CELEX: 62011CJ0658
Acțiune în anulare
Decizia 2011/640/PESC
Temei juridic
Politica externă și de securitate comună (PESC)
Articolul 37 TUE
Acord internațional care privește exclusiv PESC
Articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE
Obligația de a informa Parlamentul de îndată și pe deplin
Articolul 218 alineatul (10) TFUE
Menținerea efectelor

Prin acțiunea formulată, Parlamentul European solicită, pe de o parte, anularea Deciziei 2011/640/PESC a Consiliului din 12 iulie 2011 privind semnarea și încheierea Acordului între Uniunea Europeană și Republica Mauritius privind condițiile pentru transferul persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor confiscate asociate acestora, de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene către Republica Mauritius, precum și privind condițiile aplicabile, ulterior transferului, persoanelor suspectate de piraterie (
JO L 254, p. 1
, denumite în continuare „decizia atacată” și, respectiv, „Acordul UE‑Mauritius”) și, pe de altă parte, menținerea efectelor acestei decizii.
Cadrul juridic
Titlul V din Tratatul UE conține capitolul 2, intitulat „Dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună”, din care face parte articolul 36 TUE, care prevede:
„Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate consultă periodic Parlamentul European cu privire la aspectele principale și la opțiunile fundamentale din domeniul politicii externe și de securitate comune și ale politicii de securitate și apărare comune și îl informează în privința evoluției acestora. Acesta se asigură că punctele de vedere ale Parlamentului European să fie luate în considerare în mod corespunzător. Reprezentanții speciali pot fi implicați în activitatea de informare a Parlamentului European.
Parlamentul European poate adresa întrebări sau formula recomandări Consiliului și Înaltului Reprezentant. Parlamentul European organizează de două ori pe an o dezbatere privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a politicii externe și de securitate comune, inclusiv a politicii de securitate și apărare comune.”
Articolul 37 TUE, care figurează în același capitol, are următorul cuprins:
„Uniunea poate încheia acorduri cu unul sau mai multe state sau organizații internaționale în domeniile care fac obiectul prezentului capitol.”
Articolul 218 TFUE are următorul cuprins:
„(1)   Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale articolului 207, acordurile dintre Uniune și țări terțe sau organizații internaționale sunt negociate și încheiate în conformitate cu procedura de mai jos.
(2)   Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea și încheie acordurile
(3)   Comisia sau Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, în cazul în care acordul în cauză privește exclusiv sau în principal politica externă și de securitate comună [denumită în continuare «PESC»], prezintă recomandări Consiliului care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor și desemnează, în funcție de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau șeful echipei de negociatori a Uniunii.
[…]
(5)   Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie care autorizează semnarea acordului și, după caz, de aplicare a sa cu titlu provizoriu înainte de intrarea în vigoare.
(6)   Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie privind încheierea acordului.
Cu excepția cazului în care acordul se referă exclusiv la politica externă și de securitate comună, Consiliul adoptă decizia privind încheierea acordului:
(a)
după aprobarea Parlamentului European în următoarele cazuri:
[…]
(v)
acorduri în domeniile în care se aplică procedura legislativă ordinară sau procedura legislativă specială în cazul în care este necesară aprobarea Parlamentului European.
[…]
(b)
după consultarea Parlamentului European, în celelalte cazuri. […]
[…]
(10)   Parlamentul European este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii.
[…]”
Acțiunea comună 2008/851/PESC a Consiliului din 10 noiembrie 2008 privind operațiunea militară a Uniunii Europene în vederea unei contribuții la descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie și de jaf armat din largul coastelor Somaliei (
JO L 301, p. 33
), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2010/766/PESC a Consiliului din 7 decembrie 2010 (
JO L 327, p. 49
, denumită în continuare „Acțiunea comună 2008/851”), este întemeiată pe articolul 14 UE, pe articolul 25 al treilea paragraf UE și pe articolul 28 alineatul (3) UE.
Articolul 1 din această acțiune comună, intitulat „Misiunea”, prevede la alineatul (1):
„Uniunea Europeană […] desfășoară o operațiune militară în sprijinul Rezoluțiilor 1814 (2008), 1816 (2008) și 1838 (2008) ale Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite (CSONU), într‑un mod conform cu acțiunea autorizată în cazul pirateriei în aplicarea articolelor 100 și următoarelor din Convenția Națiunilor Unite privind dreptul mării semnată la Montego Bay la 10 decembrie 1982 (denumită în continuare «convenția ONU privind dreptul mării») și în cadrul angajamentelor asumate de statele terțe, denumită «Atalanta», astfel încât aceasta să contribuie la:
—
protecția navelor din cadrul [Programului alimentar mondial] care furnizează ajutoare alimentare populațiilor strămutate din Somalia, în conformitate cu mandatul stabilit în Rezoluția 1814 (2008) a CSONU;
—
protecția navelor vulnerabile care navighează în largul coastelor Somaliei, precum și la descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie și de jaf armat în largul coastelor Somaliei, în conformitate cu mandatul stabilit în Rezoluția 1816 (2008) a CSONU.”
Articolul 2 din acțiunea comună menționată, intitulat „Mandat”, prevede:
„Atalanta, în condițiile stabilite în dreptul internațional aplicabil, în special în convenția ONU privind dreptul mării și în Rezoluțiile 1814 (2008), 1816 (2008) și 1838 (2008) ale CSONU și în limita capacităților sale disponibile:
[…]
(e)
în vederea unei eventuale urmăriri penale de către statele competente în condițiile prevăzute la articolul 12, poate captura, reține și transfera persoanele care sunt suspectate de a intenționa să comită, astfel cum se menționează la articolele 101 și 103 din Convenția Națiunilor Unite privind dreptul mării, de a comite sau de a fi comis acte de piraterie sau jafuri armate în zonele care se află sub supravegherea sa și sechestra navele piraților sau ale celor care au comis jafuri armate sau navele capturate în urma unui act de piraterie sau a unui jaf armat și care se află în mâinile piraților sau ale tâlharilor înarmați, precum și bunurile aflate la bord;
[…]”
Articolul 10 din Acțiunea comună 2008/851, intitulat „Participarea statelor terțe”, are următorul cuprins:
„(1)   Fără a aduce atingere autonomiei decizionale a [Uniunii] și cadrului instituțional unic și în conformitate cu orientările relevante ale Consiliului European, statele terțe pot fi invitate să participe la operațiune.
[…]
(3)   Modalitățile detaliate privind participarea statelor terțe fac obiectul unor acorduri încheiate în conformitate cu procedura prevăzută la articolul [37 TUE]. […] În cazul în care [Uniunea] și un stat terț au încheiat un acord prin care se instituie un cadru pentru participarea statului terț respectiv la operațiuni ale [Uniunii] de gestionare a crizelor, dispozițiile respectivului acord se aplică în cadrul prezentei operațiuni.
[…]
(6)   Condițiile de transfer al persoanelor capturate și reținute în vederea exercitării competențelor jurisdicționale de către statul respectiv se stabilesc cu ocazia încheierii sau a punerii în aplicare a acordurilor de participare menționate la alineatul (3).”
Potrivit articolului 12 din această acțiune comună, intitulat „Transferul persoanelor capturate și reținute în vederea exercitării competențelor jurisdicționale”:
„(1)   În temeiul acceptării de către Somalia a exercitării de competențe jurisdicționale de către statele membre sau de către state terțe, pe de‑o parte, și al articolului 105 din convenția ONU privind dreptul mării, pe de altă parte, persoanele care au săvârșit sau sunt suspectate a fi săvârșit acte de piraterie sau jafuri armate capturate și reținute în vederea urmăririi penale în apele teritoriale ale Somaliei sau în marea liberă, precum și bunurile care au servit la săvârșirea acestor acte sunt transferate:
—
autorităților competente ale statului membru sau ale statului terț care participă la operațiune și al căror pavilion este arborat de nava care a realizat captura sau
—
în cazul în care respectivul stat nu poate sau nu dorește să-și exercite competențele jurisdicționale, autorităților unui alt stat membru sau stat terț care dorește să-și exercite aceste competențe asupra persoanelor sau bunurilor menționate mai sus.
(2)   Niciuna dintre persoanele menționate la alineatul (1) nu poate fi transferată într‑un stat terț, în cazul în care condițiile acestui transfer nu au fost stabilite cu respectivul stat terț într‑un mod conform cu dreptul internațional aplicabil, în special cu dreptul internațional al drepturilor omului, în vederea garantării în special a faptului că nicio persoană nu va fi supusă pedepsei cu moartea, torturii sau oricărui alt tratament inuman, degradant sau care denotă cruzime.”
Potrivit articolului 2 din Acordul UE‑Mauritius, intitulat „Definiții”:
„În sensul prezentului acord:
(a)
«forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene (EUNAVFOR)» înseamnă cartierul general militar al UE și contingentele naționale care contribuie la operațiunea «Atalanta» a UE, navele, aeronavele și bunurile acestora;
[…]”
Articolul 1 din același acord, intitulat „Obiectivul”, prevede:
„Prezentul acord definește condițiile și modalitățile pentru
(a)
transferul persoanelor suspectate de tentativa de a săvârși, de săvârșirea sau de a fi săvârșit acte de piraterie în zona operațiunii EUNAVFOR […];
(b)
transferul bunurilor asociate acestora confiscate de EUNAVFOR, de la EUNAVFOR către Mauritius; precum și
(c)
tratamentul persoanelor transferate.”
Pe de altă parte, Acordul UE‑Mauritius prevede, la articolul 3, principiile generale care reglementează modalitățile și condițiile transferului către Republica Mauritius al persoanelor suspectate de acte de piraterie reținute de EUNAVFOR și al bunurilor asociate acestora, confiscate de EUNAVFOR. În plus, acest acord reglementează, la articolul 4, tratamentul, urmărirea penală și judecarea persoanelor transferate, prevăzând totodată, la articolul 5, interzicerea pedepsei cu moartea pentru acestea. Același acord prevede, la articolul 6, măsuri care au ca obiect documentele în legătură cu transferul respectivelor persoane, în special registrele și notificările, iar la articolul 7 alineatele (1) și (2) prevede că, în limita mijloacelor și a capacităților sale, EUNAVFOR furnizează toată asistența necesară către Republica Mauritius în vederea anchetării și a urmării penale ale persoanelor transferate. În această privință, articolul 7 alineatul (3) din Acordul UE‑Mauritius are în vedere posibilitatea părților la acest acord de a conveni modalități de punere în aplicare privind asistența financiară, tehnică sau de altă natură pentru a permite transferul, reținerea, cercetarea, urmărirea și judecarea persoanelor transferate. În sfârșit, acordul menționat stabilește, la articolele 10 și 11, normele privind modalitățile aplicării acestuia și intrarea sa în vigoare.
Istoricul litigiului și decizia atacată
La 22 martie 2010, Consiliul l‑a autorizat pe Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate să înceapă negocierile cu scopul de a încheia acorduri de transfer de persoane între Uniune și anumite state terțe, inclusiv Republica Mauritius.
Prin scrisoarea din aceeași zi, Consiliul a informat Parlamentul European în legătură cu această decizie.
În urma negocierilor menționate, la 12 iulie 2011, Consiliul a adoptat, în temeiul articolului 37 TUE și al articolului 218 alineatele (5) și (6) TFUE, decizia atacată, prin care a autorizat semnarea Acordului UE‑Mauritius. Această decizie a fost publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
la 30 septembrie 2011.
Acordul UE‑Mauritius a fost semnat la 14 iulie 2011 și a fost aplicat cu titlu provizoriu de la această dată.
Consiliul a informat Parlamentul European în legătură cu adoptarea deciziei atacate prin scrisoarea din 17 octombrie 2011.
Concluziile părților și procedura în fața Curții
Parlamentul European solicită Curții anularea deciziei atacate, dispunerea menținerii efectelor acestei decizii până la înlocuirea ei și obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul solicită Curții, cu titlu principal, declararea acțiunii ca fiind inadmisibilă în parte, respingerea în rest a acțiunii ca nefondată și obligarea Parlamentului European la plata cheltuielilor de judecată. Cu titlu subsidiar, Consiliul solicită ca, în cazul în care Curtea ar anula decizia atacată, efectele acesteia să fie menținute până la înlocuirea ei.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 5 iunie 2012 s‑au admis cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Cehă, de Republica Franceză, de Republica Italiană, de Regatul Suediei, precum și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
Prin Decizia președintelui Curții din 20 noiembrie 2012 s‑a admis cererea de intervenție a Comisiei în faza orală a procedurii, în susținerea concluziilor Parlamentului European.
Cu privire la acțiune
În susținerea acțiunii formulate, Parlamentul European invocă două motive, întemeiate pe încălcarea articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE și, respectiv, a articolului 218 alineatul (10) TFUE.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE
Argumentele părților
Prin intermediul primului motiv, Parlamentul European arată că Consiliul a considerat în mod greșit că decizia atacată se referea la un acord care privea „exclusiv” PESC în sensul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf prima teză TFUE și că această decizie putea, așadar, să fie adoptată fără implicarea Parlamentului European.
Parlamentul European, susținut în această privință de Comisie, arată de la bun început că articolul 218 alineatul (6) TFUE stabilește o regulă generală potrivit căreia încheierea unui acord internațional de către Consiliu trebuie să fie precedată de aprobarea sau de consultarea Parlamentului European, după caz. Prima teză a celui de al doilea paragraf al articolului 218 alineatul (6) autorizează doar cu titlu excepțional Consiliul să încheie un astfel de acord fără participarea Parlamentului European, „[în cazul] în care acordul se referă exclusiv la [PESC]”. Întrucât această dispoziție are, așadar, un caracter excepțional, ar trebui să fie interpretată în mod strict, astfel încât, în cazul în care un acord nu privește exclusiv PESC, ci și alte politici ale Uniunii, Parlamentul European ar trebui să participe la procedura de încheiere a acestui acord.
În speță, Acordul UE‑Mauritius, ținând seama de obiectivul și de conținutul său, nu s‑ar referi doar la PESC, ci și la cooperarea judiciară în materie penală, la cooperarea polițienească, precum și la cooperarea pentru dezvoltare.
Astfel, în ceea ce privește, mai întâi, cooperarea judiciară în materie penală, acest acord, pe de o parte, ar conține mai multe dispoziții, printre care articolele 3-7, prin care se urmărește facilitarea cooperării dintre Uniune și autoritățile din Republica Mauritius atât în ceea ce privește procedurile penale, inclusiv admisibilitatea probelor, drepturile persoanelor și anumite elemente specifice ale acestor proceduri, cât și în ceea ce privește executarea deciziilor în sensul articolului 82 alineatul (1) litera (d) și alineatul (2) literele (a) și (b) TFUE. Pe de altă parte, acordul respectiv ar viza de asemenea, în special la articolul 7 alineatul (3), sprijinirea formării profesionale a magistraților și a personalului din justiție în sensul articolului 82 alineatul (1) litera (c) TFUE. De altfel, în opinia Parlamentului European, împrejurarea că articolul 11 alineatul (5) din Acordul UE‑Mauritius prevede că sarcinile îndeplinite de EUNAVFOR în temeiul acestui acord pot, în esență, să fie executate de autorități administrative exclude natura militară a acestor sarcini. Comisia adaugă în această privință că obiectivul și conținutul Acordului UE‑Mauritius ar fi justificat alegerea articolului 82 TFUE drept temei juridic al deciziei atacate.
În ceea ce privește, în continuare, cooperarea polițienească, activitățile menționate la articolele 6 și 7 din Acordul UE‑Mauritius ar privi în special „colectarea, stocarea, prelucrarea și analizarea informațiilor în domeniu, precum și schimbul de informații”, în sensul articolului 87 alineatul (2) litera (a) TFUE, și ar intra în categoria celor efectuate în general de forțele de poliție în sensul articolului 87 alineatul (1) TFUE.
În sfârșit, acest acord s‑ar referi la cooperarea pentru dezvoltare, întrucât articolul 7 și articolul 10 alineatul (2) litera (f) prevăd furnizarea de asistență Republicii Mauritius, care este o țară în curs de dezvoltare în sensul articolului 208 TFUE. Această asistență ar fi furnizată în domeniul „revizuirii legislației, al formării cadrelor de cercetare și de urmărire penală, al procedurii de cercetare și a celei judiciare și în special al modalităților privind depozitarea și predarea probelor și procedura referitoare la căile de atac”.
Parlamentul European și Comisia concluzionează că, întrucât acestor domenii de acțiune a Uniunii li se aplică procedura legislativă ordinară, decizia atacată ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf litera (a) punctul (v) TFUE și ar fi trebuit, așadar, să fie adoptată după aprobarea Parlamentului European.
Consiliul, susținut de toate statele membre interveniente, răspunde, în esență, că decizia atacată se întemeiază în mod corect pe articolul 37 TUE și pe articolul 218 alineatele (5) și (6) TFUE, dat fiind că, potrivit obiectivului și conținutului acesteia, Acordul UE‑Mauritius privește exclusiv PESC.
Astfel, pe de o parte, acest acord ar pune în aplicare Acțiunea comună 2008/851 și în special articolul 12 din aceasta, a cărui finalitate este de a consolida securitatea internațională în cadrul politicii de securitate și de apărare comune a Uniunii, aspect care, pe de altă parte, este confirmat de articolul 2 din acțiunea comună menționată, care definește sarcinile Atalanta. Or, politica respectivă, conform articolului 42 alineatul (1) TUE, ar face parte integrantă din PESC.
Pe de altă parte, conținutul acordului menționat și, mai precis, împrejurarea că o persoană suspectată de acte de piraterie este transferată prin intermediul Atalanta autorităților din Republica Mauritius în scopul urmăririi penale nu ar permite să se deducă faptul că acțiunile întreprinse de Atalanta constituie o cooperare polițienească sau judiciară în sensul părții a treia titlul V din Tratatul FUE. Astfel, deși anumite sarcini ale Atalanta pot prezenta caracteristici care le apropie de activitățile polițienești, forțele desfășurate nu ar fi, în general, învestite cu competențe polițienești sau judiciare de legislația națională care le este aplicabilă.
Consiliul adaugă că Acordul UE‑Mauritius conține, în special la articolele 4-6 și 8, măsuri care urmăresc promovarea statului de drept și respectarea drepturilor omului de către Republica Mauritius. Or, potrivit articolului 21 alineatul (2) litera (b) TUE, promovarea drepturilor omului în statele terțe ar fi un obiectiv care intră în domeniul PESC.
Consiliul precizează de asemenea că nici finalitatea, nici conținutul acordului menționat nu permit să se concluzioneze că acesta privește spațiul de libertate, securitate și justiție sau cooperarea pentru dezvoltare.
Astfel, pe de o parte, din articolele 82 TFUE și 87 TFUE ar rezulta, printre altele, că orice măsură care privește spațiul de libertate, securitate și justiție, indiferent de dimensiunea sa exterioară eventuală, trebuie să fie adoptată în scopul de a determina progresul libertății, securității și justiției în interiorul Uniunii. Or, în speță, Acordul UE‑Mauritius ar privi exclusiv măsuri adoptate în scopul consolidării securității internaționale în largul coastelor Somaliei și, prin urmare, în afara Uniunii.
Pe de altă parte, Curtea ar fi recunoscut deja că o măsură nu intră în domeniul cooperării pentru dezvoltare în cazul în care are ca obiect principal punerea în aplicare a PESC, nici chiar atunci când contribuie la dezvoltarea economică și socială a țărilor în curs de dezvoltare (Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑91/05,
EU:C:2008:288
, punctul 72). În speță, asistența furnizată Republicii Mauritius ar privi operațiunile de transfer în sensul Acordului UE‑Mauritius și capacitatea acesteia din urmă de a aplica acest acord în conformitate cu dreptul internațional privind drepturile omului. O astfel de asistență nu ar avea drept obiectiv dezvoltarea Republicii Mauritius și, prin urmare, nu ar constitui o măsură de dezvoltare.
Parlamentul European răspunde, mai întâi, că articolul 218 alineatul (3) TFUE instituie o distincție între acordurile care privesc „exclusiv” PESC și cele care privesc „în principal” PESC. Prin urmare, alineatul (6) al aceluiași articol ar autoriza Consiliul să încheie acorduri fără implicarea Parlamentului European doar în cazul în care acestea ar privi „exclusiv” PESC. În schimb, în cazul în care aceste acorduri privesc doar „în principal” PESC și includ măsuri accesorii referitoare și la alte politici, Consiliul nu ar putea să le încheie fără implicarea prealabilă a Parlamentului European.
În continuare, Parlamentul European susține că împrejurarea că decizia atacată pune în aplicare Acțiunea comună 2008/851 și că aceasta întră în domeniul PESC nu este suficientă pentru a concluziona că decizia atacată intră de asemenea în domeniul acestei politici. Astfel, Acțiunea comună 2008/851 și decizia atacată ar avea un domeniu de aplicare și obiective diferite, dat fiind că Atalanta este o operațiune cu caracter militar care intră în domeniul politicii de securitate și de apărare comune, având ca scop capturarea persoanelor suspectate de piraterie, în timp ce misiunile încredințate reprezentanților Uniunii și ai EUNAVFOR în temeiul Acordului UE‑Mauritius, prin faptul că prevăd printre altele transferul ulterior eventual al suspecților și inițierea urmăririi penale împotriva acestora, nu au un caracter militar și depășesc obiectivul Atalanta.
Consiliul și statele membre interveniente răspund, în esență, că chestiunea dacă un acord privește „exclusiv” PESC în sensul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE trebuie rezolvată doar în funcție de temeiul juridic material al acordului menționat. Or, un acord precum cel din speță, care se întemeiază doar pe articolul 37 TUE, ar privi „exclusiv” PESC.
În opinia Consiliului, o asemenea abordare nu poate fi repusă în discuție prin distincția dintre termenii „în principal” și „exclusiv”, care figurează la articolul 218 alineatele (3) și (6) TFUE. Astfel, alineatul (3) al articolului menționat, prin faptul că face referire la acordurile care privesc „exclusiv sau în principal” PESC, ar urmări să precizeze autoritatea abilitată să prezinte recomandări Consiliului în cadrul procedurii de negociere a acestor acorduri, în timp ce alineatul (6) al aceluiași articol, prin faptul că menționează acordurile care privesc „exclusiv” PESC, s‑ar referi la încheierea unor astfel de acorduri.
Republica Cehă adaugă că articolul 218 alineatul (6) TFUE are la bază un paralelism între competențele Parlamentului European la nivel intern și la nivel extern. Această dispoziție ar avea, așadar, drept obiectiv garantarea faptului că Parlamentul European are același rol atât pentru adoptarea unei decizii de încheiere a unui acord, cât și pentru adoptarea unui act intern. În acest context, Republica Cehă, amintind că dispoziția în cauză are doar o natură procedurală, arată că nu procedurile sunt cele care definesc temeiul juridic al unui act, ci temeiul juridic al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia.
Regatul Suediei și Regatul Unit precizează că interpretarea articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE susținută de Parlamentul European, pe de o parte, afectează echilibrul instituțional instituit prin tratate, care prevăd un rol strict limitat al Parlamentului European în punerea în aplicare a PESC, astfel cum reiese, printre altele, din articolul 36 TUE. Pe de altă parte, o asemenea interpretare, prin faptul că restrânge domeniul de aplicare al procedurilor în materie de PESC în favoarea procedurilor prevăzute de Tratatul FUE, ar intra în contradicție cu articolul 40 TUE. Acesta ar garanta, astfel, că competențele care intră în domeniul de aplicare al Tratatul FUE nu le afectează pe cele prevăzute de PESC. În plus, interpretarea menționată ar conferi Parlamentului European un drept de veto în materie de PESC, contrar opțiunii autorilor Tratatului de la Lisabona de a conferi un rol mai limitat Parlamentului European în legătură cu acțiunea Uniunii în cadrul PESC.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit de la bun început că alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul acestui act. Dacă, prin analizarea unei măsuri, se dovedește că aceasta urmărește două finalități sau că are două componente și dacă una dintre aceste finalități sau componente poate fi identificată ca fiind principală, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă. În schimb, dacă o măsură urmărește simultan mai multe obiective sau are mai multe componente care sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna să fie accesorie în raport cu alta, astfel că sunt aplicabile dispoziții diferite din tratat, în mod excepțional, o astfel de măsură trebuie să fie adoptată pe baza diferitor temeiuri juridice corespunzătoare (a se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, punctele 42-44).
Or, pentru a delimita conținutul primului motiv, trebuie arătat că, prin acest motiv, Parlamentul European, după cum a confirmat de altfel în ședință, nu susține că decizia atacată ar fi trebuit să aibă un alt temei juridic material decât articolul 37 TUE, întrucât recunoaște expres că această decizie, precum și Acordul UE‑Mauritius urmăresc o finalitate care intră în domeniul PESC.
În plus, Parlamentul European recunoaște că, în pofida faptului că decizia menționată și respectivul acord urmăresc de asemenea finalități care intră în domeniul altor politici ale Uniunii decât PESC, aceste finalități sunt accesorii celei care intră în domeniul politicii menționate și că, întrucât această din urmă finalitate poate fi considerată, așadar, ca fiind cea principală în scopul stabilirii temeiului juridic al deciziei atacate, aceasta putea să fie întemeiată în mod valabil doar pe articolul 37 TUE, cu excluderea oricărui alt temei juridic material.
În schimb, Parlamentul European arată că împrejurarea că decizia atacată, precum și Acordul UE‑Mauritius urmăresc, cel puțin în mod accesoriu, alte finalități decât cele care intră în domeniul PESC este suficientă pentru a exclude faptul că decizia menționată intră exclusiv în domeniul acestei politici în sensul articolului 218 alineatul (6) TFUE.
O astfel de interpretare a dispoziției menționate nu poate fi reținută.
Desigur, în conformitate cu textul articolului 218 alineatul (6) TFUE, Consiliul adoptă decizia de a încheia un acord internațional după aprobarea sau consultarea Parlamentului European, „[c]u excepția cazului în care acordul se referă exclusiv la [PESC]”.
Cu toate acestea, formularea menționată nu determină, singură, o interpretare univocă a respectivei dispoziții.
În special, în ceea ce privește o decizie de încheiere a unui acord care urmărește o finalitate principală care intră în domeniul PESC, formularea menționată nu permite să se stabilească nici faptul că, după cum pretinde Consiliul, se poate considera că o astfel de decizie „privește exclusiv [PESC]” pentru simplul motiv că are un temei juridic material care intră în domeniul acestei politici, cu excluderea oricărui alt temei juridic material, nici că, astfel cum susține Parlamentul European, trebuie să se considere că decizia menționată se referă și la alte domenii ale dreptului Uniunii datorită celorlalte finalități accesorii ale sale decât aceea principală, care intră în domeniul PESC.
În aceste condiții, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de termenii utilizați, ci și de obiectivele și de contextul acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea Klarenberg, C‑466/07,
EU:C:2009:85
, punctul 37, și Hotărârea Koushkaki, C‑84/12,
EU:C:2013:862
, punctul 34).
În ceea ce privește obiectivele articolului 218 TFUE, este necesar să se arate că, în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, pentru a îndeplini cerințe de claritate, de coerență și de raționalizare, acest articol prevede în prezent o procedură unificată și cu aplicabilitate generală în ceea ce privește negocierea și încheierea acordurilor internaționale pe care Uniunea este competentă să le încheie în domeniile sale de acțiune, inclusiv PESC, cu excepția cazului în care tratatele prevăd proceduri speciale.
Or, această procedură, tocmai datorită caracterului său general, trebuie să țină seama de specificitățile prevăzute de tratate pentru fiecare domeniu de acțiune al Uniunii, în special în ceea ce privește atribuțiile instituțiilor.
În această privință, trebuie arătat că, pentru a ține seama de aceste specificități, articolul 218 alineatul (6) TFUE conține trei tipuri de proceduri de încheiere a unui acord internațional, fiecare prevăzând un rol diferit pentru Parlamentul European. Astfel, această instituție poate fi chemată să aprobe încheierea unui acord sau doar să fie consultată în această privință ori să fie exclusă din procesul de încheiere a acordului, fără a aduce atingere însă dreptului său de a fi informată de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii, conform articolului 218 alineatul (10) TFUE.
După cum se poate deduce în special din articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf litera (a) punctul (v) TFUE, această distincție urmărește să reflecte, pe plan extern, repartizarea competențelor între instituții aplicabilă pe plan intern. Astfel, Tratatul de la Lisabona, pe de o parte, a impus aprobarea de către Parlamentul European a încheierii unui acord internațional tocmai pentru acordurile care includ domenii în care, pe plan intern, se aplică procedura legislativă ordinară, prevăzută la articolul 294 TFUE, sau procedura legislativă specială, însă doar în cazul în care aceasta impune aprobarea Parlamentului European. Pe de altă parte, participarea respectivei instituții la încheierea unui astfel de acord nu este exclusă decât în cazul în care acesta se referă exclusiv la PESC, în cadrul căreia Tratatul de la Lisabona a conferit Parlamentului European un rol limitat (a se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul European/Consiliul,
EU:C:2012:472
, punctul 82).
Astfel, după cum a arătat, în esență, avocatul general la punctele 30-32 din concluzii, articolul 218 alineatul (6) TFUE stabilește o simetrie între procedurile de adoptare a măsurilor Uniunii pe plan intern și procedura de adoptare a acordurilor internaționale, în scopul de a garanta că, în raport cu un anumit domeniu, Parlamentul European și Consiliul dispun de aceleași competențe, cu respectarea echilibrului instituțional prevăzut de tratate.
În aceste condiții, tocmai pentru a supraveghea respectarea efectivă a acestei simetrii, regula statuată prin jurisprudența Curții, potrivit căreia temeiul juridic material al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia (a se vedea Hotărârea Parlamentul European/Consiliul,
EU:C:2012:472
, punctul 80), este valabilă nu doar pentru procedurile prevăzute pentru adoptarea unui act intern, ci și pentru cele aplicabile încheierii acordurilor internaționale.
În consecință, în cadrul procedurii de încheiere a unui acord internațional conform articolului 218 TFUE, este necesar să se considere că temeiul juridic material al deciziei referitoare la încheierea acestui acord este cel care determină tipul de procedură aplicabilă potrivit alineatului (6) al acestei dispoziții.
În special, în cazul în care decizia de încheiere a acordului în cauză are în mod valabil exclusiv un temei juridic material care intră în domeniul PESC, se aplică tipul de procedură prevăzut la articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf prima teză TFUE.
O astfel de interpretare se justifică cu atât mai mult în privința cerințelor legate de securitatea juridică. Astfel, prin integrarea temeiului juridic procedural în temeiul juridic material al unui act, această interpretare permite să se determine procedura aplicabilă pe baza unor criterii obiective, care pot fi supuse unui control jurisdicțional, după cum s‑a amintit la punctul 43 din prezenta hotărâre. Acest fapt asigură, pe de altă parte, coerența în alegerea temeiurilor juridice ale unui act. În schimb, interpretarea susținută de Parlamentul European ar avea drept consecință introducerea unui grad de incertitudine și de incoerență în această alegere, întrucât ar putea determina aplicarea unor proceduri diferite unor acte din dreptul Uniunii care au un temei juridic material unic.
În plus, în ceea ce privește contextul în care se plasează dispoziția în cauză, acesta nu permite justificarea unei interpretări diferite. În special, ținând seama de obiectivele articolului 218 TFUE, împrejurarea, invocată de Parlamentul European, că alineatul (3) al articolului 218 TFUE se referă la acordurile care privesc „exclusiv sau în principal” PESC, în timp ce alineatul (6) al aceluiași articol menționează doar acordurile care se referă „exclusiv” la PESC nu poate susține interpretarea acestei din urmă dispoziții prezentată de Parlamentul European. Pe de altă parte, aceste două paragrafe se raportează la situații diferite. Dacă alineatul (3) al articolului 218 TFUE urmărește să precizeze autoritatea abilitată să prezinte recomandări Consiliului în cadrul procedurii de negociere a acestor acorduri și se plasează, așadar, într‑un stadiu prealabil încheierii unui acord internațional, alineatul (6) al aceluiași articol se referă la decizia Consiliului cu privire la încheierea unor astfel de acorduri.
În aceste condiții, decizia atacată putea fi adoptată fără aprobarea și fără consultarea Parlamentului European.
În consecință, primul motiv este nefondat.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a articolului 218 alineatul (10) TFUE
Argumentele părților
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Parlamentul European susține că, prin faptul că nu l‑a informat „de îndată și pe deplin” pe parcursul tuturor etapelor negocierii și încheierii Acordului UE‑Mauritius, Consiliul a încălcat articolul 218 alineatul (10) TFUE, care se aplică tuturor acordurilor încheiate de Uniune, inclusiv celor care intră în domeniul PESC.
În special, Parlamentul European nu ar fi fost informat de îndată, având în vedere că Consiliul i‑ar fi transmis textele deciziei atacate și Acordului UE‑Mauritius doar la 17 octombrie 2011, cu alte cuvinte, după mai mult de 3 luni de la adoptarea acestei decizii și de la semnarea acordului menționat, care au avut loc la 12 iulie și, respectiv, la 14 iulie 2011, precum și după 17 zile de la publicarea acestora în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
Consiliul, ale cărui argumente sunt, în esență, susținute de Republica Cehă, de Republica Franceză, de Regatul Suediei și de Regatul Unit, invocă, cu titlu principal, inadmisibilitatea celui de al doilea motiv. Astfel, întrucât decizia atacată intră exclusiv în domeniul PESC, Curtea, ținând seama de articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și de articolul 275 TFUE, nu ar fi competentă să se pronunțe asupra legalității acesteia.
În subsidiar, Consiliul susține că acest motiv este nefondat, întrucât Parlamentul European a fost în realitate informat în mod corespunzător. În special, termenul în care Parlamentul European a fost informat în legătură cu decizia atacată, chiar dacă este puțin mai lung decât practica obișnuită, ar fi rezonabil, ținând seama și de faptul că ar include pauza estivală.
În ceea ce privește competența Curții, Parlamentul European răspunde că articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE o exclude doar în ceea ce privește dispozițiile specifice referitoare la PESC, care figurează în capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE, iar nu în ceea ce privește articolul 218 alineatul (10) TFUE, a cărui încălcare este invocată prin al doilea motiv.
Aprecierea Curții
În ceea ce privește, mai întâi, chestiunea competenței Curții pentru a statua cu privire la al doilea motiv, trebuie amintit că, după cum arată Consiliul, rezultă din articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și din articolul 275 primul paragraf TFUE că Curtea nu este, în principiu, competentă în ceea ce privește dispozițiile referitoare la PESC și nici în ceea ce privește actele adoptate în temeiul acestora.
Însă articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și articolul 275 primul paragraf TFUE introduc o derogare de la regula competenței generale pe care articolul 19 TUE o conferă Curții pentru a asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor și, în consecință, trebuie să fie interpretate restrictiv.
În speță, trebuie arătat că, deși decizia atacată a avut un singur temei juridic material din domeniul PESC, și anume articolul 37 TUE, rezultă din preambulul acestei decizii că temeiul juridic procedural al acesteia este articolul 218 alineatele (5) și (6) TFUE, care reglementează procedura de semnare și de încheiere a acordurilor internaționale.
Or, după cum s‑a precizat la punctul 52 din prezenta hotărâre, procedura menționată la articolul 218 TFUE are o aplicabilitate generală și are, așadar, vocație de a se aplica, în principiu, tuturor acordurilor internaționale negociate și încheiate de Uniune în toate domeniile de acțiune ale acesteia, inclusiv PESC, care, contrar altor domenii, nu este supusă niciunei proceduri speciale.
În aceste condiții, nu se poate susține că domeniul de aplicare al limitării care derogă de la competența Curții prevăzută la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE și la articolul 275 TFUE se extinde până la a exclude competența Curții de a interpreta și a aplica o dispoziție precum articolul 218 TFUE, care nu intră în domeniul PESC, chiar dacă aceasta prevede procedura în temeiul căreia a fost adoptat un act care intră în domeniul PESC.
Prin urmare, Curtea este competentă să statueze cu privire la al doilea motiv.
În ceea ce privește, în continuare, temeinicia acestui motiv, este necesar să se arate că articolul 218 alineatul (10) TFUE prevede că Parlamentul European „este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii” de negociere și de încheiere a acordurilor internaționale prevăzute la acest articol.
Or, este necesar să se constate că, în speță, Parlamentul European nu a fost informat de îndată pe parcursul tuturor etapelor procedurii de negociere și de încheiere a Acordului UE‑Mauritius.
Astfel, reiese din dosarul prezentat Curții că, după ce a anunțat Parlamentul European în legătură cu deschiderea negocierilor, Consiliul l‑a informat despre adoptarea deciziei atacate și despre semnarea acordului menționat doar după 3 luni și după 17 zile de la publicarea în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
În consecință, Consiliul a încălcat articolul 218 alineatul (10) TFUE.
Această concluzie nu poate fi pusă în discuție de argumentul Consiliului potrivit căruia, în orice caz, decizia atacată fusese publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, astfel că Parlamentul European ar fi putut lua cunoștință de aceasta. Astfel, o asemenea publicare este prevăzută la articolul 297 TFUE și corespunde condițiilor de publicitate cărora le este supus un act al Uniunii pentru a intra în vigoare, în timp ce cerința de informare care decurge din articolul 218 alineatul (10) TFUE este prevăzută pentru a asigura că Parlamentul European este pus în măsură să exercite un control democratic asupra acțiunii externe a Uniunii și, mai precis, să verifice că atribuțiile sale sunt respectate tocmai ca urmare a alegerii temeiului juridic al unei decizii privind încheierea unui acord.
În ceea ce privește, în sfârșit, consecințele încălcării articolului 218 alineatul (10) TFUE asupra validității deciziei atacate, trebuie constatat că norma procedurală prevăzută în această dispoziție constituie o normă fundamentală de procedură în sensul articolului 263 al doilea paragraf TFUE, a cărei încălcare determină nulitatea actului viciat în acest mod.
Astfel, norma menționată constituie expresia principiilor democratice pe care se întemeiază Uniunea. În special, Curtea a precizat deja că implicarea Parlamentului European în procesul decizional este reflectarea, la nivelul Uniunii, a unui principiu democratic fundamental, potrivit căruia popoarele participă la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative (a se vedea în acest sens Hotărârea Roquette Frères/Consiliul, 138/79,
EU:C:1980:249
, punctul 33, și Hotărârea Parlamentul European/Consiliul,
EU:C:2012:472
, punctul 81).
În această perspectivă, Tratatul de la Lisabona chiar a pus în valoare, pe plan sistematic, importanța normei menționate, inserând‑o într‑o dispoziție autonomă, aplicabilă tuturor tipurilor de procedură prevăzute la articolul 218 TFUE.
Desigur, astfel cum s‑a amintit la punctul 55 din prezenta hotărâre, rolul pe care Tratatul de la Lisabona l‑a conferit Parlamentului European în materie de PESC rămâne limitat.
Totuși, nu se poate deduce din această constatare că Parlamentul European, cu toate că este exclus din procedura de negociere și de încheiere a unui acord care privește exclusiv PESC, este lipsit de orice drept de control asupra acestei politici a Uniunii.
Dimpotrivă, tocmai în acest scop, cerința informării prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE se aplică oricărei proceduri de încheiere a unui acord internațional, inclusiv acordurile care privesc exclusiv PESC.
Or, în măsura în care Parlamentul European nu este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii conform articolului 218 alineatul (10) TFUE, inclusiv pe parcursul celei care precedă încheierea acordului, nu este în măsură să exercite dreptul de control pe care i l‑au conferit tratatele în materie de PESC și, dacă este cazul, să își expună punctul de vedere în ceea ce privește, în special, temeiul juridic corect pe care trebuie să îl aibă actul în cauză. Nerespectarea acestei cerințe de informare aduce atingere, în aceste împrejurări, condițiilor de exercitare de către Parlamentul European a funcțiilor sale în domeniul PESC și constituie, în consecință, o încălcare a unei norme fundamentale de procedură.
În aceste condiții, al doilea motiv este fondat și decizia atacată trebuie, așadar, să fie anulată.
Cu privire la menținerea efectelor deciziei atacate
Atât Parlamentul European, cât și Consiliul, precum și cea mai mare parte a statelor membre interveniente solicită Curții, în ipoteza în care ar anula decizia atacată, menținerea efectelor acesteia până la înlocuirea ei.
Potrivit articolului 264 al doilea paragraf TFUE, Curtea poate să indice, în cazul în care consideră că este necesar, care sunt efectele unui act anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile.
Or, trebuie să se admită faptul că anularea deciziei atacate fără menținerea efectelor acesteia ar putea împiedica derularea operațiunilor efectuate pe baza Acordului UE‑Mauritius și în special deplina eficiență a urmăririi penale și a judecării persoanelor suspectate de acte de piraterie capturate de EUNAVFOR.
În consecință, Curtea trebuie să își exercite competența conferită de articolul 264 al doilea paragraf TFUE și să mențină efectele deciziei atacate, a cărei anulare este pronunțată prin prezenta hotărâre.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Cu toate acestea, în temeiul alineatul (3) al aceluiași articol, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
Întrucât, în speță, Parlamentul European și Consiliul au căzut fiecare în pretenții în parte, trebuie să se decidă că suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată.
Potrivit articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia 2011/640/PESC a Consiliului din 12 iulie 2011 privind semnarea și încheierea Acordului între Uniunea Europeană și Republica Mauritius privind condițiile pentru transferul persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor confiscate asociate acestora, de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene către Republica Mauritius, precum și privind condițiile aplicabile, ulterior transferului, persoanelor suspectate de piraterie.

2)
Menține în vigoare efectele Deciziei 2011/640.

3)
Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată.

4)
Republica Cehă, Republica Franceză, Republica Italiană, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)   Limba de procedură: engleza.