CELEX: 62013CJ0184
Előzetes döntéshozatal iránti kérelem
Közúti fuvarozás
A minimális üzemeltetési költségeknek az érintett gazdasági szereplők képviseleti szervezete által megállapított összege
Vállalkozások társulása
Versenykorlátozás
Közérdekű cél
A közúti közlekedés biztonsága
Arányosság

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az EUMSZ 49., az EUMSZ 56., az EUMSZ 96. és az EUMSZ 101. cikk, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének értelmezésére vonatkoznak.
E kérelmeket a C‑184/13. sz. API – Anonima Petroli Italiana SpA és társai és a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (infrastrukturális és közlekedési minisztérium), valamint a Ministero dello Sviluppo economico (gazdasági fejlesztési minisztériuma) között, a C‑185/13. sz. ügyben az ANCC‑COOP – Associazione Nazionale Cooperative di Consumatori és társai, és a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, a Ministero dello Sviluppo economico, a Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica (a közúti szállítás és logisztika általános tanácsa; a továbbiakban: Consulta), az Osservatorio sulle attività di autotrasporto (a továbbiakban: Osservatorio), valamint az Autorità garante della concorrenza e del mercato között, a C‑186/13. sz. ügyben az Air Liquide Italia SpA és társai, és a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, a Ministero dello Sviluppo economico között, a C‑187/13. sz. ügyben a Confetra – Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica és társai, és a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Osservatorio sulle Attività di Trasporto, valamint a Ministero dello Sviluppo economico között, a C‑194/13., C‑195/13. és a C‑208/13. sz. ügyekben az Esso Italiana Srl, a Confederazione generale dell’industria italiana és társai, illetve az Autorità garante della concorrenza e del mercato és a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, valamint a Ministero dello Sviluppo economico között a harmadik személyek részére történő közúti árufuvarozás ágazatában a minimális üzemeltetési költségek rögzítésének tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
A tagállamok közötti közúti árufuvarozás díjainak megállapításáról szóló, 1989. december 21‑i 4058/89/EGK tanácsi rendelet (
HL L 390., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 286. o.) 1. és 2. cikke értelmében a tagállamok között harmadik személyek részére végzett közúti árufuvarozás díjaiban a felek szabadon állapodnak meg. E rendelet harmadik preambulumbekezdése értelmében „a Tanács által elhatározott szabad közlekedési piac létrehozására, a belső piaci célok elérésére és a Közösségben egységesen alkalmazható díjrendszer szükségletének kielégítésére leginkább alkalmas díjrendszer a közúti árufuvarozás díjainak szabad megállapítása”.
A nemzetközi közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés közös szabályairól szóló, 2009. október 21‑i 1072/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 300., 72. o.
) (4) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] közös közlekedéspolitika létrehozása a szolgáltatóval szembeni minden olyan korlátozás eltörlését jelenti, amely az állampolgárságon, vagy pedig azon a tényen alapul, hogy a szolgáltató a szállítási szolgáltatás nyújtása szerinti tagállamtól eltérő tagállamban rendelkezik székhellyel”. A hivatkozott rendelet (6) preambulumbekezdése értelmében „[a]z egységes európai piac fokozatos megvalósításának a tagállamok saját piacaihoz való hozzáférést érintő korlátozások megszüntetéséhez kell vezetnie. Ugyanakkor figyelembe kell vennie az ellenőrzések hatékonyságát és a szakmai foglalkoztatási feltételek alakulását, a szabályok harmonizálását többek között a végrehajtás és az úthasználati díjak, valamint a szociális és biztonsági jogalkotás területén”.
Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[m]inden ellenszolgáltatás fejében munkát végző közúti árufuvarozó, aki közösségi engedély jogosultja, továbbá amelynek a járművezetője, amennyiben egy harmadik ország állampolgára, rendelkezik járművezetői igazolvánnyal, jogosult – az e fejezetben meghatározott feltételek alapján – kabotázsművelet végzésére.”
Ugyanezen rendelet 9. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A kabotázsműveletek végzése – a közösségi jogszabályok alkalmazására is figyelemmel – a fogadó tagállamban hatályos törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések hatálya alá tartozik az alábbiak tekintetében:
a)
a fuvarozási szerződésre irányadó feltételek;
[...]”.
Az uniós jog a közúti közlekedés biztonságára vonatkozóan számos aktust foglal magában. Például, a közúti fuvarozásra vonatkozó egyes szociális jogszabályok összehangolásáról szóló, 1985. december 20‑i 3820/85/EGK tanácsi rendelet (
HL L 370., 1. o.
) 6 és 7. cikke a közúti fuvarozók számára előírt maximális vezetési és a minimális pihenőidőről rendelkezik. A közúti fuvarozásban utazó tevékenységet végző személyek munkaidejének szervezéséről szóló, 2002. március 11‑i 2002/15/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL L 80., 35. o.
; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 224. o.) 4–7. cikkében rögzíti a maximális heti munkaidőre, a szünetekre, a pihenőidőre és az éjszakai munkavégzésre vonatkozó előírásokat. A 2006. március 15‑i 561/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (
HL L 102., 1. o.
) módosított, a közúti közlekedésben használt menetíró készülékekről szóló, 1985. december 20‑i 3821/85/EGK tanácsi rendelet (
HL L 370., 8. o.
; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 227. o.) 13–16. cikke előírja a munkáltatónak és a járművezetőknek a menetíró készülék és az adatrögzítő lapok használatára vonatkozó kötelezettségeit. A vezetői engedélyekről szóló, 2006. december 20‑i 2006/126/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL L 403., 18. o.
) valamint a gépjárművek és pótkocsijaik, valamint az ilyen járművek rendszereinek, alkatrészeinek és önálló műszaki egységeinek jóváhagyásáról szóló, 2007. szeptember 5‑i 2007/46/EK európai parlamenti és tanács irányelv (keretirányelv) (
HL L 263., 1. o.
) szintén a közúti közlekedés biztonságának védelmére vonatkozó fontos közös szabályokat állapít meg.
Az olasz jog
A közúti közlekedéssel, különösen a közúti törvénykönyvvel kapcsolatos szabályozásokon kívül, a Delega al Governo per il riassetto normativo del settore dell’autotrasporto di persone e cose (a személyek és áruk közúti fuvarozása ágazatának újraszabályozása tekintetében a kormánynak adott felhatalmazásról) szóló, 2005. március 1‑jei 32. sz. törvény (a GURI 2005. március 10‑i, 57. száma, 5. o.) határozta meg az ágazat újjászervezésének elveit és irányadó szempontjait. E törvény többek között a szabályozott liberalizáció bevezetésére, és az előző, az 1974. június 6‑i 298. sz. törvényben megállapított kötelező sávos díjrendszernek a közúti fuvarozására vonatkozó árakról folytatott szabad piaci tárgyaláson alapuló rendszerrel történő felváltására irányul. A felhatalmazás elvei és irányadó szempontjai között szerepel a szabályozásnak az uniós joghoz történő igazítása a nyitott és versenyalapú piac érdekében, a vállalkozások közötti verseny védelme, valamint a közlekedés biztonságának és a szociális biztonság védelme is.
Az említett felhatalmazás végrehajtásaként az olasz kormány több, a hivatkozott reform megvalósítására irányuló törvényerejű rendeletet fogadott el.
A 2005. november 21‑i 284. sz. törvényerejű rendelet a Consultát bízta meg a javaslattétel, a kutatás, az ellenőrzés lefolytatása, a tanácsadás a beavatkozási politikák, valamint a kormányzati stratégiájának meghatározása tevékenységének gyakorlásával a közúti fuvarozás ágazatában. A Consulta az állami igazgatási szervek képviselőiből és tisztviselőiből, a közúti fuvarozók ágazati szervezeteiből, a megrendelők és vállalkozások szervezeteiből, és/vagy olyan szervezetekből áll, amelyekben az állam többségi részesedéssel rendelkezik. Az alapügy tényállásának megvalósulása idején 102 rendes és helyettes tagja volt, a következő megoszlásban:
—
a közúti fuvarozók és a megrendelők ágazati szervezeteit képviselő 60 tag;
—
az állami szerveket képviselő 36 tag, és
—
a vállalkozások szervezeteit és/vagy olyan szervezeteket képviselő 6 tag, amelyekben az állam többségi részesedéssel rendelkezik.
A 2005. november 21‑i 284. sz. törvényerejű rendelet ezenfelül a Consulta szerveként létrehozta az Osservatoriót, amely a közúti közlekedés biztonságára és a szociális biztonságra vonatkozó rendelkezések betartása ellenőrzésének feladatát látja el, továbbá napra késszé teszi a közúti árufuvarozásra vonatkozó szóban megkötött szerződésekre alkalmazandó gyakorlatokat és szokásokat. A rendelet 6. cikke (1) bekezdésének g) pontja értelmében az Osservatoriónak a Consulta elnöke által az ezen utóbbi statisztikai és gazdasági képzettséggel rendelkező tagjai közül választott tíz tagja van. Az alapügyeket megalapozó keresetek benyújtásának időpontjában az Osservatoriónak tíz tagja volt, amelyek közül nyolc a közúti fuvarozók és a megrendelők szervezeteit, kettő pedig az állami szerveket képviselte.
A szabályozott liberalizációt végrehajtó, 2005. november 21‑i 286. sz. törvényerejű rendelet 4. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közúti fuvarozás díjának meghatározása a fuvarozási szerződést kötő felek szabad piaci tárgyalásának tárgyát képezi, és, egyébiránt, ugyanezen cikk (2) bekezdésében biztosítja a közúti közlekedés biztonságának védelmét annak előírásával, hogy „semmisek a fuvarozási szerződésben szereplő, a szolgáltatás olyan végrehajtási módjára és feltételeire vonatkozó kikötések, amelyek ellentétesek a közúti közlekedés biztonságára vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel”. A szóban kötött szerződéseket illetően, amelyek nagyobb valószínűséggel sérthetik a gyengébb pozícióban lévő szerződő fél helyzetét, az említett törvényerejű rendelet korlátozta a szerződéskötési szabadságot az Osservatorio által meghatározott ágazati gyakorlatok és szokások alkalmazásának előírásával.
A 2008. június 25‑i 112. sz. rendelettörvény 83a. cikke leszűkítette a 2005. november 21‑i 286. sz. törvényerejű rendelet által bevezetett díjszabási liberalizációt, a szóban kötött szerződések vonatkozásában előírva, hogy a megrendelő által fizetendő díj nem lehet kevesebb, mint a minimális üzemeltetési költségek, amelynek meghatározása az Osservatorio feladata.
E minimális költségek a következőket foglalják magukban:
a)
az üzemanyag átlagköltsége megtett kilométerenként a különböző járműtípusok tekintetében, havi rendszerességgel megállapítva, valamint
b)
a harmadik személyek számára közúti fuvarozást végző vállalkozás üzemeltetési költségének az üzemanyagköltségnek megfelelő, százalékos arányban kifejezett része, hat hónaponként megállapítva.
A 2008. június 25‑i 112. sz. rendelettörvény 83a. cikkében foglalt szabályozást jelentősen módosították, amely módosítások megszüntették az írásban és a szóban kötött szerződések közötti különbségtételt, és felhatalmazták az Osservatoriót, hogy az előbbiek díjait is határozza meg, a biztonsági előírások tiszteletben tartása biztosításának szükségességére hivatkozva.
A 2008. június 25‑i 112. sz. rendelettörvénynek az alapügyre alkalmazandó változatának 83a. cikke (a továbbiakban: a módosított 112/2008 rendelettörvény 83a. cikke), amely „A közúti közlekedés biztonságának védelme és a harmadik személyek számára történő közúti árufuvarozás piacának szabályos működése” címet viseli, ekképp rendelkezik:
„(1)   A 2005. november 21‑i 286. sz. törvényerejű rendelet 9. cikke szerinti Osservatorio egy megfelelő mintavételes vizsgálat alapján és a Ministero dello sviluppo economico által a közúti közlekedésben alkalmazott gázolaj átlagárára vonatkozóan havonta lefolytatott felmérésre figyelemmel havonta állapítja meg az üzemanyagnak a megtett távolság szerinti átlagköltségét, a különböző gépjármű‑kategóriákra és a vonatkozó hatásokra figyelemmel.
(2)   Az Osservatorio június és december hónap tizenötödik napján megállapítja a gépjárművek kategóriái szerint a harmadik személyek részére folytatott közúti fuvarozási tevékenység költségeinek százalékban kifejezett azon arányát, amelyet az üzemanyag ára tesz ki.
(3)   A jelen cikk (4)–(11) bekezdései a megrendelők által a fuvarozó üzemanyagköltségei tekintetében fizetendő díjak kiigazítási mechanizmusát szabályozzák, és a piacra gyakorolt hatásuk vonatkozásában ellenőrzés tárgyát alkotják, a hatálybalépésüket követő egy év elteltével.
(4)   A közúti közlekedés biztonságának garantálása, valamint a harmadik személyek részére folytatott közúti áruszállítás piaca szabályos működésének biztosítása érdekében a 2005. november 21‑i 286. sz. törvényerejű rendelet 6. cikke értelmében írásban kötött fuvarozási szerződésben úgy kell meghatározni a fuvarozó díját, hogy az legalább a tevékenység gyakorlásának a jogszabályban előírt biztonsági előírások betartását egyébként biztosító minimális üzemeltetési költségeit fedezze. E minimális üzemeltetési költségek a (16) bekezdés szerinti Consultában képviselettel rendelkező fuvarozók szervezetei és a megrendelők szervezetei által kötött önkéntes ágazati megállapodásokban kerülnek meghatározásra. E megállapodások garantált időtartamra vagy mennyiségre vonatkozó közúti árufuvarozásra vonatkozó szerződéseket is előírhatnak, amelyek értelmében el lehet térni a jelen bekezdés, a 2005. november 21‑i 284. sz. törvényerejű rendelet 7. cikkének (3) és (7a) bekezdése rendelkezéseitől, valamint a közvetlen cselekvés területére vonatkozó rendelkezésektől.
(4a)   Amennyiben a jelen rendelkezés hatálybalépésétől számított kilenc hónapon belül nem kerül sor a (4) bekezdésben előírt önkéntes megállapodások megkötésére, a 2005. november 21‑i 284. sz. törvényerejű rendelet 6. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti Osservatorio határozza meg a minimális költségeket a (4) bekezdésben foglaltak szerint. Amennyiben az első időszak elteltét követően az Osservatorio további harminc napon belül nem fogadja el a minimális költségek számítását, kizárólag a díj meghatározása tekintetében a (6) és (7) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni az írásban kötött fuvarozási szerződésekre is.
(4b)   Amennyiben a számlán a (4) bekezdésben vagy a (4a) bekezdésben előírtnál kisebb díjazás kerül feltüntetésre, a fuvarozónak a megrendelővel szemben a díjkülönbözet tekintetében a szállítási szolgáltatás nyújtásától számított egyéves határidőn belül kell cselekednie, kivéve a (4) bekezdés értelmében kötött önkéntes ágazati megállapodásokon alapuló ellenkező kikötést.
(4c)   A (4) és (4a) bekezdésben előírtaktól eltérően a 2005. november 21‑i 266. sz. törvényerejű rendelet 6. cikke értelmében írásban kötött szerződés végrehajtásaként nyújtott fuvarozási szolgáltatások fejében a fuvarozónak fizetendő díj összegét a felek autonóm módon tárgyalják meg, amennyiben az említett szolgáltatásokat napi 100 kilométeres határon belül nyújtják, kivéve a (4) bekezdés értelmében kötött önkéntes ágazati megállapodásokon alapuló ellenkező kikötést.
(4d)   A szerződés megkötésekor a fuvarozó köteles a megrendelőnek átadni egy, a szociális védelem szervei által kiállított, legfeljebb három hónapos tanúsítványt, amely igazolja, hogy a vállalkozás szabályosan fizeti a szociális és társadalombiztosítási járulékokat.
(5)   Amennyiben a szerződés tárgya 30 napos időszakot meghaladó fuvarozási szolgáltatás nyújtása, a díjazásnak a fuvarozó által a szerződés szerinti szolgáltatások nyújtása tekintetében viselt üzemanyagköltségeknek megfelelő azon részét, amely a szerződésben, illetve az említett szerződés érvényességének első hónapjában a fuvarozó által nyújtott szolgáltatások vonatkozásában kibocsátott számlákon szerepel, az (1) bekezdésnek megfelelően meghatározott, közúti használatra szánt gázolaj árában bekövetkezett változások alapján ki kell igazítani, ha e változások meghaladják a szerződés aláírásakor figyelembe vett referenciaértéket, illetve a legutóbbi kiigazítás értékének 2%‑át.
(6)   Amennyiben a közúti árufuvarozásra vonatkozó szerződést nem írásban kötötték meg a 2005. november 21‑i 286. sz. törvényerejű rendelet 6. cikkének megfelelően, a fuvarozó által kibocsátott számla kizárólag törvényi és adminisztratív célból tartalmazza a díj azon részét, amelyet a megrendelőnek kell fizetnie, és amely a szerződés szerinti szolgáltatások nyújtása céljából a fuvarozó által viselt üzemanyagköltségnek felel meg. Ezen összegnek meg kell felelnie a fuvarozásra használt jármű kategóriája tekintetében az (1) bekezdés értelmében a fuvarozás végrehajtását megelőző hónap során rögzített kilométerenkénti költség és a számlán feltüntetett szolgáltatás során teljesített kilométerek szorzatának.
(7)   A fuvarozó számára fizetendő, a (6) bekezdésben említettől eltérő díjrésznek meg kell felelnie – fenntartva azt, amit a megrendelőnek kell fizetnie üzemanyagköltség címén – ugyanezen díj azon részének, amely legalább megegyezik a (2) bekezdésben említett üzemanyagköltségektől eltérő, egyéb költségeknek megfelelőként feltüntetett költségnek.
(8)   Amennyiben a díj (6) bekezdésben említettől eltérő, a fuvarozó számára fizetendő részének összege kisebb, mint a (7) bekezdésben említett rész, a fuvarozó kérheti a megrendelőtől a különbözet megfizetését. Amennyiben a közúti árufuvarozásra vonatkozó szerződést nem írásban kötötték, a fuvarozó keresetindítási joga a fuvarozási szolgáltatás nyújtásának napjától számított öt éven belül évül el. Amennyiben a fuvarozási szerződést írásban kötötték, a fuvarozó keresetindítási joga egy év elteltével évül el, a polgári törvénykönyv 2951. cikkének megfelelően.
(9)   Amennyiben a megrendelő nem teljesíti a fizetést 15 napon belül, a fuvarozó az ezt követő 15 napos jogvesztő határidőn belül fizetési meghagyás iránti kérelmet nyújthat be kereset formájában az illetékes bírósághoz a polgári perrendtartás 638. cikkének megfelelően, a harmadik személyek számára közúti árufuvarozást végző fuvarozók jegyzékére történt felvételt igazoló iratok, a fuvarozás végrehajtására használt jármű forgalmi engedélye, a fuvarozási szolgáltatás nyújtásának díját feltüntető számla, a megjelölt összeg kifizetésére vonatkozó iratok, valamint azon számítások benyújtásával, amelyek által meghatározásra került a fuvarozó számára fizetendő kiegészítő díjazás a (7) és a (8) bekezdés értelmében. Miután ellenőrizte a benyújtott iratok szabályszerűségét és a számítások valódiságát, a bíróság a polgári perrendtartás 641. cikke szerinti indokolt határozatban felszólítja a megrendelőt, hogy haladéktalanul fizesse meg a fuvarozó számára fizetendő összeget, és engedélyt ad a határozat ideiglenes végrehajtására a polgári perrendtartás 642. cikke értelmében, és kitűzi azt a határidőt, amelyen belül jogorvoslat nyújtható be ugyanezen törvény IV. könyve I. címe I. fejezete rendelkezéseinek értelmében.
[...]
(14)   A többször módosított 1974. június 6‑i 298. sz. törvény 26. cikkében, valamint a 2005. november 21‑i 286. sz. törvényerejű rendelet 7. cikkében előírt szankciók sérelme nélkül – amennyiben e rendelkezések alkalmazandók – a (6), (7), (8) és (9) bekezdésben foglalt szabályok bármely megsértése az árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési eljárásokból akár hat hónapig történő kizárását, valamint a törvény által előírt bármely adó‑, pénzügyi és társadalombiztosítási kedvezményből egy évig terjedő kizárását vonja maga után.
(15)   A (14) bekezdésben előírt szankciókat a hatáskörrel rendelkező hatóság szabja ki.
(16)   A (14) bekezdésben előírt szankciókat nem kell kiszabni, ha a felek olyan fuvarozási szerződést kötöttek, amely megfelel a Consultában képviselettel rendelkező közúti fuvarozók szervezeteinek többsége és a fuvarozási szolgáltatások igénybevevői szervezeteinek többsége között e sajátos kereskedelmi ágazatban a fuvarozási szolgáltatások megfelelő működésének szabályozása céljából létrejött önkéntes megállapodásnak.
[...]”
2012. szeptember 12‑től az Osservatorio feladatait jogszabály útján a közlekedési minisztérium egyik szolgálatára ruházták át.
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A módosított 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikkének, (4) és (4a) bekezdésében előírt önkéntes megállapodások hiányában az Osservatorio 2011. november 21‑én több olyan táblázatot fogadott el, amelyek a harmadik személyek számára közúti fuvarozást végző vállalkozások minimális üzemeltetési költségeit rögzítették. E táblázatokat átvette a közlekedési minisztérium főigazgatójának 2011. november 22‑i rendelete.
A fent említett táblázatok költségvetési tételei öt jármű‑kategória tekintetében kerültek kiszámításra a rakomány maximális össztömegétől függően, az átlagos évi futásteljesítmény és az átlagos kilométerenkénti gázolajfogyasztást feltüntetve. A költségek a vontatókra, a félpótkocsikra, a karbantartásra, a hatályos kollektív szerződés alapján fizetett gépjárművezetők munkájára, a biztosításra, a felülvizsgálatokra és műszaki vizsgákra, a gumiabroncsokra, az üzemanyagra, az útdíjakra és a szervezésre vonatkozó költségeket foglalják magukban. E tekintetben az Európai Bizottság példaképpen megemlíti, hogy a 3,5 tonna össztömeget meg nem haladó gépjárművek, valamint a 101 és 150 kilométer közötti futásteljesítmények esetében a módosított 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikkének, (2) bekezdése értelmében megállapított üzemeltetési költségek 0,999 eurót tesznek ki kilométerenként, míg a hivatkozott rendelet 83a. cikkének (4) és (4a) bekezdésének értelmében a minimális üzemeltetési költségek 0,909 eurót tesznek ki kilométerenként, az üzemanyagköltség pedig 0,122 euró kilométerenként.
Az Osservatorio meghatározta az üzemeltetési költségek időszaki kiigazításának képletét is, következésképpen a közúti fuvarozás tarifáit. E szervezet az első rögzítés során megállapított értékeket a 2011. december 14‑i, illetve 21‑i „A harmadik személyek számára közúti fuvarozást végző vállalkozások üzemeltetési költségeinek, valamint a biztonsági feltételek tiszteletben tartását biztosító minimális költségek időszaki közzététele” címet viselő aktusok elfogadásával igazította ki.
Az alapügyek számos, a Tribunale amministrativo regionale per il Lazióhoz azon aktusokkal szemben benyújtott, hatályon kívül helyezés iránti elsődleges kereseteken és keresetkiegészítéseken alapulnak, amelyekben az Osservatorio megállapította a minimális költségeket a módosított 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikke értelmében.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint az olasz szabályozás a minimális üzemeltetési költségek olyan szabályozott rendszerét vezeti be, amely korlátozza a szerződéses szabadságot és a szerződés egyik lényeges eleme meghatározásának szabadságát, még akkor is, ha ennek célja a biztonsági előírások tiszteletben tartásának biztosítása.
A közúti közlekedés biztonsága védelmének szükségessége jelen van az uniós jogban, a kérdést előterjesztő bíróság azonban kétli, hogy az ütköző értékeknek a 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikke által megteremtett egyensúlya összeegyeztethető az uniós joggal.
E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a C‑184/13–C‑187/13., C‑194/13., C‑195/13. és C‑208/13. sz. ügyekben azonos szövegezésű kérdéseket a Bíróság elé terjeszti előzetes döntéshozatalra:
„1)
Összeegyeztethetők‑e a verseny szabadságának és a vállalkozások szabad mozgásának, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának védelmével (EUSZ 4. cikk (3) bekezdése, EUMSZ 101. cikk, EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 96. cikk), és ha igen, mennyiben, az a nemzeti jogi szabályozás, amely a közúti fuvarozás ágazatában olyan minimális üzemeltetési költségeket ír elő, amelyek a szolgáltatás ellenértéke, tehát a szerződéses ár egyik elemének az állam általi rögzítésének minősül?
2)
Igazolható‑e, és ha igen, milyen feltételek mellett a hivatkozott elvek korlátozása a közúti közlekedés biztonságához fűződő közérdek védelmének szükségességével, és e célkitűzés összeegyeztethető‑e a minimális üzemeltetési költségek rögzítése, amint azt a többször módosított 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikkében foglalt szabályozás előírja?
3)
A minimális üzemeltetési költségek meghatározása, az említett megközelítés szerint, az érdekelt gazdasági szereplők egyes ágazatai által kötött önkéntes megállapodásokra, másodlagosan pedig az olyan szervezetekre bízható‑e, amelyek összetételét az ágazati magánszereplőket képviselő személyek erős jelenléte jellemez, jogalkotói szinten előre meghatározott kritériumok hiányában?”
2013. május 14‑i határozatában a Bíróság elnöke az írásbeli és szóbeli szakasz, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑184/13–C‑187/13., C‑194/13., C‑195/13. és C‑208/13. sz. ügyet.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Kérdéseivel – amelyeket célszerű együtt vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUMSZ 101. cikket az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével, valamint az EUMSZ 49. cikkel, az EUMSZ 56. cikkel és az EUMSZ 96. cikkel összefüggésben úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint az alapügyben szereplő, amelynek értelmében a harmadik személyek számára végzett közúti árufuvarozási szolgáltatások ára nem lehet alacsonyabb azon minimális üzemeltetési költségeknél, amelyeket egy elsősorban az érintett gazdasági szereplők képviselőiből álló szervezet állapít meg.
Előzetesen meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás előírja, hogy a minimális üzemeltetési költségek főszabály szerint a fuvarozók és a megrendelők szakmai szervezetei által kötött ágazati önkéntes megállapodásokban kerülnek rögzítésre, másodlagosan pedig, ilyen megállapodások hiányában az Osservatorio, ez utóbbi hallgatása esetén pedig közvetlenül a közlekedési minisztérium által. A 2011 novembere és 2012 augusztusa közötti időszakban – amely időszakra az alapügyek vonatkoznak – a minimális üzemeltetési költségeket ténylegesen az Osservatorio állapította meg.
Az uniós versenyjogról
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az EUMSZ 101. cikk, noha csakis a vállalkozások tevékenységét érinti, és nem vonatkozik a tagállamoktól származó törvényi vagy rendeleti intézkedésekre, ezen cikkek – az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével együttesen értelmezve, amely az Európai Unió és a tagállamok közötti együttműködési kötelezettséget rögzíti – kötelezik a tagállamokat arra, hogy ne hozzanak vagy ne tartsanak hatályban olyan – akár törvényi, akár pedig rendeleti – intézkedéseket, amelyek alkalmasak arra, hogy a vállalkozásokra vonatkozó versenyszabályok hatékony érvényesülését gátolják (lásd: Cipolla és társai ítélet, C‑94/04 és C‑202/04,
EU:C:2006:758
, 46. pont, valamint Sbarigia‑ítélet, C‑393/08,
EU:C:2010:388
, 31. pont).
A Bíróság kimondta, hogy az EUMSZ 101. cikket az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével összefüggésben sérti az, ha valamely tagállam előírja vagy előnyben részesíti az EUMSZ 101. cikkel ellentétes megállapodások kötését, vagy az ilyen megállapodások hatását erősíti, akár pedig ha a saját szabályozásának állami jellegét megszünteti azáltal, hogy a gazdasági jellegű döntések meghozatalának felelősségét magán piaci szereplőkre ruházza (lásd: Centro Servizi Spediporto ítélet, C‑96/94,
EU:C:1995:308
, 21. pont; Arduino‑ítélet, C‑35/99,
EU:C:2002:97
, 35. pont, valamint Cipolla és társai ítélet,
EU:C:2006:758
, 47. pont).
Különösen a Centro Servizi Spediporto ítéletben (
EU:C:1995:308
) a Bíróság – amelyhez egy akkor hatályban lévő olyan olasz szabályozásra vonatkozó, hasonló kérdéssel fordultak, amely alsó és felső határértékeket tartalmazó, kötelező sávos tarifarendszert vezetett be – megállapította egyfelől, hogy ha valamely tagállam szabályozása előírja, hogy a közúti árufuvarozás tarifáit hatóságilag hagyják jóvá és teszik végrehajthatóvá egy bizottság javaslatai alapján, amely, ha többségében a hatóságok képviselőiből, kisebb részben pedig az érdekelt gazdasági szereplők képviselőiből áll, és e bizottságnak javaslataiban tiszteletben kell tartania bizonyos közérdekű kritériumokat, e tarifák rögzítése nem minősíthető magán gazdasági szereplők közötti, a hatóságok által előírt vagy előnyben részesített megállapodásnak, vagy olyannak, amelynek e hatóságok a hatását erősítik, másfelől pedig azt, hogy a hatóságok nem ruházták át hatáskörüket magán gazdasági szereplőkre, mivel a javaslatok elfogadása, azaz a tarifák hivatalból történő rögzítése előtt figyelembe vették más közjogi és magánszervezetek észrevételeit.
A Librandi‑ítéletben (C‑38/97,
EU:C:1998:454
) a Bíróság kimondta, hogy e megállapításokat az a körülmény sem teszi vitathatóvá, hogy a gazdasági szereplők képviselői már nincsenek kisebbségben a bizottságban, feltéve hogy a tarifák a törvény által meghatározott közérdekű kritériumok tiszteletben tartásával kerülnek rögzítésre, és a hatóságok nem ruházzák át hatásköreiket magán gazdasági szereplőkre, és a javaslatok elfogadása, azaz a tarifák hivatalból történő rögzítése előtt figyelembe veszik más közjogi és magánszervezetek észrevételeit.
Először is, ami azt a kérdést illeti, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás lehetővé teszi‑e magán gazdasági szereplők közötti megállapodás létrejöttét, meg kell állapítani, hogy az alapügyben a minimális üzemeltetési költségeket megállapító bizottság, nevezetesen az Osservatorio elsősorban a fuvarozók és a megrendelők szakmai szervezeteinek képviselőiből áll. Az alapügy tényállása megvalósulásának idején ugyanis az Osservatoriónak a Consulta elnöke által kiválasztott tíz tagja közül nyolc a fuvarozók és a megrendelők szervezeteit képviselték, és az e tagok kinevezésére vonatkozó határozat előírja továbbá, hogy e tagokat azon szervezet vagy vállalkozás „képviseletének jogcímén” nevezik ki, amelyhez tartoznak.
Egyébiránt az Osservatorio döntéseit tagjainak többsége hagyja jóvá anélkül, hogy az állam képviselője vétójoggal, illetve olyan többségi szavazattal rendelkezne, amely ellensúlyozhatná a közigazgatás és a magánszektor közötti erőviszonyokat, a Reiff‑ítéletben (C‑185/91,
EU:C:1993:886
, 22. pont), a Delta Schiffahrts‑ und Speditionsgesellschaft ítéletben (C‑153/93,
EU:C:1994:240
, 21. pont); a Centro Servizi Spediporto ítéletben (
EU:C:1995:308
, 27. pont), valamint a Librandi‑ítéletben (
EU:C:1998:454
, 35. pont) vitatott körülményektől eltérően.
Az ilyen szakmai szervezet által megállapított tarifa mindazonáltal állami jelleget ölthet magára, különösen akkor, ha e szervezet tagjai az érintett gazdasági szereplőktől független szakértők, akiket a törvény arra kötelez, hogy a tarifákat oly módon rögzítsék, hogy ne csak az ágazat őket kijelölő vállalkozásainak vagy vállalkozások szervezeteinek érdekeit vegyék figyelembe, hanem a közérdeket, illetve más ágazatok vállalkozásainak és a szóban forgó szolgáltatás felhasználóinak érdekeit is (lásd ebben az értelemben: Reiff‑ítélet,
EU:C:1993:886
, 17–19. és 24. pont; Delta Schiffahrts‑ und Speditionsgesellschaft ítélet,
EU:C:1994:240
, 16–18. és 23. pont; DIP és társai ítélet, C‑140/94–C‑142/94,
EU:C:1995:330
, 18 és 19. pont; Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑35/96,
EU:C:1998:303
, 44. pont, valamint Arduino‑ítélet,
EU:C:2002:97
, 37. pont).
Márpedig, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok szerint a Consultát és az Osservatoriót felállító nemzeti szabályozás nem tartalmazza azon irányelveket, amelyeknek e szervezeteknek meg kell felelniük, és nem tartalmaznak semmiféle olyan rendelkezést, amelyek megakadályozhatnák a szakmai szervezetek képviselőit abban, hogy kizárólag a szakma érdekében cselekedjenek.
Ezenfelül, a minimális üzemeltetési költségek rendszerét és e költségek megállapításának hatáskörét az Osservatorióra ruházó nemzeti rendelkezéseket illetően meg kell állapítani, hogy a módosított 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikkének (4) bekezdése, bár egyfelől a közúti közlekedés biztonsága védelmének és a harmadik személyek számára történő közúti árufuvarozás piaca szabályos működésének célkitűzésére irányul, másfelől előírja, hogy a minimális üzemeltetési költségeknek minden esetben biztosítaniuk kell a törvény által előírt biztonsági paraméterek tiszteletben tartását.
Mindazonáltal, az alapügyben vitatott szabályozás a közúti közlekedés biztonságának védelmére csak érintőlegesen utal, így az Osservatorio tagjai számára meglehetően széles mérlegelési mozgásteret és autonómiát biztosít a minimális üzemeltetési költségek meghatározása tekintetében az e tagokat delegáló szakmai szervezetek érdekében. A Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy az Osservatorio egyik ülésének jegyzőkönyve bizonyítja azt, hogy amikor a tagok nem értettek egyet a minimális üzemeltetési költségek alkalmazási körének vonatkozásában, az egyik tag az általa képviselt szakmai szervezet érdekeivel kapcsolatos indokokra, és nem közérdekű indokokra hivatkozva fejezte ki kifogását.
E körülményekre figyelemmel, az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás nem tartalmaz sem olyan eljárási szabályokat, sem pedig olyan érdemi előírásokat, amelyek lehetővé tennék annak biztosítását, hogy az Osservatorio a minimális üzemeltetési költségek megállapítása során úgy viselkedjen, mint a közhatalom jogosultja, amely közérdekű célokból cselekszik.
Másodsorban, azon kérdést illetően, hogy a hatóságok a tarifák rögzítésének területén magán gazdasági szereplőkre ruházták‑e át hatáskörüket, meg kell állapítani, hogy a módosított 112/2008. sz. rendelettörvény 83a. cikkének (1), (2) és (4a) bekezdése csak annak előírására szorítkozik, hogy az Osservatorio „rögzíti” az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás által előírt különböző fajta költségeket. A Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy a hatóságok semmiféle ellenőrzést nem gyakorolnak az Osservatoriónak a minimális üzemeltetési költségek rögzítésének kritériumaira vagy a rögzített értékre vonatkozó értékelései vonatkozásában.
Hasonlóképpen nem tűnik úgy, hogy más közjogi szervekkel vagy szervezetekkel való konzultáció történne azt megelőzően, hogy e költségek rendeleti úton átültetésre kerülnek és végrehajthatóvá válnak.
A fenti megállapításokból az következik, hogy az Osservatorio összetételének és működése módjának tekintetében egyrészt a törvény által kellő pontossággal megállapított olyan közérdekű kritériumok hiányában, amelyek azt biztosítják, hogy a fuvarozók és a megrendelők képviselői valóban a törvény által célul kitűzött közérdeket tiszteletben tartva cselekedjenek, másrészt pedig a végső soron az állam általi tényleges ellenőrzés és döntéshozatal hiányában az Osservatoriót az EUMSZ 101. cikk szerinti vállalkozások társulásának kell minősíteni, amennyiben a közúti fuvarozás tekintetében olyan minimális üzemeltetési költségeket rögzítő döntéseket fogad el, mint az alapügyben szereplő döntések.
Ezt követően, ahhoz, hogy az uniós versenyszabályokat az alapügyben szereplő, az Osservatorio által megállapított minimális üzemeltetési költségeket kötelezővé tevő szabályozásra lehessen alkalmazni, az szükséges, hogy e szabályozás alkalmas legyen a verseny korlátozására a belső piacon.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az olyan nemzeti szabályozás által kötelezővé tett minimális üzemeltetési költségek rögzítése, mint az alapügyben szereplő szabályozás, egyenértékű az előírt minimális tarifák horizontális rögzítésével, mivel megakadályozza a vállalkozásokat abban, hogy e költségeknél alacsonyabb tarifákat állapítsanak meg.
A Közösségen belüli kereskedelemre gyakorolt hatást illetően elegendő arra emlékeztetni, hogy a valamely tagállam teljes területére kiterjedő kartell természeténél fogva azzal a hatással jár, hogy tartóssá teszi a nemzeti piacok szerinti részekre töredezést, akadályozva ezzel az EUM‑Szerződés által célul kitűzött gazdasági összefonódást (lásd: Bizottság kontra Olaszország ítélet,
EU:C:1998:303
, 48. pont, valamint Manfredi és társai ítélet, C‑295/04–C‑298/04,
EU:C:2006:461
, 45. pont).
A fenti megfontolásokra figyelemmel meg kell állapítani, hogy a minimális üzemeltetési költségeknek az olyan nemzeti szabályozás általi rögzítése a közúti fuvarozás tekintetében, mint az alapügyben szereplő szabályozás, alkalmas arra, hogy korlátozza a versenyt a belső piacon.
Végül, mindazonáltal meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó, vállalkozások társulásának olyan döntését kötelezővé tevő nemzeti szabályozás, amelynek tárgya, illetve hatása a verseny korlátozása, vagy a felek, illetve az egyik fél cselekvési szabadságának korlátozása, nem esik szükségszerűen az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 101. cikk (1) bekezdésében előírt tilalom hatálya alá.
Ezeknek a rendelkezésnek egyedi esetben történő alkalmazásakor ugyanis mindenekelőtt azt az általános közeget kell figyelembe venni, amelyben a vállalkozások szóban forgó társulása meghozta a döntést, vagy amelyben az kifejti a hatását, és különösen a célkitűzéseit kell megvizsgálni. Ezt követően azt kell megvizsgálni, hogy az e döntésből eredő versenykorlátozó hatások elválaszthatatlanul kapcsolódnak‑e az említett célkitűzések eléréséhez (lásd: Wouters és társai ítélet, C‑309/99,
EU:C:2002:98
, 97. pont, valamint Consiglio nazionale dei geologi és Autorità garante della concorrenza e del mercato ítélet, C‑136/12,
EU:C:2013:489
, 53. pont).
Ilyen körülmények között ellenőrizni kell, hogy az alapeljárás tárgyát képező szabályok által meghatározott korlátozások arra a mértékre szorítkoznak‑e, amely a jogszerű célok megvalósításához szükséges (lásd ebben az értelemben: Meca‑Medina és Majcen kontra Bizottság ítélet, C‑519/04 P,
EU:C:2006:492
, 47. pont, valamint Consiglio nazionale dei geologi et Autorità garante della concorrenza e del mercato ítélet,
EU:C:2013:489
, 54. pont).
Mindazonáltal, anélkül, hogy meg kellene vizsgálni, hogy a jelen ítélet 47. és 48. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatot alkalmazni kell‑e egy horizontális ármegállapodásra vonatkozó nemzeti szabályozásra, elegendő annak megállapítása, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás semmiképp nem igazolható jogszerű céllal.
A módosított 112/2008 rendelettörvény 83a. cikke (4) bekezdésének értelmében a minimális üzemeltetési költségek rögzítésének célja elsősorban a közúti közlekedés biztonságának védelme.
Bár nem zárható ki, hogy a közúti közlekedés biztonságának védelme jogszerű célnak minősülhet, a minimális üzemeltetési költségek rögzítése ugyanakkor sem közvetlenül, sem pedig közvetetten nem tűnik alkalmasnak e cél megvalósításának biztosítására.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó szabályozás anélkül szorítkozik általánosságban a közúti közlekedés védelmére, hogy bármiféle kapcsolatot állapítana meg a minimális üzemeltetési költségek és a közúti közlekedés biztonságának megerősítése között.
Egyébiránt, a nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni (lásd: Hartlauer‑ítélet, C‑169/07,
EU:C:2009:141
, 55. pont, valamint Attanasio Group ítélet, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, 51. pont).
E tekintetben meg kell állapítani, hogy bár a módosított 112/2008 rendelettörvény 83a. cikke értelmében vett „minimális költség” azt az objektív módon meghatározott minimális összeget jelenti, amely alatt nem lehetséges a közúti közlekedés biztonságának védelmére vonatkozó szabályozás által előírt kötelezettségek teljesítése, az alapügyben szóban forgó szabályozás kivételeket ír elő. Ennek megfelelően, a módosított 112/2008 rendelettörvény 83a. cikk, (4c) bekezdésének értelmében a díjazás meghatározása a felek szabad tárgyalásának tárgát képezi, amennyiben a fuvarozási szolgáltatásokat napi 100 kilométer határon belül nyújtják. Hasonlóképpen, az említett cikk (16) bekezdése előírja az Osservatorio által rögzített minimális költségtől való eltérést ágazati megállapodások útján.
Mindenesetre, a szóban forgó intézkedések túllépik a szükséges mértéket. Másfelől, ezen intézkedések nem teszik lehetővé a fuvarozó számára annak bizonyítását, hogy bár a megállapított minimális tarifáknál alacsonyabb árakat kínál, teljességgel megfelel a biztonságra vonatkozó hatályos rendelkezéseknek (lásd ebben az értelemben: Outokumpu Oy ítélet, C‑213/96,
EU:C:1998:155
, 39. pont, valamint Marks & Spencer ítélet, C‑446/03,
EU:C:2005:763
, 54–56. pont).
Másrészt, számos olyan szabály létezik – a jelen ítélet 7. pontjában említett uniós szabályokat is beleértve –, amelyek kifejezetten a közúti közlekedés biztonságára vonatkoznak, és amelyek hatékonyabb és kevésbé korlátozó eszközöknek minősülnek, mint például a maximális heti munkaidőre, a szünetekre, a pihenőidőre és az éjszakai munkavégzésre, valamint a járművek műszaki vizsgálatára vonatkozó uniós szabályok. E szabályok szigorú betartása hatékonyan biztosíthatja a közúti közlekedés biztonságának megfelelő szintjét.
Ebből következik, hogy a minimális üzemeltetési költségek rögzítése nem igazolható jogszerű céllal.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 101. cikket az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint az alapügyben szereplő, amelynek értelmében a harmadik személyek számára végzett közúti árufuvarozási szolgáltatások ára nem lehet alacsonyabb azon minimális üzemeltetési költségeknél, amelyeket egy elsősorban az érintett gazdasági szereplők képviselőiből álló szervezet állapít meg.
A szabad mozgás és a fuvarozási politika elvéről
A fenti válaszra tekintettel nem kell értelmezni az EUMSZ 49. cikket, az EUMSZ 56. cikket és az EUMSZ 96. cikket.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:

Az EUMSZ 101. cikket az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint az alapügyben szereplő, amelynek értelmében a harmadik személyek számára végzett közúti árufuvarozási szolgáltatások ára nem lehet alacsonyabb azon minimális üzemeltetési költségeknél, amelyeket egy elsősorban az érintett gazdasági szereplők képviselőiből álló szervezet állapít meg.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.