CELEX: 62011CJ0656
Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego
Umowa zawarta między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób
Decyzja Rady
Wybór podstawy prawnej
Artykuł 48 TFUE
Artykuł 79 ust. 2 lit. b) TFUE

W swojej skardze Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2011/863/UE z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie stanowiska, jakie ma zająć Unia Europejska w ramach Wspólnego Komitetu utworzonego na podstawie umowy zawartej między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób, w odniesieniu do zastąpienia załącznika II do tej umowy dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. L 341, s. 1
, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 48 TFUE, który należy do postanowień dotyczących swobody przemieszczania się zawartych w części trzeciej tytuł IV traktatu FUE, ma następujące brzmienie:
„Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują w dziedzinie zabezpieczenia społecznego środki niezbędne do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników; w tym celu Rada ustanawia system umożliwiający migrującym pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek oraz uprawnionym osobom od nich zależnym:
a)
zaliczenie wszystkich okresów uwzględnianych w prawie poszczególnych państw, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz naliczenia wysokości świadczeń;
b)
wypłatę świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytoriach państw członkowskich.
[...]”.
Artykuł 79 TFUE, który należy do postanowień dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zawartych w części trzeciej tytuł V traktatu FUE, przewiduje:
„1.   Unia rozwija wspólną politykę imigracyjną mającą na celu zapewnienie, na każdym etapie, skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich, a także zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi oraz wzmocnione ich zwalczanie.
2.   Do celów ustępu 1 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki w następujących dziedzinach:
[...]
b)
określenie praw obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, w tym warunków dotyczących swobody przemieszczania się i pobytu w innych państwach członkowskich;
[...]”.
Zgodnie z art. 1 i 3 protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, stanowiącego załącznik do traktatów UE i FUE, Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w przyjmowaniu przez Radę środków objętych zakresem zastosowania części trzeciej tytułu V traktatu FUE, chyba że oświadczą pisemnie przewodniczącemu Rady swoją wolę uczestniczenia w terminie trzech miesięcy od przedstawienia Radzie propozycji lub inicjatywy.
Ponadto zgodnie z art. 2 protokołu (nr 21):
„Na mocy artykułu 1 i z zastrzeżeniem artykułów 3, 4 i 6 Zjednoczonego Królestwa lub Irlandii nie wiążą ani nie mają do nich zastosowania postanowienia części trzeciej tytuł V Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, środki przyjęte na podstawie tego tytułu, postanowienia jakiejkolwiek umowy międzynarodowej zawartej przez Unię w wykonaniu tego tytułu ani orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej interpretujące te postanowienia lub środki [...]”.
Umowa WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób
Umowa między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób (zwana dalej „umową WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób”) została podpisana w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1999 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 2002/309/WE, Euratom i – w odniesieniu do umowy w sprawie współpracy naukowej i technologicznej – Komisji z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie zawarcia siedmiu umów z Konfederacją Szwajcarską (
Dz.U. L 114, s. 1
).
Zgodnie z preambułą do umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób umawiające się strony postanowiły wprowadzić między sobą w życie tę swobodę przemieszczania się w oparciu o postanowienia mające zastosowanie we Wspólnocie.
Artykuł 8 umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, zatytułowany „Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego”, przewiduje, że umawiające się strony uwzględniają, zgodnie z załącznikiem II [do tej umowy] (zwanym dalej „załącznikiem II dotyczącym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego”), koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, szczególnie w celu zagwarantowania równości traktowania, określenia stosowanego [właściwego] ustawodawstwa, dodania [zaliczenia], w celu nabycia i zachowania prawa do świadczenia i obliczenia [wysokości] takich świadczeń, wszelkich okresów branych pod uwagę przez ustawodawstwo krajowe zainteresowanych państw, wypłacania świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytorium umawiających się stron oraz wzmocnienia wzajemnej pomocy administracyjnej i współpracy między organami a instytucjami.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 załącznika II dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego:
„1.   Umawiające się strony postanawiają stosować w stosunkach między sobą, w obszarze [dziedzinie] koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, akty prawa wspólnotowego, do których czyni się odesłanie, obowiązujące w dniu podpisania umowy [WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób] i zmienione postanowieniami sekcji A niniejszego załącznika lub aktami [przepisami] z nim równoważnymi.
2.   Termin »państwo (państwa) członkowskie« znajdujący się w aktach prawnych, do których odsyła sekcja A niniejszego załącznika, dotyczy, poza państwami objętymi przedmiotowymi aktami prawa wspólnotowego, Szwajcarii”.
Sekcja A załącznika II dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zatytułowana „Akty prawne, do których czyni się odesłanie”, wymienia rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (
Dz.U. L 149, s. 2
) i rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (
Dz.U. L 74, s. 1
) oraz liczne rozporządzenia, które zmieniały te dwa rozporządzenia.
Rozporządzenie (WE) nr 883/2004 i rozporządzenie (WE) nr 987/2009
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. L 166, s. 1
) zgodnie z jego art. 90 ust. 1 uchyla z dniem swojego wejścia w życie rozporządzenie nr 1408/71. Przepis ten przewiduje jednak, że to ostatnie rozporządzenie pozostaje w mocy i wywołuje skutki prawne między innymi do celów stosowania przepisów umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, dopóki umowa ta nie zostanie zmieniona w świetle przepisów rozporządzenia nr 883/2004.
Motyw 3 tego rozporządzenia stanowi:
„Rozporządzenie [nr 1408/71] było przy licznych okazjach zmieniane i aktualizowane w celu uwzględnienia nie tylko rozw[oju] na szczeblu Wspólnoty, wliczając w to wyroki Trybunału Sprawiedliwości, ale także zmian w ustawodawstwie na szczeblu krajowym. Takie czynniki przyczyniły się do skomplikowania i nadmiernego rozbudowania wspólnotowych zasad koordynacji. Zmiana tych zasad, przy jednoczesnym ich unowocześnieniu i uproszczeniu, jest wobec tego nieodzowna dla osiągnięcia celu, jakim jest swobodny przepływ osób”.
Artykuł 2 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Zakres podmiotowy”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do obywateli państwa członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w państwie członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu”.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (
Dz.U. L 284, s. 1
) uchyla, zgodnie z jego art. 96 ust. 1, ze skutkiem od dnia 1 maja 2010 r. rozporządzenie nr 574/72. Jednakże to ostatnie pozostaje w mocy i nadal wywołuje skutki prawne między innymi do celów umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób do czasu zmiany tej umowy na podstawie [w świetle] rozporządzenia nr 987/2009.
Motyw 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Rozporządzenie [nr 883/2004] unowocześnia zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich, określając środki i procedury wprowadzania tych zasad w życie i upraszczając te zasady dla wszystkich zaangażowanych podmiotów. Należy ustanowić przepisy wykonawcze”.
Zaskarżona decyzja
W dniu 28 czerwca 2010 r. Komisja przedstawiła pierwszy projekt decyzji Rady zmieniającej załącznik II dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W następstwie tego projektu Rada przyjęła decyzję 2011/505/UE z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie stanowiska, jakie ma zająć Unia Europejska w ramach Wspólnego Komitetu utworzonego na podstawie umowy zawartej między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób, w odniesieniu do zastąpienia załącznika II do tej umowy dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. 2011, L 209, s. 1
). Decyzja ta została przyjęta na podstawie art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
Zjednoczone Królestwo zasygnalizowało, iż – nie uczestnicząc w [przyjęciu] decyzji Rady – pragnęło zawrzeć z Konfederacją Szwajcarską umowę, która wykluczałaby z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego osób, które nie są czynne zawodowo. Po tym, jak władze Szwajcarii poinformowały, że nie były w stanie zaakceptować w tej formie owej propozycji ani projektu decyzji Wspólnego Komitetu, Komisja przedstawiła w dniu 24 października 2011 r. nowy projekt decyzji Rady mającej za podstawę prawną art. 48 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE.
Na tej podstawie Rada przyjęła zaskarżoną decyzję. Jedynie Zjednoczone Królestwo i Irlandia głosowały przeciwko jej przyjęciu. W następstwie jej przyjęcia Wspólny Komitet przyjął w dniu 31 marca 2012 r. decyzję zastępującą załącznik II dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzja ta weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2012 r.
Motyw 3 zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„W celu zachowania spójnego i właściwego stosowania aktów prawnych Unii oraz uniknięcia trudności administracyjnych i ewentualnie problemów prawnych należy zmienić załącznik II [dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego], tak aby objął on unijne akty prawne, do którego [których] umowa [WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób] w dotychczasowym brzmieniu [dotychczas] się nie odnosi”.
Zgodnie z art. 1 zaskarżonej decyzji stanowisko, jakie ma zostać zajęte przez Unię w ramach Wspólnego Komitetu, jest oparte na zamieszczonym w załączniku I do zaskarżonej decyzji projekcie decyzji tego komitetu.
Motywy 2 i 3 projektu decyzji Wspólnego Komitetu mają następujące brzmienie:
„(2)
Załącznik II do umowy [dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego] został ostatnio zmieniony decyzją nr 1/2006 z dnia 6 lipca 2006 r. [...] i obecnie powinien zostać zaktualizowany w celu uwzględnienia nowych aktów prawnych Unii Europejskiej, które weszły w życie od tego czasu, w szczególności [rozporządzenia nr 883/2004] i środków przyjętych w celu wdrożenia tego rozporządzenia.
(3)
[Rozporządzenie nr 883/2004] zastąpiło [rozporządzenie nr 1408/71]”.
Zgodnie z art. 1 projektu tej decyzji:
„Załącznik II [dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego] zastępuje się załącznikiem do niniejszej decyzji”.
Ten ostatni załącznik zawiera nową wersję załącznika II dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w której odniesienie do rozporządzenia nr 883/2004, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (
Dz.U. L 284, s. 43
), oraz do rozporządzenia nr 987/2009 zastępuje pierwotne odniesienie do rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72 oraz rozporządzeń je zmieniających.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i o obciążenie Rady kosztami postępowania.
Rada wnosi o oddalenie skargi i o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.
Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 22 maja 2012 r. Irlandia została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Zjednoczonego Królestwa, podczas gdy Republika Francuska i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
Zjednoczone Królestwo, wspierane przez Irlandię, kwestionuje przyjęcie przez Radę art. 48 TFUE jako materialnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
Ci uczestnicy postępowania twierdzą w istocie, że art. 48 TFUE, którego celem jest ułatwienie swobodnego przemieszczania się wewnątrz Unii osób obecnie albo w przeszłości czynnych zawodowo oraz członków ich rodzin, nie może stanowić materialnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji służącej zastąpieniu załącznika II dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, którego jednym ze skutków jest rozszerzenie na obywateli szwajcarskich, którzy nie są czynni zawodowo ani nie są członkami rodziny takiej osoby, praw, których dotychczas nie posiadali. Uważają oni, że dla przyjęcia takiego aktu odpowiednią podstawę prawną stanowi art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE, jako że postanowienie to przyznaje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie kompetencję do przyjmowania środków dotyczących „określeni[a] praw obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim, w tym warunków dotyczących swobody przemieszczania się i pobytu w innych państwach członkowskich”.
Argumentują oni, że nie przyjmując art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, Rada pozbawiła Zjednoczone Królestwo i Irlandię przysługującego im na podstawie protokołu (nr 21) prawa do nieuczestniczenia w przyjęciu tej decyzji i do niebycia nią związanymi.
W uzasadnieniu tego zarzutu Zjednoczone Królestwo podnosi, że art. 48 TFUE jest postanowieniem dodatkowym względem zasady swobodnego przemieszczenia się wewnątrz Unii migrujących pracowników najemnych i migrujących osób prowadzących działalność na własny rachunek, będących obywatelami państw członkowskich. W jego przekonaniu zakres kompetencji przyznanej przez ten artykuł nie może być rozszerzony w celu przyjęcia aktów na rzecz obywateli państw trzecich lub osób, które nie są czynne zawodowo.
Jako że wzmianka dotycząca migrujących osób prowadzących działalność na własny rachunek w art. 48 TFUE została dodana przez traktat FUE, Zjednoczone Królestwo uważa ponadto, że autorzy tego traktatu wymieniliby osoby, które nie są czynne zawodowo, gdyby taka była ich intencja.
Zjednoczone Królestwo zauważa poza tym, że art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE stanowił do niedawna podstawę prawną aktów przyjętych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego mających zastosowanie do obywateli państw trzecich. Jego zdaniem postanowienie to nie może zostać odrzucone [jako podstawa prawna aktu] w oparciu o uzasadnienie, że zaskarżona decyzja zmierza jedynie do uaktualnienia umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, ponieważ taka jest istota aktu określającego, czy może on zostać przyjęty w ramach kompetencji przyznanej przez dane postanowienie traktatu, a nie jego stosunek wobec wcześniejszych aktów.
Zdaniem tego państwa członkowskiego nie można również powoływać orzecznictwa wynikającego z wyroku z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie
22/70 Komisja przeciwko Radzie, zwanego „wyrokiem w sprawie AETR”, Rec. s. 263
, i skodyfikowanego obecnie w traktacie FUE, w art. 3 ust. 2 TFUE i art. 216 ust. 1 TFUE. Z orzecznictwa tego można bowiem jedynie wywieść, że przyjęcie aktu prawa wewnętrznego ustawiającego wspólne zasady może doprowadzić do rozszerzenia zakresu kompetencji materialnej przyznanej Unii zgodnie ze sporną podstawą prawną, z naruszeniem zasady kompetencji powierzonych.
Irlandia podkreśla, że Rada nie może rozszerzyć zakresu zastosowania art. 48 TFUE w oparciu o obecność, w umowie WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, przepisów porównywalnych do art. 45 TFUE i 48 TFUE, ponieważ z jednej strony zakres zastosowania prawa pierwotnego nie może być rozszerzany przez akty prawa wtórnego służące zawarciu układów o stowarzyszeniu z państwami trzecimi, a z drugiej strony odpowiednia podstawa prawna zaskarżonej decyzji musi być określona nie poprzez odwołanie się do umowy, w wykonaniu której została przyjęta, lecz w związku z celem i treścią odnośnych środków. Ponadto kwestionuje ona twierdzenie, jakoby nieprzystąpienie Zjednoczonego Królestwa i Irlandii do decyzji przyjętej na podstawie art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE mogło uniemożliwić realizację celów umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób.
Poproszone o przedstawienie uwag w przedmiocie wniosków, jakie należy wyciągnąć z wyroku z dnia 26 września 2013 r. w sprawie C‑431/11 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Zjednoczone Królestwo i Irlandia podniosły, że wniosek, do którego Trybunał doszedł w tym wyroku, nie może mieć zastosowania do zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, ponieważ została ona przyjęta w innym kontekście.
Wniosek sformułowany przez Trybunał w tym wyroku był bowiem oparty w szczególności na stwierdzeniu ścisłego stowarzyszenia pomiędzy Unią a państwami EFTA oraz na celu Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym z dnia 2 maja 1992 r. (
Dz.U. 1994, L 1, s. 3
, zwanego dalej „porozumieniem EOG”), polegającym na zapewnieniu możliwie pełnej realizacji swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału w obrębie całego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), ze skutkiem tego rodzaju, że rynek funkcjonujący na terytorium Unii zostaje rozszerzony na państwa EFTA. Jednakowoż, po pierwsze, uważają one, że nie istnieje analogiczny instrument wiążący Unię i Konfederację Szwajcarską. Po drugie, umowa WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób nie posiada takich cech i pod wieloma względami, jeżeli chodzi o cele, liberalizację i integrację prawną, ma węższy zakres od porozumienia EOG.
Rada, wspierana przez Republikę Francuską i Komisję, kwestionuje tę analizę i twierdzi, że art. 48 TFUE stanowi materialną podstawę prawną, która jest odpowiednia do przyjęcia zaskarżonej decyzji.
Rada podnosi, że celem zaskarżonej decyzji jest spowodowanie, by dorobek Unii dotyczący koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zmieniony rozporządzeniem nr 883/2004 i rozporządzeniem wykonawczym do niego, mianowicie rozporządzeniem nr 987/2009, miał zastosowanie zarówno do obywateli szwajcarskich zamieszkujących na terytorium Unii, jak i do obywateli państw członkowskich Unii zamieszkujących na terytorium Konfederacji Szwajcarskiej. Skutki rozporządzenia nr 883/2004 wykraczają poza zmianę podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1408/71, ponieważ zastępuje ono, uaktualnia i upraszcza zasady obowiązujące w tej dziedzinie. Zatem zaskarżona decyzja ma zdaniem Rady na celu uaktualnienie zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujących już pomiędzy umawiającymi się stronami.
Jeżeli chodzi o treść zaskarżonej decyzji, Rada zauważa, że określa ona stanowisko, jakie ma zająć Unia Europejska w ramach Wspólnego Komitetu, i przewiduje w istocie objęcie ww. rozporządzeń załącznikiem II dotyczącym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w miejsce rozporządzenia nr 1408/71 i związanych z nim aktów, które nie mają już zastosowania w Unii.
Objęcie tych rozporządzeń załącznikiem II dotyczącym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wynika zdaniem Rady bezpośrednio ze zobowiązań podjętych przez Unię w ramach umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób. Sama istota tej umowy polega w opinii Rady, co wynika w szczególności z art. 8 owej umowy, przejmującego brzmienie art. 48 TFUE, z wdrażania swobody przemieszczania się pomiędzy Unią a Konfederacją Szwajcarską w taki sam sposób, jak dokonano tego w ramach Unii. Zgodnie z sensem i jej głównymi celami umowa WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób musi objąć całkiem nowy w tej dziedzinie akt prawa wtórnego Unii w celu zapewnienia homogeniczności i ekwiwalentności praw i obowiązków w dziedzinie, w której umowa ta obowiązuje.
Ponadto zdaniem Rady i Komisji, jako że umawiające się strony umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób zobowiązały się do podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia wykonania zobowiązań spoczywających na nich na mocy tej umowy, wyłączenie jednego bądź większej liczby państw członkowskich może uniemożliwić realizację jej celów i jest niezgodne ze zobowiązaniami Unii wobec Konfederacji Szwajcarskiej.
Jeżeli chodzi o osoby, które nie są czynne zawodowo, Rada, Republika Francuska i Komisja zauważają, że większość tych osób była już objęta zakresem zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 i że termin „pracownik” był w tej dziedzinie zawsze interpretowany bardzo szeroko. Nowa kategoria osób, które nie są czynne zawodowo należąca do podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia nr 883/2004 jest bardzo ograniczona, a tym bardziej na gruncie umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób. Artykuł 48 TFUE może zatem w ich przekonaniu stanowić odpowiednią podstawę prawną do przyjęcia zaskarżonej decyzji, również w odniesieniu do tej niewielkiej kategorii osób, ponieważ rozszerzenie zakresu zastosowania mechanizmu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na obywateli szwajcarskich, którzy nie są czynni zawodowo, nie stanowi celu ani głównego elementu składowego zaskarżonej decyzji.
Jeżeli chodzi o art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE, Rada podnosi, że zmiana przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie stanowi środka należącego do dziedziny rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej. Zaskarżona decyzja nie ma na celu zapewnienia skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi ani ułatwienia kontroli na granicach zewnętrznych, ani regulowania imigracji w ramach Unii, ani zapewnienia sprawiedliwego traktowania obywateli szwajcarskich.
W kwestii tej Komisja podkreśla, że umowa WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób nie dotyczy tylko „sprawiedliwego traktowania”, które należy zapewnić obywatelom szwajcarskim przebywającym legalnie w państwach członkowskich, lecz pozwala zarówno tym obywatelom, jak i obywatelom Unii przebywającym na terytorium drugiej umawiającej się strony na korzystanie z praw ekwiwalentnych wobec praw ustanowionych w aktach Unii. Umowa ta wraz z zaskarżoną decyzją gwarantują zatem wszystkim tym obywatelom wykonywanie ich prawa do swobodnego przemieszczania się bez uszczerbku dla praw przysługujących im w dziedzinie zabezpieczenia społecznego i w sposób wolny od dyskryminacji.
Republika Francuska dodaje, że z punktu widzenia przyjęcia decyzji mającej za cel ustanowienie mechanizmu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego art. 48 TFUE stanowi postanowienie bardziej specyficzne aniżeli art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE.
Na rozprawie Rada i Komisja podniosły, że kryteria określone w ww. wyroku w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie na potrzeby ustalenia podstawy prawnej aktu mającego na celu dokonanie zmian w obowiązującej umowie mają zastosowanie do zaskarżonej decyzji i potwierdzają, że art. 48 TFUE jest odpowiednią podstawą prawną.
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Należą do nich w szczególności cel i treść aktu. W przypadku gdy analiza aktu prawnego Unii wykaże, że omawiany akt ma dwa cele lub dwa elementy składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi ma jedynie charakter pomocniczy, wówczas ten akt prawny powinien zostać oparty na jednej podstawie prawnej, a mianowicie na tej, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub takiego elementu składowego (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-338/01 Komisja przeciwko Radzie, Rec. s. I-4829
, pkt 54, 55 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑130/10 Parlament przeciwko Radzie, pkt 42, 43).
Podstawa prawna innych aktów Unii, które w danym przypadku mają podobne cechy, nie ma w tym kontekście znaczenia, ponieważ podstawę prawną aktu należy ustalać z uwzględnieniem jego własnego celu i treści (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym należy oddalić w całości argument podnoszony przez Zjednoczone Królestwo, w myśl którego art. 79 ust. 2 lit. b) TFUE stanowił już podstawę prawną aktów przyjętych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego mających zastosowanie do obywateli państw trzecich.
Na zgodność z prawem wyboru podstawy prawnej aktu Unii nie ma również znaczenia wpływ, jaki akt ten może mieć na stosowanie załączonych do traktatów UE i FUE protokołu (nr 21) i protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii.
Natomiast kontekst, w jaki wpisuje się przedmiotowy akt, może być istotny dla wyboru jego podstawy prawnej. Mianowicie gdy akt ten ma na celu zmianę postanowień obowiązującej umowy, ważne jest uwzględnienie także kontekstu, w jaki wpisuje się ta decyzja, a w szczególności celu i treści tej umowy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, pkt 48).
W niniejszej sprawie, jako że zaskarżona decyzja dotyczy stanowiska, jakie ma zająć Unia Europejska w ramach Wspólnego Komitetu utworzonego na podstawie umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób w odniesieniu do zastąpienia załącznika II do tej umowy dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, należy zbadać, po pierwsze, kontekst, w który wpisuje się ta decyzja, a w szczególności cel i treść tej umowy w dziedzinie zabezpieczenia społecznego.
Jak zauważył Trybunał w pkt 26 i 27 wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie
C-351/08 Grimme, Zb.Orz. s. I-10777
, umowa WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób jest jedną z siedmiu umów sektorowych między tymi samymi umawiającymi się stronami, podpisanych w dniu 21 czerwca 1999 r. Umowy te zostały podpisane po odrzuceniu przez Konfederację Szwajcarską w dniu 6 grudnia 1992 r. porozumienia EOG.
Choć Konfederacja Szwajcarska nie zdecydowała się na uczestniczenie w EOG i w wewnętrznym rynku Unii, to jednak jest ona związana z Unią licznymi dwustronnymi umowami, obejmującymi obszerne dziedziny i wprowadzającymi szczególne prawa i obowiązki, pod pewnymi względami analogiczne do tych, które są ustanowione w traktacie FUE. Ogólnym celem tych umów, w tym również umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, jest zacieśnienie więzi gospodarczych między Unią a Konfederacją Szwajcarską (wyrok z dnia 6 października 2011 r. w sprawie
C-506/10 Graf i Engel, Zb.Orz. s. I-9345
, pkt 33).
Umowa WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty decyzją 2002/309 na podstawie art. 310 WE (obecnie art. 217 TFUE), przyznającego Wspólnocie kompetencję do zawierania z jednym lub większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych umów tworzących stowarzyszenie charakteryzujące się wzajemnością praw i obowiązków, wspólnymi działaniami i szczególnymi procedurami.
Jeżeli chodzi o treść tej umowy, należy zauważyć, że zgodnie z preambułą do niej umawiające się strony postanowiły wprowadzić między sobą tę swobodę przemieszczania się w życie w oparciu o postanowienia mające zastosowanie we Wspólnocie.
Jeżeli chodzi o koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, art. 8 umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób przejmuje mianowicie postanowienie zawarte aktualnie w art. 48 lit. a) i b) TFUE, mające na celu zagwarantowanie, po pierwsze, dodania [zaliczenia], w celu nabycia i zachowania prawa do świadczenia i obliczenia [wysokości] takich świadczeń, wszelkich okresów branych pod uwagę przez ustawodawstwo krajowe zainteresowanych państw, i po drugie, wypłacania świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytorium państw członkowskich.
Z art. 1 i 2 oraz z sekcji A załącznika II dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do którego odsyła art. 8 umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, wynika, że umawiające się strony uzgodniły stosowanie pomiędzy sobą rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72. W kwestii tej termin „państwo (państwa) członkowskie” występujący w tych aktach jest uważany za stosujący się jednakowo do Konfederacji Szwajcarskiej.
W przedmiocie postanowień umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób Trybunał orzekł już w pkt 31 wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie
C-247/09 Xhymshiti, Zb.Orz. s. I-11845
, że do celów stosowania rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72 Konfederacja Szwajcarska powinna być zrównana z państwem członkowskim Unii.
Z powyższego wynika, że zawierając w 2002 r. umowę WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, Unia rozszerzyła na Konfederację Szwajcarską zakres zastosowania swojego uregulowania obowiązującego w dziedzinie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc zawartego w rozporządzeniach nr 1408/71 i nr 574/72. Z tego uregulowania, którego zakres zastosowania został w ten sposób rozszerzony, korzystają zarówno obywatele szwajcarscy przebywający na terytorium Unii, jak i obywatele państw członkowskich przebywający na terytorium Szwajcarii.
Jeżeli chodzi, po drugie, o treść zaskarżonej decyzji, to należy stwierdzić, że stanowisko, jakie zgodnie z tą decyzją miała zająć Unia, polega – co wynika zarówno z tytułu tej decyzji, jak i z art. 1 i załącznika I do niej – na zastąpieniu w załączniku II do tej umowy, dotyczącym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odniesienia do rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72 oraz do zmieniających je rozporządzeń przez odniesienie do rozporządzenia nr 883/2004, zmienionego rozporządzeniem nr 988/2009, i do rozporządzenia nr 987/2009. W tym kontekście należy przypomnieć, że rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009 uchyliły rozporządzenia nr 1408/71 i nr 574/72, utrzymując je jednakowoż w mocy do celów stosowania umowy WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, dopóki umowa ta nie zostanie zmieniona w świetle tych nowych uregulowań.
Po trzecie, jeżeli chodzi o cel realizowany przez zaskarżoną decyzję, należy zauważyć, że w szczególności zgodnie z motywem 3 rozporządzenia nr 883/2004 oraz motywem 1 rozporządzenia nr 987/2009 rozporządzenia te mają na celu zastąpienie zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zmienianych i aktualizowanych przy licznych okazjach, w celu uwzględnienia nie tylko rozwoju na szczeblu Wspólnoty, wliczając w to wyroki Trybunału Sprawiedliwości, ale także zmian w ustawodawstwie na szczeblu krajowym, poprzez ich unowocześnienie i uproszczenie.
Ze wspólnej lektury motywu 3 i art. 1 zaskarżonej decyzji oraz motywów 2 i 3 projektu decyzji Wspólnego Komitetu stanowiącego załącznik do tej ostatniej wynika, że z powodu tej ewolucji owa decyzja ma na celu uaktualnienie załącznika II dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez objęcie nim rozporządzeń nr 883/2004 i nr 987/2009 w celu zachowania spójnego i właściwego stosowania aktów prawnych Unii oraz uniknięcia trudności administracyjnych, ewentualnie problemów prawnych.
Z tego wynika, że w konsekwencji wejścia w życie nowego uregulowania Unii w dziedzinie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego głównym celem zaskarżonej decyzji jest uaktualnienie również uregulowania, którego zakres zastosowania został rozszerzony na Konfederację Szwajcarską przez umowę WE–Szwajcaria w sprawie swobodnego przepływu osób, i utrzymywanie rozszerzenia zakresu zastosowania praw socjalnych na obywateli zainteresowanych państw, które było zamierzone i zostało dokonane już przez tę umowę WE–Szwajcaria z 2002 r. (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, pkt 57).
Z powyższych rozważań wynika, że przy uwzględnieniu kontekstu, w który wpisuje się zaskarżona decyzja, jak również jej treści i celu, mogła ona była zostać przyjęta na podstawie art. 48 TFUE.
Wniosku tego nie podaje w wątpliwość argument Zjednoczonego Królestwa, w myśl którego celem art. 48 TFUE jest ułatwienie swobodnego przemieszczania się obywateli państw członkowskich na rynku wewnętrznym i nie może on stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia aktu, którego celem jest ułatwienie swobodnego przemieszczania się pomiędzy Unią a państwem trzecim. Jak bowiem wynika z ww. wyroku w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, art. 48 TFUE może stanowić odpowiednią podstawę prawną dla przyjęcia decyzji takiej jak decyzja sporna w niniejszej sprawie, gdy – jak ma to miejsce w przypadku Konfederacji Szwajcarskiej – państwo trzecie zostało już zrównane z państwem członkowskim Unii na podstawie art. 217 TFUE do celów stosowania rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72 i gdy głównym celem tej decyzji jest odzwierciedlenie uaktualnienia tych rozporządzeń dokonanego przez rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009.
Wniosku tego nie podaje również w wątpliwość argument Zjednoczonego Królestwa, w myśl którego art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 rozszerza podmiotowy zakres zastosowania tego rozporządzenia na wszystkie osoby, które nie są czynne zawodowo, a zatem również na osoby, które nie były jeszcze beneficjentami praw przyznawanych przez rozporządzenie nr 1408/71. W kwestii tej wystarczy wskazać, że rozszerzenie [zakresu zastosowania] zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na obywateli szwajcarskich zamieszkujących na terytorium Unii i należących do tejże kategorii osób, które nie są czynne zawodowo, która to kategoria nie była dotychczas objęta zakresem zastosowania rozporządzenia nr 1408/71, nie może być uważane za czynność stanowiącą cel lub główny bądź dominujący element składowy zaskarżonej decyzji, lecz, przeciwnie, musi być uważane za drugorzędne w stosunku do uaktualnienia całokształtu uregulowania objętego załącznikiem II dotyczącym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W konsekwencji skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Zjednoczone Królestwo przegrało sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Rady – obciążyć je kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Irlandia, Republika Francuska i Komisja pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania.

3)
Irlandia, Republika Francuska i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.