CELEX: 62011CJ0364
Direktiiv 2004/83/EÜ
Pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi andmise miinimumnõuded
Palestiina päritolu kodakondsuseta isikud, kes tõepoolest on kasutanud Palestiina pagulasi Lähis-Idas toetava ÜRO abiorganisatsiooni (UNRWA) abi
Selliste kodakondsuseta isikute õigus pagulasseisundi tunnustamisele direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause alusel
Kohaldamise tingimused
Kõnealuse abi UNRWA poolt osutamise lakkamine „mingil põhjusel”
Tõend
Tagajärjed huvitatud isikutele, kes taotlevad pagulasseisundit
„Ipso facto õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele”
„Pagulasena” selle direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses ipso facto tunnustamine ja pagulasseisundi andmine vastavalt selle direktiivi artiklile 13

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tuleb tõlgendada nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (
ELT L 304, lk 12
, ELT eriväljaanne 19/07, lk 96), artikli 12 lõike 1 punkti a.
See eelotsusetaotlus esitati ühelt poolt kolme Palestiina päritolu kodakondsuseta isiku Mostafa Abed El Karem El Kotti, Chadi Amin A Radi ja Hazem Kamel Ismaili ning teiselt poolt Bevándorlási és Állampolgársági Hivatali (Migratsiooni- ja kodakondsusamet, edaspidi „BAH”) vahelise kohtuvaidluse raames, mis käsitleb viimase otsust jätta rahuldamata nimetatud isikute esitatud pagulasseisundi andmise taotlused.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
Pagulasseisundi konventsioon
Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsioon (
Recueil des traités des Nations unies
, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)) jõustus 22. aprillil 1954. Seda on täiendatud ja muudetud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis omakorda jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon”).
Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise A lõike 2 esimese lõigu kohaselt käsitatakse „pagulasena” isikut, „kes […] põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste pärast viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset või kes […] viibib kodakondsusetuna väljaspool oma endist asukohariiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda”.
Genfi konventsiooni artikli 1 jaotis D, millega nähakse teatud isikute puhul ette erandlik juriidiline seisund, sätestab:
„Konventsiooni ei kohaldata isikule, keda kaitseb või abistab ÜRO asutus või allasutus, välja arvatud pagulaste ülemkomissar. [edaspidi on „ÜRO asutus või allasutus” asemel kasutatud täpsemat vastet „ÜRO organ või agentuur” ja „ÜRO Pagulaste Ülemkomissar” asemel täpsemat vastet „ÜRO Pagulaste Ülemvolinik”].
Kui kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud ning isiku seisundit ei ole sellekohastele ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele tuginedes määratletud, on tal
ipso facto
õigus saada selle konventsiooniga ette nähtud soodustusi.”
Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Palestiina lepituskomisjon
Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Palestiina lepituskomisjon (UNCCP) loodi ÜRO Peaassamblee 11. detsembri 1948. aasta resolutsiooniga nr 194 (III). Selle resolutsiooni punkti 11 teise lõigu kohaselt ÜRO Peaassamblee:
„Teeb [UNCCP-le] ülesandeks hõlbustada pagulaste repatrieerimist, ümberasumist ning majanduslikku ja sotsiaalsest taastumist ning neile hüvitiste maksmist, tehes tihedat koostööd Palestiina pagulaste ÜRO abiorganisatsiooni direktoriga ning viimase kaudu ÜRO asjakohaste organite ja agentuuridega.” [Siin ja edaspidi on osundatud ÜRO dokumente tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
Palestiina pagulasi Lähis-Idas toetav ÜRO abiorganisatsioon
ÜRO Peaassamblee 8. detsembri 1949. aasta resolutsiooniga nr 302 (IV) Palestiina pagulaste abistamise kohta loodi Palestiina pagulasi Lähis-Idas toetav ÜRO abiorganisatsioon (UNRWA). UNRWA volitusi on regulaarselt uuendatud ja tema praegused volitused lõpevad 30. juunil 2014. UNRWA tegevuspiirkond hõlmab Liibanoni, Süüriat, Jordaaniat, Jordani Läänekallast (sealhulgas Ida-Jeruusalemma) ja Gaza sektorit.
Vastavalt resolutsiooni nr 302 (IV) punktile 20, ÜRO Peaassamblee:
„Annab [UNRWA-le] juhendi teha koostööd [UNCCP-ga], et mõlemad saaksid oma ülesandeid täita parimal võimalikul moel, eelkõige osas, mis puudutab Peaassamblee 11. detsembri 1948. aasta resolutsiooni 194 (III) punkti 11”.
Vastavalt ÜRO Peaassamblee 4. juuli 1967. aasta resolutsiooni nr 2252 (ES-V) humanitaarabi kohta punktile 6 kiidab ta heaks UNRWA pingutused võimalikult ulatusliku humanitaarabi andmiseks hädaolukorras ning ajutiselt kõigile teistele piirkonna elanikele, kes on ümberasustatud ning vajavad hiljutiste konfliktide tõttu hädasti abi.
ÜRO Peaassamblee 9. detsembri 2011. aasta resolutsiooni nr 66/72 Palestiina pagulaste abistamise kohta punktide 1–3 kohaselt Peaassamblee:
„1.
Täheldab kahetsusega, et Peaassamblee resolutsiooni 194 (III) punktis 11 ette nähtud pagulaste repartieerimist ega hüvitamist ei ole veel toimunud ning et seetõttu põhjustab Palestiina pagulaste olukord endiselt tõsist muret […].
2.
Täheldab samuti kahetsusega, et [UNCCP] ei ole suutnud edendada resolutsiooni 194 (III) punkti 11 kohaldamist ning palub [UNCCP-l] uuesti jätkata oma pingutusi sel eesmärgil […].
3.
Kinnitab vajadust jätkata [UNRWA] tööd ja seda, kui oluline on [UNRWA] tegevus, mida ei tohi takistada, ja tema panus Palestiina pagulaste heaolusse ja inimarengusse ning piirkonna stabiilsusesse, senikaua kui Palestiina pagulaste küsimus ei ole saanud õiglast lahendust.”
Liidu õigus
Direktiiv 2004/83
Vastavalt direktiivi 2004/83 põhjendusele 3 kujutab Genfi konventsioon endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi.
Nagu tuleneb selle direktiivi põhjendusest 10, tõlgendatuna EL lepingu artikli 6 lõiget 1 arvestades, austatakse direktiivis põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta”) tunnustatud põhimõtteid. Eelkõige püütakse selle direktiiviga tagada harta artiklite 1 ja 18 alusel varjupaigataotlejate inimväärikuse ja varjupaigaõiguse austamine.
Direktiivi põhjendused 16 ja 17 on sõnastatud järgmiselt:
„(16)
Tuleks sätestada pagulasseisundi määratlemise ja sisu miinimumnõuded, millest liikmesriikide pädevad siseriiklikud asutused juhinduksid Genfi konventsiooni kohaldamisel.
(17)
On vaja kehtestada ühised kriteeriumid varjupaigataotlejate tunnustamiseks pagulastena Genfi konventsiooni artikli 1 tähenduses.”
Direktiivi 2004/83 artikli 1 kohaselt on selle eesmärk sätestada esiteks kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute suhtes rahvusvahelise kaitse kohaldamise miinimumnõuded ning teiseks antud kaitse sisu.
Direktiivi artiklis 2 on sätestatud, et selles kasutatakse järgmisi mõisteid:
„a)
rahvusvaheline kaitse
– punktides d ja f määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
[...]
c)
pagulane
– kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsuse riiki ja ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, väljaspool varasema alalise elukoha riiki viibides ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12;
d)
pagulasseisund
– kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt;
e)
täiendava kaitse nõuetele vastav isik
– kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud põhjendatud alus arvata, et asjaomane isik seisaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasema alalise elukoha riiki tagasipöördumisel silmitsi reaalse ohuga kannatada tõsist kahju vastavalt artiklile 15 ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 [täiendava kaitse andmise välistamise aluste kohta], ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla;
[...]”.
Direktiivi artikkel 4, mis kuulub direktiivi II peatüki „Rahvusvahelise kaitse taotluste hindamine” alla, määratleb faktide ja asjaolude hindamise tingimused. Selle artikli lõige 3 sätestab:
„Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine peab toimuma individuaalsetel alustel ning selle käigus arvestatakse järgmist:
a)
kõik asjaomased faktid, mis on seotud päritoluriigiga taotluse asjus otsuse langetamise ajal; sealhulgas päritoluriigi õigusnormid ja nende kohaldamise viis;
b)
taotleja esitatud asjaomased avaldused ja dokumendid, sealhulgas teave selle kohta, kas taotlejale on saanud või võib saada osaks tagakiusamine või tõsine kahju;
c)
taotleja individuaalne positsioon ja isiklikud asjaolud, sealhulgas sellised tegurid nagu taust, sugu ja vanus, et hinnata, kas taotleja suhtes toime pandud või võimalikud aktid annavad taotleja isiklikest asjaoludest lähtudes välja tagakiusamise või tõsise kahju mõõdu;
d)
kas taotleja tegevus pärast päritoluriigist lahkumist seondus rahvusvahelise kaitse taotlemiseks vajalike tingimuste loomise ainu- või põhieesmärgiga, et hinnata, kas kõnealune tegevus põhjustab nimetatud riiki tagasipöördumisel taotleja tagakiusamise või talle tõsise kahju tekitamise;
e)
kas on võimalik mõistlikult eeldada, et taotleja annab ennast teise riigi kaitse alla, mille kodakondsust ta saab tõendada.”
Direktiivi 2004/83 artikkel 11 „Lõpetamine”, mis kuulub direktiivi III peatüki „Pagulaseks kvalifitseerumine” alla, sätestab:
„1.   Kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik lakkab olemast pagulane, kui ta:
[...]
f)
olles kodakondsuseta isik, saab ta pöörduda tagasi varasema alalise elukoha riiki, kuna olemast on lakanud asjaolud, millega seoses teda pagulasena tunnustati.
[...]”.
Selle direktiivi artikkel 12 „Erandid”, mis kuulub samasse III peatükki, näeb lõike 1 punktis a – mis sisaldab kahte lauset, mis vastavad Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D kahele lõigule – ette järgmist:
„Kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut ei tunnistata pagulaseks, kui:
a)
ta jääb Genfi konventsiooni artikli 1 D reguleerimisalasse, mis on seotud muude ÜRO organite või agentuuride kui ÜRO Pagulaste Ülemkomissari kaitse või abiga. Kui kõnealune kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud, ilma et isikute positsioon oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult paika pandud, on neil isikutel
ipso facto
õigus käesolevast direktiivist tulenevatele hüvitistele”. [edaspidi on „ÜRO Pagulaste Ülemkomissar” asemel kasutatud täpsemat vastet „ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet”]
Viidatud artikli 12 lõike 1 punkti b kohaselt ei tunnustata kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut pagulasena, kui „tema elukohariigi pädevad asutused on tunnistanud, et tal on selle riigi kodanikega ühesugused õigused ja kohustused või nendega samaväärsed õigused ja kohustused”.
Sama artikli 12 lõige 2 näeb ette, et kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut ei tunnustata pagulasena, kui on tõsine alus arvata, et tema puhul esineb üks või mitu selles sättes ette nähtud pagulasena tunnustamise välistamise alust, milleks on esiteks asjaolu, et ta on toime pannud „rahuvastase kuriteo, sõjakuriteo või inimsusevastase kuriteo” (lõike 2 punkt a) või „raske mittepoliitilise kuriteo” (lõike 2 punkt b) või teiseks see, et ta on süüdi „tegudes, mis on vastuolus […] Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni eesmärkide ja põhimõtetega” (lõike 2 punkt c).
Direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punktis b ning lõigetes 2 ja 3 sätestatud pagulasena tunnustamise välistamise alused vastavad nendele, mis on ette nähtud Genfi konventsiooni artikli 1 jaotistes E ja F.
Direktiivi 2004/83 IV peatüki „Pagulasseisund” alla kuuluv artikkel 13 „Pagulasseisundi andmine” on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid annavad pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab II ja III peatüki kohaselt pagulase nõuetele.”
Direktiivi sama IV peatüki alla kuuluv artikkel 14 „Pagulasseisundi tühistamine, lõpetamine või selle uuendamisest keeldumine” näeb lõikes 1 ette, et liikmesriigid tühistavad siseriikliku asutuse poolt antud pagulasseisundi, kui pagulane ei ole artikli 11 kohaselt enam pagulane.
Direktiivi VII peatüki „Rahvusvahelise kaitse sisu” alla kuuluva artikli 21 lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid austavad mittetagasisaatmise põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega.”
Direktiiv 2005/85/EÜ
Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (
ELT L 326, lk 13
) artikli 2 punkti c kohaselt:
„
taotleja või varjupaigataotleja
– kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud varjupaigataotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud”.
Ungari õigus
2007. aasta LXXX seaduse varjupaigaõiguse kohta (
Magyar Közlöny
2007/83) § 8 lõige 1 sätestab.
„Pagulasena ei saa tunnustada välismaalast, kelle puhul esineb mõni Genfi konventsiooni artikli 1 jaotises D, E või F sätestatud välistamise alus.”
Põhikohtuvaidlus
Mostafa Abed El Karem El Kotti juhtum
Eelotsusetaotlusest nähtub, et Mostafa Abed El Karem El Kott elas materiaalselt rasketes tingimustes UNRWA Liibanonis paiknevas Ein El-Hilweh’i pagulaslaagris. Neil asjaoludel ja pärast seda, kui tema maja pandi põlema ning teda ähvardati, lahkus ta sellest laagrist ning põgenes Liibanonist, kus ta oli kindel, et ta leitakse üles.
Ungaris ei andnud BAH talle pagulasseisundit, kuid väljastas direktiivi 2004/83 artikli 21 lõike 1 alusel tema kohta tagasi- ja väljasaatmise keelu.
Mostafa Abed El Karem El Kott esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles vaidlustas talle pagulasseisundi andmisest keeldumise.
Chadi Amin A Radi juhtum
Chadi Amin A Radiga seoses tuleneb eelotsusetaotlusest, et tema UNRWA Nahr el Bared’i laagris, mis paikneb samuti Liibanonis, asuv maja hävitati 2007. aasta mais Liibanoni sõjaväe ja islamirühmituse Fatah vaheliste kokkupõrgete tagajärjel. Kuna Nahr el Baredi laagri lähedal asuvas Baddawi laagris ei olnud tema vastuvõtmiseks ruumi, peatusid Chadi Amin A Radi, tema vanemad ja vennad-õed Tripolis (Liibanon) ühe tuttava juures. Liibanoni sõdurid aga solvasid neid, kohtlesid neid halvasti, vahistasid neid omavoliliselt, piinasid ja alandasid neid. Asudes seisukohale, et palestiinlastena ei ole neil Liibanonis õigusi, lahkus Chadi Amin A Radi koos isaga Liibanonist.
BAH ei andnud ka talle pagulasseisundit, kuid väljastas tema kohta tagasi- ja väljasaatmise keelu. Chadi Amin A Radi esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles vaidlustas talle pagulasseisundi andmisest keeldumise.
Hazem Kamel Ismaili juhtum
Hazem Kamel Ismail elas koos oma perega Ein El-Hilweh’i laagris. Ta kinnitab, et islamirühmituse Fatah ja Jund el-Sham vaheliste relvastatud kokkupõrgete käigus tahtsid äärmuslased kasutada tema maja katust. Kui ta keeldus, ähvardati teda surmaga ja kahtlustati, et ta on „vaenlase käsilane”. Kuna tal ei olnud võimalik oma kaitset tagada, lahkus ta koos perekonnaga Beirutisse (Liibanon). Kuna ta ei tundnud end seal turvaliselt, põgenes ta Ungarisse. Ta esitas Palestiina Rahvusnõukogu tõendi selle kohta, et ta ise ja tema perekond pidid Ein El-Hilwehi laagrist lahkuma turvalisuse kaalutlustel ja äärmuslike islamistide ähvarduste tõttu, ning fotod oma rüüstatud majast.
BAH ei andnud talle pagulasseisundit, kuid andis talle ja ta perekonnaliikmete täiendava kaitse seisundi.
Hazem Kamel Ismail esitas samuti eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse otsuse peale, millega keelduti talle pagulasseisundi andmisest.
Põhikohtumenetlus ja eelotsuse küsimused
Eelotsusetaotluse esitanud kohus liitis kolm kohtuasja põhikohtuasjaks.
Tuginedes eelotsusetaotluse esitanud kohtus viimase sõnul usutaval moel individuaalsetele asjaoludele, millest tulenevalt nad olid sunnitud lahkuma UNRWA tegevuspiirkonnast, palusid põhikohtuasja kaebajad anda neile pagulasseisund Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D teise lõigu alusel, millele viitab direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause.
Nad väidavad, et kuivõrd neid puudutavas lakkas UNRWA abi Genfi konventsiooni kõnealuse sätte tähenduses, näeb see sama säte ette, et neil on
ipso facto
õigus pagulasseisundi andmisele.
Põhikohtuasja kaebajate taotluste läbivaatamisel käsitas BAH neid varjupaigataotlejatena direktiivi 2005/85 artikli 2 punkti c tähenduses ja lähtus taotluste läbivaatamisel selles direktiivis ette nähtud pagulasseisundi omistamise menetlusest. BAH jõudis järeldusele, et nad ei vastanud tingimustele, mis on vajalikud selleks, et pidada neid „pagulasteks” direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses.
Mööndes, et UNRWA abi lakkab siis, kui UNRWA ei ole oma tegevusvaldkonnaga seotud objektiivsetel põhjustel võimeline tagama abi isikule, kellel on sellele õigus, ei ühine BAH seisukohaga, et asjaolu, et isikul on
ipso facto
õigus direktiivist 2004/83 tulenevatele hüvitistele, tähendab, et talle tuleb
ipso facto
anda pagulasseisund. Ta on nimelt seisukohal, et väljendi
ipso facto
kasutamisest tuletatavad juriidilised tagajärjed piirduvad sellega, et huvitatud isik asetatakse selle direktiivi isikulisesse kohaldamisalasse ning sellest lähtuvalt tuleneb sellise väljendi kasutamisest üksnes võimalus, et pagulasseisund antakse.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib eeskätt, et kuivõrd põhikohtuasja kaebajad olid kasutanud selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses viidatud organi abi, siis tuleb esiteks välja selgitada, kas tingimused, mille esinemisel võib abi pidada lakanuks selle sama sätte teise lause tähenduses, ja teiseks nende tagatiste laad ja ulatus, millele on sellise abi lakkamise korral
ipso facto
õigus asjaomasel isikul sama direktiivi alusel.
Neil tingimustel otsustas Fővárosi Bíróság (Budapesti esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas [direktiivi 2004/83] artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldamisel:
1)
tähendab õigus direktiivist tulenevatele hüvitistele isiku pagulasena tunnustamist või üht kahest direktiivi kohaldamisalasse kuuluvast kaitsevormist (pagulasena tunnustamine ja täiendava kaitse andmine) vastavalt liikmesriigi valikule või ei tähenda ühtegi neist automaatselt, vaid üksnes direktiivi isikulisesse kohaldamisalasse kuulumist?
2)
toob agentuuri abi või kaitse lakkamise endaga kaasa viibimine väljaspool agentuuri tegevuspiirkonda, agentuuri tegevuse lõpetamine, selle agentuuri poolse kaitse või abi võimaluse lõppemine või võib selle kaasa tuua ka isiku tahtest sõltumatu seaduslik või objektiivne takistus, mille tõttu isik, kellel on õigus kaitsele või abile, ei saa seda taotleda?”
Eelotsuse küsimused
Sissejuhatavad märkused
Direktiivi 2004/83 põhjendustest 3, 16 ja 17 ilmneb, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi ning et pagulasseisundi andmise tingimusi ning selle seisundi sisu käsitlevad direktiivi sätted võeti vastu selleks, et aidata liikmesriikide pädevaid asutusi nimetatud konventsiooni kohaldamisel, tuginedes ühistele mõistetele ja tingimustele (17. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-31/09: Bolbol, EKL 2010, lk I-5539
, punkt 37).
Direktiivi 2004/83 sätteid tuleb seega tõlgendada direktiivi üldist ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega. Tõlgendamisel tuleb vastavalt selle direktiivi põhjendusele 10 austada ka hartas tunnustatud õigusi (5. septembri 2012. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-71/11 ja C-99/11: Y ja Z, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
Eespool viidatud kohtuotsuse Bolbol aluseks olnud kohtuasjas esitas Fővárosi Bíróság Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused praktiliselt samas sõnastuses nendega, mis ta esitas käesolevas eelotsusetaotluses. Kuna viidatud kohtuasjas ei olnud huvitatud isik kasutanud UNRWA abi enne viimase tegevuspiirkonnast lahkumist, selleks et taotleda Ungaris varjupaika, asus Euroopa Kohus sellest tulenevalt seisukohale, et esiteks ei olnud põhjust analüüsida asjaolusid, mille esinemisel võib asuda seisukohale, et selline abi oli „mingil põhjusel lakanud”, ega ka teiseks seda, millist laadi on õigused, mille nimetatud direktiiv annab ja millele huvitatud isikul oleks võinud olla „
ipso facto
õigus” abi sellise lakkamise alusel (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Bolbol, punktid 55 ja 56).
Teine küsimus
Oma teise küsimusega, mida on sobilik analüüsida esimesena, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et muu ÜRO organi või agentuuri kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kaitse või abi „mingil põhjusel” lakkamine viitab olukorrale, kus isik on lahkunud selle organi või agentuuri tegevuspiirkonnast sellistel asjaoludel nagu need, mis iseloomustavad põhikohtuasja iga kaebaja lahkumist.
Selles osas tuleb kohe sissejuhatuseks meenutada, et direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a esimese lause kohaselt ei tunnustata kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut pagulasena, „kui ta jääb Genfi konventsiooni artikli 1 D reguleerimisalasse, mis on seotud muude ÜRO organite või agentuuride kui ÜRO Pagulaste [Ülemvoliniku Ameti] kaitse või abiga”.
Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D esimene lõik sätestab, et seda ei kohaldata isikute suhtes, keda „kaitseb või abistab ÜRO [organ või agentuur], välja arvatud [Pagulaste Ülemvoliniku Amet]”. Seda kõnealuse konventsiooni kohaldamisalast väljaarvamise alust tuleb tõlgendada kitsalt (vt eespool viidatud kohtuotsus Bolbol, punkt 51).
On selge, et nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 5, kujutab UNWRA endast praegu ainukest muud ÜRO organit või agentuuri, kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, millele viitatakse direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses ja Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D esimeses lõigus (vt selle kohta ka eespool viidatud kohtuotsus Bolbol, punkt 44).
Asjaolu, et Genfi konventsiooni nimetatud säte, millele viitab direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a esimene lause, piirdub konventsiooni kohaldamisalast niisuguste isikute väljaarvamisega, keda „kaitseb või abistab” ÜRO selline organ või agentuur, ei saa tõlgendada nii, et UNRWA tegevuspiirkonnast vabatahtlikult eemalviibimine või sealt lahkumine on piisav selleks, et langeks ära selles sättes ette nähtud pagulasseisundi andmise välistamise alus.
Nimelt, kui see oleks nii, ei kuuluks selline varjupaigataotleja direktiivi 2005/85 artikli 2 punkti c tähenduses, kes esitab oma taotluse liikmesriigi territooriumil ja viibib seega kehaliselt eemal UNRWA tegevuspiirkonnast, kunagi direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punktis a sätestatud pagulasseisundi andmise välistamise aluse alla, millest tulenevalt jääks selline välistamise alus ilma oma kasulikust mõjust, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 52 ja 53.
Lisaks sellele oleks nõustumine sellega, et vabatahtlik lahkumine UNRWA tegevuspiirkonnast ja seega viimase osutatavast abist vabatahtlikult loobumine tingivad direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause kohaldamise, vastuolus Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D esimese lõigu eesmärgiga, millega soovitakse välistada selle konventsiooni kohase korra kohaldamisalast kõik need isikud, keda selliselt kaitstakse.
Seega tuleb direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a esimest lauset tõlgendada nii, et selles sättes ette nähtud pagulasseisundi andmise välistamise aluse alla kuuluvad mitte ainult need isikud, keda UNRWA abistab, vaid ka need isikud, kes sarnaselt põhikohtuasja kaebajatega on tõepoolest seda abi kasutanud veidi aega enne varjupaigataotluse esitamist liikmesriigis, seda küll tingimusel, et see abi ei ole lakanud sama lõike 1 punkti a teise lause tähenduses.
Viitatud teine lause viitab olukorrale, kus muu ÜRO organi või agentuuri kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kaitse või abi „on mingil põhjusel lakanud”, ilma et asjaomaste isikute positsiooni oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult paika pandud.
On aga selge, et UNRWA osutatava abi saajate positsiooni ei ole praeguseni lõplikult paika pandud, nagu see tuleneb eeskätt ÜRO Peaassamblee 9. detsembri 2011. aasta resolutsiooni nr 66/72 punktidest 1 ja 3.
Kuivõrd ainuüksi varjupaigataotleja lahkumine UNRWA tegevuspiirkonnast – ja seda olenemata sellise lahkumise põhjusest – ei saa tingida direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses ette nähtud pagulasseisundi andmise välistamise aluse äralangemist, tuleb seega täpsustada, millistel tingimustel võib UNRWA osutatavat abi pidada lakanuks selle sama sätte teise lause tähenduses.
Selles osas tuleb sedastada, et mitte ainuüksi kaitset või abi pakkuva organi või agentuuri tegevuse lõpetamine ei tingi selle organi või agentuuri pakutava kaitse või abi lakkamist nimetatud artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause tähenduses, vaid samuti ka see, kui kõnealusel organil või agentuuril ei ole võimalik oma ülesandeid täita.
Nimelt tuleneb direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause alguses kasutatud sõnadest „[k]ui kõnealune kaitse või abi on […] lakanud”, et lakanud peab olema eelkõige UNRWA pakutav tegelik abi ja mitte see organism ise, et pagulasseisundi andmise välistamise alus ei oleks enam kohaldatav.
Ehkki neid sõnu võib eraldi võttes tõlgendada nii, et nendega peetakse silmas üksnes sündmusi, mis seonduvad otseselt UNRWA-ga, nagu näiteks selle organismi tegevuse lõpetamine või sündmus, millest tulenevalt tal on üldiselt võimatu oma ülesannet täita, nõuavad sõnad „mingil põhjusel”, mis samuti sisalduvad selle teise lause sõnastuses, siiski lause tõlgendamist nii, et põhjus, miks abi lakkab, võib seisneda ka asjaoludes, mis asjaomase isiku tahtest sõltumatult sunnivad teda lahkuma UNRWA tegevuspiirkonnast.
Ainuüksi sellest piirkonnast eemalviibimist või vabatahtlikku otsust sealt lahkuda ei saa loomulikult käsitada abi lakkamisena. Seevastu, kui kõnealust otsust põhjendavad asjaomase isiku tahtest sõltumatud sunnitegurid, võib selline olukord tingida tuvastuse, et abi, mida sellele isikule anti, lakkas direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause tähenduses.
Selline tõlgendus on kooskõlas nimetatud artikli 12 lõike 1 punkti a eesmärgiga, millega soovitakse eeskätt tagada Palestiina pagulaste kaitse jätkuvus tegeliku kaitse ja abi kaudu, mitte ainult seeläbi, et tagatakse organi või agentuuri olemasolu, millel lasub ülesanne seda abi või kaitset pakkuda, nagu tuleneb ka ÜRO Peaassamblee resolutsiooni nr 302 (IV) punkti 20 tõlgendamisest koostoimes resolutsiooni nr 2252 (ES-V) punktiga 6.
Selle väljaselgitamiseks, kas abi või kaitse on tõepoolest lakanud direktiivi 2004/83 kõnealuse sätte tähenduses, peavad pädevad siseriiklikud ametiasutused ja kohtud kontrollima, kas asjaomase isiku lahkumist õigustavad põhjused, mis ei allu tema kontrollile, on tema tahtest sõltumatud ja sunnivad teda sellest piirkonnast lahkuma, takistades tal sel moel kasutada UNRWA pakutavat abi.
Mis puudutab konkreetse juhtumi puhul selliste asjaolude analüüsimist, mis põhjustasid UNRWA tegevuspiirkonnast lahkumise, siis peavad siseriiklikud ametiasutused arvestama Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D, millele viitab direktiivi artikli 12 lõike 1 punkt a, eesmärki, milleks on tagada Palestiina pagulaste kui selliste kaitse jätkuvus senikaua, kuni nende positsiooni ei ole kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult paika pandud.
Seda eesmärki arvestades tuleb lugeda, et Palestiina pagulane on sunnitud UNRWA tegevuspiirkonnast lahkuma, kui tema isiklik seisund on äärmiselt ebaturvaline ning sellel organismil ei ole võimalik tagada talle selles piirkonnas elutingimusi, mis vastavad sellele organismile seatud ülesandele.
Selles osas tuleb lisada, et kui selle liikmesriigi pädevad ametiasutused, kus varjupaigataotlus esitati, püüavad kindlaks teha, kas isikul ei olnud põhjustel, mis ei allu tema kontrollile ja ei sõltu tema tahtest, enam tegelikult võimalik kasutada abi, mida ta sai enne UNRWA tegevuspiirkonnast lahkumist, peavad need ametiasutused hindama individuaalsetel alustel kõiki asjakohaseid elemente, kusjuures hindamise raames võib olla analoogia alusel kohaldatav direktiivi 2004/83 artikli 4 lõige 3.
Kõigi eelnevate kaalutlustega arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et muu ÜRO organi või agentuuri kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kaitse või abi „mingil põhjusel” lakkamine hõlmab ka sellise isiku olukorda, kes pärast seda, kui ta on kõnealust kaitset või abi tõepoolest kasutanud, lakkab seda kasutamast põhjusel, mis ei allu tema kontrollile ning on tema tahtest sõltumatu. Sellise isiku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi pädevad ametiasutused peavad taotlust individuaalsetel alustel läbi vaadates kontrollima, kas see isik oli sunnitud lahkuma selle organi või agentuuri tegevuspiirkonnast; sellise olukorraga on tegu, kui tema isiklik seisund oli äärmiselt ebaturvaline ning asjaomasel organil või agentuuril ei olnud võimalik tagada talle selles piirkonnas elutingimusi, mis vastavad sellele organile või agentuurile seatud ülesandele.
Esimene küsimus
Sissejuhatuseks tuleb esimest küsimust puudutavas rõhutada, et erinevalt Genfi konventsioonist, mis reguleerib üksnes pagulasseisundit, reguleerib direktiiv 2004/83 kahte eri kaitsekorda – ühelt poolt pagulasseisund ja teiselt poolt täiendava kaitse seisund –, kuivõrd selle direktiivi artikli 2 punkt e sätestab, et täiendava kaitse nõuetele vastav isik on isik, „kes ei kvalifitseeru pagulaseks”.
Seega tuleb vastavalt Genfi konventsiooni ja direktiiviga 2004/83 pakutava kaitse erinevuse eiramata jätmiseks selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sisalduvaid sõnu „on […] õigus […] direktiivist tulenevatele hüvitistele” mõista nii, et sellega viidatakse ainult pagulasseisundile, kuivõrd selle sätte allikaks on Genfi konventsiooni artikli 1 jaotis D, millest lähtudes tuleb seda direktiivi tõlgendada.
Lisaks, viidates üksnes pagulasseisundile, ei välista direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkt a ühtegi isikut täiendava kaitse kohaldamisalast selle direktiivi artikli 2 punkti e tähenduses ning direktiivi artikkel 17, milles nähakse ette täiendava kaitse andmise välistamise alused, ei viita kuidagi sellise organismi kaitsele ja abile nagu UNRWA.
Nende sissejuhatavate märkustega arvestades tuleb asuda seisukohale, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada saada, kas direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et asjaolu, et isikul „on […] õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele” tähendab, et sellel isikul on õigus pagulasseisundi
ipso facto
andmisele või üksnes seda, et ta kuulub direktiivi isikulisesse kohaldamisalasse.
Selles osas on oluline täpsustada, et ühelt poolt näeb kõnealuse artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause ette, et niipea, kui on täidetud seal ette nähtud kohaldamise tingimused, „on [asjaomastel] isikutel
ipso facto
õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele”, ning teiselt poolt sätestab Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D teine lõik sama olukorda puudutavas, et sellistel isikutel „on […]
ipso facto
õigus saada selle konventsiooniga ette nähtud soodustusi” (konventsiooni kahes autentses versioonis – prantsuse ja inglise keeles – on vastavalt ette nähtud: „bénéficieront de plein droit du régime de cette convention” ja „shall
ipso facto
be entitled to the benefits of this Convention”).
Sõnu „on […]
ipso facto
õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele” tuleb tõlgendada kooskõlas Genfi konventsiooni artikli 1 jaotise D teise lõiguga, st nii, et selle alusel on asjaomastel isikutel „
ipso facto
” õigus saada selle konventsiooniga ette nähtud soodustusi.
Seetõttu ei saa asjaolust, et UNRWA abi on lakanud ning et välistamise alus langeb ära, tulenev õigus piirduda asjaomase isiku jaoks ainuüksi võimalusega taotleda pagulasseisundit direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c alusel, sest see võimalus on juba olemas kõigil kolmanda riigi kodanikel ja kodakondsuseta isikutel, kes viibivad liikmesriigi territooriumil.
Nimelt oleks selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause lõpus sisalduv täpsustus, mille kohaselt asjaomastel isikutel on „
ipso facto
õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele” üleliigne ning sellel puuduks kasulik mõju, kui selle tähendus oleks üksnes meenutada, et isikud, kelle puhul pagulasseisundi andmine ei ole enam kõnealuse lõike 1 punkti a esimese lause alusel välistatud, võivad tugineda selle direktiivi sätetele, et nende varjupaigataotlus vaadataks läbi kõnealuse artikli 2 punkti c alusel.
Lisaks tuleneb direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teisest lausest tervikuna, et niipea, kui selles silmas peetud isikute positsioon on lõplikult paika pandud, on võimalik, et neile antakse pagulasseisund, kui neid mingil põhjusel taga kiusatakse selle direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses. Seevastu, kui huvitatud isikute positsiooni ei ole paika pandud, nagu see on põhikohtuasjades, samas kui nende abistamine on lakanud nende tahtest sõltumatul põhjusel, on asjaolul, et selles konkreetses olukorras on olemas „
ipso facto
õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele” vältimatult laiema tähendusega kui see, mis tuleneks lihtsast asjaolust, et ei ole välistatud pagulasseisundi andmise võimalus juhul, kui isik vastab selle sama artikli 2 punktis c kehtestatud tingimustele.
Sellega seoses on siiski oluline täpsustada, et asjaolu, et on olemas
ipso facto
õigus kõnealusest direktiivist tulenevatele hüvitistele selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a tähenduses, ei tähenda, nagu õigustatult märkisid Ungari ja Saksamaa valitsus, tingimusteta õigust pagulasseisundi andmisele.
Nii ei pea isik, kellel on
ipso facto
õigus direktiivist 2004/83 tulenevatele hüvitistele, küll tingimata tõendama, et ta kardab tagakiusamist selle direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses, kuid ta peab sellegipoolest esitama – nagu seda muu seas tegid põhikohtuasja kaebajad – taotluse pagulasseisundi saamiseks, mille peavad läbi vaatama vastutava liikmesriigi pädevad asutused. Sellise läbivaatamise raames peavad nimetatud asutused kontrollima mitte ainuüksi seda, kas taotleja on tõepoolest palunud abi UNRWA-lt (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Bolbol, punkt 52) ning kas see abi on lakanud, vaid ka seda, kas selle taotleja puhul ei ole mitte kohaldatav mõni välistamise alustest, mis on ette nähtud selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punktis b või lõigetes 2 ja 3.
Lisaks tuleb täheldada, et direktiivi 2004/83 artikli 11 lõike 1 punkti f koostoimes selle direktiivi artikli 14 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et huvitatud isik lakkab olemast pagulane, kui ta saab pöörduda tagasi UNWRA tegevuspiirkonda, kus oli tema varasem alaline elukoht, kuna olemast on lakanud asjaolud, millega seoses teda pagulasena tunnustati (vt selle kohta analoogia alusel 2. märtsi 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-175/080, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08: Salahadin Abdulla jt, EKL 2010, lk I-1493
, punkt 76).
Lõpetuseks tuleb täpsustada, et sõnade „on […]
ipso facto
õigus […] direktiivist tulenevatele hüvitistele” tõlgendus, mis nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 70–76, ei tingi – vastupidi mitme Euroopa Kohtule märkusi esitanud valitsuse arvamusele – diskrimineerimist, mis on keelatud harta artiklis 20 sedastatud võrdse kohtlemise põhimõttega.
Arvestades sellega, et varjupaigataotlejad, kes peavad selleks, et neid tunnustataks „pagulastena” direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses, kartma põhjendatult tagakiusamist, on erinevas olukorras nendest isikutest, kes sarnaselt põhikohtuasja kaebajatega said UNRWA-lt abi enne viimase tegevuspiirkonnast lahkumist ning liikmesriigis varjupaigataotluse esitamist, ei nõua võrdse kohtlemise põhimõte, et neid koheldaks samamoodi isikutega, kes sarnaselt põhikohtuasja kaebajatega seda abi kasutasid.
Selles osas tuleb rõhutada, et arvestades Palestiina pagulaste erilist olukorda, otsustasid Genfi konventsioonile allakirjutanud riigid 1951. aastal vabatahtlikult kohaldada nende suhtes erikohtlemist, mille näeb ette selle konventsiooni artikli 1 jaotis D, millele viitab direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkt a.
Nende kaalutlustega arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et kui varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi pädevad ametiasutused on tuvastanud, et UNRWA kaitse või abi lakkamisega seonduv tingimus on taotleja puhul täidetud, siis tingib asjaolu, et taotlejal „on […]
ipso facto
õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele” selle liikmesriigi poolt pagulasena tunnustamise selle direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses ning pagulasseisundi
ipso facto
andmise sellele taotlejale, välja arvatud siiski juhul, kui taotleja kuulub selle artikli 12 lõike 1 punkti b või lõigete 2 ja 3 kohaldamisalasse.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ (miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta) artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et muu ÜRO organi või agentuuri kui ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti kaitse või abi „mingil põhjusel” lakkamine hõlmab ka sellise isiku olukorda, kes pärast seda, kui ta on kõnealust kaitset või abi tõepoolest kasutanud, lakkab seda kasutamast põhjusel, mis ei allu tema kontrollile ning on tema tahtest sõltumatu. Sellise isiku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi pädevad ametiasutused peavad taotlust individuaalsetel alustel läbi vaadates kontrollima, kas see isik oli sunnitud lahkuma selle organi või agentuuri tegevuspiirkonnast; sellise olukorraga on tegu, kui tema isiklik seisund oli äärmiselt ebaturvaline ning asjaomasel organil või agentuuril ei olnud võimalik tagada talle selles piirkonnas elutingimusi, mis vastavad sellele organile või agentuurile seatud ülesandele.

2.
Direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset tuleb tõlgendada nii, et kui varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi pädevad ametiasutused on tuvastanud, et Palestiina pagulasi Lähis-Idas toetava ÜRO abiorganisatsiooni (UNRWA) kaitse või abi lakkamisega seonduv tingimus on taotleja puhul täidetud, siis tingib asjaolu, et taotlejal „on […]
ipso facto
õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele” selle liikmesriigi poolt pagulasena tunnustamise selle direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses ning pagulasseisundi
ipso facto
andmise sellele taotlejale, välja arvatud siiski juhul, kui taotleja kuulub selle artikli 12 lõike 1 punkti b või lõigete 2 ja 3 kohaldamisalasse.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: ungari.