CELEX: 62011CJ0280
Žalba
Pravo na pristup dokumentima institucija
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Članak 4. stavak 3. podstavak 1.
Zaštita procesa odlučivanja institucija
Napomena glavnog tajništva Vijeća o prijedlozima podnesenima u okviru zakonodavnog postupka revizije iz iste Uredbe br. 1049/2001
Djelomični pristup
Uskrata pristupa podacima koji se odnose na identitet država članica koje su podnijele prijedloge

Svojom žalbom Vijeće Europske unije zahtijeva ukidanje presude Općeg suda od 22. ožujka 2011. Access Info Europe/Vijeće (
T‑233/09, Zb., str. II‑1073.
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud poništio odluku Vijeća od 26. veljače 2009. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) kojom je društvu Access Info Europe (u daljnjem tekstu: Access Info) uskraćen pristup određenim informacijama u napomeni od 26. studenoga 2008. koju je glavno tajništvo Vijeća uputilo radnoj skupini za informacije ustanovljenoj u Vijeću, u vezi s prijedlogom nove uredbe o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (u daljnjem tekstu: traženi dokument).
Pravni okvir
Uvodna izjava 6. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) glasi:
„Širi pristup dokumentima trebalo bi odobriti u slučaju kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti, štiteći istodobno djelotvornost postupka odlučivanja institucija. Takvi bi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.”
Člankom 1. te uredbe određuje se:
„Svrha je ove Uredbe:
a)
definirati načela, uvjete i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa kojima se uređuje pravo na pristup dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije [...] tako da se osigura najširi mogući pristup dokumentima.
[...]”
Člankom 4. stavkom 3. podstavkom 1. te uredbe predviđa se:
„Pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.”
Okolnosti spora
Dopisom od 3. prosinca 2008. društvo Access Info podnijelo je zahtjev Vijeću za pristup traženom dokumentu. U potonjem dokumentu bili su objedinjeni prijedlozi izmjena ili novih tekstova koje je više država članica dostavilo na sastanku radne skupine za informacije od 25. studenoga 2008., iz točke 1. ove presude.
Vijeće je spornom odlukom odobrilo djelomični pristup traženom dokumentu. Konkretno, ta je institucija dostavila društvu Access Info inačicu dokumenta na temelju koje nije bilo moguće utvrditi identitet država članica koje su podnijele navedene prijedloge.
Vijeće je svoje odbijanje da otkrije identitet predmetnih država članica opravdalo izuzećem iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe br. 1049/2001 zbog toga što bi otkrivanje njihovog identiteta, za koje nije postojao prevladavajući javni interes, ozbiljno ugrozilo njegov proces odlučivanja. Naime, uzimajući u obzir prethodnu prirodu rasprava koje su tada bile u tijeku, otkrivanje identiteta dotičnih država članica smanjilo bi manevarski prostor delegacija tijekom pregovora koji obilježavaju zakonodavni postupak u Vijeću te bi tako ugrozilo sposobnost Vijeća da postigne sporazum.
Dana 26. studenoga 2008., odnosno istog dana kad je ustanovljen traženi dokument, cjelovita inačica tog dokumenta bila je dostupna javnosti na internetskoj stranici organizacije Statewatch iako to otkrivanje nije bilo odobreno (u daljnjem tekstu: neovlašteno otkrivanje).
Pobijana presuda
Društvo Access Info podnijelo je 12. lipnja 2009. tajništvu Općeg suda tužbu za poništenje sporne odluke koja je prihvaćena pobijanom presudom.
Opći sud iznio je na početku temeljna načela u području pristupa dokumentima. Osobito u točkama 55. do 58. te presude podsjetio je da je pravo na pristup dokumentima institucija povezano s njihovim demokratskim karakterom i da se člankom 1. Uredbe br. 1049/2001 jamči pravo na najširi mogući pristup, tako da se izuzeća od otkrivanja trebaju usko tumačiti i primjenjivati. Ta su načela osobito relevantna kad Vijeće, kao u ovom slučaju, djeluje u svojstvu zakonodavca.
Potom je u točkama 59. i 60. pobijane presude Opći sud pojasnio da samo okolnost da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od objave ne može biti dovoljna za primjenu tog izuzeća, s obzirom na to da je takva primjena opravdana samo ako pristup tom dokumentu može konkretno i stvarno ugroziti zaštićeni interes. Osim toga, takva opasnost ne može biti samo hipotetska i treba biti razumno predvidljiva. Na dotičnoj je instituciji da odvagne posebni interes koji se treba zaštititi neotkrivanjem dijela traženog dokumenta – u ovom slučaju identiteta država članica koje su podnijele prijedloge – i opći interes da taj dokument bude dostupan u cijelosti.
Primjenjujući ta načela, u točkama 68. do 80. pobijane presude Opći sud ispitao je glavni razlog koji je Vijeće navelo kao opravdanje djelomičnog otkrivanja traženog dokumenta, odnosno navodno smanjenje manevarskog prostora delegacija u Vijeću zbog okolnosti da bi otkrivanje identiteta država članica odgovornih za prijedloge omogućilo toliko jaki pritisak javnosti na te države članice da njihove delegacije više ne bi mogle podnijeti prijedlog kojim se zagovara ograničenje transparentnosti.
Kao prvo, u točkama 69. do 74. pobijane presude, Opći sud je prije svega smatrao da upravo načelo demokratskog legitimiteta obvezuje podnositelje prijedloga koje sadržava traženi dokument, da za svoje postupke odgovaraju javnosti, tim više što je taj dokument dio zakonodavnog postupka. Nadalje, Opći sud smatrao je da otkrivanje identiteta podnositelja prijedloga ne sprječava delegacije da ga poslije odbace. Naime, prijedlog se podnosi da bi se o njemu raspravljalo, bez obzira je li anoniman ili ne, i ne bi trebao ostati nepromijenjen nakon rasprave zato što je poznat identitet podnositelja. Javnost je u potpunosti sposobna shvatiti to obilježje prijedloga u zakonodavnom postupku. Osim toga, prema mišljenju Općeg suda, ne može se pretpostaviti da se sva javnost protivi ograničenju načela transparentnosti. Konačno, Opći sud smatrao je da čak ni neovlašteno otkrivanje nije imalo štetnih posljedica za proces odlučivanja Vijeća.
Kao drugo, u točkama 75 i 76. pobijane presude, Opći sud odbio je argument Vijeća prema kojem je trebalo uzeti u obzir prethodnu prirodu rasprava radi procjene opasnosti od ugrožavanja procesa odlučivanja, povezane sa smanjenjem manevarskog prostora država članica. Prema mišljenju Općeg suda, prethodnom prirodom rasprava, kao takvom, ne može se opravdati primjena izuzeća iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da se tom odredbom ne uvodi nikakva razlika ovisno o fazi rasprava.
Kao treće, u točkama 77. i 78. navedene presude, Opći sud odbio je argument prema kojem je trebalo uzeti u obzir osobito osjetljivu prirodu prijedloga koje su, u ovom slučaju, podnijele delegacije država članica. Opći sud naveo je u tom pogledu da su predmetni prijedlozi izmjena dio uobičajenog odvijanja zakonodavnog postupka. Stoga nisu ni osobito osjetljivi u smislu da bi temeljni interes Unije ili država članica bio doveden u pitanje u slučaju otkrivanja identiteta podnositelja prijedloga, tim više što u ovom slučaju nije riječ o sadržaju prijedloga koje su podnijele države članice, nego samo o utvrđivanju identiteta delegacija koje su te prijedloge podnijele. Osim toga, Opći sud smatrao je da je demokratskoj raspravi svojstveno da prijedlog izmjene prijedloga uredbe bude predmetom i pozitivnih i negativnih komentara javnosti i medija.
Kao četvrto, u točki 79. pobijane presude, Opći sud odbio je argument prema kojem je neobično dugo trajanje postupka donošenja nove uredbe u području pristupa dokumentima uzrokovano teškoćama koje je za pregovore prouzročilo neovlašteno otkrivanje. Prema mišljenju Općeg suda, trajanje zakonodavnog postupka može se zapravo objasniti drugim razlozima političke i pravne prirode.
Konačno, u točkama 82. i 83. pobijane presude, Opći sud odbio je argument Vijeća kojim je Vijeće nastojalo dokazati da su zbog neovlaštenog otkrivanja izvješća sa sastanaka radnih skupina Vijeća bila manje iscrpna, osobito što se tiče utvrđivanja identiteta delegacija. U tom pogledu, Opći sud naveo je da se ta promjena može objasniti i tužbom koju je društvo Access Info podnijelo protiv sporne odluke. U svakom slučaju, nepostojanje uzročne veze između otkrivanja javnosti identiteta delegacija i ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja, potvrđeno je dokumentom koji je uslijedio nakon neovlaštenog otkrivanja, u kojem nisu bili navedeni samo anonimni prijedlozi izmjena zakonodavnog teksta, nego je bio naveden i identitet delegacija, barem u izvornoj inačici tog dokumenta.
Opći je sud osobito na temelju prethodnih razmatranja prihvatio tužbu i poništio spornu odluku.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
Rješenjem od 17. listopada 2011., s jedne strane, odobrena je intervencija Češkoj Republici i Kraljevini Španjolskoj u potporu zahtjevu Vijeća i, s druge strane, odobrena je intervencija Europskom parlamentu u potporu zahtjevu društva Access Info. Rješenjem od 2. veljače 2012. odobrena je intervencija Francuskoj Republici u potporu zahtjevu Vijeća.
Vijeće, Češka Republika, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska i Francuska Republika traže od Suda da:
—
ukine pobijanu presudu;
—
donese konačnu odluku o pitanjima koja su predmet žalbe, i
—
naloži društvu Access Info snošenje troškova obaju postupaka.
Access Info i Europski parlament traže od Suda da odbije žalbu i naloži Vijeću snošenje troškova.
O žalbi
U prilog svojoj žalbi, Vijeće u biti iznosi tri žalbena razloga.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Prvim žalbenim razlogom, Vijeće, koje u tom pogledu podupire Kraljevina Španjolska, tvrdi da je Opći sud povrijedio ravnotežu koja je propisana primarnim pravom –- člankom 207. stavkom 3. UEZ‑a i člankom 255. UEZ‑a, koji se primjenjuju
ratione temporis
– i sekundarnim pravom -– uvodnom izjavom 6. i člankom 4. stavkom 3. podstavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 – između, s jedne strane, šireg prava na pristup dokumentima koji se odnose na zakonodavnu aktivnost institucija i, s druge strane, potrebe očuvanja učinkovitosti procesa odlučivanja. Konkretno, u točki 69. pobijane presude Opći sud tumačio je navedeni članak 4. stavak 3. podstavak 1. na način da je neopravdano pridao preveliku važnost transparentnosti procesa odlučivanja, a da uopće nije uzeo u obzir zahtjeve povezane s učinkovitošću tog procesa
Točnije, Vijeće, koje u tom pogledu podupiru Češka Republika, Helenska Republika i Kraljevina Španjolska, tvrdi da je njegov zakonodavni postupak vrlo fluidan i zahtijeva veliku fleksibilnost država članica kako bi one mogle promijeniti početni stav, čime se povećavaju mogućnosti za postizanje sporazuma. Kako bi se zajamčio „prostor za pregovaranje” i tako sačuvala učinkovitost zakonodavnog postupka, potrebno je navedenim državama članicama osigurati najveći manevarski prostor u raspravama, i to od prvih faza postupka. Međutim, takav manevarski prostor smanjio bi se kad bi se identitet delegacija otkrio prerano tijekom postupka, s obzirom na to da bi to prouzročilo pritisak javnosti zbog kojeg bi same delegacije izgubile fleksibilnost potrebnu da se osigura učinkovitost procesa odlučivanja Vijeća.
Češka Republika i Kraljevina Španjolska u tom pogledu dodaju da, u ovom slučaju, otkrivanje identiteta delegacija nije potrebno za ostvarivanje cilja Uredbe br. 1049/2001. Naime, potpuni pristup sadržaju traženog dokumenta dovoljan je da se osigura demokratska rasprava o pitanjima na koja se odnosi taj dokument. Osim toga, jedina posljedica otkrivanja identiteta delegacija ne bi bila omogućavanje stvaranja pritiska na Vijeće, nego na države članice.
Acces Info odgovara da prvim žalbenim razlogom Vijeće kritizira samo tri točke pobijane presude, odnosno, s jedne strane, točke 57. i 58. pobijane presude, u kojima je Opći sud samo podsjetio na relevantnu sudsku praksu i, s druge strane, točku 69. te presude, u kojoj, prema mišljenju društva Access Info a koje u tom pogledu podupire Parlament, Opći sud upravo odvaguje između zahtjeva transparentnosti i zahtjeva zaštite procesa odlučivanja, pri čemu zaključuje da otkrivanje identiteta predmetnih država članica, u ovom slučaju, nije ugrozilo proces odlučivanja Vijeća.
Ocjena Suda
Radi donošenja odluke o ovom žalbenom razlogu, treba podsjetiti da, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 dio je nastojanja izraženog člankom 1. stavkom 2. UEU‑a da se učini novi korak u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. navedene uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb., str. I‑4723., t. 34.
; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Zb., str. I‑8533., t. 68.
, kao i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P, Zb., str. I‑6237., t. 72.
).
Slijedom navedenog, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima (gore navedene presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 33., Švedska i dr./API i Komisija, t. 69., kao i Švedska/MyTravel i Komisija, t. 73.)
Dakako, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa. Točnije, navedena uredba, u skladu s uvodnom izjavom 11., u članku 4. predviđa režim izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P, Zb., str. I‑1233., t. 62.
; gore navedenu Švedska i dr./API i Komisija, t. 70. i 71., kao i gore navedenu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 74.).
Međutim, s obzirom na to da navedena izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je usko tumačiti i primjenjivati (gore navedene presude Sison/Vijeće, t. 63., Švedska i Turco/Vijeće, t. 36., Švedska i dr./API i Komisija, t. 73., kao i Švedska/MyTravel i Komisija t. 75.).
Stoga, s jedne strane, kad predmetna institucija odluči odbiti pristup dokumentu čije se dostavljanje od nje zahtijevalo, na njoj je, u načelu, da objasni na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 koje navodi ta institucija. Osim toga, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (gore navedena presuda Švedska/MyTravel i Komisija, t. 76. i navedena sudska praksa).
S druge strane, kad institucija primjenjuje jedno od izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, na predmetnoj je instituciji da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta i, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, s obzirom na prednosti, kao što i proizlazi iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001, veće otvorenosti, odnosno tješnje sudjelovanje građana u procesu odlučivanja kao i veću legitimnost, učinkovitost i odgovornost administracije prema građanima u demokratskom sustavu (gore navedena presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 45.).
Osim toga, Sud je također presudio da su ta razmatranja očito osobito relevantna kad Vijeće djeluje u svojstvu zakonodavca, kao što proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001, u skladu s kojom bi širi pristup dokumentima trebalo odobriti upravo u takvom slučaju. Transparentnost u tom pogledu pridonosi jačanju demokracije tako što se građanima omogućuje da provjere sve informacije koje su bile temelj zakonodavnog akta. Naime, mogućnost da građani upoznaju temelje zakonodavnog djelovanja je uvjet za učinkovito korištenje njihovih demokratskih prava (gore navedena presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 46.).
Na temelju tih načela treba ispitati prvi žalbeni razlog, kojim Vijeće u biti tvrdi da Opći sud uopće nije uzeo u obzir zahtjeve povezane sa zaštitom njegovog procesa odlučivanja.
Međutim, valja utvrditi da Opći sud u točki 69. pobijane presude, upravo podsjeća, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 30. ove presude, da pristup javnosti cjelokupnom sadržaju dokumenata Vijeća predstavlja načelo i da izuzeća od tog načela treba usko tumačiti i primjenjivati.
Suprotno onome što tvrdi Vijeće, Opći sud uzeo je u obzir zahtjeve povezane s učinkovitošću procesa odlučivanja. Naime, u točkama 69. do 83. pobijane presude, Opći sud temeljito je ispitao argumente koje je iznijelo Vijeće kako bi opravdalo primjenu, u ovom slučaju, izuzeća koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja u predmetnoj instituciji.
Tako Opći sud nipošto nije povrijedio ravnotežu između načela transparentnosti i očuvanja učinkovitosti procesa odlučivanja Vijeća te je u skladu s načelima navedenima u točkama 31. do 33. ove presude, ispitao meritum svih argumenata koje je iznijelo Vijeće kako bi u ovom slučaju opravdalo primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe br. 1049/2001.
Tek nakon što je ispitao te argumente i zaključio da se na temelju nijednog od njih ne može utvrditi da bi otkrivanje informacija o identitetu predmetnih država članica uzrokovalo konkretnu opasnost od ozbiljnog ugrožavanja interesa zaštićenog predmetnim izuzećem, Opći sud, u točki 84. pobijane presude, zaključio je da je Vijeće povrijedilo članak 4. stavak 3. podstavak 1. Uredbe br. 1049/2001 time što se, u skladu sa spornom odlukom, protivilo otkrivanju tih informacija.
Nadalje, s obzirom na to da se kritiku Vijeća može shvatiti kao pokušaj da se dovede u pitanje ocjena Općeg suda o navedenim argumentima, valja zaključiti da Vijeće u prilog ovom žalbenom razlogu ne navodi nijedan element kojim bi se osporio zaključak Općeg suda prema kojem argumenti Vijeća u prvostupanjskom postupku nisu bili dovoljno potkrijepljeni da bi se utvrdilo kako bi otkrivanje informacija o identitetu predmetnih država članica uzrokovalo konkretnu opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja Vijeća.
Konačno, što se tiče argumenta Češke Republike i Kraljevine Španjolske, prema kojem otkrivanje identiteta delegacija nije potrebno za ostvarivanje cilja Uredbe br. 1049/2001, dovoljno je istaknuti da se, kao što je navedeno u točki 28. ove presude, člankom 1. Uredbe br. 1049/2001 javnosti nastoji dati najširi mogući pristup dokumentima. S obzirom na to načelo, Opći sud je u točki 69. pobijane presude pravilno pojasnio da je svrha Uredbe br. 1049/2001 javnosti osigurati pristup cjelokupnom sadržaju dokumenata Vijeća, uključujući u ovom slučaju identitet podnositelja različitih prijedloga, jer se potpuni pristup navedenim dokumentima može ograničiti samo na temelju izuzeća od tog prava sadržanih u toj uredbi, koja se pak trebaju temeljiti na konkretnoj opasnosti od ugrožavanja interesa koji se njima štite. Budući da je Opći sud u ovom slučaju isključio postojanje takve opasnosti, djelomični pristup traženom dokumentu ne može se smatrati dovoljnim za ostvarenje cilja koji se želi postići navedenom uredbom.
U tim okolnostima prvi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Trećim žalbenim razlogom, koji valja ispitati na drugom mjestu i koji se sastoji od tri dijela, Vijeće prigovara Općem sudu zbog više pogrešaka koje se tiču prava, zbog kojih je Opći sud zaključio da Vijeće nije „u dovoljnoj mjeri pravno i činjenično” dokazalo opasnost od ozbiljne štete za njegov proces odlučivanja.
Prvim dijelom trećeg žalbenog razloga, Vijeće, uz potporu Helenske Republike i Kraljevine Španjolske, prigovara Općem sudu da je u točkama 73. i 74. pobijane presude zahtijevao dokaz stvarnog ugrožavanja interesa zaštićenog predmetnim izuzećem. Međutim, prema mišljenju Vijeća, za potrebe primjene izuzeća iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe br. 1049/2001, za opravdanje primjene tog izuzeća, dovoljna je samo opasnost od štete, tako da institucija koja zaprimi zahtjev za pristup dokumentima treba samo utvrditi vjerojatnost da se otkrivanjem tog dokumenta ugrozi proces odlučivanja te institucije.
Društvo Access Info i Parlament pak tvrde da Opći sud nipošto nije od Vijeća zahtijevao da podnese dokaz stvarnog ugrožavanja procesa odlučivanja, već da je u navedenim točkama 73. i 74. samo ispitao argument koji je iznijelo samo Vijeće, prema kojem bi proces odlučivanja te institucije bio stvarno i konkretno ugrožen zbog neovlaštenog otkrivanja.
Drugim dijelom trećeg žalbenog razloga Vijeće, koje u tom pogledu podupire Helenska Republika, smatra da Opći sud u točki 76. pobijane presude nije propisno uzeo u obzir važnost napredovanja rasprava kako bi ocijenio opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja koju predstavlja otkrivanje identiteta delegacija. Prema mišljenju Vijeća, kad bi se javnosti priznalo pravo na uvid u cjelokupne pripremne akte tijekom cijelog procesa odlučivanja, to bi odvratilo delegacije od izražavanja svojeg mišljenja u početnoj fazi postupka. Naime, uzimajući u obzir posebnosti u pogledu djelovanja Vijeća, njegova mišljenja, prije svega kad se odnose na tehničke spise, često su istraživačke prirode i ne odražavaju nužno točno i konačno stajalište države članice iz koje potječu te delegacije, tako da se ta mišljenja mogu mijenjati tijekom postupka. Posljedica priznavanja prava na uvid od te početne faze postupka, bila bi ta da bi delegacije izražavale svoje mišljenje tek nakon što bi od svojih nacionalnih vlada dobile pregovaračko stajalište, zbog čega bi zakonodavni postupak postao stroži.
U odgovoru na te argumente, društvo Access Info najprije tvrdi da Vijeće nije pojasnilo u čemu bi se sastojale navodne posebnosti njegovog procesa odlučivanja. Nadalje, Vijeće je tek u fazi žalbe istaknulo argument o tome da se navodno ugrožava mogućnost delegacija država članica da promijene svoje stajalište tijekom postupka. U svakom slučaju, kao što je Opći sud presudio u točki 76. pobijane presude, u članku 4. stavku 3. podstavku 1. Uredbe br. 1049/2001, ne navodi se faza pregovora kao kriterij koji treba uzeti u obzir radi opravdanja primjene izuzeća od prava na pristup dokumentima. Točno je da se taj element može uzeti u obzir radi procjene opasnosti od ugrožavanja interesa koji se štiti tom odredbom. Međutim, utvrđivanje identiteta delegacija koje podnose prijedloge u početnoj fazi rasprava ne može onemogućiti tim delegacijama da naknadno promijene svoje stajalište. Konačno, Access Info navodi da upravo u trenutku kad postupak započinje, transparentnost treba biti najveća. Naime, u fazi kad su rasprave već provedene i kad su pronađena kompromisna stajališta, transparentnost i javna rasprava više nisu svrsishodne.
Trećim dijelom trećeg žalbenog razloga Vijeće u biti tvrdi da, suprotno zahtjevima koji su postavljeni točkom 69. gore navedene presude Švedska i Turco/Vijeće, Opći sud u točkama 72. i 79. do 83. pobijane presude, nije propisno uzeo u obzir osjetljivu prirodu traženog dokumenta radi ocjene opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja koja nastaje potpunim otkrivanjem tog dokumenta. Prema mišljenju Vijeća, osjetljiva priroda navedenog dokumenta, u ovom slučaju, proizlazi iz činjenice da se prijedlozi o kojima je riječ odnose na izuzeća od načela transparentnosti koja bi trebala biti predviđena novom uredbom o javnom pristupu dokumentima. Osjetljivost tih pitanja uostalom potvrđuje, s jedne strane, činjenica da su sudovi Unije nedavno odlučili o tumačenju tih izuzeća te, s druge strane, rasprava i pritisak javnosti koje izazivaju ta pitanja.
U prilog tom dijelu žalbenog razloga Vijeće navodi više argumenata. Prije svega, Vijeće tvrdi da gore navedena presuda Švedska i Turco/Vijeće dopušta instituciji da se pozove na izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 3. podstavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 kad je traženi dokument osobito osjetljive prirode. Međutim, Opći sud u točki 78. pobijane presude protumačio je tu odredbu na način da se primjenjuje samo kad je doveden u pitanje temeljni interes Unije ili država članica. Takvo tumačenje ne može se opravdati ni tekstom navedene odredbe ili drugih dijelova Uredbe ni navedenom presudom Švedska i Turco/Vijeće. Uostalom, takvo tumačenje, zajedno s visokom razinom dokazivanja koju Opći sud zahtijeva za utvrđivanje navedene štete, gotovo bi onemogućilo pozivanje na tu odredbu.
Nadalje, kako bi dodatno naglasilo osjetljivu prirodu predmetnih pitanja, Vijeće prigovara Općem sudu da je u točki 79. pobijane presude pogriješio što je smatrao da je neobično dugo trajanje predmetnog zakonodavnog postupka bilo uzrokovano pravnim i političkim razlozima povezanima sa stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, izborima za Parlament i Komisijinom smjenom. Upućujući na određene promjene u tekstu dokumenata radnih skupina Vijeća, koje su nastale u drugoj polovini 2008., odnosno nakon neovlaštenog otkrivanja, Vijeće potvrđuje da je to zakašnjenje zapravo, barem djelomično, uzrokovano smanjenjem iscrpnosti i nedostatkom iskrenosti rasprava koje su uslijedile nakon neovlaštenog otkrivanja, što je dovelo do smanjenja učinkovitosti procesa odlučivanja u instituciji.
Konačno, zaustavljanje predmetnog zakonodavnog postupka također je, barem djelomično, uzrokovano činjenicom da su države članice upravo zbog neovlaštenog otkrivanja imale velike teškoće prilikom odstupanja od svojih početnih pregovaračkih stajališta. Osobito su bile suzdržane delegacije onih država članica koje su željele predložiti izmjene koje bi javnost mogla doživjeti kao ograničenja prava na javni pristup dokumentima. Vijeće tvrdi da je Opći sud pogriješio kad nije priznao takve negativne učinke na proces odlučivanja Vijeća, koji su nastali zbog neovlaštenog otkrivanja. S jedne strane, Opći sud pogriješio je što je u točki 72. pobijane presude takav argument smatrao neosnovanim, s obzirom na to da je jedan od predmetnih prijedloga, nakon neovlaštenog otkrivanja, ograničavao pravo na javni pristup, iako je taj prijedlog, suprotno onom što je utvrdio Opći sud, podnijela sama Komisija, a ne delegacija države članice. S druge strane, Opći sud je u točkama 82. i 83. pobijane presude pogriješio kad je odbio dokaze koje je dostavilo Vijeće kako bi objasnilo manju iscrpnost izvješća iz predmetnog spisa, koja se odnose na poimenično utvrđivanje identiteta delegacija u radnim skupinama. Iako je Opći sud tu činjenicu objasnio podnošenjem žalbe, prema mišljenju Vijeća, s obzirom na osjetljivu prirodu predmetnih pitanja, tu je promjenu uzrokovalo upravo neovlašteno otkrivanje. Vijeće prikazuje to smanjenje razine detalja time što navodi izvješće predmetne radne skupine, iz srpnja 2009., u kojem se više ne navodi identitet delegacija, nego se koriste izrazi poput „određeni broj delegacija” i „ostale delegacije”.
Društvo Access Info najprije odgovara da je Opći sud uputio na slučaj u kojem je doveden u pitanje „temeljni interes Unije ili države članice” samo kao primjer slučaja u kojem bi se neko pitanje moglo smatrati „osobito osjetljivim”, a da nije zahtijevao da se samo takvi slučajevi mogu smatrati osjetljivima. Nadalje, suprotno dokumentu o kojem je riječ u predmetu povodom kojeg je donesena gore navedena presuda Švedska i Turco/Vijeće, traženi dokument ne sadržava pravna mišljenja, nego samo prijedloge izmjena nacrta zakonodavstva. Društvo Access Info naposljetku dodaje da Vijeće nije detaljno obrazložilo svoje odbijanje, iako se to zahtijeva navedenom presudom Švedska i Turco/Vijeće.
U preostalom dijelu, društvo Access Info smatra da treba odlučiti da je treći dio trećeg žalbenog razloga nedopušten, s obzirom na to da dovodi u pitanje ocjenu Općeg suda u pogledu osjetljive prirode traženog dokumenta i s obzirom na to da se odnosi na razloge neobično dugog trajanja predmetnog zakonodavnog postupka. U svakom slučaju, društvo Access Info, koje u biti podupire Parlament, smatra, kao prvo, da Vijeće temelji osjetljivu prirodu pitanja koja su predmet traženog dokumenta, na okolnosti da ta pitanja izazivaju javnu raspravu i da su predmet sudske prakse sudova Unije. Međutim, prema mišljenju društva Access Info, Vijeće nije potkrijepilo svoje tvrdnje u tom pogledu. Osim toga, veliki dio zakonodavnih postupaka odnosi se na pitanja koja mogu uzrokovati pritisak interesnih skupina ili potaknuti rasprave u medijima. Međutim, upravo to podrazumijevaju transparentnost i demokracija, što ne dokazuje osjetljivu prirodu nekog pitanja kojom bi se opravdalo povjerljivo postupanje s dokumentom kao što je traženi dokument. Osim toga, kad bi ispitana pitanja bila toliko osjetljiva, ne bi se smio otkriti ni identitet država članica ni sadržaj prijedloga. Kao drugo, društvo Access Info osporava argument Vijeća prema kojem je neobično kašnjenje u predmetnom zakonodavnom postupku uzrokovano neovlaštenim otkrivanjem. Zapravo se kašnjenje isto tako može opravdati i izostankom političkog dogovora između Vijeća i Parlamenta u pogledu revizije uredbe. Kao treće, društvo Access Info osporava činjenicu da je neovlašteno otkrivanje uzrokovalo promjene u podacima izvješća radne skupine.
Ocjena Suda
Što se tiče prvog dijela trećeg žalbenog razloga Vijeća, valja utvrditi da on proizlazi iz pogrešnog tumačenja pobijane presude.
Naime, Opći sud je u točki 59. te presude pravilno pojasnio da je primjena izuzeća od prava na javni pristup dokumentima opravdana ako postoji opasnost od ugrožavanja jednog od zaštićenih interesa, pri čemu takva opasnost treba biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska.
Kako bi provjerio postoji li, u ovom slučaju, takva opasnost, Opći sud najprije je u točkama 70. do 72. pobijane presude utvrdio da Vijeće nije dokazalo pretpostavku na kojoj je temeljilo svoje argumente, odnosno činjenicu da bi zbog otkrivanja identiteta delegacija pritisak javnosti bio takav da delegacije više ne bi mogle podnositi prijedloge kojima se zagovara ograničenje transparentnosti. U nedostatku takvog dokaza, Opći sud je pravilno smatrao da otkrivanje identiteta delegacija koje žele podnijeti takve prijedloge ne može ugroziti proces odlučivanja Vijeća.
Opći sud je potom u točkama 73. i 74. pobijane presude ispitao argument sažet u točki 50. navedene presude, kojem Vijeće nije prigovorilo, prema kojem je neovlašteno otkrivanje „imalo negativan učinak na iskrenost i iscrpnost rasprava u radnoj skupini Vijeća, što je onemogućilo delegacije da osmisle drugačija rješenja ili izmjene kako bi se došlo do zbližavanja stajališta o najspornijim pitanjima”.
Međutim, u navedenim točkama 73. i 74. Opći sud samo je odgovorio na taj tužbeni razlog i zaključio da, suprotno tvrdnjama Vijeća, navedeno otkrivanje, u ovom slučaju, nije bilo takve prirode da bi ugrozilo proces odlučivanja te institucije.
U tim okolnostima prvi dio trećeg žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Što se tiče drugog dijela ovog žalbenog razloga, prema kojem Opći sud uopće nije uzeo u obzir važnost napredovanja rasprava kako bi ocijenio opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja Vijeća, koju predstavlja potpuno otkrivanje stajališta delegacija, treba istaknuti da i taj dio žalbenog razloga proizlazi iz pogrešnog tumačenja pobijane presude.
Naime, Opći sud u točki 76. te presude pojasnio je da se na temelju same prethodne prirode rasprava, ne može opravdati primjena izuzeća iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe br. 1049/2001. Tako je Opći sud, time što je isključio činjenicu da se na temelju ostalih argumenata Vijeća mogla utvrditi opasnost od ugrožavanja njegovog procesa odlučivanja, pravilno smatrao da sama okolnost da je zahtjev za otkrivanje podnesen u vrlo ranoj fazi zakonodavnog postupka, nije dovoljna za primjenu navedenog izuzeća.
Stoga drugi dio žalbenog razloga nije osnovan.
Konačno, što se tiče trećeg dijela trećeg žalbenog razloga Vijeća, kao prvo valja navesti da Opći sud, s obzirom na to da je u točki 78. pobijane presude smatrao da pitanja koja su bila predmetom traženog dokumenta nisu osobito osjetljiva, nije uputio na gore navedenu presudu Švedska i Turco/Vijeće, i to pravilno, s obzirom na to da se točka 69. navedene presude, na kojoj se ovaj dio žalbenog razloga temelji, odnosi samo na posebne dokumente, odnosno pravna mišljenja. U ovom slučaju, ne samo da je traženi dokument bio ustanovljen u okviru zakonodavnog postupka, nego ne pripada nijednoj vrsti dokumenata kojima se Uredbom br. 1049/2001 priznaje interes koji se treba osobito štititi, kao što su pravna mišljenja.
U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da je Opći sud pogrešno smatrao da je kriterij, čijom se primjenom može utvrditi osobito osjetljiva priroda dokumenta, opasnost da se otkrivanjem tog dokumenta dovodi u pitanje temeljni interes Unije ili država članica, valja utvrditi da u točki 77. pobijane presude Opći sud nije na temelju navedenog kriterija u ovom slučaju isključio osobito osjetljivu prirodu traženog dokumenta. Naime, smatrao je da su različiti prijedlozi izmjena ili novih tekstova koje su podnijele četiri delegacije država članica koje su navedene u traženom dokumentu dio uobičajenog odvijanja zakonodavnog postupka, što podrazumijeva da se oni ne mogu smatrati osjetljivima ni s obzirom na kriterij koji se odnosi na dovođenje u pitanje temeljnog interesa Unije ili država članica ni s obzirom na bilo koji drugi kriterij.
Stoga Vijeće pogrešno prigovara Općem sudu da nije uzeo u obzir osobito osjetljivu prirodu traženog dokumenta.
Kao drugo, što se tiče ostalih argumenata koje je Vijeće iznijelo u prilog trećem dijelu trećeg žalbenog razloga, treba podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda na temelju koje iz članka 256. UFEU‑a i članka 58. stavka 1. Statuta Suda Europske unije, proizlazi da je Opći sud isključivo nadležan, s jedne strane, za utvrđivanje činjenica, osim u slučaju kada materijalna netočnost njegovih utvrđenja proizlazi iz dijelova spisa koji su mu podneseni i, s druge strane, za ocjenjivanje tih činjenica. Kad Opći sud utvrdi ili ocijeni činjenice, Sud je nadležan, na temelju članka 256. UFEU‑a, za kontrolu pravne kvalifikacije tih činjenica i pravnih posljedica koje je iz njih izveo Opći sud. Sud stoga nije nadležan utvrđivati činjenice ni, načelno, ispitivati dokaze koje je Opći sud prihvatio u prilog tim činjenicama. Ta ocjena dakle nije, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza, pravno pitanje koje kao takvo podliježe nadzoru Suda (vidjeti osobito presudu od 19. ožujka 2009., Archer Daniels Midland/Komisija,
C‑510/06 P, Zb., str. I‑1843., t. 105.
, kao i rješenje od 10. studenoga 2011., Agapiou Joséphidès/Komisija i EACEA, C‑626/10 P, t. 107.).
Argumentom da je Opći sud neobičnu duljinu trajanja predmetnog postupka pogrešno pripisao razlozima pravne i političke prirode osobito u vezi sa stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, izborima za Parlament i Komisijinom smjenom, Vijeće želi, a da se nije pozvalo na iskrivljavanje dokaza, dovesti u pitanje ocjenu Općeg suda prema kojoj neobična duljina trajanja zakonodavnog postupka nije bila posljedica teškoća koje su nastale zbog otkrivanja informacija o identitetu podnositelja prijedloga, nego posljedica razloga pravne i političke prirode, kao što uostalom tvrdi i samo Vijeće, a može se zaključiti iz točke 46. pobijane presude.
Usto, što se tiče navodnih posljedica koje neovlašteno otkrivanje ima za proces odlučivanja u Vijeću, ta institucija, a da se nije jasno pozvala na iskrivljavanje dokaza, samo nastoji osporiti, s jedne strane, ocjenu dokaza koju je Opći sud iznio u točki 72. pobijane presude, odnosno ocjenu javne inačice dokumenta koja sadržava pisane prijedloge koje su podnijele delegacije u pogledu predmetnog zakonodavnog postupka, to jest Dokumenta br. 9716/09 od 11. svibnja 2009., i zaključuje da tim otkrivanjem, suprotno onome što je tvrdilo Vijeće u prvostupanjskom postupku, delegacijama nije naloženo da izbjegnu podnošenje prijedloga kojima se zagovara ograničenje transparentnosti. S druge strane, Vijeće dovodi u pitanje ocjenu Općeg suda u točkama 82. i 83. pobijane presude o drugom dokazu – odnosno dokumentu 10859/1/09 REV 1 – iz kojeg je Opći sud zaključio da se djelovanje Vijeća nakon neovlaštenog otkrivanja promijenilo, s obzirom na to da su bili izostavljeni podaci o identitetu država članica koje su podnijele primjedbe i prijedloge u vezi s prijedlogom Komisije, a takva se promjena može objasniti činjenicom da je društvo Access Info podnijelo tužbu radi osporavanja zakonitosti sporne odluke.
Stoga, s obzirom na to da su ti potonji argumenti nedopušteni, treći žalbeni razlog treba odbiti kao djelomično nedopušten i djelomično neosnovan.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Drugim žalbenim razlogom Vijeće u biti tvrdi da se razmišljanje Općeg suda protivi sudskoj praksi Suda koja dopušta institucijama da se pozovu na općenita razmatranja radi odbijanja otkrivanja određenih vrsta dokumenata. Naime, kao što ističe i Helenska Republika, u spornoj odluci navedena su opća razmatranja na kojima se temelje razlozi zbog kojih se traženi dokument ne smije otkriti, kao i razlozi zbog kojih se navedena razmatranja mogu doista primijeniti na traženi dokument. Tako Vijeće nije ograničilo svoje ispitivanje samo na prirodu dokumenta, nego je svoje odbijanje temeljilo na detaljnim objašnjenjima o osjetljivoj prirodi obrađenih pitanja i o činjenici da su se ta pitanja pojavila u okviru rasprava prije samog zakonodavnog postupka.
Access Info najprije navodi da je drugi žalbeni razlog nedopušten i bespredmetan, s obzirom na to da izričito ne upućuje ni na jednu određenu točku pobijane presude. U svakom slučaju, prema mišljenju društva Access Info, koje u tom pogledu podupire Parlament, Vijeće nije pojasnilo, ni u žalbi ni u spornoj odluci, na kojoj se općoj pretpostavci temelji njegovo odbijanje pristupa dokumentima u ovom slučaju. Osim toga, suprotno zahtjevima sudske prakse u ovom području, nijednom odredbom prava Unije i nijednim općim pravnim načelom ne dopušta se da se utemelji opća pretpostavka o povjerljivosti dokumenata poput traženog dokumenta, tim više što potonji dokument potječe iz postupka zakonodavne prirode.
Ocjena Suda
Najprije treba navesti da je, suprotno onome što tvrdi Access Info, ovaj žalbeni razlog dopušten, s obzirom na to da, iako Vijeće jasno ne navodi točku pobijane presude koja sadržava pogrešku koja se tiče prava, iz izlaganja argumenata u prilog tom žalbenom razlogu jasno proizlazi da Vijeće prigovara Općem sudu da nije uzeo u obzir da može odbiti pristup traženom dokumentu zbog pretpostavke povjerljivosti koja se temelji na općim razmatranjima.
Što se tiče merituma, valja podsjetiti da, iako prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu, u načelu nije dovoljno da taj dokument bude obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da predmetna institucija također mora dati objašnjenje o tome na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u tom članku, toj je instituciji ipak dopušteno takve odluke temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se općenita razmatranja slične vrste mogu primijeniti na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (gore navedene presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 50., od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P, Zb., str. I‑5885., t. 54.
, kao i od 28. lipnja 2012., Komisija/Agrofert Holding, C‑477/10 P, t. 57.).
U tom slučaju na predmetnoj je instituciji da pojasni na kojim općenitim razmatranjima temelji pretpostavku da bi otkrivanje tih dokumenata moglo ugroziti jedan od interesa zaštićenih izuzećima predviđenima u članku 4. Uredbe br. 1049/2001, pri čemu nije obvezna konkretno ocijeniti sadržaj svakog od tih dokumenata (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Švedska i dr./API i Komisija, t. 76.).
Međutim, u ovom slučaju, čak i pod pretpostavkom da je Vijeće u prvostupanjskom postupku tvrdilo da mu je bilo dopušteno odbiti pristup dokumentu kao što je traženi dokument, na temelju pretpostavke koja se temelji na razmatranjima sažetima u točki 43. pobijane presude, koja se odnose na potrebu očuvanja manevarskog prostora delegacija tijekom prethodnih rasprava o zakonodavnom prijedlogu Komisije, treba utvrditi, s jedne strane, da je Opći sud u točkama 70. do 79. pobijane presude ispitao navedena razmatranja i da je u točki 80. te presude smatrao da ona nisu dovoljna za primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 3. podstavka 1. Uredbe br. 1049/2001. S druge strane, Vijeće je trećim žalbenim razlogom u prilog svojoj žalbi, uzalud pokušalo dovesti u pitanje takvu ocjenu, s obzirom na to da taj žalbeni razlog nije uspio.
Stoga, Vijeće ne može valjano tvrditi da mu je bilo dopušteno odbiti pristup traženom dokumentu na osnovi pretpostavke koja se temelji na takvim razmatranjima.
S obzirom na prethodno navedeno, bespredmetni su argumenti kojima se želi dokazati da Opći sud nije uzeo u obzir razloge zbog kojih je Vijeće smatralo da se ta općenita razmatranja mogu primijeniti na traženi dokument u predmetnom slučaju.
Slijedom navedenog, drugi žalbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, žalbu valja odbiti.
Troškovi
U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. Člankom 138. stavkom 1. tog Poslovnika, primjenjivim na žalbeni postupak na temelju njegovog članka 184. stavka 1., određuje se da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Člankom 140. stavkom 1. Poslovnika propisano je da države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
Budući da je žalba Vijeća odbijena, istome valja, u skladu sa zahtjevom društva Access Info, naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove društva Access Info.
Češka Republika, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Parlament snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Žalba se odbija.

2.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova društva Access Info Europe.

3.
Češka Republika, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Europski parlament snose vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski