CELEX: 62011CJ0515
A környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférés
2003/4/EK irányelv
A tagállamok arra irányuló jogköre, hogy az ezen irányelvben előírt »hatóság« fogalmából kizárják a jogalkotói minőségben eljáró szerveket
Korlátok

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28-i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2003. L 41., 26. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. kötet, 7. fejezet, 375. o.). 2. cikke 2. pontja második bekezdése első mondatának értelmezésére irányul.
Ezt a kérelmet a Deutsche Umwelthilfe eV és a Bundesrepublik Deutschland közötti jogvita keretében nyújtották be az előbbi az iránti kérelme tárgyában, hogy hozzáférjen a Bundesministerium für Wirtschaft und Technologiénak (Szövetségi Gazdasági és Technológiai Minisztérium) az e minisztérium és a német autóipar képviselői közötti, az energiafogyasztást jelző címkézésről szóló szabályozás elfogadását megelőző konzultáció részét képező levélváltás keretében birtokába került információkhoz.
Jogi háttér
Az Aarhusi Egyezmény
A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény, amelyet az Európai Közösség nevében a 2005. február 17-i 2005/370/EK tanácsi határozat (
HL L 124., 1. o.
) hagyott jóvá (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény), 2. cikkének (2) bekezdésében úgy határozza meg a „hatóság” fogalmát, mint amely jelenti:
„a)
az országos, regionális és egyéb szintű kormányzatot;
[...]
A fenti meghatározás nem tartalmazza azokat a testületeket vagy intézményeket, melyek igazságszolgáltatási vagy jogalkotói minőségben járnak el.”
Az Aarhusi Egyezmény 4. cikke azt írja elő bizonyos fenntartások és feltételek mellett, hogy valamennyi fél biztosítja, hogy a hatóságok környezeti információ kérése esetén a nemzeti szabályozás keretében a nyilvánosság rendelkezésére bocsátják a kért információt.
Az Aarhusi Egyezmény „A nyilvánosság részvétele a végrehajtó jellegű szabályok és/vagy az általánosan kötelező érvényű szabályozó eszközök kidolgozásában” címet viselő 8. cikke előírja:
„Valamennyi Fél törekszik a hatóságok által kiadott, a környezetvédelem szempontjából jelentős végrehajtó jellegű szabályok, illetőleg az általánosan kötelező érvényű szabályozó eszközök előkészítése során a nyilvánosság hatékony részvételének elősegítésére a megfelelő stádiumban és addig, amíg a választási lehetőségek még nyitottak. [...]
[...]”
Az uniós jog
Az Európai Közösség nyilatkozata a 2003/4/EK irányelv egyes rendelkezéseiről, amely a 2005/370 határozat mellékletét képezi, kimondja:
„Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkével kapcsolatban az Európai Közösség felkéri az egyezményt aláíró feleket, hogy vegyék tudomásul a [2003/4] irányelv 2. cikkének (2) bekezdését és 6. cikkét. E rendelkezések megadják a lehetőséget az [Európai Unió] tagállam[ai]nak, hogy kivételes esetekben és szigorúan meghatározott feltételek mellett egyes intézményeket és szerveket kizárjanak az információkérésre vonatkozó döntésekkel kapcsolatos felülvizsgálati eljárási szabályokból.
[...]”
A 2003/4 irányelv (1), (5), (11) és (16) preambulumbekezdése a következőket tartalmazza:
„(1)
A környezeti információkhoz történő szélesebb körű hozzáférés és az ilyen információk terjesztése hozzájárul a környezeti kérdésekkel kapcsolatos nagyobb tudatossághoz, a szabad véleménycseréhez, a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvételéhez, és végezetül a jobb környezethez.
[...]
(5)
[...]A közösségi jog rendelkezéseinek – az [Aarhusi Egyezmény] Európai Közösség által történt aláírása folytán – összhangban kell lenniük az egyezménnyel.
[...]
(11)
A Szerződés 6. cikkében foglalt azon elv figyelembevétele céljából, hogy a környezetvédelmi előírásokat integrálni kell a Közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és megvalósításába, a »hatóság« fogalmát oly módon kell kiterjeszteni, hogy az magában foglalja a nemzeti, regionális és helyi szintű kormányzatot, illetve egyéb közigazgatást, függetlenül attól, hogy az rendelkezik-e meghatározott, környezetre vonatkozó feladattal vagy sem. A meghatározást hasonló módon úgy kell kibővíteni, hogy az a nemzeti jog értelmében a környezettel kapcsolatban közigazgatási funkciókat ellátó egyéb személyeket és testületeket, valamint az olyan más személyeket és testületeket is magában foglalja, amelyek ellenőrzésük alatt működnek, és a környezethez kapcsolódó közfeladataik és funkcióik vannak.
[...]
(16)
Az információhoz való jog azt jelenti, hogy az információ kiadásának kell az általános szabálynak lennie, de a hatóság bizonyos pontosan meghatározott esetekben jogosult a környezeti információk kiadását megtagadni. [...]”
A 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontjának első bekezdése az alábbi módon határozza meg a „hatóság” fogalmát:
„»Hatóság«:
a)
a kormányzat vagy más közigazgatási szerv, beleértve az országos, regionális vagy helyi szintű állami tanácsadó szerveket;
[...]”
A 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata az alábbiakat írja elő:
„A tagállamok úgy is rendelkezhetnek, hogy ez a meghatározás ne foglalja magában a [...] jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket. [...]”
A német jog
A Németországi Szövetségi Köztársaság Alaptörvényének (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) 80. cikke így rendelkezik:
„(1)   Törvény felhatalmazhatja a szövetségi kormányt, a szövetségi minisztereket vagy a tartományok [Länder] kormányait rendeletek kibocsátására. Egyidejűleg az adott felhatalmazás tartalmát, célját és terjedelmét a törvényben meg kell jelölni. A rendeletben meg kell jelölni annak jogalapját. Amennyiben a törvény úgy rendelkezik, hogy a felhatalmazást tovább lehet ruházni, a felhatalmazás átruházásához rendelet szükséges.
(2)   A szövetségi törvény eltérő rendelkezése hiányában a Bundesrat [szövetségi tanács] jóváhagyása szükséges a szövetségi kormány vagy a szövetségi miniszterek olyan rendeleteihez, [...] amelyeket olyan szövetségi törvény alapján bocsátottak ki, amelyekhez a Bundesrat felhatalmazása szükséges, vagy amelyeket a tartományok a Szövetség felhatalmazása alapján vagy saját hatáskörükben eljárva fogadtak el.
(3)   A Bundesrat javaslatot tehet a szövetségi kormánynak olyan rendeletek kibocsátására, amelyek elfogadásához a jóváhagyása szükséges.
(4)   Amennyiben a tartományok kormányai szövetségi törvény felhatalmazása alapján vagy szövetségi törvények értelmében rendeletet bocsáthatnak ki, a tartományok törvény általi szabályozásra is jogosultak.”
A környezeti információkról szóló 2004. december 22-i törvény (Umweltinformationsgesetz, BGBl. 2004 I, 3704. o.), amely átültette a német jogba a 2003/4 irányelvet, a 2. §-ának (1) bekezdésében így rendelkezik:
„Adatszolgáltatásra kötelezett szervek:
1.   A kormányzat és más közigazgatási szervek. […] Nem tartoznak az adatszolgáltatásra kötelezett szervek körébe […]
a)
a törvény- vagy rendeletalkotói minőségben eljáró legfelsőbb szövetségi hatóságok [...]”
Az energiafogyasztást jelző címkézésről szóló 2002. január 30-i törvény (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz, (BGBl. 2002 I, 570. o.), az alapügybeli tényállás időpontjában hatályos változatának 1. §-ában az alábbi feltételekkel felhatalmazza a Bundesministerium für Wirtschaft und Technologiét rendeleti aktusok elfogadására:
„(1)   Az energiafogyasztás, valamint egyéb jelentős források felhasználásának csökkentése, a szén-dioxid-kibocsátás csökkentése és a fogyasztó erre vonatkozó tájékoztatása céljából a Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie rendelet útján és a Bundesrat jóváhagyásával:
1.
kötelezővé teheti a berendezések és e berendezések alkotóelemei, valamint az autógépjárművek tekintetében az energiafogyasztásra, valamint egyéb jelentős források felhasználására, továbbá a szén-dioxid-kibocsátásra vonatkozó információk közlését és további információk közlését (címkézés);
2.
a készülékek energiafogyasztása tekintetében küszöbértékeket határozhat meg (fogyasztási küszöbértékek);
[...]
(3)   Az (1) és (2) bekezdésben említett rendeleti szabályok alkalmazhatók különösen az alábbiak tekintetében:
1.
az érintett készülék- és járműtípusok;
[...]
3.
gépjárművek esetében a címkézés tartalma és formája, mint például:
[...]
4.
az alkalmazandó intézkedésre vonatkozó rendelkezések és eljárások;
5.
az illetékes szervek és hatóságok kijelölése és hatásköre;
[...]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A Deutsche Umwelthilfe eV környezetvédelmi és fogyasztóvédelmi egyesület.
A Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2010. október 27-i határozatával elutasította ezen egyesület arra irányuló kérelmét, hogy továbbítsa számára a német autóipar képviselői és a Minisztérium közötti azon konzultáció részét képező levélváltásban foglalt információkat, amely az energiafogyasztást jelző címkézésről szóló szabályozás elfogadását előzte meg. E minisztérium e tekintetben a környezeti információkról szóló 2004. december 22-i törvény azon rendelkezésére hivatkozott, amely a hatóságokat mentesíti a környezeti információkra vonatkozó adatszolgáltatási kötelezettség alól, amennyiben azok rendeletalkotói minőségben járnak el.
A kérdést előterjesztő bíróság, amely előtt az érintett keresetet nyújtott be ezen elutasító határozat megsemmisítése iránt, kételyeket táplál a tekintetben, hogy e törvény összegyeztethető-e a 2003/4 irányelvvel, és felmerül benne különösen az, hogy ezen irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata, a jogalkotói minőségben eljáró hatóságokra vonatkozó részében, alkalmazható-e a hatóságokra, amennyiben azok egy, az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló rendelet kidolgozásában és elfogadásában vesznek részt.
Adott esetben a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy e kivétel alkalmazható-e még azt követően is, hogy a szóban forgó aktus kidolgozásának eljárása véget ért.
Ilyen körülmények között a Verwaltungsgericht Berlin úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
Úgy kell-e értelmezni a [2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatát], hogy a szervek és intézmények azon tevékenységeik gyakorlása során is jogalkotói minőségben járnak el, ha tevékenységük törvényben foglalt felhatalmazás alapján történő végrehajtó hatalmi jogalkotáshoz kapcsolódik?
2)
Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: e szerveket és intézményeket tartósan vagy csak a jogalkotási folyamat lezárásáig nem lehet a »hatóság« fogalmába tartozónak tekinteni?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatát akként kell-e értelmezni, hogy az e rendelkezés által a tagállamoknak biztosított azon lehetőség, hogy ne tekintsék – a birtokukban lévő környezeti információkhoz való hozzáférést lehetővé tenni köteles – hatóságoknak a „jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket”, vonatkozhat-e a minisztériumokra, amennyiben törvényi felhatalmazás alapján normatív rendelkezéseket dolgoznak ki és fogadnak el.
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy e rendelkezés alkalmazható a minisztériumokra, amennyiben részt vesznek a szigorú értelemben vett jogalkotási eljárásban. A Bíróság mindazonáltal nem foglalt állást a tekintetben, hogy ugyanezen rendelkezés akkor is alkalmazható-e a minisztériumokra, amennyiben olyan eljárásban vesznek részt, amely törvénynél alacsonyabb rangú jogi norma elfogadásához vezethet (a C-204/09. sz. Flachglas Torgau ügyben 2012. február 14-én hozott ítélet 34. és 51. pontja).
E tekintetben pontosítani szükséges, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az alapügy tárgyát képező jogi normák esetében ez a helyzet áll-e fenn.
Annak meghatározása céljából, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata a minisztériumokra is vonatkozik-e, amennyiben olyan eljárásban vesznek részt, amely törvénynél alacsonyabb rangú jogi norma elfogadásához vezethet, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést az egész Európai Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve a rendelkezés összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját (lásd a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet 37. pontját).
Egyébiránt a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy eltérjenek az ezen irányelv által előírt általános rendszertől, nem értelmezhető akként, hogy hatásai túlterjednek azon, ami az általa garantálni kívánt érdekek védelmének biztosításához szükséges, és az általa előírt eltérések hatályát ezen irányelv célkitűzéseinek fényében kell meghatározni (a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet 38. pontja).
E tekintetben a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet 43. pontjából az következik, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatában foglalt kivétel célja, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára a törvényalkotási eljárás jogszerű lefolytatásának biztosításához megfelelő szabályok meghatározását, tekintettel arra, hogy az egyes tagállamokban a polgárok információhoz jutása általában kellő módon biztosítva van a jogalkotási eljárás keretében.
A Bíróság kifejtette továbbá, hogy a „jogalkotói minőségben eljáró szervek vagy intézmények” fogalmának funkcionális értelmezését – tekintettel arra, hogy a jogalkotási eljárás tagállamtól függően eltérő lehet – a 2003/4 irányelv e tagállamok általi egységes alkalmazásának szükségessége indokolja (a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet 50. pontja).
A Bíróság ebből arra következtetett, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatát funkcionálisan, vagyis úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezés által a tagállamok számára biztosított e lehetőség alkalmazható a minisztériumokra, amennyiben részt vesznek a jogalkotási eljárásban (a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet 51. pontja).
Mindazonáltal azon okok, amelyek a Bíróságot ezen értelmezés elfogadására vezették, nem indokolhatják eleve a „jogalkotói minőség” kifejezés olyan kiterjesztő értelmezését, amely szerint a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata valamennyi olyan eljárásra vonatkozik, amely általános és elvont jogi normák, ideértve a törvénynél alacsonyabb rangú jogi normákat is, elfogadásához vezethet.
Míg a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet keretében felmerülő kérdés egy olyan eljárásban eljáró szervek és intézmények meghatározására irányult, amelynek jogalkotási jellege nem volt kétséges, addig a jelen alapügy tárgya éppen egy ettől eltérő kérdés: az, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata esetlegesen más eljárásokra is vonatkozik-e.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy mind a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdése első mondatának szövegezése, mind az Aarhusi Egyezmény és ezen irányelv által elérni kívánt cél alapján, amely a hatóságok birtokában lévő környezeti információkhoz jutás jogának, valamint annak biztosítása, hogy a környezeti információkat a nyilvánosság számára fokozatosan bővülő körűen hozzáférhetővé teszik és terjesztik (a fent hivatkozott Flachglas Torgau ügyben hozott ítélet 39. pontja), megszorító értelmezésnek van helye, amelynek értelmében a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondata kizárólag azokra az eljárásokra vonatkozik, amelyek törvény vagy törvénnyel megegyező rangú jogi norma elfogadásához vezethetnek.
Éppen a jogalkotási folyamat különleges volta és jellegzetességei azok, amelyek mind az Aarhusi Egyezményben, mind a 2003/4 irányelvben szereplő, információhoz való jogra tekintettel indokolják a jogalkotói minőségben eljáró szervek által elfogadott aktusok vonatkozásában alkalmazott különös rendszert.
Ebből az következik, hogy a szóban forgó aktus jellege, és különösen az a körülmény, hogy általános hatályú aktusról van szó, önmagában nem mentesítheti az azt elfogadó szervet az ezen irányelvből eredő adatszolgáltatási kötelezettség alól.
Az irányelv céljaira tekintettel kizárólag a törvényalkotási eljárás jogszerű lefolytatása és a polgárok információhoz jutását általában kellő módon biztosító jogalkotási folyamat sajátosságai indokolják, hogy a jogalkotói minőségben eljáró vagy az ilyen eljárásban részt vevő szervek mentesüljenek az irányelvből eredő adatszolgáltatási kötelezettségeik alól.
Ezen értelmezést megerősíti az Aarhusi Egyezmény szövege és rendszere, amely egyezményre figyelemmel a 2003/4 irányelvet értelmezni kell (lásd analógia útján a
C-115/09. sz. Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV ügyben 2011. május 12-én hozott ítélet [EBHT 2011., I-3673. o.]
41. pontját).
Ezen egyezmény ugyanis különbséget tesz a jogszabályi aktusok és a végrehajtó jellegű aktusok között. Ekként, míg ezen egyezmény 2. cikke (2) bekezdésének második mondata lehetővé teszi az egyezményben részes államok számára, hogy megtagadják a „jogalkotói minőségben” eljáró hatóságok birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférést, addig ugyanezen egyezmény 8. cikke arról rendelkezik, hogy a végrehajtó jellegű szabályok kidolgozásának szakaszában elő kell segíteni a nyilvánosság hatékony részvételét.
Az eltérésre vonatkozó, a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatában foglalt e lehetőség korlátozása az érintett intézmény vagy szerv azon lehetőségének sérelme nélkül alkalmazandó, hogy a környezeti információk továbbítását más okból megtagadja, és különösen hogy adott esetben az irányelv 4. cikkében előírt kivételek egyikére hivatkozhasson.
Hozzá kell tenni továbbá, hogy mivel az uniós jog nem pontosítja, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdése első mondatának alkalmazásában mi értendő törvény vagy azzal egyenrangú jogi norma alatt, ennek értékelése a tagállamok jogától függ, feltéve hogy nem veszélyezteti ezen irányelv hatékony érvényesülését.
Következésképpen az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2003/4 irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatát akként kell értelmezni, hogy az e rendelkezés által a tagállamoknak biztosított azon lehetőség, hogy ne tekintsék – a birtokukban lévő környezeti információkhoz való hozzáférést lehetővé tenni köteles – hatóságoknak a „jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket”, nem vonatkozhat a minisztériumokra, amennyiben törvénynél alacsonyabb rangú normatív rendelkezéseket dolgoznak ki és fogadnak el.
A második kérdésről
Az első kérdésre adott válaszra tekintettel a második kérdésre nem szükséges válaszolni.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:

A környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28-i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke 2. pontja második bekezdésének első mondatát akként kell értelmezni, hogy az e rendelkezés által a tagállamoknak biztosított azon lehetőség, hogy ne tekintsék – a birtokukban lévő környezeti információkhoz való hozzáférést lehetővé tenni köteles – hatóságoknak a „jogalkotói minőségben eljáró szerveket vagy intézményeket”, nem vonatkozhat a minisztériumokra, amennyiben törvénynél alacsonyabb rangú normatív rendelkezéseket dolgoznak ki és fogadnak el.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.