CELEX: 62013CJ0424
Præjudiciel forelæggelse
landbrug
forordning (EF) nr. 1/2005
beskyttelse af dyr under transport
langvarige forsendelser fra en medlemsstat til et tredjeland
artikel 14, stk. 1
kontrol vedrørende logbogen, som den kompetente myndighed på afgangsstedet skal gennemføre inden langvarige forsendelser
anvendelse af denne bestemmelse for så vidt angår den del af forsendelsen, som finder sted uden for Den Europæiske Unions område
anvendelse af normer fastsat ved denne forordning på denne del af forsendelsen

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv 64/432/EØF og 93/119/EF og forordning (EF) nr. 1255/97 (
EUT 2005 L 3, s. 1
, og berigtigelse i
EUT 2011 L 336, s. 86
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Zuchtvieh-Export GmbH (herefter »Zuchtvieh-Export«) og Stadt Kempten vedrørende en afgørelse truffet af Stadt Kempten i dens egenskab af kompetent myndighed på afgangsstedet om at nægte at fortolde en sending køer, der skulle transporteres ad landevej fra Kempten (Tyskland) til Andijan (Usbekistan).
Retsforskrifter
Forordning nr. 1/2005 indeholder bl.a. følgende betragtninger:
»(1)
I henhold til protokollen om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, der er knyttet som bilag til [EF-]traktaten, skal Fællesskabet og medlemsstaterne ved fastlæggelsen og gennemførelsen af politikker inden for landbrug og transport tage fuldt hensyn til dyrs velfærd.
[...]
(5)
Langvarige forsendeler af dyr, herunder dyr til slagtning, må af hensyn til dyrenes velfærd begrænses så meget som muligt.
[...]
(11)
For at sikre en konsekvent og effektiv anvendelse af denne forordning på hele Fællesskabets område på baggrund af det grundlæggende princip om, at dyr ikke må transporteres under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse, bør der fastsættes detaljerede bestemmelser om de særlige behov, der opstår i forbindelse med forskellige former for transport. Sådanne detaljerede bestemmelser bør fortolkes og anvendes i overensstemmelse med ovennævnte princip, og de bør ajourføres i tide, navnlig når det i lyset af nye videnskabelige udtalelser viser sig, at de ikke længere sikrer efterlevelsen af dette princip i forbindelse med bestemte dyrearter eller former for transport.
[...]«
Artikel 1 i forordning nr. 1/2005, som definerer forordningens anvendelsesområde, bestemmer:
»1.   Denne forordning finder anvendelse på transport af levende hvirveldyr, som finder sted i Fællesskabet, herunder de specifikke former for kontrol, som embedsmænd skal foretage af sendinger, der ankommer til eller forlader Fællesskabets toldområde.
2.   Kun artikel 3 og 27 finder anvendelse på:
a)
landbrugeres transport af dyr i egne landbrugskøretøjer eller transportmidler, såfremt de geografiske forhold nødvendiggør transport til sæsonbestemt græsningsskifte for så vidt angår visse kategorier af dyr
b)
landbrugeres transport af egne dyr i egne transportmidler over en strækning på mindre end 50 km fra deres bedrift.
[...]«
Forordningens artikel 2 indeholder bl.a. de følgende definitioner:
»[...]
d)
»grænsekontrolsted«: et kontrolsted, som i henhold til artikel 6 i [Rådets direktiv 91/496/EØF af 15. juli 1991 om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for dyr, der føres ind i Fællesskabet fra tredjelande, og om ændring af direktiv 89/662/EØF, 90/425/EØF og 90/675/EØF (
EFT L 268, s. 56
)] er udpeget og godkendt til at foretage veterinærkontrol af dyr, der ankommer fra tredjelande til Fællesskabets ydre grænser
[...]
f)
»kompetent myndighed«: den centrale myndighed i en medlemsstat, der har kompetence til at udføre kontrol af dyrevelfærd, eller en anden myndighed, som den centrale myndighed har bemyndiget hertil
[...]
h)
»kontrolsteder«: kontrolsteder som omhandlet i [Rådets forordning (EF) nr. 1255/97 af 25. juni 1997 om fællesskabskriterier for mellemstationer og tilpasning af den ruteplan, der er omhandlet i direktiv 91/628/EØF (
EFT L 174, s. 1
)]
i)
»udgangssted«: et grænsekontrolsted eller ethvert andet sted udpeget af en medlemsstat, hvor dyr forlader Fællesskabets toldområde
j)
»forsendelse«: hele transportforløbet fra afgangsstedet til bestemmelsesstedet, herunder eventuel aflæsning, opstaldning og pålæsning ved mellemstationer under forsendelsen
[...]
m)
»langvarig forsendelse«: forsendelse, hvis varighed overstiger 8 timer, regnet fra det tidspunkt, hvor det første dyr i en sending flyttes
[...]
s)
»bestemmelsessted«: det sted, hvor et dyr aflæsses fra et transportmiddel og
i)
anbringes i mindst 48 timer inden afgangstidspunktet eller
ii)
slagtes
t)
»hvile- eller omladningssted«: ethvert ophold under forsendelsen, bortset fra bestemmelsesstedet, herunder et sted, hvor dyr er blevet omladet fra et transportmiddel til et andet, hvad enten de er blevet læsset af eller ej
[...]
w)
»transport«: flytning af dyr ved hjælp af et eller flere transportmidler samt dermed forbundne aktiviteter, herunder pålæsning, aflæsning, omladning og hvile, indtil aflæsningen af dyrene på bestemmelsesstedet er tilendebragt
[...]«
Artikel 3 i forordning nr. 1/2005 med overskriften »Almindelige betingelser for transport af dyr« har følgende ordlyd:
»Det er forbudt at transportere dyr eller lade dem transportere under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse.
Desuden skal følgende betingelser være opfyldt:
a)
forud for forsendelsen skal alle fornødne foranstaltninger være truffet for at gøre forsendelsestiden så kort som mulig og for at sikre, at dyrenes behov opfyldes under forsendelsen
b)
dyrene skal være egnede til den planlagte forsendelse
c)
transportmidlerne skal være udformet og indrettet samt vedligeholdes og anvendes på en sådan måde, at dyrene ikke kommer til skade eller påføres lidelser, og sådan at dyrenes sikkerhed tilgodeses
[...]
e)
de personer, der håndterer dyrene, skal være uddannet eller kvalificeret til dette og udføre deres arbejde uden anvendelse af vold eller andre metoder, der kan påføre dyrene unødig frygt, skader eller lidelser
f)
transporten skal gennemføres til bestemmelsesstedet uden forsinkelser, og dyrenes velbefindende skal løbende kontrolleres og sikres
g)
dyrene skal råde over et gulvareal og en ståhøjde, som er passende i forhold til deres størrelse og den planlagte forsendelse
h)
dyrene skal med passende mellemrum tilbydes vand, foder og hvile af en kvalitet og i mængder, som er passende for deres art og størrelse.«
Artikel 5 i forordning nr. 1/2005 med overskriften »Krav vedrørende planlægningen af dyretransporter« bestemmer:
»[...]
3.   Organisatorer skal i forbindelse med hver forsendelse sikre:
a)
at dyrenes velbefindende ikke bringes i fare som følge af utilstrækkelig koordination af forsendelsens forskellige dele, og at der tages hensyn til vejrforholdene [...]
[...]
4.   I forbindelse med langvarige forsendelser mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande af tamdyr af hestefamilien, bortset fra registrerede dyr af hestefamilien, eller tamkvæg, ‑får, ‑geder eller ‑svin [(herefter »de omhandlede dyr«)] skal transportvirksomheder og organisatorer overholde bestemmelserne i bilag II vedrørende logbog.«
Forordningens artikel 6, stk. 3 og 4, har følgende ordlyd:
»3.   Transportvirksomheder skal transportere dyr i overensstemmelse med de tekniske forskrifter i bilag I.
4.   Transportvirksomheder skal betro håndteringen af dyr til personale, som er blevet undervist i bestemmelserne i bilag I og II.«
Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 foreskriver:
»Brugere skal kontrollere alle dyr, der ankommer til et transitsted eller et bestemmelsessted, og fastslå, om dyrene foretager eller har foretaget en langvarig forsendelse mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande. I forbindelse med langvarige forsendelser af [de omhandlede dyr] skal brugerne overholde bestemmelserne i bilag II vedrørende logbog.«
Forordningens artikel 14 har overskriften »Kontrol og andre foranstaltninger vedrørende logbogen, som den kompetente myndighed skal gennemføre inden langvarige forsendelser«. Stk. 1 i denne artikel er affattet som følger:
»I forbindelse med langvarige forsendelser mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande af [de omhandlede dyr] foretager den kompetente myndighed på afgangsstedet sig følgende:
a)
[D]en foretager den nødvendige kontrol for at sikre, at
i)
de i logbogen angivne transportvirksomheder er i besiddelse af de dertil hørende gyldige transportautorisationer, gyldige godkendelsescertifikater for transportmidler, der anvendes til langvarige forsendelser, og gyldige kompetencebeviser for førere og ledsagere
ii)
den af organisatoren fremlagte logbog er realistisk og angives, at bestemmelserne i denne forordning er overholdt.
b)
[S]åfremt resultaterne af den i litra a) omhandlede kontrol ikke er tilfredsstillende, anmoder den organisatoren om at ændre planlægningen af den påtænkte langvarige forsendelse på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning overholdes.
c)
[S]åfremt resultatet af den kontrol, der er omhandlet i litra a), er tilfredsstillende, stempler den kompetente myndighed logbogen.
d)
[D]en sender så hurtigt som muligt den kompetente myndighed på bestemmelses- eller udgangsstedet eller kontrolstedet de i logbogen angivne oplysninger om den påtænkte langvarige forsendelse via det system for udveksling af oplysninger, der er omhandlet i artikel 20 i [Rådets direktiv 90/425/EØF af 26. juni 1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (
EFT L 224, s. 29
)].«
Forordningens artikel 15, stk. 2, bestemmer:
»Finder en langvarig forsendelse sted mellem medlemsstaterne og tredjelande, skal den kontrol af dyrenes egnethed til transport, der udføres på afgangsstedet, jf. kapitel I i bilag I, ske inden pålæsningen som led i kontrol af dyresundheden som fastsat i de relevante EF-veterinærforskrifter og inden for de tidsfrister, der er anført i disse forskrifter.«
Artikel 21 i forordning nr. 1/2005 vedrører »[k]ontrol ved udgangssteder og grænsekontrolsteder«. Den har følgende ordlyd:
»1.   Embedsdyrlæger i medlemsstaterne skal […] kontrollere, at dyrene transporteres i overensstemmelse med denne forordning, herunder navnlig:
a)
at transportvirksomhederne har indgivet en kopi af en gyldig autorisation [...]
b)
at førerne af og ledsagerne i vejkøretøjer, der transporterer [de omhandlede dyr] eller fjerkræ, har forevist et gyldigt kompetencebevis [...]
c)
at dyrene er egnede til videre forsendelse
d)
at det transportmiddel, som skal anvendes til den videre forsendelse af dyrene, opfylder kravene i kapitel II og i påkommende tilfælde kapitel VI i bilag I
e)
at transportvirksomhederne i forbindelse med eksport har fremlagt dokumentation for, at forsendelsen fra afgangsstedet til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsesland er i overensstemmelse med internationale aftaler, som er nævnt i bilag V, og som finder anvendelse i de pågældende tredjelande
f)
om [de omhandlede dyr] har undergået eller skal undergå en langvarig forsendelse.
2.   I forbindelse med langvarige forsendelser af [de omhandlede dyr] skal embedsdyrlægerne på udgangsstederne og grænsekontrolstederne foretage og føre bog over den kontrol, der er beskrevet i del 3 vedrørende bestemmelsessted i bilag II. Den kompetente myndighed opbevarer oplysningerne om denne kontrol samt om den kontrol, der er omhandlet i stk. 1, i mindst tre år, regnet fra datoen for kontrollen [...]
3.   Mener den kompetente myndighed, at dyr ikke er egnede til at fuldføre forsendelsen, skal de aflæsses, vandes, fodres og have hvile.«
Bilag I, kapitel V, til forordning nr. 1/2005 indeholder standarder vedrørende vandings- og fodringshyppighed samt forsendelsestider og hvileperioder. I henhold til dette kapitels punkt 1.4, litra d), og punkt 1.5 skal lange forsendelser ad vej for så vidt angår kvæg efter 14 timers forsendelse omfatte en hvileperiode på mindst 1 time, hvor de skal vandes og om nødvendigt fodres, hvorefter forsendelsen kan fortsætte for en periode på maksimalt 14 timer, ved udløbet af hvilke dyrene skal læsses af, fodres og vandes og have en hvileperiode på mindst 24 timer.
Bilag II til forordningen indeholder bestemmelser vedrørende logbogen, som forordningens artikel 5, stk. 4, pålægger transportvirksomhederne og organisatorerne at føre ved langvarige forsendelser af de omhandlede dyr mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande. Logbogen indeholder fem sektioner vedrørende henholdsvis planlægningen af forsendelsen, afgangsstedet, bestemmelsesstedet, en erklæring fra transportvirksomheden vedrørende dels den faktiske rute, hvilestederne, omladningsstederne og udgangsstederne, dels vedrørende dyr, der er blevet skadet eller er døde under forsendelsen, og indberetning af eventuelle afvigelser. Dette bilag indeholder bl.a. de følgende bestemmelser:
»[...]
3.
Organisatoren skal
[...]
b)
sikre, at den kompetente myndighed på afgangsstedet senest to arbejdsdage inden afgangstidspunktet efter de af myndigheden fastsatte retningslinjer modtager en underskreven kopi af logbogens del 1, som er behørigt udfyldt undtagen med hensyn til veterinærcertifikatnumre
c)
følge eventuelle anvisninger fra den kompetente myndighed i henhold til artikel 14, stk. 1 […]
d)
sikre, at logbogen er stemplet i overensstemmelse med artikel 14, stk. 1
e)
sikre, at logbogen ledsager dyrene under hele forsendelsen til bestemmelsesstedet eller, når der er tale om eksport til et tredjeland, i det mindste til udgangsstedet.
4.
Brugere på afgangsstedet og – når bestemmelsesstedet findes på Fællesskabets område – brugere på bestemmelsesstedet skal udfylde og underskrive de relevante dele af logbogen. De skal hurtigst muligt ved hjælp af standardformularen i del 5 give den kompetente myndighed besked om alle forbehold, som de måtte have med hensyn til, om bestemmelserne i denne forordning er overholdt.
[...]
7.
Ved eksport af dyr til et tredjeland skal transportvirksomheden give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet.
I forbindelse med eksport af levende kvæg, der giver anledning til eksportrestitutioner, er det ikke nødvendigt at udfylde logbogens del 3, hvis der i henhold til landbrugslovgivningen skal indsendes en rapport.
8.
Den transportvirksomhed, der er angivet i logbogens del 3, skal opbevare:
a)
en kopi af den udfyldte logbog
[...]
De […] nævnte dokumenter skal forevises for den kompetente myndighed, som udstedte transportvirksomhedens autorisation, og på anmodning for den kompetente myndighed på afgangsstedet senest en måned efter, at logbogen er blevet udfyldt, og skal opbevares af transportvirksomheden i mindst tre år regnet fra kontroldatoen.
Det i litra a) omhandlede dokument skal afleveres til den kompetente myndighed på afgangsstedet senest en måned efter forsendelsens afslutning, medmindre de i artikel 6, stk. 9, omhandlede [navigationssystemer] er anvendt. [...]«
Tillægget til bilag II til forordning nr. 1/2005 indeholder en model for de forskellige afsnit i logbogen. Det første af disse afsnit med overskriften »Planlægning« indeholder et antal rubrikker, heriblandt de vedrørende forsendelsens samlede varighed (rubrik 2), afgangssted, afgangsland og dato og tidspunkt for afgangen (rubrik 3.1-3.3), bestemmelsessted og bestemmelsesland og dato og tidspunkt for ankomsten (rubrik 4.1-4.3), arter og antal af dyr (rubrik 5.1-5.2), forsendelsens samlede skønnede vægt og den samlede planlagte plads for forsendelsen (rubrik 5.4-5.5), fortegnelsen over hvilesteder, tidspunktet for ankomst til hvilestederne og varigheden af hvileperioderne (rubrik 6.1-6.3) samt en erklæring fra forsendelsens organisator om, at vedkommende har truffet passende foranstaltninger for at sikre dyrenes velfærd under hele transporten i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1/2005.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Zuchtvieh-Export havde chartret to lastbiler, som skulle foretage forsendelsen af 62 kvier fra Kempten til Andijan via Polen, Hviderusland, Rusland og Kasakhstan, dvs. en strækning på 7000 km. Denne forsendelse skulle finde sted mellem den 23. april og den 2. maj 2012. Der var tale om eksport uden ansøgning om eksportrestitution.
I del 1, rubrik 6, i den logbog, der blev fremlagt i forbindelse med fortoldningsbegæringen, er som de eneste hvile- og omladningssteder på den del af forsendelsen, der finder sted på de berørte tredjelandes område, anført Brest (Hviderusland) og Karaganda (Kasakhstan), idet der var afsat en hviletid på 24 timer på hvert af disse steder, og idet den planlagte forsendelsestid mellem disse to steder var 146 timer. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der mellem de pågældende steder var indlagt hvilepauser, hvor dyrene ikke skulle udlades, men vandes og fodres. Sidste del af forsendelsen mellem Karaganda og Andijan ville vare yderligere 29 timer.
Ved afgørelse af 30. januar 2012 nægtede Stadt Kempten at fortolde det omhandlede parti kvæg, idet den krævede, at planlægningen af forsendelsen blev ændret, således at bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 også blev overholdt for den del af forsendelsen, der skulle finde sted på de pågældende tredjelandes område mellem Brest og Andijan, hvilket ikke var tilfældet i henhold til planlægningsoplysningerne i den pågældende logbogs del 1.
Ud over begæringen om et foreløbigt retsmiddel, som Zuchtvieh-Export ikke fik medhold i, anlagde selskabet annullationssøgsmål mod Stadt Kemptens afgørelse, og appelsagen verserer i øjeblikket ved Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstolen i Bayern). I forbindelse med dette søgsmål har Zuchtvieh-Export navnlig anmodet om, at afgørelsen kendes ulovlig, og at Stadt Kempten pålægges at fortolde det omhandlede parti kvæg.
Det centrale spørgsmål, som rejses i hovedsagen, er, om forordning nr. 1/2005 i et tilfælde, hvor en langvarig forsendelse, som påbegyndes på Den Europæiske Unions område, men ender uden for dette område, også finder anvendelse på den del af forsendelsen, som finder sted på et eller flere tredjelandes områder. Dette spørgsmål rejses i det væsentlige i forbindelse med afgangsstedets kompetente myndigheds godkendelse eller nægtelse af godkendelse af forsendelsen på grundlag af de oplysninger om planlægningen af forsendelsen, som gengives i del 1 af den logbog, som fremlægges for denne myndighed i forbindelse med den i artikel 14 i forordning nr. 1/2005 foreskrevne kontrol.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 samlet set støtter den løsning, at den kompetente myndighed på afgangsstedet i et sådant tilfælde kun kan godkende forsendelsen og påstemple logbogen, hvis det fremgår, at forordningens bestemmelser ligeledes overholdes uden for Unionens område. Den forelæggende ret har i denne forbindelse nævnt forordningens artikel 1, 3, 5 og 21, stk. 1, litra e), men har først og fremmest lagt vægt på tillægget til forordningens bilag II, hvori findes modellen til logbogens forskellige dele, særlig del 1 om planlægning af forsendelsen.
Den forelæggende ret har for det første henvist til rubrik 2-4 i del 1 (vedrørende den samlede forventede varighed, afgangssted og ‑tidspunkt, bestemmelsessted og ankomsttidspunkt) hvoraf det, sammenholdt med definitionen af begrebet forsendelse i artikel 2, litra j), i forordning nr. 1/2005, fremgår, at der skal gives oplysninger for hele forsendelsen.
Den forelæggende ret har for det andet henvist til den erklæring, der er omhandlet i rubrik 7 i denne del 1, hvorefter organisatoren »i overensstemmelse med bestemmelserne i [forordning nr. 1/2005] har truffet de fornødne foranstaltninger til at sikre dyrenes velfærd under hele transporten«.
Den forelæggende ret har ligeledes fremhævet, at selv i tilfælde af eksport, og selv om transportvirksomheden i henhold til punkt 7 i bilag II til forordning nr. 1/2005 skal give logbogen til embedsdyrlægen på udgangsstedet, skal den ikke desto mindre opbevare en kopi deraf og sende den til den kompetente myndighed på afgangsstedet som omhandlet i dette bilags punkt 8.
Hvis der gives medhold i den antagelse, at en sådan forsendelse kun kan godkendes, hvis det af logbogen fremgår, at bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 ligeledes overholdes for den del af forsendelsen, der finder sted uden for Unionens område, er det den forelæggende rets opfattelse, at forsendelsens organisator ikke kan nøjes med at erklære, at de regelsæt, der er gældende i de omhandlede tredjelande, samt eventuelle internationale konventioner, der finder anvendelse i disse lande, overholdes. Det må også kræves, at dette afspejles i det i logbogen anførte. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, idet del 1 i den logbog, der omhandles i hovedsagen, ikke indeholder nogen realistiske oplysninger i den forstand, hvori dette begreb skal forstås i artikel 14, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1/2005, idet der ikke nævnes noget hvilested for den del af forsendelsen, der finder sted mellem Brest og Karaganda eller for strækningen fra Karaganda til Andijan, som er det endelige bestemmelsessted. Desuden ville afgangsstedets myndigheds påstempling give det indtryk, at hele forsendelsen til bestemmelsesstedet var blevet godkendt i alle henseender, hvilket ville være uhensigtsmæssigt også over for tredjelandenes myndigheder.
Efter den modsatte antagelse, som Zuchtvieh-Export har støttet, vedrører godkendelsen af planlægningen af forsendelsen i forbindelse med den kontrol, der skal foretages i henhold til artikel 14 i forordning nr. 1/2005, kun den del af forsendelsen, som forordningen finder anvendelse på, ratione loci. Det fremgår af flere af forordningens bestemmelser, herunder artikel 21, stk. 1, litra e), vedrørende udgangsstedernes og grænsekontrolstedernes kontrol, at den ordning, der indføres med forordningen, ikke finder anvendelse uden for Unionens grænser.
Zuchtvieh-Export har ligeledes gjort gældende, at anvendelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 uden for Unionens område, særlig bestemmelserne i kapitel V i bilag I om vandings- og fodringshyppighed, forsendelsestider og hvileperioder, er urealistiske og ville virke imod hensigten. I tredjelandene findes der således kun ganske få stalde, der er uden betænkeligheder ud fra et hygiejnisk og teknisk synspunkt, hvor dyrene kan aflæsses under transporten med henblik på hvile, således at risiciene for skader og krydskontaminationer er store. De standarder, der indføres med denne forordning, hænger således uløseligt sammen med kvaliteten af infrastrukturen i tilknytning til forsendelse af dyr på Unionens område som f.eks. de kontrolsteder (der er hvilesteder), der er etableret i Unionen, og som i henhold til forordningens artikel 36 er underlagt tekniske og hygiejniske krav.
Endvidere fremgår den omstændighed, at bestemmelserne i forordning nr. 1/2005 ikke nødvendigvis finder anvendelse i materielretlig henseende, af forordningens artikel 30, stk. 6, der åbner mulighed for undtagelser fra kravene i forbindelse med langvarige forsendelser, som skyldes hensyn til visse regioners afsides beliggenhed i forhold til Unionens kontinentale område.
Det følger ligeledes af overskriften til rubrik 6 i del 1 i modellen til logbog med overskriften »Liste over påtænkte hvile-, omladnings- og udgangssteder«, at forsendelsens organisator ikke er forpligtet til at angive alle hvilestederne. Endvidere gør den geografiske virkelighed det ikke altid muligt at bestemme det sted, hvor pauserne skal holdes.
Desuden kan disse standarder være i strid med regler, der finder anvendelse i de pågældende tredjelande, som dem, der gælder i Rusland, hvor myndighedernes praksis består i konsekvent at forbyde aflæsning af dyrene under hviletiden.
Endelig taler territorialprincippet til fordel for, at anvendelsen af forordning nr. 1/2005 begrænses til Unionens område.
Stadt Kempten og Landesanwaltschaft Bayern har besvaret disse argumenter med, at fraværet af hvilesteder uden for Unionens område ikke fritager transportvirksomhederne fra de krav, som forordningen pålægger dem i denne henseende, at den manglende aflæsning af dyrene under hviletiderne betyder, at transportafsnittene ikke rengøres, og at det ikke kan garanteres, at dyrene vandes, eller at de enkelte dyr kontrolleres eller overhovedet kan kontrolleres. Henset til femte betragtning til forordningen, hvorefter langvarige forsendelser af dyr må begrænses så meget som muligt, må det antages, at visse transporter ganske enkelt ikke kan gennemføres, fordi det er umuligt at opfylde de gældende krav.
Under disse omstændigheder har Bayerischer Verwaltungsgerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 fortolkes således, at den kompetente myndighed på afgangsstedet ved langvarige forsendelser af de omhandlede dyr, hvor afgangsstedet ligger i en medlemsstat, men bestemmelsesstedet i et tredjeland, kun må påstemple den af organisatoren fremlagte logbog i henhold til forordningens artikel 14, stk. 1, litra c), såfremt logbogen opfylder kravene i henhold til forordningens artikel 14, stk. 1, litra a), nr. ii), for hele forsendelsen fra afgangssted til bestemmelsessted, dvs. også for dele af forsendelsen, der ligger helt uden for Unionens område?
2)
Skal artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 fortolkes således, at den efter denne bestemmelse kompetente myndighed på afgangsstedet kan forpligte organisatoren af forsendelsen til at ændre planlægningen af den langvarige forsendelse således, at denne forordnings bestemmelser skal overholdes under hele forsendelsen fra afgangsstedet til bestemmelsesstedet, også selv om enkelte dele af forsendelsen udelukkende ligger i tredjelande?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, i det væsentlige oplyst, om artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 skal fortolkes således, at organisatoren, for at en forsendelse, der indebærer en langvarig forsendelse af de omhandlede dyr, som påbegyndes på Unionens område og fortsætter uden for dette område, kan godkendes af den kompetente myndighed på afgangsstedet, skal forelægge en logbog, som, henset til planlægningen af denne forsendelse, således som den er påtænkt, er realistisk og giver anledning til at antage, at forordningens bestemmelser vil blive overholdt, herunder for den del af forsendelsen, der finder sted på tredjelandes område, idet denne myndighed er bemyndiget til, hvis dette ikke er tilfældet, at kræve, at disse arrangementer ændres således, at overholdelsen af disse bestemmelser sikres for hele forsendelsen.
Det bemærkes indledningsvis, at det dels fremgår af første betragtning til forordning nr. 1/2005, at forordningen bygger på protokol (nr. 33) om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, der er knyttet som bilag til EF-traktaten, i henhold til hvilken Fællesskabet og medlemsstaterne skal tage fuldt hensyn til dyrs velfærd ved fastlæggelsen og gennemførelsen af bl.a. politikker inden for landbrug og transport. I henhold til retspraksis udgør beskyttelse af dyrenes velfærd et berettiget formål, der er af almen interesse, hvis betydning bl.a. er kommet til udtryk ved medlemsstaternes vedtagelse af protokollen (jf. i denne retning domme Viamex Agrar Handel og ZVK, C-37/06 og C-58/06,
EU:C:2008:18
, præmis 22, og Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers og Andibel, C-219/07,
EU:C:2008:353
, præmis 27). Denne protokol svarer nu til artikel 13 TEUF, som er en af EUF-traktatens almindelige bestemmelser, der er anført i traktatens første del, der omhandler principperne.
Det fremgår i øvrigt af 5. og 11. betragtning til forordningen, at lovgiver havde til hensigt at fastsætte detaljerede bestemmelser på grundlag af princippet om, at dyr ikke må transporteres under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse, idet lovgiver fandt, at hensynet til dyrenes velfærd indebar, at transport af lang varighed burde begrænses så meget som muligt.
Det bemærkes indledningsvis, at det følger af flere bestemmelser i forordning nr. 1/2005, at forordningen pålægger forpligtelser ikke blot vedrørende transporter af levende hvirveldyr, som udelukkende finder sted inden for Unionens område, men ligeledes for transporter, der har afgangssted på dette område og bestemmelsessted i tredjelande, såsom den i hovedsagen omhandlede forsendelse. Disse bestemmelser udgøres i det væsentlige ud over forordningens artikel 14 af forordningens artikel 1, stk. 1 og stk. 2, litra i), artikel 5, stk. 4, artikel 8, stk. 2, artikel 15, stk. 2, og artikel 21.
I denne henseende bør første del af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1/2005, ifølge hvilken bestemmelse forordningen finder anvendelse på transporter af dyr inden for Unionen, ikke fortolkes isoleret. Navnlig tager den anden del af denne bestemmelse, der omhandler de specifikke former for kontrol, som embedsmænd skal foretage af sendinger, der ankommer til eller forlader Unionens toldområde, hensyn til den eksterne dimension i forhold til dette område, som sådanne transporter kan have. I denne sammenhæng giver forordning nr. 1/2005 i artikel 2, litra i), en definition af begrebet »udgangssted«, som det sted, hvor dyr forlader Unionens område.
De andre bestemmelser, der er nævnt i denne doms præmis 37, vedrører derudover ligeledes forsendelser af dyr fra Unionens område til tredjelande. Bl.a. vedrører de forpligtelser, som forordningens artikel 5, stk. 4, og artikel 8, stk. 2, pålægger organisatorerne, transportvirksomhederne og brugerne af dyr, udtrykkeligt ikke blot langvarige forsendelser mellem medlemsstaterne, men ligeledes langvarige forsendelser til tredjelande.
Det samme gælder de kontroller, der skal gennemføres af den kompetente myndighed i henhold til artikel 14, stk. 1, artikel 15, stk. 2, og artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1/2005. Navnlig finder forordningens artikel 14 vedrørende »[k]ontrol og andre foranstaltninger vedrørende logbogen, som den kompetente myndighed skal gennemføre inden langvarige forsendelser« i henhold til selve ordlyden af bestemmelsens stk. 1 anvendelse på »langvarige forsendelser mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande«.
Kommissionen har i sine indlæg for Domstolen – idet Kommissionen navnlig har støttet sig til artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 – anført, at forordningen for så vidt angår den del af disse forsendelser, der finder sted uden for Unionen, underkaster sådanne forsendelser en særlig kontrol, som kun vedrører visse af forordningens grundlæggende krav, nemlig dem, der følger af forordningens artikel 3.
Det bemærkes i denne henseende for det første, at forsendelser, der indledes på Unionens område, og som har bestemmelsessted i et tredjeland, ikke er omfattet af de forsendelser, for hvilke artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 udtrykkeligt foreskriver, at det kun er forordningens artikel 3 og 27, der finder anvendelse.
Endvidere, selv om artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 ganske vist foreskriver en særlig kontrol, hvor de kompetente myndigheder bl.a. pålægges at kontrollere et vist antal konkrete krav, der følger af forordningen, forpligter denne bestemmelse ikke desto mindre disse myndigheder til derudover at kontrollere, »at dyrene transporteres i overensstemmelse med [forordningen]«, uden at rækkevidden af denne kontrol begrænses til visse af forordningens bestemmelser.
Hvad mere præcist angår den autorisation, som skal indhentes fra de kompetente myndigheder ved afgangsstedet, bemærkes det, at ordlyden af artikel 14, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 14, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1/2005, som udtrykkeligt vedrører forsendelser af dyr, der indledes på Unionens område, og som har bestemmelsessted i et tredjeland, henviser til overholdelse af forordningen. Der er i denne forbindelse ikke foreskrevet nogen sondring mellem forsendelser inden for Unionen og forsendelser med bestemmelsessted i et tredjeland.
Ud fra samme synsvinkel foretages der heller ikke nogen sondring i de bestemmelser, der vedrører de væsentligste krav, der skal opfyldes ved en langvarig forsendelse, og som er indeholdt i artikel 5, stk. 4, artikel 6, stk. 3 og 4, og artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1/2005, mellem en forsendelse af dyr, der finder sted inden for Unionen, og en forsendelse med bestemmelsessted i et tredjeland. Forordningens artikel 5, stk. 4, foreskriver således, at organisatorerne og transportvirksomhederne i forbindelse med »langvarige forsendelser mellem medlemsstaterne og til og fra tredjelande« skal overholde forpligtelserne vedrørende logbogen. Det samme gælder de kontrolforpligtelser og dokumentationskrav vedrørende logbogen, som forordningens artikel 8, stk. 2, pålægger brugerne af dyr i forbindelse med langvarige forsendelser.
Hvad endelig angår den forpligtelse, som transportvirksomhederne i henhold til artikel 6, stk. 3 og 4, i forordning nr. 1/2005 har til at transportere dyrene i overensstemmelse med de tekniske forskrifter i bilag I og II, må det fastslås, at disse bestemmelser henviser til transport af dyr i almindelighed og ikke indeholder nogen sondring efter bestemmelsessted.
Således underkaster artikel 14 i forordning nr. 1/2005 ikke forsendelser af dyr fra Unionens område til tredjelande en særlig autorisationsordning, som adskiller sig fra den, der finder anvendelse på forsendelser, der finder sted inden for Unionens grænser.
Det bemærkes derudover, at tvisten i hovedsagen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt alle de i forordningens bilag I og II foreskrevne angivelser, og navnlig angivelserne vedrørende forsendelsestider og hvileperioder, skal være angivet i den logbog, der indgives til den kompetente myndighed på afgangsstedet for så vidt angår den del af den i hovedsagen omtvistede langvarige forsendelse, som finder sted på tredjelandes områder.
Det bemærkes for det første, at forordningens artikel 5, som vedrører planlægning af transporter, i stk. 4 foreskriver, at der skal udarbejdes en logbog i overensstemmelse med bestemmelserne i forordningens bilag II for enhver langvarig forsendelse af de omhandlede dyr, herunder forsendelser med bestemmelsessted i tredjelande. Dette bilags punkt 3, litra b), pålægger i denne henseende organisatoren af en langvarig forsendelse en forpligtelse til at indgive en behørigt underskrevet kopi af logbogens del 1 til den kompetente myndighed på afgangsstedet vedrørende planlægningen af forsendelsen.
De angivelser, der er indeholdt i denne del 1 vedrørende bl.a. hvile-, omladnings- og udgangssteder (rubrik 6), skal, som det fremgår af den retlige definition af begrebet »forsendelse«, der er anført i artikel 2, litra j), i forordning nr. 1/2005, omfatte hele det planlagte transportforløb fra afgangsstedet til bestemmelsesstedet. Derfor skal logbogen i tilfælde af langvarige forsendelser til tredjelande indeholde sådanne oplysninger såvel for den del af forsendelsen, der finder sted inden for Unionens område, som for den del, der finder sted på tredjelandes områder.
Hvad for det andet angår de krav, som disse angivelser skal opfylde, fremgår det af artikel 14, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1/2005, at den kompetente myndighed på afgangsstedet skal kontrollere, om forsendelsen kan anses for at være i overensstemmelse med forordningen. Hvad angår de foreskrevne forsendelsestider og hvileperioder skal det af den planlægning af forsendelsen, der fremgår af logbogen, ligeledes fremgå, at den påtænkte forsendelse vil overholde bl.a. de tekniske forskrifter vedrørende vandings- og fodringshyppighed, forsendelsestider og hvileperioder, som er angivet i kapitel V i bilag I til forordningen, og som transportvirksomheden er forpligtet til at overholde i henhold til forordningens artikel 6, stk. 3.
Det bemærkes i denne henseende, at logbogen i henhold til artikel 14, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1/2005 underkastes »den nødvendige kontrol« af den kompetente myndighed på afgangsstedet. Denne kontrol finder sted før gennemførelsen af den langvarige forsendelse fra Unionens område til et tredjeland og vedrører således kun spørgsmålet om, hvorvidt den af organisatoren fremlagte logbog er realistisk og [giver anledning til at antage], at forordningens bestemmelser overholdes. Denne myndighed råder i forbindelse med sin forudgående kontrol over en vis skønsmargen, som giver den mulighed for på passende vis at tage hensyn til den usikkerhed, som en langvarig forsendelse, hvoraf en del finder sted på tredjelandes områder, indebærer.
Som Kommissionen har anført under retsmødet for Domstolen, fremgår det ikke af praksis vedrørende ydelse af eksportrestitutioner på grundlag af Kommissionens forordning (EU) nr. 817/2010 af 16. september 2010 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser efter Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår kravene for ydelse af eksportrestitutioner i forbindelse med levende kvægs velfærd under transport (
EUT L 245, s. 16
), der indebærer en efterfølgende kontrol af de krav vedrørende vandings- og fodringshyppighed, forsendelsestider og hvileperioder, der følger af forordning nr. 1/2005, at transporter af dyr fra Unionen til tredjelande systematisk møder vanskeligheder med hensyn til overholdelsen af disse krav på tredjelandes områder. Hvad navnlig angår situationen på Den Russiske Føderations område har Kommissionen ikke kendskab til lovgivning fra dette tredjeland eller administrativ praksis fra de kompetente myndigheder i dette tredjeland, som forbyder aflæsning af dyrene på hvile- og omladningsstederne på dette område.
Hvis det ikke desto mindre antages, at lovgivningen eller den administrative praksis i et tredjeland, som skal gennemrejses, på kontrollerbar og endelig vis er til hinder for, at visse af forordningens tekniske forskrifter fuldt ud kan overholdes, er den kompetente myndighed på afgangsstedet ligeledes bemyndiget til inden for dennes skønsmargen at godkende en realistisk planlægning af en forsendelse, som, henset til bl.a. indretningen af transportmidlerne og de planlagte foranstaltninger for forsendelsen, giver mulighed for at antage, at den planlagte forsendelse vil sikre dyrenes velfærd på et niveau, der svarer til disse tekniske forskrifter.
Denne myndighed har under alle omstændigheder i henhold til artikel 14, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1/2005 ret til bl.a. at kræve en ændring af planlægningen af den omhandlede forsendelse, som sikrer, at denne vil indeholde tilstrækkeligt med hvile- og omladningssteder til, at det kan antages, at forsendelsen vil overholde disse krav vedrørende vandings- og fodringshyppighed, forsendelsestider og hvileperioder.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1/2005 skal fortolkes således, at for at en forsendelse, der indebærer en langvarig forsendelse af de omhandlede dyr, som påbegyndes på Unionens område og fortsætter uden for dette område, kan godkendes af den kompetente myndighed på afgangsstedet, skal organisatoren forelægge en logbog, som, henset til planlægningen af denne forsendelse, således som den er påtænkt, er realistisk og giver anledning til at antage, at forordningens bestemmelser vil blive overholdt, herunder for den del af forsendelsen, der finder sted på tredjelandes område, idet denne myndighed er bemyndiget til, hvis dette ikke er tilfældet, at kræve, at disse arrangementer ændres således, at overholdelsen af disse bestemmelser sikres for hele forsendelsen.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2005 af 22. december 2004 om beskyttelse af dyr under transport og dermed forbundne aktiviteter og om ændring af direktiv 64/432/EØF og 93/119/EF og forordning (EF) nr. 1255/97 skal fortolkes således, at for at en forsendelse, der indebærer en langvarig forsendelse af de omhandlede dyr, som påbegyndes på Den Europæiske Unions område og fortsætter uden for dette område, kan godkendes af den kompetente myndighed på afgangsstedet, skal organisatoren forelægge en logbog, som, henset til planlægningen af denne forsendelse, således som den er påtænkt, er realistisk og giver anledning til at antage, at forordningens bestemmelser vil blive overholdt, herunder for den del af forsendelsen, der finder sted på tredjelandes område, idet denne myndighed er bemyndiget til, hvis dette ikke er tilfældet, at kræve, at disse arrangementer ændres således, at overholdelsen af disse bestemmelser sikres for hele forsendelsen.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.