CELEX: 62012TJ0198
Õigusaktide ühtlustamine
Direktiiv 2009/48/EÜ
Mänguasjade ohutus
Nitrosoamiinide, nitroositavate ainete, plii, baariumi, arseeni, antimoni ja elavhõbeda piirnormid mänguasjades
Komisjoni otsus mitte kiita täies ulatuses heaks neist normidest kõrvale kalduvate siseriiklike sätete jõussejätmist
Ajaliselt piiratud heakskiit
Selle tõendamine, et siseriiklike sätetega tagatakse inimeste tervise kaitse kõrgemal tasemel

Õiguslik raamistik
Liidu õigus
ELTL artikkel 114 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Kui aluslepingutes ei ole ette nähtud teisiti, kohaldatakse artiklis 26 seatud eesmärkide saavutamiseks järgmisi sätteid. Seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.
2.   Lõiget 1 ei kohaldata maksusätete, isikute vaba liikumist käsitlevate sätete ega nende sätete suhtes, mis käsitlevad töötajate õigusi ja huvisid.
3.   Lõikes 1 ettenähtud tervishoidu, ohutust, keskkonnakaitset ja tarbijakaitset käsitlevates ettepanekutes võtab komisjon aluseks kaitstuse kõrge taseme, eriti võttes arvesse kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi. Oma vastavate volituste piires püüavad ka Euroopa Parlament ja nõukogu saavutada sama eesmärki.
4.   Kui pärast seda, kui Euroopa Parlament ja nõukogu või nõukogu või komisjon on ühtlustamismeetme vastu võtnud, peab liikmesriik artiklis 36 märgitud oluliste vajaduste tõttu või seoses keskkonna või töökeskkonna kaitsega vajalikuks säilitada siseriiklikke norme, teatab ta nendest normidest ja nende säilitamise põhjustest komisjonile.
5.   Lisaks sellele ja ilma et see piiraks lõike 4 kohaldamist, kui pärast seda, kui Euroopa Parlament ja nõukogu või nõukogu või komisjon on ühtlustamismeetme vastu võtnud, peab liikmesriik vajalikuks ühtlustamismeetme võtmise järel ainuomaselt selles liikmesriigis ilmneva probleemi tõttu kehtestada keskkonna ja töökeskkonna kaitsega seotud uutel teaduslikel tõenditel põhinevaid siseriiklikke norme, teatab ta kavandatavatest normidest ja nende kehtestamise põhjustest komisjonile.
6.   Komisjon kinnitab kõnealused siseriiklikud normid või lükkab need tagasi kuue kuu jooksul pärast lõigetes 4 ja 5 osutatud teatamist, olles eelnevalt kindlaks teinud, kas need on või ei ole suvalise diskrimineerimise vahendid või liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piirangud, ja kas need kujutavad või ei kujuta endast takistust siseturu toimimisele.
Kui komisjon selles ajavahemikus otsust ei tee, loetakse lõigetes 4 ja 5 osutatud siseriiklikud normid kinnitatuks.
Kui seda õigustab küsimuse keerukus ja kui puudub oht inimeste tervisele, võib komisjon asjaomasele liikmesriigile teatada, et käesolevas lõikes osutatud ajavahemikku võidakse pikendada veel kuni kuus kuud.
7.   Kui liikmesriik on vastavalt lõikele 6 volitatud säilitama või kehtestama siseriiklikke norme, mis erinevad ühtlustamismeetmest, uurib komisjon kohe, kas teha ettepanek selle meetme kohandamiseks.
8.   Kui liikmesriik tõstatab rahvatervisega seotud konkreetse küsimuse valdkonnas, kus varem on võetud ühtlustusmeetmeid, juhib ta sellele komisjoni tähelepanu, kes siis viivitamata uurib, kas teha nõukogule ettepanek sobivate meetmete kohta.
9.   Erandina artiklites 258 ja 259 osutatud menetlusest võib komisjon või liikmesriik anda asja otse Euroopa Liidu Kohtusse, kui ta arvab, et mõni teine liikmesriik kasutab käesolevas artiklis ettenähtud volitusi vääriti.
10.   Asjakohastel juhtudel on eespool märgitud ühtlustamismeetmetes kaitseklausel, mis volitab liikmesriike ühel või mitmel artiklis 36 osutatud majandusvälisel põhjusel võtma liidu kontrollimenetlusele alluvaid ajutisi meetmeid.”
Euroopa Ühenduste Nõukogu võttis 3. mail 1988 vastu direktiivi 88/378/EMÜ mänguasjade ohutust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (
EÜT L 187, lk 1
; ELT eriväljaanne 13/09, lk 240).
Direktiivi 88/378 II lisas „Mänguasjade olulised ohutusnõuded” on sätestatud järgmist:
„II. Erilised ohud
[…]
3. Keemilised omadused
1.
Mänguasjad tuleb kavandada ja konstrueerida nii, et kui neid kasutatakse direktiivi artikli 2 lõikes 1 näidatud viisil, ei põhjustaks nad ohtu tervisele ega füüsilise vigastuse ohtu allaneelamisel, sissehingamisel või naha, limaskestade või silmadega kokkupuutumisel.
Nad peavad igal juhul olema vastavuses ühenduse asjakohaste õigusaktidega, mis käsitlevad teatavaid tootekategooriaid või teatud ohtlike ainete ja valmististe keelamist, kasutamise piiramist või märgistamist.
2.
Eriti ei tohi mänguasjade kasutamisest tulenev biosaadavus laste tervise huvides ületada järgmisi päevaseid piirnorme:
0,2 μg: antimon,
0,1 μg: arseen,
25,0 μg: baarium,
[…]
0,7 μg: tina,
0,5 μg: elavhõbe,
[…]
või muid väärtusi, mis teaduslike tõendite alusel ühenduse õigusaktidega nende või muude ainete jaoks võidakse kehtestada.
Nende ainete biosaadavuse all mõistetakse toksikoloogiliselt olulist lahustuvat ekstrakti.
[…]”.
Direktiiviga 88/378 kehtestatud biosaadavuse piirnormidega on kindlaks määratud keemilise aine lubatud maksimaalne kogus, mis võib mänguasjade kasutamisest tulenevalt bioloogiliste protsesside kaudu inimorganismi imenduda või millega inimorganism võib kokku puutuda. Neid piirnorme väljendatakse iga kahjuliku aine koguses mikrogrammides päeva kohta (μg/p) ja nendes ei tehta vahet mänguasja materjali konsistentsi alusel.
Euroopa Standardikomitee (CEN) töötas välja ja seejärel võttis Euroopa Komisjonilt saadud volituse alusel 13. detsembril 1994 vastu Euroopa ühtlustatud standardi EN 71‑3 „mänguasjade ohutus” (edaspidi „standard „EN 71‑3””), selleks et eelkõige mänguasjade tootjate jaoks lihtsustada direktiivi 88/378 sätetele vastavuse tõendamist.
Standard EN 71‑3 tuletab direktiiviga 88/378 kehtestatud biosaadavuse piirnormid mänguasjade materjalide migratsiooni piirnormidest allaneelamise korral ja kirjeldab nende kindlaksmääramise korda. Standardi EN 71‑3 normide järgimise korral eeldatakse direktiivis 88/378 sätestatud olulistele nõuetele ja seega direktiivis määratletud biosaadavuse piirnormidele vastavust, nagu nähtub direktiivi 88/378 põhjendusest 3 ja artikli 5 lõikest 1.
Migratsiooni piirnormid näitavad keemilise aine lubatud maksimaalset kogust, mis võib migreeruda, see tähendab eralduda tootest väljapoole, näiteks tungida nahka või sattuda maomahla. Need võimaldavad mänguasja enda peal mõõtmisi teha ja neid väljendatakse iga kahjuliku aine puhul milligrammides ühe kilogrammi mänguasjamaterjali kohta (mg/kg).
Standardis EN 71‑3 on ette nähtud järgmised migratsiooni piirnormid:
ElementMigratsiooni piirnormAntimon60 mg/kgArseen25 mg/kgBaarium1000 mg/kgPlii90 mg/kgElavhõbe60 mg/kg
Aastal 2003 algas direktiivi 88/378 ülevaatamise menetlus, mis jõudis lõpule 18. juunil 2009 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009/48/EÜ mänguasjade ohutuse kohta (
ELT L 170, lk 1
) vastuvõtmisega, kusjuures Saksamaa Liitvabariik väljendas hääletamisel oma vastuseisu selle õigusakti vastuvõtmisele.
Direktiivi 2009/48 põhjenduses 22 on täpsustatud järgmist:
„Direktiivis 88/378/EMÜ teatud ainete kohta sätestatud piirnormid vajavad samuti ajakohastamist vastavalt teadussaavutustele. Arseeni, kaadmiumi, kroomi (VI), plii, elavhõbeda ja orgaaniliste tinaühendite puhul, mis on eriti mürgised ja mida ei tohiks seetõttu ettekavatsetult kasutada lastele kättesaadavates mänguasjaosades, tuleks piirväärtused sätestada poole võrra madalamana kui asjaomase teadusliku komitee kriteeriumide alusel ohutuks peetav tase, tagamaks, et neist esinevad ainult headele tootmistavadele vastavad jäljed.”
Direktiivi 2009/48 põhjendus 47 on sõnastatud järgmiselt:
„Et anda mänguasjade tootjatele ja muudele ettevõtjatele piisavalt aega käesoleva direktiiviga kehtestatavate nõuetega kohaneda, tuleb pärast käesoleva direktiivi jõustumist kehtestada kaheaastane üleminekuperiood, mille jooksul võib turule lasta mänguasju, mis vastavad direktiivi 88/378/EMÜ sätetele. Kemikaalidega seotud nõuete puhul tuleks üleminekuperiood kehtestada neljaks aastaks, et oleks võimalik välja töötada harmoneeritud standardid, mida on vaja nende nõuete järgimiseks.”
Direktiivis 2009/48 on kindlaks määratud konkreetsed migratsiooni piirnormid mitme elemendi, sealhulgas plii, arseeni, elavhõbeda, baariumi ja antimoni kohta lähtuvalt Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM, Madalmaade rahvatervise ja keskkonna instituut) soovitustest, mis esitati 2008. aasta aruandes „Keemilised ained mänguasjades. Üldised meetodid mänguasjade keemilise ohutuse hindamiseks, keskendudes keemilistele elementidele” (edaspidi „RIVM‑i aruanne”). Määratletud on kolm erinevat migratsiooni piirnormi vastavalt mänguasjamaterjali liigile, milleks on kuiv, habras, pulbrilaadne või elastne mänguasjamaterjal, vedel või kleepuv mänguasjamaterjal ning mahakraabitud mänguasjamaterjal.
Direktiivi 2009/48 II lisas „Eriohutusnõuded” on sätestatud järgmist:
„III. Keemilised omadused
[…]
13.
Ilma et see piiraks punktide 3, 4 ja 5 kohaldamist, ei tohi mänguasjadest ja mänguasjade osadest eralduvate ainete migratsiooni piirmäärad ületada järgmiseid väärtusi:
Elementkuivas, hapras, pulbrilaadses või elastses mänguasjamaterjalisvedelas või kleepuvas mänguasjamaterjalismahakraabitud mänguasjamaterjalis[…][…][…][…]Antimon4511,3560Arseen3,80,947Baarium4500112556000[…][…][…][…]Plii13,53,4160[…][…][…][…]Elavhõbe7,51,994[…][…][…][…]
[…]”.
Direktiivi 2009/48 artiklis 53 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid ei tõkesta oma territooriumil selliste mänguasjade kättesaadavaks tegemist, mis vastavad direktiivi 88/378/EMÜ nõuetele ja mis lasti turule enne 20. juulit 2011.
2.   Lisaks lõikes 1 sätestatule ei tõkesta liikmesriigid oma territooriumil selliste mänguasjade turule laskmist, mis vastavad kõikidele käesoleva direktiivi nõuetele, v.a need, mis on sätestatud II lisa III [punktis] eeldusel, et need mänguasjad vastavad direktiivi 88/378/EMÜ II lisa [II punkti alapunktis 3] sätestatud nõuetele ja need lasti turule enne 20. juulit 2013.”
Direktiivi 2009/48 artiklis 54 „Ülevõtmine” on ette nähtud järgmist:
„Liikmesriigid kehtestavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 20. jaanuariks 2011. Liikmesriigid teatavad sellest viivitamata komisjonile.
Liikmesriigid kohaldavad kõnealuseid sätteid alates 20. juulist 2011.
Kui liikmesriigid need sätted vastu võtavad, lisavad nad nendesse või nende ametliku avaldamise korral nende juurde viite käesolevale direktiivile. Sellise viitamise viisi näevad ette liikmesriigid.
Liikmesriigid edastavad komisjonile käesoleva direktiiviga reguleeritavas valdkonnas vastuvõetud siseriiklike õigusnormide teksti.”
Direktiivi 2009/48 artiklis 55 „Kehtetuks tunnistamine” on sätestatud:
„Direktiiv 88/378/EMÜ, välja arvatud artikli 2 lõige 1 ja II lisa [II punkti alapunkt 3], tunnistatakse kehtetuks alates 20. juulist 2011. Artikli 2 lõige 1 ja II lisa [II punkti alapunkt 3] tunnistatakse kehtetuks alates 20. juulist 2013.
Viiteid kehtetuks tunnistatud direktiivile käsitletakse viidetena käesolevale direktiivile.”
Siseriiklik õigus
Saksamaa Liitvabariik võttis direktiivi 88/378 siseriiklikku õigusesse üle 21. detsembri 1989. aasta Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug’iga (mänguasjade ohutuse määrus) (
BGBl.
1989 I, lk 2541), mida on viimati muudetud 6. märtsi 2007. aasta Verordnung zur Umsetzung der EG-Richtlinien 2002/44/EG und 2003/10/EG zum Schutz der Beschäftigten vor Gefährdungen durch Lärm und Vibrationen’i (määrus direktiivide 2002/44/EÜ ja 2003/10/EÜ ülevõtmise kohta seoses töötajate kaitsega müra ja vibratsiooniga kaasnevate ohtude eest) (
BGBl.
2007 I, lk 261) § 6 lõikega 2. Nimetatud siseriikliku õigusakti §‑s 2 sätestatud plii, arseeni, elavhõbeda, baariumi ja antimoni piirnormid olid samad, nagu on määratletud direktiivis 88/378.
20. juulil 2011 jõustus Zweite Verordnung zum Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug) (2. GPSGV) (seadme- ja tooteohutusseadust käsitlev teine määrus (mänguasjade ohutuse määrus),
BGBl.
2011 I, lk 1350 jj ning lk 1470; edaspidi „teine GPSGV 2011”), mille olulisi ohutusnõudeid käsitleva §‑i 10 lõikes 3 on üle võetud direktiivi 88/378 II lisas sätestatud biosaadavuse piirnormid pliile, antimonile, arseenile, baariumile ja elavhõbedale.
Vaidluse taust
Saksamaa Liitvabariik palus 18. jaanuari 2011. aasta kirjaga ELTL artikli 114 lõike 4 alusel komisjonilt luba jätta pärast direktiivi 2009/48 II lisa III punkti jõustumist 20. juulil 2013 kehtima Saksamaa siseriiklikes õigusnormides kehtestatud sätted viie mänguasjadest eralduva elemendi, nimelt plii, arseeni, elavhõbeda, baariumi ja antimoni, ning samuti nitrosamiinide ja nitroositavate ainete kohta.
Saksamaa Liitvabariik edastas 2. märtsi 2011. aasta kirjaga selle taotluse üksikasjalikud põhjendused, millele olid lisatud Bundesinstitut für Risikobewertung’i (liitvabariigi riskianalüüsi instituut, edaspidi „BfR”) terviseriski hinnangud – üks antimoni, arseeni, plii, baariumi ja elavhõbeda ning teine nitrosamiinide ja nitroositavate ainete kohta.
Komisjon teatas 4. augusti 2011. aasta otsusega ELTL artikli 114 lõike 6 kolmanda lõigu alusel Saksamaa Liitvabariigile, et sama lõike esimeses lõigus ette nähtud kuuekuulist perioodi, mille jooksul tuleb heaks kiita või tagasi lükata kõnealust viit elementi ehk pliid, arseeni, elavhõbedat, baariumi ja antimoni, ning samuti nitrosoamiine ja nitroositavaid aineid käsitlevad siseriiklikud sätted, millest teatati 2. märtsil 2011, pikendatakse 5. märtsini 2012.
Oma 1. märtsi 2012. aasta otsuses 2012/160/EL, mis käsitleb Saksamaa liiduvalitsuse poolt teatavaks tehtud siseriiklikke õigusnorme, millega säilitatakse plii, baariumi, arseeni, antimoni, elavhõbeda ning nitrosoamiinide ja nitroositavate ainete piirnorm mänguasjades ka pärast direktiivi 2009/48 kohaldamise algust (
ELT L 80, lk 19
; edaspidi „vaidlustatud otsus”), mis tehti teatavaks 2. märtsil 2012, leidis komisjon järgmist:
„Artikkel 1
Saksamaa meetmeid, mis on seotud antimoni, arseeni ja elavhõbedaga ning millest on teatatud [ELTL] artikli 114 lõike 4 alusel, ei kiideta heaks.
Saksamaa meetmed, mis on seotud pliiga ning millest on teatatud [ELTL] artikli 114 lõike 4 alusel, kiidetakse heaks kuni ajani, mil jõustuvad [Euroopa Liidu] õigusnormid, millega kehtestatakse uued piirnormid plii esinemisele mänguasjades, või kuni 21. juulini 2013, olenevalt sellest, kumb on varasem.
Saksamaa meetmed, mis on seotud baariumiga ning millest on teatatud [ELTL] artikli 114 lõike 4 alusel, kiidetakse heaks kuni ajani, mil jõustuvad [Euroopa Liidu] õigusnormid, millega kehtestatakse uued piirnormid baariumi esinemisele mänguasjades, või kuni 21. juulini 2013, olenevalt sellest, kumb on varasem.
Saksamaa meetmed, mis on seotud nitrosoamiinide ja nitroositavate ainetega ning millest on teatatud [ELTL] artikli 114 lõike 4 alusel, kiidetakse heaks.”
Menetlus ja poolte nõuded
Saksamaa Liitvabariik esitas hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 14. mail 2012.
Saksamaa Liitvabariik palub Üldkohtul:
—
tühistada vaidlustatud otsus osas, milles siseriiklikud sätted esiteks antimoni, arseeni ja elavhõbeda piirnormide kohta, millest on teatatud nende säilitamise eesmärgil, on jäetud kinnitamata, ning teiseks plii ja baariumi piirnormide kohta, millest on teatatud nende säilitamise eesmärgil, on kinnitatud ainult kuni 21. juulini 2013;
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja Saksamaa Liitvabariigilt.
Taani Kuningriik esitas 27. augustil 2012 Üldkohtu kantseleisse saabunud dokumendiga taotluse astuda käesolevas kohtuasjas menetlusse hageja nõuete toetuseks. Kaheksanda koja esimees rahuldas taotluse 27. septembri 2012. aasta määrusega.
Taani Kuningriik teatas 13. novembril 2012 Üldkohtu kantseleisse saabunud kirjas Üldkohtule, et ta võtab oma menetlusse astumise taotluse tagasi. Kaheksanda koja esimehe 14. detsembri 2012. aasta määrusega kustutati Taani Kuningriik käesolevast kohtuasjast menetlusse astujana.
Saksamaa Liitvabariik esitas 13. veebruari 2013. aasta dokumendiga ajutiste meetmete kohaldamise taotluse, milles ta palus kohaldada järgmisi meetmeid:
—
lubada ajutiselt, see tähendab kuni Üldkohtu sisulise otsuseni, jätta kehtima teatatud siseriiklikud õigusnormid, milles on säilitatud plii, baariumi, arseeni, antimoni ja elavhõbeda piirnormid;
—
teise võimalusena kohustada komisjoni ajutiselt, see tähendab kuni Üldkohtu sisulise otsuseni, kinnitama teatatud siseriiklikud õigusnormid, milles on säilitatud plii, baariumi, arseeni, antimoni ja elavhõbeda piirnormid.
Üldkohtu president otsustas ajutiste meetmete kohaldamise taotlust lahendades 15. mai 2013. aasta määruses, et komisjon on kohustatud lubama kuni põhimenetluses lahendatava hagi suhtes Üldkohtu otsuse tegemiseni säilitada Saksamaa Liitvabariigi teatatud siseriiklikud õigusnormid, milles on kehtestatud antimoni, arseeni, baariumi, plii ja elavhõbeda piirnormid mänguasjades.
Üldkohus (kaheksas koda) otsustas ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal alustada käesolevas kohtuasjas suulist menetlust ning esitas kodukorra artiklis 64 ette nähtud menetlust korraldavate meetmete raames pooltele kirjalikke küsimusi. Pooled vastasid küsimustele määratud tähtaja jooksul.
Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu suulistele küsimustele kuulati ära 19. septembri 2013. aasta kohtuistungil.
Õiguslik käsitlus
Saksamaa Liitvabariigi kohtuistungil esitatud taotlus, mille kohaselt otsuse tegemise vajadus on osaliselt ära langenud
Kohtuistungil märkis Saksamaa Liitvabariik, et pärast käesolevas asjas käsitletava hagi esitamist on komisjon vastu võtnud 17. juuli 2013. aasta määruse (EL) nr 681/2013, millega muudetakse direktiivi 2009/48 II lisa III punkti (
ELT L 195, lk 16
), millega muudeti kõnealuses lisas sätestatud baariumi migratsiooni piirnorme, ning palus Üldkohtul tuvastada, et otsuse tegemise vajadus on ära langenud osas, milles hagis palutakse vaidlustatud otsus tühistada baariumi puudutavas osas, ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Tuleb tõdeda, et määruse nr 681/2013 vastuvõtmise tõttu langes hagi ese ära osas, milles hagis palutakse vaidlustatud otsus tühistada baariumi puudutavas osas.
Neil asjaoludel tuleb nõuet tühistada väidetava õigusvastasuse tõttu pliid ja baariumi puudutavate sätete 21. juulini 2013 piiratud kinnitamine analüüsida üksnes osas, mis puudutab pliiga seotud õigusnormide kinnitamist, mistõttu on ära langenud vajadus teha otsus nõude kohta tühistada vaidlustatud otsus baariumi puudutavas osas.
Vaidlustatud otsuse tühistamise nõue
Saksamaa Liitvabariik palub oma hagis tühistada vaidlustatud otsuse osaliselt esiteks seetõttu, et siseriiklikud õigusnormid, milles on kehtestatud plii piirnormid, millest on teatatud nende säilitamise eesmärgil, on kinnitatud ainult kuni 21. juulini 2013, ning teiseks seetõttu, et siseriiklikud õigusnormid antimoni, arseeni ja elavhõbeda piirnormide kohta, millest on teatatud nende säilitamise eesmärgil, on jäetud kinnitamata.
Pliid käsitlevate õigusnormide kinnitamise ajalise piiramise õigusvastasus
– Vastuvõetavus
Komisjon väidab, et pliid käsitlevate õigusnormide kinnitamise ajalise piiramise vaidlustamine on vastuvõetamatu, kuna Saksamaa Liitvabariigil puudub põhjendatud huvi.
Tuleb siiski märkida, et ELTL artiklis 263 on selget vahet tehtud ühelt poolt liidu institutsioonide ja liikmesriikide ning teiselt poolt füüsiliste ja juriidiliste isikute õigusel tühistamishagi esitada: nimelt annab selle artikli teine lõik liikmesriikidele õiguse esitada komisjoni otsuste seaduslikkuse vaidlustamiseks tühistamishagi, ilma et selle õiguse kasutamine oleks seatud sõltuvusse põhjendatud huvi esinemisest (vt selle kohta Euroopa Kohtu 23. veebruari 1988. aasta otsus kohtuasjas
131/86: Ühendkuningriik
vs.
nõukogu, EKL 1988, lk 905
, punkt 6; Euroopa Kohtu 27. novembri 2001. aasta määrus kohtuasjas
C-208/99: Portugal
vs.
komisjon, EKL 2001, lk I-9183
, punktid 22–24; Üldkohtu 13. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades
T-415/05, T-416/05 ja T-423/05: Kreeka
vs
. komisjon, EKL 2010, lk II-4749
, punkt 57).
Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et Saksamaa Liitvabariigil on täielik õigus paluda vaidlustatud otsus tühistada osas, milles siseriiklikud õigusnormid, milles on kehtestatud plii piirnormid, millest on teatatud nende säilitamise eesmärgil, on kinnitatud ainult kuni 21. juulini 2013.
– Sisulised küsimused
Saksamaa Liitvabariik esitab sisuliselt kolm väidet, mis räägivad tühistamise kasuks: esiteks on rikutud põhjendamiskohustust, teiseks on rikutud ELTL artiklit 114 ja kolmandaks on võimu kuritarvitatud.
Esiteks tuleb analüüsida Saksamaa Liitvabariigi väidet põhjendamiskohustuse rikkumise kohta.
Saksamaa Liitvabariik väidab, et komisjon ei põhjendanud pliid käsitlevate siseriiklike õigusnormide kinnitamise ajalist piiramist õiguslikult piisavalt. Ta märgib, et komisjoni „teguviisist” ilmneb loogiline vastuolu, mistõttu oleks komisjon pidanud piirangut eriti üksikasjalikult põhjendama.
Vaidlustatud otsuse põhjendused 53–55 on plii osas sõnastatud järgmiselt:
„Saksamaa liiduvalitsuse seisukoht”
(53)
Saksamaa ametivõimud osutavad EFSA [Euroopa Toiduohutusamet] 2010. aasta uuringule, milles viidi läbi plii igakülgne hindamine. EFSA arvamuse kohaselt ei ole plii puhul olemas teaduslikult põhjendatud künnisdoosi, millest alates ta avaldab inimeste tervisele kahjulikku mõju. Seepärast on Saksamaa seisukohal, et direktiivis sätestatud plii migratsiooni piirnormidel ei ole enam teaduslikku alust, ja taotleb luba säilitada siseriiklikud meetmed.
Hinnang Saksamaa liiduvalitsuse seisukohale
(54)
Komisjon tunnistab, et direktiivis kehtestatud plii migratsiooni piirnormid ei paku enam lastele asjakohasel tasemel kaitset. Piirnormide arvutamisel kasutatud lubatava päevadoosi seadsid 2010. aastal, pärast mänguasjade ohutust käsitlevate õigusnormide läbivaatamist, kahtluse alla ka EFSA ja JECFA [FAO/WHO ühine lisaainete ekspertkomisjon]. Seda arvesse võttes on komisjon juba algatanud eespool nimetatud piirnormide läbivaatamise.
(55)
Eespool toodud kaalutlusi arvestades on komisjon arvamusel, et Saksamaa teatatud meetmeid peetakse plii puhul inimeste tervise kaitse oluliste vajaduste seisukohalt õigustatuks.”
Vaidlustatud otsuse osas „Siseturu toimimist takistavate asjaolude puudumine” sisalduv põhjendus 91 on sõnastatud järgmiselt:
„Plii […] puhul märgib komisjon, et direktiivi sätteid rakendades saavad tootjad turustada mänguasju kõikides liikmesriikides peale Saksamaa. Tõenäoliselt ei hakka tootjad välja arendama kahte varianti mitmesugustest mänguasjadest, vaid viivad oma tooted vastavusse erandlike sätetega, et mänguasju saaks turustada kõikides liikmesriikides. Veel märgib komisjon, et plii […] puhul rakendab Saksamaa piirnorme, mida on EL‑is kohaldatud direktiivi 88/378/EMÜ põhjal alates 1990. aastast, ning seega on tootjatel tehniliselt võimalik neid järgida. Mänguasjatootjad kinnitasid seda oletust, kui nad väljendasid oma seisukohti Saksamaa meetmete kohta. Seepärast on komisjonil põhjust arvata, et laste tervise kaitsmise eesmärgi seisukohalt on mõju siseturu toimimisele proportsionaalne.”
Vaidlustatud otsuse osas „Kokkuvõte” sisalduvas põhjenduses 94 on märgitud järgmist:
„Seoses Saksamaa teatatud siseriiklike meetmetega, mis käsitlevad pliid […], on komisjon arvamusel, et neid saab pidada inimeste tervise kaitsmise vajaduse seisukohalt õigustatuks ning et need ei kujuta endast ei meelevaldse diskrimineerimise vahendit, liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piirangut ega ebaproportsionaalset siseturu toimimise takistust. Seega on komisjonil põhjust arvata, et teatatud siseriiklikud meetmed võib teatava ajalise piiranguga heaks kiita.”
Tuleb märkida, et ELTL artikli 296 teises lõigus ette nähtud põhjendamiskohustus on oluline vorminõue, mida tuleb eristada põhjenduste põhjendatuse küsimusest, mis kuulub vaidlusaluse akti sisulise õiguspärasuse hindamise valdkonda (vt Euroopa Kohtu 2. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas
C-367/95 P: komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, EKL 1998, lk I-1719
, punkt 67, ning 22. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-17/99: Prantsusmaa
vs.
komisjon, EKL 2001, lk I-2481
, punkt 35).
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad ELTL artikli 296 teises lõigus nõutud põhjendused vastama asjaomase akti laadile ning neist peab selgelt ja üheselt selguma akti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldab huvitatud isikutel võetud meetme põhjuseid mõista ja pädeval kohtul kontrolli teostada. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata juhtumi asjaolusid, eelkõige akti sisu, põhjenduste laadi ning seda huvi arvestades, mis võib olla akti adressaatidel või teistel isikutel, keda akt otseselt ja isiklikult puudutab, selgituste saamiseks. Ei ole nõutav, et põhjenduses oleksid täpsustatud kõik asjakohased faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna akti põhjenduse vastavust ELTL artikli 296 teise lõigu nõuetele tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjassepuutuvat valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades (vt eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika; Üldkohtu 4. juuli 2006. aasta otsus kohtuasjas
T-304/02: Hoek Loos
vs.
komisjon, EKL 2006, lk II-1887
, punkt 58).
Tuleb märkida, et akti põhjendused peavad olema loogilised ja eelkõige ilma sisemise vastuoluta, mis takistab akti aluseks olevate põhjuste õiget mõistmist (Euroopa Kohtu 29. septembri 2011. aasta otsus kohtuasjas
C-521/09 P: Elf Aquitaine
vs.
komisjon, EKL 2011, lk I-8947
, punkt 151).
Vasturääkivus otsuse põhjendustes kujutab endast ELTL artikli 296 teisest lõigust tuleneva kohustuse rikkumist, mis mõjutab asjassepuutuva akti õiguspärasust, kui on tõendatud, et selle vasturääkivuse tõttu ei ole akti adressaadil võimalik mõista otsuse tegelikke põhjusi tervikuna või osaliselt ning et seetõttu puudub akti resolutsioonil tervikuna või osaliselt õiguslik alus (Üldkohtu 24. jaanuari 1995. aasta otsus kohtuasjas
T-5/93: Tremblay jt
vs.
komisjon, EKL 1995, lk II-185
, punkt 42; 30. märtsi 2000. aasta otsus kohtuasjas
T-65/96: Kish Glass
vs.
komisjon, EKL 2000, lk II-1885
, punkt 85, ning 12. septembri 2013. aasta otsus kohtuasjas T‑347/09: Saksamaa
vs.
komisjon, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 101).
Kohtupraktikast ilmneb samuti, et komisjoni väljakujunenud otsustuspraktikaga kooskõlas olevat otsust võib küll põhjendada kokkuvõtlikult, nimelt viitega sellele praktikale, ent juhul, kui otsus läheb varasematest otsustest oluliselt kaugemale, on komisjon kohustatud esitama sõnaselge arutluskäigu (Euroopa Kohtu 26. novembri 1975. aasta otsus kohtuasjas
73/74: Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique jt
vs.
komisjon, EKL 1975, lk 1491
, punkt 31, ja 11. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas
C-295/07 P: komisjon
vs.
Département du Loiret, EKL 2008, lk I-9363
, punkt 44).
Olgu veel rõhutatud, et liidu õiguskorras haldusmenetlustes ette nähtud tagatiste – nagu komisjoni kohustus oma otsust piisavalt põhjendada – järgimise kontrollimine on seda olulisem ELTL artikli 114 lõikes 4 ette nähtud menetluse korral, kuna selle menetluse suhtes ei kehti võistlevuse põhimõte (vt selle kohta Euroopa Kohtu 20. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas
C-3/00: Taani
vs.
komisjon, EKL 2003, lk I-2643
, punkt 50, ja 6. novembri 2008. aasta otsus kohtuasjas
C-405/07 P: Madalmaad
vs.
komisjon, EKL 2008, lk I-8301
, punktid 56 ja 57).
Käesoleval juhul tuleb märkida, et vaidlustatud otsus sisaldab sissejuhatavaid märkusi (põhjendused 19–24), milles on meenutatud eelkõige tingimusi, milles kehtestati direktiivides 88/378 ja 2009/48 arseeni, plii, antimoni, baariumi ja elavhõbeda piirnormid. Mis puudutab direktiivi 2009/48, siis rõhutab komisjon, et lähtuvalt RIVM‑i aruandes sisalduvatest soovitustest ei tohiks laste kokkupuude mänguasjades sisalduvate kemikaalidega ületada teatavat taset, mida nimetatakse „lubatavaks päevadoosiks”, ning et kuna lubatavad päevadoosid määratakse kindlaks teadusuuringutega, teadus aga võib areneda, on seadusandja näinud ette võimaluse neid piirnorme muuta, kui ilmnevad uued teaduslikud tõendid.
Komisjon analüüsis asjassepuutuvate ainete haaval põhjendusi, mis Saksamaa Liitvabariik esitas erandi tegemise taotlusele. Analüüsi tulemusel rahuldas komisjon Saksamaa Liitvabariigi taotluse säilitada siseriiklikud sätted, milles on kehtestatud plii piirnormid, asudes seisukohale, et need on „inimeste tervise kaitse oluliste vajaduste seisukohalt õigustatu[d]” (vaidlustatud otsuse põhjendused 55 ja 94).
Komisjon leiab, et viimati nimetatud järeldus lähtub konkreetsetest probleemidest, mis on seotud plii migratsiooni piirnormide arvutamisel kasutatud lubatava päevadoosiga, mis on mõningates teaduslikes hinnangutes kahtluse alla seatud (vaidlustatud otsuse põhjendus 54). Nii märkis komisjon, et piirnormide arvutamisel kasutatud lubatava päevadoosi seadsid 2010. aastal pärast mänguasjade ohutust käsitlevate õigusnormide läbivaatamist kahtluse alla ka Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) ja FAO/WHO ühine lisaainete ekspertkomisjon (JECFA) ning et seetõttu on komisjon juba algatanud eespool nimetatud piirnormide läbivaatamise.
Komisjon tõdes vaidlustatud otsuses ka, et Saksamaa Liitvabariigi teatatud sätted plii kohta ei kujuta endast ei meelevaldse diskrimineerimise vahendit, liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piirangut ega ebaproportsionaalset siseturu toimimise takistust (vaidlustatud otsuse põhjendused 83, 86, 91 ja 94).
Alles vaidlustatud otsuse kokkuvõtvas osas märkis komisjon, et tal on põhjust arvata, et teatatud siseriiklikud meetmed võib heaks kiita „teatava ajalise piiranguga” (vaidlustatud otsuse põhjendus 94), nii nagu see on määratletud otsuse resolutsiooni artiklis 1. Komisjon kiitis seega Saksa õigusaktides ette nähtud sätete säilitamise mänguasjades sisalduva plii osas heaks „kuni ajani, mil jõustuvad E[uroopa Liidu] õigusnormid, millega kehtestatakse uued piirnormid plii esinemisele mänguasjades, või kuni 21. juulini 2013, olenevalt sellest, kumb on varasem”.
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et pliid käsitlevate teatatud siseriiklike meetmete ajutise kinnitamisega kaasneb tähtpäev, milleks on varasem kahest alternatiivsest sündmusest, millest esimene on ebakindel ja seisneb kuupäevas, „mil jõustuvad EL‑i õigusnormid, millega kehtestatakse uued piirnormid plii esinemisele mänguasjades”, ning teine kindel ja seisneb kuupäevas 21. juuli 2013. Kuigi komisjon oma menetlusdokumentides kinnitab, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal piiras ta tehtud erandit ajaliselt seetõttu, et ta oli juba vastavalt teadussaavutustele võtnud meetmeid direktiivis 2009/48 kindlaks määratud normide kohandamiseks eelkõige seoses pliiga, tuleb siiski tõdeda, et otsus ei sisalda selle kohta konkreetseid argumente.
Mis puudutab heakskiidu piiramist „kuni ajani, mil jõustuvad EL‑i õigusnormid, millega kehtestatakse uued piirnormid plii esinemisele mänguasjades”, siis tuleb asuda seisukohale, et seostades vaidlustatud otsuse kui terviku lugemisel selle sõnaselged põhjendused, mis käsitlevad direktiivis 2009/48 sätestatud plii piirnormide läbivaatamist, loogiliselt resolutsiooni artikli 1 sisuga, milles piiratakse heakskiit kuni ajani, mil jõustuvad „E[uroopa Liidu] õigusnormid, millega kehtestatakse uued piirnormid” sellele ainele, oli Saksamaa Liitvabariigil võimalik komisjoni arutluskäiku mõista.
Seevastu piiramise kohta „kuni 21. juulini 2013” märgib Saksamaa Liitvabariik kõigepealt, et komisjon tunnistas vaidlustatud otsuse põhjenduses 54, et direktiivis 2009/48 kehtestatud plii migratsiooni piirnormid ei paku enam lastele asjakohasel tasemel kaitset ja et teatatud siseriiklikud sätted on inimeste tervise kaitse oluliste vajaduste seisukohalt õigustatud, mistõttu ajaline piiramine kui selline osutub loogiliselt vastuolus olevaks. Seejärel märgib Saksamaa Liitvabariik, et ajalist piiramist tuleb pidada kõrvalekaldeks ELTL artikli 114 lõigetes 4 ja 6 sätestatust, mille kohaselt on komisjon kohustatud teatatud siseriikliku normi kinnitama, kui selle artikli kohaldamise tingimused on täidetud. Pealegi on vastuolu veelgi ilmsem komisjoni arutluskäigu tõttu, mis käsitleb nitrosamiine ja nitroositavaid aineid reguleerivaid siseriiklikke sätteid, mis kinnitati ajalise piiranguta. Lõpuks on kinnitamise piiramine kuni 21. juuli 2013 õhtuni direktiivi 2009/48 ülesehitust arvestades tulemuse poolest käsitatav keeldumisena.
Tuleb märkida, et liidu seadusandja on esiteks ette näinud, et kuigi direktiiv 2009/48 tuli üle võtta hiljemalt 20. jaanuariks 2011, pidid liikmesriigid siseriiklikke ülevõtmisnorme kohaldama hakkama seevastu alles alates 20. juulist 2011 (direktiivi 2009/48 artikkel 54), ning teiseks, et direktiiv 88/378 tunnistati kehtetuks alates 20. juulist 2011, välja arvatud artikli 2 lõige 1 ja II lisa II punkti alapunkt 3, mis tunnistati kehtetuks alates 20. juulist 2013 (direktiivi 2009/48 artikkel 55).
Eelmises punktis nimetatud erandit silmas pidades palus Saksamaa Liitvabariik komisjonilt luba säilitada siseriiklikes õigusaktides ette nähtud sätted mänguasjades esinevate erinevate ainete, sealhulgas plii jaoks „pärast direktiivi 2009/48 II lisa III [punkti] jõustumist 20. juulil 2013”, kuna direktiivis 88/378 kehtestatud biosaadavuse piirnormid, mis olid nendesse sätetesse üle võetud, kehtisid jätkuvalt kuni selle kuupäevani, ilma et selleks oleks olnud vaja komisjoni luba.
Vaidlus puudub selle üle, et komisjon kinnitas pliid puudutavate siseriiklike sätete säilitamise ainult kuni ajani, mil jõustuvad läbi vaadatud migratsiooni piirnormid selle aine jaoks, ja igal juhul mitte kauem kui 21. juulini 2013.
Seega tuleb asuda seisukohale, et pliid puudutavate siseriiklike sätete säilitamisele antud heakskiidu lõpp pidi kokku langema päevaga, mil jõustuvad uued liidu õigusnormid, millega kehtestatakse läbi vaadatud migratsiooni piirnormid selle aine jaoks, millel oleks olnud mõtet üksnes juhul, kui need oleksid jõustunud enne 21. juulit 2013, või pidi pliid puudutavate siseriiklike sätete säilitamisele antud heakskiit lõppema tähtaja möödumisel 21. juulil 2013, mis pidi vastama täpselt järgmisele päevale sellest, kui lõppes direktiivi 88/378 II lisa II punkti alapunkti 3 kehtivus ja see säte asendati direktiivi 2009/48 II lisa III punktiga.
Viimati nimetatud variandi kohta selgitas komisjon vastuseks Üldkohtu kirjalikule küsimusele:
„Direktiivis kehtestatud piirnormid keemilistele ainetele on kohaldatavad alates 20. juuli 2013 südaööst. Vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel eeldas komisjon, et […] plii piirnorme kohandatakse aegsasti enne seda kuupäeva. Komisjon soovis siiski vältida ka olukorda, kus talle oleks võimalik ette heita, et ta on avaldanud otsuse, milles nende kahe aine osas ei ole ette nähtud ajalist kohaldamisala. Pealegi langevad mõlemad kuupäevad nädalavahetusele. Seega on otsuses (sümboolselt) antud Saksamaa valitsusele kohandamiseks täiendav ühepäevane tähtaeg”.
Kuna esiteks pidid direktiivis 88/378 kehtestatud biosaadavuse piirnormid jätkuvalt kehtima kuni 20. juulini 2013 ja teiseks kinnitati pliid käsitlevate siseriiklike sätete säilitamine ainult kõige kauem 21. juulini 2013, kusjuures nende kahe kuupäeva vaheline erinevus on puhtsümboolne, siis tuleb tõdeda, nagu Saksamaa Liitvabariik õigesti rõhutab, et vaidlustatud otsus on oma konkreetse tulemuse poolest võrdväärne negatiivse otsusega, mida ka komisjon kohtuistungil sõnaselgelt möönis, kuigi komisjon oli otsuses tuvastanud, et ELTL artikli 114 lõigete 4 ja 6 kohaldamise tingimused on täidetud (vaidlustatud otsuse põhjendused 55, 83, 86, 91 ja 94).
Seega ilmneb, et vaidlustatud otsuses esineb sisemine vastuolu, mis takistab otsuse aluseks olevate põhjuste mõistmist.
Ilma, et oleks vaja võtta seisukohta Saksamaa Liitvabariigi muude väidete suhtes, mis puudutavad pliid käsitlevate õigusnormide kinnitamise ajalise piiramise väidetavat õigusvastasust, tuleb sisemist vastuolu silmas pidades vaidlustatud otsuse artikli 1 teine lõik tühistada ELTL artikli 296 teise lõigu rikkumise tõttu, kuna selles on siseriiklikud õigusnormid, milles on kehtestatud plii piirnormid, kinnitatud ainult kuni 21. juulini 2013.
Antimoni, arseeni ja elavhõbedat käsitlevate siseriiklike õigusnormide säilitamisest keeldumise õigusvastasus
– Vaidlustatud otsus
Hinnates Saksamaa Liitvabariigi ELTL artikli 114 lõike 4 alusel esitatud taotlust, esitas komisjon vaidlustatud otsuse põhjendustes 19–24 üldised märkused kõikide asjassepuutuvate ainete kohta, enne kui ta asus taotlust analüüsima iga aine kaupa eraldi.
Sissejuhatavad märkused on sõnastatud järgmiselt:
„(19)
Arseeni, plii, antimoni, baariumi ja elavhõbeda piirnormid, mis on sätestatud seadme- ja tooteohutusseaduse teises määruses (Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug – 2. GPSGV), on samad, mis direktiivis 88/378/EMÜ, mida on EL‑is kohaldatud alates aastast 1990. Need piirnormid põhinesid tol ajal kättesaadavatel teaduslikel tõenditel, nimelt keemiliste ühendite toksilisuse ja ökotoksilisuse kontrollimise teadusliku nõuandekomitee teaduslikul arvamusel aastast 1985 pealkirjaga Report [EUR] 12964(EN), III peatükk „Chemical properties of toys”. Piirnormide kehtestamisel lähtuti hinnangulistest toiduga sissevõetavatest ainekogustest täiskasvanute puhul. Eeldati, et lapsed, kelle hinnanguline kehakaal on kuni 12 kg, omastaksid toiduga maksimaalselt 50% täiskasvanute puhul arvestatud kogusest ning et mänguasjadest eralduvad kogused ei tohiks moodustada sellest rohkem kui 10%.
(20)
Direktiiviga, mis võeti vastu aastal 2009, asendati direktiiv 88/378/EMÜ ja moderniseeriti kemikaalide suhtes kehtivat õigusraamistikku, võttes arvesse uusimaid läbivaatamise ajal saadaolevaid teaduslikke tõendeid.
(21)
Direktiivis sätestatud arseeni, plii, antimoni, baariumi ja elavhõbeda piirnormid on arvutatud järgmiselt: lähtudes Hollandi riikliku tervishoiu- ja keskkonnainstituudi (RIVM) 2008. aastal koostatud aruandest „Chemicals in Toys. A general methodology for assessment of chemical safety of toys with a focus on elements”, ei tohiks laste kokkupuude mänguasjades sisalduvate kemikaalidega ületada teatavat taset, mida nimetatakse lubatavaks päevadoosiks. Et lapsed puutuvad kemikaalidega kokku ka muude allikate kaudu peale mänguasjade, võib mänguasjades lubatav sisaldus olla vaid teatav protsent lubatavast päevadoosist. Toksilisuse, ökotoksilisuse ja keskkonna teaduskomitee 2004. aasta aruandes on esitatud soovitus, et mänguasjades võib leiduda kahjulikke aineid kuni 10% lubatavast päevadoosist. Eriti toksiliste ainete puhul (näiteks arseen, plii, elavhõbe) otsustas seadusandja siiski, et mänguasjadest ei tohi saada üle 5% lubatavast päevadoosist, tagamaks, et neid aineid esineks ainult mikrokogustena, mis on kooskõlas hea tootmistavaga. Et saada piirnorme, tuleks lubatava päevadoosi maksimumprotsent korrutada lapse kaaluga, milleks arvestati hinnanguliselt 7,5 kg, ja jagada organismi sattunud mänguasjamaterjali kogusega, mis RIVM‑i hinnangu kohaselt on mahakraabitud mänguasjamaterjali puhul 8 mg päevas, hapra mänguasjamaterjali puhul 100 mg päevas ja vedela või kleepuva mänguasjamaterjali puhul 400 mg päevas. Samu määrasid allaneelamise puhul toetas ka tervise ja keskkonnariskide teaduskomitee (SCHER) 18. mail 2010. aastal vastuvõetud arvamuses „Risks from organic CMR substances in toys”. Kuna lubatavad päevadoosid määratakse kindlaks teadusuuringutega, teadus aga võib areneda, on seadusandja näinud ette võimaluse neid piirnorme muuta, kui ilmnevad uued teaduslikud tõendid.
(22)
Direktiiviga määratakse kindlaks migratsiooni piirnormid, samas kui siseriiklikud piirnormid, mida Saksamaa tahab säilitada, on väljendatud biosaadavusena. Biosaadavust määratletakse kui kemikaalikogust, mis mänguasjast tegelikult eraldub ja mis võib, kuid ei pruugi imenduda inimkehasse. Migratsiooni määratletakse kui kogust, mis mänguasjast tegelikult eraldub ja mis tegelikult imendub inimkehasse. Komisjon tunnistab, et 1990. aastal kehtestatud biosaadavuse piirnormid vahetati standardis EN 71‑3 „Teatud elementide migratsioon” migratsiooni piirnormideks. Kuid selle vahetuse juures tehtud arvutused olid ligikaudsed. Kasutatud lubatavad päevadoosid põhinevad aastast 1985 pärinevatel soovitustel. Eeldati, et päevas satub organismi 8 mg mänguasjamaterjali, ning tehti kohandused, et viia laste kokkupuude toksiliste ainetega miinimumini, vähendades näiteks baariumi migratsiooni piirnormi, ning et tagada analüütiline teostatavus, suurendades näiteks antimoni ja arseeni migratsiooni piirnormi.
(23)
Komisjon märgib, et standardid ei ole kohustuslikud, vaid tootmisharu kasutab neid õigusaktides sätestatud vastavushindamismenetluste raames vabatahtlikult. Lisaks sellele on standard EN 71‑3 praegu läbivaatamisel, et standardi järgimisel võiks eeldada vastavust direktiivis kehtestatud uutele piirnormidele.
(24)
Kokkuvõttes võeti direktiivis ja standardis EN 71‑3 piirnormide kehtestamisel arvesse erinevaid teaduslikke kaalutlusi. Direktiivis kehtestatud piirnormid põhinevad järjekindlal ja läbipaistval teaduslik-toksikoloogilisel meetodil, millega tagatakse ohutus, ning seega võib neid pidada sobivamaks.”
– ELTL artikli 114 lõigetes 4 ja 6 silmas peetud analüüsile kohaldatava kriteeriumi eiramine
Saksamaa Liitvabariik väidab, et kuna komisjon tugines antimoni, arseeni ja elavhõbedat käsitlevate siseriiklike õigusnormide säilitamisest keeldumisel asjaolule, et Saksamaa Liitvabariik ei ole tõendanud, et direktiivis 2009/48 kehtestatud migratsiooni piirnormid ei paku asjakohasel tasemel kaitset (vaidlustatud otsuse põhjendus 43) või et nendega kaasneb kahjulik mõju tervisele (vaidlustatud otsuse põhjendused 59–62), eirati vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel ELTL artikli 114 lõigetes 4 ja 6 silmas peetud analüüsile kohaldatavat kriteeriumi, nagu see on määratletud kohtupraktikas.
Mis puudutab kriteeriumi, mis on kohaldatav komisjoni teostatavale kontrollile, mida on mainitud ELTL artikli 114 lõigetes 4 ja 6, siis on Euroopa Kohus täpsustanud, et liikmesriik võib taotluse säilitada olemasolevad siseriiklikud sätted esitada rahvatervise jaoks esinevaid riske käsitleva erineva hinnangu põhjal kui see, millest lähtus liidu seadusandja selle ühtlustamismeetme vastuvõtmisel, millest kõnealused siseriiklikud sätted kõrvale kalduvad. Selleks on taotlejast liikmesriik kohustatud tõendama, et siseriiklikud sätted tagavad rahvatervise kaitstuse kõrgema taseme kui liidu ühtlustamismeede ja et need ei lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik (eespool punktis 50 viidatud kohtuotsus Taani
vs.
komisjon, punkt 64).
Käesoleval juhul ilmneb vaidlustatud otsusest, et kõigi asjassepuutuva kolme aine kohta esitas Saksamaa Liitvabariik ELTL artikli 114 lõikel 4 põhineva taotluse põhjendamiseks samad argumendid ehk väitis, et mahakraabitud mänguasjamaterjalis nende ainete esinemise piirnormid, mis on kehtestatud direktiivis 2009/48, on võrreldes standardis EN 71‑3 mainitutega suurenenud, kuivõrd viimases on direktiivis 88/378 kehtestatud ja teatatud siseriiklikesse sätetesse üle võetud biosaadavuse piirnormid teisendatud migratsiooni piirnormideks (vaidlustatud otsuse põhjendused 34, 40, 57 ja 58). Saksamaa Liitvabariik rõhutas oma 2. märtsi 2011. aasta kirjas, et arvestades eespool nimetatud suurenemist, on direktiiviga 2009/48 tagatud kaitse tase ebapiisav ning et siseriiklikud sätted on piiravamad ja tagavad seega tervisekaitse kõrgema taseme kui direktiiv 2009/48.
Nende argumentidega väidab Saksamaa Liitvabariik mitte ainult, et ühtlustamismeetmega tagatava kaitse tase on ebapiisav, vaid vastavalt ka, et siseriiklike sätetega tagatav kaitse on kõrgem, mida taotlejast liikmesriik peab vastavalt seda valdkonda puudutavale kohtupraktikale tõepoolest tõendama.
Need kaks väidet on tegelikult objektiivselt ja tihedalt seotud ning komisjon vastas neile vaidlustatud otsuses üksnes võrdlevalt, selgitades, miks ta leiab, et „direktiivis [2009/48] kehtestatud piirnormid on sobivamad” (vaidlustatud otsuse põhjendused 36, 42 ja 62).
Samamoodi on selge, et Saksamaa Liitvabariik palus siseriiklikud sätted säilitada, tunnistades samas, et direktiivis 2009/48 sätestatud antimoni ja elavhõbeda piirnormide puhul ei ole oodata kahjulikku mõju inimeste tervisele (vaidlustatud otsuse põhjendused 40 ja 59), ning komisjon võttis selle üksnes teadmiseks (vaidlustatud otsuse põhjendused 43 ja 62).
Lõpuks tuleb rõhutada, et komisjon märkis antimoni ja elavhõbedat käsitlevas analüüsis selgelt, et Saksamaa Liitvabariik ei esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et „Saksamaa meetmed tagaksid kindlama kaitse” (vaidlustatud otsuse põhjendused 43 ja 62), kusjuures viimati nimetatud märge vastab täpselt selle tõendi eseme määratlusele, mille taotlejast liikmesriik peab esitama. Ainuüksi sellise märke puudumine arseeni kohta ei ole siiski piisav, et tuvastada ELTL artikli 114 lõigetes 4 ja 6 sätestatud analüüsile kohaldatava kriteeriumi eiramine, kuivõrd vaidlustatud otsuse kui terviku ülesehitusest ilmneb, et seda kriteeriumi ei ole eiratud.
Järelikult tuleb etteheide tagasi lükata.
– Sisuline hinnang ELTL artikli 114 lõigete 4 ja 6 kohaldamise tingimustele
Saksamaa Liitvabariik väidab, et komisjon hindas faktilist olukorda ebaõigesti ja kohaldas ELTL artikli 114 lõikeid 4 ja 6 õiguslikult vääralt, kui ta leidis, et ei ole tõendatud, et siseriiklikud sätted tagaksid laste tervise kaitse kõrgemal tasemel kui direktiiv 2009/48.
Oma väite esimeses osas „Teatatud siseriiklike sätete säilitamise põhjendused (siseriikliku kaitse käsitlus)” esitatud argumentides on Saksamaa Liitvabariik sõnastanud erinevaid märkusi hea tootmistava põhimõtte ja ettevaatuspõhimõtte kohta, mida komisjon direktiivi 2009/48 koostamisel väidetavalt piisavalt arvesse ei võtnud.
Esiteks väidab Saksamaa Liitvabariik, et teatatud sätetes kehtestatud piirnormide konkreetne tase vastab sellele, mis on toksikoloogilisest aspektist vajalik ja tehnoloogilisest aspektist teostatav, ning et ta toimis seega kooskõlas „hea tootmistava põhimõttega”, samas kui seda põhimõtet ei võetud piisavalt arvesse direktiivi 2009/48 koostamisel, kuivõrd viimases sisalduvate migratsiooni piirnormide aluseks on RIVM‑i aruanne, mis on mõeldud pelgalt arutelude aluseks. Direktiiv 2009/48 on samuti vastuolus teise õiguse muude sätetega, mis lähtuvad kõnealusest põhimõttest seoses kahjulike ainete jääkidega tarbekaupades.
Tuleb märkida, et nendele argumentidele räägib vastu direktiivi 2009/48 sõnastus, kuivõrd eelkõige selle põhjendustest 3, 20 ja 22 ilmneb, et tehnoloogilist küsimust on arvesse võetud.
Seega on direktiivi 2009/48 põhjenduses 3 kõigepealt märgitud, et „[t]ehnoloogia areng on tõstnud päevakorda uusi küsimusi mänguasjade ohutuse kohta ning on põhjustanud tarbijatele muret” ning et selleks, „[e]t käia arenguga kaasas ja selgitada õiguslikku raamistikku, millele tuginedes võib mänguasju turustada, tuleks teatavad küsimused direktiivis 88/378/EMÜ läbi vaadata ja teha muudatusi, ning selguse huvides tuleks kõnealune direktiiv asendada käesoleva direktiiviga.” Seejärel on direktiivi 2009/48 põhjenduses 20 täpsustatud, et „[t]eatavaid olulisi ohutusnõudeid, mis on esitatud direktiivis 88/378/EMÜ, tuleks ajakohastada, et võtta arvesse pärast kõnealuse direktiivi vastuvõtmist toimunud tehnika arengut”, ning et „[n]ii võimaldab tehnika areng elektriliste omaduste vallas ületada direktiiviga 88/378/EMÜ kehtestatud 24 V piirmäära, tagades vastava mänguasja ohutu kasutamise”. Lõpuks on eespool punktis 10 meenutatud direktiivi 2009/48 põhjenduses 22 sõnaselgelt esile toodud vajadus piirnormide kindlaksmääramisel „taga[da], et neist esinevad ainult headele tootmistavadele vastavad jäljed”.
Samuti on selge, et direktiivi 2009/48 ettepaneku koostamisel tugines komisjon RIVM‑i aruandele, milles on selgelt märgitud, et selle eesmärk on eelkõige „analüüsida, kuidas mänguasjades esinevate teatud elementide piirnormid, mis on ette nähtud direktiivi 88/378/EMÜ mänguasjade ohutuse kohta II lisa [II punkti] alapunktis 3, tuleks läbi vaadata kõige värskemate teadussaavutuste põhjal”. Aruande autorid märkisid samuti, et aruandes on esitatud „kaasneval ohul põhinev metodoloogia, mida on võimalik kasutada mänguasjades sisalduvate keemiliste ainetega kokkupuutumise ohutuse hindamisel”. Need viited räägivad vastu hageja väitele, et RIVM‑i aruanne „ei olnud mõeldud praktikas rakendamiseks või rakendamise alusena”.
Ainuüksi asjaolu, et selle meetodi kohaldamine oleks võinud teatud elementide puhul kaasa tuua kõrgemad migratsiooni piirnormid kui need, mis olid lubatavad direktiivi 88/378 kohaselt, ei tähenda tingimata – nagu Saksamaa Liitvabariik annab mõista –, et hea tootmistava põhimõtet ei võetud direktiivi 2009/48 koostamisel piisavalt arvesse.
Seega tuleb tõdeda, et Saksamaa Liitvabariigi väide, mille kohaselt kõnealune meede on vastuolus ka teisese õiguse muude sätetega ja milles on viidatud hea tootmistava põhimõttele, põhineb tõendamata eeldusel.
Teiseks kinnitab Saksamaa Liitvabariik, et ka ettevaatuspõhimõtet, mida tuleb tavaliselt eelkõige teadusliku ebakindluse olukorras kohaldada, ei võetud direktiivi 2009/48 väljatöötamisel piisavalt arvesse, millest annavad tunnistust selles direktiivis sätestatud antimoni, arseeni ja elavhõbeda piirnormid ning arseeni lubatavat päevadoosi puudutava spetsiifilise küsimuse käsitlemine. Direktiivis 2009/48 on arseeni lubatavaks päevadoosiks peetud 1 μg kg kehamassi kohta päevas, samas kui EFSA sõnul on võimatu kindlaks määrata selle aine mis tahes lubatavat doosi, ilma et sellega kaasneks terviserisk.
Tuleb märkida, et ELTL artikli 114 lõike 4 alusel esitatud taotluses tõi Saksamaa Liitvabariik arseeni lubatava päevadoosi küsimuses välja identsed argumendid.
Komisjon vastas vaidlustatud otsuses (põhjendused 31–33) nendele argumentidele järgmiselt:
„(31)
Komisjoni informeeriti EFSA 2009. aasta uuringust arseeni kohta ja ta leidis, et tegemist on uue teadusliku tõendusmaterjaliga, mis võib tingida arseeni piirnormide läbivaatamise. Uuring saadeti tervise ja keskkonnariskide teaduskomiteele (SCHER). Oma arvamuses […] märgib SCHER, et EFSA ei ole tuletanud lubatavat päevadoosi, vaid on kasutanud riskipõhist väärtust. Varasemates arvamustes […] jõudis SCHER järeldusele, et arseeni puhul ei ole doosi ja mõju vahel vähktõve osas lineaarset seost. Lähtudes praegusest joogivee puhul seadusega lubatud piirnormist (10 μg/l) ja EFSA poolt keskmise tarbija puhul kindlaks määratud toiduga saadavatest kogustest, järeldab SCHER, et päevas saab inimene oma kehakaalu iga kilogrammi kohta ligikaudu 1 μg arseeni, mis ei suurenda vähiriski. Seda väärtust võib kasutada pragmaatilise lubatava päevadoosina ja laste kokkupuude mänguasjade kaudu ei tohiks ületada 10%.
(32)
Väärtus, mille SCHER on esitanud oma järelduses, vastab lubatavale päevadoosile, mida soovitas ka RIVM ja mille põhjal arvutati direktiivis arseeni migratsiooni piirnorm mänguasjade puhul. Seetõttu on komisjon jõudnud järeldusele, et arseeni piirnorme ei tuleks muuta, sest uut lubatavat päevanormi, mis võiks seada kahtluse alla direktiiviga tagatud kaitse taseme, ei kehtestatud.
(33)
Peale selle tahaks komisjon rõhutada, et Saksamaa ametivõimud põhjendasid oma siseriiklike arseeni piirnormide säilitamise taotlust viitega EFSA 2009. aasta uuringus kindlaks tehtud päevadoosidele. Komisjon märgib, et teatatud meetmed ei näi olevat selle põhjendusega kooskõlas. Teatatud piirnormid on tuletatud 1985. aastal kindlaks määratud hinnangulistest toidust saadavatest kogustest, mitte aga EFSA poolt 2009. aastal soovitatud doosidest.”
Esiteks tuleb tõdeda, et oma menetlusdokumentides ei esitanud Saksamaa Liitvabariik mingeid seisukohti vaidlustatud otsuse selle osa kohta ehk mingit teavet, mis võiks vastu rääkida komisjoni järeldustele, mis põhinevad tervise- ja keskkonnariskide teaduskomitee (SCHER) arvamusel. Teiseks tuleb asuda seisukohale, et Saksamaa Liitvabariik ei tohi piirduda direktiivis 2009/48 kehtestatud antimoni, arseeni ja elavhõbeda piirnormidele viitamisega, et tõendada, et ettevaatuspõhimõtet ei võetud piisavalt arvesse.
Igal juhul tuleb rõhutada, et kõnealuste argumentidega, mida on meenutatud eespool punktides 79 ja 85 ning mis on koondatud tema menetlusdokumentides pealkirja „Teatatud siseriiklike sätete säilitamise põhjendused (siseriikliku kaitse käsitlus)” alla, ei tõenda Saksamaa Liitvabariik ega isegi väida, et on täitnud oma tõendamiskohustuse ehk tõendanud, et teatatud siseriiklikud sätted pakuvad kaitset kõrgemal tasemel kui direktiiv 2009/48. Hagiavaldusest nähtub pealegi, et selle küsimuse kohta on esitatud spetsiifilised argumendid, mis on formaalselt eraldiseisvad menetlusdokumentide eespool viidatud osast.
Oma väite teises osas esitatud argumentides väidab Saksamaa Liitvabariik, et ta on tõendanud, et teatatud siseriiklikud sätted, milles on kehtestatud arseeni, antimoni ja elavhõbeda piirnormid, tagavad laste tervise kaitse kõrgemal tasemel kui direktiiv 2009/48.
Saksamaa Liitvabariik kinnitab, et teatatud sätetes kehtestatud migratsiooni piirnormid, mis on saadud standardis EN 71‑3 ettenähtu teisendamise tulemusel, on madalamad kui need, mis on kehtestatud direktiivis 2009/48, mis tähendab seega, et direktiivi kohaselt on lubatud lastel kahjulike ainetega kokku puududa suuremas koguses. Saksamaa Liitvabariigi väitel võimaldab see asjaolu iseenesest järeldada, et usutavalt on tõendatud, et teatatud siseriiklikud sätted tagavad kõrgema tasemega kaitse kui direktiiv 2009/48. Saksamaa Liitvabariik ilmestab oma väiteid sel viisil, et teisendab direktiivis 2009/48 sisalduvad migratsiooni piirnormid biosaadavuse piirnormideks, ning väidab, et siseriiklikes sätetes ette nähtud piirnormid on olenemata sellest, kas neid hinnata eraldi või koos, direktiivis 2009/48 sätestatud biosaadavuse piirnormidest pärast teisendamist madalamad kõikide ainete ja mänguasjamaterjali mis tahes konsistentsi osas.
Sissejuhatuseks meenutati eespool punktis 70, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale võib liikmesriik taotluse säilitada olemasolevad siseriiklikud sätted esitada rahvatervise jaoks esinevaid riske käsitleva erineva hinnangu põhjal kui see, millest lähtus liidu seadusandja selle ühtlustamismeetme vastuvõtmisel, millest kõnealused siseriiklikud sätted kõrvale kalduvad. Selleks on taotlejast liikmesriik kohustatud tõendama, et siseriiklikud sätted tagavad rahvatervise kaitstuse kõrgema taseme kui liidu ühtlustamismeede ja et need ei lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Esiteks tuleb analüüsida Saksamaa Liitvabariigi väidet, et teatatud sätetes kehtestatud migratsiooni piirnormid, mis on saadud standardis EN 71‑3 ettenähtu teisendamise tulemusel, on madalamad kui need, mis on kehtestatud direktiivis 2009/48, mis tõendab, et need sätted tagavad rahvatervise kaitstuse kõrgema taseme kui ühtlustamismeede.
Selle väite põhjendamiseks esitas Saksamaa Liitvabariik ülevaatliku tabeli, mis sisaldus juba 2. märtsi 2011. aasta (edaspidi „tabel 1”) kirjas ja mis vastab BfR‑i antud hinnangule, milles viimane järeldas, et direktiivis 2009/48 kehtestatud migratsiooninormide kohaldamine toob kaasa laste poolt arseeni, antimoni ja elavhõbeda suurema koguse omastamise kui teatatud siseriiklike sätete kohaldamine, kuigi viimased ei tee vahet mänguasjamaterjali konsistentsi alusel. Tabel sisaldab seoses mahakraabitavat materjali sisaldavate mänguasjadega andmeid võrdluse kohta direktiivis 2009/48 kehtestatud migratsiooni piirnormide ja standardi EN 71‑3 vahel, milles on direktiivis 88/378 sätestatud biosaadavuse piirnormid teisendatud migratsiooni piirnormideks, mis on teatatud siseriiklikes sätetes ettenähtuga identsed. Saksamaa Liitvabariik lisab, et tema tõendid ei piirdu mänguasja mahakraabitud materjali võrdlemisega, vaid seda on mainitud üksnes näitena seetõttu, et enamik mänguasjadest sisaldab mahakraabitavat materjali.
Tabel 1 sisaldab muu hulgas järgmisi andmeid:
ElementEN 71‑3, mg/kgDirektiiv 2009/48, mg/kgArseen2547Elavhõbe6094Antimon60560
Tuleb märkida, et kahjulike ainete piirnorme ei ole ühtemoodi kindlaks määratud ühelt poolt teises GPSGV 2011‑s, millesse on üle võetud direktiivi 88/378 normid, ning teiselt poolt direktiivis 2009/48. Nii on direktiivis 2009/48 ette nähtud erinevad migratsiooni piirnormid olenevalt kolme liiki mänguasjamaterjalist, samas kui siseriiklikes sätetes on kehtestatud biosaadavuse piirnormid, mis kehtivad igat liiki mänguasjade suhtes, olenemata asjaomase mänguasja materjali konsistentsist.
Arvestades vajadust esitada tõendeid, mille alusel on võimalik kõnealuseid andmeid võrrelda, kasutas Saksamaa Liitvabariik biosaadavuse piirnormide migratsiooni piirnormideks teisendamist, nii nagu seda on tehtud standardis EN 71‑3.
Komisjon märkis vaidlustatud otsuse põhjenduses 22, et „1990. aastal kehtestatud biosaadavuse piirnormid vahetati standardis EN 71‑3 „Teatud elementide migratsioon” migratsiooni piirnormideks”, kuid „selle vahetuse juures tehtud arvutused olid ligikaudsed”.
Komisjon vaidles iga asjassepuutuva aine osas vastu hinnangule, mille Saksamaa Liitvabariik andis inimeste tervise jaoks esinevale riskile lähtuvalt tõdemusest, et nende ainete mahakraabitud mänguasjamaterjalis esinemise migratsiooni piirnormid on suurenenud. Nii leidis komisjon vaidlustatud otsuses seoses arseeni (põhjendus 36), antimoni (põhjendus 42) ja elavhõbedaga (põhjendus 61) järgmist:
„Standardis EN 71‑3 sisalduvad [nende ainete] piirnormid tuletati direktiiviga 88/378/EMÜ kehtestatud biosaadavuse piirnormidest, mis põhinesid 1985. aastal kindlaks määratud hinnangulistel toidust saadavatel kogustel. Erinevalt direktiivist ei võetud tollal kasutatud arvutusmeetodis arvesse lapse kaalu ega mänguasjamaterjalide erinevusi. Seetõttu on komisjon seisukohal, et direktiivis kehtestatud piirnormid on sobivamad.”
Kuigi Saksamaa Liitvabariik märgib sellega seoses õigesti, et taotlejast liikmesriik võib siseriiklike sätete säilitamise põhjendamiseks viidata asjaolule, et ta hindab rahvatervise riski teisiti, kui liidu seadusandja tegi seda ühtlustamismeetmes, kuivõrd neile riskidele antavad hinnangud võivad õiguspäraselt erineda, ilma et need peaksid põhinema erinevatel või uutel teaduslikel andmetel (eespool punktis 50 viidatud kohtuotsus Taani
vs.
komisjon, punkt 63), on ta kohustatud tõendama, miks ta leiab, et komisjon on talle juba esitatud tõendeid hinnanud vääralt ja miks Üldkohus peaks neid tõlgendama teistmoodi.
Esiteks tuleb märkida, et direktiivis 2009/48 on kehtestatud migratsiooni piirnormid, kusjuures terviseriski peetakse seotuks konkreetse kahjuliku aine kogusega, mis võib mänguasjast eralduda ja mille laps võib seejärel omastada. Direktiivis 2009/48 sätestatud migratsiooni piirnormid sellistele ainetele nagu antimon, arseen ja elavhõbe kehtestati RIVM‑i aruande alusel, milles määrati kindlaks hinnanguliselt lapse organismi sattunud mänguasjamaterjali kogus, mis konkreetsel juhul on mahakraabitud mänguasjamaterjali puhul 8 mg päevas, hapra mänguasjamaterjali puhul 100 mg päevas ja vedela või kleepuva mänguasjamaterjali puhul 400 mg päevas. Samu määrasid allaneelamise puhul toetas ka SCHER 18. mail 2010. aastal vastu võetud arvamuses „Risks from organic CMR substances in toys” (mänguasjades sisalduvate kantserogeensete, mutageensete ja reproduktiivtoksiliste orgaaniliste ainetega seotud riskid) ja need vastavad SCHER 1. juuli 2010. aasta arvamuse kohaselt „suu kaudu organismi sattumise halvimale eeldatavale stsenaariumile”.
Omastatav kogus sõltub seega ise mänguasjamaterjali konsistentsist, kuid sellist eristust ei ole kasutatud standardis EN 71‑3, milles on lähtutud ühestainsast mõõtühikust igat liiki materjali puhul. Selles on nimelt täpsustatud, et „erinevate mänguasjamaterjalide organismi sattumise keskmise kumuleeritud kogusena võeti aluseks 8 mg kui tööhüpotees, arvestades samas, et teatud erijuhtudel võib see väärtus olla suurem”.
Teiseks, kuigi Saksamaa Liitvabariik ei esitanud oma dokumentides mingit seisukohta seoses lapse kaalu arvesse võtmata jätmisega standardis EN 71‑3 kasutatud arvutusmeetodis, märkis ta vastuseks Üldkohtu kirjalikule küsimusele, et standardis EN 71‑3 kasutatud arvutusmeetodis võeti arvesse asjaolu, et lapse kaal on täiskasvanu omast väiksem, kuivõrd standard põhineb biosaadavuse piirnormidel, mis tuletati alla 12‑aastaste laste jaoks. Biosaadavuse määratlus direktiivi 88/378 tähenduses põhineb keemiliste ühendite toksilisuse ja ökotoksilisuse kontrollimise teadusliku nõuandekomitee seisukohal, milles hinnati ainete konkreetselt laste organismi sattumise päevadoose ja sooviti tagada, et laste omastatavast raskemetallide kogudoosist pärineb mänguasjadest ainult teatud kindel osa. Sellest järeldub, et laste väiksemat kaalu võeti arvesse väiksema päevadoosi kaudu ning see näitaja kaasati seega ka migratsiooninormidesse standardi EN 71‑3 tähenduses.
Selles suhtes tuleb komisjoni viidet lapse kaalu arvesse võtmata jätmise kohta arvutusmeetodis mõista lähtuvalt vaidlustatud otsuse põhjendustest 19–21 (vt eespool punkt 68), mille kohaselt direktiivis 88/378 „[e]eldati, et lapsed, kelle hinnanguline kehakaal on kuni 12 kg, omastaksid toiduga maksimaalselt 50% täiskasvanute puhul arvestatud kogusest”, samas kui direktiivis 2009/48 tuleks piirnormide saamiseks „lubatava päevadoosi maksimumprotsent korrutada lapse kaaluga, milleks arvestati hinnanguliselt 7,5 kg, ja jagada organismi sattunud mänguasjamaterjali kogusega, mis RIVM‑i hinnangu kohaselt on mahakraabitud mänguasjamaterjali puhul 8 mg päevas, hapra mänguasjamaterjali puhul 100 mg päevas ja vedela või kleepuva mänguasjamaterjali puhul 400 mg päevas”. Järelikult leidis komisjon õigesti, et standardis EN 71‑3 kasutatud arvutusmeetod ei võtnud lapse kaalu piisavalt arvesse, kuigi ta tõi vaidlustatud otsuse põhjenduses 22 esile standardis tehtud kohandused, mille eesmärk oli viia laste kokkupuude toksiliste ainetega miinimumini.
Kolmandaks leidub komisjoni argumendile, mis puudutab standardis EN 71‑3 migratsiooni piirmäärade kindlaksmääramiseks kasutatud arvutusmeetodi väärtust, otsene teaduslik põhjendus SCHER‑i 1. juuli 2010. aasta arvamuses, mille komisjon palus koostada selleks, et teha kindlaks, kas direktiivis 2009/48 kehtestatud migratsiooni piirmäärad kujutavad endast vettpidavat teaduslikku alust 19 keemilise elemendi kindlate migratsiooni piirmäärade kehtestamiseks.
Oma arvamuse põhjendamisel märkis SCHER muu hulgas, et standardit EN 71‑3 oli laboratooriumidevahelise testi käigus kontrollitud kaheksa keemilise elemendi osas ning kontrolli tulemusena ilmnesid laboratooriumide vahel mõõtmistulemuste erinevused, mis varieerusid kuni kümnekordse erinevuseni, mistõttu muutusid küsitavaks meetodi usaldusväärsus ja see, kas praegu kasutatavate korrektsioonitegurite kasutamise jätkamine on asjakohane, ning samas leiti, et keemiliste elementide migratsiooni mõõtmise meetod, mida kasutati standardis EN 71‑3, ei ole usaldusväärne.
SCHER‑i sellised sõnaselged järeldused räägivad vastu tabelis 1 sisalduvale võrdleva analüüsi aluse usaldusväärsusele, kuivõrd see põhineb standardis EN 71‑3 kasutatud migratsiooni mõõtmise meetodil, ja seega kõnealuse analüüsi tulemuste paikapidavusele. Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi Saksamaa Liitvabariik kinnitas vastuses Üldkohtu kirjalikule küsimusele, et laboratooriumide võrdleva uurimuse mõte ja eesmärk ei olnud teha kindlaks meetodi usaldusväärsust, nimetas see liikmesriik ise võrdleva uurimuse eesmärkide hulgas eesmärki „tuvastada tehnika ja metodoloogiaga seotud probleemid”.
Igal juhul, isegi kui oletada, et direktiivis 88/378 kehtestatud biosaadavuse piirnormide standardis EN 71‑3 toimunud teisendamise tulemusel saadud migratsiooni piirnorme, mida on mainitud tabelis 1, võiks arvesse võtta, tuleb märkida, et Saksamaa Liitvabariigi esitatud dokumendid viitavad terviseriski ebatäielikule hindamisele.
Käesolevas kohtumenetluses esitas komisjon tabeli (edaspidi „tabel 2”), milles on välja toodud sama võrdlus nagu tabelis 1, kuid seda kõigi direktiivis 2009/48 käsitletud mänguasjamaterjalide suhtes. Tabel on järgmine:
ElementVedel või kleepuv mänguasja-materjal Migratsioon (mg/kg)Kuiv, habras, pulbrilaadne või elastne mänguasja-materjal Migratsioon (mg/kg)Mahakraabitud mänguasja-materjal Migratsioon (mg/kg)Teatatud meetmed Biosaadavus (μg)Teatatud meetmete väärtused teisendatuna standardi EN 71‑3 migratsiooni-normideks (mg/kg)Antimon11,3455600,260Arseen0,93,8470,125Elavhõbe1,97,5940,560
Eespool viidatud tabelist ilmneb selgelt, et vedela või kleepuva mänguasjamaterjali ning kuiva, hapra, pulbrilaadse või elastse mänguasjamaterjali osas on Saksamaa Liitvabariigi teatud normid teisendatuna lähtuvalt standardist EN 71‑3 migratsiooni piirnormideks tunduvalt kõrgemad kui direktiivis 2009/48 kehtestatud normid.
Sellega seoses tuleb tõdeda, et Saksamaa Liitvabariigi ELTL artikli 114 lõike 4 alusel esitatud taotluse põhjendused rajanevad üksnes mahakraabitud mänguasjamaterjali puudutavate migratsiooni piirnormide arvessevõtmisel.
Arvestades tabelis 2 sisalduvaid andmeid, mis annavad täieliku ülevaate Saksamaa Liitvabariigi enda võrdleva arutluskäigu arvulistest tulemustest, ei ole liikmesriigil alust üldiselt väita, et direktiivi 2009/48 kohaselt on lubatav kõnealuste kahjulike ainete migratsioon suuremas koguses kui teatatud siseriiklike sätete kohaselt, mistõttu puutuvad lapsed kokku nende ainete suurema kogusega, ning et „ainuüksi” see asjaolu võimaldab jõuda järeldusele, et Saksamaa Liitvabariik on usutavalt tõendanud, et teatatud sätted tagavad kõrgema tasemega kaitse kui direktiiv 2009/48.
Mahakraabitud mänguasjamaterjali osas on direktiivis 2009/48 kehtestatud migratsiooni piirnormid tõepoolest kõrgemad kui teatatud siseriiklikes sätetes ette nähtud biosaadavuse piirnormide teisendamise tulemusel saadud normid.
Nagu aga komisjon õigesti rõhutab, sõltub kogus, mida on võimalik omastada, siiski kasutatud materjali konsistentsist (vt samuti eespool punktid 101 ja 102). Nii on mahakraabitud mänguasjamaterjali lapsel keerulisem kätte saada kui kuiva või vedelat materjali, mida on lihtne alla neelata ja mida laps võib seega suuremas koguses omastada.
Saksamaa Liitvabariik ei esitanud kriitilisi märkusi mahakraabitud mänguasjamaterjali väiksema kättesaadavuse kohta. Ta väitis siiski, et kuna direktiivis 2009/48 ei ole selgelt täpsustatud, milline on suhe kolme liiki materjali migratsiooni piirnormide vahel, tuleb lähtuda põhimõttest, et märgitud kogus võib eralduda iga päev kõiki liiki mänguasjamaterjalidest ning et need kogused tuleb omavahel liita, et määratleda kogu kokkupuude „juhuks, kui” laps puutub ühe päeva jooksul kokku kõigist kolmest materjalist mänguasjadega.
Saksamaa Liitvabariigi sellised argumendid ei tõenda, et teatatud siseriiklikud sätted tagavad inimeste tervise kaitse kõrgemal tasemel kui see, mis tuleneb direktiivi 2009/48 kohaldamisest, arvestades, et ei need sätted ega standard EN 71‑3, milles on viimastes ette nähtud biosaadavuse normid väljendatud migratsiooni piirnormidena, ei tee vahet olenevalt mänguasjamaterjali konsistentsist. Tabelis 1 (eespool punkt 95) sisalduva võrdleva analüüsiga ei saa eespool punktis 115 mainitud argumente selles suhtes toetada.
Siinkohal ilmneb, et Saksamaa Liitvabariigi argumendid põhinevad hüpoteesina esitatud sellise erilise olukorra rõhutamisel, kus laps puutub samal ajal kokku kolme direktiivis nimetatud mänguasjamaterjaliga, kusjuures Saksamaa Liitvabariik piirdub oma dokumentides üksnes sellise olukorra mainimisega, ilma et ta viitaks konkreetsele teaduslikule uurimisele.
Komisjon väidab aga, et selline lähenemisviis ei ole realistlik, ja viitab SCHER‑i 1. juuli 2011. aasta arvamusele, milles viimane märkis, et direktiivis 2009/48 on kehtestatud asjaomaste keemiliste elementide spetsiifilised piirmäärad vastavalt piirnormidele, mis põhinevad tervisel ja lubatavatel päevadoosidel ning lähtuvad suu kaudu organismi sattumise halvimatest eeldatavatest stsenaariumidest, ehk mahakraabitud mänguasjamaterjali puhul 8 mg päevas, kuiva, hapra, pulbrilaadse või elastse mänguasjamaterjali puhul 100 mg päevas ja vedela või kleepuva mänguasjamaterjali puhul 400 mg päevas. Kuna lapsed puutuvad kokku ka muudest allikatest kui mänguasjad pärinevate keemiatoodetega, tuletab SCHER meelde oma arvamust, mille kohaselt mänguasjadest eralduvad kogused ei tohiks moodustada rohkem kui 10% lubatavast päevadoosist, kuid selliste eriti toksiliste elementide puhul nagu arseen, kaadmium, kroom, plii, elavhõbe ja orgaanilised tinaühendid on seadusandja otsustanud, et mänguasjadest eralduv kogus ei tohi ületada 5% lubatavast päevadoosist, et tagada, et neist esinevad ainult heale tootmistavale vastavad jäljed. SCHER lisas, et „halvima stsenaariumi korral, kui toimub samaaegne kokkupuude kõigi kolme allikaga, [ehk mahakraabitud mänguasjamaterjal, kuiv, habras, pulbrilaadne või elastne mänguasjamaterjal ja vedel või kleepuv mänguasjamaterjal], on nende keemiliste elementide suu kaudu organismi sattumise koondkogus 30% ja 15% lubatavast päevadoosist” ning et „sellegipoolest on vähetõenäoline, et kokkupuude toimub kõigi nende kolme allikaga korraga”.
Seega seab SCHER Saksamaa Liitvabariigi argumentide aluse enda kahtluse alla, ilma et viimane talle vastu vaidleks. Saksamaa Liitvabariik mainis küll vastuseks Üldkohtu kirjalikule küsimusele, et RIVM‑i aruandes, mille alusel määrati kindlaks migratsiooni piirnormid vastavalt mänguasjamaterjali liigile (vaidlustatud otsuse põhjendus 21), oli nii kuivade kui ka vedelate mänguasjade puhul märgitud, et normid 100 mg ja 400 mg on ligikaudsed hinnangud, mida tuleb põhjalikumalt analüüsida.
Tuleb siiski tõdeda, et Saksamaa Liitvabariik osutab RIVM‑i märkustele üksnes osaliselt ja tema argumendiga ei saa nõustuda, kuna RIVM märkis kuivade materjalide kohta järgmist:
„Lapse organismi 100 mg sattumist võib pidada mõistlikuks [hinnanguks], kuid see ei pruugi juhtuda iga päev. Kokkupuutele antava hinnangu täpsustamiseks teeme ettepaneku kasutada sagedust üks kord nädalas kui vaikimisi ühikut ainete organismi sattumise selle liigi puhul […]. Tegemist on ligikaudse hinnanguga, mida on vaja põhjalikumalt analüüsida, [ning vedelate materjalide puhul] […] võib organismi 400 mg sattuda aeg-ajalt, kuid mitte iga päev. Kokkupuutele antava hinnangu täpsustamiseks teeme ettepaneku kasutada sagedust üks kord nädalas kui vaikimisi ühikut ainete organismi sattumise selle liigi puhul […]. Tegemist on ligikaudse hinnanguga, mida on vaja põhjalikumalt analüüsida.”
Pealegi, isegi kui oletada, et tuleks lähtuda ainult BfR‑i uurimuse arvulistest tulemustest, mis sisalduvad tabelis 1, ei saaks siiski järeldada, et vaidlustatud otsus on õigusvastane. Kuna direktiivis 2009/48 kehtestatud migratsiooni piirnormid on nendest, mis on ette nähtud siseriiklikes sätetes ja mis on saadud standardi EN 71‑3 abil läbi viidud teisendamise tulemusel, kõrgemad üksnes ühel juhul ehk mahakraabitud mänguasjamaterjali korral, siis ei saa komisjonile ette heita, et ta jättis rahuldamata taotluse säilitada siseriiklikud sätted, milles ei ole tehtud mingit vahet mänguasjamaterjali konsistentsi alusel.
Teiseks esitas Saksamaa Liitvabariik käesolevas menetluses veel teisegi tabeli, milles on võrreldud ühelt poolt biosaadavuse piirnorme, mis tulenevad teise GPSGV 2011 § 10 lõikest 3 ja mis on samad kui teatatud siseriiklikes sätetes ja direktiivis 88/378, ning teiselt poolt biosaadavuse piirnorme, mis on saadud direktiivis 2009/48 kolme liiki mänguasjade jaoks ette nähtud migratsiooni piirnormide teisendamise tulemusel (edaspidi „tabel 3”). Saksamaa Liitvabariik on seisukohal, et teises GPSGV 2011 ette nähtud biosaadavuse piirnormid on iga asjaomase keemilise aine ja mänguasjamaterjali iga konsistentsi puhul madalamad kui direktiivis 2009/48 kehtestatud biosaadavuse piirnormid teisendatuna, mis annab samuti tunnistust sellest, et teatatud siseriiklikud sätted tagavad laste tervise kaitse kõrgemal tasemel kui direktiiv 2009/48.
Tabel 3 on järgmine:
Element
Teise GPSGV 2011 § 10 lõikest 3 tulenev biosaadavuse piirmäär
Teisendamise tulemusel saadud biosaadavuse piirmäär, mis tuleneb direktiivi 2009/48 II lisa III osa punktist 13

sõltumata mänguasja-materjali konsistentsist μg/päevas
kuiv, habras, pulbrilaadne või elastne mänguasja-materjal μg/päevas
vedel või kleepuv mänguasja-materjal μg/päevas
mahakraabitud mänguasja-materjal μg/päevas
Antimon
0,2
4,5
4,5
4,5
Arseen
0,1
0,38
0,36
0,38
Baarium
Plii
0,7
1,35
1,36
1,3
Elavhõbe
0,5
0,75
0,76
0,76
Tabel 3 põhineb andmetel, mis sisalduvad BfR‑i koostatud tabelis „Omastatavate dooside ja lubatavate migratsiooni piirmäärade võrdlus lähtuvalt direktiivist 88/378/EMÜ, direktiivist 2009/48/EÜ ja standardist EN 71‑3”.
Kõigepealt tuleb siiski sarnaselt komisjoniga tõdeda, et tabelis 3 võrreldakse direktiivis 2009/48 mänguasjamaterjali konsistentsi kolme liigi jaoks kehtestatud päevaseid organismi sattumise norme standardist EN 71‑3 tulenevate normidega, samas kui standardi arvutamisel on arvesse võetud ainult ühte mänguasjamaterjali konsistentsi ning standardis EN 71‑3 ette nähtud migratsiooni piirmäärad kuivade ja vedelate mänguasjamaterjalide jaoks on välja jäetud. BfR‑i selgitus, mille kohaselt „ta võtab arvesse üksnes mahakraabitud mänguasjamaterjali jaoks standardis EN 71‑3 kehtestatud migratsiooni piirmäärasid, kuna 8 mg mänguasjamaterjali, mis võib organismi sattuda, kehtib ainult seda liiki materjali korral ja ainus võrdlus, mida on võimalik sellega seoses läbi viia, on võrdlus direktiivi 2009/48/EÜ vastavate migratsiooni piirmääradega”, ei ole seega veenev, nagu komisjon õigesti rõhutab, sest selleks oleks võinud kasutada näiteks direktiivi 2009/48 koguselisi andmeid, mis puudutavad kuivi ja vedelaid materjale.
Edasi tuleb märkida, et lubatavad päevadoosid, mis vastavad direktiivis 2009/48 eristatud kolmele materjalile, on BfR‑i koostatud tabelis liidetud ning seejärel on neid võrreldud ainult mahakraabitud mänguasjamaterjaliga, mida on käsitletud standardis EN 71‑3. Nii võrdles BfR direktiivi 88/378 kohaselt lubatavat ainedoosi 8 mg mänguasjamaterjalis ja lubatavate dooside summat 508 mg mänguasjamaterjalis ehk 8 mg mahakraabitud mänguasjamaterjalis, 100 mg kuivas mänguasjamaterjalis ja 400 mg vedelas mänguasjamaterjalis, mistõttu on järeldused moonutatud.
Lõpuks tuleb rõhutada, et biosaadavuse piirnormide võrdlus, mille Saksamaa Liitvabariik esitas, väljendab terviseriskile antavat hinnangut, mis läheb vastuollu hinnanguga, mis põhineb värskeimatel teadusandmetel, mille alusel on koostatud direktiivi 2009/48 II osa III punktis sisalduvad spetsiifilised nõuded, mis on seotud keemiliste omadustega. Siinkohal tuleb osundada SCHER‑i 1. juuli 2010. aasta arvamust, mille kohaselt „mänguasjas esinevate keemiliste elementide koondkogus ei kujuta endast tingimata ohtu, kuna enamik keemilistest elementidest jäävad mänguasja ka juhul, kui osa mänguasjast pannakse suhu või neelatakse alla”, mistõttu „[j]ärelikult peab riski hindamine põhinema keemiliste elementide eraldumise taseme analüüsil”. 1. juuli 2010. aasta arvamuses on veel täpsustatud, et „SCHER kordab oma soovitust, et mänguasjade ohutus põhineks migratsiooni piirmääradel”.
Peale selle tuleb toonitada, et Saksamaa Liitvabariik märkis, et 10. aprillil 2008„pakkus ta lähtuvalt direktiivis 88/378 kehtestatud biosaadavuse piirnormidest plii, arseeni, elavhõbeda, baariumi ja antimoni ajakohastatud biosaadavuse piirnormid, mille alusel pidi seejärel välja töötatama migratsiooni piirnormid”, ning rõhutas sellega seoses, et „direktiiviga 88/378 pakutav kaitsetase tuleks vähemalt säilitada, kuid seda tuleks teatud osas siiski parandada”. Ta täpsustas oma dokumentides isegi, et ta „ei ole vastu ei migratsiooni piirnormide kehtestamisele ega vahetegemisele olenevalt mänguasjamaterjali erinevast konsistentsist, nagu see on ette nähtud direktiivis 2009/48”.
Neil asjaoludel ei saa Saksamaa Liitvabariik biosaadavuse piirnormide võrdlusele tuginedes õiguspäraselt väita, et teatatud siseriiklikud sätted tagavad inimeste tervise kaitse kõrgemal tasemel kui direktiiv 2009/48.
Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et Saksamaa Liitvabariik ei ole esitanud tõendeid, mille esitamise kohustus tal lasub, ehk tõendanud, et teatatud siseriiklikud sätted tagavad arseeni, antimoni ja elavhõbeda osas kõrgema tasemega kaitse kui direktiiv 2009/48.
Kõigest eespool esitatust järeldub, et hagi tuleb jätta rahuldamata osas, milles palutakse tühistada komisjoni keeldumine säilitamast teatatud siseriiklikud sätted, milles on ette nähtud arseeni, antimoni ja elavhõbeda biosaadavuse piirnormid, ilma et oleks vaja analüüsida Saksamaa Liitvabariigi argumente nende sätete proportsionaalsuse ja asjaolu kohta, et need ei ole suvalise diskrimineerimise vahendid, liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piirangud ega ebaproportsionaalne takistus siseturu toimimisele.
Kuna Saksamaa Liitvabariik ei ole tõendanud, et teatatud siseriiklikud sätted tagavad arseeni, antimoni ja elavhõbeda osas kõrgema tasemega kaitse kui direktiiv 2009/48, on eelmises punktis nimetatud argumendid tulemusetud.
Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 87 lõikele 3 võib Üldkohus määrata kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Kodukorra artikli 87 lõike 6 kohaselt, kui otsuse tegemise vajadus on ära langenud, otsustab Üldkohus kohtukulude jaotuse oma äranägemisel.
Nagu eespool punktides 33 ja 34 on tõdetud, on hagi ese ära langenud osas, milles hagis palutakse vaidlustatud otsus tühistada baariumi puudutavas osas, mistõttu ei ole enam vaja teha otsust nõude kohta tühistada see otsus baariumi puudutavas osas.
Neil asjaoludel ja arvestades seda, et kummagi poole nõuded jäid osaliselt rahuldamata, tuleb otsustada, et komisjon kannab ise oma kohtukulud ja temalt mõistetakse välja pool Saksamaa Liitvabariigi kohtukuludest.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:

1.
Vajadus teha otsus selle kohta, kas komisjoni 1. märtsi 2012. aasta otsus 2012/160/EL, mis käsitleb Saksamaa liiduvalitsuse poolt teatavaks tehtud siseriiklikke õigusnorme, millega säilitatakse plii, baariumi, arseeni, antimoni, elavhõbeda ning nitrosoamiinide ja nitroositavate ainete piirnorm mänguasjades ka pärast Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009/48/EÜ (mänguasjade ohutuse kohta) kohaldamise algust, on baariumi puudutavas osas õiguspärane, on ära langenud.

2.
Tühistada otsuse 2012/160 artikli 1 teine lõik osas, milles siseriiklikud sätted, milles on kehtestatud plii piirnormid, kinnitati kuni 21. juulini 2013.

3.
Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.

4.
Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja pool Saksamaa Liitvabariigi kohtukuludest.

Martins Ribeiro
Popescu
Berardis
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 14. mail 2014 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Siseriiklik õigus

Vaidluse taust

Menetlus ja poolte nõuded

Õiguslik käsitlus

Saksamaa Liitvabariigi kohtuistungil esitatud taotlus, mille kohaselt otsuse tegemise vajadus on osaliselt ära langenud

Vaidlustatud otsuse tühistamise nõue

Pliid käsitlevate õigusnormide kinnitamise ajalise piiramise õigusvastasus

– Vastuvõetavus

– Sisulised küsimused

Antimoni, arseeni ja elavhõbedat käsitlevate siseriiklike õigusnormide säilitamisest keeldumise õigusvastasus

– Vaidlustatud otsus

– ELTL artikli 114 lõigetes 4 ja 6 silmas peetud analüüsile kohaldatava kriteeriumi eiramine

– Sisuline hinnang ELTL artikli 114 lõigete 4 ja 6 kohaldamise tingimustele

Kohtukulud
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.