CELEX: 62010CJ0567
Direktiv 2001/42/EF
vurdering af visse planer og programmers indvirkninger på miljøet
begrebet planer og programmer, som kræves ifølge love og administrative bestemmelser
dette direktivs anvendelse på en procedure til hel eller delvis ophævelse af en plan for arealanvendelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (
EFT L 197, s. 30
).
Anmodningen er blevet indgivet under en sag, der føres af Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL og Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL, belgiske sammenslutninger, der arbejder uden gevinst for øje, mod Région de Bruxelles-Capitale (hovedstadsregionen Bruxelles) angående en påstand om annullation af visse bestemmelser i bekendtgørelse af 14. maj 2009 om ændring af bekendtgørelse af 13. maj 2004 om ratifikation af code bruxellois de l’aménagement du territoire (Bruxelles-loven om fysisk planlægning,
Moniteur belge
af 27.5.2009, s. 38913, herefter »bekendtgørelsen fra 2009«).
Retsforskrifter
EU-retlige bestemmelser
Direktiv 2001/42
Formålene med direktiv 2001/42 fremgår navnlig af direktivets artikel 1, hvorefter:
»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
Planerne og programmerne defineres i artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42 på følgende måde:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»planer og programmer«: planer og programmer, herunder sådanne, der medfinansieres af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri
—
som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og
—
som kræves ifølge love og administrative bestemmelser.«
Artikel 3 i direktiv 2001/42, der definerer direktivets anvendelsesområde, bestemmer:
»1.   Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2.   Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a)
som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til direktiv 85/337/EØF, eller
b)
for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af artikel 6 eller 7 i direktiv 92/43/EØF.
3.   For planer og programmer som omhandlet i stk. 2, der fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan eller angiver mindre ændringer i de pågældende planer og programmer, skal der kun gennemføres en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
4.   Medlemsstaterne afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.
5.   Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder. I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv.
[...]«
Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2001/42 har følgende ordlyd:
»Når der kræves en miljøvurdering efter artikel 3, stk. 1, udarbejdes der en miljørapport, hvori den sandsynlige væsentlige indvirkning på miljøet af planens eller programmets gennemførelse og rimelige alternativer under hensyn til planens eller programmets mål og geografiske anvendelsesområde fastlægges, beskrives og evalueres. De oplysninger, der skal afgives med henblik herpå, er nævnt i bilag I.«
Bilag I til dette direktiv, som nævner »Oplysninger omhandlet i artikel 5, stk. 1« med henblik på udarbejdelse af en miljørapport, har følgende ordlyd:
»De oplysninger, der i henhold til artikel 5, stk. 1, skal gives, er, med forbehold af artikel 5, stk. 2 og 3, følgende:
[...]
b)
de relevante aspekter af den nuværende miljøstatus og dens sandsynlige udvikling, hvis planen eller programmet ikke gennemføres
[...]«
Nationale bestemmelser
Artikel 13 i code bruxellois de l’aménagement du territoire, som ændret ved bekendtgørelsen fra 2009 (herefter »CoBAT«), som opregner de forskellige kategorier af planer planlagt for hovedstadsregionen Bruxelles, bestemmer:
»Udviklingen af regionen […] udformes, og arealplanlægningen fastsættes i følgende planer:
1.
den regionale udviklingsplan
2.
den regionale plan for arealanvendelse
3.
kommunale udviklingsplaner
4.
den særlige plan for arealanvendelse [herefter »SPAA«].«
Hvad angår vedtagelsen af SPAA bestemmer CoBAT’s artikel 40 følgende:
»Hver kommune i regionen vedtager enten på eget initiativ eller inden for den frist, som regeringen har fastsat, [SPAA’er].«
Hvad angår ophævelse af disse planer bestemmer CoBAT’s artikel 58 følgende:
»Kommunalbestyrelsen kan enten på eget initiativ eller efter en anmodning, der er fremsat i overensstemmelse med artikel 51, beslutte at ophæve en [SPAA] for hele eller en del af dens område.
Regeringen kan på de i artikel 54 omhandlede betingelser og ved begrundet dekret beslutte helt eller delvist at ophæve en [SPAA].
I så fald opfordrer den kommunalbestyrelsen til at handle i overensstemmelse med dette afsnit og fastsætter frister, inden for hvilke kommunalbestyrelsen med henblik på godkendelse skal forelægge den beslutningen om ophævelse af en [SPAA], iværksætte en offentlig undersøgelse og fremsende de fuldstændige sagsakter med henblik på godkendelse af beslutningen om ophævelse i overensstemmelse med artikel 61.
Såfremt kommunalbestyrelsen afslår regeringens opfordring, eller den ikke overholder de frister, den er pålagt, kan regeringen selv ophæve [SPAA’en] i henhold til proceduren i dette afsnit.«
Desuden bestemmer nævnte CoBAT’s artikel 59 følgende:
»Kommunalbestyrelsen vedtager et udkast til beslutning om ophævelse af en [SPAA] ledsaget af en plan over det i tilfælde af en delvis ophævelse omhandlede område og en rapport, som begrunder ophævelsen af [SPAA’en] i stedet for en ændring heraf, og underkaster den en offentlig høring. I det i artikel 58, sidste stykke, omhandlede tilfælde udarbejder regeringen den nævnte rapport.
Denne offentliggøres både ved opslag og ved en meddelelse i
Moniteur belge
og i mindst tre fransksprogede aviser og tre nederlandsksprogede aviser i regionen i henhold til den af regeringen fastsatte fremgangsmåde.
Den offentlige høring varer 30 dage. Klager og bemærkninger rettes til borgmesteren og rådmændene inden for denne frist og bilægges rapporten vedrørende høringens afslutning. Denne udfærdiges af borgmesteren og rådmændene inden for 15 dage fra udløbet af fristen for den offentlige høring.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har sagsøgerne i hovedsagen i deres søgsmål med påstand om annullation af visse bestemmelser i bekendtgørelsen fra 2009 fremsat et enkelt anbringende for Cour constitutionnelle vedrørende uforeneligheden af CoBAT’s artikel 58 og 59 med direktiv 2001/42, for så vidt som de ikke bestemmer, at der skal udarbejdes en miljørapport ved hel eller delvis ophævelse af en SPAA.
Hvad angår ophævelsesproceduren har sagsøgerne i hovedsagen gjort gældende for den nationale ret, at selv om artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42 formelt alene omfatter vedtagelse og ændring af planer for arealanvendelse, skal direktivet for at bevare dets effektive virkning fortolkes således, at det ligeledes finder anvendelse på ophævelse af disse planer. I det foreliggende tilfælde ændrer ophævelsen af en SPAA den sammenhæng, hvori der udstedes byggetilladelser, og kan ændre rammerne for udstedelse af tilladelser til fremtidige projekter.
Sagsøgerne i hovedsagen har desuden anført, at »planer og programmer« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktivets artikel 2, litra a), i almindelighed er de planer og programmer, som er fastsat ved de nationale love og administrative bestemmelser, og ikke kun dem, der obligatorisk skal vedtages i henhold til disse bestemmelser. De er af den opfattelse, at det ikke er i overensstemmelse med direktiv 2001/42’s formål og effektive virkning at udelukke en ophævelsesretsakt, hvis vedtagelse har fundet sted, skønt den er fakultativ, fra direktivets anvendelsesområde.
Hovedstadsregionen Bruxelles er derimod af den opfattelse, at en plan for arealanvendelse efter sin ophævelse ikke længere definerer de retlige rammer for tilladelser til gennemførelse af projekter på det pågældende område. Efter ophævelsen kan en SPAA ikke længere kvalificeres som en plan udarbejdet for sektoren fysisk planlægning, som omhandlet i direktiv 2001/42. Det følger endvidere af direktivets artikel 2, litra a), at direktivet ikke finder anvendelse på ophævelsesretsakter, som i princippet er fakultative.
Den forelæggende ret har fastslået, at bestemmelserne vedrørende proceduren for udarbejdelse af SPAA’er, som foreskriver en offentlig høring, høring af forskellige myndigheder og instanser og udarbejdelse af en miljørapport, ikke finder anvendelse på proceduren for ophævelse af disse planer.
Samtidig med at det fastslås, at artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42 ikke vedrører ophævelse af planer, har den forelæggende ret understreget, at det imidlertid fremgår af direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), at der skal gennemføres en miljøvurdering ikke alene for nationale retsakter, som fastlægger reglerne for arealanvendelsen, men ligeledes for dem, som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter. En retsakt fra regeringen for hovedstadsregionen Bruxelles, som indgår i en samling arealanvendelsesplaner, skal således ligeledes undergives denne procedure, når den alene har til formål at ophæve planer.
Den forelæggende ret har endvidere anført, at det fremgår af de forberedende arbejder til direktiv 2001/42, at dets artikel 2, litra a), andet led, bestemmer, at direktivet alene finder anvendelse på planer og programmer, der kræves ifølge love og administrative bestemmelser. CoBAT’s artikel 40 synes at kræve vedtagelsen af SPAA for hver kommune i hovedstadsregionen Bruxelles. Der er imidlertid ikke enighed herom mellem parterne i hovedsagen. Den forelæggende ret har i øvrigt understreget den omstændighed, at de kommunale myndigheder i visse tilfælde kan afvise at udarbejde en SPAA.
Henset til de nævnte uenigheder om fortolkningen af direktiv 2001/42 har Cour constitutionnelle besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal definitionen af »planer og programmer« i artikel 2, litra a), i [...] direktiv 2001/42 [...] fortolkes således, at den fra dette direktivs anvendelsesområde udelukker en procedure for hel eller delvis ophævelse af en plan, såsom en [SPAA] organiseret i henhold til [CoBAT’s] artikel 58-63 [...]?
2)
Skal ordet »kræves« i samme direktivs artikel 2, litra a), forstås således, at det fra definitionen af »planer og programmer« udelukker planer, som ganske vist kræves ifølge lovbestemmelser, men hvis vedtagelse ikke er obligatorisk, såsom [SPAA’er] i henhold til [CoBAT’s] artikel 40 [...]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Det skal indledningsvis fastslås, at det primære formål med direktiv 2001/42 – sådan som det fremgår af dets artikel 1 – er at gennemføre en miljøvurdering af planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet i forbindelse med deres udarbejdelse, og inden de vedtages (dom af 17.6.2010, forenede sager
C-105/09 og C-110/09, Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 5611
, præmis 32).
Når der i direktiv 2001/42 stilles krav om en sådan miljøvurdering, fastsætter dette direktiv minimumsbestemmelser for udarbejdelsen af en miljørapport, gennemførelse af høringer, hensyntagen til resultaterne af miljøvurderingen samt underretning om afgørelsen, der er truffet på baggrund af miljøvurderingen (dommen i sagen Terre wallonne og Inter-Environnement Wallonie, præmis 33).
Artikel 2 i direktiv 2001/42, som fastlægger de definitioner, som direktivet henviser til, bestemmer, at direktivet finder anvendelse på planer og programmer, som kræves ifølge love og administrative bestemmelser, og som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og ændringer hertil.
Den forelæggende ret anmoder Domstolen om at fortolke direktivets artikel 2, litra a), for så vidt angår såvel begrebet ophævelsesretsakt (første spørgsmål) som begrebet planer og programmer, »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser« (andet spørgsmål).
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål, som undersøges først, da det vedrører selve begrebet planer og programmer, spørger den forelæggende ret Domstolen, om den betingelse, der er indeholdt i artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42, hvorefter de planer og programmer, som er omhandlet i denne bestemmelse, er dem, »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser«, skal fortolkes således, at den kan finde anvendelse på planer og programmer, såsom de i hovedsagen omhandlede planer for arealanvendelse, der er fastsat i national lovgivning, men hvis vedtagelse af den kompetente myndighed ikke er obligatorisk.
Sagsøgerne i hovedsagen er af den opfattelse, at en simpel ordlydsfortolkning af bestemmelsen, som udelukker planer og programmer, der alene er fastsat i love og administrative bestemmelser, fra direktiv 2001/42’s anvendelsesområde, ville indebære den dobbelte risiko, at planer for arealanvendelse, som normalt har betydelige indvirkninger for det pågældende område, ikke underlægges proceduren med miljøvurdering, og at der ikke sikres en ensartet anvendelse af det pågældende direktiv i de forskellige retsordener i medlemsstaterne, henset til de forskelle, der findes i formuleringerne af de nationale bestemmelser på området.
Den belgiske og den tjekkiske regering samt Det Forenede Kongeriges regering har derimod anført, at det fremgår ikke alene af ordlyden af artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42, men ligeledes af de forberedende arbejder hertil, at EU-lovgiver ikke har villet underlægge love og administrative bestemmelser, som ikke kræves i henhold til retsregler, proceduren for miljøvurdering i henhold til dette direktiv.
Europa-Kommissionen har anført, at når en myndighed er underlagt en lovmæssig forpligtelse til at udarbejde eller vedtage en plan eller et program, er kriteriet »krav« i nævnte artikel 2, litra a), opfyldt. Dette vil a priori være tilfældet for planer, der skal vedtages af hovedstadsregionen Bruxelles.
Det bemærkes, at en fortolkning, som fører til, at alle planer og programmer, bl.a. dem, som vedrører arealanvendelse, hvis vedtagelse i de forskellige nationale retsordner reguleres af retsregler, udelukkes fra anvendelsesområdet for direktiv 2001/42, alene fordi en sådan vedtagelse ikke under alle omstændigheder er obligatorisk, ikke kan tiltrædes.
Den fortolkning af artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42, som de pågældende regeringer har påberåbt sig, ville således have til følge, at rækkevidden af medlemsstaternes kontrol med arealanvendelsesplaners og -programmers indvirkninger på miljøet, som indført ved dette direktiv, ville blive begrænset betydeligt.
En sådan fortolkning af artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42 ville følgelig, idet den mærkbart begrænser direktivets anvendelsesområde, delvist skade direktivets effektive virkning, henset til dets formål, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau (jf. i denne retning dom af 22.9.2011, sag
C-295/10, Valčiukienė m.fl., Sml. I, s. 8819
, præmis 42). Denne fortolkning ville således gå imod formålet med direktivet, som består i at indføre en procedure med kontrol for så vidt angår retsakter, der kan have mærkbare indvirkninger på miljøet, som fastlægger kriterier og fremgangsmåder for arealanvendelse, og som normalt vedrører en række projekter, hvis gennemførelse er underlagt overholdelse af regler og procedurer fastlagt ved disse retsakter.
Der følger heraf, at planer og programmer, hvis vedtagelse er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse, skal betragtes som »krævet« i henhold til og for anvendelsen af direktiv 2001/42 og således underlagt miljøvurdering på de betingelser, det fastsætter.
Det fremgår af ovenstående, at det andet spørgsmål skal besvares med, at begrebet planer og programmer, »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser«, i artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42, skal fortolkes således, at det ligeledes vedrører særlige planer for arealanvendelse, såsom de i den nationale lovgivning i hovedsagen omhandlede.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker Cour constitutionnelle oplyst, om en hel eller delvis ophævelse af en plan eller et program henhørende under direktiv 2001/42 skal underlægges en miljøvurdering i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dette direktivs artikel 3.
Sagsøgerne i hovedsagen og Kommissionen har understreget, at ophævelsen af en plan for arealanvendelse har materielle og retlige virkninger, hvorfor den skal betragtes som en ændring af den pågældende plan, der falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 2001/42.
Den belgiske og den tjekkiske regering har derimod anført, at det pågældende direktiv ikke finder anvendelse på ophævelsen af en plan, idet det for det første alene omfatter ændringsretsakter, og da ophævelsen for det andet ikke indebærer nogen fastlæggelse af de retlige rammer, som de arealanvendelsesprojekter, der skal gennemføres, indgår i. Det Forenede Kongeriges regering deler alene denne opfattelse for så vidt angår retsakter om fuldstændig ophævelse.
Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at som den forelæggende ret har anført, henviser direktiv 2001/42 udtrykkeligt ikke til ophævelsesretsakter, men alene til ændringsretsakter til planer og programmer.
Henset til formålet med direktiv 2001/42, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, skal bestemmelser, der afgrænser direktivets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, fortolkes bredt.
Det er i denne forbindelse ikke udelukket, at en hel eller delvis ophævelse af en plan eller et program kan have mærkbare indvirkninger på miljøet, idet den kan medføre en ændring af den påtænkte planlægning for de berørte områder.
En ophævelsesretsakt kan således have mærkbare indvirkninger på miljøet, da en sådan retsakt som anført af såvel Kommissionen som generaladvokaten i punkt 40 og 41 i forslaget til afgørelse, nødvendigvis indebærer en ændring af de retlige referencerammer og følgelig ændrer de miljøvirkninger, som i givet fald ville være blevet vurderet efter proceduren i direktiv 2001/42.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at når medlemsstaterne udarbejder en miljørapport i henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, skal de bl.a. tage hensyn til »de relevante aspekter af den nuværende miljøstatus og dens sandsynlige udvikling, hvis planen eller programmet ikke gennemføres« i henhold til bilag I, litra b), til direktivet. For så vidt som ophævelsen af en plan eller et program kan ændre den miljøsituation, som blev vurderet under vedtagelsen af den retsakt, der skal ophæves, skal den tages i betragtning med henblik på en kontrol med dens eventuelle efterfølgende indvirkninger på miljøet.
Det følger heraf, at henset til karakteren og virkningerne af en retsakt til ophævelse af den pågældende plan eller det pågældende program, ville det være i strid med de af EU-lovgiver forfulgte formål og kunne til dels skade den effektive virkning af direktiv 2001/42, hvis disse retsakter blev anset for udelukket fra direktivets anvendelsesområde.
Det skal derimod understreges, at dette i princippet ikke er tilfældet, hvis den ophævede retsakt indgår i et hierarki af arealanvendelsesretsakter, idet disse retsakter fastlægger tilstrækkeligt præcise arealanvendelsesbestemmelser og i sig selv har været genstand for en miljøvurdering, og da det med rimelighed kan antages, at der inden for disse rammer er taget tilstrækkeligt hensyn til de interesser, som direktiv 2001/42 tilsigter at sikre.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at første spørgsmål skal besvares med, at artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42 skal fortolkes således, at en procedure til hel eller delvis ophævelse af en plan for arealanvendelse, således som den, der er fastsat i CoBAT’s artikel 58-63, i princippet falder ind under anvendelsesområdet for dette direktiv, hvorfor den er underlagt nævnte direktivs bestemmelser vedrørende miljøvurdering.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
Begrebet planer og programmer, »som kræves ifølge love og administrative bestemmelser«, i artikel 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet, skal fortolkes således, at det ligeledes vedrører særlige planer for arealanvendelse, såsom de i den nationale lovgivning i hovedsagen omhandlede.

2)
Artikel 2, litra a), i direktiv 2001/42 skal fortolkes således, at en procedure til hel eller delvis ophævelse af en plan for arealanvendelse, således som den, der er fastsat i artikel 58-63 i Code bruxellois de l’aménagement du territoire, som ændret ved bekendtgørelse af 14. maj 2009, i princippet falder ind under anvendelsesområdet for dette direktiv, hvorfor den er underlagt nævnte direktivs bestemmelser vedrørende miljøvurdering.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.