CELEX: 62012TJ0306
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Artikel 4.2 tredje strecksatsen
Begäran om upplysningar som kommissionen riktat till Tyskland i ett EU Pilot-ärende
Avslag på ansökan om tillgång
Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning
Övervägande allmänintresse
Tillgång till delar av handlingen
Motiveringsskyldighet

Tillämpliga bestämmelser
Tillgång till handlingar
I artikel 15.3 FEUF föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium, enligt de principer och villkor som ska bestämmas i enlighet med den här punkten.
Europaparlamentet och rådet ska, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar.
Varje institution, organ eller byrå ska säkerställa öppenhet i sitt arbete och ska i sin arbetsordning utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till sina handlingar i enlighet med de förordningar som avses i andra stycket. …”
I artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, med rubriken ”Rätt till tillgång till handlingar”, föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium.”
I rådets och Europaparlamentets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 43
) fastställs principerna, villkoren och gränserna för rätten till tillgång till dessa institutioners handlingar.
Skäl 4 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel [15.3 FEUF].”
I skäl 11 i förordning nr 1049/2001 anges följande:
”I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter.”
I artikel 1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är
a)
att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel [15.3 FEUF] på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar,
b)
att fastställa bestämmelser som garanterar att det blir så enkelt som möjligt att utöva denna rätt, och
c)
att främja goda förvaltningsrutiner när det gäller tillgång till handlingar.”
Artikel 2 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”1.   Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
…
3.   Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.
…”
I artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
…
—
syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
I artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.”
EU Pilot-förfarandet
EU Pilot-förfarandet är ett samarbetsförfarande mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna i syfte att kontrollera huruvida unionsrätten följs och tillämpas korrekt i medlemsstaterna. Förfarandet avser att komma till rätta med åsidosättanden av unionsrätten på ett effektivt sätt och att, i största möjliga utsträckning, förhindra att ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF formellt inleds.
Det sätt på vilket EU Pilot-projektet fungerar i praktiken beskrevs för första gången i kommissionens meddelande ”En Europeisk Union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten”av den 5 september 2007 (KOM(2007) 502 slutlig). I punkt 2.2 i meddelandet med rubriken ”Bättre arbetsmetoder” anges följande:
”… Liksom i dag skulle frågor och klagomål rörande korrekt tillämpning av gemenskapsrätten som ställs till kommissionen också i fortsättningen registreras och bekräftas … Om en fråga kräver ett förtydligande av sak- eller rättsläget, skulle en framställan om detta översändas till den berörda medlemsstaten. … [M]edlemsstaten [bör] beviljas en kortare frist för att meddela de nödvändiga förtydligandena, uppgifterna och lösningarna direkt till de berörda medborgarna eller företagen och därefter underrätta kommissionen. Om frågan gäller en överträdelse av gemenskapsrätten skulle medlemsstaterna förväntas åtgärda problemet inom fastställda tidsfrister. Om ingen lösning föreslås, skulle kommissionen följa upp genom att vidta de åtgärder som krävs, inklusive överträdelseförfaranden, i enlighet med gällande praxis … Utfallet av ärenden skulle registreras, så att det blir möjligt att rapportera om resultat och eventuell uppföljning, bland annat registrering och inledande av överträdelseförfaranden. Rapporteringen skulle inbegripa uppgifter om eventuella kvarstående problems omfattning, karaktär och svårighetsgrad, som indikation på om det behövs några ytterligare mekanismer för problemlösning eller mer skräddarsydda sektorsinitiativ. Alla dessa åtgärder bör bidra till en minskning av antalet överträdelseförfaranden och en effektivare handläggning av dem. Kommissionen föreslår att det under 2008 genomförs ett pilotprojekt tillsammans med vissa av medlemsstaterna. Efter utvärdering av det första årets verksamhet kan projektet utvidgas till alla medlemsstater …”
Bakgrund
Sökandena, Darius Nicolai Spirlea och Mihaela Spirlea, är föräldrar till ett barn som avled i augusti 2010. Det påstås att dödsfallet orsakades av en behandling med autologa stamceller vid ett privat sjukhus i Düsseldorf (Tyskland).
Sökandena gav den 8 mars 2011 in ett klagomål till kommissionens generaldirektorat för hälso- och konsumentfrågor i vilket de påstod att sjukhuset i Düsseldorf hade kunnat erbjuda sin vård som en följd av tyska myndigheters passivitet. Tyska myndigheter hade på detta sätt åsidosatt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1394/2007 av den 13 november 2007 om läkemedel för avancerad terapi och om ändring av direktiv 2001/83/EG och förordning (EG) nr 726/2004 (
EUT L 324, s. 121
).
Kommissionen inledde som en följd av klagomålet ett EU Pilot-förfarande med ärendenummer 2070/11/SNCO och kontaktade tyska myndigheter i syfte att kontrollera i vilken utsträckning den redogörelse för sjukhusets i Düsseldorf verksamhet, vilken sökandena hade lämnat i sitt klagomål, kunde strida mot förordning nr 1394/2007.
Den 10 maj respektive den 10 oktober 2011 ställde kommissionen en begäran om upplysningar till Förbundsrepubliken Tyskland. Tyskland besvarade respektive begäran den 7 juli och den 4 november 2011.
Sökandena ansökte den 23 februari och den 5 mars 2012 med stöd av förordning nr 1049/2001 om tillgång till handlingar angående handläggningen av klagomålet. De ansökte särskilt om tillgång till ett yttrande som Förbundsrepubliken Tyskland hade inkommit med den 4 november 2011 och kommissionens två skrivelser med begäran om upplysningar.
Kommissionen avslog i två skrivelser av den 26 mars 2012 ansökan om tillgång till de begärda handlingarna.
Sökandena gav den 30 mars 2012 in en bekräftande ansökan enligt artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 till kommissionen.
Kommissionen underrättade den 30 april 2012 sökandena om att den – mot bakgrund av de upplysningar som hade lämnats i klagomålet samt de tyska myndigheternas yttrande i anledning av kommissionens begäran om upplysningar – inte kunde fastställa Förbundsrepubliken Tysklands påstådda åsidosättande av unionsrätten, särskilt förordning nr 1394/2007. Kommissionen lät även meddela sökandena att, såvida de inte inkom med ytterligare bevisning, avsåg kommissionen att avsluta utredningen.
Kommissionen vägrade i skrivelse av den 21 juni 2012, som var gemensam för båda ansökningarna, med hänvisning till artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att ge tillgång till de begärda handlingarna (nedan kallat det angripna beslutet). Kommissionen ansåg att ett utlämnande av respektive begäran om upplysningar från kommissionen till Förbundsrepubliken Tyskland i ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO av den 10 maj respektive den 10 oktober 2011 (nedan kallade de begärda handlingarna) skulle påverka den ändamålsenliga handläggningen av den utredning som hade inletts mot Förbundsrepubliken Tyskland. Kommissionen ansåg dessutom att tillgång till delar av de begärda handlingarna enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte var möjlig i detta fall. Kommissionen konstaterade slutligen att det inte fanns något övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2
in fine
i förordning nr 1049/2001, av att handlingarna lämnades ut.
Den 27 september 2012 underrättade kommissionen sökandena om att ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO var avslutat.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökandena väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 juli 2012.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 30, den 15 respektive den 19 oktober 2012 ansökte Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 22 oktober respektive den 28 september 2012 ansökte Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden.
I beslut av den 10 december 2012 biföll tribunalen (första avdelningen) ansökningarna om intervention.
I samband med den partiella nytillsättningen av tribunalens ledamöter förordnades referenten att tjänstgöra vid åttonde avdelningen och målet tilldelades följaktligen den avdelningen.
Tribunalen förelade i beslut av den 5 februari 2014 med stöd av artiklarna 65 b, 66.1 och 67.3 tredje stycket i tribunalens rättegångsregler kommissionen att förete de begärda handlingarna. Tribunalen förklarade att handlingarna varken skulle lämnas ut till sökandena eller till intervenienterna i målet. Kommissionen efterkom föreläggandet inom den utsatta fristen.
Tribunalen förelade den 6 februari 2014 kommissionen och sökandena att, såsom en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, yttra sig över vilken betydelse domstolens dom av den 14 november 2013 i de förenade målen C–514/11 P och C–605/11 P, LPN mot kommissionen borde ha för utgången i målet. Parterna efterkom denna anmodan inom den föreskrivna fristen.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 6 mars 2014.
Sökandena har, med stöd av Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige, yrkat att tribunalen ska:
—
ogiltigförklara det angripna beslutet,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har, med stöd av Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien, yrkat att tribunalen ska:
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökandena har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Grunderna avser 1) ett åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, 2) ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, 3) ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och 4) ett åsidosättande av Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen av den 20 mars 2002 om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (KOM(2002) 141 slutlig) (
EGT C 244, s. 5
) (nedan kallat meddelandet av den 20 mars 2002).
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001
Den första grunden består av två delar. Den första delen avser att kommissionen tolkat undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skyddet för utredningar felaktigt. Den andra delen avser att kommissionen gjort en felaktig bedömning av huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av att lämna ut de begärda handlingarna enligt artikel 4.2
in fine
i förordningen.
Den första grundens första del: Felaktig tolkning av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
– Parternas argument
Sökandena har gjort gällande att kommissionens rättstillämpning var felaktig när den tolkade artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 så, att den kunde vägra att lämna ut handlingar i ett EU Pilot-ärende utan att göra en konkret och individuell prövning av dem. Sökandena anser att det inte är motiverat att presumera att samtliga handlingar i EU Pilot-ärenden som huvudregel inte kan lämnas ut utan att syftet med dessa ärenden undergrävs. Enligt sökandena kan EU Pilot-ärenden inte likställas med fördragsbrottsärenden enligt artikel 258 FEUF och kommissionen borde därför i föreliggande fall ha gjort en prövning av varje begärd handling och i enlighet med fast rättspraxis redogjort för de särskilda skäl som medför att handlingen inte kan lämnas ut.
Sökandena har dessutom påstått att, i motsats till vad som framgår av det angripna beslutet, kan någon allmän presumtion om att tillgång ska vägras till handlingar i EU Pilot-ärenden varken grunda sig på den rättspraxis som medger en sådan presumtion för handlingar i ärenden avseende statligt stöd (domstolens dom av den 29 juni 2010 i mål C‑139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, REU 2010, s. I‑5885) eller på den rättspraxis som medger en sådan presumtion för handlingar i fördragsbrottsärenden (tribunalens domar av den 11 december 2001 i mål
T-191/99, Petrie m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. II-3677
, av den 9 september 2011 i mål T‑29/08, LPN mot kommissionen, REU 2011, s. II‑6021).
Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige har stött denna argumentation och understrukit att de skäl som fått domstolen och tribunalen att, i de domar till vilka sökandena hänvisat, slå fast att det finns en allmän presumtion om att vägra tillgång inte är analogt tillämpliga i det föreliggande fallet, eftersom EU Pilot-ärendena är av olika slag med avseende på materiellt innehåll, omfattning och känslighet samt det legitima intresset av att få ta del av de aktuella handlingarna. Om en så omfattande allmän presumtion godtogs är det uppenbart att den princip som öppenhet som slås fast i förordning nr 1049/2001 skulle förlora sitt innehåll. Konungariket Sverige har i andra hand gjort gällande att kommissionen, i vart fall, borde ha kontrollerat huruvida presumtionen faktisk var tillämplig i det aktuella fallet.
Kommissionen, Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien har bestritt sökandenas argument. De har särskilt påpekat att syftet med EU Pilot-förfarandet är att skyndsamt och på ett effektivt sätt komma till rätta med åsidosättanden av unionsrätten, i synnerhet genom att nå en uppgörelse i godo. Om skriftväxlingen mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten lämnades ut, skulle viljan, särskilt medlemsstatens, att samarbeta i en anda av ömsesidigt förtroende äventyras. De har vidare gjort gällande att EU Pilot-förfarandet endast är en variant av förfarandet för kontroll av statligt stöd och fördragsbrottsförfarandet, vilket innebär att den allmänna presumtion som medgetts i sådana ärenden kan överföras på EU Pilot-ärenden. Kommissionen har slutligen hävdat att den kontrollerat att villkoren för den allmänna presumtionen var uppfyllda i det aktuella fallet och att den, i vart fall, gjort en individuell och konkret bedömning av de begärda handlingarna.
– Tribunalens bedömning
Sökandena har, med stöd av Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige, anfört följande. Kommissionen har i det angripna beslutet tillämpat en allmän presumtion enligt vilken handlingar i ett EU Pilot-ärende enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte, såsom kategori, kan lämnas ut till allmänheten. Kommissionen är enligt fast rättspraxis skyldig att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som begärts utlämnad och, för det fall institutionen vägrar att ge tillgång till en handling, att förklara skälen till varför hel eller delvis tillgång hade kunnat undergräva skyddet för det intresse som nämnda bestämmelse avser att skydda.
Enligt artikel 15.3 FEUF ska varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt i eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat ha rätt till tillgång till Europeiska unionens institutioners handlingar enligt de principer och villkor som ska bestämmas i enlighet med samma artikel.
Enligt fast rättspraxis är, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordning nr 1049/2001, syftet med förordningen att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar. Av förordningen, bland annat skäl 11 och artikel 4, i vilken föreskrivs undantagsbestämmelser, framgår att rätten till tillgång emellertid är underkastad vissa begränsningar med hänsyn till allmänna och privata intressen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 51, av den 21 september 2010 i de förenade målen C‑514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, REU 2010, s. I‑8533, punkterna 69 och 70 och av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 40).
Institutionerna ska enligt det undantag som kommissionen åberopat i det angripna beslutet, det vill säga artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet (dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 42).
Enligt fast rättspraxis räcker det som huvudregel inte som motivering för att avslå en ansökan om tillgång till en handling att handlingen i fråga ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Institutionen är även skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av ett av undantagen i denna artikel (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 53, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 72 och domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 44).
Tribunalen konstaterar för det första att sökandena i förevarande fall ansökt om tillgång enligt förordning nr 1049/2001 till såväl de skrivelser med begäran om upplysningar som kommissionen riktat till Förbundsrepubliken Tyskland i ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO som medlemsstatens yttrande över respektive begäran som inkom till kommissionen den 4 november 2011. Kommissionen har i det angripna beslutet avslagit ansökan om tillgång till samtliga handlingar. Det framgår emellertid av sökandenas inlagor att kommissionens vägran att lämna ut Förbundsrepubliken Tysklands yttrande av den 4 november 2011 inte omfattas av talan i målet.
Tribunalen konstaterar för det andra att det vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet pågick ett EU Pilot-ärende mot Förbundsrepubliken Tyskland (se punkterna 20 och 21 ovan). Varken sökandena eller de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dem har bestritt att de begärda handlingarna ingick i en utredning, i den mening som avses i undantagsbestämmelsen i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Under alla omständigheter framgår det av meddelandet av den 5 september 2007 (se punkt 11 ovan) att syftet med EU Pilot-förfarandet är att kontrollera huruvida unionsrätten följs och tillämpas korrekt i medlemsstaterna. Kommissionen riktar i detta syfte regelmässigt begäran om upplysningar och uppgifter till såväl berörda medlemsstater som berörda medborgare och företag. I ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO undersökte kommissionen huruvida de omständigheter som sökandena hade beskrivit i sitt klagomål verkligen kunde utgöra ett åsidosättande av förordning nr 1394/2007 av Förbundsrepubliken Tyskland. Kommissionen skickade skrivelser med begäran om upplysningar till medlemsstaten och utvärderade därefter svaren. I rapporten av den 30 april 2012 (se punkt 19 ovan) redogjorde kommissionen för sina – förvisso preliminära – slutsatser. Dessa omständigheter sammantagna innebär att det aktuella EU Pilot-ärendet ska anses utgöra en utredning, i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
För det tredje finner tribunalen att det påstående som kommissionen har anfört i andra hand, enligt vilket institutionen – med avseende på varje begärd handling – individuellt och konkret har prövat och motiverat vägran att ge tillgång i enlighet med den rättspraxis till vilken det hänvisats i punkt 43 ovan, redan nu ska avfärdas. Såsom sökandena har hävdat visar lydelsen i det angripna beslutet att kommissionen nöjt sig med att slå fast att det inte var möjligt att lämna ut de sökta handlingarna, eftersom en effektiv lösning på ett eventuellt fördragsbrott från Förbundsrepubliken Tysklands sida som innebar att ett förfarande enligt artikel 258 FEUF kunde undvikas, krävde en anda av ömsesidigt förtroende. Kommissionen har inte under dessa omständigheter förklarat vilka skäl som hindrade att sökandena gavs tillgång till de begärda handlingarna, eller till delar av dessa handlingar, mot bakgrund av syftet med artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Tribunalen konstaterar dessutom att kommissionen inte ens kortfattat angett innehållet i de handlingar som sökandena begärt utlämnade. De förklaringar som kommissionen har lämnat i det angripna beslutet är för övrigt så vagt formulerade att de, såsom Konungariket Sverige har påpekat, skulle kunna tillämpas på samtliga handlingar i ett EU Pilot-ärende.
Det är mot bakgrund av dessa synpunkter som tribunalen ska pröva huruvida kommissionen trots detta var skyldig att göra en konkret prövning av innehållet i respektive begärd handling eller om den istället kunde grunda sig på en allmän presumtion om undergrävande av de syften som undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avser att skydda. Förevarande mål avser således frågan om vilken beskaffenhet den kontroll har som kommissionen är skyldig att göra vid tillämpningen av nämnda bestämmelse på ansökningar om tillgång till handlingar i ett EU Pilot-ärende samt frågan om hur ingående denna kontroll ska vara.
Tribunalen påpekar härvidlag att domstolen, som ett undantag från den styrande princip om öppenhet som följer av den rättspraxis till vilken det hänvisas i punkt 43 ovan, har slagit fast att det står unionsinstitutionerna fritt att i vissa undantagsfall grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar (domstolens dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen
C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723
, punkt 50, domarna i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 54, i de ovannämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 74, av den 28 juni 2012 i mål C‑404/10 P, kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 116, av den 28 juni 2012 i mål C‑477/10 P, kommissionen mot Agrofert Holding, punkt 57, av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 45).
Det kan nämligen vara så att det inte är nödvändigt att göra en konkret och individuell prövning av varje handling, när det till följd av de särskilda omständigheterna i ärendet är uppenbart att tillgång till handlingarna ska vägras eller tvärtom beviljas. Den aktuella institutionen kan i dessa fall stödja sig på en allmän presumtion som gäller för vissa kategorier av handlingar, när liknande allmänna överväganden kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma slag eller av samma kategori (se, för ett liknande resonemang, generaladvokat Wathelets förslag till avgörande i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 14 november 2013, punkt 55).
Domstolen har med avseende på undantaget för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 funnit att det finns sådana allmänna presumtioner i tre fall: Handlingar i ärenden avseende kontroll av statligt stöd (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 61). Handlingar som utväxlas mellan kommissionen, anmälande parter eller utomstående i ett ärende avseende kontroll av företagskoncentrationer (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 123, och kommissionen mot Agrofert Holding, punkt 64). Inlagor som ges in av en institution i ett domstolsförfarande (domen i de ovannämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 94). Domstolen har nyligen utvidgat möjligheten att tillämpa en allmän presumtion till handlingar hänförliga till det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsärende enligt artikel 258 FEUF (dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 65).
Frågan i förevarande mål är huruvida den aktuella institutionen, när den åberopar undantaget till skydd för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, får grunda sig på en allmän presumtion som är tillämplig på vissa kategorier av handlingar för att vägra att ge tillgång till handlingar i ett EU Pilot-förfarande, vilket utgör ett skede som föregår ett eventuellt inledande av ett fördragsbrottsförfarande.
Det ska i detta avseende inledningsvis påpekas att möjligheten att tillämpa allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar i stället för att konkret och individuellt pröva varje handling innan tillgång till handlingarna vägras inte är betydelselös. Dessa presumtioner innebär inte enbart en begränsning av den grundläggande principen om öppenhet i artikel 11 FEU, artikel 15 FEUF och förordning nr 1049/2001, utan även med nödvändighet i praktiken en begränsning av tillgången till de aktuella handlingarna. Det måste därför finnas starka och övertygande skäl för att sådana presumtioner ska kunna tillämpas (generaladvokat Wathelets förslag till avgörande i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 14 november 2013, punkt 57).
Enligt rättspraxis ska varje undantag från en rättighet eller en allmän princip som omfattas av unionsrätten, inbegripet rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 15.3 FEUF, jämförd med förordning nr 1049/2001, tillämpas och tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 maj 1986, Johnston, REG 1986, s. 1651, punkt 36, svensk specialutgåva, volym 8, s. 597, i de ovannämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 36, och i de ovannämnda förenade målen Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkterna 70–73).
Domstolen har slagit fast att det system med undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, bland annat i artikel 4.2, grundar sig på en avvägning mellan de intressen som står mot varandra i en viss situation, det vill säga å ena sidan de intressen som gynnas av ett utlämnande av de berörda handlingarna och å andra sidan de intressen som hotas av utlämnandet. Vilket beslut som fattas med anledning av en begäran om tillgång till handlingar beror på vilket intresse som anses väga tyngst i det enskilda fallet (dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 42).
Såväl kommissionen som intervenienterna har i föreliggande fall beskrivit EU Pilot-förfarandet som ett samarbetsförfarande mellan kommissionen och vissa medlemsstater i unionen, däribland Förbundsrepubliken Tyskland, vilket består i inledandet av ett informellt uppgiftsutbyte i fall där unionsrätten eventuellt har överträtts. Enligt kommissionen, som grundar sig på meddelandet av den 5 september 2007 (se punkt 11 ovan), är det fråga om ett förfarande som föregår inledandet av det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsärende enligt artikel 258 FEUF. Förfarandet kan avse den riktiga tillämpningen av unionsrätten eller förenligheten av en nationell lagstiftning med unionsbestämmelser och kan grunda sig på ett klagomål från en medborgare eller inledas på kommissionens egna initiativ. Om det under ett EU Pilot-förfarande framkommer indicier som visar på en överträdelse av unionsrätten kan kommissionen ställa en begäran om upplysningar till den aktuella medlemsstaten och även begära att staten ser till att den situation som skapar problem upphör, eller till och med begära att staten vidtar lämpliga åtgärder för att se till att unionsrätten iakttas. Syftet med EU Pilot-förfarandet är att på ett effektivt och snabbt sätt komma till rätta med medlemsstaternas överträdelser av unionsrätten och om möjligt undvika att ett fördragsbrottsärende enligt artikel 258 FEUF inleds.
Sökandena och de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dem har framfört argument om att EU Pilot-förfarandet är informellt och att det föreligger skillnader mellan det förfarandet och fördragsbrottsförfarandet. Tribunalen anser emellertid inte att dessa argument räcker för att konstatera att den premiss som ligger till grund för resonemanget i det angripna beslutet, enligt vilken – med hänsyn till syftet med EU Pilot-förfarandet – den allmänna presumtionen för icke-tillgång som enligt rättspraxis gäller i fördragsbrottsärenden, inbegripet i den administrativa delen av förfarandet, även är tillämplig i EU Pilot-ärenden, är felaktig. Domstolens
ratio decidendi
i domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen och de likheter som finns mellan EU Pilot-förfarandet och fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF talar för ett sådant erkännande.
Tribunalen påpekar för det första att den aspekt som förenar domstolens resonemang i de domar rörande tillgång till handlingar i utredningsärenden där en allmän presumtion om icke-tillgång godtagits är att ett utlämnande av handlingar är fullständigt oförenligt med ärendets ändamålsenliga handläggning och riskerar att äventyra utredningens resultat (se, för ett liknande resonemang, generaladvokat Wathelets förslag till avgörande i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 14 november 2013, punkt 68). Denna förenande aspekt är även tillämplig på EU Pilot-förfarandet, i vilket kravet på en allmän presumtion främst föranleds av behovet av att se till att förfarandet fungerar korrekt och att syftet med förfarandet inte äventyras. Kommissionen har i det angripna beslutet grundat sig på samma premiss när den förklarar att det i ett EU Pilot-ärende måste råda en anda av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, vilken gör det möjligt för dem att påbörja en förhandlingsprocess och söka kompromisser i syfte att finna en lösning i godo på tvisten, utan att fördragsbrottsförfarandet i artikel 258 FEUF behöver inledas, vilket kan utmynna i ett mål vid domstolen.
Även om sökandena har gjort gällande att EU Pilot-förfarandet inte i alla delar är likvärdigt med granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder, förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer eller domstolsförfaranden, är inte heller dessa förfaranden på så sätt likvärdiga sinsemellan (generaladvokat Wathelets avgörande i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 14 november 2013, punkt 69). Detta har inte hindrat domstolen från att i samtliga dessa fall slå fast möjligheten att använda allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar. Syftet att skydda integriteten för ärendets handläggning, vilket föranlett domstolen att slå fast en allmän presumtion för ärenden avseende kontroll av statligt stöd, ärenden avseende kontroll av företagskoncentrationer och för fördragsbrottsärenden, medför således att en sådan allmän presumtion ska godtas i EU Pilot-ärenden.
Tribunalen konstaterar för det andra att EU Pilot-förfarandet och fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF, särskilt den administrativa delen av detta förfarande, uppvisar likheter som motiverar ett gemensamt synsätt i de båda fallen. Dessa likheter väger dessutom tyngre än de olikheter som har lyfts fram av sökandena och av de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dem.
Tribunalen påpekar att både EU Pilot-förfarandet och den administrativa delen av fördragsbrottsförfarandet gör det möjligt för kommissionen att på bästa sätt utöva uppgiften som väktare av EUF-fördraget. Båda förfarandena har som mål att garantera att unionsrätten följs genom att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att lägga fram grunderna för sitt försvar och om möjligt förhindra att ett domstolsförfarande blir aktuellt. I båda fallen ankommer det på kommissionen att bedöma huruvida det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat om den anser att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter (dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
EU Pilot-förfarandet är, liksom den administrativa delen av fördragsbrottsförfarandet, ett bilateralt förfarande mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten och detta trots att förfarandet, såsom i förevarande fall, kan ha inletts till följd av ett klagomål. En eventuell klagande har nämligen under alla omständigheter inte några rättigheter i det fortsatta fördragsbrottsförfarandet (punkterna 7, 9 och 10 i meddelandet av den 20 mars 2002).
Även om EU Pilot-förfarandet inte i alla delar är likvärdigt med fördragsbrottsförfarandet kan det ändå leda till ett sådant förfarande. Kommissionen kan nämligen när EU Pilot-förfarandet är avslutat inleda utredningen av överträdelsen genom att sända en formell underrättelse och eventuellt väcka talan vid domstolen för att den ska fastställa det fördragsbrott som kommissionen lägger medlemsstaten till last. Under dessa omständigheter skulle utlämnande av handlingar i EU Pilot-ärendet kunna skada nästa steg, det vill säga fördragsbrottsförfarandet. Om kommissionen var skyldig att ge tillgång till känsliga uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och lämna ut de argument som de har anfört till sitt försvar skulle medlemsstaterna dessutom vara ovilliga att inledningsvis meddela dessa uppgifter. Det har i rättspraxis slagits fast att konfidentialiteten ska bibehållas under den administrativa delen av fördragsbrottsförfarandet. Samma konfidentialitet gör sig gällande med än starkare skäl i EU Pilot-förfarandet, vars enda syfte är att förhindra ett överträdelseförfarande med lång och komplicerad handläggning och, i förkommande fall, en fördragsbrottstalan.
Tribunalen finner följaktligen att den aktuella institutionen, när den åberopar undantaget till skydd för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, får grunda sig på en allmän presumtion för att vägra att ge tillgång till handlingar i ett EU Pilot-förfarande, i den mån detta utgör ett skede som föregår ett eventuellt inledande av ett fördragsbrottsförfarande.
Slutsatsen i punkt 63 ovan påverkas inte av de övriga påståenden som framförts av sökandena och de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dem.
Sökandena har för det första gjort gällande att EU Pilot-förfarandet inte kan likställas med det officiella administrativa förfarandet i artikel 258 FEUF, eftersom det är informellt, icke officiellt och saknar rättslig grund i fördragen.
Tribunalen finner härvidlag att även om EU Pilot-förfarandet inte är uttryckligen föreskrivet i fördraget betyder inte detta att det saknar rättslig grund. EU Pilot-förfarandet ska förstås så, att det följer av de handlingsmöjligheter som ligger till grund för kommissionens skyldighet att kontrollera att medlemsstaterna följer unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 60). En mekanism eller ett förfarande för utväxling av uppgifter innan fördragsbrottsförfarandet inleds har således alltid funnits och krävs för att genomföra de första kontrollerna av de faktiska omständigheterna och att finna de första indicierna på ett eventuellt åsidosättande av unionsrätten. EU Pilot-förfarandet har dessutom just till syfte att formalisera de första utväxlingarna av uppgifter mellan kommissionen och medlemsstaterna angående eventuella åsidosättanden av unionsrätten. Mot denna bakgrund strukturerar EU Pilot-förfarandet, även om det inte är grundat på artikel 258 FEUF, det tillvägagångssätt som kommissionen historiskt sett följt när den tagit emot ett klagomål eller agerat på eget initiativ.
Sökandena och de parter som har intervenerat till stöd för dem har gjort gällande att den rättspraxis som kommissionen har hänvisat till i det angripna beslutet inte kan tillämpas analogt i förevarande fall. Det rör sig om domarna i de ovannämnda målen Petrie m.fl. mot kommissionen, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, av den 14 november 2013 i målet LPN mot kommissionen, kommissionen mot Éditions Odile Jacob och kommissionen mot Agrofert Holding samt domstolens dom av den 18 december 2007 i mål
C-64/05, Sverige mot kommissionen (REG 2007, s. I-11389)
och tribunalens dom av den 14 februari 2012 i mål T‑59/09, Tyskland mot kommissionen.
Tribunalen konstaterar emellertid att denna fråga redan har avgjorts av domstolen i domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen. Såsom tribunalen angett i punkt 58 ovan är det enda syftet att skydda integriteten för ärendets handläggning – som föranlett domstolen att slå fast en allmän presumtion för ärenden avseende kontroll av statligt stöd (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau), för ärenden avseende kontroll av företagskoncentrationer (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Éditions Odile Jacob och kommissionen mot Agrofert Holding) samt för domstolsförfaranden (domen i det ovannämnda målet Sverige m.fl. mot API och kommissionen) och för den administrativa delen av fördragsbrottsförfaranden (domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen) – nämligen tillämpligt med nödvändiga anpassningar på överträdelseförfaranden enligt artikel 258 FEUF. Såsom framgår av punkterna 59–62 ovan ska detta övervägande även gälla för EU Pilot-ärenden.
Sökandena och de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dem har påpekat att en allmän presumtion om icke tillgång som i princip är tillämplig på en hel kategori av handlingar inte kan motiveras, eftersom handlingarna i ett fördragsbrottsärende, däribland handlingarna från EU Pilot-ärenden, kan inbegripa handlingar av olika slag som inte är känsliga och därför i princip bör vara tillgängliga för allmänheten, såsom till exempel vetenskapliga rapporter och klarlägganden av gällande bestämmelser.
Tribunalen erinrar emellertid om att domstolen har funnit att när tillgång till en handling vägras med hänvisning till en allmän presumtion kan de berörda om de så önskar styrka att en viss handling som avses i en ansökan om tillgång inte omfattas av denna presumtionsregel eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 62, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 103, kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 126 och kommission mot Agrofert Holding, punkt 68).
Tribunalen påpekar vidare att enligt domstolens rättspraxis är kommissionen inte skyldig att grunda sitt beslut på en allmän presumtion. Kommissionen kan alltid göra en konkret prövning av de handlingar som omfattas av en begäran om tillgång till handlingar och lämna en konkret motivering. När kommissionen konstaterar att det EU Pilot-ärende som avses i en ansökan om tillgång till handlingar har sådana särdrag som möjliggör ett fullständigt eller delvist utlämnande av handlingarna i akten är den dessutom skyldig att genomföra ett sådant utlämnande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 67).
Sökandena och de medlemsstater som har intervenerat till stöd för dem har vid förhandlingen, mot bakgrund av punkt 47 i domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, anfört att en allmän presumtion avseende handlingar i ett EU Pilot-ärende i vart fall endast kan gälla när en ansökan om tillgång avser en ”grupp av handlingar” och inte som i förevarande fall endast två handlingar.
En sådan tolkning av domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen kan emellertid inte godtas.
Ett krav på en viss minsta kvantitet av handlingar som ska omfattas av en ansökan om tillgång för att det ska vara möjligt att tillämpa en allmän presumtion om icke tillgång går inte – förutom att den innebär svårigheter att genomföra med hänsyn till det konkreta bestämmandet av nämnda minsta kvantitet – att förena med det underliggande skälet till att en allmän presumtion ska gälla i fördragsbrottsärenden och i EU Pilot-ärenden, nämligen skyddet av ärendets ändamålsenliga handläggning och utredningens resultat (se punkt 57 ovan).
Det är således ett kvalitativt kriterium, nämligen att handlingarna är hänförliga till ett och samma EU Pilot-ärende, som styr tillämpningen av den allmänna presumtionen om icke tillgång (dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 45) och inte som sökandena har hävdat ett kvantitativt kriterium, det vill säga det mer eller mindre stora antalet handlingar som ansökan avser.
Tribunalen konstaterar för övrigt att domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob (punkterna 127 och 130) slog fast att kommissionen kan tillämpa en allmän presumtion på en kategori handlingar även när ansökan, som i det fallet, endast avsåg två konkreta handlingar.
Sökandena har vidare hävdat att uttryck som ”EU Pilot-ärende”eller ”dialog grundad på fullständigt förtroende mellan medlemsstaten och kommissionen” inte återfinns som kategori i förteckningen av undantag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Tribunalen konstaterar dock att domstolen har använt sig av ett sådant övervägande som grund för tolkningen av undantaget till skydd för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och sålunda för att motivera behovet av att tillämpa en allmän presumtion som är tillämplig på vissa kategorier av handlingar hänförliga till överträdelseförfaranden, såsom EU Pilot-förfarandet.
Sökandena har påstått att kommissionen hade kunnat förhindra genomförandet av behandlingar på sjukhuset i Düsseldorf om den hade reagerat omedelbart efter att ha tagit emot deras klagomål. De har särskilt påstått att kommissionen har ”tillåtit [sjukhuset i Düsseldorf] att utan ingripanden fortsätta utföra olagliga behandlingar och i detta syfte använda ett nytt, icke tillåtet läkemedel”.
Tribunalen konstaterar emellertid att sökandenas talan i förevarande mål såsom framgår av yrkandena i ansökan avser ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Då sökandena genom nämnda påståenden har gjort gällande en påstådd rättsstridig passivitet från kommissionens sida efter det att de hade gett in sitt klagomål och då påståendena inte innebär att det angripna beslutets lagenlighet kan ifrågasättas, saknar de verkan och ska inte prövas.
Mot bakgrund av det anförda finner tribunalen således att kommissionen inte gjorde något rättsligt fel när den tolkade artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 så, att den kunde avslå ansökan om tillgång till de begärda handlingarna i ett EU Pilot-ärende utan att pröva handlingarna konkret och individuellt.
Konungariket Sverige har i andra hand gjort gällande att kommissionen i vart fall borde ha motiverat det angripna beslutet genom att uttryckligen ange att den aktuella allmänna presumtionen faktiskt var tillämplig på de begärda handlingarna.
Tribunalen erinrar om att enligt rättspraxis är den unionsinstitution som stödjer sig på en allmän presumtion skyldig att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag faktiskt är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 50).
Skyldigheten att kontrollera huruvida den allmänna presumtionsregeln i fråga verkligen är tillämplig kan dock inte tolkas så, att kommissionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som det i ett visst fall begärts tillgång till. Ett sådant krav skulle innebära att den allmänna presumtionen fråntogs sin ändamålsenliga verkan, det vill säga möjligheten för kommissionen att ge en allmän begäran om tillgång till handlingar ett allmänt svar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 68).
I förevarande fall räcker det att påpeka att kommissionen i det angripna beslutet för det första har angett att de handlingar som sökandena begärde tillgång till var två skrivelser som den hade tillställt tyska myndigheter i EU Pilot-ärendet 2070/11/SNCO. Kommissionen preciserade därefter att detta ärende utgjorde en utredning vars syfte var att, mot bakgrund av de händelser som sökandena angett i sin anmälan, få reda på huruvida Förbundsrepubliken Tyskland hade åsidosatt unionsrätten. Kommissionen förklarade dessutom att utredningen utgjorde det steg som föregick ett eventuellt inledande av ett fördragsbrottsärende enligt artikel 258 FEUF. Kommissionen slog avslutningsvis fast att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle hota och äventyra syftet med utredningen, eftersom den fortfarande pågick och inte hade avslutats.
Av detta följer, i motsats till vad Konungariket Sverige har gjort gällande, att kommissionen kontrollerade att de handlingar som sökandena hade begärt tillgång till ingick i en pågående utredning och att den aktuella allmänna presumtionen följaktligen faktiskt var tillämplig på dem.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del: Förekomsten av ett övervägande allmänintresse
– Parternas argument
Sökandena har, med stöd av Republiken Finland och Konungariket Sverige, påstått att kommissionen inte gjorde en korrekt avvägning mellan de olika intressen som står mot varandra i förevarande fall och dessa parter har ifrågasatt slutsatsen att det inte fanns något intresse som vägde tyngre än EU Pilot-förfarandet och som motiverade att de begärda handlingarna lämnades ut. De har i huvudsak gjort gällande att syftet att skydda hälsan borde ges företräde framför kommissionens eget intresse av att fortsätta sin utredning.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
– Tribunalens bedömning
Sökandena har, med stöd av Republiken Finland och Konungariket Sverige, gjort gällande att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att det inte fanns något övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2
in fine
i förordning nr 1049/2001, av att de begärda handlingarna lämnades ut.
Tribunalen påpekar inledningsvis att det inte är uteslutet att styrka att det föreligger ett övervägande allmänintresse enligt artikel 4.2
in fine
i förordning nr 1049/2001 av att de begärda handlingarna lämnas ut, när kommissionen, såsom i förevarande fall, grundat sig på allmän presumtion för att vägra tillgång till handlingarna med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordningen (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 126).
Enligt rättspraxis ankommer det dock på den som gör gällande förekomsten av ett övervägande allmänintresse att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som motiverar att handlingarna i fråga ska lämnas ut (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 62, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 103, kommissionen mot Agrofert Holding, punkt 68, och av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 94).
Rent generella överväganden räcker heller inte för att slå fast att ett övervägande allmänintresse ska ges företräde framför de skäl som motiverar att handlingarna inte lämnas ut (se, för ett liknande resonemang, domen av den 14 november 2013, LPN mot kommissionen, punkt 93).
Det övervägande allmänintresse som kan motivera att en handling lämnas ut måste heller inte nödvändigtvis skilja sig från de principer som ligger till grund för förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkterna 74 och 75, samt domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, punkt 92).
Kommissionen fann i det angripna beslutet att det inte fanns något övervägande allmänintresse enligt artikel 4.2
in fine
i förordning nr 1049/2001 av att handlingarna lämnades ut, eftersom det som bäst tjänade allmänintresset var att slutföra EU Pilot-ärendet med Förbundsrepubliken Tyskland. Enligt kommissionen gjorde detta det möjligt att kontrollera huruvida det, mot bakgrund av de omständigheter som sökandena hade lagt fram i sitt klagomål mot de tyska myndigheterna, verkligen skett ett åsidosättande av unionsrätten.
Kommissionens bedömning härvidlag är inte behäftad med några fel.
För det första avser ett flertal argument som anförts av sökandena i denna del av grunden att visa att det skett ett åsidosättande av kommissionens påstådda skyldighet att enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 göra en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna. Dessa argument har emellertid prövats i anslutning till den första grundens första del och tribunalen har funnit att de saknar stöd. De kan därför inte vinna framgång i denna del av grunden.
För det andra har inte sökandena – förutom generella påståenden om den påstådda överträdelsens allvar, om behovet av att skydda folkhälsan och om att behandlingarna vid sjukhuset i Düsseldorf medfört att flera patienter i Tyskland avlidit – inte anfört något till stöd för de konkreta skäl som i förevarande fall motiverar att de begärda handlingarna lämnas ut. De har i synnerhet inte förklarat i vilken utsträckning som utlämnandet av handlingarna (två skrivelser med begäran om upplysningar från kommissionen till Förbundsrepubliken Tyskland) till sökandena skulle tjäna intresset av att skydda folkhälsan. Tribunalen understryker att, såsom framgår av den rättspraxis till vilken det hänvisas i punkterna 91 och 92 ovan, är det den institution som åberopar undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 som har bevisbördan, men att det är den som gör gällande att det finns ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2
in fine
i förordningen, som ska styrka det intresset.
För det tredje skulle inte ett utlämnande av de begärda handlingarna i förevarande fall, även om det antas att de generella påståendena om ett allmänintresse i form av hälsoskydd ska godtas, tillgodose ett sådant intresse. Tribunalen konstaterar att det inte ankommer på sökandena att visa i vilken utsträckning unionsrätten, bland annat förordning nr 1394/2007, iakttagits av tyska myndigheter under de omständigheter som det redogjorts för i deras klagomål. Tribunalen fastställer istället kommissionens bedömning att allmänintresset av att kommissionen själv utreder huruvida unionsrätten iakttagits av Förbundsrepubliken Tyskland utgör det mest effektiva sättet att skydda folkhälsan.
Sökandena har för det fjärde gjort gällande att de begärda handlingarna kan utgöra grunden för en eventuell talan om utomobligatoriskt skadestånd vid tyska domstolar. Sökandenas ansökan syftar till att få tillgång till handlingar som utgör bevisning till stöd för deras skadeståndstalan genom att använda kommissionen och de utredningsbefogenheter som institutionen har i egenskap av väktare av EUF-fördraget. Sökandenas intresse av att i en nationell domstol kunna lägga fram handlingar som bevisning kan inte anses utgöra ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2
in fine
i förordning nr 1049/2001, utan ett enskilt intresse (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Agrofert Holding, punkt 86). Det kan inte godtas att kommissionen instrumentaliseras i syfte att få tillgång till bevisning som inte är tillgänglig på annat sätt. Tribunalen påpekar härvidlag att, även om de omständigheter som föranleder sökandenas processer vid tyska domstolar och vid unionsdomstolarna naturligtvis är olyckliga och beklagliga, gjorde kommissionen en riktig bedömning när den underströk att sökandena måste väcka talan vid domstol med anlitande av de rättsmedel och de medel för tillgång till bevisning som finns i deras nationella rättsordning.
Sökandena har för det femte invänt mot att kommissionen inte, mot bakgrund av det åberopade allmänintresset, gett dem tillgång till de begärda handlingarna ens efter det att ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO hade avslutats. Det räcker härvidlag att erinra om att enligt fast rättspraxis ska lagenligheten av den angripna rättsakten vid en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som förelåg den dag då rättsakten antogs (se tribunalens dom av den 30 september 2009 i mål T‑432/07, Frankrike mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 43 och där angiven rättspraxis). Tribunalen konstaterar emellertid att avslutandet av ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO skedde efter antagandet av det angripna beslutet. Sökandenas argument ska följaktligen underkännas.
Det kan i vart fall inte uteslutas, såsom det framgår dels av punkt 12 i domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen, dels av de uppgifter som kommissionen lämnade vid förhandlingen, att sökandena kan ges fullständig eller delvis tillgång till de begärda handlingarna, eftersom undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte längre är tillämpligt om kommissionen beslutar att avskriva klagomålet, under förutsättning att handlingarna inte omfattas av något annat undantag i förordningen. Denna möjlighet kan emellertid endast komma i fråga om en ny ansökan om tillgång görs hos kommissionen.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
Mot bakgrund av det anförda finner tribunalen att kommissionen inte gjorde fel när den fann att sökandena inte kunde ges fullständig tillgång till de begärda handlingarna med hänvisning till undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Talan kan således inte bifallas på sökandenas första grund.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001
Parternas argument
Sökandena har hävdat att kommissionen har åsidosatt deras rätt att få tillgång till delar av de begärda handlingarna.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Tribunalens bedömning
Enligt artikel 21 första stycket i domstolens stadga, som är tillämplig på förfarandet vid tribunalen enligt artikel 53 första stycket i samma stadga, och enligt artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler, ska ansökan innehålla uppgifter om föremålet för talan och en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och domstolen kunna utöva sin kontroll. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning krävs det att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som en talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan (förstainstansrättens beslut av den 28 april 1993 i mål
T-85/92, De Hoe mot kommissionen, REG 1993, s. II-523
, punkt 20, och av den 11 juli 2005 i mål
T-294/04, Internationaler Hilfsfonds mot kommissionen, REG 2005, s. II-2719
, punkt 23).
Tribunalen konstaterar i förevarande fall att, förutom en abstrakt angivelse i ansökan om en grund avseende ett åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, har sökandena inte anfört några argument till stöd för denna grund.
Den andra grunden kan följaktligen inte prövas.
Den tredje grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Parternas argument
Sökanden har, förutom anmärkningarna i samband med den första grunden om att kommissionen inte har gjort någon konkret och individuell prövning, hävdat att kommissionen inte har iakttagit sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF. De anser i synnerhet att, i motsats till vad som krävs enligt fast rättspraxis, går det av det angripna beslutet varken att förstå eller kontrollera vilka skäl som konkret motiverar avslaget på ansökan om tillgång. De har dessutom påstått att de hänvisningar till rättspraxis som gjorts i det angripna beslutet är godtyckliga och fragmentariska.
Sökanden har vidare anmärkt på att kommissionen handlagt ansökningarna om tillgång i ett samma beslut utan att göra någon åtskillnad mellan handlingarnas innehåll. Sökandena har följaktligen inte kunnat avgöra vilka skäl för avslag som motsvarade de olika handlingar till vilka tillgång hade begärts.
Kommissionen har bestritt sökandenas argument.
Tribunalens bedömning
Sökandena har hävdat att kommissionen inte har uppfyllt motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF, eftersom den inte har angett något skäl som förklarar i vilken utsträckning tillgång till de begärda handlingarna skulle kunna undergräva syftena med undantagen i förordning nr 1049/2001.
Enligt fast rättspraxis ska varje beslut som rådet fattar med stöd av de undantag som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 vara motiverat (domen i de ovannämnda förenade målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 48, och tribunalens dom av den 11 mars 2009 i mål T‑166/05, Borax Europe mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 44, och av den 12 september 2013 i mål T‑331/11, Besselink mot rådet, punkt 96).
Det ankommer på den institution som vägrar att ge tillgång till en handling att ange en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen berörs av det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov avseende detta undantag (tribunalens dom av den 26 april 2005 i de förenade målen
T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet, REG 2005, s. II-1429
, punkt 61).
Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 EG inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se domstolens dom av den 2 april 1998 i mål
C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, REG 1998, s. I-1719
, punkt 63, och där angiven rättspraxis).
Kommissionen angav följande i det angripna beslutet:
”3. SKYDDET FÖR SYFTET MED UTREDNINGAR
Enligt artikel 4.2 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska '[i]nstitutionerna vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle komma att undergräva skyddet för […] syftet med inspektioner, utredningar och revisioner'.
De begärda handlingarna utgörs av två skrivelser som kommissionen har tillställt tyska myndigheter i syfte att få kännedom om deras inställning i ärendet [EU pilot] 2070/11/SNCO och myndigheternas svar på denna ansökan. Unionens pilotprojekt föregår det eventuella inledandet av ett formellt fördragsbrottsärende enligt artikel 258 FEUF.
Av de handlingar som omfattas av Era ansökningar, kommissionens förklaringar och ställda frågor samt den tyska regeringens svar framgår de huvudsakliga problemen i ärendet [EU pilot] 2070/11/SNCO. Ett förtida utlämnande av de begärda handlingarna skulle under dessa omständigheter påverka dialogen mellan de tyska myndigheterna och kommissionen, vilken alltjämt pågår. Det krävs att det bibehålls en anda av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten under samtliga skeden av ärendets handläggning fram till dess definitiva avslutande för att kommissionen ska kunna fullgöra sitt uppdrag att finna en lösning på ett eventuellt fördragsbrott.
…
4. DELVIS TILLGÅNG
Kommissionen har i enlighet med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 även beaktat frågan om tillgång till delar av den begärda handlingen. Tillgång till delar av handlingen är emellertid inte möjlig, eftersom de begärda handlingarna under detta skede av handläggningen av [EU pilot-]ärendet i samtliga delar omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Inte något avsnitt i de tre handlingar som omfattas av Er ansökan kan lämnas ut, utan att det samtidigt sker ett utlämnande av i vart fall en del av de frågor som uppkommit i detta [EU pilot-]ärende och att andan av ömsesidigt förtroende med de tyska myndigheterna därigenom undergrävs.
5. ETT ÖVERVÄGANDE ALLMÄNINTRESSE FÖR UTLÄMNANDE
[…] Den omständigheten att överträdelsen av unionsrätten upphör, såsom i förevarande [EU pilot-]ärende, är en fråga av allmänintresse, särskilt när omständigheterna i ärendet, i likhet med vad Ni har påstått, är särskilt allvarliga. Det är just av detta skäl som kommissionen har gjort denna granskning. Det är emellertid kommissionens erfarenhet, vilken bekräftas av rättspraxis, att allmänintresset av att finna en lösning på ärendet och, i förekommande fall, att medlemsstaten följer unionsrätten bäst tjänas om andan av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten bibehålls. Detta gäller även när det påstådda fördragsbrottet kan ha mycket allvarliga följder, inbegripet för medborgarnas hälsa. I dessa särskilt allvarliga fall är det avgörande att finna en snabb och effektiv lösning på problemet om det efter kommissionens granskning visar sig att det föreligger ett fördragsbrott. [Kommissionen anser] att det bästa sättet att finna en snabb lösning är att bibehålla en anda av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. […]”
Av det anförda följer att kommissionen i det angripna beslutet först har angett det undantag på vilket den grundade sitt avslag på sökandens ansökan, nämligen undantaget till skydd för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, och preciserat att ett förtida utlämnande av de begärda handlingarna skulle kunna påverka dialogen mellan kommissionen och tyska myndigheter i det pågående EU Pilot-ärendet. Kommissionen fann därefter att tillgång till delar av handlingarna enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte kunde lämnas, eftersom de handlingar som omfattades av sökandenas ansökan inte kunde lämnas ut utan att åtminstone en del av de centrala frågorna i ärendet EU Pilot 2070/11/SNCO lämnades ut. Kommissionen förklarade slutligen att det enligt institutionens uppfattning inte fanns något övervägande allmänintresse som kunde åberopas av sökandena, eftersom lösningen på de omständigheter som de redogjort för i sitt klagomål skulle ske effektivare om andan av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland bibehölls.
I motsats till vad sökandena har hävdat gjorde de uppgifter som kommissionen lämnade i det angripna beslutet det möjligt, under de aktuella omständigheterna, för sökandena att förstå och för tribunalen att kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen berördes av det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen fanns ett skyddsbehov avseende detta undantag.
Konstaterandet i föregående punkt påverkas inte av sökandenas övriga påståenden.
Sökandena har nämligen för det första anmärkt på att kommissionen i samma bekräftande beslut har behandlat två olika ansökningar avseende skrivelser från kommissionen av den 10 maj respektive den 10 oktober 2011 till tyska myndigheter med begäran om upplysningar
Tribunalen konstaterar härvidlag först att sökandena inte har förklarat i vilken utsträckning en sådan gemensam handläggning kunnat få till följd att motiveringsskyldigheten åsidosattes. Tribunalen finner, i likhet med vad kommissionen har anfört, att det i vart fall inte finns något som hindrar kommissionen från att behandla mer än en ansökan om tillgång från samma sökande i ett och samma svar, under förutsättning att kommissionen behandlar föremålet för de olika ansökningarna och att svaret är tillräckligt klart för att sökanden ska få kännedom om till vilken ansökan om tillgång de olika avsnitten i svaret hänför sig. Kommissionen har i förevarande fall i det angripna beslutet gjort en åtskillnad mellan de begärda handlingarna och har, såsom framgår av punkt 119 ovan, angett de skäl som medfört att den vägrat att lämna tillgång till handlingarna enligt förordning nr 1049/2001. Tribunalen anser i likhet med kommissionen att detta tillvägagångssätt är än mer lämpligt när det som i förevarande fall finns ett sakligt samband mellan flera ansökningar.
Sökandena har för det andra anmärkt på att kommissionen har gjort fragmentariska hänvisningar till avgöranden från unionsdomstolarna. Detta argument kan inte vinna framgång. Det räcker härvidlag att konstatera att kommissionen har hänvisat till avgöranden från domstolen och tribunalen som kunde stödja institutionens rättsliga bedömningar angående tillämpningen av en allmän presumtion för att tillgång till handlingarna ska vägras (domarna i de ovannämnda målen Petrie m.fl. mot kommissionen, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau och domen av den 14 november 2013 i det ovannämnda målet LPN mot kommissionen). Det framgår av det angripna beslutet att dessa hänvisningar avser rättspraxis i fråga om tillgång till handlingar hänförliga till utredningar och att hänvisningarna skett i samband med angivandet av de skäl som enligt kommissionen låg till grund för beslutet att avslå sökandenas ansökan. Kommissionens hänvisningar var dessutom tillräckligt precisa för att göra det möjligt för sökandena att avgöra vilka domar från domstolen och tribunalen som det var fråga om och att ifrågasätta deras relevans vid unionsdomstolarna, vilket sökandena också har gjort genom förevarande talan om ogiltigförklaring.
Mot bakgrund av det anförda finner tribunalen att kommissionen inte har åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF.
Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av meddelandet av den 20 mars 2002
Parternas argument
Sökandena har påstått att kommissionen har åsidosatt reglerna om handläggningen av klagomål från unionsmedborgarna, såsom dessa regler framgår av meddelandet av den 20 mars 2002. Sökandena har uppgett att dessa regler avser att skydda klagandena genom att garantera att klagomålen handläggs öppet, objektivt och i överensstämmelse med unionsrätten. Sökandena har särskilt anmärkt på att kommissionen inte underrättade dem om den skriftväxling som skedde mellan kommissionen och tyska myndigheter och på att kommissionen inte iakttog den frist för handläggningen av ett klagomål som är föreskriven i meddelandet.
Kommissionen har gjort gällande att den fjärde grunden saknar verkan i den talan om ogiltigförklaring som sökandena har väckt.
Tribunalens bedömning
Tribunalen påpekar inledningsvis att det i meddelandet av den 20 mars 2002 redogörs för kommissionens interna regler för handläggningen av klagomål från unionsmedborgarna. Meddelandet innehåller enligt rättspraxis de interna administrativa bestämmelser som kommissionen är skyldig att följa i förhållande till klaganden vid handläggningen av ett klagomål (tribunalens beslut av den 7 september 2009 i mål T‑186/08, LPN mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 55).
Tribunalen erinrar om att förevarande talan avser ogiltigförklaring av kommissionens beslut att vägra tillgång, i enlighet med förordning nr 1049/2001, till två skrivelser med begäran om upplysningar riktade till Förbundsrepubliken Tyskland. I förevarande mål finns det därför endast anledning att pröva det angripna beslutets lagenlighet i förhållande till nämnda förordning.
Meddelandet av den 20 mars 2002 kan heller inte utgöra en rättslig grund som gör det möjligt att bedöma lagenligheten av ett beslut om avslag på ansökan om tillgång till de begärda handlingarna. I meddelandet fastställs inte några regler om tillgång till handlingar i fördragsbrottsärenden eller i EU Pilot-ärenden och meddelandet ger inte klagandena några sådana rättigheter. I meddelandet anges enbart att i fråga om fördragsbrottsärenden regleras tillgången till handlingar av förordning nr 1049/2001. Meddelandet har under dessa omständigheter ingen betydelse för bedömningen av ansökningar om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001.
Den fjärde grunden är således verkningslös.
Av det anförda följer att talan ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna får tribunalen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sin kostnad.
Med hänsyn till omständigheterna i målet beslutar tribunalen att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 25 september 2014.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.