CELEX: 62013CJ0593
Predhodno odločanje
Členi 49 PDEU, 51 PDEU in 56 PDEU
Svoboda ustanavljanja
Povezanost z izvajanjem javne oblasti
Direktiva 2006/123/ES
Člen 14
Subjekti, ki preverjajo in potrjujejo, da podjetja, ki izvajajo javna naročila gradenj, izpolnjujejo zakonsko zahtevane pogoje
Nacionalna ureditev, s katero se zahteva, da je statutarni sedež teh subjektov v Italiji

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49 PDEU, 51 PDEU in 56 PDEU ter členov 14 in 16 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (
UL L 376, str. 36
).
Ta predlog je bil vložen v okviru treh sporov med Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di Stato, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Conferenza Unificata Stato Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per le Politiche europee, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’Economia e delle Finanze in Ministero degli Affari esteri na eni strani in, prvič, Rina Services SpA, drugič, Rina SpA, in tretjič, SOA Rina Organismo di Attestazione SpA na drugi med drugim zaradi nacionalne ureditve, ki družbe s statusom certifikacijskega organa (Società Organismi di Attestazione, v nadaljevanju: SOA) zavezuje, da imajo svoj statutarni sedež v Italiji.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah od 1 do 7, 16 in 33 Direktive 2006/123 je navedeno:
„(1)
[…] Odprava ovir za razvoj storitvenih dejavnosti med državami članicami je bistvena za krepitev povezovanja narodov Evrope ter za spodbujanje uravnoteženega in trajnostnega gospodarskega in socialnega napredka. […]
(2)
Konkurenčni trg storitev je bistvenega pomena za spodbujanje gospodarske rasti in zaposlovanja v Evropski uniji. Sedaj številne ovire notranjega trga onemogočajo mnogim ponudnikom, zlasti malim in srednjim podjetjem (MSP), da bi svojo dejavnost širili prek državnih meja in v celoti izkoristili prednosti notranjega trga. To slabi konkurenčnost ponudnikov iz Evropske unije na svetovnem trgu. Prosti trg, ki sili države članice k odpravi omejitev v zvezi s čezmejnim opravljanjem storitev ob sočasnem povečanju preglednosti in obveščenosti potrošnikov, bi slednjim omogočil večjo izbiro in boljše storitve za nižjo ceno.
(3)
V poročilu Komisije ‚Stanje na notranjem trgu storitev‘ so opisane številne ovire, ki preprečujejo ali upočasnjujejo razvoj storitev med državami članicami […].Ovire zadevajo številne storitvene dejavnosti v vseh fazah dejavnosti ponudnikov in imajo veliko skupnih značilnosti, vključno z dejstvom, da pogosto izhajajo iz upravne obremenitve, pravne negotovosti, ki je povezana s čezmejno dejavnostjo, in pomanjkanja medsebojnega zaupanja med državami članicami.
(4)
[…] Odpravljanje ovir je ob istočasnem zagotavljanju naprednega evropskega socialnega modela temeljni pogoj za premagovanje težav, ki se pojavljajo pri uresničevanju Lizbonske strategije, in za oživitev evropskega gospodarstva, še posebej glede zaposlovanja in investicij. […]
(5)
Zato je treba odpraviti ovire, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovire za prosti pretok storitev med državami članicami ter zagotoviti ponudnikom in prejemnikom pravno varnost, potrebno za dejansko uresničevanje teh dveh temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba. Ker ovire na notranjem trgu storitev zadevajo izvajalce, ki želijo imeti sedež v drugi državi članici, kot tudi tiste, ki opravljajo storitve v drugi državi članici, v kateri nimajo sedeža, je treba ponudnikom omogočiti razvoj njihove storitvene dejavnosti na notranjem trgu z ustanovitvijo sedeža v državi članici ali z izkoriščanjem prostega pretoka storitev. Ponudnikom bi bilo treba omogočiti, da lahko izbirajo med tema dvema svoboščinama glede na strategijo rasti v posamezni državi članici.
(6)
Pri odpravljanju navedenih ovir se ni mogoče zanašati le na neposredno uporabo členov [49 in 56 PDEU], ker bi bilo po eni strani sklicevanje nanju za vsak posamezen primer, sprožen proti zadevnim državam članicam zaradi kršenja postopkov [kršitve], zlasti po širitvi, zelo zapleteno za nacionalne institucije in institucije Skupnosti, po drugi strani pa bi odprava številnih ovir zahtevala predhodno usklajevanje nacionalnih pravnih sistemov, vključno z vzpostavljanjem upravnega sodelovanja. Kot sta ugotovila Evropski parlament in Svet, zakonodajni instrument Skupnosti omogoča uresničitev dejanskega notranjega trga storitev.
(7)
Ta direktiva določa splošen pravni okvir, ki se uporablja za najrazličnejše storitve in hkrati upošteva posebnosti vsake vrste dejavnosti ali poklica ter njunega sistema ureditve. Ta okvir temelji na dinamičnem in selektivnem pristopu, katerega prednostna naloga je odprava hitro odpravljivih ovir, za odpravo drugih ovir pa je treba uvesti postopke ocenjevanja, posvetovanja in dopolnilnega usklajevanja glede posebnih vprašanj […]. Pripraviti bi bilo treba določbe za uravnoteženo kombinacijo ukrepov, ki bodo vsebovali ciljno usklajevanje, upravno sodelovanje, zagotavljanje svobode opravljanja storitev in spodbujanje razvijanja kodeksa ravnanja za nekatera vprašanja. […]
[…]
(16)
Ta direktiva zadeva le ponudnike s sedežem v državi članici in ne zajema zunanjih vidikov. […]
[…]
(33)
Storitve, ki jih zajema ta direktiva, zajemajo najrazličnejše spreminjajoče se dejavnosti, vključno s poslovnimi storitvami, kot so […] certificiranje […]“
Člen 2 Direktive 2006/123, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.
2.   Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:
[…]
(i)
dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti v skladu s členom [51 PDEU];
[…]“
V skladu s členom 3(3) Direktive 2006/123 države članice določbe te direktive uporabljajo ob upoštevanju določil Pogodbe DEU o pravici do ustanavljanja in prostem pretoku storitev.
Člen 14 navedene direktive, naslovljen „Prepovedane zahteve“, ki je v Poglavju III te direktive, naslovljenem „Svoboda ustanavljanja ponudnikov“, določa:
„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
1.
diskriminatornih zahtev, ki posredno ali neposredno temeljijo na državljanstvu ali v primeru podjetij kraju registriranega sedeža […]
[…]
3.
omejevanje ponudnikove pravice do izbire med glavnim ali sekundarnim sedežem, zlasti obveznosti ponudnika, da ima glavni sedež na njihovem ozemlju, ali omejevanje glede svobodne izbire sedeža kot agencije, izpostave ali podružnice;
[…]“
Člen 15 Direktive 2006/123, naslovljen „Zahteve, ki so predmet ocenjevanja“, ki je v Poglavju III, države članice zavezuje, naj preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva kakršne koli zahteve iz odstavka 2 tega člena, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji nediskriminacije, potrebe in sorazmernosti, kakor so določeni v odstavku 3 tega člena.
Poglavje IV te direktive, naslovljeno „Prost pretok storitev“, zajema člen 16 te direktive, imenovan „Svoboda opravljanja storitev“. Ta člen določa:
„1.   Države članice spoštujejo pravico ponudnikov, da storitev opravljajo v državi članici, v kateri sicer nimajo sedeža.
Država članica, v kateri se storitev opravlja, na svojem ozemlju zagotovi svobodo začetka opravljanja in svobodo opravljanja.
Države članice ne pogojujejo začetka opravljanja ali opravljanja storitev na svojem ozemlju z upoštevanjem katerih koli zahtev, ki ne spoštujejo naslednjih načel:
(a)
nediskriminacije: zahteva ne sme biti niti neposredno niti posredno diskriminatorna glede državljanstva ali v primeru pravnih oseb glede države članice, v kateri imajo sedež;
(b)
potrebe: zahteva mora biti utemeljena z razlogi javnega reda, javne varnosti, javnega zdravja ali varstva okolja;
(c)
sorazmernosti: zahteva mora biti ustrezna za izpolnitev zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je potrebno za doseganje tega cilja.
2.   Države članice ne smejo omejiti pravice opravljanja storitev, če ima ponudnik sedež v drugi državi članici, z uveljavljanjem katere koli od naslednjih zahtev:
(a)
obveznosti, da mora ponudnik imeti sedež na njihovem ozemlju;
[…]
3.   Državi članici, v katero se odpravi ponudnik, ni preprečeno, da uveljavi zahteve glede opravljanja storitvenih dejavnosti, kadar so te v skladu z odstavkom 1 in utemeljene iz razlogov javnega reda, javne varnosti, javnega zdravja ali varstva okolja. […]“
Italijansko pravo
Uredba predsednika republike št. 207 z dne 5. oktobra 2010 o izvajanju in uporabi zakonske uredbe št. 163 z dne 12. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 288 z dne 10. decembra 2010), s katero je bila razveljavljena uredba predsednika republike št. 34 z dne 25. januarja 2000, v členu 64(1) določa, da se SOA ustanovijo kot delniške družbe, da mora njihova firma izrecno vsebovati izraz „certifikacijski organ“ in da morajo imeti svoj statutarni sedež na ozemlju Italijanske republike.
Dejansko stanje spora o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Rina SpA je krovna družba skupine Rina. Sedež te družbe je v Genovi (Italija).
Rina Services Spa je delniška družba, ki je del skupine Rina in tudi njen sedež je v Genovi. Njena dejavnost je opravljanje storitev certificiranja kakovosti UNI CEI EN 45000.
Tudi družba SOA Rina Organismo di Attestazione SpA je delniška družba s sedežem v Genovi. Opravlja dejavnost certificiranja in izvajanja tehničnih pregledov organizacije in proizvodnje gradbenih podjetij. Ta družba je v 99‑odstotni lasti družbe Rina SpA, 1 % pa ima v lasti družba Rina Services SpA.
Te tri družbe so pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio vložile tožbe, s katerimi so med drugim izpodbijale zakonitost člena 64(1) Uredbe predsednika republike št. 207 z dne 5. oktobra 2010 o izvajanju in uporabi zakonske uredbe št. 163 z dne 12. aprila 2006 v delu, v katerem določa, da mora biti statutarni sedež SOA na ozemlju Italijanske republike.
To sodišče je s sodbami z dne 13. decembra 2011 tožbam ugodilo zlasti zato, ker je zahteva v zvezi s krajem statutarnega sedeža v nasprotju s členoma 14 in 16 Direktive 2006/123.
Pritožniki iz postopka v glavni stvari so se zoper te sodbe pritožili pri Consiglio di Stato, pri čemer so predvsem zatrdili, da je dejavnost, ki jo opravljajo SOA, povezana z izvajanjem javne oblasti v smislu člena 51 PDEU in da je zato izvzeta s področja uporabe Direktive 2006/123 ter členov 49 PDEU in 56 PDEU.
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali načela Pogodbe o svobodi ustanavljanja (člen 49 PDEU) in o svobodi opravljanja storitev (člen 56 PDEU) ter načela iz Direktive 2006/123 nasprotujejo sprejetju in uporabi nacionalne zakonodaje, ki za SOA, ustanovljene v obliki delniških družb, določa, da ‚morajo imeti statutarni sedež na ozemlju [Italijanske] republike‘?
2.
Ali je treba odstopanje iz člena 51 PDEU razlagati v smislu, da obsega dejavnost, kakršna je certificiranje, ki jo izvajajo organizacije zasebnega prava, ki po eni strani morajo biti ustanovljene v obliki delniških družb in poslujejo na konkurenčnem trgu, po drugi strani pa sodelujejo pri izvajanju javne oblasti, zato se zanje zahteva izdaja dovoljenja in so pod nadzorom nadzornega organa?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem, ki ga je treba obravnavati najprej, v bistvu izvedeti, ali je treba člen 51, prvi odstavek, PDEU razlagati tako, da so dejavnosti certificiranja, ki jih opravljajo SOA, povezane z izvajanjem javne oblasti v smislu te določbe.
Ugotoviti je treba, da je Sodišče o takem vprašanju, ki ga je v predhodno odločanje predložilo Consiglio di Stato, že odločilo v sodbi SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
V točki 52 te sodbe je ob upoštevanju preudarkov iz točk od 28 do 35 navedene sodbe – in sicer zlasti, da so SOA podjetja, ki opravljajo pridobitno dejavnost v konkurenčnih razmerah in ki nimajo nikakršnega pooblastila za odločanje, ki bi bilo povezano z izvajanjem prerogativ javne oblasti – ugotovilo, da dejavnosti certificiranja SOA nimajo neposredne in specifične zveze z izvajanjem javne oblasti v smislu člena 51 PDEU.
Natančneje, Sodišče je v točki 54 te sodbe poudarilo, da tega, da SOA preverjajo tehnično in finančno zmogljivost podjetij, ki so v postopku certificiranja, resničnost in vsebino izjav, dokazil in dokumentov, ki jih predložijo osebe, ki želijo pridobiti certifikat, in nadaljnje izpolnjevanje pogojev, ki se nanašajo na osebni položaj kandidata ali ponudnika, ni mogoče šteti za dejavnost, pri kateri gre za samostojno odločanje, ki je značilno za izvrševanje prerogativ javne oblasti, ker to preverjanje v celoti urejajo nacionalni predpisi. Poleg tega je Sodišče v isti točki te sodbe ugotovilo, da se navedeno preverjanje opravlja pod neposrednim državnim nadzorom, njegov namen pa je pomagati naročnikom na področju javnih naročil gradenj pri opravljanju njihove naloge tako, da se slednjim omogoči, da to nalogo opravijo na podlagi točnega in podrobnega poznavanja tehnične in finančne zmogljivosti ponudnikov.
V obravnavani zadevi predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ne navaja, da bi se od časa dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za izdajo sodbe SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
), zgodila kakšna sprememba glede narave dejavnosti, ki jih opravljajo SOA.
V teh okoliščinah je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 51, prvi odstavek, PDEU razlagati tako, da se izjema od pravice do ustanavljanja, ki je navedena v tej določbi, ne uporablja za dejavnosti certificiranja, ki jih opravljajo družbe s statusom certifikacijskega organa.
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče, ki se sklicuje na več določb prava Unije, med drugim na člena 49 PDEU in 56 PDEU ter na načela iz Direktive 2006/123, želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali je treba to pravico razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa, da morajo imeti SOA statutarni sedež na nacionalnem ozemlju.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da storitve certificiranja spadajo na področje uporabe Direktive 2006/123, saj so te storitve poleg tega izrecno omenjene v uvodni izjavi 33 na seznamu primeroma navedenih dejavnosti, ki jih zajema ta direktiva.
V obravnavani zadevi se za zahtevo glede kraja sedeža certifikacijskih organov iz postopka v glavni stvari uporablja člen 14 Direktive 2006/123. Ta zahteva SOA namreč zavezuje, da imajo statutarni sedež na nacionalnem ozemlju, zato neposredno temelji na kraju statutarnega sedeža ponudnika v smislu člena 14(1) te direktive in omejuje njegovo svobodo izbire med glavnim in sekundarnim sedežem, predvsem s tem, da ga zavezuje, da ima glavni sedež na nacionalnem ozemlju v smislu odstavka 3 tega člena.
Člen 14 Direktive 2006/123 državam članicam prepoveduje uveljavljanje zahtev, naštetih v odstavkih od 1 do 8 tega člena, za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju s tem, da jim nalaga prednostno in sistematično ukinitev teh zahtev.
Italijanska republika kljub temu trdi, da je zahteva, da mora biti statutarni sedež SOA na nacionalnem ozemlju, upravičena z nujnostjo zagotavljanja učinkovitosti nadzora, ki ga javni organi izvajajo nad dejavnostmi SOA.
V zvezi s tem je treba poudariti, kot sta storili Republika Poljska in Komisija, da zahtev, naštetih v členu 14 Direktive 2006/123, ki se uporabljajo za nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari, ni mogoče upravičiti.
Ta ugotovitev izhaja tako iz besedila člena 14 kot iz splošne sistematike Direktive 2006/123.
Iz naslova navedenega člena je namreč razvidno, da so zahteve, ki so naštete v njegovih odstavkih od 1 do 8, „prepovedane“. Poleg tega ni nikjer v besedilu tega člena navedeno, da imajo države članice možnost, da upravičijo ohranitev takih zahtev v svojih nacionalnih zakonodajah.
Dalje, splošna sistematika Direktive 2006/123, kar zadeva svobodo ustanavljanja, temelji na jasnem razlikovanju med prepovedanimi zahtevami in zahtevami, ki so predmet ocenjevanja. Prve ureja člen 14 te direktive, druge pa so urejene s pravili iz njenega člena 15.
Kar specifično zadeva zahteve, ki so predmet ocenjevanja, morajo države članice v skladu s členom 15(1) Direktive 2006/123 preveriti, ali njihov pravni sistem predvideva katero od zahtev, naštetih v odstavku 2 tega člena, in zagotoviti, da izpolnjujejo pogoje nediskriminacije, potrebe in sorazmernosti, kakor so določeni v odstavku 3 tega člena.
V zvezi s tem je iz odstavkov 5 in 6 navedenega člena 15 razvidno, da je državam članicam dovoljeno, da ohranijo oziroma po potrebi uvedejo zahteve, podobne tistim iz odstavka 2 tega člena, če te zahteve izpolnjujejo pogoje nediskriminacije, potrebe in sorazmernosti iz odstavka 3 te določbe.
Poleg tega člen 16(3) Direktive 2006/123 glede prostega pretoka storitev določa, da lahko država članica, v katero se odpravi ponudnik, uveljavi zahteve glede opravljanja storitvenih dejavnosti, kadar so te v skladu z odstavkom 1 tega člena in utemeljene iz razlogov javnega reda, javne varnosti, javnega zdravja ali varstva okolja.
Taka možnost pa ni določena za „prepovedane“ zahteve, naštete v členu 14 Direktive 2006/123.
Te ugotovitve ni mogoče ovreči s členom 3(3) te direktive, v skladu s katerim države članice njene določbe uporabljajo „ob upoštevanju določil Pogodbe o pravici do ustanavljanja in prostem pretoku storitev“.
V zvezi s tem je treba poudariti, kot je storila Republika Poljska, da bi razlaga člena 3(3) Direktive 2006/123, v skladu s katero bi bilo državam članicam dovoljeno, da na podlagi primarnega prava upravičijo zahtevo, ki je prepovedana s členom 14 te direktive, zadnjenavedeni določbi vzela polni učinek in v končni fazi onemogočila ciljano harmonizacijo, ki jo izvaja ta direktiva.
Taka razlaga bi bila namreč v nasprotju z ugotovitvijo zakonodajalca Unije iz uvodne izjave 6 Direktive 2006/123, in sicer, da se pri odpravljanju ovir za svobodo ustanavljanja ni mogoče zanašati le na neposredno uporabo člena 49 PDEU predvsem zaradi izredne zapletenosti posamičnega obravnavanja ovir za to svoboščino. S priznanjem, da je „prepovedane“ zahteve iz člena 14 te direktive kljub temu mogoče upravičiti na podlagi primarnega prava, bi bil ponovno uveden prav tak preizkus za vsak primer na podlagi Pogodbe DEU glede vseh omejitev svobode ustanavljanja.
Poleg tega je treba poudariti, da člen 3(3) Direktive 2006/123 ne nasprotuje temu, da se člen 14 te direktive razlaga tako, da prepovedanih zahtev, ki so naštete v zadnjenavedeni določbi, ni mogoče upravičiti. Namen take prepovedi brez možnosti upravičenosti je namreč zagotoviti sistematično in hitro odpravo nekaterih omejitev svobode ustanavljanja, za katere zakonodajalec Unije in sodna praksa Sodišča štejeta, da resno posegajo v pravilno delovanje notranjega trga. Tak namen je v skladu s Pogodbo DEU.
Zato, čeprav člen 52(1) PDEU državam članicam omogoča, da z enim od razlogov, ki so v njem navedeni, upravičijo nacionalne ukrepe, ki pomenijo omejitev svobode ustanavljanja, to ne pomeni, da zakonodajalec Unije pri sprejemanju akta sekundarne zakonodaje, kot je Direktiva 2006/123, ki konkretizira temeljno svoboščino, določeno v Pogodbi DEU, ne more omejiti nekaterih izjem, še toliko bolj, če zadevna določba sekundarnega prava, kot v obravnavani zadevi, zgolj povzema ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero zahteva, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ni združljiva s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti (glej v tem smislu zlasti sodbo Komisija/Francija, C‑334/94,
EU:C:1996:90
, točka 19).
V teh okoliščinah je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 14 Direktive 2006/123 razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki določa, da morajo imeti SOA statutarni sedež na nacionalnem ozemlju.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Člen 51, prvi odstavek, PDEU je treba razlagati tako, da se izjema od pravice do ustanavljanja, ki je navedena v tej določbi, ne uporablja za dejavnosti certificiranja, ki jih opravljajo družbe s statusom certifikacijskega organa.

2.
Člen 14 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki določa, da morajo imeti družbe s statusom certifikacijskega organa statutarni sedež na nacionalnem ozemlju.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.