CELEX: 62014CJ0038
Eelotsusetaotlus
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Direktiiv 2008/115/EÜ
Ühised nõuded ja kord liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel
Artikli 6 lõige 1 ja artikli 8 lõige 1
Siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ebaseadusliku riigis viibimise eest karistuseks ette vastavalt asjaoludele kas trahvi või väljasaatmise

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (
ELT L 348, lk 98
) artikli 6 lõiget 1 ja artikli 8 lõiget 1.
Taotlus esitati menetluses, mis algatati S. Zaizoune’i vastu seoses tema ebaseadusliku viibimisega Hispaania territooriumil.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2008/115
Direktiivi 2008/115 põhjendused 2 ja 4 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[...]
(4)
Tuleb kehtestada selged, läbipaistvad ja õiglased eeskirjad, millega nähakse ette tõhus tagasisaatmispoliitika, mis on hästihallatava rändepoliitika vajalik osa.”
Direktiivi 2008/115 artikkel 1 „Sisu” sätestab:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvate põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.”
Direktiivi artiklis 3 on määratletud direktiivis kasutatavad mõisted. Artikli 3 punktis 4 on mõiste „tagasisaatmisotsus” määratletud kui „haldus‑ või kohtuotsus või ‑akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus”.
Nimetatud artikli punktis 5 on „väljasaatmine” määratletud kui „tagasipöördumiskohustuse täitmine, eelkõige füüsiline transport liikmesriigist välja”.
Direktiivi 2008/115 artikli 4 „Soodsamad sätted” lõiked 2 ja 3 näevad ette:
„2.   Käesolev direktiiv ei piira ühegi sellise sätte kohaldamist, mis võib olla soodsam kolmanda riigi kodaniku suhtes ja mis on sätestatud ühenduse sisserände- ja varjupaigaalases õigustikus.
3.   Käesolev direktiiv ei piira liikmesriigi õigust võtta vastu või säilitada sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes käesolevat direktiivi kohaldatakse, tingimusel et sellised sätted on käesoleva direktiiviga kooskõlas.”
Direktiivi artikkel 6 „Tagasisaatmisotsus” sätestab:
„1.   Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult
2.   Liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivad kolmanda riigi kodanikud, kellele on mõnes muus liikmesriigis väljastatud kehtiv elamisluba või muu riigisviibimise õigust andev luba, peavad viivitamatult minema kõnealuse liikmesriigi territooriumile. Kui asjaomane kolmanda riigi kodanik seda nõuet ei täida või kui kolmanda riigi kodaniku viivitamatut lahkumist nõutakse avaliku korra või riikliku julgeoleku huvides, kohaldatakse lõiget 1.
3.   Liikmesriigid võivad loobuda tagasisaatmisotsuse väljastamisest nende territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes, kui mõni teine liikmesriik võtab kõnealuse kolmanda riigi kodaniku tagasi käesoleva direktiivi jõustumise päeval kehtivate kahepoolsete lepingute või kokkulepete kohaselt. Sellisel juhul kohaldab asjaomase kolmanda riigi kodaniku tagasi võtnud liikmesriik lõiget 1.
4.   Liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tühistatakse või peatatakse elamisloa või mõne muu riigisviibimist lubava loa kehtivusajaks.
5.   Kui seoses kolmanda riigi kodanikuga, kes viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, on pooleli elamisloa või muu riigisviibimist lubava loa uuendamise menetlus, kaalub kõnealune liikmesriik tagasisaatmisotsuse väljastamisest hoidumist, kuni pooleliolev menetlus on lõppenud, ilma et see piiraks lõike 6 kohaldamist.
[...]”
Direktiivi artikli 7 „Vabatahtlik lahkumine” lõiked 1 ja 4 sätestavad:
„1.   Tagasisaatmisotsusega nähakse ette sobiv, seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks, ilma et see piiraks lõigetes 2 ja 4 osutatud erandite tegemist. [...]
[...]
4.   Liikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata [...], kui esineb põgenemise oht või kui elamisloa taotlus on jäetud rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks, või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.”
Direktiivi artikli 8 „Väljasaatmine” lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui artikli 7 lõike 4 kohast tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.”
Hispaania õigus
11. jaanuari 2000. aasta konstitutsiooniline seadus, mis käsitleb välismaalaste õigusi ja vabadusi Hispaanias ja nende sotsiaalset integratsiooni (Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social,
Boletín Oficial del Estado
, edaspidi
BOE
, nr 10,12.1.2000, lk 1139), konstitutsioonilise seaduse 2/2009 (Ley Orgánica 2/2009,
BOE
nr 103, 12.12.2009) ainsa artikli lõikest 28 tulenevas redaktsioonis, mis on kehtiv alates 13. detsembrist 2009 (edaspidi „välismaalaste seadus”), artikli 28 lõike 3 punkt c sätestab:
„Lahkumine [Hispaania territooriumilt] on kohustuslik järgmistel juhtudel:
[...]
c)
kui haldusasutus jätab välismaalase poolt Hispaania territooriumile jäämiseks esitatud taotlused rahuldamata või kui tal ei ole luba Hispaanias viibimiseks.”
Välismaalaste seaduse artikli 51 lõike 2 kohaselt on seaduses käsitletud rikkumised jaotatud nende raskusastme järgi „kergeks”, „raskeks” ja „väga raskeks” rikkumiseks.
Välismaalaste seaduse artikli 53 lõike 1 punktis a on „raske rikkumine” määratletud kui „asjaolu, et isik viibib ebaseaduslikult Hispaania territooriumil, kuna tema elamisluba ei ole pikendatud või talle ei ole väljastatud elamisluba või kui nende kehtivusaeg on lõppenud üle kolme kuu tagasi, ilma et huvitatud isik oleks taotlenud nende uuendamist õigusaktides ette nähtud tähtaja jooksul”.
Välismaalaste seaduse artikli 55 lõike 1 punkti b kohaselt karistatakse raske rikkumise eest trahviga summas 501–10 000 eurot.
Samas artikli lõige 3 sätestab, et karistusmäärade kohaldamisel lähtub karistust määrav pädev asutus proportsionaalsuse kriteeriumidest, võttes arvesse süü astet, tekitatud kahju, rikkumisest tulenevat ohtu ja rikkumise tagajärgi.
Välismaalaste seaduse artikkel 57 sätestab:
„1.   Kui rikkujaks on välismaalane ning toime on pandud rikkumine, mis on kvalifitseeritav „väga raskeks” või „raskeks” rikkumiseks käesoleva konstitutsioonilise seaduse artikli 53 lõike 1 punktide a, b, c, d ja f tähenduses, võib proportsionaalsuse põhimõttest lähtuvalt asendada rahatrahvi isiku väljasaatmisega Hispaania territooriumilt vastava haldusmenetluse järel tehtud põhjendatud otsusega, milles hinnatakse rikkumise koosseisulisi asjaolusid.
[...]
3.   Mingil juhul ei tohi kohaldada üheaegselt rahatrahvi ja isiku Hispaania territooriumilt väljasaatmist.
[...]”
20. aprilli 2011. aasta kuningliku dekreedi 557/2011, millega kiidetakse heaks konstitutsioonilise seaduse 4/2000, mis käsitleb välismaalaste õigusi ja vabadusi Hispaanias ja nende sotsiaalset integratsiooni, rakendusmäärus pärast selle seaduse muutmist konstitutsioonilise seadusega 2/2009, artikkel 24 sätestab:
„1.   Kui puudub elamisluba Hispaanias, eelkõige põhjusel, et riiki sisenemise või riigis viibimise tingimused ei ole täidetud või ei ole enam täidetud, või kuna haldusasutus on jätnud rahuldamata elamisloa pikendamise taotluse või elamisloa või mis tahes muu sellise dokumendi väljastamise taotluse, mis on vajalik selleks, et välismaalane saaks jääda Hispaania territooriumile, […] tuleb huvitatud isikut haldusotsuses hoiatada, et ta on kohustatud riigist lahkuma, mis ei piira võimalust, et see hoiatus kantakse ka passi või analoogsesse dokumenti või eraldi dokumenti, kui huvitatud isik viibib Hispaanias isikut tõendava dokumendi alusel, mis ei võimalda sellise märke tegemist. [...]”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Maroko kodaniku S. Zaizoune’i pidasid korrakaitsejõud kinni 15. juulil 2011 Hispaania territooriumil.
S. Zaizoune ei esitanud isikut tõendavat dokumenti, mistõttu ta võeti vahi alla ning tema suhtes algatati Hispaania territooriumilt väljasaatmise menetlus.
Selle menetluse lõppedes tegi Subdelegacion del Gobierno en Gipuzkoa (valitsuse Gipuzkoa esindus) 19. oktoobril 2011 otsuse saata S. Zaizoune Hispaania territooriumilt välja koos keeluga siseneda territooriumile viie aasta jooksul.
Otsuse põhjus oli S. Zaizoune’i ebaseaduslik viibimine Hispaanias välismaalaste seaduse artikli 53 lõike 1 punkti a tähenduses, millele lisandus tema varasem karistatus selles riigis.
S. Zaizoune esitas selle otsuse peale kaebuse Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
2 de Donostia-San-Sebastián’ile (San Sebastiáni halduskohus), kes tühistas otsuse ja asendas väljasaatmise rahatrahviga.
Subdelegacion del Gobierno en Gipuzkoa kaebas selle edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtusse. Nimetatud kohus märgib, et riigi kõrgeim kohus on vaidlusaluseid siseriiklikke sätteid tõlgendanud nii, et kolmanda riigi kodanike ebaseadusliku riigis viibimise eest ette nähtud põhikaristus on rahatrahv, kui ei esine raskendavaid asjaolusid, mis õigustaksid rahatrahvi asendamist riigi territooriumilt väljasaatmisega.
Neil asjaoludel otsustas Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas lojaalse koostöö ja direktiivi kasuliku mõju põhimõtete seisukohast tuleb direktiivi 2008/115 artikli 4 [lõikeid 2 ja 3] ning artikli 6 lõiget 1 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline nagu põhikohtuasjas vaidlustatud siseriiklik õigusnorm ja seda tõlgendav kohtupraktika, mis lubab karistada ebaseaduslikult [riigi territooriumil] viibivat välismaalast üksnes rahalise karistusega, mis on pealegi kokkusobimatu väljasaatmisega?”
Eelotsuse küsimus
Kõigepealt olgu meenutatud, et ELTL artiklis 267 sätestatud siseriiklike kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel poolelioleva kohtuasja lahendada. Seda arvestades tuleb Euroopa Kohtul temale esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastada. Euroopa Kohtu ülesanne on tõlgendada kõiki liidu õiguse sätteid, mida siseriiklikud kohtud vajavad oma kohtuasjade lahendamiseks, isegi kui need kohtud ei ole selliseid sätteid Euroopa Kohtule esitatud küsimustes otseselt maininud (kohtuotsus eco cosmetics ja Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 ja C‑120/13,
EU:C:2014:2144
, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult ei takista asjaolu, et formaalselt puudutavad esitatud küsimused direktiivi 2008/115 artikli 4 lõigete 2 ja 3 ning artikli 6 lõike 1 tõlgendamist, Euroopa Kohtul anda siseriiklikule kohtule kõik juhised liidu õiguse tõlgendamiseks, mis võivad olla tarvilikud põhikohtuasja lahendamisel. Seejuures on Euroopa Kohtu ülesanne tuletada siseriikliku kohtu esitatud asjaolude kogumist ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õiguse aspektid, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada (vt selle kohta kohtuotsus eco cosmetics ja Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 ja C‑120/13,
EU:C:2014:2144
, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
Antud juhul tuleb märkida – mida kinnitas ka Hispaania valitsus oma kirjalikes seisukohtades –, et eelotsusetaotluses sisalduv mõiste „väljasaatmine” hõlmab nii tagasisaatmisotsust kui ka selle täitmist. Seetõttu on põhikohtuasja raames otstarbekas tõlgendada ka direktiivi 2008/115 artikli 8 lõiget 1, mis käsitleb tagasisaatmisotsuse täitmist.
Neil asjaoludel on eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks vaja sõnastada esitatud küsimus ümber nii, et sellega palutakse selgitada, kas direktiivi 2008/115, eelkõige selle artikli 6 lõiget 1 ja artikli 8 lõiget 1 koostoimes artikli 4 lõigetega 2 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused nagu põhikohtuasjas vaidlusalused liikmesriigi õigusnormid, mis sätestavad, et kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku viibimise eest liikmesriigi territooriumil on karistuseks vastavalt asjaoludele kas rahatrahv või väljasaatmine, kusjuures need kaks meedet on vastastikku teineteist välistavad.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide kohaselt, nagu neid on tõlgendanud riigi kõrgeim kohus, võib ebaseaduslikult Hispaania territooriumil viibivale kolmanda riigi kodanikule määrata karistuseks üksnes rahatrahvi, mis on riigi territooriumilt väljasaatmisega ühitamatu, kuna viimati nimetatud meedet võib rakendada vaid raskendavate asjaolude esinemisel.
Sellega seoses olgu meenutatud, et direktiivi 2008/115 põhjendustest 2 ja 4 nähtuvalt on direktiivi eesmärk näha ette tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika. Vastavalt direktiivi artiklile 1 sätestatakse direktiivis „ühised nõuded ja kord”, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike tagasisaatmisel.
Vastavalt kohtuotsuse El Dridi (C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
) punktis 35 märgitule on direktiivi artikli 6 lõikes 1 kõigepealt esimese võimalusena sätestatud, et liikmesriigid on kohustatud tegema tagasisaatmisotsuse kõikide kolmanda riigi kodanike kohta, kes viibivad nende territooriumil ebaseaduslikult.
Kui viibimise ebaseaduslikkus on tuvastatud, peavad pädevad siseriiklikud asutused tegema selle artikli kohaselt tagasisaatmisotsuse, välja arvatud sama artikli lõigetes 2–5 sätestatud erandite puhul (kohtuotsus Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punkt 31). Euroopa Kohtule esitatud toimiku andmed ei anna alust eeldada, et S. Zaizoune oleks nendes lõigetes kirjeldatud olukorras.
Olgu lisatud, et kui kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, kuid see kodanik ei ole tagasipöördumiskohustust täitnud kas vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul või kui tagasipöördumiskohustuse vabatahtliku täitmise tähtaega ei ole määratud, paneb direktiivi 2008/115 artikli 8 lõige 1 tagasisaatmismenetluse tõhususe tagamiseks liikmesriikidele kohustuse võtta kõik väljasaatmiseks vajalikud meetmed, mis vastavalt direktiivi artikli 3 punktile 5 tähendab isiku füüsilist transporti sellest liikmesriigist välja (vt selle kohta kohtuotsus Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punkt 35).
Veel olgu meenutatud, et nii direktiivi 2008/115 põhjenduses 4 mainitud liikmesriikide lojaalsuskohustusest kui ka tõhususe nõuetest tuleneb, et direktiivi artikliga 8 liikmesriikidele pandud kohustus – viia selle artikli lõikes 1 kirjeldatud asjaolude esinemisel läbi väljasaatmine – tuleb täita võimalikult kiiresti (vt kohtuotsus Sagor, C‑430/11,
EU:C:2012:777
, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult ei vasta niisugused siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikes 1 ja artikli 8 lõikes 1 sätestatud selgetele nõuetele.
Seda järeldust ei kummuta liikmesriikidele direktiivi 2008/115 artikli 4 lõigetega 2 ja 3 antud õigus näha direktiivis sätestatud nõuetest ja korrast ette erandeid.
Kõnesoleva artikli lõikes 2 mainitud sätetega seoses, mis kuuluvad ühenduse sisserände- ja varjupaigaalase õigustiku kohaldamisalasse ning võivad olla kolmanda riigi kodaniku suhtes soodsamad, tuleb niisiis tõdeda, et ükski direktiivi säte ega ühenduse õigustikku kuuluv õigusakt ei luba niisuguse mehhanismi kehtestamist, mis näeb kolmanda riiki kodaniku ebaseadusliku viibimise eest liikmesriigi territooriumil ette kas rahatrahvi või väljasaatmise vastavalt asjaoludele, kusjuures need kaks meedet on vastastikku teineteist välistavad.
Sama artikli lõike 3 kohta olgu märgitud, et selles ette nähtud erandivõimaluse suhtes kehtib tingimus, et sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes direktiivi 2008/115 kohaldatakse, peavad olema direktiiviga kooskõlas. Arvestades direktiivi eesmärki, mida on meenutatud käesoleva otsuse punktis 30, ning liikmesriikide kohustusi, mis tulenevad selgelt direktiivi artikli 6 lõikest 1 ja artikli 8 lõikest 1, ei ole niisugune kooskõla tagatud, kui liikmesriigi õigusnormides on sätestatud selline mehhanism, nagu on kirjeldatud eelmises punktis.
Seoses sellega olgu meenutatud, et liikmesriigid ei tohi kohaldada õigusnorme, mis võiksid ohustada direktiivi eesmärkide saavutamist ja võtta seetõttu direktiivilt tema kasuliku mõju (vt selle kohta kohtuotsus Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult võib niisugune siseriiklik õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas, takistada direktiiviga 2008/115 kehtestatud ühiste nõuete ja korra kohaldamist ning põhjustada tagasisaatmise viibimist, kahandades direktiivi kasulikku mõju (vt selle kohta kohtuotsus Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punkt 39).
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades peab esitatud küsimusele vastama, et direktiivi 2008/115, eelkõige selle artikli 6 lõiget 1 ja artikli 8 lõiget 1 koostoimes artikli 4 lõigetega 2 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused nagu põhikohtuasjas vaidlusalused liikmesriigi õigusnormid, mis sätestavad, et kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku viibimise eest liikmesriigi territooriumil on karistuseks vastavalt asjaoludele kas rahatrahv või väljasaatmine, kusjuures need kaks meedet on vastastikku teineteist välistavad.
Kohtukulud
Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, eelkõige selle artikli 6 lõiget 1 ja artikli 8 lõiget 1 koostoimes artikli 4 lõigetega 2 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused nagu põhikohtuasjas vaidlusalused liikmesriigi õigusnormid, mis sätestavad, et kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku viibimise eest liikmesriigi territooriumil on karistuseks vastavalt asjaoludele kas rahatrahv või väljasaatmine, kusjuures need kaks meedet on vastastikku teineteist välistavad.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hispaania.