CELEX: 62011CJ0461
Vrij verkeer van werknemers
Artikel 45 VWEU
Procedure van volledige of gedeeltelijke schuldsanering
Schuldenaar die natuurlijke persoon is
Nationale regeling die woonplaatsvereiste verbindt aan toekenning van schuldsaneringsmaatregel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 45 VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen U. K. Radziejewski en de Kronofogdemyndigheten i Stockholm (openbare invorderingsdienst van Stockholm; hierna: „KFM”) over een verzoek om schuldsanering.
Toepasselijke bepalingen
Wettelijke regeling van de Unie
Verordening (EG) nr. 1346/2000
Punt 9 van de considerans van verordening (EG) nr. 1346/2000 van de Raad van 29 mei 2000 betreffende insolventieprocedures (
PB L 160, blz. 1
) bepaalt:
„[...] De onder deze verordening vallende insolventieprocedures worden opgesomd in de bijlagen. [...]”
Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1346/2000 luidt als volgt:
„Deze verordening is van toepassing op collectieve procedures die, op de insolventie van de schuldenaar berustend, ertoe leiden dat deze schuldenaar het beheer en de beschikking over zijn vermogen geheel of ten dele verliest en dat een curator wordt aangewezen.”
Artikel 2, sub a, van verordening nr. 1346/2000 omschrijft het begrip „insolventieprocedure” als „de collectieve procedures bedoeld in artikel 1, lid 1”, die zijn opgesomd in bijlage A.
Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1346/2000 bepaalt:
„De rechters van de lidstaat waar het centrum van de voornaamste belangen van de schuldenaar gelegen is, zijn bevoegd de insolventieprocedure te openen. [...]”
In bijlage A bij verordening nr. 1346/2000 is bepaald:
„Insolventieprocedures bedoeld in artikel 2, sub a,
[...]
SVERIGE
—
Konkurs
—
Företagsrekonstruktion
[...]”
Verordening (EG) nr. 44/2001
Artikel 1 van verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (
PB 2001, L 12, blz. 1
) omschrijft de werkingssfeer van deze verordening als volgt:
„1.   Deze verordening wordt toegepast in burgerlijke en handelszaken, ongeacht de aard van het gerecht. Zij heeft met name geen betrekking op fiscale zaken, douanezaken of administratiefrechtelijke zaken.
2.   Zij is niet van toepassing op:
[...]
b)
het faillissement, akkoorden en andere soortgelijke procedures;
[...]”
Artikel 5, lid 1, sub a, van verordening nr. 44/2001 bepaalt:
„Een persoon die woonplaats heeft op het grondgebied van een lidstaat, kan in een andere lidstaat voor de volgende gerechten worden opgeroepen:
1.
a)
ten aanzien van verbintenissen uit overeenkomst: voor het gerecht van de plaats waar de verbintenis die aan de eis ten grondslag ligt, is uitgevoerd of moet worden uitgevoerd;
[...]”
Artikel 32 van verordening nr. 44/2001 luidt:
„Onder beslissing in de zin van deze verordening wordt verstaan, elke door een gerecht van een lidstaat gegeven beslissing, ongeacht de daaraan gegeven benaming, zoals arrest, vonnis, beschikking of rechterlijk dwangbevel, alsmede de vaststelling door de griffier van het bedrag van de proceskosten.”
Artikel 62 van verordening nr. 44/2001 bepaalt:
„In Zweden wordt in het kader van de summiere procedures betreffende de ‚betalningsföreläggande’ (aanmaningen tot betaling) en de ‚handräckning’ (bijstandszaken) onder de term ‚gerecht’ ook de Zweedse gerechtsdeurwaarderinstantie (‚kronofogdemyndighet’) verstaan.”
Zweedse regeling
§ 4 van de skuldsaneringslag (2006:548) (wet nr. 548 van 2006 inzake de volledige of gedeeltelijke schuldsanering; hierna: „SSL”) bepaalt:
„Volledige of gedeeltelijke schuldsanering kan worden verleend aan een in Zweden wonende schuldenaar die een natuurlijke persoon is, indien:
1)
de schuldenaar insolvent is en zoveel schulden heeft dat bijna niet aannemelijk is dat hij deze binnen afzienbare termijn kan aflossen; en
2)
verlening van schuldsanering, gelet op de persoonlijke en financiële situatie van de schuldenaar, redelijk voorkomt.
Een persoon die in Zweden is ingeschreven in het bevolkingsregister, wordt geacht in Zweden te wonen voor de toepassing van punt 1.
Voor de toepassing van punt 2 moet in het bijzonder worden gelet op de omstandigheden waarin de schulden zijn ontstaan, de inspanningen die de schuldenaar heeft gedaan om zijn verplichtingen na te komen en de wijze waarop de schuldenaar heeft meegewerkt aan de afhandeling van zijn schuldsaneringsaanvraag.
Indien de schuldenaar een economische activiteit uitoefent, mag schuldsanering alleen worden verleend indien de economische situatie daarvan zonder moeilijkheden kan worden onderzocht.”
§ 13 SSL bepaalt dat elke aanvraag die niet voldoet aan de in § 4 bepaalde voorwaarden, wordt afgewezen.
Volgens § 14 SSL moet de KFM zo nodig bij andere overheden inlichtingen inwinnen over de persoonlijke en financiële situatie van de schuldenaar.
Luidens § 17 SSL moet de KFM zo nodig de schuldenaar horen alvorens een beslissing te nemen, waarbij de schuldenaar een dergelijke bijeenkomst persoonlijk moet bijwonen en alle nodige inlichtingen dient te verstrekken.
Aan het geding ten grondslag liggende feiten en prejudiciële vraag
Radziejewski is een Zweeds onderdaan die sinds 2001 in België woont en werkt. Zijn werkgever is de Zweedse Kerk.
Hij en zijn echtgenote exploiteerden tussen 1971 en 1996 een gezondheidscentrum in Zweden. Dit centrum is in 1996 in liquidatie gegaan, waarbij het echtpaar Radziejewski insolvent werd verklaard. Sinds 1997 is er beslaglegging op hun loon onder controle van de KFM.
In 2011 heeft Radziejewski bij de KFM een verzoek om schuldsanering ingediend. Bij besluit van 29 juni 2011 is dit verzoek afgewezen op grond dat toekenning van een dergelijke maatregel onder meer is onderworpen aan de voorwaarde dat de schuldenaar zijn woonplaats heeft in Zweden. De KFM heeft niet onderzocht of Radziejewski aan de andere wettelijke schuldsaneringsvoorwaarden voldoet.
Radziejewski heeft tegen dit afwijzend besluit beroep ingesteld bij het Stockholms tingsrätt, met name op grond dat de Zweedse wet in strijd is met het vrije verkeer van werknemers binnen de Europese Unie. Hij heeft het Stockholms tingsrätt verzocht om de zaak te verwijzen naar de KFM en deze te gelasten een schuldsaneringsprocedure op te starten.
Volgens het Stockholms tingsrätt valt de schuldsaneringsprocedure niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1346/2000. Een maatregel die een Zweedse overheid overeenkomstig deze procedure heeft genomen, kan dan ook in de regel niet buiten het Koninkrijk Zweden worden uitgevoerd.
Het Stockholms tingsrätt stelt dat een schuldsaneringsmaatregel slechts kan worden toegekend wanneer de schuldenaar in Zweden woont, zonder dat evenwel is vereist dat hij de Zweedse nationaliteit heeft. Wie in het buitenland is gaan wonen, komt dus niet in aanmerking voor een schuldsaneringsmaatregel in Zweden, zelfs al heeft hij een sterke band met deze lidstaat omdat zijn schulden in Zweden zijn ontstaan en zijn werkgever de Zweedse nationaliteit heeft.
In deze omstandigheden heeft het Stockholms tingsrätt de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Kan het Zweedse woonplaatsvereiste van § 4 van de [SSL] een werknemer beletten of ervan weerhouden om Zweden te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, en dus worden beschouwd als in strijd met het beginsel van vrij verkeer van werknemers binnen de Unie in de zin van artikel 45 VWEU?”
Inleidende opmerkingen
Om te beginnen zij enerzijds vastgesteld, zoals de Zweedse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangevoerd, dat de Zweedse schuldsaneringsprocedure niet tot gevolg heeft dat de schuldenaar het beheer en de beschikking over zijn vermogen verliest, zodat zij niet kan worden aangemerkt als een insolventieprocedure in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1346/2000 (zie in die zin arrest van 2 mei 2006, Eurofood IFSC,
C-341/04, Jurispr. blz. I-3813
, punt 46).
De Zweedse schuldsaneringsprocedure komt overigens niet voor in bijlage A bij verordening nr. 1346/2000. Aangezien deze verordening enkel geldt voor de procedures die in die bijlage zijn opgesomd, valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde schuldsaneringsprocedure niet binnen de werkingssfeer ervan.
Wat anderzijds verordening nr. 44/2001 betreft, zij erop gewezen, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, dat een schuldsaneringsbesluit als aan de orde in het hoofdgeding een handeling is van een administratieve instantie die, buiten de in artikel 62 van die verordening genoemde procedures, niet kan worden aangemerkt als een „gerecht” in de zin van artikel 32 die verordening.
Hieruit volgt dat een schuldsaneringsbesluit dat is genomen door een instantie als de KFM, niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 44/2001 valt.
Tegen de achtergrond van deze overwegingen dient de door de verwijzende rechter aan het Hof voorgelegde vraag te worden beantwoord.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 45 VWEU aldus dient te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, die de toekenning van een schuldsaneringsmaatregel onderwerpt aan de voorwaarde dat de betrokkene zijn woonplaats heeft in de betrokken lidstaat.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen in hun geheel beogen het de onderdanen van de lidstaten gemakkelijker te maken op het grondgebied van de Unie een beroep uit te oefenen, en in de weg staan aan maatregelen die deze onderdanen zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen verrichten (zie arrest van 16 maart 2010, Olympique Lyonnais,
C-325/08, Jurispr. blz. I-2177
, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Nationale bepalingen die een werknemer die onderdaan is van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn land van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, leveren derhalve beperkingen van die vrijheid op, zelfs wanneer zij onafhankelijk van de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn (zie arrest Olympique Lyonnais, reeds aangehaald, punt 34).
Een nationale regeling zoals die van het hoofdgeding, die aan de toekenning van een schuldsaneringsmaatregel een woonplaatsvereiste verbindt, kan een insolvente werknemer die zoveel schulden heeft dat bijna niet aannemelijk is dat hij deze binnen afzienbare termijn kan aflossen, ervan weerhouden om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen. Hij zal er immers van worden weerhouden om zijn lidstaat van herkomst te verlaten om te gaan werken in een andere lidstaat, wanneer hij hierdoor in die lidstaat van herkomst niet langer in aanmerking komt voor een schuldsaneringsmaatregel.
Bijgevolg levert een dergelijke regeling een door artikel 45 VWEU verboden beperking van het vrije verkeer van werknemers op.
Een maatregel die het vrije verkeer van werknemers belemmert is slechts toelaatbaar wanneer hij een legitieme, met het Verdrag verenigbare doelstelling nastreeft en zijn rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. Daarenboven moet in een dergelijk geval de toepassing van een dergelijke maatregel geschikt zijn om de verwezenlijking van de betrokken doelstelling te verzekeren en niet verder gaan dan voor de verwezenlijking van deze doelstelling noodzakelijk is (zie arrest Olympique Lyonnais, reeds aangehaald, punt 38).
De Zweedse regering voert als eerste rechtvaardigingsgrond aan dat blijkens de voorbereidende werken van de SSL het woonplaatsvereiste te maken heeft met het feit dat maatregelen inzake schuldsanering in de regel niet worden erkend in het buitenland. De Zweedse wetgever heeft via de voorwaarde van een band met het Koninkrijk Zweden, met name het woonplaatsvereiste, bescherming willen bieden aan schuldenaars tegen buitenlandse schuldeisers die geen partij zijn bij de Zweedse schuldsaneringsprocedure.
In dit verband zij vastgesteld dat aangezien een schuldsaneringsbesluit als dat van de KFM noch binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1346/2000 noch binnen die van verordening nr. 44/2001 valt, het Unierecht de autoriteiten van de andere lidstaten geenszins verplicht om een dergelijk besluit te erkennen.
Bij ontbreken van harmonisatiemaatregelen is het dus legitiem dat een lidstaat de doeltreffendheid van de door zijn eigen autoriteiten genomen schuldsaneringsmaatregelen wil beschermen.
Evenwel kan een woonplaatsvereiste als dat in het hoofdgeding, gelet op die doelstelling, in bepaalde gevallen ondoeltreffend en in andere gevallen te algemeen zijn.
Hoewel een schuldsaneringsbesluit als dat van de KFM namelijk niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 44/2001 valt, bevat deze verordening toch de internationale bevoegdheidsregels die gelden in civiel- en handelsrechtelijke geschillen tussen schuldeisers en hun schuldenaar.
Enerzijds kan een in Zweden wonende schuldenaar aldus door zijn schuldeisers voor de gerechten van een andere lidstaat worden gedaagd, zonder dat evenwel vaststaat dat hij zich daar op een schuldsaneringsmaatregel als die van de KFM kan beroepen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een dergelijke schuldenaar door zijn schuldeisers krachtens artikel 5, lid 1, sub a, van verordening nr. 44/2001 wordt gedagvaard voor de gerechten van een andere lidstaat dan het Koninkrijk Zweden, waar de plaats is waar de aan de vordering ten grondslag liggende verbintenis uit overeenkomst is of moet worden uitgevoerd.
Hieruit volgt dat een woonplaatsvereiste als dat van het hoofdgeding niet uitsluit dat schuldeisers van een in Zweden wonende schuldenaar betaling kunnen eisen van hun schuldvorderingen in een andere lidstaat dan het Koninkrijk Zweden, waar een schuldsaneringsmaatregel zoals die van de KFM niet wordt erkend.
Anderzijds kan een schuldenaar die zijn woonplaats heeft in een andere lidstaat dan het Koninkrijk Zweden, krachtens artikel 5, lid 1, sub a, van verordening nr. 44/2001, door zijn schuldeisers worden gedagvaard voor de Zweedse gerechten, die zich met name bevoegd kunnen verklaren wanneer een verbintenis uit overeenkomst in Zweden is of moet worden uitgevoerd.
Evenwel komt een schuldenaar als Radziejewski, anders dan een in Zweden wonende schuldenaar, niet langer in aanmerking voor de bescherming die hij in Zweden in het kader van rechtsvorderingen die zijn schuldeisers in die lidstaat tegen hem hebben ingesteld, geniet dankzij een schuldsaneringsmaatregel zoals die van de KFM.
Hieruit volgt dat een nationale regeling als die van het hoofdgeding verder gaat dan voor de verwezenlijking van de in punt 34 van dit arrest vermelde doelstelling noodzakelijk is.
De Zweedse regering voert in de tweede plaats aan dat een woonplaatsvereiste als dat van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling noodzakelijk is om de financiële en persoonlijke situatie van de schuldenaar naar behoren te kunnen vaststellen.
Zij preciseert dat met het oog op de verlening van een schuldsaneringsmaatregel, § 4 SSL bepaalt dat de KFM de aanvankelijk door de schuldenaar verstrekte gegevens niet enkel moet onderzoeken, maar ook mag verifiëren en controleren, en mag nagaan welke inspanningen de schuldenaar heeft gedaan om zijn verplichtingen na te komen. De schuldsaneringsprocedure vereist voorts dat de schuldenaar actief deelneemt, wat eenvoudiger is wanneer hij woont in het land waar de procedure plaatsvindt. Volgens de Zweedse regering kan het woonplaatsvereiste dan ook nuttig blijken om de doeltreffendheid van de controles door de KFM te verzekeren.
In dit verband is het legitiem dat een lidstaat wil nagaan wat de financiële en persoonlijke situatie van een schuldenaar is, alvorens een maatregel tot volledige of gedeeltelijke kwijtschelding van zijn schulden te nemen (zie naar analogie arrest van 18 juli 2006, De Cuyper,
C-406/04, Jurispr. blz. I-6947
, punt 41).
De Zweedse regering heeft ter terechtzitting evenwel aanvaard dat een schuldenaar die ten tijde van het verzoek om schuldsanering in Zweden woont en na verkrijging van een dergelijke maatregel beslist om in een andere lidstaat te gaan wonen en werken, maar in het Zweedse bevolkingsregister blijft ingeschreven, deze maatregel blijft genieten. Derhalve is de vaststelling van een zoals in de litigieuze regeling neergelegde woonplaatsvereiste, dat uitsluitend is gelieerd aan de datum van indiening van het verzoek om een schuldsaneringsmaatregel, geen voorwaarde die verband houdt met de doeltreffendheid van de controles door de KFM (zie in die zin arrest van 26 oktober 2006, Tas-Hagen en Tas,
C-192/05, Jurispr. blz. I-10451
, punt 39). Dat men in een andere lidstaat woont, lijkt immers niet in de weg te staan aan controles die noodzakelijk zijn na de toekenning van een schuldsaneringsmaatregel.
Bovendien kan de financiële en persoonlijke situatie van een schuldenaar als Radziejewski worden vastgesteld zonder dat hij in Zweden hoeft te wonen, aangezien tegen hem onder controle van de KFM een loonbeslagprocedure is ingeleid, zijn werkgever Zweeds is en hij krachtens de inkomstskattelagen (1999:1229) (wet op de inkomstenbelasting) „volledig onderworpen” is aan de Zweedse belasting.
Ook kan de KFM een schuldenaar als Radziejewski verzoeken om naar Zweden te komen of, indien hij een dergelijke reis niet kan maken, haar alle relevante gegevens over zijn persoonlijke en financiële situatie te verstrekken, op straffe van opschorting of beëindiging van de Zweedse schuldsaneringsprocedure indien de schuldenaar zonder goede reden weigert. Anders dan de Zweedse regering heeft aangevoerd, doet het feit dat bepaalde gegevens van de schuldenaar moeten worden verkregen dus op zich niet af aan de controlemogelijkheid van de KFM.
Bijgevolg gaat een woonplaatsvereiste als aan de orde in het hoofdgeding, verder dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in punt 44 van dit arrest vermelde doelstelling.
In de derde plaats heeft de Zweedse regering ter terechtzitting aangevoerd dat het woonplaatsvereiste dat is vastgesteld door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, tot doel heeft de effectieve toepassing van verordening nr. 1346/2000 te verzekeren.
Zoals in punt 23 van dit arrest is vastgesteld, is een schuldsaneringsprocedure zoals die van het hoofdgeding echter geen insolventieprocedure in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1346/2000.
Bijgevolg kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling geen gevolgen hebben voor de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1346/2000 vastgestelde internationale bevoegdheidsregel.
Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord, dat artikel 45 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die aan de toekenning van een schuldsaneringsmaatregel de voorwaarde verbindt dat de betrokkene zijn woonplaats heeft in de betrokken lidstaat.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 45 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, die aan de toekenning van een schuldsaneringsmaatregel de voorwaarde verbindt dat de betrokkene zijn woonplaats heeft in de betrokken lidstaat.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Zweeds.