CELEX: 62013TJ0079
Responsabilità extracontrattuale
Politica economica e monetaria
BCE
Banche centrali nazionali
Ristrutturazione del debito pubblico greco
Programma di acquisto di titoli
Accordo di scambio di titoli a vantaggio delle sole banche centrali dell’Eurosistema
Coinvolgimento del settore privato
Clausole di azione collettiva
Supporto di credito sotto forma di un piano di riacquisto destinato a sostenere l’idoneità dei titoli quali garanzie
Creditori privati
Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli
Legittimo affidamento
Parità di trattamento
Responsabilità da atto normativo lecito
Danno anormale e speciale

Contesto normativo
L’articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE enuncia gli obiettivi e i compiti fondamentali del Sistema europeo di banche centrali (SEBC).
Gli articoli 2 e 3, paragrafo 1, del Protocollo n. 4 sullo Statuto del SEBC e della Banca centrale europea (
GU 2010, C 83, pag. 230
; in prosieguo: lo «Statuto») definiscono in modo identico i suddetti obiettivi e compiti fondamentali del SEBC.
L’articolo 18 dello Statuto così dispone:
«1.   Al fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i propri compiti, la BCE e le banche centrali nazionali hanno la facoltà di:
—
operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine), ovvero con operazioni di pronti contro termine, prestando o ricevendo in prestito crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute, nonché metalli preziosi,
—
effettuare operazioni di credito con istituti creditizi ed altri operatori di mercato, erogando i prestiti sulla base di adeguate garanzie.
2.   La BCE stabilisce principi generali per le operazioni di credito e di mercato aperto effettuate da essa stessa o dalle banche centrali nazionali, compresi quelli per la comunicazione delle condizioni alle quali esse sono disponibili a partecipare a tali operazioni».
La Banca centrale europea (BCE) ha inizialmente definito i principi generali delle operazioni di mercato aperto e di credito mediante il suo indirizzo 2000/776/BCE, del 31 agosto 2000, sugli strumenti e sulle procedure di politica monetaria dell’Eurosistema (BCE/2000/7) (
GU L 310, pag. 1
). Tale indirizzo è stato poi più volte modificato, per essere infine consolidato e sostituito, con effetto dal 1
o
gennaio 2012, dall’indirizzo 2011/817/UE della BCE, del 20 settembre 2011, sugli strumenti e sulle procedure di politica monetaria dell’Eurosistema (BCE/2011/14) (
GU L 331, pag. 1
). L’allegato I dei suddetti indirizzi, intitolato «Caratteristiche generali degli strumenti e delle procedure di politica monetaria dell’Eurosistema» (in prosieguo: le «Caratteristiche generali»), espone i criteri disciplinanti l’attuazione uniforme della politica monetaria nella zona euro, e segnatamente la definizione di «attività idonee» (capitolo 6). La BCE ha precisato tale definizione, da ultimo, nel suo indirizzo 2011/817, in particolare stabilendo, ai punti 6.3.1 e 6.3.2 delle Caratteristiche generali, i criteri disciplinanti tanto il requisito minimo in materia di standard creditizi o di soglia di qualità creditizia, quanto la qualità creditizia elevata per le attività negoziabili.
Fatti all’origine della controversia
Nel maggio 2010, a causa della crisi finanziaria dello Stato greco e delle discussioni in merito ad un piano di ristrutturazione del debito pubblico greco sostenuto dagli Stati membri della zona euro e dal Fondo monetario internazionale (FMI), la valutazione normale da parte dei mercati finanziari riguardo agli strumenti di debito emessi dal governo ellenico era perturbata, ciò che aveva delle ripercussioni negative sulla stabilità del sistema finanziario della zona euro.
Alla luce di questa situazione, con la decisione 2010/268/UE, del 6 maggio 2010, concernente misure temporanee relative all’idoneità di strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dal governo greco (BCE/2010/3) (
GU L 117, pag. 102
), la BCE ha deciso di sospendere temporaneamente «[i] requisiti minimi dell’Eurosistema per la soglia di qualità creditizia, così come specificati nelle regole del quadro di riferimento dell’Eurosistema per la valutazione della qualità creditizia relative alle attività negoziabili di cui al [punto] 6.3.2 delle caratteristiche generali» (articolo 1, paragrafo 1, di detta decisione). Ai sensi dell’articolo 2 della medesima decisione, «[l]a soglia di qualità creditizia dell’Eurosistema non si applica agli strumenti di debito negoziabili emessi dal governo greco», e «[t]ali attività costituiscono garanzia idonea ai fini delle operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema, a prescindere dalla rispettiva valutazione esterna della qualità creditizia». L’articolo 3 della medesima decisione stabilisce una regola analoga per gli «strumenti di debito negoziabili emessi da soggetti situati in Grecia e integralmente garantiti dal governo greco».
Nel considerando 5 della decisione 2010/268 si precisa, in particolare, che «[l]a presente misura a carattere eccezionale (...) troverà applicazione temporanea fino a che il Consiglio direttivo riterrà che la stabilità del sistema finanziario consenta la normale applicazione del quadro per le operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema».
Il 14 maggio 2010 la BCE ha adottato la decisione 2010/281/UE, che istituisce un programma per il mercato dei titoli finanziari (BCE/2010/5) (
GU L 124, pag. 8
), sulla base dell’articolo 127, paragrafo 2, primo trattino, TFUE e, in particolare, dell’articolo 18, paragrafo 1, dello Statuto.
Nei considerando da 2 a 5 della decisione 2010/281 si afferma, in particolare, quanto segue:
«(2)
Il 9 maggio 2010 il Consiglio direttivo ha deciso e annunciato pubblicamente che, alla luce delle attuali circostanze eccezionali prevalenti sui mercati finanziari, caratterizzate da gravi tensioni in taluni segmenti del mercato, che pregiudicano il meccanismo di trasmissione della politica monetaria, e così l’efficace conduzione di una politica monetaria orientata alla stabilità dei prezzi nel medio periodo, debba essere istituito un programma temporaneo per il mercato dei titoli finanziari (di seguito “programma”). Sulla base del programma, le [banche centrali nazionali] dell’area dell’euro, secondo le quote percentuali rispettivamente detenute nello schema per la sottoscrizione del capitale della BCE, e la BCE, in diretto contatto con le controparti, possono operare interventi nei mercati dei titoli di debito privati e pubblici dell’area dell’euro.
(3)
Il programma fa parte della politica [monetaria] unica dell’Eurosistema e troverà applicazione solo temporaneamente. L’obiettivo del programma è far fronte al malfunzionamento del mercato dei titoli e ripristinare un meccanismo di trasmissione della politica monetaria appropriato.
(…)
(5)
In quanto parte della politica monetaria unica dell’Eurosistema, l’acquisto a titolo definitivo di titoli di debito idonei negoziabili da parte delle banche centrali dell’Eurosistema ai sensi del programma dovrebbe essere attuato conformemente alle condizioni stabilite nella presente decisione».
L’articolo 1 della decisione 2010/281, intitolato «Istituzione del programma per il mercato dei titoli finanziari», stabilisce, in particolare, che «le banche centrali dell’Eurosistema possono acquistare (...)[,] sul mercato secondario, titoli di debito idonei negoziabili emessi dai governi centrali o da enti pubblici degli Stati membri la cui moneta è l’euro». L’articolo 2 prevede, quali criteri di idoneità dei titoli di debito, in particolare, che questi ultimi siano «denominati in euro» e siano emessi dai suddetti governi centrali o enti pubblici.
In un comunicato stampa datato 1
o
luglio 2011 dell’Istituto per la finanza internazionale (IIF), l’associazione globale degli istituti finanziari ha dichiarato, in particolare, quanto segue:
«Il Consiglio di amministrazione dell’Istituto per la finanza internazionale è impegnato a lavorare con i propri associati ed altre istituzioni finanziarie, con il settore pubblico e le autorità elleniche per offrire alla [Repubblica ellenica] un sostanzioso apporto in termini di flussi di cassa, oltre a gettare le fondamenta per una posizione debitoria maggiormente sostenibile.
La comunità finanziaria privata è disposta a impegnarsi in uno sforzo volontario, cooperativo, trasparente e su ampia scala per sostenere la [Repubblica ellenica], considerata l’unicità ed eccezionalità delle circostanze. (...)
Il coinvolgimento degli investitori privati andrà ad affiancare e integrare il sostegno finanziario e di liquidità pubblico e sarà basato su un numero ridotto di opzioni (...)».
Il 21 luglio 2011 i capi di Stato o di governo della zona euro e delle istituzioni dell’Unione europea si sono riuniti per deliberare in merito a misure da adottare per superare le difficoltà cui la zona euro si trovava a far fronte.
Nella loro dichiarazione congiunta del 21 luglio 2011 si afferma in particolare quanto segue:
«1.
Plaudiamo alle misure avviate dal governo greco per stabilizzare le finanze pubbliche e riformare l’economia, nonché al nuovo pacchetto di misure, fra cui le privatizzazioni, adottate recentemente dal Parlamento nazionale. Si tratta di sforzi senza precedenti, eppur necessari per riportare l’economia greca su un percorso di crescita sostenibile. Siamo consapevoli degli sforzi che le misure di aggiustamento comportano per i cittadini greci e siamo convinti che questi sacrifici siano indispensabili per la ripresa economica e che contribuiranno alla stabilità e al benessere futuri del paese.
2.
Conveniamo di sostenere un nuovo programma per la [Repubblica ellenica] e di colmare totalmente, assieme all’FMI e con il contributo volontario del settore privato, il deficit di finanziamento. Secondo le stime il finanziamento ufficiale totale ammonterà a 109 miliardi di EUR. Il programma sarà inteso a migliorare radicalmente, in particolare grazie a tassi di interesse più bassi e scadenze più lunghe, la sostenibilità del debito e il profilo di rifinanziamento della [Repubblica ellenica]. Chiediamo all’FMI di continuare a contribuire al finanziamento del nuovo programma per la [Repubblica ellenica]. Intendiamo ricorrere al [Fondo europeo di stabilità finanziaria] quale veicolo di finanziamento per la prossima erogazione e monitoreremo molto attentamente la rigorosa attuazione del programma sulla base della valutazione periodica effettuata dalla Commissione in collaborazione con la BCE e l’FMI.
(...)
5.
Il settore finanziario si è detto disposto a sostenere la [Repubblica ellenica], su base volontaria, con una gamma di opzioni che rafforzino ulteriormente la sostenibilità globale. Il contributo netto del settore privato è stimato a 37 miliardi di EUR (...). Sarà concesso un supporto di credito a sostegno della qualità delle garanzie affinché le banche greche possano ricorrervi continuativamente per accedere alle operazioni di liquidità dell’Eurosistema. Se necessario forniremo risorse adeguate per ricapitalizzare le banche greche».
Per quanto riguarda la partecipazione del settore privato, la dichiarazione suddetta si esprime al punto 6 nei seguenti termini:
«Relativamente al nostro approccio generale al coinvolgimento del settore privato nella zona euro, teniamo a precisare che la [Repubblica ellenica] necessita di una soluzione eccezionale e senza uguali».
In occasione del vertice del 26 ottobre 2011, i capi di Stato o di governo della zona euro hanno dichiarato, in particolare, quanto segue:
«12.
La partecipazione del settore privato ha un ruolo essenziale nello stabilire la sostenibilità del debito [della Repubblica ellenica]. Accogliamo con favore pertanto gli attuali colloqui tra la [Repubblica ellenica] e i suoi investitori privati per trovare una soluzione a favore di una partecipazione più profonda del settore privato. Con un programma di riforma ambizioso per l’economia greca, la partecipazione del settore privato dovrebbe assicurare la riduzione del rapporto debito/PIL della Grecia con l’obiettivo di raggiungere la percentuale del 120% entro il 2020. Invitiamo a tal fine la [Repubblica ellenica], gli investitori privati e tutte le parti interessate a elaborare uno scambio di titoli su base volontaria con uno sconto nominale del 50% sul debito greco virtuale detenuto da investitori privati. Gli Stati membri della zona euro contribuirebbero al pacchetto della partecipazione del settore privato fino a 30 miliardi di euro. Su tale base il settore ufficiale è disposto a fornire un programma supplementare per un finanziamento fino a 100 miliardi di euro entro il 2014, che includa la necessaria ricapitalizzazione delle banche greche. Il nuovo programma dovrebbe essere approvato entro la fine del 2011 e lo scambio di titoli dovrebbe essere attuato all’inizio del 2012. Esortiamo l’FMI a continuare a contribuire al finanziamento del nuovo programma greco.
(...)
14.
Sarà concesso un supporto di credito a sostegno della qualità delle garanzie, affinché le banche greche possano ricorrervi continuativamente per accedere alle operazioni di liquidità dell’Eurosistema.
15.
Relativamente al nostro approccio generale alla partecipazione del settore privato nella zona euro, ribadiamo la decisione adottata il 21 luglio 2011 in base alla quale la [Repubblica ellenica] necessita di una soluzione eccezionale e senza uguali».
Secondo un comunicato stampa del Ministero delle Finanze ellenico del 17 novembre 2011, tale ministero aveva avviato dei negoziati con i detentori di titoli di Stato greci al fine di preparare un’operazione di scambio volontario di tali titoli con un taglio (detto anche «haircut») nominale del 50% sul valore nozionale del debito pubblico greco detenuto dagli investitori privati, così come previsto al punto 12 della dichiarazione del 26 ottobre 2011.
Il 15 febbraio 2012 la BCE e le banche centrali nazionali dell’Eurosistema, da un lato, e la Repubblica ellenica, dall’altro, hanno concluso un accordo di scambio avente ad oggetto lo scambio dei titoli di Stato greci detenuti dalla BCE e dalle banche centrali nazionali contro nuovi titoli di debito greci aventi importi nominali, tassi d’interesse, date di pagamento degli interessi e di rimborso identici a quelli dei titoli destinati ad essere scambiati, ma recanti numeri di serie e date di emissione differenti.
Il 17 febbraio 2012, su domanda del Ministero delle Finanze ellenico ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 4, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 282, paragrafo 5, TFUE, la BCE ha emesso un parere positivo in merito ad un progetto di legge greco riguardante la partecipazione dei creditori privati alla ristrutturazione del debito pubblico della Repubblica ellenica, fondata in particolare sull’applicazione delle «clausole di azione collettiva» (in prosieguo: le «CAC»).
Nella dichiarazione dell’Eurogruppo del 21 febbraio 2012 si precisa in particolare quanto segue:
«(...) L’Eurogruppo prende atto dell’intesa raggiunta tra le autorità greche e il settore privato sulle condizioni generali dell’offerta di scambio a titolo del [Private Sector Involvement (PSI)] che interessa tutti i possessori di titoli del settore privato. Tale intesa garantisce un taglio di valore nominale pari al 53,5%. L’Eurogruppo ritiene che tale accordo costituisca una base appropriata per lanciare l’invito allo scambio nei confronti dei detentori di titoli di stato greci (PSI). La riuscita dell’operazione di PSI costituisce un presupposto necessario per un programma destinato a succedere a quello attuale. L’Eurogruppo auspica un’elevata partecipazione dei creditori privati allo scambio del debito, che contribuirebbe positivamente in misura rilevante alla sostenibilità del debito della [Repubblica ellenica].
(...)
L’Eurogruppo prende atto del fatto che la detenzione di titoli di Stato greci da parte dell’Eurosistema (la BCE e le [banche centrali nazionali]) è effettuata per finalità di politica pubblica. L’Eurogruppo prende atto che le entrate generate dai titoli di Stato greci detenuti dall’Eurosistema contribuiranno agli utili della BCE e delle [banche centrali nazionali]. Gli utili della BCE saranno trasferiti alle [banche centrali nazionali], in linea con la normativa sulla distribuzione degli utili della BCE. Gli utili delle [banche centrali nazionali] saranno trasferiti agli Stati membri dell’area dell’euro, in linea con la normativa sulla distribuzione degli utili delle [banche suddette]».
In un comunicato stampa del 21 febbraio 2012, il Ministero delle Finanze ellenico, da un lato, ha divulgato le caratteristiche essenziali della prevista operazione di scambio volontario di titoli del debito pubblico greci e, dall’altro, ha annunciato la preparazione e l’adozione di una legge a tal fine. Tale operazione doveva comportare una richiesta di accordo e un invito rivolti ai detentori privati di taluni titoli di Stato greci allo scopo di scambiare questi ultimi contro nuovi titoli con un valore nominale pari al 31,5% di quello del debito scambiato, nonché contro titoli emessi dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) con scadenza a 24 mesi e aventi un valore nominale pari al 15% di quello del debito scambiato, con la precisazione che tali diversi titoli dovevano essere forniti dalla Repubblica ellenica in occasione della conclusione dell’accordo. Inoltre, ogni investitore privato partecipante a tale transazione doveva ricevere delle garanzie scindibili della Repubblica ellenica legate al prodotto interno lordo e aventi un valore nozionale pari a quello dei nuovi titoli di credito.
In un comunicato stampa del 24 febbraio 2012, il Ministero delle Finanze ellenico ha precisato le condizioni disciplinanti l’operazione di scambio volontario di strumenti di debito coinvolgente gli investitori privati [Private Sector Involvement (in prosieguo: il «PSI»], facendo riferimento alla legge ellenica n. 4050/2012 riguardante i detentori di titoli del debito pubblico greco, che era stata adottata dal Parlamento ellenico il 23 febbraio 2012. Tale legge ha introdotto una procedura ai sensi delle CAC, in virtù della quale gli emendamenti proposti divenivano giuridicamente vincolanti per tutti i detentori di titoli del debito pubblico disciplinati dal diritto ellenico ed emessi prima del 31 dicembre 2011, come identificati nell’atto del Consiglio dei ministri recante approvazione degli inviti allo scambio volontario di titoli del debito pubblico in virtù del PSI, nel caso in cui i suddetti emendamenti fossero stati approvati, in modo collettivo e senza distinzione di serie, da detentori di titoli rappresentanti almeno due terzi del valore nominale complessivo dei titoli stessi. Nel preambolo di detta legge viene in particolare indicato che «(...) la B[CE] e gli altri membri dell’Eurosistema hanno concluso accordi particolari con la [Repubblica ellenica] al fine di evitare che la loro missione e il loro ruolo istituzionale, come pure il ruolo della B[CE] in materia di elaborazione della politica monetaria, quali risultanti dal Trattato, risultino compromessi».
Secondo il considerando 3 della decisione 2012/433/UE, del 18 luglio 2012, che [abroga] la decisione BCE/2012/3 sull’idoneità degli strumenti di debito negoziabili emessi o integralmente garantiti dalla Repubblica ellenica nell’ambito dell’offerta di scambio del debito della Repubblica ellenica (BCE/2012/14) (
GU L 199, pag. 26
), il 24 febbraio 2012 è stato fornito in parallelo, a beneficio delle banche centrali nazionali, un supporto di garanzie [supporto di credito] sotto forma di piano di riacquisto, destinato a sostenere la qualità degli strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dalla Repubblica ellenica.
Il sig. Alessandro Accorinti e le persone nominativamente indicate nell’allegato, odierni ricorrenti, detentori di titoli di debito greci, hanno partecipato alla ristrutturazione del debito pubblico greco ed hanno subìto perdite sostanziali del valore nominale dei loro titoli in occasione della messa in atto dell’offerta di scambio di titoli di Stato greci in virtù del PSI e della procedura ai sensi delle CAC che rendevano obbligatorio lo scambio di titoli per tutti gli investitori privati interessati, sulla base della legge ellenica n. 4050/2012.
Il 27 febbraio 2012 la BCE ha adottato la decisione 2012/133/UE, che abroga la decisione BCE/2010/3 concernente misure temporanee relative all’idoneità di strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dal governo greco (BCE/2012/2) (
GU L 59, pag. 36
) (v. supra, punto 6), ciò che ha avuto come effetto di sospendere l’idoneità degli strumenti di debito greci quali garanzie per le operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema.
A sostegno di tale abrogazione, i considerando 4 e 5 della decisione 2012/133 chiariscono, da un lato, che «[l]a Repubblica ellenica ha deciso, nell’ambito del coinvolgimento del settore privato, di lanciare un’offerta di scambio del debito rivolta ai detentori di strumenti di debito negoziabili emessi dal governo greco», e, dall’altro, che «[t]ale decisione del governo greco ha ulteriormente inciso in maniera negativa sull’adeguatezza, quali garanzie per le operazioni dell’Eurosistema, degli strumenti di debito negoziabili emessi dal governo greco o emessi da soggetti situati in Grecia e integralmente garantiti dal governo greco».
Ai sensi del suo articolo 2, la decisione di cui sopra è entrata in vigore il 28 febbraio 2012.
In un Protocollo di intesa datato 1
o
marzo 2012, la Commissione europea, agendo a nome degli Stati membri della zona euro, e la Repubblica ellenica hanno convenuto, in particolare, quanto segue:
«La Repubblica ellenica lancerà un’offerta di scambio per strumenti di debito idonei non ancora scaduti al fine di ridurre il loro valore nominale del 53,5%. I detentori di tali strumenti si vedranno offrire lo scambio degli strumenti di debito esistenti contro nuovi titoli della Repubblica ellenica con un nuovo valore nominale pari al 31,5% del valore nominale originale. Inoltre, il 15% del valore nominale originale sarà coperto sotto forma di titoli concessi ai suddetti detentori (...)».
Per quanto riguarda i crediti che dovevano essere concessi dal FESF, in detto protocollo si afferma in particolare quanto segue:
«Un importo fino a 35 miliardi di euro verrà utilizzato per facilitare il mantenimento dell’idoneità degli strumenti negoziabili di debito emessi o garantiti dal governo ellenico quale garanzia per le operazioni di politica monetaria dell’Eurosistema. Ciò verrà ottenuto mediante l’istituzione di un piano di riacquisto fintanto che sarà attribuito alla Repubblica ellenica o ai suoi strumenti di debito un rating di default o di default selettivo di pagamento in conseguenza dell’offerta di scambio del debito (…)».
Il 1
o
marzo 2012 il FESF, la Repubblica ellenica, il Fondo di stabilità finanziaria ellenico, quale garante, e la Banca centrale ellenica hanno concluso un accordo riguardante un dispositivo di assistenza finanziaria di EUR 35 miliardi al fine di finanziare il supporto di garanzie sotto forma di un piano di riacquisto e di facilitare il mantenimento dell’idoneità degli strumenti di debito greci come garanzie nell’ambito delle operazioni di credito dell’Eurosistema.
Il 5 marzo 2012 la BCE ha adottato la decisione 2012/153/UE sull’idoneità degli strumenti di debito negoziabili emessi o integralmente garantiti dalla Repubblica ellenica nell’ambito dell’offerta di scambio del debito della Repubblica ellenica (BCE/2012/3) (
GU L 77, pag. 19
).
A norma dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2012/153, «[l]’uso quali garanzie per le operazioni di credito dell’Eurosistema degli strumenti di debito negoziabili emessi o integralmente garantiti dalla Repubblica ellenica, che non soddisfino i requisiti minimi di valutazione della qualità creditizia (...), ma che soddisfino invece gli altri requisiti di idoneità specificati [nelle Caratteristiche generali], è condizionato alla concessione in favore delle [banche centrali nazionali], da parte della Repubblica ellenica, di un supporto di garanzie sotto forma di un piano di riacquisto». L’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2012/153 stabilisce che «[g]li strumenti di debito negoziabili di cui al paragrafo 1 rimangono idonei per la durata del supporto di garanzie». Ai sensi del suo articolo 2, la decisione suddetta è entrata in vigore l’8 marzo 2012.
Nel considerando 2 della decisione 2012/153 si espone quanto segue:
«Il 21 luglio 2011, i Capi di Stato o di governo della zona dell’euro e le istituzioni dell’Unione hanno annunciato delle misure volte a stabilizzare le finanze pubbliche greche, che includevano anche l’impegno da parte loro a concedere un supporto di garanzie a sostegno della qualità degli strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dalla Repubblica ellenica. Il Consiglio direttivo ha deciso che tale supporto di garanzie [doveva] essere concesso dalla Repubblica ellenica a beneficio delle banche centrali nazionali (...)».
Il considerando 3 della decisione suddetta è formulato come segue:
«Il Consiglio direttivo ha deciso che [era] opportuno che la soglia di qualità creditizia dell’Eurosistema [fosse] sospesa in relazione agli strumenti di debito negoziabili emessi o integralmente garantiti dalla Repubblica ellenica che [erano] oggetto della copertura fornita dal supporto di garanzie».
Ai sensi dell’articolo 2 della decisione 2012/153, quest’ultima è entrata in vigore l’8 marzo 2012.
Con la decisione 2012/433, la BCE ha abrogato la decisione 2012/153 con effetto dal 25 luglio 2012 (articoli 1 e 2).
Nel considerando 3 di tale decisione viene indicato quanto segue:
«Nell’ambito dell’offerta di scambio del debito rivolta dalla Repubblica ellenica ai detentori di strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dal governo greco, il 24 febbraio 2012 è stato concesso a beneficio delle banche centrali nazionali, sotto forma di piano di riacquisto, un supporto delle garanzie a sostegno della qualità degli strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dalla Repubblica ellenica».
A seguito di una decisione del Consiglio direttivo della BCE, quest’ultima ha pubblicato, il 6 settembre 2012, il seguente comunicato stampa, recante il titolo «6 settembre 2012 – Caratteristiche tecniche delle Operazioni definitive monetarie»:
«Come annunciato in data 2 agosto 2012, il Consiglio direttivo della [BCE] ha adottato oggi alcune decisioni su una serie di caratteristiche tecniche concernenti le operazioni definitive monetarie dell’Eurosistema sui mercati secondari del debito sovrano che mirano a salvaguardare un’adeguata trasmissione della politica monetaria e la sua unicità. Esse saranno note come Operazioni definitive monetarie [Outright Monetary Transactions (OMT)] e la loro esecuzione si inserirà nel seguente contesto:
Condizionalità
Un presupposto necessario per le operazioni definitive monetarie è una condizionalità rigorosa ed efficace connessa ad adeguati programmi del Fondo europeo di stabilità finanziaria/del Meccanismo europeo di stabilità (FESF/MES). Questi ultimi possono assumere la forma di programmi completi di aggiustamento macroeconomico o di programmi precauzionali (Linea di credito a condizioni rafforzate) del FESF/MES, purché prevedano la possibilità di acquisti FESF/MES sul mercato primario. Deve essere richiesta anche la partecipazione del FMI per la progettazione della condizionalità specifica per ogni paese e per il monitoraggio di un programma di questo tipo.
Il Consiglio direttivo prenderà in considerazione le operazioni definitive monetarie nei limiti in cui sono giustificate dal punto di vista della politica monetaria finché la condizionalità del programma sarà pienamente rispettata, e vi porrà fine nel momento in cui i loro obiettivi saranno stati raggiunti o in caso di mancato rispetto del programma di aggiustamento macroeconomico o del programma precauzionale.
A seguito di una valutazione approfondita, il Consiglio direttivo deciderà l’inizio, la continuazione e la sospensione delle operazioni definitive monetarie in totale discrezionalità e agendo conformemente al suo mandato di politica monetaria.
Copertura
Le operazioni definitive monetarie saranno tenute in considerazione nel caso di futuri programmi FESF/MES di aggiustamento macroeconomico o precauzionali come sopra specificato. Potranno altresì essere prese in considerazione per gli Stati membri che partecipano attualmente a un programma di aggiustamento macroeconomico quando riavranno accesso al mercato dei titoli.
Le operazioni saranno concentrate sulla parte più breve della curva dei rendimenti, e in particolare sui titoli di Stato con scadenza compresa tra uno e tre anni.
All’entità delle operazioni definitive monetarie non sono apposti limiti quantitativi ex ante.
Trattamento del creditore
Nell’atto giuridico relativo alle operazioni definitive monetarie l’Eurosistema intende chiarire che accetta lo stesso (pari passu) trattamento dei creditori privati o di altri creditori rispetto ai titoli emessi da paesi della zona euro e acquistati dall’Eurosistema mediante operazioni definitive monetarie, conformemente ai termini di tali titoli.
(...)».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 febbraio 2013, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 maggio 2013, la Nausicaa Anadyomène SAS, società con sede in Parigi (Francia) ed il cui oggetto sociale è l’acquisizione, la gestione per proprio conto e la valorizzazione di titoli di credito obbligazionari, ha chiesto di intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti, e ha chiesto altresì che le vengano comunicati tutti gli atti processuali nell’ambito della presente controversia, fatta eccezione per i documenti giudicati riservati.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 giugno 2013, i ricorrenti hanno chiesto che il Tribunale voglia autorizzare la Nausicaa Anadyomène ad intervenire a sostegno delle loro conclusioni, nonché comunicare a detta società tutti gli atti processuali nell’ambito della presente controversia.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 giugno 2013, la BCE ha concluso chiedendo il rigetto dell’istanza di intervento presentata dalla Nausicaa Anadyomène a motivo del fatto, in particolare, che quest’ultima non aveva dimostrato di avere un interesse diretto e attuale alla soluzione della controversia ai sensi dell’articolo 40, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, e chiedendo altresì che il Tribunale condanni detta società a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla BCE.
A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione, alla quale è stata dunque attribuita la presente causa.
Con ordinanza del 13 dicembre 2013, come rettificata su richiesta della BCE con ordinanza del 14 febbraio 2014, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha respinto l’istanza di intervento della Nausicaa Anadyomène e l’ha condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla BCE in relazione all’istanza di intervento.
Con ordinanza del 25 giugno 2014, Accorinti e a./BCE (T‑224/12,
EU:T:2014:611
), il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il ricorso di annullamento proposto da alcuni dei ricorrenti contro la decisione 2012/153.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di dare avvio alla fase orale del procedimento.
Il Tribunale ha ascoltato le difese delle parti e le risposte da esse fornite ai suoi quesiti orali in occasione dell’udienza del 25 febbraio 2015.
I ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso ricevibile;
—
riconoscere la responsabilità della BCE ai sensi dell’articolo 340 TFUE;
—
condannare la BCE al risarcimento del danno causato ai ricorrenti per un importo di almeno EUR 12504614,98, ossia nella misura indicata per ognuno dei ricorrenti ai punti da 68 a 72 dell’atto introduttivo, ovverosia ancora nel diverso ammontare che sarà ritenuto di giustizia ed equo, con riserva di precisazione nel corso del procedimento, oltre agli interessi «legali e di mora» sull’importo;
—
in via di stretto subordine, condannare la BCE al risarcimento del danno causato ai ricorrenti per un importo di almeno EUR 3668020,39, ossia nella misura indicata per ognuno dei ricorrenti ai punti da 74 a 76 dell’atto introduttivo, ovverosia ancora nel diverso ammontare che sarà ritenuto di giustizia ed equo, con riserva di precisazione nel corso del procedimento, oltre agli interessi «legali e di mora» sull’importo;
—
subordinatamente, condannare la BCE al risarcimento del danno causato ai ricorrenti per un importo di almeno EUR 2667651,19, ossia nella misura indicata per ognuno dei ricorrenti ai punti 77 e 78 dell’atto introduttivo, ovverosia ancora nel diverso ammontare che sarà ritenuto di giustizia ed equo, con riserva di precisazione nel corso del procedimento, oltre agli interessi «legali e di mora» sull’importo;
—
in subordine ulteriore, condannare la BCE al risarcimento del danno in ragione della condotta lecita o senza colpa tenuta, nell’ammontare che sarà ritenuto di giustizia ed equo;
—
condannare la BCE alle spese.
La BCE conclude che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso irricevibile o infondato;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
1.
Sulla responsabilità extracontrattuale della BCE in virtù di un atto illecito
Sulla ricevibilità
La BCE ritiene che il ricorso sia irricevibile, in quanto, da un lato, l’atto introduttivo non soddisfa i requisiti fissati dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991 e, dall’altro, al momento del deposito di tale atto, pendeva dinanzi al Tribunale il procedimento nella causa T‑224/12, il quale riguardava soltanto alcuni dei ricorrenti parti dell’odierno procedimento. Inoltre, il presente ricorso per risarcimento sarebbe inteso ad aggirare l’irricevibilità delle domande di annullamento aventi ad oggetto le medesime illegittimità e intese ad ottenere i medesimi risultati pecuniari.
Alla luce delle prescrizioni dettate dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, il ricorso sarebbe irricevibile per quanto riguarda sia le presunte illegittimità sia il danno asseritamente sofferto, compresa la sua quantificazione. L’atto introduttivo del giudizio non preciserebbe a sufficienza le ragioni per le quali il PSI, quale risultato della legge ellenica n. 4050/2012, potrebbe far sorgere la responsabilità della BCE, dato che quest’ultima avrebbe avuto un ruolo meramente consultivo in tale contesto e non avrebbe potuto causare, anche solo indirettamente, il danno lamentato. Inoltre, la quantificazione di tale danno nell’atto introduttivo non sarebbe suffragata da elementi di prova sufficienti. Gli estratti conto bancari allegati all’atto suddetto non soddisfarebbero i requisiti di cui sopra, poiché tali allegati non conterrebbero riferimenti espressi e precisi ai ricorrenti interessati.
Secondo la BCE, i presunti comportamenti illegittimi e il loro nesso di causalità con il danno asserito non risultano suffragati, nell’atto introduttivo del giudizio, da elementi probatori sufficienti. A dimostrazione delle presunte «dichiarazioni rassicuranti» provenienti da rappresentanti della BCE, i ricorrenti si sarebbero limitati, nell’atto introduttivo, a fare una generica allusione a vari articoli di stampa e ad altri documenti acclusi in allegato. Lo stesso varrebbe per le asserite violazioni dei principi della certezza del diritto e di proporzionalità nonché per il presunto sviamento di potere, ivi compreso il modo in cui il ruolo puramente consultivo della BCE avrebbe potuto determinare illegittimità di questo tipo. I ricorrenti non spiegherebbero neppure, nell’atto introduttivo del giudizio, il modo in cui l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 ed altri comportamenti adottati dalla BCE avrebbero potuto contribuire alla genesi del danno lamentato, il quale sarebbe integralmente imputabile all’attuazione della legge ellenica n. 4050/2012. Inoltre, i ricorrenti non identificherebbero, nell’atto suddetto, alcun comportamento specifico della BCE che avrebbe potuto privare i deputati del Parlamento ellenico della loro indipendenza politica e del loro potere decisionale sovrano. I ricorrenti avrebbero altresì omesso di dimostrare l’esistenza di un nesso di causalità tra la decisione 2012/153, intervenuta soltanto dopo la decisione della Repubblica ellenica di ricorrere al PSI, e il danno subìto. Infine, i ricorrenti avrebbero omesso di presentare, nell’atto introduttivo, gli elementi essenziali giustificanti la quantificazione del danno asseritamente subìto, tra i quali la data di acquisto da parte loro dei titoli di Stato greci in questione e il relativo prezzo, la loro scadenza iniziale, le specifiche caratteristiche delle cedole dei titoli suddetti, i tassi di sconto singolarmente applicati per scontare i pagamenti delle nuove cedole e, infine, «la valutazione attribuita dall’investitore al 15% delle obbligazioni FESF con scadenza a un anno e due anni e agli
warrant
indicizzati al PIL assegnati in cambio».
I ricorrenti contestano gli argomenti della BCE e ritengono che il loro ricorso sia ricevibile.
Per quanto riguarda l’argomento principale della BCE, occorre ricordare che, a norma dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte, letto in combinato disposto con l’articolo 53, primo comma, del medesimo Statuto, nonché dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, l’atto introduttivo del giudizio deve indicare l’oggetto della controversia e contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tali indicazioni devono essere sufficientemente chiare e precise per consentire alla parte convenuta di predisporre la propria difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a sostegno. Al fine di garantire la certezza del diritto ed una corretta amministrazione della giustizia, è necessario, affinché un ricorso sia ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche sommariamente, ma in modo coerente e comprensibile, dal testo dell’atto introduttivo stesso. Più in particolare, per essere conforme a tali requisiti, un ricorso inteso al risarcimento del danno asseritamente causato da un’istituzione dell’Unione deve contenere gli elementi che consentano di identificare il comportamento che il ricorrente addebita all’istituzione, le ragioni per le quali egli ritiene che esista un nesso di causalità tra il comportamento e il danno che asserisce di aver subìto, nonché il carattere e l’entità di tale danno (v. sentenza del 2 marzo 2010, Arcelor/Parlamento e Consiglio, T‑16/04, Racc.,
EU:T:2010:54
, punto 132 e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la BCE non può sostenere che l’atto introduttivo non soddisfi i suddetti requisiti di forma, dal momento che il testo di tale atto espone a sufficienza gli elementi di fatto e di diritto che consentono di identificare il comportamento ad essa imputato, le ragioni per le quali i ricorrenti ritengono che sussista un nesso di causalità tra tale comportamento e i danni da essi asseritamente subìti, nonché la natura e l’entità di tali danni. In realtà, l’argomentazione della BCE finisce per contestare – dietro lo schermo della valutazione della ricevibilità del ricorso in rapporto all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del 2 maggio 1991 – la fondatezza delle domande di risarcimento, segnatamente per quanto riguarda l’esistenza di un nesso di causalità e di un danno, i cui diversi elementi costitutivi risultano nondimeno sufficientemente illustrati nell’atto introduttivo del giudizio, sotto un titolo separato, rubricato «Responsabilità della BCE ex artt. 268 [TFUE] e 340 TFUE».
In primo luogo, i ricorrenti fanno valere vari comportamenti illegittimi che attribuiscono alla BCE, dapprima riassunti al punto 32 dell’atto introduttivo e successivamente sviluppati in maniera più dettagliata, vale a dire: anzitutto, ai punti da 33 a 35 per quanto riguarda la violazione del principio della tutela del legittimo affidamento; poi, ai punti 36 e 37 per quanto riguarda la violazione del principio della parità di trattamento dei creditori; indi, ai punti 38 e 39 per quanto riguarda lo sviamento di potere e la violazione dei principi di proporzionalità, di coerenza e di ragionevolezza; e infine, ai punti 40 e 41 per quanto riguarda la violazione degli articoli 123 TFUE e 127 TFUE e dell’articolo 21 dello Statuto.
In secondo luogo, ai punti 45 e seguenti dell’atto introduttivo, i ricorrenti precisano la natura e l’entità dei danni lamentati che, a loro dire, derivano dai suddetti comportamenti illegittimi, ivi compresa l’esistenza di un nesso di causalità tra tali elementi. Infatti, al punto 48 dell’atto introduttivo, si afferma che il «danno generato dalla trasgressione del [principio] della parità di trattamento (…) da parte [della BCE] ha (…) colpito in via sproporzionata un gruppo ristretto chiaramente delimitato di risparmiatori/creditori, che detenevano al massimo il 6% del debito greco a fronte del 22% detenuto dalla BCE e dalle [banche centrali nazionali]». Ai punti da 49 a 52 dell’atto introduttivo, i ricorrenti attribuiscono la perdita di valore del 75% dei loro titoli di Stato greci nell’ambito del PSI, quantomeno in parte, alla presunta violazione da parte della BCE, in loro danno, del principio della parità di trattamento, segnatamente in virtù della conclusione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 – accordo che escludeva una partecipazione della BCE e delle banche centrali nazionali alla ristrutturazione del debito pubblico greco – e in virtù dell’adozione della decisione 2012/153. Peraltro, ai punti 54 e seguenti dell’atto introduttivo, i ricorrenti affrontano espressamente la questione del nesso di causalità tra il danno subìto e il comportamento illegittimo addebitato alla BCE, effettuando un’analisi controfattuale che tiene conto sia della situazione ipotetica in assenza del suddetto comportamento, sia del quesito se la legge ellenica n. 4050/2012 potesse interrompere tale nesso di causalità, ciò che i ricorrenti contestano. A questo proposito si precisa, in particolare, al punto 56 dell’atto introduttivo, che, «[s]e la BCE, insieme con le [banche centrali nazionali], non avesse deciso in via unilaterale, discriminatoria ed illegittima di uscire dalla ristrutturazione del debito [pubblico] greco, il danno come cristallizzatosi nella situazione patrimoniale degli investitori non si sarebbe verificato o si sarebbe comunque verificato con una entità differente ed in maniera meno pesante, poiché l’allocazione delle perdite e del taglio relativo al valore nominale dei titoli obbligazionari ellenici avrebbe necessariamente e positivamente risentito del peso specifico del debito in portafoglio della BCE e delle [banche centrali nazionali], [che] però [è stato oggetto di scambio] in via preventiva (…)».
In terzo luogo, ai punti 68 e seguenti dell’atto introduttivo, i ricorrenti descrivono l’entità dei danni da essi asseritamente subìti, quantificandoli in concreto. A questo proposito, l’argomento della BCE secondo cui una corretta quantificazione di tali danni avrebbe presupposto l’offerta di elementi di informazione supplementari non può invalidare la suddetta conclusione, dato che una quantificazione siffatta – e ancor meno il suo carattere «corretto», in quanto questione di merito – non compare tra i requisiti di forma indispensabili o di ricevibilità di un ricorso per risarcimento (v. sentenza del 16 settembre 2013, ATC e a./Commissione, T‑333/10, Racc.,
EU:T:2013:451
, punti da 198 a 201 e la giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che le argomentazioni sviluppate nell’atto introduttivo stesso sono sufficientemente chiare e precise per consentire alla BCE di preparare la propria difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, il che risulta confermato dal contenuto stesso del controricorso, segnatamente, per quanto riguarda la mancanza di fondatezza del ricorso per risarcimento. Occorre da ciò concludere che il testo dell’atto introduttivo espone, in modo sufficiente, coerente e comprensibile, gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali è fondato il presente ricorso, tanto da soddisfare i requisiti fissati dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del 2 maggio 1991.
La BCE non può neppure fondatamente sostenere, in via subordinata, che il ricorso per risarcimento sarebbe irricevibile per ragioni di litispendenza, per il fatto che tale ricorso verte sull’illegittimità della decisione 2012/153, contestata da alcuni dei ricorrenti nell’ambito della causa T‑224/12, ovvero a motivo della presentazione del ricorso medesimo al solo fine di aggirare i presupposti di ricevibilità del ricorso di annullamento.
Anzitutto, nessun rilievo presenta la giurisprudenza riguardante la contestazione del rifiuto di concessione di un contributo finanziario comunitario (ordinanza del 26 ottobre 1995, Pevasa e Inpesca/Commissione, C‑199/94 P e C‑200/94 P, Racc.,
EU:C:1995:360
, punto 27, e sentenza del 7 febbraio 2001, Inpesca/Commissione, T‑186/98, Racc.,
EU:T:2001:42
, punti 76 e 77), che la BCE invoca a sostegno della sua argomentazione. A differenza della situazione su cui si è pronunciata la suddetta giurisprudenza, nel caso di specie i ricorrenti non cercano di ottenere, mediante il loro ricorso per risarcimento, un risultato paragonabile a quello ricercato mediante il loro ricorso di annullamento nella causa T‑224/12. Quest’ultimo ricorso mirava unicamente all’annullamento della decisione 2012/153 senza con ciò perseguire un risultato patrimoniale. Inoltre, poiché il suddetto ricorso di annullamento era stato presentato entro il termine previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE, era in partenza escluso un aggiramento, ai sensi della giurisprudenza sopra citata, di detto termine mediante un ricorso per risarcimento. Infatti, soltanto eccezionalmente e allo scopo di evitare l’aggiramento di tale termine, la giurisprudenza ha dichiarato irricevibile una domanda di risarcimento, più precisamente quando questa era stata presentata insieme ad una domanda di annullamento, a motivo del fatto che la domanda di risarcimento mirava in realtà ad ottenere la revoca di una decisione individuale rivolta al ricorrente e divenuta definitiva, e che essa avrebbe avuto come effetto, in caso di suo accoglimento, di cancellare gli effetti giuridici di tale decisione (v., in tal senso, sentenze del 17 ottobre 2002, Astipesca/Commissione, T‑180/00, Racc.,
EU:T:2002:249
, punto 139, e del 3 aprile 2003, Vieira e a./Commissione, T‑44/01, T‑119/01 e T‑126/01, Racc.,
EU:T:2003:98
, punto 213).
Occorre poi sottolineare che il ricorso per risarcimento costituisce un rimedio giurisdizionale autonomo, dotato di una sua particolare funzione nel sistema dei mezzi di ricorso e subordinato, quanto al suo esercizio, a presupposti concepiti in vista del suo specifico oggetto. Mentre il ricorso di annullamento e quello per carenza mirano a sanzionare l’illegittimità di un atto giuridicamente vincolante ovvero la sua mancata adozione, il ricorso per risarcimento ha per oggetto la richiesta di riparazione di un danno derivato da un atto oppure da un comportamento illecito imputabile ad un’istituzione o ad un organo dell’Unione (v. sentenza del 23 marzo 2004, Mediatore/Lamberts, C‑234/02 P, Racc.,
EU:C:2004:174
, punto 59 e la giurisprudenza ivi citata; sentenze del 27 novembre 2007, Pitsiorlas/Consiglio e BCE, T‑3/00 e T‑337/04, Racc.,
EU:T:2007:357
, punto 283, e del 3 marzo 2010, Artegodan/Commissione, T‑429/05, Racc.,
EU:T:2010:60
, punto 50). Da un lato, tale autonomia del ricorso per risarcimento non può essere rimessa in discussione per il semplice fatto che un ricorrente decida di presentare un ricorso di annullamento e un ricorso per risarcimento in successione. Dall’altro lato, l’irricevibilità di un ricorso di annullamento non rende irricevibile un ricorso per risarcimento successivamente proposto per il semplice fatto che con tali ricorsi vengano dedotti motivi di illegittimità simili o addirittura identici. Infatti, un’interpretazione siffatta si porrebbe in contrasto con il principio stesso dell’autonomia dei mezzi di ricorso e dunque priverebbe del suo effetto utile l’articolo 268 TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 340, terzo comma, TFUE.
Infine, nei limiti in cui la BCE intende nondimeno far valere un rischio di aggiramento delle norme procedurali o di abuso di un mezzo di ricorso, è sufficiente, da un lato, ricordare il carattere eccezionale della giurisprudenza citata supra al punto 60, la quale va dunque interpretata restrittivamente [v., in tal senso, sentenza del 23 novembre 2004, Cantina sociale di Dolianova e a./Commissione, T‑166/98, Racc.,
EU:T:2004:337
, punto 122 e la giurisprudenza ivi citata, non invalidata sul punto dalla sentenza del 17 luglio 2008, Commissione/Cantina sociale di Dolianova e a., C‑51/05 P, Racc.,
EU:C:2008:409
, punto 63; v. anche, in tal senso, sentenza del 19 aprile 2007, Holcim (Deutschland)/Commissione, C‑282/05 P, Racc.,
EU:C:2007:226
, punto 32], e, dall’altro, constatare che, nel caso di specie, mediante il loro ricorso per risarcimento, i ricorrenti non mirano a far caducare gli atti controversi, bensì ad ottenere un risarcimento del danno asseritamente derivato dall’adozione o dall’esecuzione di tali atti.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla BCE deve essere respinta.
Nel merito
Sui presupposti dell’insorgere della responsabilità dell’Unione ex articoli 268 TFUE e 340 TFUE a motivo di condotte tenute dalla BCE
Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE, la BCE deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, i danni cagionati da essa stessa o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
Secondo una giurisprudenza consolidata, applicabile mutatis mutandis alla responsabilità extracontrattuale della BCE prevista dall’articolo 340, terzo comma, TFUE, l’insorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, a motivo di un comportamento illecito delle sue istituzioni o dei suoi organi presuppone che sia soddisfatto un insieme di condizioni aventi carattere cumulativo, vale a dire l’illegittimità del comportamento imputato all’istituzione o all’organo dell’Unione, l’effettiva esistenza del danno e la sussistenza di un nesso di causalità fra il comportamento asserito e il danno lamentato (v. sentenze del 9 novembre 2006, Agraz e a./Commissione, C‑243/05 P, Racc.,
EU:C:2006:708
, punto 26 e la giurisprudenza ivi citata, e Arcelor/Parlamento e Consiglio, cit. supra al punto 53,
EU:T:2010:54
, punto 139 e la giurisprudenza ivi citata).
Dato il carattere cumulativo delle suddette condizioni, il ricorso deve essere respinto nel suo insieme quando anche solo una di esse non sia soddisfatta (v. sentenza Arcelor/Parlamento e Consiglio, cit. supra al punto 53,
EU:T:2010:54
, punto 140 e la giurisprudenza ivi citata).
Quanto alla prima condizione, relativa al comportamento illegittimo addebitato all’istituzione o all’organo di cui trattasi, la giurisprudenza esige che sia dimostrata l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli (sentenza del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C‑352/98 P, Racc.,
EU:C:2000:361
, punto 42). Il criterio decisivo per considerare sufficientemente qualificata una violazione è quello del travalicamento manifesto e grave, da parte dell’istituzione o dell’organo dell’Unione di cui trattasi, dei limiti che si impongono al suo potere discrezionale. Solo quando tale istituzione o tale organo dispongano di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, o addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per affermare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (sentenze del 10 dicembre 2002, Commissione/Camar e Tico, C‑312/00 P, Racc.,
EU:C:2002:736
, punto 54; Arcelor/Parlamento e Consiglio, cit. supra al punto 53,
EU:T:2010:54
, punto 141, e ATC e a./Commissione, cit. supra al punto 57,
EU:T:2013:451
, punto 62).
A questo proposito, occorre precisare che i comportamenti contestati della BCE hanno avuto luogo nell’ambito dei compiti ad essa conferiti ai fini della definizione e dell’attuazione della politica monetaria dell’Unione, ai sensi degli articoli 127 TFUE e 282 TFUE e dell’articolo 18 dello Statuto, segnatamente mediante il suo intervento sui mercati dei capitali e la sua gestione delle operazioni di credito. Tali disposizioni conferiscono alla BCE un ampio potere discrezionale, il cui esercizio implica analisi complesse di ordine economico e sociale nonché la valutazione di situazioni suscettibili di rapida evoluzione, che devono essere effettuate nel contesto dell’Eurosistema, o addirittura dell’Unione nel suo insieme. Pertanto, un’eventuale violazione sufficientemente qualificata delle norme giuridiche in questione deve riguardare un travalicamento manifesto e grave dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui la BCE dispone nell’esercizio delle sue competenze in materia di politica monetaria. Ciò è tanto più vero per il fatto che l’esercizio di tale potere discrezionale implica per la BCE, da un lato, la necessità di prevedere e valutare sviluppi economici di natura complessa e incerta, come l’evoluzione dei mercati dei capitali, della massa monetaria e del tasso di inflazione, che incidono sul buon funzionamento dell’Eurosistema e dei sistemi di pagamento e di credito, e, dall’altro, quella di procedere a scelte di ordine politico, economico e sociale che esigono il bilanciamento e il contemperamento dei vari obiettivi contemplati dall’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, tra cui quello principale è il mantenimento della stabilità dei prezzi (v., in tal senso, conclusioni presentate dall’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Gauweiler e a., C‑62/14, Racc.,
EU:C:2015:7
, paragrafo 111 e la giurisprudenza ivi citata; v. anche, in tal senso e per analogia, sentenze Arcelor/Parlamento e Consiglio, cit. supra al punto 53,
EU:T:2010:54
, punto 143 e la giurisprudenza ivi citata, e del 16 dicembre 2011, Enviro Tech Europe e Enviro Tech International/Commissione, T‑291/04, Racc.,
EU:T:2011:760
, punto 125 e la giurisprudenza ivi citata).
Infine, per quanto riguarda l’attività normativa delle istituzioni, ivi compresa l’adozione da parte della BCE di atti di portata generale, come la decisione 2012/153, la giurisprudenza ha statuito che la concezione restrittiva della responsabilità dell’Unione per l’esercizio delle suddette attività normative si spiega tenendo conto del fatto che, da un lato, l’esercizio della funzione legislativa, anche nei casi in cui esiste un controllo giurisdizionale della legittimità degli atti, non deve essere ostacolato dalla prospettiva di azioni risarcitorie ogniqualvolta l’interesse generale dell’Unione imponga di adottare provvedimenti normativi che possono ledere gli interessi dei singoli e che, dall’altro lato, in un contesto normativo caratterizzato dall’esistenza di un ampio potere discrezionale, indispensabile per l’attuazione di una politica dell’Unione, la responsabilità di quest’ultima può sussistere solo se l’istituzione di cui trattasi ha travalicato, in modo manifesto e grave, i limiti che si impongono all’esercizio dei suoi poteri (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione, C‑120/06 P e C‑121/06 P, Racc.,
EU:C:2008:476
, punto 174).
Occorre valutare alla luce di tali criteri la fondatezza dei motivi di illegittimità fatti valere dai ricorrenti.
Sul comportamento asseritamente illegittimo della BCE
– Osservazioni preliminari
Secondo i ricorrenti, la BCE ha commesso varie illegittimità idonee a far sorgere la responsabilità dell’Unione, ossia, in primo luogo, la conclusione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 con la Repubblica ellenica, del quale i ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia ordinare alla BCE l’esibizione, in secondo luogo, il rifiuto della BCE di partecipare alla ristrutturazione del debito pubblico greco, che sarebbe stata imposta alla Repubblica ellenica per ottenere nuovi aiuti finanziari e, in terzo luogo, l’adozione da parte della BCE della decisione 2012/153 che subordina l’idoneità dei titoli di debito greci quali garanzie ad un piano di riacquisto concesso alle sole banche centrali nazionali, malgrado che tali titoli non soddisfacessero i requisiti di qualità del credito.
La BCE nega di aver violato una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli. Le norme asseritamente violate riguarderebbero la posizione di debitore della Repubblica ellenica, essendosi la BCE limitata ad esprimere il proprio punto di vista in merito all’opportunità o meno del PSI e avendo essa svolto un ruolo meramente consultivo in seno alla «troika». La BCE precisa che non intrattiene con i ricorrenti alcun rapporto di natura giuridica o economica. Essa non sarebbe né debitrice né emittente dei titoli detenuti dai ricorrenti, bensì sarebbe essa stessa creditrice della Repubblica ellenica. Inoltre, essa non avrebbe agito «direttamente nei confronti dei ricorrenti», bensì avrebbe operato sulla base delle responsabilità che il Trattato FUE, e in particolare l’articolo 127 del medesimo, le attribuisce nella gestione della crisi del debito pubblico greco. Pertanto, le norme invocate dai ricorrenti non si applicherebbero al ruolo da essa svolto nell’ambito del PSI e non conferirebbero loro diritti intesi a proteggerli.
– Sul motivo relativo ad una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento
Nell’ambito del primo motivo, i ricorrenti sostengono che i comportamenti indicati supra al punto 71 configurano una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento dei detentori di titoli del debito pubblico greci, in quanto sarebbero contrari alle assicurazioni fornite dai vari presidenti della BCE succedutisi, i sigg. Trichet e Draghi, nonché da membri del comitato esecutivo della BCE. Secondo tali dichiarazioni, in primo luogo, i titoli del debito greco detenuti dalla BCE non avrebbero costituito l’oggetto di uno scambio «volontario», in secondo luogo, non vi sarebbe stato alcun rischio di insolvenza della Repubblica ellenica, in terzo luogo, sarebbe stata impossibile una ristrutturazione forzosa del debito pubblico greco, in quarto luogo, la partecipazione dei creditori privati ad una ristrutturazione siffatta sarebbe stata ipotizzabile soltanto su base volontaria, in quinto luogo, una riduzione del valore nominale di tali titoli sarebbe stata impossibile, e, in sesto luogo, se una situazione simile si fosse nondimeno verificata, i titoli greci non sarebbero mai stati accettati quali garanzie. Secondo i ricorrenti, tali assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti autorizzate e affidabili erano idonee a generare fondate aspettative negli amministrati, che sono state frustrate dai successivi comportamenti illegittimi della BCE, tra i quali l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012. Nella replica, i ricorrenti precisano che la conclusione, da parte della BCE, di un accordo di scambio segreto e discriminatorio, in una situazione di conflitto di interessi in virtù del suo status di creditrice verso la Repubblica ellenica, al fine di sfuggire alla ristrutturazione del debito pubblico greco e per attribuirsi il rango di creditore privilegiato, è contraria all’articolo 5 TUE e al principio della certezza del diritto. Nell’ambito di tale ristrutturazione, il ruolo della BCE non sarebbe stato limitato ad un’attività puramente consultiva, in quanto essa vi avrebbe partecipato in veste di membro e di personaggio chiave della «troika» con poteri decisionali e di firma propri.
La BCE ribatte in sostanza che, al contrario, i suoi comunicati stampa e le dichiarazioni pubbliche dei suoi agenti avrebbero chiaramente messo in evidenza e avvisato che, da un lato, il PSI non rientrava nelle competenze della BCE e che le decisioni ad esso relative erano state prese dai governi sovrani e, dall’altro, che la crisi del debito sovrano in Europa presentava rischi significativi potenziali connessi ad investimenti nei titoli del debito greco. Una pubblicazione della BCE del 6 giugno 2011 avrebbe espressamente affrontato la questione delle conseguenze di un PSI e avrebbe messo in guardia contro gli inconvenienti che potevano derivare da un’introduzione «imprudente e automatica» di tale strumento. Pertanto, i documenti pertinenti dimostrerebbero che la BCE non ha svolto alcun ruolo determinante o decisionale nell’ambito dell’adozione del PSI e che nessuno dei punti di vista da essa espressi nei limiti del suo mandato avrebbe potuto essere inteso dai ricorrenti come una garanzia del fatto che un PSI del genere non sarebbe stato adottato. Qualsiasi lettore prudente e avveduto dei suddetti documenti avrebbe dovuto sapere che un PSI costituiva una delle opzioni possibili e che la sua adozione rientrava esclusivamente nella responsabilità giuridica e politica della Repubblica ellenica. In assenza di dichiarazioni che escludessero senza equivoci la possibilità di un PSI, non vi sarebbe stata alcuna assicurazione precisa, incondizionata e concordante in tal senso da parte della BCE.
Risulta da una costante giurisprudenza che il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate aspettative. Il diritto di avvalersi di tale principio presuppone tuttavia il soddisfacimento di tre condizioni cumulative. In primo luogo, gli organi amministrativi dell’Unione devono aver fornito all’interessato assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, promananti da fonti autorizzate ed affidabili. In secondo luogo, tali assicurazioni devono essere idonee a generare una legittima aspettativa in capo al soggetto al quale esse sono rivolte. In terzo luogo, le assicurazioni fornite devono essere conformi alle norme applicabili (v., in tal senso, sentenze del 17 marzo 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Racc.,
EU:C:2011:153
, punti 71 e 72; del 14 marzo 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, Racc.,
EU:C:2013:169
, punti da 23 a 25 e la giurisprudenza ivi citata; del 18 giugno 2010, Lussemburgo/Commissione, T‑549/08, Racc.,
EU:T:2010:244
, punto 71, e del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione, T‑387/09, Racc.,
EU:T:2012:501
, punti 57 e 58 e la giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, occorre ricordare che, se certo la possibilità di far valere la tutela del legittimo affidamento, in quanto principio fondamentale del diritto dell’Unione, sussiste per qualsiasi operatore economico nel quale un’istituzione abbia fatto nascere fondate aspettative, ciò non toglie che, quando un operatore economico prudente ed avveduto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento dell’Unione idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare il suddetto principio nel caso in cui tale provvedimento venga adottato. Oltre a ciò, gli operatori economici non possono riporre il loro legittimo affidamento nel mantenimento di una situazione esistente suscettibile di essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione, e ciò specialmente in un settore come quello della politica monetaria, la cui finalità comporta un costante adeguamento in funzione delle variazioni della situazione economica (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 10 settembre 2009, Plantanol, C‑201/08, Racc.,
EU:C:2009:539
, punto 53 e la giurisprudenza ivi citata; AJD Tuna, cit. supra al punto 75,
EU:C:2011:153
, punto 73; Agrargenossenschaft Neuzelle, cit. supra al punto 75,
EU:C:2013:169
, punto 26, e del 19 ottobre 2005, Cofradía de pescadores «San Pedro de Bermeo» e a./Consiglio, T‑415/03, Racc.,
EU:T:2005:365
, punto 78).
Dunque, occorre verificare se i comunicati stampa e le dichiarazioni pubbliche di alcuni membri della BCE costituissero assicurazioni precise, incondizionate e concordanti promananti da fonti autorizzate e affidabili, le quali avrebbero potuto generare legittime aspettative nei ricorrenti quanto al fatto che il valore dei loro titoli del debito pubblico greco non sarebbe stato assoggettato ad una riduzione forzosa.
A questo proposito, occorre precisare che i comunicati stampa e le dichiarazioni pubbliche prodotte dai ricorrenti presentano oggetti e contenuti vari. Da un lato, si tratta, in sostanza, di dichiarazioni rese tra l’aprile e il giugno 2011 dall’allora presidente della BCE, sig. Trichet, e dal sig. Draghi, suo successore designato, che esprimevano, in particolare, l’opposizione dichiarata e ripetuta della BCE ad una ristrutturazione del debito pubblico greco e a un default selettivo della Repubblica ellenica. Dall’altro lato, i ricorrenti fanno valere una dichiarazione pubblica del sig. Bini Smaghi, membro del Consiglio direttivo della BCE, del 16 giugno 2011, e un discorso da lui tenuto il 15 settembre 2010 in merito al «miglioramento del quadro di governance economica e stabilità dell’Unione, in particolare nella zona euro».
Per quanto riguarda le dichiarazioni dei sigg. Draghi e Trichet, è giocoforza constatare che, tenuto conto, in primo luogo, del loro carattere generico, in secondo luogo, della mancanza di competenza della BCE – giustamente sottolineata nelle dichiarazioni suddette – a decidere in merito a un’eventuale ristrutturazione del debito pubblico di uno Stato membro coinvolto in un default di pagamento selettivo, e, in terzo luogo, dell’incertezza imperante sui mercati finanziari dell’epoca, soprattutto in ordine all’evoluzione futura della situazione finanziaria della Repubblica ellenica, tali dichiarazioni non potevano essere qualificate come assicurazioni precise e incondizionate promananti da fonti autorizzate e affidabili, e ciò ancor meno riguardo all’eventuale non adozione, da parte di tale Stato membro, di una decisione vertente su una ristrutturazione del genere. Infatti, la BCE, pur essendo coinvolta nella sorveglianza dell’evoluzione della situazione finanziaria della Repubblica ellenica nell’ambito della «troika», formata da essa stessa, dal FMI e dalla Commissione, non era competente a decidere una misura siffatta, la quale rientra, in via principale, se non esclusiva, nei compiti del potere sovrano e dell’autorità di bilancio dello Stato membro interessato, e segnatamente del potere legislativo di tale Stato, e, in una certa misura, nel coordinamento della politica economica da parte degli Stati membri ai sensi degli articoli 120 TFUE e seguenti. Date tali circostanze, l’opposizione a tale ristrutturazione, quale ripetutamente espressa in pubblico dai sigg. Trichet e Draghi in un clima di incertezza crescente tra gli operatori dei mercati finanziari, doveva essere interpretata come avente una portata puramente politico‑economica. In particolare, così facendo, gli autori di dette dichiarazioni miravano a mettere in guardia tali operatori, da un lato, dinanzi ad un ulteriore deterioramento della situazione economica dell’epoca, o addirittura ad un’eventuale insolvenza della Repubblica ellenica, i cui titoli sovrani potenzialmente in default non avrebbero più potuto essere accettati dalla BCE e dalle banche centrali nazionali come garanzie nell’ambito di operazioni di credito dell’Eurosistema (v. la decisione 2012/133, adottata successivamente), e, dall’altro, dinanzi ai rischi che una siffatta evoluzione avrebbe potuto comportare per la stabilità del sistema finanziario e per il funzionamento dell’Eurosistema nel suo insieme. Occorre aggiungere che tale opposizione dei diversi presidenti della BCE succedutisi nel tempo era accompagnata dalla precisazione secondo cui, qualora un simile default si fosse nondimeno prodotto e gli Stati membri interessati avessero deciso una ristrutturazione del debito pubblico, la BCE avrebbe preteso che tale ristrutturazione fosse sostenuta da garanzie sufficienti al fine di proteggere la sua integrità e di mantenere la stabilità e la fiducia dei mercati finanziari. Ne consegue che, così facendo, la BCE non ha alimentato fondate aspettative neppure riguardo al mantenimento della propria opposizione in caso di decisione contraria degli Stati membri interessati di procedere a tale ristrutturazione, o addirittura riguardo alla propria eventuale capacità giuridica – inesistente – di prevenire un passo in tal senso.
Per quanto riguarda le dichiarazioni del sig. Bini Smaghi, occorre sottolineare che questi si è limitato a far presente pubblicamente, da un lato, che la BCE non avrebbe potuto partecipare a un «prolungamento delle scadenze del debito greco», in quanto ciò sarebbe stato contrario alle disposizioni applicabili alla BCE, e, dall’altro, che un’eventuale ristrutturazione del debito pubblico di uno Stato membro, ove fosse risultata necessaria, sarebbe stata possibile soltanto sulla base di un accordo tra creditori e debitori. In tale contesto, egli ha espressamente menzionato la possibilità per gli Stati membri della zona euro di adottare delle CAC che rendessero più agevole per i suddetti creditori e debitori trovare un accordo in merito ad un’equa ripartizione degli oneri. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, tali affermazioni non escludono l’eventuale sopravvenienza o deliberazione di una ristrutturazione del debito pubblico greco ovvero di un default da parte della Repubblica ellenica, bensì descrivono unicamente il margine di manovra ristretto della BCE in un siffatto contesto, nonché le condizioni nelle quali tale ristrutturazione avrebbe potuto o dovuto essere attuata. Inoltre, da esse non si può dedurre una qualsivoglia assicurazione precisa e incondizionata del fatto che la BCE si sarebbe opposta alla fine ad una ristrutturazione del genere ove questa fosse stata decisa dagli Stati membri o dagli organi competenti, ovvero del fatto che la BCE non avrebbe preso parte, se del caso e in qualunque forma, ad una misura siffatta.
Di conseguenza, nel caso di specie, le dichiarazioni pubbliche dei membri della BCE, fatte valere dai ricorrenti, non costituiscono assicurazioni precise, incondizionate e concordanti intese ad escludere un’eventuale ristrutturazione del debito pubblico greco e non promanano da fonti autorizzate e affidabili ai sensi della giurisprudenza, sicché il motivo relativo ad una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento deve essere respinto.
Ad abundantiam, occorre nondimeno precisare che, come sostenuto dalla BCE, l’acquisto, da parte di un investitore, di titoli di Stato costituisce, per definizione, una transazione comportante un certo rischio finanziario, in quanto soggiacente all’alea delle evoluzioni del mercato dei capitali, e che alcuni dei ricorrenti hanno acquistato titoli di Stato greci persino nel periodo in cui la crisi finanziaria della Repubblica ellenica aveva toccato il suo apice. Orbene, alla luce della situazione economica della Repubblica ellenica e delle incertezze che all’epoca gravavano su tale Stato, gli investitori in questione non possono asserire di aver agito quali operatori economici prudenti e avveduti, ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 76, che possano far valere l’esistenza di legittime aspettative. Al contrario, viste le dichiarazioni pubbliche richiamate dai ricorrenti a sostegno delle loro censure (v. supra, punto 78), i suddetti investitori dovevano presumersi a conoscenza della situazione economica altamente instabile che determinava la fluttuazione del valore dei titoli di Stato greci da essi acquistati, nonché del rischio non trascurabile di un default, fosse pure selettivo, della Repubblica ellenica. Inoltre, come giustamente sostenuto dalla BCE, un operatore economico prudente e avveduto che fosse stato a conoscenza di tali dichiarazioni pubbliche non avrebbe potuto escludere il rischio di una ristrutturazione del debito pubblico greco, tenuto conto delle divergenze di opinioni regnanti al riguardo tra gli Stati membri della zona euro e gli altri soggetti implicati, come la Commissione, il FMI e la BCE.
Infine, nella misura in cui i ricorrenti lamentano, in tale contesto, anche una violazione del principio della certezza del diritto, è sufficiente rilevare come essi non facciano valere alcun argomento supplementare e concreto il quale indichi che le condotte tenute dalla BCE nella fase prodromica della ristrutturazione del debito pubblico greco avrebbero contribuito all’adozione di una normativa priva di sufficiente chiarezza, precisione e prevedibilità nei suoi effetti (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2005, VEMW e a., C‑17/03, Racc.,
EU:C:2005:362
, punto 80 e la giurisprudenza ivi citata) e tale da non consentire ai soggetti interessati di conoscere a sufficienza l’entità degli obblighi che essa imponeva loro (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 29 aprile 2004, Sudholz, C‑17/01, Racc.,
EU:C:2004:242
, punto 34 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto, neanche questa censura relativa ad una violazione del principio della certezza del diritto può essere accolta.
Di conseguenza, i ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di una violazione, da parte della BCE, del principio della tutela del legittimo affidamento, e neppure, in tale contesto, del principio della certezza del diritto, idonea a far sorgere la sua responsabilità extracontrattuale.
– Sul motivo relativo ad una violazione del principio della parità di trattamento dei «creditori privati» e della clausola pari passu
Nell’ambito del secondo motivo, i ricorrenti deducono una violazione del principio della parità di trattamento dei creditori privati ai sensi, segnatamente, degli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dato che la BCE e le banche centrali nazionali avevano assicurato, mediante l’attuazione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012, che i titoli di Stato greci detenuti nei loro rispettivi portafogli erano sottratti alla ristrutturazione del debito pubblico greco in applicazione delle CAC ed erano immuni da un’eventuale riduzione del loro valore. Adottando i comportamenti contemplati supra al punto 71, senza tener conto della situazione patrimoniale dei creditori privati e dei risparmiatori, tra i quali i ricorrenti, la BCE avrebbe violato il suddetto principio. Il principio di parità di trattamento di tutti i creditori‑risparmiatori sarebbe altresì previsto a livello internazionale quale principio di natura consuetudinaria e dovrebbe essere qualificato come principio generale del diritto dell’Unione ovvero come manifestazione diretta e speciale del principio generale di non discriminazione ai sensi dell’articolo 10 TFUE e degli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali. La clausola cosiddetta della par condicio creditorum o di pari passu, la quale presuppone che i creditori si vedano trattare in modo uguale nel pagamento, indipendentemente dal loro rango, si applicherebbe dunque anche alla BCE. Così, nel suo comunicato stampa del 6 settembre 2012 riguardante il lancio del programma delle operazioni definitive monetarie (in prosieguo: le «OMT»), la BCE avrebbe accettato «lo stesso (pari passu) trattamento dei creditori privati o di altri creditori rispetto ai titoli emessi da paesi della zona euro e acquistati dall’Eurosistema mediante [OMT], conformemente ai termini di tali titoli». Pertanto, l’acquisizione da parte della BCE dei titoli di Stato greci nell’ambito del programma di acquisto istituito dalla decisione 2010/281 non le avrebbe conferito alcun trattamento speciale, ed essa avrebbe dovuto assumere un rischio creditizio uguale a quello di qualsiasi altro investitore privato o istituzionale. I ricorrenti, nella loro qualità di detentori di titoli di Stato greci, sarebbero, al pari della BCE e delle banche centrali nazionali, creditori di diritto privato della Repubblica ellenica e il danno da essi subìto sarebbe idoneo a causare i medesimi effetti sistemici sull’economia europea. A motivo dello scambio anteriore dei titoli di Stato detenuti nei portafogli della BCE e delle banche centrali nazionali contro nuovi titoli, questi ultimi avrebbero potuto sfuggire «al default [di pagamento] pilotato e mascherato» dello Stato greco, con l’effetto di declassare gli altri titoli di Stato che non hanno potuto beneficiare di tale scambio e si sono trovati di fronte «a quello che unicamente residuava in termini di capacità di pagamento» di tale Stato. La BCE e le banche centrali nazionali si sarebbero così riservate uno status di creditore «privilegiato» a discapito del settore privato, col pretesto della loro missione di politica monetaria. Inoltre, mediante la sua decisione 2012/153, la BCE avrebbe illegittimamente subordinato l’ammissibilità dei titoli di Stato greci alla concessione a favore delle banche centrali nazionali di un piano di riacquisto dei titoli a basso rating nelle operazioni di credito dell’Eurosistema. I ricorrenti negano che tale disparità di trattamento sia oggettivamente giustificata da interessi pubblici o da disposizioni dei Trattati, dato che l’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 3, paragrafi 3 e 4, TUE e l’articolo 13 TUE non prevedono alcuna deroga di questo tipo. Ad ogni modo, la BCE non avrebbe dimostrato in che modo l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 e il piano di riacquisto riservato alle banche centrali nazionali rientrerebbero nel suo potere discrezionale in materia di politica monetaria, avrebbero contribuito alla stabilità dei prezzi della zona euro e sarebbero stati proporzionati e necessari.
La BCE nega che il principio di parità di trattamento dei creditori si applichi nell’ambito di clausole contrattuali di diritto privato, stante che l’emittente di titoli finanziari ha la facoltà, e non l’obbligo, di incorporarlo nella documentazione di accompagnamento dei titoli stessi. Non si tratterebbe di una regola universale, di diritto internazionale pubblico o di diritto costituzionale comune a livello degli Stati membri, e ancor meno di un principio generale del diritto dell’Unione, in quanto la sua applicazione sarebbe rimessa alla scelta del suddetto emittente. Anche a supporre che il presunto obbligo di rispettare tale principio sia una regola superiore del diritto dell’Unione, esso creerebbe obblighi giuridici soltanto per l’emittente del debito, vale a dire, nella fattispecie, lo Stato greco, e non per i suoi creditori. La BCE nega inoltre di essere un creditore della Repubblica ellenica paragonabile ai ricorrenti, dato che costoro sono investitori alla ricerca di rendimenti elevati e che hanno effettuato un investimento a titolo esclusivamente privato. Per contro, la BCE avrebbe acquistato titoli di Stato greci sul mercato secondario dei titoli soltanto nell’esercizio del mandato pubblico ad essa attribuito a norma dell’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafi 3 e 4, TUE e l’articolo 13, paragrafo 1, TUE, ciò che sarebbe stato riaffermato nella dichiarazione dell’Eurogruppo del 21 febbraio 2012 e nel preambolo della legge ellenica n. 4050/2012. Così, mediante la sua decisione 2010/281, con l’obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi a norma dell’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, la BCE avrebbe deciso di lanciare un programma temporaneo per i mercati obbligazionari, nell’ambito del quale la BCE e le banche centrali nazionali avrebbero acquistato, in particolare, titoli emessi dalla Repubblica ellenica. Tali acquisti avrebbero avuto come scopo di garantire «il corretto funzionamento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria, essenziale per garantire la stabilità dei prezzi e facilitare “l’efficace conduzione di una politica monetaria orientata alla stabilità dei prezzi nel medio periodo”, assicurando (…) liquidità nei settori dei mercati dei titoli di debito privati e pubblici dell’aerea dell’euro (…)», vale a dire per ragioni molto differenti da quelle che hanno determinato le decisioni di investimento di altri creditori privati. Inoltre, se non fossero stati esclusi dal PSI i titoli di Stato greci detenuti dalle banche centrali dell’Eurosistema, ivi compresa la Banca centrale ellenica, l’Eurosistema avrebbe visto pregiudicata la propria indipendenza finanziaria e funzionale ai sensi dell’articolo 130 TFUE, con conseguente compromissione della sua capacità di rifinanziare gli istituti di credito e di operare sui mercati finanziari in applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, dello Statuto. Pertanto, non essendo paragonabili le situazioni in questione, i ricorrenti non sarebbero legittimati a far valere l’esistenza di un trattamento ineguale.
In primo luogo, il Tribunale ritiene che occorra esaminare se il comportamento imputato alla BCE costituisca una violazione del principio della parità di trattamento, quale sancito agli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali (sentenza del 18 luglio 2013, Sky Italia, C‑234/12, Racc.,
EU:C:2013:496
, punto 15), che la BCE, in quanto istituzione dell’Unione, è tenuta a rispettare come norma superiore del diritto dell’Unione a tutela dei singoli. Infatti, il principio generale della parità di trattamento esige che situazioni paragonabili non siano trattate in modo differente e che situazioni differenti non siano trattate in modo identico, a meno che un trattamento siffatto non sia oggettivamente giustificato. Il carattere paragonabile o meno di situazioni differenti deve essere valutato tenendo conto dell’insieme degli elementi che caratterizzano queste ultime. Tali elementi devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto dell’Unione che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore nel quale rientra l’atto in parola (v. sentenze del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e a., C‑127/07, Racc.,
EU:C:2008:728
, punti 23, 25 e 26 e la giurisprudenza ivi citata, e del 12 maggio 2011, Lussemburgo/Parlamento e Consiglio, C‑176/09, Racc.,
EU:C:2011:290
, punti 31 e 32 e la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nella specie i ricorrenti partono da un’erronea premessa, sostenendo che tutti i singoli interessati che avevano acquistato titoli di Stato greci, in quanto risparmiatori o creditori «privati» della Repubblica ellenica, da un lato, e la BCE e le banche centrali nazionali dell’Eurosistema, dall’altro, si trovavano, in rapporto ai principi e agli obiettivi delle norme pertinenti sulle quali i comportamenti censurati si fondavano, in una situazione paragonabile, se non identica, ai fini dell’applicazione del principio generale della parità di trattamento. Tale argomentazione non tiene conto segnatamente del fatto che, procedendo all’acquisto di titoli di Stato greci, in particolare sulla base della decisione 2010/281, la BCE e le suddette banche centrali nazionali hanno agito nell’esercizio dei loro compiti fondamentali, a norma dell’articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE e, segnatamente, dell’articolo 18, paragrafo 1, primo trattino, dello Statuto, con l’obiettivo del mantenimento della stabilità dei prezzi e della corretta gestione della politica monetaria, nonché entro i limiti fissati dalle disposizioni di detta decisione (v. considerando 5 di tale decisione).
Infatti, in primis, il programma di acquisto di titoli di Stato, compresi quelli greci, istituito dalla decisione 2010/281 era espressamente fondato sull’articolo 127, paragrafo 2, primo trattino, TFUE, e in particolare sull’articolo 18, paragrafo 1, dello Statuto, e si iscriveva, dinanzi alla crisi finanziaria cui era esposto lo Stato greco, nel contesto «delle attuali circostanze eccezionali prevalenti sui mercati finanziari, caratterizzate da gravi tensioni in taluni segmenti del mercato, che pregiudica[va]no il meccanismo di trasmissione della politica monetaria, e così l’efficace conduzione di una politica monetaria orientata alla stabilità dei prezzi nel medio periodo». Secondo la suddetta decisione, tale programma era dunque destinato a fare «parte della politica [monetaria] unica dell’Eurosistema» per «far fronte al malfunzionamento del mercato dei titoli e ripristinare un meccanismo di trasmissione della politica monetaria appropriato» (considerando da 2 a 4 della suddetta decisione). Tali motivazioni non vengono contestate in quanto tali dai ricorrenti, i quali si limitano a fondare la paragonabilità delle situazioni in questione sul semplice fatto che tanto gli investitori privati quanto le banche centrali dell’Eurosistema che avevano acquistato titoli di Stato greci sarebbero creditori dello Stato greco titolari di uguali diritti.
A questo proposito occorre ricordare che, in effetti, a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, primo trattino, dello Statuto, «[a]l fine di perseguire gli obiettivi del SEBC e di assolvere i propri compiti, la BCE e le banche centrali nazionali hanno la facoltà di», in particolare, «operare sui mercati finanziari comprando e vendendo a titolo definitivo (a pronti e a termine) (…) crediti e strumenti negoziabili, in euro o in altre valute». Ne consegue che il programma di riacquisto dei titoli di Stato e dunque l’acquisto di tali titoli da parte delle banche centrali dell’Eurosistema rientravano nei compiti fondamentali del SEBC ai sensi dell’articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, e che, più concretamente, tali misure si fondavano sull’autorizzazione conferita dall’articolo 18, paragrafo 1, primo trattino, dello Statuto. Inoltre, risulta da quest’ultima disposizione che l’acquisto, da parte delle suddette banche centrali, di titoli di Stato sul mercato secondario ha come unica finalità di raggiungere gli obiettivi del SEBC e di adempiere i compiti di quest’ultimo, il che esclude qualsiasi motivazione esterna a tale finalità, segnatamente l’intenzione di ottenere rendimenti elevati mediante investimenti, o addirittura mediante transazioni a carattere speculativo.
Di conseguenza, è giocoforza constatare che i ricorrenti, in quanto investitori o risparmiatori che hanno agito per proprio conto e nel loro interesse esclusivamente privato al fine di ottenere un rendimento massimo dai loro investimenti, si trovavano in una situazione distinta rispetto a quella delle banche centrali dell’Eurosistema. Malgrado che, in virtù del diritto privato applicabile, le suddette banche centrali abbiano acquisito, con l’acquisto di titoli di Stato, al pari degli investitori privati, lo status di creditore dello Stato emittente e debitore, questo unico punto comune non può giustificare un loro trattamento come soggetti trovantisi in una situazione simile, o addirittura identica, a quella dei succitati investitori. Infatti, un simile approccio adottato soltanto dal punto di vista del diritto privato non terrebbe conto né del quadro giuridico proprio dell’operazione di acquisto dei titoli suddetti da parte delle banche centrali, né degli obiettivi di interesse pubblico che queste ultime erano chiamate a perseguire in tale contesto in virtù delle norme di diritto primario applicabili, i cui principi ed obiettivi devono essere presi in considerazione al fine di valutare la comparabilità delle situazioni a confronto, in rapporto al principio generale di parità di trattamento (v. la giurisprudenza cit. supra al punto 87).
Occorre dunque concludere che i ricorrenti, in quanto investitori privati che hanno acquistato titoli di Stato greci unicamente nel loro interesse patrimoniale privato, quale che sia la motivazione precisa delle loro decisioni di investimento, si trovavano in una situazione differente da quella delle banche centrali dell’Eurosistema, la cui decisione di investimento era guidata esclusivamente da finalità di interesse pubblico, quali contemplate all’articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, nonché all’articolo 18, paragrafo 1, primo trattino, dello Statuto. Dunque, stante la non comparabilità delle situazioni a confronto, la conclusione e l’attuazione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 non possono costituire una violazione del principio di parità di trattamento.
In secundis, i ricorrenti non sono neppure legittimati a sostenere, in sostanza, che gli investitori privati e le banche centrali dell’Eurosistema si troverebbero in situazioni paragonabili sotto il profilo dell’incidenza sull’economia europea degli effetti della riduzione di valore dei loro crediti. Secondo i ricorrenti, gli oneri imposti ai soli investitori privati nell’ambito della ristrutturazione del debito pubblico greco avrebbero «altrettante capacità di generare effetti sistemici sull’economia europea» che una partecipazione paritaria delle banche centrali dell’Eurosistema alla suddetta ristrutturazione, alla quale queste ultime si sarebbero sottratte concludendo e attuando l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012. Anche supponendo che, con tale argomento, i ricorrenti intendano sostenere che il PSI e il procedimento ai sensi delle CAC erano idonei a pregiudicare pesantemente la fiducia degli investitori privati e istituzionali nel valore intrinseco dei titoli di Stato greci e, dunque, nell’affidabilità dello Stato greco come debitore – timore che era all’origine dell’iniziale opposizione della BCE al default selettivo della Repubblica ellenica e alla ristrutturazione parziale del suo debito pubblico (v. supra, punti da 78 a 80) –, essi hanno omesso di precisare e di dimostrare che tali conseguenze sarebbero state paragonabili a quelle che avrebbero dovuto subire le banche centrali dell’Eurosistema e che esse sarebbero state idonee a perturbare il funzionamento di detto sistema nello stesso modo. Al contrario, alla luce dell’importo complessivo del valore dei titoli di Stato greci acquistati e detenuti dalle suddette banche centrali, come sottolineato dagli stessi ricorrenti, l’eventuale partecipazione di tali banche alla ristrutturazione del debito pubblico di uno Stato membro della zona euro, indipendentemente dal suo carattere lecito o meno in rapporto all’articolo 123 TFUE (v. supra, punto 114), avrebbe rischiato di pregiudicare l’integrità finanziaria dell’Eurosistema nel suo insieme e, in particolare, la sua capacità di intervenire sui mercati finanziari e di rifinanziare gli istituti di credito a norma dell’articolo 18, paragrafo 1, primo e secondo trattino, dello Statuto. A questo proposito, occorre precisare che i titoli di Stato greci costituiscono allo stesso tempo delle garanzie che tali banche centrali di norma accettano ai fini delle operazioni di credito in seno all’Eurosistema e per mantenere l’accesso degli istituti di credito nazionali alla liquidità (v. punto 6 delle Caratteristiche generali menzionate supra al punto 4). Ne consegue che deve essere respinta anche la censura secondo cui la BCE e le banche centrali nazionali dell’Eurosistema si sarebbero riservate uno status di creditore «privilegiato» a discapito del settore privato, «adducendo a copertura la loro attività di politica monetaria».
In tertiis, in tale contesto, non può essere accolto l’argomento dei ricorrenti secondo cui, con la sua decisione 2012/153, la BCE avrebbe illegittimamente subordinato l’idoneità dei titoli di Stato greci alla concessione, a favore delle banche centrali nazionali, di un piano di riacquisto dei titoli a basso rating nelle operazioni di credito dell’Eurosistema. Nella misura in cui tale argomento è inteso a far valere una disparità di trattamento imputabile alla BCE in danno degli investitori privati e in particolare dei ricorrenti, questi ultimi hanno anche qui omesso di precisare e di dimostrare che essi si trovavano in una situazione analoga a quella delle banche centrali nazionali. Come il Tribunale ha già statuito, in sostanza, nella sua ordinanza Accorinti e a./BCE, cit. supra al punto 44 (
EU:T:2014:611
, punti da 76 a 78), anche se l’obbligo per la Repubblica ellenica di fornire un supporto di credito a beneficio delle banche centrali nazionali sotto forma di un piano di acquisto trova il proprio fondamento giuridico nella decisione 2012/153, detto obbligo mirava unicamente a garantire il mantenimento della possibilità per le suddette banche centrali di accettare i titoli di Stato greci quali garanzie appropriate ai fini delle operazioni di credito dell’Eurosistema ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, secondo trattino, dello Statuto, poiché in assenza di un siffatto supporto di credito, i titoli di cui sopra non avrebbero più soddisfatto i requisiti minimi dell’Eurosistema in materia di soglie di qualità creditizia sulla scorta dei pertinenti criteri delle Caratteristiche generali. L’obbligo di cui sopra assicurava dunque il mantenimento del margine di manovra delle banche centrali dell’Eurosistema a titolo delle disposizioni di cui all’articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, e all’articolo 18, paragrafo 1, primo e secondo trattino, dello Statuto, ed aveva dunque ad oggetto una situazione che non era paragonabile con quella in cui si trovavano gli investitori privati. Infatti, questi ultimi, poiché avevano acquistato e detenevano titoli di Stato greci a scopi esclusivamente privati, si trovavano in una situazione differente rispetto alle banche centrali dell’Eurosistema investite dei poteri e dei doveri ai sensi delle disposizioni sopra citate. Ne consegue che i ricorrenti non potevano reclamare, in virtù del principio di parità di trattamento, l’analogo beneficio di un piano di riacquisto dei loro titoli di Stato da parte dello Stato greco.
Ad ogni modo, come il Tribunale ha già statuito nella sua ordinanza Accorinti e a./BCE, cit. supra al punto 44 (
EU:T:2014:611
, punto 85), il supporto di credito ordinato dall’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2012/153 garantiva il mantenimento dell’idoneità dell’insieme dei titoli di Stato greci interessati dal supporto medesimo, ivi compresi quelli che avevano costituito l’oggetto della conversione in virtù delle CAC. Pertanto, la summenzionata decisione proteggeva tali titoli, tra cui quelli detenuti e scambiati dai ricorrenti, dinanzi ad una perdita ulteriore che avrebbe potuto derivare dal ribasso del loro rating, o addirittura dall’insolvenza della Repubblica ellenica. Ne consegue che, sotto questo aspetto, i ricorrenti non sono neppure legittimati a far valere una disparità di trattamento a loro danno.
Pertanto, i ricorrenti non si trovavano, per quanto riguarda gli aspetti e i comportamenti evidenziati, ivi compreso l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 e la decisione 2012/153, in situazioni paragonabili o, addirittura, identiche a quelle delle banche centrali dell’Eurosistema, che avrebbero potuto giustificare l’affermazione dell’esistenza di una violazione del principio della parità di trattamento.
Di conseguenza, i ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di una violazione, da parte della BCE, del principio della parità di trattamento, atta a far sorgere la sua responsabilità extracontrattuale.
In secondo luogo, per quanto concerne le censure fondate sulla clausola pari passu, occorre, anzitutto, rilevare che l’esistenza di una regola siffatta nell’ordinamento giuridico dell’Unione non è dimostrata.
A questo proposito, è giocoforza constatare che la circostanza allegata dai ricorrenti, relativa al fatto che il Principles Consultative Group (PCG) ha proposto, nella sua relazione del 2010 intitolata «Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets», di riconoscere, per quanto concerne i «mercati emergenti», l’applicazione della clausola pari passu a livello internazionale, è irrilevante rispetto alla questione se una regola siffatta esista nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Allo stesso modo, i ricorrenti non possono neppure utilmente invocare il regolamento (CE) n. 1346/2000 del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativo alle procedure di insolvenza (
GU L 160, pag. 1
). Al contrario, tale regolamento ha constatato l’esistenza di divergenze notevoli sul punto tra i vari ordinamenti giuridici nazionali, anche per quanto riguarda il trattamento preferenziale dei creditori (considerando 11 di detto regolamento) e si è limitato a stabilire regole uniformi sui conflitti di leggi allo scopo, in particolare, di coordinare la ripartizione degli attivi realizzati per preservare al massimo la parità di trattamento tra i creditori (considerando 21 e 23 di detto regolamento).
Del resto, dal momento che una regola che imponesse il pari passu implicherebbe un trattamento paritario dei creditori senza tener conto delle distinte situazioni in cui si trovano, in particolare, gli investitori privati, da un lato, e le banche centrali dell’Eurosistema operanti nell’esercizio dei loro compiti ai sensi dell’articolo 127 TFUE e dell’articolo 18 dello Statuto, dall’altro, il riconoscimento di una regola siffatta nell’ordinamento giuridico dell’Unione potrebbe entrare in conflitto con il principio della parità di trattamento, come menzionato supra al punto 87.
Poi, e in via di conseguenza, soltanto il suo inserimento nel quadro di clausole contrattuali – ivi comprese quelle relative all’emissione e alla vendita di titoli di Stato – disciplinanti i rapporti tra emittente e debitore e detentore e creditore di un’obbligazione è idoneo, se del caso, ad attribuire carattere giuridicamente vincolante ad una clausola pari passu. Tale carattere vincolante dipenderebbe dunque da una decisione autonoma dell’emittente delle obbligazioni in questione – segnatamente nel quadro delle condizioni generali che accompagnano l’emissione di queste ultime – di assoggettarsi all’applicazione della clausola suddetta assumendo l’impegno a trattare in modo paritario i propri creditori. Come correttamente sostenuto dalla BCE, da ciò consegue peraltro che, nel caso di specie, l’emittente dei titoli di Stato greci che può eventualmente trovarsi vincolato dalla clausola pari passu è lo stesso Stato greco, e non le banche centrali dell’Eurosistema in quanto creditrici e detentrici di tali titoli.
Infine, i ricorrenti non possono far valere la decisione della BCE sulle OMT, successiva ai fatti rilevanti nel caso di specie, la quale, in virtù delle sue condizioni e del suo ambito di applicazione specifici, vale a dire l’esistenza di un programma completo di aggiustamento macroeconomico o di un programma precauzionale del FESF e del MES, contempla situazioni non paragonabili a quella dell’inedita crisi del debito pubblico che la Repubblica ellenica ha dovuto affrontare all’inizio dell’anno 2012, e nell’ambito delle quali l’applicazione della clausola pari passu dipende appunto dalle condizioni di emissione concesse dal debitore emittente dei titoli in questione (v. supra, punto 37).
Di conseguenza, occorre concludere per il rigetto del presente motivo di ricorso nella sua interezza.
– Sul motivo relativo ad uno sviamento di potere e sulla presunta violazione del principio di proporzionalità, «di coerenza e di ragionevolezza»
Nell’ambito del terzo motivo, i ricorrenti imputano alla BCE, da un lato, uno sviamento di potere, in quanto la BCE non disporrebbe di alcun potere discrezionale – o comunque ne avrebbe abusato – per proteggere il proprio bilancio dinanzi a perdite che devono sopportare i creditori privati, e, dall’altro lato, una violazione del principio di proporzionalità, «di coerenza e di ragionevolezza» risultante dal «combinato disposto degli articoli 5, paragrafo 4, TUE e 296 TFUE». Concedendosi, nel proprio interesse e in quello delle banche centrali nazionali, un trattamento favorevole a discapito dei creditori privati, facendo uso di poteri di cui i ricorrenti non dispongono, la BCE sarebbe incorsa in uno sviamento di potere. Infatti, una misura siffatta non sarebbe inquadrabile nel contesto di una politica monetaria finalizzata a garantire la stabilità dei prezzi. Inoltre, mediante l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012, la BCE avrebbe tutelato le proprie risorse finanziarie evitando di subire le perdite che soltanto i creditori e risparmiatori privati hanno dovuto sopportare, e ciò senza disporre di un potere discrezionale in tal senso o, quantomeno, facendone un uso abusivo, «anche rispetto all’individuazione di quel supporto di garanzie deciso dai Capi di stato e di governo dell’Eurozona il 21 luglio 2011». Secondo i ricorrenti, tale sviamento di potere deriva dall’assenza di motivazione rispetto al concreto scopo perseguito dalla BCE mediante gli atti posti in essere, che risultano dunque anche sotto questo aspetto arbitrari. In altre parole, i comportamenti della BCE avrebbero avuto come motivo ingiustificato la finalità esclusiva o almeno determinante di consolidare uno status di creditore privilegiato in modo da sfuggire alla ristrutturazione del debito pubblico greco, a differenza dei creditori privati. Ad ogni modo, tali comportamenti della BCE nonché le sue decisioni non rispetterebbero i principi di proporzionalità, coerenza e ragionevolezza. Infine, omettendo di prendere in considerazione, in occasione della negoziazione dell’accordo di scambio con la Repubblica ellenica, la situazione particolare degli investitori privati, la BCE avrebbe violato norme superiori del diritto dell’Unione e avrebbe ecceduto in modo grave e manifesto i limiti dei suoi poteri. Infatti, i creditori privati sarebbero stati i soli a dover sopportare, in modo ingiustificato e «punitivo», le conseguenze nefaste della ristrutturazione imposta del debito pubblico greco, quando invece la BCE, ossia il creditore più importante, ne sarebbe rimasta indenne. Tuttavia, la riduzione di valore nominale dei titoli di Stato greci sottoposti al PSI sarebbe stata certamente minore se la BCE avesse debitamente partecipato a tale ristrutturazione allo stesso titolo dei creditori privati.
La BCE conclude per il rigetto del presente motivo. Essa avrebbe avuto un ruolo puramente consultivo nel quadro del processo di negoziazione complessa a livello politico e macroeconomico che mirava ad assicurare il sostegno di numerosi creditori e di altri istituti finanziari allo scopo di evitare il default della Repubblica ellenica e che ha alla fine portato al PSI. Inoltre, non spetterebbe alla BCE giustificare alla luce del principio di proporzionalità la legislazione adottata dalla Repubblica ellenica. Tenuto conto della conformità al diritto dell’Unione della decisione della Repubblica ellenica di escludere la partecipazione della BCE dal PSI, l’attività consultiva di quest’ultima non potrebbe essere considerata come configurante un uso inappropriato dei propri poteri. La negoziazione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 sarebbe stata necessaria sul piano tecnico per garantire l’attuazione della decisione presa dal legislatore greco. Non sarebbe esistito alcun conflitto di interessi in capo alla BCE, la cui attività sarebbe stata conforme al proprio dovere di tutelare la propria indipendenza finanziaria al fine di continuare ad adempiere ai compiti previsti dal Trattato FUE.
In via preliminare, si deve ricordare che un atto è viziato da sviamento di potere solo qualora esso, sulla base di indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulti essere stato adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di perseguire fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie (v. sentenza del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, T‑256/07, Racc.,
EU:T:2008:461
, punto 151 e la giurisprudenza ivi citata).
È giocoforza rilevare che, mediante il presente motivo, i ricorrenti contestano la legittimità dei comportamenti della BCE essenzialmente per le stesse ragioni che sono state addotte a sostegno del primo e del secondo motivo di ricorso. Orbene, tenuto conto delle considerazioni esposte supra ai punti da 87 a 96, i ricorrenti non sono riusciti a presentare indizi oggettivi, pertinenti e concordanti idonei a mostrare che, attraverso i comportamenti incriminati, la BCE sarebbe incorsa in uno sviamento di potere, avrebbe abusato del suo ampio potere discrezionale ai sensi dell’articolo 127, paragrafi 1 e 2, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, nonché ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, primo e secondo trattino, dello Statuto, ovvero avrebbe manifestamente e gravemente ecceduto i limiti del suddetto potere discrezionale o delle sue competenze in materia di politica monetaria conformemente ai principi ricordati supra ai punti da 67 a 69.
Infatti, la creazione, mediante la conclusione e l’attuazione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012, del presunto «status di creditore privilegiato» a favore delle banche centrali dell’Eurosistema per sfuggire alla ristrutturazione del debito pubblico greco sulla scorta del PSI e in virtù dell’applicazione delle CAC non può essere considerata abusiva o eccedente i limiti delle competenze della BCE. Al contrario, tali misure si inserivano nel contesto dell’esercizio delle competenze e dei compiti fondamentali di quest’ultima, in quanto miravano proprio a preservare il margine di manovra delle suddette banche centrali e a garantire la continuità del buon funzionamento dell’Eurosistema (v. supra, punto 93). Lo stesso vale per la decisione 2012/153 là dove ha obbligato la Repubblica ellenica a fornire alle banche centrali nazionali un supporto di credito affinché queste ultime potessero continuare ad accettare i titoli di Stato greci quali garanzie appropriate ai fini delle operazioni di credito dell’Eurosistema ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, secondo trattino, dello Statuto (v. supra, punto 94).
Pertanto, le censure relative ad un presunto sviamento o abuso di potere devono essere respinte.
Infine, le ragioni addotte a sostegno delle censure aventi ad oggetto una violazione del principio di proporzionalità, «di coerenza e di ragionevolezza», nonché una violazione risultante dal «combinato disposto degli articoli 5, paragrafo 4, TUE e 296 TFUE» sono a tal punto succinte, vaghe e imprecise che non consentono di comprendere in quale misura esse differiscano da quelle già esaminate e respinte. Pertanto, anche queste ultime censure devono essere rigettate.
Di conseguenza, le censure invocate nell’ambito del terzo motivo non possono essere accolte e non sono idonee per affermare la responsabilità extracontrattuale della BCE.
– Sul motivo relativo ad una violazione degli articoli 123 TFUE e 127 TFUE nonché dell’articolo 21 dello Statuto
Nell’ambito del quarto motivo, i ricorrenti sostengono che la BCE ha violato gli articoli 123 TFUE e 127 TFUE nonché l’articolo 21 dello Statuto. Essa avrebbe manifestamente e gravemente travalicato l’ampio potere discrezionale di cui dispone in virtù di dette norme, negoziando l’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 e ottenendo uno status di creditore privilegiato che le disposizioni in vigore non prevedevano. Ciò sarebbe tanto più vero per il fatto che la BCE si trovava in una situazione di conflitto di interessi, tenuto conto della sua posizione in seno alla «troika» e all’Eurogruppo, di quella di creditore della Repubblica ellenica, nonché di quella di custode della politica monetaria ai sensi dell’articolo 127 TFUE. Tali misure non potrebbero essere giustificate dall’indipendenza o dall’autonomia della BCE, quali riconosciute dai Trattati, dal momento che gli interventi e le decisioni di politica monetaria rispetto ai quali la BCE dispone di competenze specifiche sono indirizzati al perseguimento degli obiettivi generali dell’Unione e devono rispettare il diritto dell’Unione, del quale fa parte il principio di parità di trattamento. I ricorrenti aggiungono che «o la BCE ha violato per eccesso e/o sviamento di potere la competenza attribuitale dall’articolo 127 TFUE o la BCE ha violato l’articolo 123 TFUE». Secondo i ricorrenti, un conto è la stabilità dei prezzi, obiettivo della politica monetaria, un conto la stabilità finanziaria, obiettivo di un’assistenza finanziaria ottenuta con l’acquisizione di titoli di Stato di paesi dell’Eurozona in difficoltà, cosa che non rientra tra i compiti dell’Eurosistema.
La BCE conclude per il rigetto del presente motivo di ricorso.
È sufficiente constatare che l’argomentazione addotta a sostegno di tale motivo è particolarmente vaga e succinta e coincide largamente con quella presentata a sostegno del secondo e del terzo motivo di ricorso, di modo che le considerazioni esposte supra ai punti da 87 a 96 e da 107 a 110 valgono mutatis mutandis. Per giunta, l’argomentazione di cui sopra è intrinsecamente contraddittoria, là dove è destinata a suffragare l’esistenza di una violazione dell’articolo 123 TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 21 dello Statuto. Infatti, come sostenuto dagli stessi ricorrenti, i comportamenti della BCE oggetto di censura, e segnatamente la conclusione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012, miravano ad evitare che le banche centrali dell’Eurosistema partecipassero alla ristrutturazione del debito pubblico greco sacrificando una parte del valore dei titoli di Stato greci detenuti nei loro rispettivi portafogli. Tuttavia, occorre rilevare che una siffatta partecipazione incondizionata avrebbe per l’appunto corso il rischio di essere qualificata come intervento avente effetti equivalenti a quelli dell’acquisizione diretta di titoli di Stato da parte delle suddette banche centrali, vietata dall’articolo 123 TFUE.
Di conseguenza, le censure sollevate nell’ambito del quarto motivo non possono essere accolte e non sono idonee per affermare la responsabilità extracontrattuale della BCE.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre concludere che nessuno dei motivi di illegittimità dedotti dai ricorrenti è idoneo a soddisfare il primo presupposto per l’insorgere della responsabilità extracontrattuale della BCE, ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE. Pertanto, occorre respingere le domande risarcitorie, laddove esse sono fondate sulla responsabilità extracontrattuale della BCE derivante da un atto illecito, per questa sola ragione e senza che sia necessario valutare i presupposti relativi all’effettiva esistenza del danno e alla sussistenza di un nesso di causalità tra il comportamento asserito e il danno lamentato.
2.
Sulla responsabilità extracontrattuale della BCE risultante da un atto normativo lecito
In via subordinata, i ricorrenti affermano di aver subìto un danno anormale e speciale ai sensi della giurisprudenza, che darebbe loro diritto ad un indennizzo anche in assenza di un atto illecito della BCE. Nella specie, essi avrebbero sofferto un «danno sproporzionato e inaccettabile alla sostanza stessa» del loro diritto di proprietà quali detentori di titoli di Stato greci, per il fatto che il valore nominale di tali titoli avrebbe subìto una riduzione sproporzionata.
La BCE contesta sia l’esistenza di un regime di responsabilità da atto lecito nell’ordinamento giuridico dell’Unione, sia l’esistenza, nella specie, di un danno anormale e speciale.
Per quanto riguarda la responsabilità extracontrattuale dell’Unione derivante da un atto lecito rientrante nella sfera di competenza normativa di quest’ultima, risulta da una costante giurisprudenza della Corte, applicabile mutatis mutandis alla responsabilità extracontrattuale della BCE ai sensi dell’articolo 340, terzo comma, TFUE, che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, l’esame comparativo degli ordinamenti giuridici degli Stati membri non consente di affermare l’esistenza di un regime di responsabilità extracontrattuale dell’Unione per l’esercizio lecito, da parte di quest’ultima, delle sue attività rientranti nella sfera normativa (v. sentenza del 14 ottobre 2014, Buono e a./Commissione, C‑12/13 P e C‑13/13 P, Racc.,
EU:C:2014:2284
, punto 43 e la giurisprudenza ivi citata). Orbene, nella fattispecie, alcuni degli atti contestati dai ricorrenti, tra cui la decisione 2012/153, rientrano nell’esercizio dei poteri decisionali normativi della BCE. Pertanto, e per questa sola ragione, la domanda d’indennizzo deve essere respinta per quanto riguarda gli atti di portata generale adottati dalla BCE ovvero il rifiuto di quest’ultima di adottare un atto di questo tipo, quali contemplati supra al punto 71.
Per di più, occorre precisare che, nel caso di specie, i ricorrenti non possono asserire di aver subìto un danno anormale e speciale atto a giustificare una responsabilità siffatta nell’ipotesi in cui questa dovesse comunque essere riconosciuta come esistente in via di principio. Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza, da un lato, un danno presenta carattere «anormale» qualora vada al di là dei limiti dei rischi economici inerenti alle attività nel settore economico in questione (v. sentenza del 7 novembre 2012, Syndicat des thoniers méditerranéens e a./Commissione, T‑574/08,
EU:T:2012:583
, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata). Dall’altro, il danno deve essere qualificato «speciale» qualora l’atto in questione colpisca una particolare categoria di operatori economici in modo sproporzionato rispetto ad altri operatori (sentenze del 28 aprile 1998, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, T‑184/95, Racc.,
EU:T:1998:74
, punto 80, e del 10 febbraio 2004, Afrikanische Frucht‑Compagnie e Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Consiglio e Commissione, T‑64/01 e T‑65/01, Racc.,
EU:T:2004:37
, punto 151).
Nel caso di specie, il danno fatto valere dai ricorrenti non eccede i limiti dei rischi economici inerenti alle attività commerciali nel settore finanziario, e inerenti in particolare alle transazioni aventi ad oggetto strumenti di debito negoziabili emessi da uno Stato, soprattutto quando tale Stato abbia, come la Repubblica ellenica a partire dalla fine del 2009, un basso rating. Al contrario, indipendentemente dal principio generale secondo cui ogni creditore deve sopportare il rischio d’insolvenza del suo debitore, anche quando quest’ultimo sia un’entità statale, simili transazioni si effettuano su mercati particolarmente volatili, spesso esposti ad alee e a rischi non controllabili per quanto riguarda la diminuzione o l’aumento del valore di tali titoli, ciò che può invitare alla speculazione per ottenere rendimenti elevati in un lasso di tempo molto breve. Pertanto, anche a supporre che non tutti i ricorrenti fossero dediti a transazioni di natura speculativa, essi dovevano essere consapevoli delle alee e dei rischi suddetti quanto ad un’eventuale consistente perdita di valore dei titoli acquistati. Ciò è tanto più vero per il fatto che, anche prima dell’inizio della sua crisi finanziaria nel 2009, lo Stato greco emittente si trovava già di fronte ad un indebitamento e a un deficit elevati. Pertanto, il pregiudizio subìto in conseguenza del PSI non può essere qualificato come «anormale» ai sensi della giurisprudenza sopra citata.
Neppure è possibile qualificare tale pregiudizio come «speciale», dal momento che i ricorrenti si vedevano assoggettati, allo stesso titolo di tutti gli altri investitori privati, e certo con l’eccezione delle banche centrali dell’Eurosistema, al PSI e al meccanismo di taglio del valore fondato sulla legge ellenica n. 4050/2012. Date tali circostanze e tenuto conto del gran numero di investitori interessati, identificati della legge suddetta in modo generale e oggettivo sulla base, in particolare, dei numeri di serie dei titoli in questione, i ricorrenti non possono essere considerati come appartenenti ad una categoria particolare di operatori economici che sono stati colpiti in maniera sproporzionata rispetto ad altri operatori.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto nella sua interezza, senza che occorra valutare la ricevibilità degli elementi di prova presentati per la prima volta nella replica, ordinare alla BCE l’esibizione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 ovvero chiedere la redazione di una perizia ai fini della determinazione dell’importo dei danni subìti.
Sulle spese
L’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale dispone che la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Essendo rimasti soccombenti, i ricorrenti devono dunque essere condannati alle spese, conformemente alle conclusioni formulate in tal senso dalla BCE.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il sig. Alessandro Accorinti e gli altri ricorrenti nominativamente indicati in allegato sono condannati alle spese.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 ottobre 2015.
Firme
Allegato
Michael Acherer
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Giuliano Agostinetti
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Marco Alagna
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Riccardo Alagna
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Agostino Amalfitano
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Emanuela Amsler
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Francine Amsler
, residente in Torino,
Alessandro Anelli
, residente in Bellinzago Novarese (Italia),
Angelo Giovanni Angione
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Giancarlo Antonelli
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Giuseppe Aronica
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Pasquale Arsenio
, residente in Sesto San Giovanni,
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Giovanni Baglivo
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Adriano Bianchi
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Massimiliano Bigi
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, con sede in Cles (Italia),
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, residente in Ponte San Pietro (Italia),
Silvia Locatelli
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Rocco Lozito
, residente in Grumo Appula,
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, residente in Orzinuovi (Italia),
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Franco Maironi Da Ponte
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Michele Maironi Da Ponte
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Francesco Makovec
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Angela Marano
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Fabio Marchetto
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Sergio Mariani
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Lucia Martini
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Ugo Mereghetti
, in nome e per conto di Fulvia Mereghetti, residente in Casamassima (Italia),
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Giuseppe Mignano
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Giancarlo Monti
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, residente in Gaeta,
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Stefano Piedimonte
, residente in Napoli,
Mauro Piliego
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Vincenzo Pipolo
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Johann Poder
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Giovanni Polazzi
, residente in Milano,
Santo Pullarà
, residente in Rimini,
Patrizio Ragusa
, residente in Roma,
Rosangela Raimondi
, residente in Arluno (Italia),
Massimo Ratti
, residente in Milano,
Gianni Resta
, residente in Imola (Italia),
Giuseppe Ricciarelli
, residente in San Giustino (Italia),
Enrica Rivi
, residente in Scandiano,
Maria Rizescu
, residente in Pesaro (Italia),
Alessandro Roca
, residente in Torino,
Mario Romani
, residente in Milano,
Claudio Romano
, residente in Napoli,
Gianfranco Romano
, residente in Pisticci (Italia),
Ivo Rossi
, residente in Nettuno (Italia),
Alfonso Russo
, residente in Scandiano,
Iginio Russolo
, residente in San Quirino (Italia),
Francesco Sabato
, residente in Barcellona (Spagna),
Giuseppe Salvatore
, residente in Silvi (Italia),
Luca Eudilio Sarzi Amadè
, residente in Milano,
Tiziano Scagliola
, residente in Terlizzi (Italia),
Antonio Scalzullo
, residente in Avellino (Italia),
Liviano Semeraro
, residente in Gavirate (Italia),
Laura Liliana Serpente
, residente in Ancona,
Maria Grazia Serpente
, residente in Ancona,
Luciana Serra
, residente in Milano,
Giuseppe Silecchia
, residente in Altamura,
Paolo Sillani
, residente in Bergamo,
Vincenzo Solombrino
, residente in Napoli,
Patrizia Spiezia
, residente in Casoria,
Alberto Tarantini
, residente in Roma,
Halyna Terentyeva
, residente in Concordia Sagittaria,
Vincenzo Tescione
, residente in Caserta (Italia),
Riccardo Testa
, residente in Cecina (Italia),
Salvatore Testa
, residente in Pontinia (Italia),
Nadia Toneatti
, residente in Trieste,
Giuseppe Ucci
, residente in Como,
Giovanni Urbanelli
, residente in Pescara,
Giuseppina Urciuoli
, residente in Avellino,
Amelia Vaccaro
, residente in Chiavari (Italia),
Maria Grazia Valentini
, residente in Tuenno,
Nicola Varacalli
, residente in Occhieppo Superiore (Italia),
Giancarlo Vargiu
, residente in Bologna (Italia),
Salvatore Veltri Barraco Alestra
, residente in Marsala (Italia),
Roberto Vernero
, residente in Milano,
Vincenza Vigilia
, residente in Castello d’Agogna (Italia),
Celso Giuliano Vigna
, residente in Castel San Pietro Terme (Italia),
Roberto Vignoli
, residente in Santa Marinella (Italia),
Georg Weger
, residente in Merano,
Albino Zanichelli
, residente in Busana (Italia),
Andrea Zecca
, residente in Roma,
Maurizio Zorzi
, residente in Ora (Italia).
Indice

Contesto normativo

Fatti all’origine della controversia

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

1. Sulla responsabilità extracontrattuale della BCE in virtù di un atto illecito

Sulla ricevibilità

Nel merito

Sui presupposti dell’insorgere della responsabilità dell’Unione ex articoli 268 TFUE e 340 TFUE a motivo di condotte tenute dalla BCE

Sul comportamento asseritamente illegittimo della BCE

– Osservazioni preliminari

– Sul motivo relativo ad una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento

– Sul motivo relativo ad una violazione del principio della parità di trattamento dei «creditori privati» e della clausola pari passu

– Sul motivo relativo ad uno sviamento di potere e sulla presunta violazione del principio di proporzionalità, «di coerenza e di ragionevolezza»

– Sul motivo relativo ad una violazione degli articoli 123 TFUE e 127 TFUE nonché dell’articolo 21 dello Statuto

2. Sulla responsabilità extracontrattuale della BCE risultante da un atto normativo lecito

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.