CELEX: 62013CJ0667
Begäran om förhandsavgörande
Statligt stöd
Statlig garanti i samband med ett lån
Beslut 2011/346/EU
Frågor rörande giltigheten
Upptagande till sakprövning
Artikel 107.1 FEUF
Motivering
Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna
Artikel 107.3 b FEUF
Allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi

Begäran om förhandsavgörande avser dels giltigheten av kommissionens beslut 2011/346/EU av den 20 juli 2010 om det statliga stöd C 33/09 (f.d. NN 57/09, CP 191/09) som Portugal har genomfört i form av en statlig garanti till BPP (
EUT L 159, 2011, s. 95
), dels tolkningen av artikel 14.1 och 14.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Estado português (portugisiska staten) och, å andra sidan, Banco Privado Português SA (nedan kallad BPP), i likvidation, och Massa Insolvente do Banco Privado Português SA (BPP:s borgenärskollektiv). Målet rör upptagandet av portugisiska statens fordran bland skulderna i likvidationen till ett belopp av 24462921,24 euro jämte ränta, motsvarande återkravet av det stöd som portugisiska staten olagligen beviljat BPP genom att ha lämnat en statlig garanti (nedan kallad garantin) för ett lån på 450 miljoner euro till BPP.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 659/1999
I artikel 1 f i förordning nr 659/1999 definieras olagligt stöd som ett nytt stöd som införs i strid med artikel 108.3 FEUF.
I artikel 14 i förordningen, som har rubriken ”Återkrav av stöd”, föreskrivs följande:
”1.   Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren (nedan kallat beslut om återkrav). Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i [unions]rätten.
2.   Det stöd som skall återkrävas enligt ett beslut om återkrav skall innefatta ränta med en lämplig räntesats som fastställs av kommissionen. Räntan skall betalas från det datum då det olagliga stödet stod till stödmottagarens förfogande till det datum då det har återbetalats.
3.   Utan att det påverkar förordnanden av Europeiska [unionens] domstol enligt artikel [278 FEUF] skall återkravet verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet skall de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att [unions]rätten påverkas.”
Beslutet av den 13 mars 2009
I beslut C(2009) 1892 slutlig av den 13 mars 2009 angående statligt stöd NN 71/08 – Portugal, Auxílio estatal ao Banco Privado Português – BPP (
EUT C 174, s. 1
) (nedan kallat beslutet av den 13 mars 2009), beslutade kommissionen, som en brådskande åtgärd, att inte göra några invändningar mot det stöd som Estado português beviljat i form av en garanti avseende ett lån på 450 miljoner euro som sex portugisiska banker beviljat BPP den 5 december 2008. Denna garanti godkändes på grundval av artikel 87.3 b EG, numera artikel 107.3 b FEUF, för en period på sex månader, det vill säga till den 5 juni 2009.
Det framgår av skäl 34 i beslutet att kommissionens bedömning av stödet inte påverkade den bedömning som den skulle göra för det fall åtgärden förlängdes till tiden efter den 5 juni 2009.
I skäl 39 i beslutet anges följande:
”Trots den höga nivån på den erbjudna säkerheten förblir ersättningen för garantin ... betydligt lägre än vad som normalt anses vara lämpligt för banker i ekonomiska svårigheter. Kommissionen anser att denna ersättning i undantagsfall kan anses lämplig för att säkerställa [BPP:s] överlevnad under en kort undsättningsperiod. Dessutom förutsätter ett godtagande av denna ersättningsnivå att en plan för omstrukturering läggs fram. Kommissionen förväntar sig att kostnaderna för den statliga interventionen till stöd för BPP på lång sikt kommer att återspeglas i den plan för omstrukturering som avser att återställa [BPP:s] livskraft ... och att det beviljade stödets påverkan på konkurrensen beaktas inom ramen för ersättningsåtgärderna. I detta sammanhang erinrar kommissionen om, och beaktar i positiv anda, portugisiska myndigheters åtagande att lägga fram en plan för omstrukturering inom sex månader från dagen för beviljande av stödåtgärden till förmån för [BPP], det vill säga senast den 5 juni 2009.”
I skäl 41 i beslutet av den 13 mars 2013 erinrade kommissionen om att en eventuell förlängning av stödet, som är begränsat till sex månader, måste anmälas till kommissionen för godkännande.
Beslut 2011/346
Skälen 9, 12, 13 och 19–24 i beslut 2011/346 har följande lydelse:
”(9)
BPP är ett finansinstitut med säte i Portugal. Institutet erbjuder tjänster till privatbankkunder, rådgivning till företag och tjänster som rör private equity. ... BPP är aktivt i Portugal och Spanien samt i mindre utsträckning i Brasilien och Sydafrika.
...
(12)
Den 24 november 2008 meddelade BPP Banco de Portugal (Portugals centralbank) att man riskerade att inte kunna fullgöra sina betalningsskyldigheter. BPP fick sedan tillstånd att skjuta upp samtliga sina betalningar från och med den 1 december 2008.
(13)
Den 5 december 2008 fick BPP ett lån på 450 miljoner euro med en statlig garanti ... Lånet och garantin täckte endast BPP:s skulder enligt balansräkningen den 24 november 2008, och lånet skulle endast användas för att ersätta insättare och andra långivare och inte för att täcka skulder hos andra enheter i koncernen.
...
(19)
I samband med kommissionens granskning av undsättningsstödet åtog sig Portugal att tillhandahålla en omstruktureringsplan för BPP inom sex månader efter statens ingripande (dvs. senast den 5 juni 2009).
(20)
I sitt beslut av den 13 mars 2009 godkände kommissionen åtgärden för en period på sex månader från och med att den statliga garantin hade beviljats, dvs. till och med den 5 juni 2009. Kommissionen ansåg också att det var nödvändigt att en omstruktureringsplan lämnades in senast den 5 juni 2009 med hänsyn till den ovanligt låga ersättningsnivån.
(21)
För att kunna förlänga garantin efter den första perioden på sex månader åtog sig de portugisiska myndigheterna att göra en särskild anmälan till kommissionen.
(22)
Portugal har inte uppfyllt de ovannämnda åtagandena.
...
(23)
Genom ett e-brev av den 23 juni 2009 upplyste Portugal kommissionen om att den hade beslutat att förlänga den statliga garantin med ytterligare sex månader (Despacho nr 13364-A/2009 från finansministeriet den 5 juni 2009). Portugal hade dock varken anmält förlängningen eller ansökt om godkännande av kommissionen.
(24)
Eftersom kommissionen endast hade beslutat om att godkänna stödet fram till den 5 juni 2009 blev undsättningsstödet olagligt den 6 juni 2009.”
När det gäller klassificeringen av garantin som ”statligt stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, anges följande i skälen 57–60 i beslut 2011/346:
”(57)
Precis som också fastställs i beslutet ... av den 13 mars 2009 innebar ... garantin att BPP fick bättre finansiella villkor för lånet än vad som normalt fanns tillgängliga på marknaden för företag i liknande omständigheter, i det osannolika fall sådana lån skulle ha varit tillgängliga över huvud taget, vilket de portugisiska myndigheterna medger. I detta avseende fastställs redan i beslutet [av den 13 mars 2009] att avgiften på 20 räntepunkter låg långt under den nivå som följer av tillämpningen av Europeiska centralbankens rekommendation av den 20 oktober 2008. Trots den höga nivån på säkerheten konstaterade kommissionen att ersättningen för ... garantin var betydligt lägre än vad som normalt skulle anses vara lämpligt för banker i ekonomiska svårigheter. Denna ersättning ansågs enbart vara lämplig för undsättningsfasen, på villkor att en omstruktureringsplan lämnades in före den 5 juni 2009.
(58)
Till skillnad från andra banker, som inte fick någon [garanti], fick BPP en ekonomisk fördel eftersom den avgift som togs ut för ... garantin uppenbart låg under marknadsnivån.
(59)
De portugisiska myndigheternas argument om att BPP inte bedrev någon verksamhet på marknaden efter den 1 december 2008 kan inte godtas. Eftersom BPP:s banktillstånd inte drogs tillbaka av Banco de Portugal förrän den 15 april 2010 kunde BPP ha gått in på marknaden på nytt med kort varsel. Av de återhämtningsplaner för BPP som lämnades in mellan december 2008 och april 2009 framgår att banken hade potential för att fortsätta att bedriva ekonomisk verksamhet tack vare undsättningsåtgärden. Med tanke på BPP:s verksamheter och ställning på nationella och internationella finansmarknader riskerade denna fördel att påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Det var först från och med den 15 april 2010, då banktillståndet upphävdes, som BPP förlorade sin förmåga att gå in på marknaden på nytt och att eventuellt snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(60)
Därför konstaterar kommissionen att ... garantin gav BPP en ekonomisk fördel genom att statliga medel som kan tillskrivas Portugal användes. Denna fördel kan påverka konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Åtgärden är därför statligt stöd.”
När det gäller bedömningen av stödets förenlighet med den inre marknaden anges följande i skälen 65, 67, 68 och 70–72 i beslutet:
”(65)
Kommissionen har redan erkänt att den nuvarande globala finansiella krisen kan skapa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och att åtgärder för att stödja banker kan betraktas som lämpliga för att avhjälpa denna störning. Denna bedömning har bekräftats i [kommissionens meddelande – Tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder till förmån för finansinstitut med anledning av den globala finanskrisen (
EUT C 270, 2008, s. 8
) (nedan kallat bankmeddelandet)] ...
...
(67)
Portugal överlämnade inte någon omstruktureringsplan, trots upprepade uppmaningar och ett föreläggande om detta ... och förlängde garantin två gånger utan att anmäla detta i förväg till kommissionen och utan att få kommissionens godkännande.
(68)
... I beslutet [av den 13 mars 2009] godkändes ... garantin på villkor att de portugisiska myndigheterna uppfyllde sitt åtagande om att lägga fram en omstruktureringsplan inom sex månader. De portugisiska myndigheterna uppfyllde inte detta åtagande.
...
(70)
[När det gäller] förpliktelsen att lägga fram omstruktureringsplanen [lades den inte] fram inom den tidsfrist som angavs i beslutet [av den 13 mars 2009]. Villkoret för godkännandet uppfylldes alltså inte.
(71)
Priset på garantin låg under den nivå som normalt krävs enligt bankmeddelandet för att betraktas som förenligt stöd, och kommissionen godtog den prissättningen enbart på grundval av att Portugal åtog sig att lämna in en omstrukturerings- eller likvidationsplan som skulle minimera snedvridningen av konkurrensen på ett tillfredsställande sätt. Eftersom ingen sådan plan lades fram före den 5 juni 2009 konstaterar kommissionen att varken [garantin] eller dess fortsättning efter den 5 juni 2009 är förenliga med den inre marknaden.
(72)
Portugal överlämnade visserligen inte någon omstruktureringsplan för BPP, men de portugisiska myndigheterna har lämnat uppgifter som visar att det likvidationsförfarande som inleddes den 15 april 2010 med att BPP:s banktillstånd återkallades kommer att leda till att företaget likvideras. Dessutom kommer BPP:s aktieägare inte att få någon ersättning utöver eventuella belopp från likvidationsförfarandet i sig. På grundval av denna information anser kommissionen att det inte finns någon risk för snedvridning av konkurrensen i framtiden när det gäller BPP. Denna slutsats förändrar dock inte det faktum att den åtgärd som Portugal beviljat för perioden 5 december 2008–15 april 2010 är oförenlig med bestämmelserna.”
I artikel 1 i beslut 2011/346 föreskrivs att ”[d]et statliga stöd som ingår i den garanti för ett lån på 450 miljoner euro som Portugal, i strid mot artikel 108.3 [FEUF], olagligen har beviljat [BPP] är oförenligt med den inre marknaden”.
Det framgår av artikel 2.1 i beslutet att ”Portugal ska återkräva det stöd som avses i artikel 1 från stödmottagaren”.
I artikel 3.1 i beslutet föreskrivs att ”[å]terkravet av det stöd som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt”.
Portugisisk rätt
Artikel 91.2 i lagen om insolvens och företagsrekonstruktion (Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas), som antogs genom lagdekret nr 53/2004 av den 18 mars 2004 (nedan kallad CIRE), föreskriver följande:
”Samtliga skulder som ännu inte är verkställbara när gäldenären förklaras vara på obestånd, och på vilka det inte belöper ränta eller på vilka belöper en ränta som understiger lagstadgad räntesats, anses reducerade till det belopp som – om det ökas med ränta beräknad på det beloppet, med lagstadgad räntesats eller en räntesats som är densamma som skillnaden mellan lagstadgad och avtalad räntesats, för den tid som verkställbarheten tidigareläggs – motsvarar beloppet för skulden i fråga.”
Det nationella målet och tolknings- och giltighetsfrågorna
Den 9 september 2010 lämnade Estado português in en begäran till den hänskjutande domstolen enligt bestämmelserna i CIRE om att den fordran som följer av det återkrav som det förordnats om i beslut 2011/346 skulle godkännas och tas upp i förteckningen över skulder i likvidationen.
Massa Insolvente do Banco Privado Português SA har, vid den hänskjutande domstolen, motsatt sig denna begäran och gjort gällande att beslut 2011/346 var olagligt och att det därför helt saknades rättslig grund för Estado português fordran.
Det var med anledning av detta som svarandena i det nationella målet den 9 september 2011 väckte talan vid Europeiska unionens tribunal om ogiltigförklaring av beslut 2011/346. Talan ogillades den 12 december 2014 (dom Banco Privado Português och Massa Insolvente do Banco Privado Português/kommissionen, T‑487/11,
EU:T:2014:1077
).
Under tiden beslutade den hänskjutande domstolen, med hänsyn till det pågående målet i tribunalen, att vilandeförklara det nationella målet i väntan på ett avgörande i frågan om giltigheten av beslut 2011/346. Estado português överklagade beslutet till Tribunal da Relação de Lisboa (överklagandeinstans i Lissabon), som beslutade att målet skulle återupptas och erinrade om möjligheten för den hänskjutande domstolen att framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen.
Den hänskjutande domstolen hyser tvivel rörande giltigheten av beslut 2011/346 och har härvid angett följande. När det för det första gäller klassificeringen av garantin som ”statligt stöd” enligt artikel 107.1 FEUF föreskrivs det i tillämpningsvillkoren för denna bestämmelse inte endast att handeln mellan medlemsstaterna måste kunna påverkas av åtgärden i fråga, utan att handeln faktiskt måste påverkas. Av skälen i beslut 2011/346 framgår dock inte att kommissionen konstaterade att garantin faktiskt påverkade handeln mellan medlemsstaterna. Det framgår inte heller av omständigheterna att det förelåg en sådan påverkan. Garantin har, såsom framgår av skäl 77 i beslut 2011/346, beviljats BPP för att täcka ett lån som använts för att betala borgenärer vars fordringar förfallit till betalning eller borgenärer som beviljat krediter för vilka kredittiden snart skulle gå ut. Det ska vidare noteras att BPP:s verksamhet på marknaden upphörde den 1 december 2008.
När det för det andra gäller bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden har det i beslutet av den 13 mars 2009 konstaterats att garantin kunde anses förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b FEUF under en period på sex månader från dagen för beviljandet av garantin, det vill säga från den 5 december 2008 till den 5 juni 2009, eftersom BPP:s åsidosättande av sina finansiella skyldigheter kunde ha en allvarlig negativ påverkan på den portugisiska finanssektorn. I beslut 2011/346 konstaterade kommissionen emellertid att stödet var oförenligt med den inre marknaden, eftersom Estado português inte hade lagt fram någon omstruktureringsplan inom den nämnda fristen på sex månader, vilket var en förutsättning för godkännandet av stödåtgärden. I beslut 2011/346 anges inte varför den omständigheten att Estado português inte lagt fram någon omstruktureringsplan för BPP påverkade slutsatsen i beslutet av den 13 mars 2009 att stödet var förenligt med den inre marknaden, särskilt under perioden från den 5 december 2008 till den 5 juni 2009.
För det tredje finns det en motsägelse mellan skälen i beslut 2011/346 samt mellan skälen och artikeldelen i beslutet, när det gäller den tidpunkt från vilken garantin ansågs vara olaglig. Det framgår nämligen av skäl 24 i beslutet att stödet blev olagligt den 6 juni 2009. I skäl 72 i beslutet anges emellertid att stödet var oförenligt med den inre marknaden mellan den 5 december 2008 och den 15 april 2010. När det gäller artikeldelen i beslut 2011/346 föreskrivs där endast att stödet är oförenligt med den inre marknaden. Frågan om från vilken tidpunkt stödet ska anses ha varit olagligt är avgörande vid beräkningen av stödbeloppet.
För det fjärde skulle en tillämpning av artikel 91.2 CIRE i förevarande fall kunna leda till nedsättning av det belopp som skulle återbetalas till Estado português. Det bör därför fastställas huruvida artikel 14 i förordning nr 659/1999 utgör hinder för att beloppet som staten ska återkräva skulle kunna sättas ned med tillämpning av artikel 91.2 CIRE, om förutsättningarna för en sådan nedsättning är uppfyllda.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal do Comércio de Lisboa (handelsdomstol i Lissabon) att vilandeförklara målet och ställa följande fyra giltighetsfrågor till domstolen:
”1)
Innehåller [beslut 2011/346] en bristande motivering
a)
på grund av att det inte anges varför den garanti som Estado português har beviljat påverkar handeln mellan medlemsstaterna?
b)
på grund av att det inte klargörs varför det stöd som beviljats i form av en garanti – ett stöd som först ansågs omfattas av artikel 107.3 FEUF – senare förklarades vara oförenligt med den [inre] marknaden?
2)
Är [beslut 2011/346] behäftat med en motsägelse mellan skälen till beslutet och artikeldelen vad beträffar den tidpunkt från och med vilken [stödet] ansågs vara olagligt: den 5 december 2008 eller den 5 juni 2009?
3)
Strider [beslut 2011/346] mot artikel 107.1 FEUF av det skälet att det beviljade stödet inte påverkade handeln mellan medlemsstaterna, i synnerhet mot bakgrund av syftet med lånet och det sätt på vilket det i själva verket användes, samt mot bakgrund av att mottagaren inte bedrev någon verksamhet efter den 1 december 2008?
4)
Strider [beslut 2011/346] mot artikel 107.3 FEUF av det skälet att stödet var avsett att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och därför är förenligt med den [inre] marknaden?”
I andra hand har Tribunal do Comércio de Lisboa även ställt följande tolkningsfråga:
”Utgör artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 659/1999 hinder för att i det aktuella fallet sätta ned det belopp som ska krävas tillbaka när samma bestämmelse på ett icke-diskriminerande sätt tillämpas på alla det insolventa bolagets borgenärer?”
Prövning av tolknings- och giltighetsfrågorna
Huruvida tolknings- och giltighetsfrågorna kan tas upp till sakprövning
Begäran om förhandsavgörande innehåller fem frågor. De fyra första rör giltigheten av beslut 2011/346 och den femte frågan rör tolkningen av artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 659/1999. Frågan huruvida frågorna kan tas upp till sakprövning ska prövas separat avseende, å ena sidan, de fyra första frågorna och, å andra sidan, den femte frågan.
Upptagande till sakprövning av frågorna rörande giltigheten av beslut 2011/346
Den portugisiska regeringen har gjort gällande att frågorna rörande giltigheten av beslut 2011/346 inte kan prövas. Med hänvisning till domen TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92,
EU:C:1994:90
) har denna regering gjort gällande att, eftersom det inte väckts talan mot beslutet vid tribunalen, har beslutet vunnit laga kraft i förhållande till Portugal, vilket innebär att giltigheten inte längre kan ifrågasättas vid en nationell domstol. Beslut 2011/346 har inte heller blivit föremål för en begäran om uppskov med verkställigheten. Beslutet ska således, enligt den portugisiska regeringen, verkställas på ett sådant sätt att stödet omedelbart och effektivt kan återkrävas.
När det gäller detta erinrar domstolen om att den, i domen TWD Textilwerke Deggendorf (
EU:C:1994:90
, punkt 17), har fastställt att det inte är möjligt för mottagaren av ett statligt stöd – vilket blivit föremål för ett kommissionsbeslut riktat direkt endast till den medlemsstat där mottagaren är hemmahörande – att ifrågasätta lagenligheten av detta beslut vid nationella domstolar, när mottagaren helt klart hade kunnat väcka talan mot beslutet, men låtit den i detta hänseende i artikel 263 sjätte stycket FEUF föreskrivna tvingande tidsfristen löpa ut (se, även, domarna Nachi Europe, C‑239/99,
EU:C:2001:101
, punkt 30, och Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, punkt 55). Domstolen har nämligen fastställt att en motsatt lösning skulle innebära att stödmottagaren ges möjlighet att kringgå den orubblighet som ett beslut, enligt rättssäkerhetsprincipen, har uppnått efter det att fristen för att väcka talan löpt ut (domen Nachi Europe,
EU:C:2001:101
, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
Den situation som denna rättspraxis grundar sig på överensstämmer inte med situationen i det nationella målet. Stödmottagaren i det nationella målet – som inom den frist som föreskrivs i artikel 263 sjätte stycket FEUF väckt talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av beslut 2011/346, vilken gett upphov till domen Banco Privado Português och Massa Insolvente do Banco Privado Português/kommissionen (
EU:T:2014:1077
) – kan nämligen inte, genom att ifrågasätta giltigheten av beslutet vid den hänskjutande domstolen, anses ha haft för avsikt att kringgå beslutets orubblighet.
Eftersom den lösning som domstolen valt i punkt 18 i domen TWD Textilwerke Deggendorf (
EU:C:1994:90
) grundar sig på risken för att en unionsrättsakts orubblighet ska kringgås är den endast tillämplig i förhållande till en part som vid en nationell domstol gör gällande att en unionsrättsakt är olaglig trots att parten – utan tvivel – hade kunnat väcka en talan om ogiltigförklaring av denna rättsakt enligt artikel 263 FEUF, men underlåtit att göra det inom föreskriven frist. Den omständigheten att Estado português, som inte ifrågasatt lagligheten av beslut 2011/346 vid den nationella domstolen, inte väckt talan om ogiltigförklaring av beslutet vid tribunalen saknar följaktligen betydelse för frågan huruvida frågorna rörande giltigheten av beslutet kan tas upp till sakprövning.
Slutligen följer det inte av domen TWD Textilwerke Deggendorf (
EU:C:1994:90
) att upptagandet till prövning av en fråga om en unionsrättsakts giltighet kräver att rättsakten blivit föremål för en begäran om uppskov med verkställigheten enligt artikel 278 FEUF. I den domen hänvisas nämligen inte till verkställbarheten av den unionsrättsakt vars giltighet har ifrågasatts. Domen grundar sig istället på risken för att rättsaktens orubblighet kringgås.
De fyra första frågorna, vilka rör giltigheten av beslut 2011/346, kan följaktligen tas upp till prövning.
Upptagande till sakprövning av frågan rörande tolkningen av artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 659/1999
Enligt kommissionen framgår det inte av beslutet om hänskjutande varför denna fråga är relevant. Kommissionen anser därför att frågan inte kan tas upp till sakprövning.
Domstolen erinrar om att följande framgår av fast rättspraxis. Enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätt (se, bland annat, dom Kamberaj, C‑571/10,
EU:C:2012:233
, punkt 40 och där angiven rättspraxis, och beslut Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13,
EU:C:2014:40
, punkt 39).
EU-domstolen ska emellertid, i syfte att pröva sin egen behörighet, undersöka de omständigheter som har föranlett den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande. Den samarbetsanda som bör råda vid behandlingen av en begäran om förhandsavgörande innebär nämligen att den nationella domstolen ska ta hänsyn till den uppgift som EU-domstolen har anförtrotts, vilken är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att avfatta rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor (se dom Kamberaj,
EU:C:2012:233
, punkt 41 och där angiven rättspraxis, och beslut Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
EU:C:2014:40
, punkt 40).
En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se dom Kamberaj,
EU:C:2012:233
, punkt 42 och där angiven rättspraxis, och beslut Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
EU:C:2014:40
, punkt 41).
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen frågat EU-domstolen om tolkningen av artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 659/1999 för att kunna avgöra huruvida artikel 91.2 i CIRE är förenlig med dessa bestämmelser.
Det finns dock inte något i de handlingar som ingetts till domstolen som tyder på att artikel 91.2 i CIRE är tillämplig i det nationella målet. Denna bestämmelse rör nämligen fordringar som ännu inte är verkställbara ”när gäldenären förklaras vara på obestånd och på vilka det inte belöper ränta eller på vilka belöper en ränta som understiger lagstadgad räntesats”
Estado português fordran i det nationella målet var dock verkställbar innan likvidationsförfarandet avseende BPP inleddes den 15 april 2010. Såsom anges i skäl 24 i beslut 2011/346 måste nämligen det aktuella statliga stödet i vart fall anses olagligt enligt artikel 108.3 FEUF från den 6 juni 2009, eftersom beslutet av den 13 mars 2009 endast förklarat stödet förenligt med den inre marknaden under en period på sex månader, det vill säga till den 5 juni 2009.
Dessutom har den hänskjutande domstolen endast uttryckt sig i hypotetiska ordalag när det gäller tillämpligheten av artikel 91.2 i CIRE i det nationella målet.
Under dessa förhållanden finner domstolen att den femte frågan inte avser en tolkning av unionsrätten som är objektivt nödvändig för den nationella domstolens avgörande (se beslut Abt m.fl., C‑194/10,
EU:C:2011:182
, punkt 37, och beslut Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
EU:C:2014:40
, punkt 44).
Följaktligen ska domstolen avvisa begäran om förhandsavgörandet såvitt avser den femte frågan, vilken rör tolkningen av artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 659/1999.
Prövning i sak
Den första delen av den första frågan samt den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i dels huruvida klassificeringen av garantin som statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, är tillräckligt motiverad mot bakgrund av att det i beslut 2011/346 inte anges varför denna garanti påverkar handeln mellan medlemsstaterna, dels huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att garantin påverkar handeln mellan medlemsstaterna, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, mot bakgrund av syftet med de lån som garantin avsåg och det faktum att BPP inte bedrev någon verksamhet efter den 1 december 2008.
Av fast rättspraxis framgår att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF måste vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (dom Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
Samtliga villkor som föreskrivs i artikel 107.1 FEUF måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska klassificeras som ”statligt stöd” i den mening som avses i den bestämmelsen (dom kommissionen/Deutsche Post, C‑399/08 P,
EU:C:2010:481
, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och dom Ministerio de Defensa och Navantia, C‑522/13,
EU:C:2014:2262
, punkt 19). Därför måste kommissionens beslut om en sådan klassificering innehålla skälen till varför institutionen anser att den aktuella statliga åtgärden uppfyller samtliga dessa villkor.
När det gäller frågan huruvida beslut 2011/346 innehåller en tillräcklig motivering rörande villkoret påverkan på handeln mellan medlemsstaterna, vilket återfinns i artikel 107.1 FEUF, erinrar domstolen om att kommissionen inte är skyldig att visa att en statlig åtgärd har en faktisk inverkan på handeln och för övrigt inte heller att åtgärden leder till en faktisk snedvridning av konkurrensen. Kommissionen är endast skyldig att visa att åtgärden kan ha sådana verkningar (se, för ett liknande resonemang, dom Unicredito Italiano, C‑148/04,
EU:C:2005:774
, punkt 54, dom Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., C‑222/04,
EU:C:2006:8
, punkt 140, dom Libert m.fl., C–197/11 och C‑203/11,
EU:C:2013:288
, punkt 76, och dom Eventech, C‑518/13,
EU:C:2015:9
, punkt 65).
I förevarande fall bör det påpekas att kommissionen anförde omständigheter som tydde på att den fördel som BPP åtnjöt kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen hänvisade därvid, i skäl 58 i beslut 2011/346, till förstärkningen av BPP:s konkurrensmässiga ställning i förhållande till andra aktörer inom banksektorn. Kommissionen erinrade vidare, i skäl 59 i beslutet, om BPP:s verksamhet och ställning på de nationella och internationella finansmarknaderna. I skäl 9 i beslutet angavs att BPP var verksam i två medlemsstater och tillhandahöll tjänster till privatbankkunder, rådgivning till företag och tjänster som rörde private equity.
Mot bakgrund av den rättspraxis som nämnts i punkterna 44–46 i denna dom måste det konstateras att beslut 2011/346 är tillräckligt motiverat, eftersom det av beslutet klart och tydligt framgår varför den institution som har antagit rättsakten, i skäl 60 i beslut 2011/346, slog fast att villkoret avseende påverkan på handeln mellan medlemsstaterna, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, var uppfyllt i förevarande fall.
När det gäller frågan huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att garantin påverkade handeln mellan medlemsstaterna, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, framgår det av punkt 46 i denna dom att det, för att klassificera en nationell åtgärd som ”statligt stöd”, är tillräckligt att pröva huruvida åtgärden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
I detta hänseende påpekar domstolen att syftet med det lån som garantin avsåg – vilket, såsom framgår av skäl 13 i beslut 2011/346, endast kunde användas för att ersätta BPP:s insättare och andra långivare – inte hindrar att garantin kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Vad gäller rekvisitet påverkan på handeln mellan medlemsstaterna har domstolen nämligen slagit fast att handeln mellan medlemsstaterna måste anses påverkad av stödet, när ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning gentemot andra konkurrerande företag i handeln mellan medlemsstaterna. Den omständigheten att en ekonomisk sektor, såsom sektorn för finansiella tjänster, har genomgått en betydande liberaliseringsprocess på unionsnivå – som skärpt den konkurrens som redan kan föreligga till följd av den i fördraget föreskrivna fria rörligheten för kapital – kan visa att stödet har en faktisk eller potentiell inverkan på handeln mellan medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom Cassa di Risparmio di Firenze m.fl.,
EU:C:2006:8
, punkterna 141, 142 och 145 första strecksatsen).
Garantin innebar en fördel för BPP som, vilket framgår av skäl 57 i beslut 2011/346, kunde erhålla bättre finansiella villkor för lånet än vad som normalt fanns tillgängliga på marknaden för företag i liknande omständigheter, för det fall sådana lån skulle ha varit tillgängliga över huvud taget. Under dessa förhållanden gjorde kommissionen en riktig bedömning när den, i skäl 59 i beslutet, konstaterade att denna fördel kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna med hänsyn till BPP:s verksamhet och ställning på de nationella och internationella marknaderna. Såsom kommissionen påpekat skulle nämligen BPP:s kunder, utan tillförseln av kapital som kunnat ske tack vare garantin, troligen ha valt en konkurrerande bank från den tidpunkt då BPP uppvisade tecken på finansiella svårigheter.
Påståendet att BPP hade upphört med sin kommersiella verksamhet är inte av sådan beskaffenhet att det vederlägger kommissionens konstaterande i skäl 59 i beslut 2011/346.
Även om det skulle anses styrkt att verksamheten hade upphört, kunde nämligen BPP, fram tills dess att banktillståndet upphävdes den 15 april 2010, ha återupptagit sin normala kommersiella verksamhet. Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den, i skäl 59 i beslut 2011/346, slog fast att det inte var förrän den 15 april 2010 som risken för att BPP gick in på marknaden på nytt och därigenom påverkade handeln mellan medlemsstaterna upphörde.
Av detta följer att det vid prövningen av den första delen av den första frågan och prövningen av den tredje frågan inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/346.
–Den andra delen av den första frågan samt den andra frågan
Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida beslut 2011/346 innehåller en bristande motivering på grund av att stödet, som inledningsvis ansågs förenligt med den inre marknaden, i detta beslut förklarades vara oförenligt med den inre marknaden. Dessutom önskar den få klarhet i huruvida beslutet grundar sig på motstridiga skäl, eftersom det i skäl 24 anges att stödet blev olagligt den 6 juni 2009, medan det i skälen 71 och 72 anges att stödet måste anses oförenligt med den inre marknaden från den 5 december 2008.
Domstolen erinrar i detta avseende om att det i artikel 108.3 första meningen FEUF föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Enligt artikel 108.3 sista meningen FEUF får den medlemsstat som avser att bevilja ett stöd inte genomföra de planerade åtgärderna förrän nämnda förfarande lett till ett slutgiltigt beslut från kommissionen. Det förbud mot att genomföra åtgärden som anges i denna artikel ska säkerställa att verkningarna av ett stöd inte slår igenom förrän kommissionen fått en rimlig tidsfrist för att i detalj granska planen och, i förekommande fall, inleda det förfarande som avses i punkt 2 i denna artikel (se, för ett liknande resonemang, dom Frankrike/kommissionen, C‑301/87,
EU:C:1990:67
, punkt 17, och dom CELF och Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06,
EU:C:2008:79
, punkterna 33–36).
Genom artikel 108.3 FEUF införs sålunda en förebyggande kontroll med avseende på planerna på att bevilja nya stöd (dom Lorenz, 120/73,
EU:C:1973:152
, punkt 2, dom CELF och Ministre de la Culture et de la Communication,
EU:C:2008:79
, punkt 37, och dom Deutsche Lufthansa, C‑284/12,
EU:C:2013:755
, punkt 25).
Det framgår av fast praxis från domstolen att en stödåtgärd som genomförs utan att de skyldigheter som avses i artikel 108.3 FEUF har fullgjorts, är olaglig. En sådan tolkning bekräftas i övrigt av artikel 1 f i förordning nr 659/1999 (se dom Residex Capital IV, C‑275/10,
EU:C:2011:814
, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
Kommissionen är skyldig att pröva huruvida det planerade stödet är förenligt med den inre marknaden, även för det fall medlemsstaten åsidosätter förbudet att genomföra stödåtgärderna och stödet följaktligen är olagligt. Domstolen har redan slagit fast att kommissionens beslut rörande ett stöds förenlighet med den inre marknaden inte påverkar stödets olaglighet till följd av att förbudet i artikel 108.3 första stycket FEUF har åsidosatts. Varje annan tolkning skulle leda till att ett åsidosättande från den berörda medlemsstatens sida av artikel 108.3 sista meningen FEUF skulle kunna löna sig, vilket skulle leda till att denna bestämmelse förlorade sin ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90,
EU:C:1991:440
, punkt 16, och dom CELF och Ministre de la Culture et de la Communication,
EU:C:2008:79
, punkt 40).
Den omständigheten att det i beslut 2011/346 anges olika datum för när stödet blev olagligt och när det blev oförenligt med den inre marknaden innebär under dessa förhållanden inte att det finns någon motsägelse i den motivering som ligger till grund för beslutet.
Dessutom anges i skälen 20, 21, 57 och 67–71 i beslut 2011/346 i tillräcklig utsträckning varför garantin förklarades oförenlig med den inre marknaden trots att det i beslutet av den 13 mars 2009 hade fastställts att stödet var förenligt med den inre marknaden på vissa villkor.
Det framgår nämligen av skälen 20, 21, 57, 67, 68 och 70 i beslut 2011/346 att beslutet av den 13 mars 2009 hade en provisorisk karaktär och hade antagits med beaktande av de portugisiska myndigheternas åtaganden att, för det första, inte förlänga garantin till tiden efter den 5 juni 2009 utan att i förväg göra en anmälan till och få godkännande från kommissionen och, för det andra, lägga fram en omstruktureringsplan för BPP inom sex månader, det vill säga senast den 5 juni 2009. I skäl 67 i beslut 2011/346 konstateras emellertid att de portugisiska myndigheterna förlängt garantin två gånger utan att anmäla detta i förväg till kommissionen och utan att ansöka om kommissionens godkännande och att de inte överlämnat någon omstruktureringsplan för BPP trots att kommissionen utfärdat ett föreläggande till Republiken Portugal om detta. Det var således efter att ha erinrat om villkoren för godkännandet av stödåtgärden och efter att ha konstaterat att dessa inte uppfyllts som kommissionen, i skäl 71 i beslut 2011/346, fastställde att garantin var oförenlig med den inre marknaden.
Av detta följer att det inte heller vid prövningen av den andra delen av den första frågan eller vid prövningen av den andra frågan har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/346.
Den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida beslut 2011/346 strider mot artikel 107.3 b FEUF, eftersom det förklarar ett stöd som är avsett ”att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse, oförenligt med den inre marknaden. Den hänskjutande domstolen önskar också få klarhet i huruvida garantin enligt denna bestämmelse ska anses förenlig med den inre marknaden.
I detta hänseende ska det erinras om att stöd som omfattas av artikel 107.3 b FEUF inte är förenliga med den inre marknaden till följd av en lagregel, utan kan förklaras förenliga med den inre marknaden av kommissionen. Denna bedömning omfattas av kommissionens exklusiva behörighet, vilken utövas under unionsdomstolarnas kontroll (se, för ett liknande resonemang, dom Deutsche Lufthansa,
EU:C:2013:755
, punkt 28).
Kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 107.3 FEUF. Utövandet av denna befogenhet innefattar komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar (se, för ett liknande resonemang, dom Deufil/kommissionen, 310/85,
EU:C:1987:96
, punkt 18, och dom Italien/kommissionen, C‑372/97,
EU:C:2004:234
, punkt 83). Domstolen får, vid prövning av om denna befogenhet har utövats på ett lagenligt sätt, inte ersätta kommissionens bedömning med sin egen (se, för ett liknande resonemang, dom Spanien/kommissionen, C‑169/95,
EU:C:1997:10
, punkt 34, och dom Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, punkt 71).
Svarandena i det nationella målet har gjort gällande att det framgår av skälen 64–76 i beslut 2011/346 att kommissionen fastställde att garantin var oförenlig med den inre marknaden på grund av åsidosättandet av rent processuella regler, nämligen den omständigheten att Republiken Portugal förlängt garantin två gånger utan att anmäla detta i förväg till kommissionen och utan att ansöka om kommissionens godkännande samt att den inte överlämnat någon omstruktureringsplan för BPP inom fristen på sex månader som fastställts i beslutet av den 13 mars 2009. Kommissionen underlät således att pröva huruvida stödet i fråga var avsett att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, i den mening som avses i artikel 107.3 b FEUF.
När det gäller bedömningen, i förhållande till artikel 107.3 b FEUF, av statliga garantier som beviljas finansinstitut mot bakgrund av den globala finanskrisen erinrar domstolen om att kommissionen själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning genom antagandet av bankmeddelandet. Om kommissionen frångår reglerna i detta meddelande riskerar den således att, i förekommande fall, dömas för att ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar (se dom Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P,
EU:C:2005:408
, punkt 211).
Det framgår av bankmeddelandet att beviljandet av en statlig garanti måste anses vara en nödåtgärd och följaktligen med nödvändighet temporär (punkterna 13 och 24) En sådan garanti ska även åtföljas av åtgärder som leder till att mottagaren omstruktureras eller försätts i likvidation (punkterna 29–31).
I sitt beslut av den 13 mars 2009 tillämpade kommissionen kriterierna i bankmeddelandet. Såsom framgår av skäl 39 i det beslutet godkände kommissionen garantin för en period på sex månader, det vill säga till den 5 juni 2009, under förutsättning att Republiken Portugal senast detta datum gav in en omstruktureringsplan, i enlighet med den medlemsstatens åtagande. Kommissionen angav i skäl 34 i beslutet att dess bedömning av stödet inte påverkade den bedömning som den skulle göra för det fall åtgärden förlängdes till tiden efter denna sexmånadersperiod och erinrade, i skäl 41 i samma beslut, om att en eventuell förlängning av garantin måste anmälas i förväg till kommissionen.
Det var också i överensstämmelse med bankmeddelandet som kommissionen, i skälen 67, 70 och 71 i beslut 2011/346, slog fast att de relevanta kriterier som medförde att kommissionen lämnade sitt provisoriska godkännande av stödet i fråga inte längre var uppfyllda vid utgången av den sexmånadersfrist som fastställts i beslutet av den 13 mars 2009. I strid med sina åtaganden hade de portugisiska myndigheterna nämligen underlåtit att lämna in en omstruktureringsplan för BPP inom den fastställda fristen och förlängt garantin två gånger till att gälla efter sexmånadersfristen, utan att formellt anmäla dessa förlängningar till kommissionen.
Det framgår av skäl 39 i beslutet av den 13 mars 2009 och av skäl 71 i beslut 2011/346 att kommissionen endast kunde godkänna priset på garantin, som var avsevärt lägre än det pris som normalt krävs enligt bankmeddelandet, för en kort period och på villkoret att Republiken Portugal inom sex månader lämnade in en omstrukturerings- eller likvidationsplan som skulle minimera snedvridningen av konkurrensen på ett tillfredsställande sätt.
I motsats till vad svarandena i det nationella målet gjort gällande utgör inte begränsningen i tiden av ett stöd som beviljats i form av en statlig garanti och den därav följande skyldigheten att anmäla varje förlängning av garantin, samt skyldigheten för stödmottagaren att lägga fram en omstruktureringsplan, endast formaliteter, utan villkor som är nödvändiga för att stödet ska kunna förklaras förenligt med den inre marknaden och åtgärder för att säkerställa att krisstödet som beviljas ett företag i svårigheter inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det berörda målet av allmänintresse, vilket i förevarande fall är att undvika en allvarlig störning i den nationella ekonomin.
Vid prövningen av den fjärde frågan har det följaktligen inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/346.
Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av beslut 2011/346.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Vid prövningen av de frågor som ställts av Tribunal do Comércio de Lisboa (Portugal) har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av kommissionens beslut 2011/346/EU av den 20 juli 2010 om det statliga stöd C 33/09 (f.d. NN 57/09, CP 191/09) som Portugal har genomfört i form av en statlig garanti till BPP.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.