CELEX: 62012TJ0165
Javna nabava usluga
Postupak javne nabave
Pružanje usluga podrške kako bi se razvila informatička infrastruktura i usluge e‑vlade u Albaniji
Odbijanje ponude ponuditelja
Transparentnost
Obveza obrazlaganja

Činjenice iz kojih proizlazi spor
Tužitelji, European Dynamics Luxembourg SA i Evropaïki Dynamiki – Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE su, prvo, društvo luksemburškog prava sa sjedištem u Ettelbrücku (Luksemburg) i, drugo, društvo grčkog prava sa sjedištem u Ateni (Grčka).
Prethodna obavijest o pozivu na nadmetanje s referentnim brojem EuropeAid/131431/C/SER/AL (u daljnjem tekstu: poziv na nadmetanje) objavljena je 11. svibnja 2011. u elektroničkoj verziji
Službenog lista Europske unije
(SL/S 90). Poziv na nadmetanje (u daljnjem tekstu: poziv na nadmetanje) objavljen je u elektroničkoj verziji
Službenog lista Europske unije
(SL/S 136).
Predmet poziva na nadmetanje bile su usluge podrške albanskom ministarstvu za inovacije, informacijske tehnologije i komunikacije i albanskoj nacionalnoj agenciji za informacijsko društvo, za razvoj informatičke infrastrukture i usluga e‑vlade u Albaniji. Prvotno predviđeno razdoblje za provedbu javne nabave iznosilo je 18 mjeseci, a najviši budžet bio je 2.400.000 eura.
Poziv na nadmetanje ulazi u okvir instrumenta za pretpristupnu pomoć, koji uvodi i uređuje Uredba Vijeća (EZ) br. 1085/2006 od 17. srpnja 2006. o uspostavljanju Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (
SL L 210, str. 82
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 4., str. 284.).
Svrha IAP‑a jest pružanje pomoći više zemalja, uključujući Albaniju, pri postupnom usklađivanju sa standardima i politikama Europske unije, uključujući pravnu stečevinu, radi budućeg pristupanja. Ta se pomoć pruža, među ostalim, pokretanjem postupka sklapanja i dodjelom ugovora o javnoj nabavi usluga od strane Europske komisije, kakve ponuditelji kojima je dodijeljen ugovor pružaju navedene usluge državi korisnici, u ovom slučaju, Albaniji.
Javni naručitelj bila je Unija koju je zastupala Komisija u ime i za račun zemlje korisnice, Albanije.
Ugovor je trebao biti dodijeljen na temelju ponude koja daje najbolju vrijednost za novac u okviru ograničenog postupka koji se sastoji od dvije faze, to jest od predodabira i dodjele.
Za potrebe predodabira, rok u kojem su zainteresirane osobe mogle podnijeti svoje ponude, zajedno s određenim podacima koji dokazuju njihove financijske, tehničke i profesionalne sposobnosti za ostvarenje predmeta ugovora, bio je 2. rujna 2011. Nakon evaluacije njihovih ponuda, komisija za evaluaciju trebala je sastaviti popis natjecatelja koji ispunjavaju uvjete, koji sadrži od četiri do osam natjecatelja koje će Komisija jedine pozvati da sudjeluju u drugoj fazi postupka, to jest dodjeli ugovora.
Tužitelji su dostavili ponudu za sudjelovanje u postupku javne nabave zajedno s društvom Performance SA u obliku konzorcija.
Dopisom od 12. listopada 2011. Komisija je obavijestila društvo European Dynamics Luxembourg, kao vodećeg člana konzorcija, da je u pogledu njegove ponude faza predodabira uspješno okončana. Ugovorna dokumentacija, u kojoj je pojašnjeno odvijanje faze dodjele, priložena je navedenom dopisu.
Ta dokumentacija sastojala se od „Uputa ponuditeljima“, „Okvirnog sporazuma i posebnih uvjeta“ i njegovih šest priloga, naslovljenih, kao prvo, „Opći uvjeti ugovora o uslugama“, „Tehnička dokumentacija za nadmetanje“, „Organizacija i metodologija“, „Ključni stručnjaci“, „Budžet“ i „Obrasci i ostali relevantni dokumenti“. Ta dokumentacija također se sastojala od ostalih informacija poput „tablice za evaluaciju“ koja je sadržavala kriterije za evaluaciju i obrazac za podnošenje ponude.
Sukladno točki 12. Uputa ponuditeljima, evaluacija ponuda odvija se u dvije uzastopne faze, to jest kao tehnička evaluacija ponude i potom kao financijska evaluacija ponude.
Tehnička evaluacija ponude temeljila se na tablici za evaluaciju koja je navodila kriterije za dodjelu i njihovo ponderiranje. Tako je na temelju prvoga kriterija, naslovljenog „organizacija i metodologija“, bilo moguće dobiti 70 bodova. Taj kriterij bio je sastavljen od tri potkriterija, naslovljena „utemeljena analiza provedbe ugovora“, „strategija“ i „vremenski okvir djelatnosti“. Drugi kriterij, naslovljen „ključni stručnjaci“ odnosio se na stručne sposobnosti stručnjaka triju različitih struka. Prvi stručnjak bio je „voditelj ekipe“, drugi „stručnjak za dokumente u elektroničkom obliku i sustav arhiviranja u elektroničkom obliku“ i treći „stručnjak za portal“. Najviši broj bodova koji može biti dodijeljen svakom stručnjaku iznosi 14 bodova za voditelja ekipe, 8 za stručnjaka za dokumente u elektroničkom obliku i sustav arhiviranja u elektroničkom obliku i 8 za stručnjaka za portal, što ukupno iznosi 30 bodova. Svaki od tih stručnjaka trebao je biti evaluiran na temelju tri potkriterija, naslovljena „kvalifikacije i sposobnosti“, „opće stručno iskustvo“ i „posebno stručno iskustvo“.
Evaluacija financijske ponude, za koju je trebalo dobiti prosječno 80 bodova prilikom evaluacije tehničke ponude, može dodati 20 dodatnih bodova.
Iz točke 12. stavka 4. Uputa ponuditeljima proizlazi da je cijeli postupak evaluacije povjerljiv, osim ako zakonom tijela naručitelja nije propisano drukčije u vezi s pristupom dokumentima. Odluke komisije za evaluaciju kolektivne su, vijećanja se odvijaju na zatvorenim sjednicama i članovi komisije za evaluaciju obvezani su na povjerljivost. U navedenoj točki također je pojašnjeno da su izvješća o evaluaciji i pisana očitovanja osobito namijenjena isključivo službenoj uporabi i ne mogu biti priopćena ni ponuditeljima ni bilo kojoj drugoj stranci osim tijela naručitelja, Europske komisije, Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) i Europskog revizorskog suda.
Točkom 8. Uputa ponuditeljima pojašnjeno je da su ponude trebale biti podnesene do 30. studenoga 2011.
Tužitelji su podnijeli svoju tehničku ponudu kao i financijsku ponudu u određenom roku.
Dopisom od 8. veljače 2012. Komisija je obavijestila društvo European Dynamics Luxembourg, kao vodećega člana konzorcija, o sljedećem:
—
ponuda konzorcija nije prihvaćena jer među prihvatljivim ponudama nije predstavljala ponudu koja pruža najbolju vrijednost za novac,
—
komisija za evaluaciju preporučila je da se ugovor dodijeli konzorciju koji tvore društvo CSI‑Piemonte i društvo Infosoft Systems Sha,
—
konzorcij može pobijati tu odluku sukladno točki 2.4.15. Praktičnog priručnika za provedbu postupaka javnih nabava u okviru vanjskog djelovanja Komisije (u daljnjem tekstu: Praktični priručnik).
Taj dopis također je sadržavao tablicu s ukupnom ocjenom koju su dobili tužitelji i ponuditelj kojemu je dodijeljen ugovor kao i s njihovim ocjenama za financijsku i tehničku ponudu. Kad je riječ o tehničkoj ponudi, tablica je sadržavala ocjene koje su dobili tužitelji i ponuditelj kojemu je dodijeljen ugovor za kriterije naslovljene „organizacija i metodologija“, „ključni stručnjak br. 1“, „ključni stručnjak br. 2“ i „ključni stručnjak br. 3“.
Dopisom od 10. veljače 2012. tužitelji su zatražili da im Komisija pruži sljedeće informacije:
—
detaljnu presliku izvješća komisije o evaluaciji i sastav toga vijeća,
—
prednosti i nedostatke njihove ponude što se tiče organizacije i metodologije u odnosu na ponuditelja kojemu je dodijeljen ugovor,
—
točne ocjene koje je dobila njihova ponuda i ona ponuditelja kojemu je dodijeljen ugovor za svaki od potkriterija za evaluaciju što se tiče kriterija naslovljenog „organizacija i metodologija“ i onoga „ključni stručnjaci“ kao i obrazloženje tih ocjena.
Dopisom od 21. veljače 2012. Komisija je navela da nije mogla pružiti daljnje informacije u vezi s ponuditeljem kojemu je dodijeljen ugovor jer su takve informacije povjerljive i ograničene samo za stručnu uporabu. U tom dopisu Komisija je također navela da izvješće komisije za evaluaciju (u daljnjem tekstu: izvješće o evaluaciji) nije moguće otkriti ni ponuditeljima ni bilo kojoj drugoj stranci izvan službi koje je odobrio javni naručitelj, Komisija i tijela nadzora. U tom pogledu, ona je tužitelje uputila na članak 3.3.10.5. Praktičnog priručnika. Usto, Komisija je, upućujući na Uredbu Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), navela da imena članova komisije za evaluaciju nisu mogla biti otkrivena radi zaštite privatnosti i očuvanja integriteta pojedinca.
Dopis Komisije od 21. veljače 2012. također je sadržavao tablicu koja navodi prosječne ocjene koje je tehnička ponuda tužitelja dobila za kriterije naslovljene „utemeljena analiza provedbe ugovora o javnoj nabavi“, „strategija“ i „vremenski okvir djelatnosti“ kao i za potkriterije naslovljene „kvalifikacije i sposobnosti“, „opće stručno iskustvo“ i „posebno stručno iskustvo“, koji su dio kriterija naslovljenog „ključni stručnjaci“.
Komisija je u tom istom dopisu u vezi s obrazloženjem ocjena navedenih u toj tablici navela da se evaluacija triju potkriterija koji su dio kriterija „organizacija i metodologija“ izvršila na sljedeći način:
—
utemeljena analiza provedbe ugovora o javnoj nabavi: „opće mišljenje u kojemu postoje nedostaci u vezi s ključnim problemima, analiza rizika i uklanjanja rizika nisu dobro definirane“,
—
strategija: „vrlo detaljan popis djelatnosti i vrlo opsežan popis stručnjaka. Sporazum o razini vrlo konkurentne usluge“,
—
vremenski okvir djelatnosti: „dobar opći vremenski okvir djelatnosti“.
Što se tiče obrazloženja ocjena koje se dane stručnjacima, Komisija je navela da su: „iskustvo, stupanj obrazovanja i jezične sposobnosti vašega voditelja ekipe, stručnjaka za dokumente u elektroničkom obliku i sustav arhiviranja u elektroničkom obliku i stručnjaka za portal bile ocijenjene na sljedeći način: „dobar općeniti profil“.
Tužitelji su Komisiji uputili ponovni zahtjev 21. ožujka 2012., u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 tražeći da ih Komisija obavijesti o sastavu komisije za evaluaciju i dostavi presliku detaljnog izvješća o evaluaciji koje sadrži njihove ocjene usporedno s ocjenama za svaki kriterij evaluacije ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. travnja 2012. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. lipnja 2012. Komisija je podnijela odgovor na tužbu.
Tijekom postupka, dopisom od 25. srpnja 2012. Komisija je djelomično odgovorila na ponovni zahtjev za pristup dokumentima koji su podnijeli tužitelji. Komisija je, prema tome, poslala tužiteljima izvješće o evaluaciji kao i sedam ostalih dokumenata koji su priloženi navedenom izvješću, to jest popis nazočnih osoba, zapisnike s pripremnog sastanka komisije za evaluaciju, izvješće o pokretanju postupka javne nabave, tablice za evaluaciju, opaske za svaku ponudu, prepisku s ponuditeljima i tablicu sukladnosti s upravnim zahtjevima. Međutim, Komisija je navela da je uklonila određene informacije iz svih predmetnih dokumenata radi zaštite privatnosti i integriteta pojedinca na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001. Također je navela da je uklonila druge informacije iz izvješća o evaluaciji, izvješća o pokretanju postupka javne nabave, tablice za evaluaciju, opaski uz svaku ponudu kao i iz prepiske s ponuditeljima radi zaštite komercijalnih interesa, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001.
Tužitelji su 20. kolovoza 2012. podnijeli repliku, a Komisija je 12. listopada 2012. podnijela odgovor na repliku.
Tužitelji zahtijevaju da Opći sud:
—
poništi odluku Komisije kojom je ona odbila njihovu ponudu u okviru spornog postupka javne nabave,
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija zahtijeva da Opći sud:
—
odbije tužbu,
—
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Pravo
U prilog osnovnosti svoje tužbe tužitelji navode tri tužbena razloga. Prvi se temelji na povredi načela transparentnosti i načela proporcionalnosti jer Komisija nije tužiteljima dopustila pristup izvješću o evaluaciji na kojemu je zasnovala pobijanu odluku. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja što se tiče, kao prvo, ocjena koje su dobile ponuda tužitelja i ona ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen i, s druge strane, značajki i prednosti ponude ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen. Treći tužbeni razlog u biti se temelji na povredi općeg načela koje zabranjuje izmjenu ugovorne dokumentacije tijekom postupka javne nabave s obzirom na to da iz izvješća o evaluaciji, koje je Komisija dostavila 25. lipnja 2012., proizlazi da je ona provela evaluaciju ponude tužitelja na temelju potkriterija koji nisu bili previđeni u ugovornoj dokumentaciji.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela transparentnosti i načela proporcionalnosti
Budući da prvi tužbeni razlog ima dva dijela, prvi dio odnosi se na povredu načela transparentnosti, a drugi na povredu načela proporcionalnosti.
Povreda načela transparentnosti
Tužitelji u biti navode da je Komisija povrijedila načelo transparentnosti, propisano člancima 15. i 298. UFEU‑a kao i člankom 89. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (
SL L 248, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.; u daljnjem tekstu: Financijska uredba), time što im je u svojem dopisu od 21. veljače 2012. odbila dati presliku izvješća o evaluaciji. To odbijanje nije opravdano ni odredbama Praktičnog priručnika ni odredbama Financijske uredbe i Uredbe Komisije (EZ, Euratom) br. 2342/2002 od 23. prosinca 2002. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (
SL L 357, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 3., str. 7.; u daljnjem tekstu: Provedbena uredba) ni Uputama ponuditeljima.
U tom pogledu, tužitelji najprije navode da članak 3.3.10.5. Praktičnog priručnika, prema kojemu izvješće o evaluaciji ne može biti dostavljeno ni ponuditeljima ni bilo kojoj drugoj stranci osim nadležnih organa javnog naručitelja Komisije i nadzornih tijela, ima samo informativan karakter.
Nadalje, tužitelji navode da članak 100. stavak 2. Financijske uredbe i članak 149. stavak 3. Provedbene uredbe ne određuju na iscrpan način elemente koji trebaju biti dostavljeni ponuditeljima. Te odredbe stoga ne omogućuju Komisiji da opravda odbijanje dostavljanja izvješća o evaluaciji tužiteljima. U svakom slučaju, one ne mogu omogućiti Komisiji da odstupi od načela koje ima status primarnog prava, kao što je to načelo transparentnosti.
Naposljetku, tužitelji navode da odbijanje Komisije da im dostavi izvješće o evaluaciji nije moguće opravdati točkom 12.4. Uputa ponuditeljima. Ta odredba je kontradiktorna s obzirom na to da se protivi dostavi izvješća o evaluaciji ponuditeljima, ali predviđa podvrgavanje postupka evaluacije propisu o pristupu dokumentima, što predstavlja konkretizaciju načela transparentnosti.
Komisija osporava tu argumentaciju.
Najprije valja istaknuti da se prvi tužbeni razlog ne odnosi na eventualnu povredu Uredbe br. 1049/2001, čiji članak 8. navodi u kojim okolnostima pravna osoba sa sjedištem u državi članici može pokrenuti sudski postupak protiv institucije koja je odbila pristup zatraženom dokumentu na temelju te iste uredbe, nego isključivo na pitanje predstavlja li izostanak dostave preslike izvješća o evaluaciji u okviru postupka dodjele predmetnih ugovora o javnoj nabavi povredu različitih odredaba koje su naveli tužitelji, to jest članaka 15. i 298. UFEU‑a kao i članka 89. stavka 1. Financijske uredbe. Međutim, s obzirom na to da se prigovori tužitelja, kad je riječ o izostanku dostave izvješća o evaluaciji, mogu također tumačiti tako da se stvarno odnose na izostanak obrazloženja, ispitat će se u okviru drugog tužbenog razloga.
U svakom slučaju, Opći sud smatra da najprije valja odbiti Komisijin argument koji se temelji na činjenici da je preslika izvješća o evaluaciji dostavljena tužiteljima 27. srpnja 2012. nakon ponovnog zahtjeva koji su oni podnijeli na temelju Uredbe br. 1049/2001.
U tom pogledu valja istaknuti da su, kao što proizlazi iz dopisa tužitelja od 10. veljače 2012. nakon dostave pobijane odluke, tužitelji zatražili da im Komisija na temelju odredaba koje uređuju ugovore o javnoj nabavi Unije dostavi izvješće o evaluaciji, što je ona odbila kao što proizlazi iz njezina dopisa od 21. veljače 2012.
Valja također istaknuti da je, prema Komisijinu dopisu od 25. srpnja 2012., ona dostavila tužiteljima verziju izvješća o evaluaciji iz koje je uklonila navodno povjerljive informacije, kao odgovor na ponovne zahtjeve za pristup dokumentima koje su tužitelji u tom pogledu podnijeli 21. ožujka i 25. travnja 2012. na temelju Uredbe br. 1049/2001.
Međutim, uzimajući u obzir samostalan karakter postupaka koje uređuje Uredba br. 1049/2001 u području javnog pristupa dokumentima i Financijska uredba u području ugovora o javnoj nabavi, okolnost da je Komisija, u ovom slučaju, udovoljila zahtjevu za pristup tužitelja s obzirom na izvješće o evaluaciji ne utječe na eventualno utvrđenje povrede načela transparentnosti koja se temelji na izostanku dostave navedenoga izvješća u okviru predmetnog postupka javne nabave.
Kad je riječ o takvoj povredi, valja podsjetiti da su, u skladu s člankom 89. stavkom 1. Financijske uredbe, „[s]vi ugovori o javnoj nabavi koji se financiraju u potpunosti ili djelomično iz proračuna [Unije] usklađeni […] s načelima transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije“.
Prema tome, prema ustaljenoj sudskoj praksi, javni naručitelj je dužan osigurati u svakoj fazi postupka javne nabave poštovanje načela jednakog postupanja i, slijedom toga, jednakih mogućnosti svih ponuditelja (presuda Suda od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta,
C-496/99 P, Zb. str. I-3801.
, t. 108., presuda Općeg suda od 17. prosinca 1998., Embassy Limousines & Services/Parlament,
T-203/96, Zb. str. II-4239.
, t. 85. i od 17. ožujka 2005., AFCon Management Consultants i dr./Komisija,
T-160/03, Zb. str. II-981.
, t. 75.).
Načelo jednakog postupanja među ponuditeljima, koje ima za cilj podupiranje razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među poduzetnicima koji sudjeluju u postupku javne nabave, određuje da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve ponuditelje (u tom smislu vidjeti presude Suda od 18. listopada 2001., SIAC Construction,
C-19/00, Zb. str. I-7725.
, t. 34. i od 12. prosinca 2002., Universale‑Bau i dr.,
C-470/99, Zb. str. I-11617.
, t. 93.).
Također iz sudske prakse proizlazi da načelo jednakog postupanja pretpostavlja obvezu transparentnosti kako bi bilo moguće ispitati njegovo poštovanje (presude Suda od 18. lipnja 2002., HI,
C-92/00, Zb. str. I-5553.
, str. 45. i Universale‑Bau i dr., točka 46.
supra
, t. 91.).
Načelom transparentnosti neophodno se želi zajamčiti odsustvo rizika neopravdane prednosti i arbitrarnog postupanja javnog naručitelja. Ono pretpostavlja da su svi uvjeti i načini postupka dodjele formulirani jasno, precizno i jednoznačno u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje (presuda Komisija/CAS Succhi di Frutta, točka 45.
supra
, t. 111.).
Načelo transparentnosti stoga pretpostavlja da su sve relevantne tehničke informacije za dobro razumijevanje poziva na nadmetanje ili dokumentacije za nadmetanje, što je prije moguće, dostupne svim poduzetnicima koji sudjeluju u javnoj nabavi na način da se, s jedne strane, omogući svim ponuditeljima koji su razumno informirani i prosječno pažljivi da ih razumiju u pravilnom opsegu i da ih tumače na jednak način i, s druge strane, da se javnom naručitelju omogući ispitati odgovaraju li stvarno ponuditelji na kriterije koji uređuju predmetnu javnu nabavu (presuda Općeg suda od 19. ožujka 2010., Evropaïki Dynamiki/Komisija,
T-50/05, Zb. str. II-1071.
, t. 59.).
Međutim, valja istaknuti da, kako i proizlazi iz članka 147. Provedbene uredbe, cilj izvješća o evaluaciji nije predstavljanje svih uvjeta i načina provedbe postupka javne nabave, nego predstavljanje rezultata evaluacije koju je izvršila komisija za evaluaciju, pri čemu ono sadržava imena odbijenih ponuditelja i razloge zbog koji su odbijeni te imena predloženih ugovaratelja te razloge za taj odabir. Konačnu odluku, u pogledu dodjele ugovora o javnoj nabavi, donosi javni naručitelj, sukladno članku 147. stavku 3. Provedbene uredbe i treba zadovoljiti zahtjeve za obrazloženje, određene pravnim poretkom Unije.
Iz toga slijedi da, u ovom slučaju, Komisijino odbijanje dostavljanja izvješća o evaluaciji tijekom predsudskog postupka nije prouzročilo nejednakost tužiteljevih mogućnosti i onih ostalih ponuditelja pri postavljanju uvjeta njihovih ponuda, što bi, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 45. do 49. ove presude, predstavljalo povredu načela transparentnosti.
Iz prethodno navedenih razmatranja proizlazi da prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Povreda načela proporcionalnosti
Tužitelji u biti navode da se Komisijino potpuno i apsolutno odbijanje dostavljanja bilo kojega elementa izvješća o evaluaciji također protivi načelu proporcionalnosti.
Komisija osporava tu argumentaciju.
U tom pogledu, najprije valja istaknuti da su tužitelji taj dio prvog tužbenoga razloga prvo naveli u replici i treba ga stoga smatrati novim i, prema tome, nedopuštenim sukladno članku 48. stavku 2. Poslovnika Općeg suda jer tužitelji nisu opravdali njegovo naknadno podnošenje pravnim i činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka.
Iz toga slijedi da prvi tužbeni razlog treba odbiti kao djelomično neosnovan i djelomično nedopušten.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelji u biti prigovaraju da im Komisija nije dostavila, s jedne strane, ocjene koje je dobila tehnička ponuda ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen na temelju svakog od potkriterija koji se nalaze u tablici za evaluaciju (vidjeti točku 13. ove presude) kao i njihovo opravdanje i, s druge strane, opravdanje ocjena koje su dodijeljene njihovoj vlastitoj tehničkoj ponudi na temelju devet potkriterija koji se odnose na drugi kriterij za evaluaciju, naslovljen „ključni stručnjaci“. Prema mišljenju tužitelja, Komisija je stoga povrijedila svoju obvezu priopćavanja značajki i relativnih prednosti odabrane ponude ponuditelju čija je ponuda odbijena, koji je to zatražio u pisanom obliku, i, slijedom toga, obvezu obrazlaganja pobijane odluke.
Komisija navodi da je pobijana odluka obrazložena u dovoljnoj mjeri s obzirom na zahtjeve koji su postavljeni člankom 100. stavkom 2. Financijske uredbe i člankom 149. stavkom 3. Provedbene uredbe.
U mjeri u kojoj se prigovorima koje su naveli tužitelji u okviru prvog tužbenog razloga želi navesti da je Komisija imala obvezu dostaviti im izvješće o evaluaciji, valja najprije napomenuti da u okviru postupka dodjele ugovora o javnoj nabavi Komisija ima na tom temelju jedino obvezu predstaviti ponuditeljima koji su to zatražili, putem toga dokumenta ili drugoga, značajke i relativne prednosti prihvaćene ponude i ime ponuditelja kojemu je dodijeljen ugovor.
Naime, valja podsjetiti da Komisija, poput drugih institucija, raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću kad je riječ o elementima koji se uzimaju u obzir prilikom donošenja odluke o dodjeli ugovora na temelju poziva na nadmetanje. Sudski nadzor nad izvođenjem te diskrecijske ovlasti primjenjuje se stoga na provjeru poštovanja pravila koja se odnose na postupak i obrazloženje, na to da su činjenice materijalno točno utvrđene i da nije postojala teška i očita pogreška u ocjeni ni zloporaba ovlasti (presuda Općeg suda od 6. srpnja 2005., TQ3 Travel Solutions Belgija/Komisija,
T-148/04, Zb. str. II-2627.
, t. 47.; u tom smislu vidjeti presudu Suda od 23. studenoga 1978., Agence européenne d’intérims/Komisija,
56/77, Zb. str. 2215.
, t. 20.).
Također valja podsjetiti da je, kad institucija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, poštovanje jamstava koja daje pravni poredak Unije u upravnim postupcima od temeljne važnosti. Među tim jamstvima osobito se nalazi obveza nadležne institucije da obrazloži u dovoljnoj mjeri svoje odluke. Sud Unije samo tako može provjeriti jesu li činjenični i pravni elementi, o kojima ovisi izvršavanje diskrecijske ovlasti, postojali (presuda Suda od 21. studenoga 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Zb. str. I-5469.
, t. 14. i presuda Općeg suda od 9. rujna 2010., Evropaïki Dynamiki/Komisija, T‑387/08, neobjavljena u Zb., t. 31.).
Za dodjelu ugovora o javnoj nabavi usluga obveza obrazlaganja konkretizirana je u članku 100. stavku 2. Financijske uredbe i u članku 149. Provedbene uredbe, iz kojih proizlazi da je javni naručitelj ispunio svoju obvezu obrazlaganja kad je, kao prvo, odmah obavijestio ponuditelje čija je ponuda odbijena o tome i potom priopćio ponuditeljima, koji su ga to izričito zatražili, značajke i relativne prednosti prihvaćene ponude kao i ime ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen u roku od petnaest dana računajući od primitka pisanoga zahtjeva (presuda Općeg suda od 17. listopada 2012., Evropaïki Dynamiki/Sud, T‑447/10, t. 71.).
Takvo postupanje je sukladno cilju obveze obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a, kojoj mora odgovarati jasno i nedvosmisleno zaključivanje autora akta tako da, s jedne strane, zainteresirane osobe mogu utvrditi razloge za donošenje odluke kako bi mogle ostvariti svoja prava kao i, s druge strane, da sudac može izvršiti svoj nadzor (presuda Općeg suda od 14. srpnja 1995., Koyo Seiko/Vijeće,
T-166/94, Zb. str. II-2129.
, t. 103. i od 19. ožujka 2010., Evropaïki Dynamiki/Komisija, točka 49.
supra
, t. 134.).
Usto, valja podsjetiti da se zahtjev za obrazlaganje mora ocijeniti s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja, osobito sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji adresati mjere ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogu imati u dobivanju objašnjenja (vidjeti presudu Suda od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C-367/95 P, Zb. str. I-1719.
, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
Valja naposljetku naglasiti da se poštovanje obveze obrazlaganja mora ocijeniti s obzirom na informacije koje tužitelj ima kada podnosi tužbu (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 25. veljače 2003., Strabag Benelux/Vijeće,
T-183/00, Zb. str. II-135.
, t. 58.).
Valja ispitati je li Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja u odnosu na ta načela. Kako bi se ispitalo jesu li u ovom slučaju zadovoljeni zahtjevi u vezi s obvezom obrazlaganja koju propisuju Financijska i Provedbena uredba, valja ispitati Komisijin dopis od 8. veljače 2012. kao i onaj od 21. veljače 2012. koji su poslani tužiteljima nakon zahtjeva za dodatno obavješćivanje o odbijanju njihove ponude. U tom pogledu, valja primijetiti da je Komisija jasno navela na raspravi da je, s jedne strane, dopis od 21. veljače 2012. sadržavao dovoljno obrazloženje u odnosu na obveze koje su određene Financijskom i Provedbenom uredbom i, s druge strane, da izvješće o evaluaciji nije element obrazloženja pobijane odluke. Valja također primijetiti da je 25. srpnja 2012. Komisija prvi put poslala izvješće o evaluaciji. Prema tome, s obzirom na načela navedena u točki 65. ove presude, taj se dokument, koji je prvi put podnesen tijekom sudskog postupka, ne može uzeti u obzir u svrhu ocjene je li pruženo dovoljno obrazloženje.
Dopis od 8. veljače 2012.
U ovom slučaju, Komisija je obavijestila tužitelje dopisom od 8. veljače 2012., kao prvo, da njihova ponuda nije prihvaćena jer među prihvatljivim tehničkim ponudama nije bila ona koja daje najpovoljniju vrijednost za ponudu, kao drugo, komisija za evaluaciju preporučila je da ugovor bude dodijeljen konzorciju koji čine druga dva ponuditelja čija je imena Komisija navela i, kao treće, da tužitelji imaju mogućnost pobijati tu odluku sukladno točki 2.4.15. Praktičnog priručnika.
Taj je dopis, usto, sadržavao i sljedeću tablicu:
Organizacija i metodologijaKljučni stručnjak 1.Ključni stručnjak 2.Ključni stručnjak 3.Tehnički rezultat x 0.80Financijski rezultat x 0.20Opći rezultatVaša ponuda58,3310,507,586,9273,6618,7692,43Odabrani ponuditelj65,8312,836,675,1780,0019,7199,71
Valja zaključiti da je taj dopis sastavljen sukladno odredbama članka 100. stavka 2. Financijske uredbe. Međutim, valja podsjetiti da ta odredba također zahtijeva od javnog naručitelja da priopći značajke i relativne prednosti prihvaćene ponude svakom ponuditelju čija je ponuda odbijena, koji je podnio prihvatljivu ponudu i zatražio to u pisanom obliku.
Dopis od 21. veljače 2012.
Nakon zahtjeva tužitelja od 10. veljače 2012. kojim su željeli osobito saznati prednosti i nedostatke svoje ponude što se tiče organizacije i metodologije u odnosu na onu ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen kao i točne ocjene koje je dobila njihova ponuda i ona ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen za svaki od potkriterija za evaluaciju što se tiče kriterija naslovljenog „organizacija i metodologija“ i onog „ključni stručnjaci“ te njihovo obrazloženje, Komisija im je 21. veljače 2012. uputila drugi dopis.
Kad je riječ o tom dopisu, kao prvo valja istaknuti da je Komisija odgovorila na pisani zahtjev tužitelja od 10. veljače 2102. poštujući rok od najviše petnaest kalendarskih dana od primitka navedenog zahtjeva, kao što je i propisano člankom 149. stavkom 2. Provedbene uredbe.
Kao drugo, valja stoga ispitati sadrži li dopis od 21. veljače 2012. opis značajki i relativnih prednosti prihvaćenih ponuda koji zadovoljava zahtjeve članka 100. stavka 2. Financijske uredbe.
Taj je dopis sadržavao sljedeću tablicu:

Najviša
Prosječna
Organizacija i metodologija


utemeljena analiza provedbe ugovora
6,67
strategija
32,33
vremenski okvir djelatnosti
19,33
Ukupna ocjena za organizaciju i metodologiju
58,33
Ključni stručnjaci


Voditelj ekipe
(Najviše 14 bodova)

kvalifikacije i sposobnosti
1,67
opće stručno iskustvo
5,00
posebno stručno iskustvo
3,83


10,50
Stručnjak za dokumentaciju u elektroničkom obliku i sustav arhiviranja u elektroničkom obliku
(Najviše 8 bodova)

kvalifikacije i sposobnosti
1,83
opće stručno iskustvo
1,92
posebno stručno iskustvo
3,83


7,58
Stručnjak za portale
(Najviše 8 bodova)

kvalifikacije i sposobnosti
1,67
opće stručno iskustvo
1,75
posebno stručno iskustvo
3,50


6,92
Ukupna opća ocjena
83,33
U tom dopisu Komisija je tužiteljima skrenula pažnju na činjenicu da su ugovori za pružanje usluga dodijeljeni u okviru ograničenog postupka na temelju kriterija utvrđenih prema načelu ponude koja daje najbolju vrijednost za novac i da se navedeni kriteriji odnose na tehničku kvalitetu ponude i njezin financijski aspekt. Komisija je također precizirala da je opća ocjena dodijeljena ponuditeljima bila vrlo visoka, ali da ona nije bila ponuda koja daje najbolju vrijednost za novac među tehnički prihvatljivim ponudama. Usto, navela je tužiteljima da im ona nije mogla pružiti informacije koje su zatražili u dopisu od 10. veljače 2012. u vezi s ponudom ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen jer su te informacije povjerljive i namijenjene službenoj uporabi.
Usto, Komisija je dostavila opaske u vezi s ocjenom tehničke ponude tužitelja koju je izvršila komisija za evaluaciju.
Kad je riječ, kao prvo, o kriteriju naslovljenom „organizacija i metodologija“, Opći sud je utvrdio da je Komisija dostavila ocjenu ponuditelja za svaki od potkriterija. Ona je tako najprije za potkriterij naslovljen „utemeljena analiza provedbe ugovora“ navela da je ocjena sljedeća: „opće mišljenje u kojemu postoje nedostaci u vezi s ključnim problemima, analiza rizika i uklanjanja rizika nisu dobro definirane“. Nadalje, precizirala je da je ocjena potkriterija naslovljenog „strategija“„vrlo detaljan popis djelatnosti i vrlo opsežan popis stručnjaka. Sporazum o razini vrlo konkurentne usluge“. Naposljetku, navela je da je ocjena za potkriterij naslovljen „vremenski raspored djelatnosti“ samo „dobar opći vremenski okvir djelatnosti“.
Kad je riječ, kao drugo, o kriteriju naslovljenom „ključni stručnjaci“, Komisija je precizirala da je ocjena ponude tužitelja sljedeća: „iskustvo, stupanj obrazovanja i jezične sposobnosti vašega voditelja ekipe, stručnjaka za dokumente u elektroničkom obliku i sustav arhiviranja u elektroničkom obliku te stručnjaka za portal ocijenjeni su na sljedeći način: ,dobar općeniti profil’“.
Valja utvrditi da obrazloženje koje sadržava dopis od 21. veljače 2012. ne zadovoljava zahtjeve iz članka 100. stavka 2. Financijske uredbe.
Najprije valja istaknuti da ocjene koje se nalaze u tablici navedenoj u točki 73. ove presude same po sebi ne predstavljaju dovoljno obrazloženje, suprotno onomu što je Komisija navela na raspravi.
Ta tablica doista navodi ocjene dodijeljene za kriterije i potkriterije u vezi s tehničkom ponudom tužitelja. Međutim, s obzirom na to da nije sadržavala ocjene dodijeljene ponuditelju kojemu je ugovor dodijeljen za iste kriterije i potkriterije, tužitelji nisu mogli izravno usporediti ocjene koje je Komisija dodijelila njihovoj ponudi i one koje je dodijelila ponuditelju kojemu je ugovor dodijeljen.
Štoviše, te ocjene same po sebi ne omogućuju tužiteljima da saznaju razloge zbog kojih su dodijeljene njihovoj ponudi.
Kriteriji za evaluaciju predviđeni tablicom za evaluaciju nisu omogućili tužiteljima da saznaju opravdanje za dodijeljene ocjene, suprotno onomu što je Komisija navela na raspravi. Točno je da se zahtjev za obrazlaganje mora ocijeniti s obzirom na okolnosti slučaja i da stoga valja ispitati jesu li tužitelji mogli saznati opravdanje tih ocjena uzimajući u obzir informacije koje je sadržavala ugovorna dokumentacija, kao što je tablica za evaluaciju. Međutim, ti kriteriji Komisiji ostavljaju usku diskrecijsku ocjenu.
Međutim, kako je izloženo u ovoj presudi, diskrecijska ocjena koju ima Komisija u području javne nabave povezana je s obrazloženjem u kojem se navode činjenični i pravni elementi na kojima Komisija temelji svoju ocjenu. Samo s obzirom na te elemente tužitelji mogu stvarno saznati razloge zbog kojih su te ocjene dodijeljene. Stoga im samo takvo obrazloženje može omogućiti ostvarivanje svojih prava i Općem sudu izvršavanje nadzora (u tom smislu vidjeti presudu Općeg suda od 17. listopada 2012., Evropaïki Dynamiki/Sud, točka 62.
supra
, t. 92.).
S obzirom na usku diskrecijsku ocjenu koju kriteriji za dodjelu predviđeni tablicom za evaluaciju ostavljaju Komisiji, ocjene navedene u tablici ne mogu same po sebi predstavljati dovoljno obrazloženje.
Nadalje, valja utvrditi da Komisijine opaske o ponudi tužitelja ne izražavaju jasno i nedvosmisleno njezino rasuđivanje na način koji bi omogućio tužiteljima da saznaju opravdanje odbijanja njihove ponude.
Članak 100. stavak 2. Financijske uredbe ne zahtijeva nužno da javni naručitelj stavlja na raspolaganje izvješće o evaluaciji neuspješnom ponuditelju ili da poduzme detaljnu komparativnu analizu prihvaćene ponude i one neuspješnog ponuditelja. Naime, članak 100. stavak 2. Financijske uredbe načelno se ne protivi tomu da se javni naručitelj oslobodi svoje obveze obrazlaganja s kratkim opaskama o prihvaćenoj i odbijenoj ponudi (presuda Evropaïki Dynamiki/Sud, točka 62.
supra
, t. 95.). Zbog toga tužitelji ne mogu prigovoriti Komisiji da im nije dostavila cijelo izvješće o evaluaciji u odgovoru na njihov zahtjev podnesen na temelju Financijske uredbe (vidjeti što se tiče ocjene izvršene na temelju prvog tužbenog razloga, t. 39. do 52. ove presude).
Međutim, kako bi se zadovoljili zahtjevi iz članka 100. stavka 2. Financijske uredbe, opaske javnog naručitelja trebaju biti dovoljno precizne kako bi omogućile tužiteljima da saznaju činjenične i pravne elemente na temelju kojih je javni naručitelj odbio njihovu ponudu i prihvatio onu drugog ponuditelja (presuda Evropaïki Dynamiki/Sud, točka 62.
supra
, t. 96.).
Međutim, u ovom slučaju Komisijine opaske nisu omogućile tužiteljima da saznaju te elemente.
Naime, s jedne strane, te opaske isključivo se odnose na ponudu tužitelja, a ne na onu ponuditelja kojemu je ugovor dodijeljen. S druge strane, one same ne mogu omogućiti tužiteljima da saznaju ocjene dodijeljene njihovoj ponudi.
Prema tome, kad je riječ o kriteriju naslovljenom „ključni stručnjaci“, jedina opaska koju je Komisija priopćila za ocjenu ponude tužitelja koja se odnosila na tri ključna stručnjaka, to jest „dobar općeniti profil“, dvosmislena je i ne odražava nejednakost ocjena dodijeljenih za svakog od njih. U tom pogledu, valja istaknuti da, dok je ponuda tužitelja dobila ocjenu 10,50 od 14 mogućih bodova za „voditelja ekipe“, ona je dobila 7,58 od 8 mogućih bodova za „stručnjaka za portal“. Takva opaska stoga ne omogućuje tužiteljima da saznaju ocjene dodijeljene njihovoj ponudi za kriterij naslovljen „ključni stručnjaci“.
Usto, kad je riječ o kriteriju naslovljenom „organizacija i metodologija“, opaska „vrlo detaljan opis djelatnosti i vrlo opsežan popis stručnjaka. Sporazum o razini vrlo konkurentne usluge“, koja se tiče potkriterija naslovljenog „strategija“, čini se vrlo pozitivnom. Suprotno tomu, opaska „dobar vremenski okvir“ samo navodi pozitivnu dvosmislenu ocjenu. Međutim, takve opaske ne omogućuju tužiteljima da saznaju razlog zbog kojega je njihova ponuda dobila samo 32,33 od 40 mogućih bodova za potkriterij naslovljen „strategija“, kada je dobila 19,33 od 20 mogućih bodova za onaj naslovljen „vremenski okvir djelatnosti“.
Usto, opaska „opće mišljenje u kojemu postoje nedostaci u vezi s ključnim problemima, analiza rizika i uklanjanja rizika nisu dobro definirane“, koja se tiče potkriterija „utemeljena analiza provedbe ugovora“, jest dvosmislena. Ona osobito ne omogućava tužiteljima da saznaju zašto je Komisija opis „ključnih problema“ u njihovoj ponudi ocijenila nepovoljnim. Usto, ona im ne omogućava da saznaju u čemu „analiza rizika“ i „uklanjanje“ nisu dobro definirani u njihovoj ponudi.
Slijedom toga, valja zaključiti da Komisijine opaske ne predstavljaju dovoljno obrazloženje, čak i dok ih se promatra zajedno s ocjenama koje se nalaze u tablici.
Dopis od 21. veljače 2012. stoga ne sadržava elemente s kojima bi mogao predstavljati dovoljno obrazloženje za odbijanje odluke tužitelja.
Iz prethodno navedenoga proizlazi da Komisija nije dovoljno obrazložila pobijanu odluku.
Stoga valja utvrditi da s obzirom na to da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja na temelju članka 100. stavka 2. Financijske uredbe, pobijanu odluku valja poništiti.
Treći žalbeni razlog, koji se u biti temelji na povredi općeg načela koje zabranjuje izmjenu ugovorne dokumentacije tijekom postupka javne nabave
U okviru svojeg trećeg tužbenog razloga, koji je prvi put istaknut u replici, tužitelji prigovaraju Komisiji da je u biti povrijedila opće načelo koje zabranjuje izmjenu ugovorne dokumentacije tijekom postupka javne nabave time što je uvela, nakon podnošenja ponuda, ponderiranje među potkriterijima za evaluaciju i time što je ocijenila njihovu ponudu na temelju tog ponderiranja. Opći sud smatra to ispitivanje preuranjenim a da pritom ne ulazi u dopuštenost tog novog tužbenog razloga. Naime, zbog toga što pobijana odluka nije dovoljno obrazložena, tužitelji ne mogu ostvariti djelotvorno svoja prava i Opći sud ne može konačno odlučiti o pitanju je li predmetno ponderiranje, koje je izvršila komisija za evaluaciju, moglo utjecati na dodjelu predmetnog ugovora. Eventualni zahtjev za poništenje koji se temelji na povredi općeg načela koje zabranjuje izmjenu ugovorne dokumentacije tijekom postupka javne nabave može se ispitati, ako je potrebno, samo s obzirom na obrazloženje odluke kojom se pobijana odluka zamijenila (u tom smislu vidjeti presude Općeg suda od 20. listopada 2011., Alfastar Benelux/Vijeće, T‑57/09, neobjavljenu u Zb., t. 38. do 41. i 51. i Evropaïki Dynamiki/Sud, točka 62.
supra
, t. 116.).
Troškovi
Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove ako je takav zahtjev postavljen.
Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu tužitelja.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se odluka Europske komisije CMS/cms D(2012)/00008 od 8. veljače 2012., kojom se odbija ponuda koju su podnijeli European Dynamics Luxembourg SA i Evropaïki Dynamiki – Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE u okviru ograničenog postupka javne nabave EuropAid/131431/C/SER/AL.

2.
Nalaže se Europskoj komisiji snošenje troškova.

Frimodt Nielsen
Kančeva
Buttigieg
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. prosinca 2013.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki