CELEX: 62010CJ0502
Dyrektywa 2003/109/WE
Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi
Zakres stosowania
Artykuł 3 ust. 2 lit. e)
Pobyt na podstawie formalnie ograniczonego zezwolenia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy interpretacji art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
Dz.U. 2004, L 16, s. 44
).
Wniosek został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Staatssecretaris van Justitie (sekretarzem stanu ds. wymiaru sprawiedliwości, zwanym dalej „Staatssecretaris”) a M. Singhem, toczącego się w następstwie oddalenia wniosku M. Singha o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE.
Ramy prawne
Prawo Unii
Stosownie do motywów 2, 4, 6 i 12 dyrektywy 2003/109:
„(2)
Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli państw członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium państwa członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym państwie członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.
[…]
(4)
Integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w traktacie [WE].
[…]
(6)
Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego. Zamieszkanie powinno być zarówno legalne, jak i nieprzerwane, w celu wykazania, że związki danej osoby z tym państwem mają charakter trwały. Należy wprowadzić przepis pozwalający na pewien stopień elastyczności, w celu umożliwienia uwzględnienia okoliczności, w których osoba ta mogłaby być zmuszona do tymczasowego opuszczenia terytorium państwa.
[…]
(12)
W celu ustanowienia rzeczywistego instrumentu integracji rezydentów długoterminowych ze społeczeństwem, w którym żyją, rezydenci długoterminowi powinni korzystać z równego traktowania z obywatelami państwa członkowskiego w szerokim zakresie spraw gospodarczych i społecznych, zgodnie z odpowiednimi warunkami określonymi w niniejszej dyrektywie”.
Artykuł 1 rozpatrywanej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, brzmi następująco:
„Niniejsza dyrektywa określa:
a)
warunki przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego udzielanego przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich legalnie zamieszkującym na jego terytorium, jak również prawa związane z tym statusem, […]
[…]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących na terytorium państwa członkowskiego.
2.   Niniejszej dyrektywy nie stosuje się do obywateli państw trzecich, którzy:
a)
zamieszkują w celu odbycia studiów lub kształcenia zawodowego;
b)
są uprawnieni do zamieszkiwania w państwie członkowskim ze względu na ochronę czasową lub złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt na tej podstawie i oczekują na wydanie decyzji dotyczącej ich statusu;
c)
są uprawnieni do zamieszkania w państwie członkowskim na podstawie uzupełniającej formy ochrony zgodnie z zobowiązaniami międzynarodowymi, ustawodawstwem krajowym lub praktyką państw członkowskich lub złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt na tej podstawie i oczekują na wydanie decyzji dotyczącej ich statusu;
d)
są uchodźcami lub złożyli wniosek o przyznanie statusu uchodźcy, który to wniosek nie został jeszcze rozpatrzony w formie decyzji ostatecznej;
e)
zamieszkują jedynie tymczasowo [przykładowo] jako au pair lub pracownicy sezonowi, lub jako pracownicy oddelegowani przez usługodawcę do celów świadczenia usług transgranicznych, lub jako usługodawcy świadczący usługi transgraniczne, lub w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone;
f)
posiadają status prawny regulowany przez konwencję wiedeńską o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r., konwencję wiedeńską o stosunkach konsularnych z 1963 r., konwencję z 1969 r. o misjach specjalnych lub przez konwencję wiedeńską o przedstawicielstwach państw w ich stosunkach z organizacjami międzynarodowymi o charakterze powszechnym z 1975 r.”.
Artykuł 4 dyrektywy 2003/109, zatytułowany „Czas zamieszkania”, brzmi następująco:
„1.   Państwa członkowskie przyznają status rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na ich terytorium przez okres pięciu lat, bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku.
2.   Okresy zamieszkania z przyczyn określonych w art. 3 ust. 2 lit. e) i f) nie są uwzględniane przy obliczaniu okresu, o którym mowa w ust. 1.
W odniesieniu do przypadków objętych art. 3 ust. 2 lit. a), jeżeli dany obywatel państwa trzeciego uzyskał tytuł pobytu, który umożliwi mu uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego, wyłącznie połowa okresów zamieszkania w celu odbycia studiów lub kształcenia zawodowego może być uwzględniana do obliczenia okresu, o którym mowa w ust. 1.
3.   Okresy nieobecności na terytorium danego państwa członkowskiego nie przerywają okresu, o którym mowa w ust. 1, i są uwzględniane w celu jego obliczenia, jeżeli są one krótsze niż sześć kolejnych miesięcy i nie przekraczają w sumie dziesięciu miesięcy w ramach okresu, o którym mowa w ust. 1.
W przypadkach szczególnych lub wyjątkowych o charakterze tymczasowym oraz zgodnie z ich prawem krajowym państwa członkowskie mogą przyjąć, że okres nieobecności dłuższy niż ten, który jest wskazany w akapicie pierwszym, nie przerywa okresu, o którym mowa w ust. 1. W takich przypadkach państwa członkowskie nie uwzględniają odpowiednich okresów nieobecności przy obliczaniu okresu, o którym mowa w ust. 1.
W drodze odstępstwa od akapitu drugiego państwa członkowskie mogą uwzględnić przy obliczaniu całkowitego okresu, o którym mowa w ust. 1, okresy nieobecności związane z oddelegowaniem osoby w celach zatrudnienia, w tym świadczenia usług transgranicznych”.
Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Warunki uzyskania statusu rezydenta długoterminowego”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie żądają od obywateli państw trzecich przedstawienia dowodów, że posiadają oni, w odniesieniu do siebie i do członków swoich rodzin pozostających na ich utrzymaniu:
a)
stałe i regularne dochody wystarczające do utrzymania danej osoby i członków jej rodziny, bez konieczności korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie oceniają te dochody pod względem charakteru i regularności oraz mogą wziąć pod uwagę poziom minimalnych płac i rent lub emerytur przed złożeniem wniosku o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego;
b)
ubezpieczenie zdrowotne w odniesieniu do wszystkich ryzyk [rodzajów ryzyka] normalnie pokrywanych dla obywateli w danym państwie członkowskim.
2.   Państwa członkowskie mogą zażądać od obywateli państwa trzeciego, aby spełniali oni warunki integracji zgodnie z prawem krajowym”.
Artykuł 6 ust. 1 akapit pierwszy omawianej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie mogą odmówić przyznania statusu rezydenta długoterminowego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
Artykuł 7 dyrektywy 2003/109, zatytułowany „Uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego”, stanowi w ust. 3:
„Jeżeli warunki przewidziane w art. 4 i 5 są spełnione, a dana osoba nie stanowi zagrożenia w rozumieniu art. 6, dane państwo członkowskie przyznaje obywatelowi państwa trzeciego status rezydenta długoterminowego”.
Prawo krajowe
Dyrektywa 2003/109 została przetransponowana w Niderlandach na mocy Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawy o rewizji ustawy o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495), zmienionej ustawą z dnia 23 listopada 2006 r. (Stb. 2006, nr 584, zwanej dalej „Vw 2000”).
Artykuł 14 Vw 2000 stanowi:
„1.   Do kompetencji ministra należy:
a)
podejmowanie decyzji o zatwierdzaniu, oddalaniu lub nieuwzględnianiu wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt na czas określony;
[…]
2.   Zezwolenie na pobyt na czas określony wydawane jest z uwzględnieniem ograniczeń związanych z celem pobytu. W zezwoleniu można zastrzec warunki. Zasady dotyczące ograniczeń i warunków mogą zostać określone w przepisach wykonawczych lub na ich podstawie.
3.   Zezwolenie na pobyt na czas określony wydawane jest na okres maksymalnie pięciu kolejnych lat. Warunki dotyczące okresu ważności zezwolenia na pobyt i jego przedłużenia określają przepisy wykonawcze”.
Artykuł 21 ust. 1 Vw 2000 stanowi:
„Na podstawie art. 8 akapit drugi dyrektywy 2003/109 […] wnioski o wydanie lub zmianę zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony w rozumieniu art. 20 oddala się tylko w przypadku, gdy cudzoziemiec:
a)
w okresie pięciu lat, licząc od chwili złożenia wniosku, nie zamieszkiwał legalnie w sposób nieprzerwany w rozumieniu [wspomnianego] art. 8;
b)
w okresie, o którym mowa w lit. a), posiadał zezwolenie na pobyt tymczasowy, formalnie ograniczone zezwolenie na pobyt albo zezwolenie na pobyt w charakterze pracownika usługodawcy świadczącego usługi transgraniczne lub w charakterze usługodawcy świadczącego usługi transgraniczne;
c)
w okresie, o którym mowa w lit. a), przez okres co najmniej sześciu kolejnych miesięcy albo co najmniej dziesięciu miesięcy przebywał poza terytorium Niderlandów;
d)
nie posiada, sam lub wspólnie z członkiem rodziny, z którym zamieszkuje, niezależnego i stałego źródła dochodów wystarczających do pokrycia kosztów swojego utrzymania;
e)
został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo zagrożone karą co najmniej trzech lat pozbawienia wolności lub został wobec niego zastosowany jeden ze środków przewidzianych w art. 37a Wetboek van Strafrecht (kodeksu karnego);
f)
stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa;
g)
nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego wystarczającego do pokrycia kosztów leczenia siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu;
h)
przekazał błędne informacje lub zataił informacje, które skutkowałyby oddaleniem wniosku o wydanie, zmianę lub przedłużenie zezwolenia;
i)
zamieszkuje w Niderlandach stale w rozumieniu art. 8 lit. c) i lit. d) lub oczekuje na ostateczną decyzję w sprawie wydania lub przedłużenia okresu ważności zezwolenia w rozumieniu art. 28 lub art. 33; lub
j)
posiada lub w okresie pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku posiadał szczególnie uprzywilejowany status;
k)
nie zdał egzaminu integracyjnego przewidzianego w art. 13 ustawy o imigracji”.
W dniu 1 kwietnia 2001 r. weszło w życie Vreemdelingenbesluit (rozporządzenie w sprawie cudzoziemców) (Stb. 2000, nr 497, zwane dalej „Vb 2000”), o którym mowa w Vw 2000.
Artykuł 3.5 Vb 2000 brzmi następująco:
„1.   Prawo pobytu na podstawie zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony, o którym mowa w art. 14 [Vw 2000], może mieć charakter tymczasowy lub nietymczasowy.
2.   Prawo pobytu ma charakter tymczasowy, jeżeli zezwolenie na pobyt zawiera warunki mające związek z:
a)
łączeniem rodzin lub założeniem rodziny z osobą posiadającą tymczasowe prawo pobytu lub zezwolenie na pobyt, o którym mowa w art. 28 [Vw 2000], lub pobytem u takiej osoby w celu przysposobienia, czy też w charakterze dziecka przysposabianego;
b)
oczekiwaniem na wynik badania zdolności do przysposobienia, o którym mowa w art. 11 ustawy o wjeździe dzieci cudzoziemskich w celu przysposobienia;
c)
odwiedzaniem rodziny;
d)
wykonywaniem działalności zawodowej w charakterze przywódcy duchowego lub nauczyciela religii, chyba że owo prawo pobytu przysługuje na podstawie decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja;
e)
poszukiwaniem lub wykonywaniem pracy najemnej lub innej pracy, chyba że owo prawo pobytu przysługuje na podstawie decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja;
f)
poszukiwaniem pracy najemnej na pokładzie statku pływającego pod banderą niderlandzką lub w kopalniach na kontynencie, chyba że owo prawo pobytu przysługuje na podstawie decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja;
g)
oczekiwaniem na ponowne podjęcie lub powrót do pracy na pokładzie statku pływającego pod banderą niderlandzką lub w kopalniach na kontynencie, chyba że owo prawo pobytu przysługuje na podstawie decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja;
h)
pobytem w celu odbycia stażu;
i)
pobytem w charakterze nieuprzywilejowanego personelu wojskowego lub nieuprzywilejowanego personelu cywilnego;
j)
kontynuowaniem studiów;
k)
przygotowaniem do podjęcia studiów;
l)
pobytem w charakterze au pair;
m)
pobytem w ramach wymiany;
n)
leczeniem;
o)
postępowaniem karnym w sprawach dotyczących handlu ludźmi;
p)
oczekiwaniem na rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 17 ustawy o obywatelstwie niderlandzkim;
q)
pobytem w charakterze małoletniego cudzoziemca bez opieki;
r)
pobytem w charakterze cudzoziemca niemogącego opuścić Niderlandów z przyczyn, których nie można mu przypisać;
s)
działalnością w ramach świadczenia usług transgranicznych zgodnie z art. 1 lit. e) rozporządzenia w sprawie wykonania ustawy o podejmowaniu zatrudnienia przez cudzoziemców;
t)
pobytem wakacyjnym w Niderlandach.
3.   Jeżeli zezwolenie na pobyt wydano z zastrzeżeniem innego ograniczenia niż wymienione w [ust.] 2, zezwolenie na pobyt ma charakter nietymczasowy, chyba że przy jego wydawaniu postanowiono inaczej”.
Artykuł 3.33 ust. 1 Vb 2000 stanowi:
„Bez uszczerbku dla art. 3.31 zezwolenie na pobyt na czas określony, o którym mowa w art. 14 Vw 2000, zawierające ograniczenie związane z wykonywaniem działalności zawodowej w charakterze przywódcy duchowego lub nauczyciela religii, jest wydawane tylko pod warunkiem złożenia przez cudzoziemca pisemnego oświadczenia, że został poinformowany, iż:
a)
zezwolenie wydawane jest wyłącznie w celu wykonywania działalności w charakterze przywódcy duchowego lub nauczyciela religii na rzecz określonej wcześniej wspólnoty;
b)
zezwolenie wydaje się tylko na okres wykonywania tej działalności;
c)
po zakończeniu wykonywania działalności musi opuścić Niderlandy, oraz
d)
w trakcie swojego pobytu w Niderlandach nie wolno mu wykonywać działalności innego rodzaju”.
W Vreemdelingencirculaire 2000 (okólniku w sprawie cudzoziemców z 2000 r., zwanym dalej „Vc 2000”) minister określił zasady wykonywania uprawnień przyznanych mu przez Vw 2000 i Vb 2000.
Paragraf B1/2.4 Vc 2000 stanowi:
„[…]
Prawo pobytu, które ze swej natury ma charakter tymczasowy, należy uznać za tymczasowe prawo pobytu. Kwestia, czy prawo pobytu ma ze swej natury charakter tymczasowy, czy nie ma takiego charakteru, jest istotna wyłącznie w przypadku, gdy obcokrajowiec znajduje się w posiadaniu zezwolenia na pobyt na czas określony w rozumieniu art. 14 Vw [2000]. Takie zezwolenie na pobyt może dotyczyć prawa pobytu tymczasowego lub nietymczasowego. Okres przysługiwania prawa pobytu nie ma żadnego związku z okolicznością, że zezwolenie na pobyt na czas określony zostało wydane na maksymalny okres pięciu lat. Okres przysługiwania prawa pobytu nie ma też związku z faktem, że zezwolenie na pobyt przez cały czas zawierało warunki.
Zezwolenie na pobyt na czas określony uprawnia jego posiadacza albo do pobytu tymczasowego, albo do pobytu nietymczasowego. To, czy prawo pobytu ma charakter tymczasowy czy nietymczasowy, wynika wyłącznie z zastosowania art. 3.5 [Vb 2000]. Jeżeli zezwolenie na pobyt wydano z ograniczeniem wymienionym w [ust.] 2, pobyt cudzoziemca ma ze swej natury charakter tymczasowy. Jeżeli zezwolenie na pobyt wydano z innym ograniczeniem, pobyt cudzoziemca co do zasady nie ma ze swej natury charakteru tymczasowego.
[…]”.
Stosownie do § B1/7.1.2 Vc 2000:
„Przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zwykłego zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony największe znaczenie ma to, że prawo pobytu cudzoziemca ma ze swej natury charakter nietymczasowy. […] Zgodnie z art. 21 [ust. 1] lit. b) [Vw 2000] wniosek o wydanie lub zmianę zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony w rozumieniu art. 20 [Vw 2000] może zostać oddalony w przypadkach, w których zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone lub jeżeli prawo pobytu dotyczyło pracownika usługodawcy świadczącego usługi transgraniczne lub usługodawcy świadczącego usługi transgraniczne”.
Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 2010 r. (Stb. 2010, nr 209) i dekretem z dnia 24 lipca 2010 r. (Stb. 2010, nr 307), które nie mają zastosowania w sporze przed sądem krajowym, pobyt przywódców duchowych i nauczycieli religii do celów uwzględniania go przy wydaniu zwykłego zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony zawierającego adnotację „długoterminowy rezydent WE” ma ze swej natury charakter tymczasowy.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
M. Singh, obywatel indyjski, wjechał na terytorium Niderlandów w dniu 4 września 2001 r. W dniu 22 października tego samego roku otrzymał zwykłe zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony do dnia 6 września 2002 r., którego ważność została ograniczona do wykonywania działalności w charakterze przywódcy duchowego lub nauczyciela religii. Okres ważności zezwolenia został przedłużony do dnia 19 stycznia 2005 r., a następnie do dnia 19 stycznia 2008 r. W międzyczasie ograniczenie zastrzeżone w owym zezwoleniu zostało zmienione tak, że jego ważność została ograniczona do wykonywania działalności w charakterze przywódcy duchowego.
W dniu 30 maja 2007 r. M. Singh złożył wniosek o uzyskanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE. Decyzją z dnia 15 listopada 2007 r. Staatssecretaris oddalił jego wniosek na podstawie art. 21 ust. 1 lit. b) Vw 2000 i art. 3.5 ust. 2 lit. d) Vb 2000, jednocześnie przedłużając okres ważności jego zezwolenia na pobyt do dnia 19 stycznia 2009 r.
M. Singh wniósł odwołanie od tej decyzji odmownej do Staatssecretaris, który oddalił je decyzją z dnia 26 lutego 2008 r. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. Rechtbank ’s-Gravenhage (sąd okręgowy w Hadze) uwzględnił skargę M. Singha na tę ostatnią decyzję i nakazał Staatssecretaris wydanie nowej decyzji w sprawie jego odwołania z uwzględnieniem stanowiska zawartego w wyroku sądu.
Zdaniem sądu nie można przyjąć, że zamiarem twórców dyrektywy 2003/109 było wyłączenie z zakresu jej stosowania sytuacji, w której – przez wzgląd na jej naturę – wydanego cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie można uznać za tymczasowe, gdyż art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy dotyczy wyłącznie sytuacji, w których pobyt ze swej natury ma charakter tymczasowy. Przyjęcie, że państwo członkowskie może wyłączyć z zakresu stosowania dyrektywy przypadki cudzoziemców posiadających zezwolenie na pobyt podlegające przedłużeniu nieograniczoną liczbę razy, groziłoby pozbawieniem tej dyrektywy skuteczności (effet utile).
Staatssecretaris zaskarżył ten wyrok do sądu odsyłającego.
W opinii sądu odsyłającego można założyć, że użyte w art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 wyrażenie „formalnie ograniczone” przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do swobodnego decydowania o formalnym ograniczaniu zezwoleń na pobyt na czas określony po to, by państwa członkowskie mogły skutecznie zapewnić pełne stosowanie tej dyrektywy.
Niemniej zdaniem tego sądu wyrażenie „formalnie ograniczone zezwolenie na pobyt” w rozumieniu wspomnianego przepisu nie zostało do końca zdefiniowane, zaś przyznanie państwom członkowskim tego rodzaju uprawnień dyskrecjonalnych mogłoby naruszać skuteczność dyrektywy 2003/109 lub zagrażać realizacji jej celu, którym jest harmonizacja warunków nabywania statusu rezydenta długoterminowego WE.
Co się tyczy zezwoleń na pobyt na czas określony zawierających ograniczenie dotyczące wykonywania działalności w charakterze przywódcy duchowego lub nauczyciela religii, sąd odsyłający zwraca uwagę, że nie ma wątpliwości co do tego, iż okres ważności takich zezwoleń może być przedłużany nieograniczoną liczbę razy, tak długo jak ich posiadacz spełnia warunki przewidziane w prawie niderlandzkim. Z oficjalnych dokumentów ministerstwa imigracji i integracji wynika poza tym, że duża liczba cudzoziemców przebywających na terytorium niderlandzkim w charakterze przywódców duchowych w praktyce już go nie opuszcza. To właśnie z tego względu w nowych uregulowaniach, wskazanych w pkt 19 niniejszego wyroku, pobyt przywódców duchowych i nauczycieli religii w Niderlandach został uznany za pobyt mający ze swej natury charakter nietymczasowy.
W tych okolicznościach Raad van State postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy pojęcie formalnie ograniczonego zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 […] należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono zezwolenie na pobyt na czas określony, które na podstawie prawa niderlandzkiego nie daje perspektyw uzyskania zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony, nawet jeżeli zgodnie z prawem niderlandzkim ważność tego zezwolenia na pobyt na czas określony może być przedłużana co do zasady nieograniczoną [liczbę] razy i jeżeli wskutek tego określona grupa osób, przykładowo przywódcy duchowi i nauczyciele religii, zostaje wyłączona z zastosowania tej dyrektywy?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 należy interpretować w ten sposób, że zakres pojęcia „zezwolenie na pobyt, [które] zostało formalnie ograniczone” obejmuje zezwolenie na pobyt na czas określony wydawane określonym grupom osób, którego ważność może być przedłużana nieograniczoną liczbę razy, na dając jednocześnie żadnej perspektywy uzyskania zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony.
W przedmiocie przypadków, o których mowa w art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109
Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/109 dyrektywę stosuje się do obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących na terytorium państwa członkowskiego.
Niemniej zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywa ta nie stosuje się do obywateli państw trzecich, którzy zamieszkują jedynie tymczasowo, przykładowo jako au pair lub pracownicy sezonowi, lub jako pracownicy oddelegowani przez usługodawcę do celów świadczenia usług transgranicznych, lub jako usługodawcy świadczący usługi transgraniczne, lub w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone.
Aby zatem udzielić odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego, trzeba najpierw ustalić, czy wyrażenie „w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone” odnosi się do przypadków innych niż obywateli państw trzecich, „którzy zamieszkują jedynie tymczasowo”, czy też odmiennie, jak w przypadku au pair, pracowników sezonowych lub oddelegowanych i usługodawców świadczących usługi transgraniczne, chodzi tu wyłącznie o dodatkowy przykład będący ilustracją tego ostatniego przypadku, który w takim razie byłby jedynym przypadkiem, którego dotyczy art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109.
W tym względzie trzeba zauważyć, że dosłowne brzmienie tego przepisu, w dużej liczbie wersji językowych, nie jest na tyle jednoznaczne, aby można było jasno i natychmiastowo ustalić jego dokładny zakres.
Co się tyczy wykładni logicznej art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109, trzeba zauważyć, że chociaż osoby au pair, pracownicy sezonowi lub oddelegowani, jak i usługodawcy świadczący usługi transgraniczne zamieszkują w danym państwie członkowskim z przyczyn mających podłoże tymczasowe, sytuacja obywateli, których zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone, jest w tym względzie inna.
Otóż wszelkie ewentualne ograniczenia formalne zastrzeżone w zezwoleniu na pobyt nie ograniczają się jedynie do tego, że zezwolenie to ma charakter tymczasowy. Nawet gdyby założyć, że formalne ograniczenie „zezwolenia” dotyczy tylko jego tymczasowego charakteru, nie oznaczałoby to wcale, iż sama przyczyna „pobytu” ma, jak w przypadku osoby au pair, pracownika sezonowego lub oddelegowanego bądź usługodawcy świadczącego usługi transgraniczne, charakter wyłącznie tymczasowy.
Co więcej, zezwolenia na pobyt najczęściej wydawane są na czas określony, wobec czego gdyby formalne ograniczenie zezwolenia interpretować wyłącznie jako ograniczenie będące pochodną tymczasowego charakteru przyczyn pobytu, wyrażenie „w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone” nie stanowiłoby przykładu mającego na celu zilustrowanie wyrażenia „zamieszkują jedynie tymczasowo”, a raczej jego powtórzenie.
Gdyby ponadto przyjąć drugą interpretację wskazaną w pkt 32 niniejszego wyroku, użycie spójnika „lub” znajdującego się przed wyrażeniem „w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone” trudno byłoby pogodzić z okolicznością, że zezwolenie na pobyt udzielane osobom au pair, pracownikom sezonowym lub oddelegowanym, jak i usługodawcom świadczącym usługi transgraniczne najczęściej jest formalnie ograniczone do wykonywania właśnie tego rodzaju działalności.
Stąd też art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on dwa przypadki, czyli z jednej strony przypadek obywateli państw trzecich, którzy zamieszkują jedynie tymczasowo, oraz z drugiej strony przypadek obywateli państw trzecich, których zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone.
W przedmiocie znaczenia wyrażenia „w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone”
Na wstępie trzeba zauważyć, że chociaż zgodnie z brzmieniem art. 1 lit. a) dyrektywy 2003/109 jej celem jest określenie warunków przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego udzielanego przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich legalnie zamieszkującym na jego terytorium, jak również praw związanych z tym statusem, celem tym nie jest ani zdefiniowanie wyrażenia „legalnie zamieszkują”, ani określenie warunków lub praw związanych z tym pobytem, jako że kwestia ta leży w gestii państw członkowskich.
Mianowicie państwa te mogą, w ramach wykonywania swoich kompetencji w dziedzinie imigracji, określać warunki legalnego pobytu, a w tym kontekście formalnie ograniczać zezwolenia na pobyt obywateli państw trzecich.
Niemniej nie wystarczy, aby zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone w myśl krajowego prawa danego państwa członkowskiego, aby móc uznać, że zezwolenie takie jest „zezwoleniem na pobyt formalnie ograniczonym” w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109.
Trzeba bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wskazują na to, że treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia swego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawach połączonych
C-424/10 i C-425/10 Ziółkowski i Szeja, Zb.Orz. s. I-14035
, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem choć brzmienie art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 nie zawiera żadnej wskazówki na temat tego, jak należy rozumieć wyrażenie „w przypadkach, w których ich zezwolenie na pobyt zostało formalnie ograniczone”, w dyrektywie tej nie dokonano również odesłania do systemów prawa krajowego w odniesieniu do znaczenia, jakie temu wyrażeniu należy nadać. Prowadzi to zatem do wniosku, że wyrażenie to należy uznać, do celów stosowania tej dyrektywy, za autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni na terytorium wszystkich państw członkowskich.
W tym względzie należy przypomnieć, że ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zwłaszcza z uwzględnieniem kontekstu, w którym są one używane, i celów uregulowania, którego są częścią (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 marca 2005 r. w sprawie
C-336/03 easyCar, Zb.Orz. s. I-1947
, pkt 21; z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie
C-549/07 Wallentin-Hermann, Zb.Orz. s. I-11061
, pkt 17; z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie
C-151/09 UGT-FSP, Zb.Orz. s. I-7591
. pkt 39; z dnia 18 października 2011 r. w sprawie
C-34/10 Brüstle, Zb.Orz. s. I-9821
, pkt 31).
Jak więc wynika z motywów 4, 6 i 12 dyrektywy 2003/109, zasadniczym celem tej dyrektywy jest integracja obywateli państw trzecich, którzy na stałe osiedlili się w państwach członkowskich (zob. wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie C-508/10 Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 66). Z motywu 2 dyrektywy wynika ponadto, że dyrektywa zmierza, poprzez przyznanie obywatelom państw trzecich statusu rezydenta długoterminowego, do zbliżenia ich statusu prawnego do statusu obywateli państw członkowskich.
Stosownie do art. 4 ust. 1, jak i motywu 6 dyrektywy 2003/109 o zakorzenieniu się danej osoby w państwie, a więc o stałym osiedleniu się jej w nim, świadczy legalny i nieprzerwany pobyt tej osoby na terytorium tego państwa przez okres pięciu lat.
Uwzględniając wspomniane wyżej cele, art. 3 ust. 2 dyrektywy wyklucza z zakresu jej stosowania pobyty obywateli państw trzecich, które, będąc legalnymi i ewentualnie nieprzerwanymi, nie wskazują a priori na chęć stałego osiedlenia się na terytorium państw członkowskich.
I tak, art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 wyklucza z zakresu stosowania tej dyrektywy pobyty „tymczasowe”. Tego rodzaju pobyty oznaczają bowiem, że zamieszkiwanie obywatela państwa trzeciego w danym państwie członkowskim pozbawione jest cechy stałości. Dyrektywa przytacza w tym względzie kilka przykładów pobytów związanych z wykonywaniem działalności, która ze swej natury ma charakter tymczasowy, takich jak praca au pair, praca sezonowa lub świadczenie usług transgranicznych.
Ponadto przepis ten wyklucza z zakresu stosowania dyrektywy 2003/109 obywateli państw trzecich, którzy zamieszkują w państwie członkowskim na podstawie formalnie ograniczonego zezwolenia na pobyt.
W odróżnieniu od sytuacji obywateli państw trzecich, których pobyt ma charakter wyłącznie tymczasowy, w których przypadku nie ma wątpliwości, że ów tymczasowy charakter nie pozwala na stałe osiedlenie się danego obywatela, okoliczność, że zezwolenie na pobyt zawiera formalne ograniczenia, sama w sobie nie pozwala na ustalenie, czy obywatel ów może ewentualnie osiedlić się na stałe w państwie członkowskim, i to niezależnie od istnienia tego rodzaju ograniczenia.
W związku z tym formalnie ograniczonego zezwolenia na pobyt w rozumieniu prawa krajowego, które jednak nie stoi na przeszkodzie stałemu osiedleniu się obywatela państwa trzeciego, nie można uznać za formalnie ograniczone zezwolenie na pobyt w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109, ponieważ mogłoby to zagrozić realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę, a tym samym pozbawić ją skuteczności (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
To zatem do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy formalnie ograniczone prawo pobytu w rozumieniu prawa krajowego pozwala na ewentualne stałe osiedlenie się posiadacza tego zezwolenia w danym państwie członkowskim.
W ramach tego badania okoliczność, że formalne ograniczenie dotyczy tylko jednej szczególnej grupy osób, zasadniczo nie ma znaczenia do celów art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109.
Natomiast okoliczność, że ważność zezwolenia na pobyt może być przedłużana o kolejne okresy, co oznacza, iż może ona przekroczyć okres pięciu lat, a w szczególności nieograniczoną liczbę razy, może stanowić ważną wskazówkę pozwalającą na stwierdzenie, że formalne ograniczenie, które zawiera owe zezwolenie, nie stoi na przeszkodzie stałemu osiedleniu się obywatela państwa trzeciego w danym państwie członkowskim. Niemniej rozstrzygnięcie, czy w istocie tak jest, należy do sądu krajowego po zbadaniu przez niego wszystkich okoliczności.
Jeżeli sąd krajowy stwierdzi, że formalne ograniczenie związane z zezwoleniem na pobyt nie stoi na przeszkodzie stałemu osiedleniu się obywatela państwa trzeciego, dane zezwolenie na pobyt nie będzie objęte art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109, zaś pobyt na podstawie tego zezwolenia będzie musiał zostać uznany za legalny pobyt do celów uzyskania przez jego posiadacza statusu obywatela państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym.
W związku z powyższym na przedłożone pytanie trzeba odpowiedzieć, że art. 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy 2003/109 należy interpretować w ten sposób, iż pojęcie „zezwolenie na pobyt, [które] zostało formalnie ograniczone” nie obejmuje zezwolenia na pobyt na czas określony wydawanego określonej grupie osób, którego ważność może być przedłużana nieograniczoną liczbę razy, nie dając jednocześnie żadnej perspektywy uzyskania zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony, tak długo, jak długo tego rodzaju formalne ograniczenie nie stoi na przeszkodzie stałemu osiedleniu się obywatela państwa trzeciego w danym państwie członkowskim, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3 ust. 2 lit. e) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „zezwolenie na pobyt, [które] zostało formalnie ograniczone” nie obejmuje zezwolenia na pobyt na czas określony wydawanego określonej grupie osób, którego ważność może być przedłużana nieograniczoną liczbę razy, nie dając jednocześnie żadnej perspektywy uzyskania zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony, tak długo, jak długo tego rodzaju formalne ograniczenie nie stoi na przeszkodzie stałemu osiedleniu się obywatela państwa trzeciego w danym państwie członkowskim, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.