CELEX: 62011TJ0443
Dumping
Importazioni di carta fine patinata originaria della Cina
Status di impresa operante in economia di mercato
Termine per l’adozione della decisione relativa a tale status
Esame diligente e imparziale
Diritti della difesa
Errore manifesto di valutazione
Principio di buona amministrazione
Onere della prova
Pregiudizio
Determinazione del margine di profitto
Definizione del prodotto in esame
Industria comunitaria
Nesso causale

Contesto normativo
1.
Il diritto dell’OMC
L’articolo VI, paragrafo 1, dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio del 1994 (GATT) stabilisce che «[l]e parti contraenti riconoscono che il dumping, che permette l’introduzione dei prodotti di un paese sul mercato di un altro paese ad un prezzo inferiore al loro valore normale, è condannabile se causa o minaccia di causare un pregiudizio importante per una produzione in atto di una parte contraente o se ritarda sensibilmente la creazione di una produzione nazionale».
L’accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI del GATT (
GU 1994, L 336, pag. 103
; in prosieguo: l’«accordo antidumping») è contenuto nell’allegato 1 A dell’accordo che istituisce l’organizzazione mondiale del commercio (OMC) (
GU 1994, L 336, pag. 3
).
L’articolo 6.8 dell’accordo antidumping è redatto come segue:
«Se una parte interessata rifiuta l’accesso alle necessarie informazioni o comunque non le fornisce entro un termine ragionevole, oppure impedisce le indagini, le decisioni, in via preliminare e definitiva, di natura positiva o negativa, possono essere prese sulla base dei fatti disponibili. L’applicazione del presente paragrafo avviene conformemente alle disposizioni dell’allegato II».
L’allegato II dell’accordo antidumping, intitolato «Le migliori informazioni disponibili ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 8», al suo paragrafo 7 dispone quanto segue:
«Qualora le autorità debbano basarsi, per le risultanze della loro inchiesta anche riguardanti il valore normale, su informazioni provenienti da fonti indirette, ad esempio su quelle contenute nella domanda per l’apertura dell’inchiesta, devono usare una particol[ar]e cautela. In simili casi, le autorità devono, nei limiti del possibile, verificare le informazioni ricorrendo ad altre fonti autonome alle quali possano accedere, ad esempio listini prezzi pubblicati, statistiche ufficiali sulle importazioni e dichiarazioni doganali, basandosi anche sulle informazioni fornite da altre parti interessate nel corso dell’inchiesta. È evidente, comunque, che se la parte interessata non collabora e in tal modo le autorità non giungono in possesso di informazioni pertinenti, ciò può risolversi per la parte in questione in un esito meno favorevole che se avesse collaborato».
L’articolo 32.1 dell’accordo dell’OMC intitolato «Accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative» (
GU 1994, L 336, pag. 156
; in prosieguo: l’«accordo SMC») dispone che: «[c]ontro una sovvenzione di un altro membro non possono essere presi provvedimenti specifici che non siano conformi alle disposizioni del GATT 1994, come interpretato dal presente accordo».
2.
Il diritto dell’Unione europea
La normativa antidumping di base è costituita dal regolamento (CE) n. 1225/2009 del Consiglio, del 30 novembre 2009, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (
GU L 343, pag. 51
, rettifica in
GU 2010, L 7, pag. 22
; in prosieguo: il «regolamento di base»), che ha sostituito il regolamento (CE) n. 384/96 del Consiglio, del 22 dicembre 1995, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (
GU 1996, L 56, pag. 1
), come modificato.
Dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del regolamento di base risulta che «[n]el caso di inchieste antidumping relative ad importazioni in provenienza dalla Repubblica popolare cinese, dal Vietnam e dal Kazakistan, nonché da qualsiasi paese non retto da un’economia di mercato che sia membro dell’OMC alla data di apertura dell’inchiesta, il valore normale è determinato a norma dei paragrafi da 1 a 6 qualora, in base a richieste debitamente motivate di uno o più produttori oggetto dell’inchiesta e in funzione dei criteri e delle procedure di cui alla lettera c), sia dimostrata la prevalenza di condizioni dell’economia di mercato per il produttore o per i produttori in questione relativamente alla produzione e alla vendita del prodotto simile[; q]ualora ciò non sia possibile, si applica il regime di cui alla lettera a)».
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), di detto regolamento:
«La domanda di cui alla lettera b) dev’essere fatta per iscritto e deve contenere prove sufficienti in ordine al fatto che il produttore opera in condizioni di economia di mercato. Ciò si verifica quando:
—
le decisioni delle imprese in materia di prezzi, costi e fattori produttivi, inclusi ad esempio le materie prime, le spese per gli impianti tecnologici e la manodopera, la produzione, le vendite e gli investimenti, vengano prese in risposta a tendenze del mercato che rispecchiano condizioni di domanda e di offerta, senza significative interferenze statali, ed i costi dei principali mezzi di produzione riflettano nel complesso i valori di mercato;
—
le imprese dispongano di una serie ben definita di documenti contabili di base soggetti a revisione contabile indipendente e che siano d’applicazione in ogni caso in linea con le norme internazionali in materia di contabilità;
—
i costi di produzione e la situazione finanziaria delle imprese non siano soggette a distorsioni di rilievo derivanti dal precedente sistema ad economia non di mercato relativamente alle svalutazioni anche degli attivi, alle passività di altro genere, al commercio di scambio e ai pagamenti effettuati mediante compensazione dei debiti;
(…)
Si procede ad un accertamento se il produttore soddisfa i criteri summenzionati entro tre mesi dall’avvio dell’inchiesta, dopo aver sentito il comitato consultivo e dopo aver dato all’industria comunitaria la possibilità di presentare osservazioni. Quest’accertamento resta valido durante l’inchiesta».
L’articolo 3 del regolamento di base dispone quanto segue:
«1.   Ai fini del presente regolamento si intende per pregiudizio, salvo altrimenti disposto, un pregiudizio notevole, la minaccia di un pregiudizio materiale a danno dell’industria comunitaria, oppure un grave ritardo nella creazione di tale industria. Il termine è interpretato a norma del presente articolo.
2.   L’accertamento di un pregiudizio si basa su prove positive e implica un esame obiettivo:
a)
del volume delle importazioni oggetto di dumping e dei loro effetti sui prezzi dei prodotti simili sul mercato comunitario, e
b)
dell’incidenza di tali importazioni sull’industria comunitaria.
3.   Per quanto riguarda il volume delle importazioni oggetto di dumping, occorre esaminare se queste ultime sono aumentate in misura significativa, tanto in termini assoluti quanto in rapporto alla produzione o al consumo nella Comunità. Riguardo agli effetti sui prezzi si esamina se le importazioni oggetto di dumping sono state effettuate a prezzi sensibilmente inferiori a quelli dei prodotti simili dell’industria comunitaria oppure se tali importazioni hanno comunque l’effetto di deprimere notevolmente i prezzi o di impedire in misura notevole aumenti che altrimenti sarebbero intervenuti. Questi fattori, singolarmente o combinati, non costituiscono necessariamente una base di giudizio determinante.
4.   Se le importazioni di un prodotto da più di un paese sono simultaneamente oggetto di inchieste antidumping, gli effetti di tali importazioni possono essere valutati cumulativamente solo se è accertato che:
a)
il margine di dumping stabilito per le importazioni da ciascun paese è superiore a quello minimo definito all’articolo 9, paragrafo 3 e il volume delle importazioni da ciascun paese non è trascurabile, e
b)
la valutazione cumulativa degli effetti delle importazioni oggetto di dumping è opportuna alla luce delle condizioni della concorrenza tra i prodotti importati e tra questi ultimi e il prodotto comunitario simile.
5.   L’esame dell’incidenza delle importazioni oggetto di dumping sull’industria comunitaria interessata comprende una valutazione di tutti i fattori e indicatori economici pertinenti in rapporto con la situazione dell’industria, quali il fatto che l’industria non abbia ancora completamente superato le conseguenze di precedenti pratiche di dumping o di sovvenzioni, l’entità del margine di dumping effettivo, la diminuzione reale e potenziale delle vendite, dei profitti, della produzione, della quota di mercato, della produttività, dell’utile sul capitale investito, e dell’utilizzazione della capacità produttiva; i fattori che incidono sui prezzi nella Comunità, gli effetti negativi, reali e potenziali, sul flusso di cassa, sulle scorte, sull’occupazione, sui salari, sulla crescita e sulla capacità di ottenere capitale o investimenti. Detto elenco non è tassativo, né tali fattori, singolarmente o combinati, costituiscono necessariamente una base di giudizio determinante.
6.   Deve essere dimostrato, in base a tutti gli elementi di prova, presentati a norma del paragrafo 2, che le importazioni oggetto di dumping causano pregiudizio ai sensi del presente regolamento. In particolare, occorre dimostrare che il volume e/o i prezzi individuati a norma del paragrafo 3 hanno sull’industria comunitaria gli effetti contemplati nel paragrafo 5 e che questa incidenza si manifesta in maniera che può essere considerata materiale.
7.   Oltre alle importazioni oggetto di dumping, vengono esaminati i fattori noti che contemporaneamente causano pregiudizio all’industria comunitaria per evitare che il pregiudizio dovuto a tali fattori sia attribuito alle importazioni oggetto di dumping a norma del paragrafo 6. I fattori che possono essere presi in considerazione a questo proposito comprendono, tra l’altro, il volume e i prezzi delle importazioni non vendute a prezzi di dumping, la contrazione della domanda oppure le variazioni dell’andamento dei consumi, le restrizioni commerciali attuate da produttori di paesi terzi e comunitari la concorrenza tra gli stessi, nonché gli sviluppi tecnologici e le prestazioni dell’industria comunitaria in materia di esportazioni e di produttività.
8.   L’effetto delle importazioni oggetto di dumping è valutato in relazione alla produzione dell’industria comunitaria del prodotto simile, quando i dati disponibili permettono di individuare distintamente tale produzione in base a criteri quali i processi di produzione, le vendite e i profitti dei produttori. Se non è possibile individuare separatamente tale produzione, gli effetti delle importazioni oggetto di dumping sono valutati in relazione alla produzione del gruppo e della gamma di prodotti più ristretta possibile, comprendente il prodotto simile, per la quale possono essere ottenute le necessarie informazioni.
9.   L’esistenza di una minaccia di un pregiudizio materiale deve essere accertata sulla base di fatti e non di semplici asserzioni, congetture o remote possibilità. Il mutamento di circostanze atto a creare una situazione in cui il dumping causerebbe un pregiudizio deve essere chiaramente prevedibile ed imminente.
Per accertare l’esistenza di una minaccia di notevole pregiudizio, vengono presi in considerazione, tra l’altro, i seguenti fattori:
a)
un sensibile tasso di incremento delle importazioni oggetto di dumping sul mercato comunitario, tale da far prevedere un sostanziale aumento delle importazioni;
b)
una sufficiente disponibilità di capacità da parte dell’esportatore, ovvero l’imminente e sensibile aumento della medesima, che denotino un probabile e sostanziale incremento delle esportazioni oggetto di dumping nella Comunità, in considerazione della disponibilità di altri mercati d’esportazione con capacità residua di assorbimento;
c)
il fatto che le importazioni siano effettuate a prezzi tali da provocare una significativa diminuzione dei prezzi oppure impedirne gli aumenti che altrimenti si sarebbero verificati e tali da stimolare la domanda di altre importazioni e
d)
la situazione delle scorte dei prodotti soggetti all’inchiesta.
Nessuno dei fattori sopra elencati costituisce, di per sé, una base di giudizio determinante, ma in presenza di tutti i fattori considerati si può concludere che sono imminenti ulteriori importazioni a prezzi di dumping dalle quali, se non venissero prese misure di difesa, deriverebbe un notevole pregiudizio».
L’articolo 4 del regolamento di base, relativo alla definizione di industria comunitaria, al suo paragrafo 1 stabilisce quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento, si intende per “industria comunitaria” il complesso dei produttori di prodotti simili nella Comunità o quelli tra di essi le cui produzioni, addizionate, costituiscono una proporzione maggioritaria, a norma dell’articolo 5, paragrafo 4, della produzione comunitaria totale di tali prodotti. Tuttavia:
a)
qualora i produttori siano collegati agli esportatori o agli importatori o siano essi stessi importatori del prodotto assertivamente oggetto di dumping, l’espressione “industria comunitaria” può essere interpretata come riferita esclusivamente al resto dei produttori;
b)
in circostanze eccezionali il territorio della Comunità può essere suddiviso, per quanto riguarda la produzione considerata, in due o più mercati competitivi ed i produttori all’interno di ogni mercato possono essere considerati un’industria distinta se:
i)
i produttori di detto mercato vendono tutta o quasi tutta la produzione del prodotto considerato su tale mercato e
ii)
la domanda su detto mercato non viene soddisfatta in modo considerevole da produttori del prodotto considerato stabiliti altrove nella Comunità. In questo caso, l’esistenza di un pregiudizio può essere accertata anche se una parte notevole dell’industria comunitaria totale non viene colpita da detto pregiudizio, a condizione che vi sia una concentrazione di importazioni a prezzi di dumping in tale mercato isolato e che inoltre tali importazioni causino pregiudizio ai produttori di tutti o quasi tutti i prodotti presenti su detto mercato».
L’articolo 5 del regolamento di base, relativo all’apertura del procedimento, al suo paragrafo 4 stabilisce quanto segue:
«Un’inchiesta può essere avviata a norma del paragrafo 1 unicamente se previo esame del grado di sostegno o di opposizione alla denuncia espresso dai produttori comunitari del prodotto simile, è stato accertato che la denuncia è presentata dall’industria comunitaria o per suo conto. La denuncia si considera presentata dall’industria comunitaria, o per suo conto, se è sostenuta dai produttori comunitari che complessivamente realizzano oltre il 50 % della produzione totale del prodotto simile attribuibile a quella parte dell’industria comunitaria che ha espresso sostegno od opposizione alla denuncia. L’inchiesta tuttavia non può essere aperta se i produttori comunitari che hanno espresso un chiaro sostegno alla denuncia effettuano meno del 25 % della produzione totale de[l] prodotto simile realizzata dall’industria comunitaria».
L’articolo 9 del regolamento di base, relativo alla chiusura del procedimento senza l’istituzione di misure, al suo paragrafo 4 dispone quanto segue:
«Quando dalla constatazione definitiva dei fatti risulta l’esistenza di dumping e di un conseguente pregiudizio e quando gli interessi della Comunità esigono un intervento a norma dell’articolo 21, il Consiglio, deliberando su una proposta presentata dalla Commissione dopo aver sentito il comitato consultivo, istituisce un dazio antidumping definitivo. La proposta è adottata dal Consiglio a meno che questo non decida a maggioranza semplice di respingerla entro un mese dalla sua presentazione da parte della Commissione. Se è stato istituito un dazio provvisorio, una proposta di misura definitiva deve essere presentata al più tardi un mese prima della scadenza di tale dazio. L’importo del dazio antidumping non deve superare il margine di dumping accertato e dovrebbe essere inferiore a tale margine, qualora un importo inferiore sia sufficiente per eliminare il pregiudizio causato all’industria comunitaria».
L’articolo 18 del regolamento di base, relativo all’omessa collaborazione, così recita:
«1.   Qualora una parte interessata rifiuti l’accesso alle informazioni necessarie oppure non le comunichi entro i termini fissati dal presente regolamento oppure ostacoli gravemente l’inchiesta, possono essere elaborate conclusioni provvisorie o definitive, affermative o negative, in base ai dati disponibili. Se si accerta che una parte interessata ha fornito informazioni false o fuorvianti, non si tiene conto di tali informazioni e possono essere utilizzati i dati disponibili. Le parti interessate vengono informate delle conseguenze dell’omessa collaborazione.
(…)
3.   Le informazioni presentate da una parte interessata che non sono perfettamente conformi alle condizioni richieste non devono essere disattese, a condizione che le eventuali carenze non siano tali da provocare eccessive difficoltà per l’elaborazione di conclusioni sufficientemente precise e che le informazioni siano state presentate correttamente entro i termini[,] siano verificabili e la parte interessata abbia agito con la migliore diligenza.
(…)
6.   L’esito dell’inchiesta per una parte interessata che non collabora oppure collabora solo in parte, impedendo in tal modo l’accesso ad informazioni pertinenti, può essere meno favorevole rispetto alle conclusioni che eventualmente sarebbero state raggiunte se la parte avesse collaborato».
Fatti
La Gold East Paper (Jiangsu) Co. Ltd (in prosieguo: la «GE») e la Gold Huasheng Paper (Suzhou Industrial Park) Co. Ltd (in prosieguo: la «GHS»), ricorrenti, sono società collegate del gruppo Asia Pulp and Paper China (in prosieguo: il «gruppo APP») che producono in Cina carta fine patinata, esportata dalle stesse nell’Unione europea.
1.
Inchiesta
La carta fine patinata è stata oggetto di due inchieste distinte svoltesi parallelamente. In primo luogo, un’inchiesta antidumping ha condotto all’adozione del regolamento di esecuzione (UE) n. 451/2011 del Consiglio, del 6 maggio 2011, che istituisce un dazio antidumping definitivo e dispone la riscossione definitiva dei dazi provvisori istituiti sulle importazioni di carta fine patinata originaria della Repubblica popolare cinese (
GU L 128, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»). In secondo luogo, un’inchiesta antisovvenzioni ha condotto all’adozione del regolamento di esecuzione (UE) n. 452/2011 del Consiglio, del 6 maggio 2011, che istituisce un dazio antisovvenzioni definitivo sulle importazioni di carta fine patinata originaria della Repubblica popolare cinese (
GU L 128, pag. 18
).
Il 18 febbraio 2010 è stato pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(
GU C 41, pag. 6
) un avviso della Commissione europea relativo all’apertura di un procedimento antidumping riguardante le importazioni di carta fine patinata originaria della Repubblica popolare cinese.
Il termine iniziale concesso alle parti interessate per presentare osservazioni relative allo status di società operante in un’economia di mercato (in prosieguo: il «SEM») era stato fissato al 30 marzo 2010. Il 22 marzo 2010, su richiesta del gruppo APP, la Commissione ha prorogato detto termine sino al 12 aprile 2010.
Il 12 aprile 2010 le ricorrenti hanno presentato domande di SEM per se stesse e per tutte le società ad esse collegate e interessate dalla produzione e dalla vendita di carta fine patinata o dalla produzione di materie prime, come richiesto all’epoca dalla Commissione.
Il 16 aprile 2010 le ricorrenti hanno presentato osservazioni relative a taluni aspetti dell’inchiesta e alla denuncia depositata dalla Cepifine AISBL, associazione europea dei produttori di carta fine, la denunciante che ha dato origine all’inchiesta.
La Commissione ha inviato quattro lettere al gruppo APP per ottenere i dati rilevanti a sostegno della domanda di SEM:
—
nella lettera del 19 maggio 2010 essa ha chiesto alla GE di completare il modulo non oltre il 21 maggio 2010;
—
nella lettera del 21 maggio 2010 essa ha chiesto alla GE di trasmetterle gli allegati e le traduzioni pertinenti non oltre il 1
o
giugno 2010, data in cui la GE ha chiesto una proroga del termine, che la Commissione le ha concesso fissando come nuovo termine il 4 giugno 2010;
—
nella lettera del 27 maggio 2010 essa ha chiesto alla GHS di mettere gli allegati pertinenti a disposizione dei funzionari della Commissione sin dal primo giorno dell’ispezione in loco;
—
nella lettera del 2 giugno 2010 essa ha chiesto al gruppo APP di completare talune sezioni del modulo di domanda SEM e di apportarvi alcune precisazioni.
Con lettera dell’8 giugno 2010 le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sulle implicazioni dell’apertura di un’inchiesta antisovvenzioni parallela riguardante la valutazione delle loro domande di SEM.
La Commissione ha effettuato, tra l’8 e il 18 giugno 2010, una prima ispezione in loco, nei locali di quattro produttori esportatori collegati al gruppo APP, tra cui le ricorrenti.
La Commissione ha provveduto a effettuare una seconda ispezione in loco, nei locali delle ricorrenti, tra il 23 giugno e il 12 luglio 2010, per verificare le risposte al questionario fornite da queste ultime. Il 9, il 10 e il 13 settembre 2010 la Commissione ha provveduto a effettuare una terza ispezione in loco, nei locali dell’APP Italy, il commerciante, nell’ambito dell’Unione, collegato alle ricorrenti.
Il 2 settembre 2010 la Commissione ha inviato un documento informativo, riguardante le domande di SEM, nel quale essa ha concluso, in via provvisoria, che nessuno dei quattro produttori esportatori collegati al gruppo APP rispondeva al primo, al secondo e al terzo criterio richiesto per l’ottenimento del SEM. Il termine impartito dalla Commissione alle ricorrenti per presentare le loro osservazioni è stato fissato al 12 settembre 2010.
Lo stesso giorno la Commissione ha inviato al comitato consultivo antidumping una copia del documento di lavoro relativo alla sua proposta di rigetto delle domande di SEM delle ricorrenti.
Il 9 settembre 2010 le ricorrenti hanno chiesto che il termine per presentare le loro osservazioni sul documento informativo della Commissione, riguardante il SEM, fosse prorogato sino al 28 settembre 2010. La Commissione ha concesso una proroga del termine soltanto fino al 16 settembre 2010. Essa ha altresì proposto di organizzare un’audizione il 17 settembre 2010, chiedendo alle ricorrenti di confermare tale data nel caso in cui fosse per le stesse conveniente.
Il 14 settembre 2010, nel corso della riunione prevista con il comitato consultivo antidumping, è stata esaminata la proposta relativa alla domanda di SEM delle ricorrenti.
Con email del 17 settembre 2010, le ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni preliminari relative al documento informativo, riguardante le loro domande di SEM, e hanno spiegato che avrebbero prodotto, per il 27 settembre 2010, una lettera integrata e rivista.
Lo stesso giorno si è svolta un’audizione presso la Commissione.
Il 21 settembre 2010 la Commissione ha inviato al comitato consultivo antidumping una sintesi delle osservazioni formulate dalle ricorrenti sul documento informativo riguardante il SEM e ha fissato al 24 settembre 2010 il termine in cui esso doveva pronunciare il suo parere.
Il 12 ottobre 2010 la Commissione ha adottato la sua decisione relativa alle domande di SEM delle ricorrenti (in prosieguo: la «decisione relativa al SEM»), in cui essa ha confermato il rigetto di tali domande.
Lo stesso giorno le ricorrenti hanno scritto una lettera alla Commissione per contestare il fatto che quest’ultima avesse adottato la sua decisione relativa al SEM prima che avesse potuto aver luogo l’audizione in presenza del consigliere‑auditore. Esse hanno altresì presentato osservazioni complementari relative al pregiudizio subito.
Il 13 ottobre 2010 le ricorrenti hanno presentato una sintesi delle questioni per le quali esse intendevano ottenere una risposta dalla Commissione.
Il 15 ottobre 2010 la Commissione ha tenuto un’audizione in presenza del consigliere‑auditore. Il 19 ottobre 2010 le ricorrenti hanno inviato alla Commissione osservazioni che sintetizzavano gli argomenti formulati durante l’audizione. Il 28 ottobre 2010 le ricorrenti hanno presentato nuove osservazioni sul documento informativo riguardante il SEM.
Il 17 novembre 2010 la Commissione ha inviato alle ricorrenti una lettera accompagnata da una copia del regolamento (UE) n. 1042/2010 della Commissione, del 16 novembre 2010, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di carta fine patinata originaria della Repubblica popolare cinese (
GU L 299, pag. 7
; in prosieguo: il «regolamento provvisorio»), da una sintesi dei metodi impiegati ai fini del calcolo del dumping e dei margini di pregiudizio nonché da una risposta agli argomenti dedotti dalle ricorrenti.
Il 13 e il 17 dicembre 2010 le ricorrenti hanno presentato, in tre lettere, osservazioni relative alle misure provvisorie.
Il 16 marzo 2011 la Commissione ha inviato alle ricorrenti un documento informativo in cui spiegava che intendeva proporre al Consiglio dell’Unione europea l’istituzione di un dazio antidumping definitivo sulle loro esportazioni nell’UE. Le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni il 28 marzo 2011.
Il 29 marzo 2011 la Commissione ha inviato alle ricorrenti, su richiesta del consigliere‑auditore, una nota aggiornata per il fascicolo, in cui spiegava il metodo di calcolo del margine di profitto di riferimento in assenza di importazioni oggetto di dumping.
L’11 aprile 2011 le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sul metodo impiegato dalla Commissione per stabilire il margine di profitto di riferimento.
2.
Il regolamento impugnato
Il 6 maggio 2011 il Consiglio ha adottato il regolamento impugnato.
Nel regolamento impugnato è stato negato il SEM alle ricorrenti con la motivazione, in primo luogo, che era impossibile, in particolare, dimostrare l’esistenza di pagamenti relativi alla cessione di azioni nonché il costo delle principali materie prime acquistate, in secondo luogo, che i principi fondamentali delle norme contabili internazionali non erano stati rispettati né nella contabilità né nell’ambito della revisione contabile di quest’ultima, il che metteva in discussione l’affidabilità della contabilità delle società, e, in terzo luogo, che sussistevano rilevanti distorsioni relativamente ai diritti d’uso del suolo riconosciuti alle ricorrenti.
Inoltre, i rotoli di carta utilizzati per processi di stampa con presse a bobina non sono stati inclusi nella determinazione del prodotto in esame (considerando 17 e 41 del regolamento impugnato). Si ritiene che il profitto di riferimento dell’8 % sia il livello che l’industria potrebbe raggiungere in assenza di importazioni oggetto di dumping (considerando 158 del regolamento impugnato).
L’articolo 1 del regolamento impugnato ha istituito un dazio antidumping definitivo dell’8 % sulle importazioni nell’Unione di carta fine patinata prodotta dalle ricorrenti. Ai sensi del paragrafo 3 del medesimo articolo, l’aliquota del dazio antidumping definitivo del 20 %, prevista al paragrafo 2 di detto articolo, non sarà riscossa nella misura del 12%, per quanto riguarda le ricorrenti, nei limiti in cui l’importo corrispondente è riscosso a norma del regolamento di esecuzione n. 452/2011 (v. supra, punto 15).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 agosto 2011, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 novembre 2011, la Commissione ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 1
o
dicembre 2011, la Cepifine, la Sappi Europe SA, la Burgo Group SpA e la Lecta SA (in prosieguo: le «intervenienti private») hanno chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Nelle sue osservazioni, depositate il 24 gennaio 2012, il Consiglio non ha sollevato obiezioni contro tale intervento.
Con ordinanza del 23 gennaio 2012, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento della Commissione. Quest’ultima ha depositato la sua memoria nel termine impartito.
Le ricorrenti hanno richiesto, l’8 febbraio 2012, il trattamento riservato, nei confronti delle intervenienti private, di taluni elementi riservati contenuti nelle loro memorie nonché nei rispettivi allegati. Esse hanno prodotto una versione non riservata di questi diversi atti processuali.
Con ordinanza dell’8 marzo 2012, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha autorizzato le intervenienti private a intervenire in udienza a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Nella medesima ordinanza il presidente della Terza Sezione si è riservato, da un lato, di decidere sulla questione se le ricorrenti avrebbero ricevuto la relazione d’udienza al fine individuare gli elementi che potessero essere considerati riservati e, dall’altro, di decidere sulla questione se le intervenienti private avrebbero ricevuto una versione provvisoria non riservata per presentare le loro eventuali osservazioni sulla domanda di trattamento riservato.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato il Consiglio a produrre taluni documenti. Quest’ultimo ha ottemperato a tale invito entro il termine impartito.
Le parti principali della controversia e le parti intervenienti hanno svolto le proprie difese e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 12 novembre 2013.
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare il regolamento impugnato per la parte che le riguarda;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
Le intervenienti private sostengono le conclusioni del Consiglio.
In diritto
A sostegno del loro ricorso le ricorrenti deducono otto motivi. Tali motivi possono essere raggruppati in due categorie.
I motivi rientranti nella prima categoria riguardano le domande di SEM delle ricorrenti e vertono:
—
il primo, sulla violazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, in quanto la decisione di non concedere il SEM alle ricorrenti sarebbe stata adottata in funzione di ciò che la Commissione conosceva circa l’effetto di siffatto diniego sul loro margine di dumping;
—
il secondo, sulla violazione di una forma sostanziale, prevista all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, nonché sulla violazione dei diritti della difesa;
—
il terzo, sull’esistenza di errori manifesti di valutazione nell’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base e sul difetto di motivazione;
—
il quarto, sullo svolgimento iniquo e parziale dell’inchiesta e su un eccessivo onere della prova.
I motivi rientranti nella seconda categoria riguardano la valutazione del pregiudizio e vertono:
—
il quinto, sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base;
—
il sesto, sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, e dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento di base;
—
il settimo, sulla violazione dell’articolo 3, dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento di base;
—
l’ottavo, sulla violazione dell’articolo 3, paragrafi 2 e 7, del regolamento di base.
1.
Sulla portata del capo della domanda di annullamento
In via preliminare, occorre rilevare che il regolamento impugnato istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di carta fine patinata originaria della Cina.
Le ricorrenti chiedono, nell’ambito di più motivi, l’annullamento integrale del regolamento impugnato. Nell’oggetto del ricorso e nella domanda esse si limitano tuttavia a contestare la legittimità del dazio antidumping per la parte in cui quest’ultimo viene loro imposto e che le riguarda.
Deve ritenersi, al riguardo, che l’eventuale illegittimità di tale dazio possa inficiare la legittimità del regolamento impugnato solamente nella parte in cui questo impone un dazio antidumping alle ricorrenti. Per contro, essa non inficerebbe la legittimità degli altri elementi del regolamento impugnato, ossia, segnatamente, dei dazi antidumping imposti alle altre società destinatarie.
Dalla giurisprudenza emerge che, quando un regolamento che istituisce dazi antidumping impone dazi diversi ad una serie di società, una società è individualmente interessata soltanto dalle disposizioni che le impongono un particolare dazio antidumping e ne fissano l’importo, e non da quelle che impongono dazi antidumping ad altre società, cosicché il ricorso di questa società va accolto solo per la parte diretta all’annullamento del regolamento limitatamente alle disposizioni che la riguardano esclusivamente (v., per analogia, sentenza della Corte del 15 febbraio 2001, Nachi Europe,
C-239/99, Racc. pag. I-1197
, punto 22 e la giurisprudenza ivi citata).
In tali circostanze, il presente ricorso di annullamento deve essere interpretato nel senso che esso ha soltanto ad oggetto l’annullamento parziale del regolamento impugnato, nella parte in cui esso impone un dazio antidumping definitivo alle ricorrenti.
2.
Sui motivi vertenti sulle domande di SEM delle ricorrenti
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, in quanto la decisione di non concedere il SEM alle ricorrenti sarebbe stata adottata in funzione di ciò che la Commissione conosceva circa l’effetto di siffatto diniego sul loro margine di dumping
Nell’ambito del primo motivo, le ricorrenti sostengono che la decisione di non concedere loro il SEM sarebbe stata adottata in funzione di ciò che la Commissione conosceva circa l’effetto di siffatto diniego sul loro margine di dumping, in violazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, come interpretato dal Tribunale nelle sue sentenze del 14 novembre 2006, Nanjing Metalink/Consiglio (
T-138/02, Racc. pag. II-4347
, punto 44), e del 18 marzo 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio (
T-299/05, Racc. pag. II-565
, punti 127 e 138).
Le ricorrenti fanno valere altresì una «manifesta violazione dei diritti della difesa», dato che la Commissione «[h]a posto in essere ogni mezzo (…) per respingere completamente tutte le spiegazioni, [che esse hanno fornito] nel corso dell’inchiesta, volte a dimostrare che esse rispondevano perfettamente ai criteri relativi alla concessione del SEM».
In via preliminare, quanto alla presunta violazione dei diritti della difesa delle ricorrenti, occorre ricordare che, a norma dell’articolo 21 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 44, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, l’atto introduttivo del giudizio deve contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza il supporto di altre informazioni. Ciò significa che l’atto introduttivo deve chiarire il motivo sul quale il ricorso stesso si basa, cosicché la semplice enunciazione astratta del motivo medesimo non risponde alle prescrizioni del regolamento di procedura (sentenze del Tribunale del 12 gennaio 1995, Viho/Commissione,
T-102/92, Racc. pag. II-17
, punto 68; del 14 maggio 1998, Mo och Domsjö/Commissione,
T-352/94, Racc. pag. II-1989
, punto 333, e del 12 ottobre 2011, Association belge des consommateurs test‑achats/Commissione,
T-224/10, Racc. pag. II-7177
, punto 71). Dato che le ricorrenti non hanno affatto chiarito la censura relativa alla violazione dei loro diritti della difesa, per consentire al Tribunale di individuarne l’oggetto stesso, tale censura deve essere dichiarata irricevibile.
Per quanto riguarda la violazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, le ricorrenti sostengono che, alla data della proposta relativa al SEM, la Commissione disponeva di tutte le informazioni dettagliate che le consentivano di calcolare il margine di dumping delle ricorrenti, con o senza il SEM, in Cina e nel paese di riferimento.
In udienza le ricorrenti hanno precisato, rispondendo a un quesito del Tribunale, che esse, in realtà, non attribuivano importanza al termine di tre mesi in quanto tale, ma piuttosto alla tutela dei diritti dei produttori‑esportatori.
L’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base prevede che «[s]i procede ad un accertamento se» il produttore operi in condizioni di economia di mercato «entro tre mesi dall’avvio dell’inchiesta, dopo aver sentito il comitato consultivo e dopo aver dato all’industria comunitaria la possibilità di presentare osservazioni», e prevede che «[q]uest’accertamento resta valido durante l’inchiesta».
Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, nelle sentenze Nanjing Metalink/Consiglio, Shanghai Excell M&E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, cit. supra al punto 64, e dell’8 novembre 2011, Zhejiang Harmonic Hardware Products/Consiglio (T‑274/07, non pubblicata nella Raccolta), il Tribunale non ha dichiarato che in base alla ratio legis dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base un regolamento che istituisce dazi anti dumping definitivi possa essere annullato nei confronti di un’impresa ogni qualvolta la Commissione sia stata in grado di conoscere l’effetto di una decisione relativa al SEM sul calcolo del margine di dumping di tale impresa e semplicemente a causa di siffatta conoscenza al momento della decisione relativa al SEM. Occorre osservare, al pari del Consiglio, che non sussiste un collegamento diretto fra il termine di tre mesi previsto all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base e l’eventuale conoscenza da parte della Commissione dell’effetto di una decisione relativa al SEM sul margine di dumping di un’impresa.
Peraltro, il regolamento di base non impone che la decisione sul SEM sia adottata in un momento in cui la Commissione non è a conoscenza di elementi che le consentano di conoscere l’effetto di una decisione relativa al SEM sul margine di dumping di un’impresa. A tal proposito, non si può escludere che, anche quando, nell’adottare la decisione sul SEM, non sia stato superato il termine in questione, la Commissione adotti una decisione siffatta benché sia già in possesso di informazioni che le permettevano di calcolarne l’effetto sul margine di dumping dell’impresa interessata.
In ogni caso, dalla sentenza della Corte del 1
o
ottobre 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiglio (
C-141/08 P, Racc. pag. I-9147
), risulta che, fondandosi sui principi di legalità e di buona amministrazione e fatto salvo il rispetto delle garanzie procedurali previste dal regolamento di base, la Corte intende privilegiare la corretta applicazione dei criteri sostanziali fissati dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base piuttosto che il requisito di una decisione immutabile sul SEM oppure la mancata conoscenza dell’effetto di una decisione relativa al SEM sul margine di dumping di un’impresa nell’adozione di siffatta decisione.
Come ha ricordato il Tribunale nella sentenza Zhejiang Harmonic Hardware Products/Consiglio, cit. supra al punto 70 (punto 39), la Corte ha ritenuto infatti, nella sentenza Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiglio, cit. supra al punto 72, che, alla luce dei principi di legalità e di buona amministrazione, l’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base non può ricevere un’interpretazione che obblighi la Commissione a proporre al Consiglio misure definitive che perpetuerebbero, a danno dell’impresa interessata, un errore commesso nella valutazione iniziale dei criteri sostanziali fissati da tale disposizione. Quindi, nel caso in cui la Commissione si accorga, nel corso dell’inchiesta, che, contrariamente alla sua iniziale valutazione, un’impresa soddisfa i criteri posti dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base, ne dovrebbe trarre conseguenze appropriate, assicurando al contempo il rispetto delle garanzie procedurali previste dal regolamento di base (sentenza Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiglio, cit. supra al punto 72, punti 111 e 112).
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere che, se è vero, in linea di principio, che qualsiasi decisione sul SEM, conformemente al tenore letterale dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, dovrebbe essere adottata entro tre mesi dall’apertura dell’inchiesta e che l’accertamento effettuato dovrebbe restare valido durante tale inchiesta, ciò non toglie che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, secondo l’interpretazione di tale norma fornita dal giudice dell’Unione e richiamata supra ai punti 70 e 73, da un lato, l’adozione di una decisione al di fuori di tale termine non comporta di per sé l’annullamento del regolamento istitutivo di un dazio antidumping e, dall’altro, siffatta decisione potrebbe essere modificata nel corso del procedimento qualora si riveli errata.
Nella fattispecie, è pacifico che la decisione finale di rigetto delle domande di SEM delle ricorrenti non è stata adottata nel termine di tre mesi previsto all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base. Infatti, l’avviso di apertura del procedimento d’inchiesta è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 18 febbraio 2010. Orbene, la decisione finale di rigetto della domanda di SEM è stata proposta il 2 settembre 2010 e confermata il 12 ottobre 2010.
Inoltre, dal fascicolo emerge che le risposte delle ricorrenti al questionario antidumping sono state presentate alla Commissione, rispettivamente, il 7 e il 10 maggio 2010 e che le ispezioni antidumping hanno avuto luogo tra il 23 giugno e il 12 luglio 2010. Le ispezioni nel paese di riferimento sono state effettuate nel corso dell’ultima settimana di agosto 2010. Solo le ispezioni riguardanti le vendite all’esportazione delle ricorrenti, attraverso la loro società collegata con sede nell’Unione, non avevano ancora avuto luogo. Secondo le ricorrenti, dalla cronologia dei fatti esposti emerge che, quando la Commissione ha divulgato la sua proposta di rigetto delle domande di SEM delle ricorrenti, essa era in possesso dell’insieme dei documenti e dei dati che le consentivano di calcolare il margine di dumping delle ricorrenti, sia nel caso in cui il SEM fosse stato concesso sia nel caso in cui fosse stato negato.
L’argomento del Consiglio, sostenuto dalla Commissione, secondo il quale la Commissione non era stata in grado di stabilire l’effetto della decisione relativa al SEM sul margine di dumping nel momento in cui essa ha trasmesso alle ricorrenti il documento informativo riguardante il SEM non può essere quindi accolto.
Al riguardo, occorre ricordare che la possibilità che la questione relativa alla concessione del SEM sia definita in funzione del suo effetto sul calcolo del margine di dumping non presuppone la conoscenza dell’esatto margine di dumping, calcolato in base a informazioni vertenti sul valore normale delle ricorrenti, ma unicamente la conoscenza di informazioni relative all’effetto che la concessione del SEM possa avere su tale margine secondo i due metodi di calcolo possibili.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere che, anche supponendo che possa rilevare la circostanza che la Commissione, a causa dell’inosservanza del termine di tre mesi di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c) secondo comma, del regolamento di base, possa aver avuto conoscenza dell’effetto della decisione relativa al SEM delle ricorrenti sul margine di dumping di queste ultime, in quanto si reputerebbe che la Commissione possa essere stata influenzata da tale conoscenza nell’adottare siffatta decisione, si dovrebbe costatare che le ricorrenti non hanno dimostrato che il regolamento impugnato avrebbe potuto avere un contenuto diverso in mancanza della presunta irregolarità che inficiava il processo di adozione della decisione sul SEM.
L’argomento delle ricorrenti secondo il quale la decisione della Commissione di respingere la loro domanda di SEM sarebbe stata adottata in funzione di ciò che essa conosceva circa l’effetto di tale decisione sul loro margine di dumping, cosicché tale decisione avrebbe potuto essere diversa se la Commissione non avesse avuto a disposizione tale informazione, non può essere accolto.
Infatti, la semplice conoscenza dell’effetto di una decisione relativa al SEM sul margine di dumping di un’impresa non implica necessariamente che siffatta decisione – e, di conseguenza, il regolamento che istituisce dazi antidumping – avrebbe potuto avere un contenuto diverso se tale decisione fosse stata adottata nel termine di tre mesi di cui all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base.
Occorre rilevare che, anche nel caso in cui la Commissione disponga di informazioni che le consentano di calcolare il margine di dumping di un produttore al momento dell’adozione della decisione sul SEM di tale produttore, resta sempre la possibilità che detta decisione al pari del regolamento che impone dazi antidumping definitivi non potessero essere diversi.
Ciò potrebbe accadere qualora fosse evidente che siffatto produttore non potesse beneficiare del SEM in virtù del fatto che la Commissione aveva correttamente concluso che esso non soddisfaceva i criteri per la concessione del SEM previsti all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base e che sussistevano le condizioni necessarie per poter istituire i dazi antidumping.
La valutazione effettuata dalla Commissione sul rispetto dei criteri per la concessione del SEM nel caso di specie sarà esaminata nell’ambito del terzo motivo.
Nella fattispecie, da una parte, le ricorrenti si limitano ad affermare che il fatto che la Commissione disponesse dell’insieme dei documenti e delle informazioni che le consentivano di calcolare il loro margine di dumping «rimette in discussione l’imparzialità della successiva decisione della Commissione sulle domande di SEM» e che, «[q]uantomeno, ciò fa sorgere sospetti fondati e ragionevoli che inducono a ritenere che la Commissione abbia forse deciso di respingere le domande di SEM delle ricorrenti non già in base a un esame obiettivo di tali domande riguardo al merito, bensì in quanto essa intendeva istituire dazi antidumping sulle importazioni delle ricorrenti».
D’altra parte, le ricorrenti non forniscono alcuna indicazione circa gli elementi della decisione sul SEM che, a loro avviso, avrebbero potuto essere valutati diversamente se la decisione della Commissione a tal proposito fosse stata adottata entro il termine di tre mesi o in assenza di qualunque presunta conoscenza dell’incidenza di tale decisione sul margine di dumping.
Le ricorrenti fanno valere semplicemente che «se fosse stato concesso [loro] il SEM (…), il loro margine di dumping – basato sul confronto tra le loro vendite all’esportazione e le loro vendite interne remunerative in Cina – sarebbe stato dello 0,01 %, vale a dire all’interno del livello de minimis del 2 %», e che, «[d]i conseguenza, la Commissione era pienamente consapevole dell’effetto della sua decisione relativa alle domande di SEM sul risultato dell’inchiesta, in quanto la concessione del SEM avrebbe condotto alla chiusura dell’inchiesta, per la parte riguardante le ricorrenti».
Le ricorrenti aggiungono che «[s]e, nell’adottare la sua decisione relativa alle domande di SEM, la Commissione non fosse stata a conoscenza del carattere de minimis del margine di dumping (nel caso in cui il SEM fosse concesso) o del suo livello particolarmente elevato, tenuto conto del valore normale del paese di riferimento (nel caso in cui il SEM fosse negato), non si può escludere ch[e la Commissione] avrebbe esercitato, al riguardo, il suo potere discrezionale in modo diverso da come lo ha esercitato nell’ambito dell’inchiesta».
Le ricorrenti ne concludono che «è probabile che il rigetto delle loro domande di SEM sia stato deciso nella fattispecie “in funzione del suo effetto sul calcolo del margine di dumping”».
In tale contesto, anche supponendo che, nel formulare i loro argomenti, le ricorrenti abbiano inteso dimostrare l’esistenza di uno sviamento di potere della Commissione, detti argomenti dovrebbero essere respinti. Da una giurisprudenza costante risulta che una decisione o un atto dell’Unione sono viziati da sviamento di potere soltanto se risulta, sulla base di indizi obiettivi, pertinenti e concordanti, che sono stati adottati per conseguire scopi diversi da quelli in essi indicati (sentenza della Corte dell’11 luglio 1990, Sermes,
C-323/88, Racc. pag. I-3027
, punto 33; sentenze del Tribunale del 18 settembre 1995, Nölle/Consiglio e Commissione,
T-167/94, Racc. pag. II-2589
, punto 66, e del 15 ottobre 1998, Industrie des poudres sphériques/Consiglio,
T-2/95, Racc. pag. II-3939
, punto 376). Orbene, le ricorrenti hanno omesso di fornire tali indizi.
Peraltro, le ricorrenti ritengono che il proprio comportamento non abbia avuto come effetto di ritardare l’adozione, da parte della Commissione, della decisione relativa alle loro domande di SEM, come sostengono il Consiglio e la Commissione, in quanto la Commissione ha insistito affinché le informazioni sul dumping fossero presentate nello stesso momento in cui essa procedeva all’esame delle domande di SEM e dato che ha chiesto informazioni supplementari.
La questione dell’imputazione del ritardo non risulta tuttavia pertinente nella fattispecie e non sarà quindi esaminata.
Pertanto, il primo motivo deve essere respinto.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione di una forma sostanziale, prevista all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, nonché sui diritti della difesa
Tale motivo si suddivide in due parti, riguardanti, rispettivamente, la consultazione effettiva del comitato consultivo antidumping e la violazione dei diritti della difesa.
Sulla prima parte, riguardante la consultazione effettiva del comitato consultivo antidumping
Le ricorrenti sostengono che la Commissione non ha comunicato «taluni elementi essenziali al comitato consultivo antidumping» e che «ha indotto [quest’ultimo] in errore» sottoponendogli una proposta sul SEM che presentava «gravi inesattezze e omissioni» e presentando in modo errato osservazioni formulate dalle ricorrenti sulla proposta della Commissione, il che ha impedito al comitato di pronunciare un parere con piena cognizione di causa.
In via preliminare, occorre osservare che, nella sentenza della Corte del 7 maggio 1991, Nakajima/Consiglio (
C-69/89, Racc. pag. I-2069
, punti da 48 a 51), la Corte ha dichiarato che le persone fisiche o giuridiche non possono lamentare una presunta trasgressione di norme che non siano intese a tutela dei singoli, ma che siano dirette ad organizzare il funzionamento interno dei servizi nell’interesse della buona amministrazione, come quelle relative al rispetto del termine previsto per la redazione dell’ordine del giorno provvisorio di una sessione del Consiglio o alla disponibilità di tutte le versioni linguistiche di un regolamento il giorno della sua adozione.
Ciò non significa, tuttavia, che il singolo non possa mai far valere utilmente la violazione di una norma che disciplini il processo decisionale sfociante nell’adozione di un atto dell’Unione. Infatti, occorre distinguere, tra le disposizioni che disciplinano le procedure interne a un’istituzione, quelle la cui violazione non possa essere invocata dalle persone fisiche o giuridiche, in quanto riguardano soltanto le modalità di funzionamento interno dell’istituzione che non possono incidere sulla loro situazione giuridica, da quelle la cui violazione possa essere invece invocata, in quanto creano diritti e costituiscono un fattore di certezza del diritto per tali persone.
Pertanto, la violazione di una norma relativa alla consultazione di un comitato può viziare di illegittimità la decisione finale dell’istituzione interessata solo se presenta un carattere sufficientemente sostanziale e se incide, in modo pregiudizievole, sulla situazione di diritto e di fatto della parte che fa valere un vizio di procedura.
Infatti, la consultazione di un comitato costituisce una formalità sostanziale, la cui violazione inficia la legittimità dell’atto adottato in seguito alla consultazione, qualora sia dimostrato che la mancata trasmissione di taluni elementi essenziali non ha consentito al comitato di pronunciare il suo parere con piena cognizione di causa, vale a dire senza essere stato indotto in errore su un punto essenziale da inesattezze o da omissioni (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 17 febbraio 2011, Zhejiang Xinshiji Foods e Hubei Xinshiji Foods/Consiglio, T‑122/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 104 e giurisprudenza ivi citata).
Ciò non avviene quando i documenti non trasmessi al comitato, o trasmessi tardivamente, non contengono elementi di valutazione rilevanti o inediti rispetto a quelli già contenuti nel fascicolo comunicato al comitato al momento della convocazione. Infatti, in un’ipotesi di tal genere, la mancata trasmissione o il ritardo nella trasmissione di un documento da parte della Commissione non incide in alcun modo sull’esito del procedimento di consultazione.
Pertanto, siffatta omissione non può viziare l’intero procedimento amministrativo e mettere così in discussione la legittimità dell’atto finale (v., in tal senso, sentenza Zhejiang Xinshiji Foods e Hubei Xinshiji Foods/Consiglio, cit. supra al punto 99, punto 105 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, la possibilità che la violazione delle disposizioni che disciplinano la consultazione di un comitato infici la legittimità dell’atto infine adottato non è rimessa in discussione dalla natura non vincolante del parere del comitato.
Nella fattispecie, occorre ricordare che la Commissione ha inviato, il 2 settembre 2010, il suo documento informativo provvisorio sulle domande di SEM, contemporaneamente alle ricorrenti e al comitato consultivo antidumping. Il termine impartito dalla Commissione alle ricorrenti per presentare le loro osservazioni è stato fissato al 12 settembre 2010. In seguito a una richiesta in tal senso delle ricorrenti, la Commissione ha concesso una proroga del termine sino al 16 settembre 2010. La riunione del comitato consultivo antidumping ha avuto luogo il 14 settembre 2010. Il 17 settembre 2010 le ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni preliminari relative al documento informativo provvisorio. L’audizione ha avuto luogo lo stesso giorno. Il 21 settembre 2010 la Commissione ha inviato al comitato consultivo antidumping, dopo aver avviato un’analisi e una valutazione completa della domanda di SEM, una sintesi delle osservazioni formulate dalle ricorrenti sul documento informativo riguardante il SEM e durante l’audizione. Essa ha fissato altresì al 24 settembre 2010 il termine entro il quale il comitato consultivo antidumping doveva pronunciare il suo parere. All’udienza dinanzi al Tribunale il Consiglio ha precisato, in risposta a un quesito che gli è stato posto al riguardo, che i membri di detto comitato hanno accesso al fascicolo e che possono chiedere alla Commissione di fornire taluni documenti raccolti nel corso dell’inchiesta. Secondo le ricorrenti, i membri del comitato ricevono soltanto la sintesi. Le ricorrenti hanno sottolineato, pertanto, l’importanza di tale sintesi.
Si deve constatare, al pari del Consiglio, che, in primo luogo, le ricorrenti non forniscono alcun elemento di prova riguardante il modo in cui la Commissione avrebbe indotto in errore il comitato consultivo antidumping, in secondo luogo, esse non indicano le «gravi inesattezze e omissioni» alle quali fanno riferimento, in terzo luogo, esse non precisano il motivo per cui le osservazioni formulate dalle ricorrenti nella proposta di SEM sarebbero presentate in modo errato e, in quarto luogo, esse non spiegano come la Commissione «sarebbe stata ostacolata nella sua capacità di modificare la proposta alla luce delle loro osservazioni».
Occorre rilevare che dal fascicolo emerge, anzitutto, che le ricorrenti non hanno rispettato il termine, prorogato sino al 16 settembre 2010, per trasmettere le loro osservazioni sul documento informativo riguardante il SEM (v. supra, punto 103). Inoltre, le ricorrenti hanno precisato, nelle osservazioni formulate mediante email del 17 settembre 2010, che esse analizzavano, nelle suddette osservazioni, tutte le affermazioni della Commissione e che, «[q]uando le informazioni necessarie a dimostrare la fondatezza delle spiegazioni fornite da[l gruppo] APP non erano disponibili nel momento in cui [il gruppo] APP era tenuto a trasmettere le sue osservazioni, [esse lo avevano] fatto presente» e che «[u]na nuova lettera integrata e rivista [sarebbe] stata trasmessa entro il 27 settembre 2010, quando [avessero avuto a disposizione] tutti i documenti necessari». Infine, le osservazioni integrate e riviste sono state trasmesse dalle ricorrenti soltanto il 28 ottobre 2010.
Pertanto, le ricorrenti non potrebbero neppure far valere la circostanza che la Commissione non abbia atteso le loro osservazioni sul documento informativo provvisorio prima di interpellare il comitato consultivo antidumping o, in ogni caso, che essa non abbia rinviato la discussione sulla proposta a una riunione successiva di tale comitato, dopo aver ricevuto e analizzato le suddette osservazioni, per invocare la violazione di una formalità sostanziale, prevista all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base, che infici la legittimità del regolamento impugnato.
Inoltre, dall’esame delle osservazioni delle ricorrenti sul documento informativo del 2 settembre 2010 e dal documento inviato il 21 settembre 2010 dalla Commissione ai membri del comitato consultivo antidumping, relativo a tali osservazioni, emerge che la Commissione non ha presentato al suddetto comitato una proposta relativa al SEM contenente «gravi inesattezze e omissioni». Al riguardo, occorre rilevare che la Commissione ha redatto una sintesi delle osservazioni delle ricorrenti riguardante le prime tre condizioni di concessione del SEM, riprendendo gli elementi nuovi rispetto agli elementi contenuti nel documento informativo provvisorio del 2 settembre 2010.
Pertanto, si deve constatare che il comitato consultivo antidumping non è stato indotto in errore su un punto essenziale da inesattezze od omissioni e che è stato in grado di pronunciare il suo parere con piena cognizione di causa.
La prima parte del presente motivo deve essere quindi respinta in quanto infondata.
Sulla seconda parte, vertente sulla violazione dei diritti della difesa
Nella fattispecie, le ricorrenti fanno valere una violazione dei diritti della difesa e del diritto a un procedimento regolare in quanto la Commissione ha inviato contemporaneamente, il 2 settembre 2010, una copia del documento di lavoro relativo alla sua proposta al comitato consultivo antidumping e il documento informativo riguardante il SEM alle ricorrenti.
Esse sostengono, al riguardo, che, il 2 settembre 2010, la Commissione aveva già deciso di respingere la loro domanda di SEM e non intendeva affatto analizzare le loro osservazioni prima di giungere a una proposta finale da presentare per parere al comitato consultivo antidumping e, peraltro, essa «aveva rifiutato di rettificare il documento informativo [provvisorio] riguardante il SEM» in seguito alle loro osservazioni del 16 settembre 2010.
Secondo le ricorrenti, tale circostanza avrebbe «verosimilmente influito sulle conclusioni ch[e la Commissione] avrebbe potuto trarre da tali osservazioni».
Occorre ricordare che, ammesso che sia accertata, siffatta violazione dei diritti della difesa potrebbe costituire un’irregolarità del procedimento amministrativo. Orbene, secondo costante giurisprudenza, un’irregolarità procedurale può comportare l’annullamento in tutto o in parte di una decisione soltanto se è dimostrato che, in assenza di tale irregolarità, il procedimento amministrativo sarebbe potuto giungere ad un risultato differente e che, di conseguenza, la decisione relativa alle domande di SEM avrebbe potuto avere un diverso contenuto (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 12 marzo 2008, Evropaïki Dynamiki/Commissione,
T-345/03, Racc. pag. II-341
, punto 147, e European Service Network/Commissione, T‑332/03, non pubblicata nella Raccolta, punto 130 e giurisprudenza ivi citata). Orbene, le ricorrenti non forniscono alcun elemento che possa dimostrare che l’asserita irregolarità avrebbe influito sulla decisione di cui trattasi.
Pertanto, la seconda parte del secondo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
Di conseguenza, il secondo motivo deve essere integralmente respinto.
Sul terzo motivo, vertente sull’esistenza di errori manifesti di valutazione nell’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base e su un difetto di motivazione
Osservazioni preliminari
Secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v. sentenza della Corte del 7 giugno 2005, VEMW e a.,
C-17/03, Racc. pag. I-4983
, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, dal momento che le interpretazioni letterale e storica di un regolamento, e in particolare di una sua disposizione, non consentono di coglierne la portata esatta, occorre interpretare la normativa di cui trattasi sulla scorta tanto della sua finalità quanto della sua economia generale (v., per analogia, sentenza della Corte del 31 marzo 1998, Francia e a./Commissione,
C-68/94 e C-30/95, Racc. pag. I-1375
, punto 168, e sentenza del Tribunale del 25 marzo 1999, Gencor/Commissione,
T-102/96, Racc. pag. II-753
, punto 148).
Infine, occorre altresì ricordare che il dispositivo di un atto è indissociabile dalla sua motivazione e va pertanto interpretato, se necessario, tenendo conto dei motivi che hanno portato alla sua adozione (sentenza della Corte del 15 maggio 1997, TWD/Commissione,
C-355/95 P, Racc. pag. I-2549
, punto 21).
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del regolamento di base:
«Nel caso di inchieste antidumping relative ad importazioni in provenienza dalla [Cina] (…), il valore normale è determinato a norma dei paragrafi da 1 a 6 qualora, in base a richieste debitamente motivate di uno o più produttori oggetto dell’inchiesta e in funzione dei criteri e delle procedure di cui alla lettera c), sia dimostrata la prevalenza di condizioni dell’economia di mercato per il produttore o per i produttori in questione relativamente alla produzione e alla vendita del prodotto simile. Qualora ciò non sia possibile, si applica il regime di cui alla lettera a)».
L’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base precisa che «[l]a domanda di cui [all’articolo 2, paragrafo 7, lettera b),] dev’essere fatta per iscritto e deve contenere prove sufficienti in ordine al fatto che il produttore opera in condizioni di economia di mercato. Ciò si verifica [in particolare] quando le decisioni delle imprese in materia di prezzi, costi e fattori produttivi, inclusi ad esempio le materie prime, le spese per gli impianti tecnologici e la manodopera, la produzione, le vendite e gli investimenti, vengano prese in risposta a tendenze del mercato che rispecchiano condizioni di domanda e di offerta, senza significative interferenze statali, ed i costi dei principali mezzi di produzione riflettano nel complesso i valori di mercato».
Dalle disposizioni summenzionate emerge che l’onere della prova incombe al produttore che intenda valersi del SEM in forza dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del regolamento di base. Non spetta dunque alle istituzioni dell’Unione provare che il produttore non soddisfa le condizioni previste per beneficiare di detto status. Per contro, a tali istituzioni compete valutare se gli elementi forniti dal produttore interessato siano sufficienti per dimostrare che i criteri enunciati all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base sono soddisfatti ai fini del riconoscimento del SEM e al giudice dell’Unione verificare se tale valutazione non sia viziata da un errore manifesto (v., in tal senso, sentenza Shanghai Excell M&E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, cit. supra al punto 64, punto 83 e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, dalla giurisprudenza emerge che, nell’ambito della valutazione delle situazioni di fatto, di ordine giuridico e politico, esistenti nel paese considerato, diretta a stabilire se un esportatore possa beneficiare della concessione del SEM, le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale. Ne deriva che il sindacato del giudice dell’Unione su siffatte valutazioni delle istituzioni deve essere limitato alla verifica del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata, dell’assenza di errore manifesto di valutazione di tali fatti o di sviamento di potere (v. sentenza del Tribunale del 28 ottobre 2004, Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio,
T-35/01, Racc. pag. II-3663
, punti 48 e 49 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, risulta altresì da una giurisprudenza costante che il rispetto nei procedimenti amministrativi delle garanzie offerte dall’ordinamento giuridico dell’Unione è tanto più di fondamentale importanza quanto più le istituzioni dell’Unione dispongano di siffatto potere e che, tra dette garanzie, si annovera in particolare l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti del caso di specie (sentenza della Corte del 21 novembre 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Racc. pag. I-5469
, punto 14, e sentenza Nölle/Consiglio e Commissione, cit. supra al punto 90, punto 73).
Nella fattispecie, il SEM è stato negato alle ricorrenti con la motivazione che esse non avevano dimostrato di soddisfare i primi tre criteri enunciati all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base (v. supra, punto 41), ossia quelli volti a garantire che:
—
le decisioni delle imprese in materia di prezzi, costi e fattori produttivi, inclusi ad esempio le materie prime, le spese per gli impianti tecnologici e la manodopera, la produzione, le vendite e gli investimenti, vengano prese in risposta a tendenze del mercato che rispecchiano condizioni di domanda e di offerta, senza significative interferenze statali, ed i costi dei principali mezzi di produzione riflettano nel complesso i valori di mercato;
—
le imprese dispongano di una serie ben definita di documenti contabili di base soggetti a revisione contabile indipendente e che siano d’applicazione in ogni caso in linea con le norme internazionali in materia di contabilità;
—
i costi di produzione e la situazione finanziaria delle imprese non siano soggette a distorsioni di rilievo derivanti dal precedente sistema ad economia non di mercato relativamente alle svalutazioni anche degli attivi, alle passività di altro genere, al commercio di scambio e ai pagamenti effettuati mediante compensazione dei debiti.
Sul presunto difetto di motivazione
Dal titolo del presente motivo emerge che le ricorrenti fanno valere altresì un difetto di motivazione che esse peraltro non hanno menzionato in fase di replica. Al riguardo, occorre ricordare che l’esposizione sommaria dei motivi del ricorso, ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, non implica una particolare formulazione di questi ultimi. Secondo la giurisprudenza, i motivi del ricorrente vanno interpretati in base alla loro sostanza anziché in base alla loro qualificazione (sentenza della Corte del 15 dicembre 1961, Fives Lille Cail e a./Alta Autorità,
19/60, 21/60, 2/61 e 3/61, Racc. pag. 559
). Occorre tuttavia constatare che le ricorrenti non adducono alcun argomento in modo manifesto ed evidente, relativo al difetto di motivazione asserito, cosicché non si deve procedere a un esame a tale titolo. Pertanto, si devono esaminare soltanto gli argomenti relativi all’esistenza di errori manifesti di valutazione nell’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base.
Al riguardo, occorre ricordare che le condizioni stabilite all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base hanno natura cumulativa, cosicché, quando un produttore non soddisfa una di tali condizioni, la sua domanda diretta all’ottenimento del SEM deve essere respinta (sentenza Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio, cit. supra al punto 122, punto 54).
Si deve esaminare, anzitutto, la terza parte del presente motivo, vertente sul terzo criterio di concessione del SEM.
Sulla terza parte, vertente sul terzo criterio di concessione del SEM
Dal considerando 39 del regolamento provvisorio emerge quanto segue:
«[D]all’inchiesta sono emerse distorsioni significative in relazione ai diritti d’uso del suolo per i quattro produttori esportatori collegati. L’esistenza di tali distorsioni indica che i diritti d’uso del suolo non sono concessi né mantenuti conformemente a condizioni di economia di mercato. In loco sono state inoltre constatate distorsioni significative nell’attribuzione di prestiti ai quattro produttori esportatori collegati da parte del settore finanziario/bancario cinese. La maggior parte dei prestiti è stata accordata da banche con una notevole partecipazione azionaria da parte dello Stato ed esistono chiare indicazioni del fatto che gli istituti finanziari abbiano tenuto conto delle politiche industriali generali dello Stato per stabilire l’affidabilità creditizia del gruppo, il che ha comportato la concessione di prestiti a società che si trovavano in una situazione finanziaria difficile. Alla luce di tali considerazioni si è concluso che i quattro produttori esportatori collegati non hanno dimostrato di soddisfare il terzo criterio».
– Sui diritti d’uso del suolo
La Commissione, nel suo documento informativo riguardante il SEM, ha considerato che:
—
il conferimento dei diritti d’uso del suolo è collegato a una promessa esplicita di investimento della parte cui sono conferiti tali diritti; qualora non si proceda all’investimento entro un dato termine, lo Stato può rientrare in possesso del suolo senza versare alcuna forma di compensazione;
—
non è prevista alcuna compensazione per l’investitore o la società alla data di risoluzione ordinaria del contratto sui diritti d’uso del suolo; in altri termini, l’aspettativa dello Stato, in tal caso, è che l’investitore privato realizzi i propri investimenti, vale a dire costruisca lo stabilimento e lasci ad esso, gratuitamente, tutte le immobilizzazioni (edifici, macchinari, ecc.) al termine del periodo di locazione;
—
la responsabilità definitiva di approvare le concessioni di diritti d’uso del suolo spettava alla commissione nazionale di pianificazione o al Ministero del commercio;
—
il Suzhou Industrial Park ha fissato il prezzo dei diritti d’uso del suolo in base a istruzioni chiare, impartite dal Consiglio di Stato della Repubblica popolare cinese, relative ai metodi di fissazione del prezzo dei terreni;
—
le distorsioni in parola portano alla conclusione che i diritti d’uso del suolo non sono stati ottenuti dalle società in questione conformemente alle condizioni di un’economia di mercato.
Dal considerando 46 del regolamento provvisorio emerge che il gruppo APP, al quale appartengono le ricorrenti, ha fatto valere che «[l]e distorsioni constatate in relazione all’attribuzione dei diritti d’uso del suolo non sarebbero quindi specifiche della [Cina], ma esisterebbero anche in Europa in quanto si tratterebbe di restrizioni imposte dalle autorità aventi come compito di attirare investitori e di garantire che gli investimenti siano conformi alle disposizioni normative applicabili».
Nell’ambito del presente ricorso le ricorrenti affermano, in primo luogo, che le presunte distorsioni di cui trattasi vengono comunemente rilevate nei paesi ad economia di mercato. In secondo luogo, esse ritengono che i prezzi dei terreni situati in zone industriali sono sempre fissati, in tutti i paesi, dalle autorità e che dette autorità impongono ovunque restrizioni prima di autorizzare progetti industriali.
A sostegno dei loro argomenti, le ricorrenti si limitano a rinviare alle prove fornite unitamente alle osservazioni presentate dalle stesse il 28 ottobre 2010, riguardanti le loro domande di SEM, e ai documenti allegati alla loro replica.
Si deve constatare, come è stato fatto correttamente dal Consiglio, che le ricorrenti non contestano le conclusioni della Commissione, secondo le quali, da un lato, sono stati concessi loro diritti d’uso del suolo a condizioni che non corrispondono al valore di mercato e, dall’altro, lo Stato interviene nella fissazione dei prezzi di tali diritti.
Esse riconoscono inoltre, espressamente, che un’inchiesta sul SEM non ha lo scopo di stabilire se possano sussistere distorsioni anche nell’Unione, come ha osservato la Commissione al considerando 46 del regolamento provvisorio.
Occorre ricordare che, in forza dell’articolo 21 dello Statuto della Corte e dell’articolo 44, paragrafo 1, del regolamento di procedura, l’istanza introduttiva del giudizio deve contenere un’esposizione sommaria dei motivi invocati. Tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a sostegno. Al fine di garantire la certezza del diritto e la corretta amministrazione della giustizia, è necessario, affinché un ricorso sia ricevibile alla luce delle suddette disposizioni, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali il medesimo è fondato emergano, quantomeno sommariamente, ma in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso. Anche se il contenuto del ricorso può essere suffragato e completato, su punti specifici, mediante il rinvio a taluni passi della documentazione allegata, un rinvio complessivo ad altri documenti, sia pure allegati al ricorso, non può ovviare alla mancanza degli elementi essenziali dell’argomentazione di diritto che, in forza delle medesime disposizioni, devono figurare nell’atto introduttivo di ricorso (v., in tal senso, sentenze della Corte del 13 dicembre 1990, Commissione/Grecia,
C-347/88, Racc. pag. I-4747
, punto 28, e del 31 marzo 1992, Commissione/Danimarca,
C-52/90, Racc. pag. I-2187
, punti da 17 a 19). Orbene, gli elementi di fatto e di diritto sui quali le ricorrenti si basano a sostegno della presente censura non emergono in maniera comprensibile dalle loro memorie. Dato che le ricorrenti si limitano ad addurre i propri argomenti basandosi sugli allegati, la presente censura deve essere dichiarata irricevibile.
– Sui prestiti
Dal documento informativo riguardante il SEM emerge che la Commissione ha ritenuto, dopo aver esaminato la solvibilità delle ricorrenti e del gruppo APP, che fosse difficile sapere su quali basi le banche cinesi detenute dallo Stato abbiano valutato la solvibilità del gruppo APP, poiché le società del gruppo avevano seri problemi a rimborsare i loro prestiti, non erano in grado di assolvere a una parte dei loro obblighi nei confronti di dette banche e queste ultime, tuttavia, non reagivano. La Commissione ha altresì constatato che le banche concedevano prestiti nonostante l’esistenza di gravi problemi di tesoreria e di finanziamento e di difficoltà a mobilizzare capitali. In generale, la Commissione ha constatato che le banche cinesi detenute dallo Stato, che fornivano fondi al gruppo APP, non consideravano preoccupante la criticità della situazione finanziaria del gruppo.
La Commissione ha poi concluso:
«Emerge chiaramente da tutte le precedenti considerazioni che sussistono, nella fattispecie, significative distorsioni per quanto riguarda i prestiti concessi dal settore bancario/finanziario cinese. Peraltro, i prestiti concessi su basi non commerciali hanno effetti di notevole portata. Sembra dubbio, infatti, che la società possa esistere senza tali prestiti. La maggior parte dei prestiti è stata accordata da banche con una notevole partecipazione azionaria da parte dello Stato. Questo tipo di distorsioni è sintomatico di un comportamento che non corrisponde a quello di un’economia di mercato e da ciò emerge chiaramente che la società ottiene i prestiti non già in condizioni di economia di mercato, bensì tenuto conto delle politiche industriali generali dello Stato».
Dal considerando 39 del regolamento provvisorio emerge che «[l]a maggior parte dei prestiti è stata accordata da banche con una notevole partecipazione azionaria da parte dello Stato ed esistono chiare indicazioni del fatto che gli istituti finanziari abbiano tenuto conto delle politiche industriali generali dello Stato per stabilire l’affidabilità creditizia del gruppo, il che ha comportato la concessione di prestiti a società che si trovavano in una situazione finanziaria difficile».
Dal considerando 47 del regolamento provvisorio emerge inoltre che il gruppo APP, da un lato, «ha affermato che le risultanze della Commissione sono speculative». D’altro lato, «[esso] ha affermato che le distorsioni evidenziate dalla Commissione potrebbero essere al massimo delle sovvenzioni» ed «[e]ssendo parallelamente in corso un’inchiesta antisovvenzioni, queste presunte sovvenzioni non potrebbero costituire un motivo di rifiuto del [SEM]».
In primo luogo, si deve constatare che le ricorrenti non negano l’esistenza delle distorsioni evidenziate dalla Commissione e non forniscono alcun elemento di prova a sostegno dell’affermazione secondo la quale le conclusioni della Commissione hanno carattere puramente speculativo.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo il quale tali distorsioni sono «manifestamente sovvenzioni» che devono essere compensate solo mediante dazi compensativi, dal considerando 47 del regolamento provvisorio emerge che la Commissione ha osservato che «la valutazione [della domanda di SEM] ha stabilito l’esistenza di distorsioni a livello di concessione di prestiti da parte del settore finanziario/bancario cinese». La Commissione ha quindi ritenuto che «[s]i tratta[sse] di una distorsione ereditata dal sistema ad economia non di mercato, che non [aveva] alcun rapporto con il fatto che gli effetti di tali atti possano essere eventualmente considerati sovvenzioni compensabili».
Nella fattispecie, le ricorrenti fanno riferimento, in generale, alla loro lettera dell’8 giugno 2010, in cui hanno sostenuto che una sovvenzione non può costituire motivo di rigetto delle domande di SEM senza fornire spiegazioni più approfondite.
Dalle osservazioni del gruppo APP, contenute nella lettera in parola e sintetizzate al considerando 48 del regolamento provvisorio, emerge che, secondo il gruppo APP, «il gruppo di produttori esportatori cinesi avrebbe dovuto ottenere il [SEM] onde evitare una doppia contabilizzazione rispetto all’inchiesta antisovvenzioni condotta in parallelo». Il gruppo APP sosteneva che «[l]e sovvenzioni statali rientrano nella valutazione per il [SEM], hanno un impatto sulle conclusioni relative al [SEM] e saranno quindi esaminate nell’ambito dell’inchiesta antisovvenzioni parallela». Il gruppo APP ha fatto inoltre riferimento al principio di proporzionalità e al diritto ad una buona amministrazione.
La Commissione ha respinto tali argomenti al considerando 49 del regolamento provvisorio, in primo luogo, in quanto «[i]l fatto che sia attualmente in corso un’inchiesta antisovvenzioni non esonera l’autorità incaricata dell’inchiesta dall’obbligo di garantire che le condizioni per la concessione del [SEM] siano soddisfatte». In secondo luogo, «la questione del doppio conteggio dei dazi antidumping e di quelli compensativi è disciplinata dalle disposizioni della legislazione UE pertinente, ossia dall’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento di base e dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento (CE) n. 597/2009 del Consiglio, dell’11 giugno 2009, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri del[l’Unione] e non dipende dal fatto che all’esportatore in questione venga o meno concesso il [SEM]», mentre, «[i]n ogni caso, poiché il dazio antidumping provvisorio proposto per tutte le parti cinesi che hanno collaborato si basa sul livello di eliminazione del pregiudizio e non sul margine di dumping, qualsiasi affermazione relativa a un doppio conteggio è priva di validità».
Nella fattispecie, risulta dal fascicolo che le ricorrenti non hanno contestato tali considerazioni.
Le ricorrenti ricordano di aver altresì spiegato, nella lettera dell’8 giugno 2010, che, secondo il diritto dell’OMC, più precisamente l’articolo 32, paragrafo 1, dell’accordo SMC, esistono soltanto due misure correttive destinate a limitare le sovvenzioni, ossia, da un lato, il ricorso al sistema di risoluzione delle controversie dell’OMC e, dall’altro, i dazi compensativi, che possono essere inflitti solo dopo lo svolgimento di un’inchiesta in materia di sovvenzioni. Di conseguenza, le istituzioni dell’Unione non possono penalizzare unilateralmente società che ricevono sovvenzioni respingendo le loro domande di SEM in un’inchiesta antidumping e senza valutare se tali sovvenzioni siano illegittime o passibili di misure compensative.
Da una costante giurisprudenza emerge che, tenuto conto della loro natura e della loro economia, gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali il giudice dell’Unione controlla la legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione in forza dell’articolo 230, primo comma, CE (v., in tal senso, sentenze della Corte del 23 novembre 1999, Portogallo/Consiglio,
C-149/96, Racc. pag. I-8395
, punto 47, e del 9 gennaio 2003, Petrotub e Republica/Consiglio,
C-76/00 P, Racc. pag. I-79
, punto 53).
Tuttavia, nel caso in cui l’Unione abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’OMC, ovvero nel caso in cui l’atto dell’Unione rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi OMC, spetta al giudice dell’Unione controllare la legittimità dell’atto dell’Unione controverso alla luce delle norme dell’OMC (v., in tal senso, sentenze della Corte Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 147, punto 49; Petrotub e Republica/Consiglio, cit. supra al punto 147, punto 54, e del 27 settembre 2007, Ikea Wholesale,
C-351/04, Racc. pag. I-7723
, punto 30).
Pertanto, occorre verificare se ciò sia quanto si verifica nel caso di specie.
Si deve tuttavia rispondere in senso negativo a tale questione.
In primo luogo, l’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, terzo trattino, del regolamento di base non dà attuazione all’articolo 32, paragrafo 1, dell’accordo SMC.
In secondo luogo, la decisione sul SEM, dal canto suo, non rinvia espressamente a precise disposizioni degli accordi OMC, ivi compreso l’accordo SMC.
In terzo luogo, le decisioni sul SEM vengono adottate dopo aver stabilito se siano soddisfatti i criteri per la sua concessione enunciati all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base. Esse non vengono adottate dopo che sia stata provata l’esistenza di un dumping o di una sovvenzione. Esse non sono inscindibilmente collegate agli elementi costitutivi di un dumping o di una sovvenzione. Pertanto, una decisione sul SEM non è un provvedimento specifico ai fini dell’articolo 32, paragrafo 1, dell’accordo SMC.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che le ricorrenti non hanno fondati motivi per sostenere che la decisione sul SEM sia stata adottata in violazione dell’articolo 32, paragrafo 1, dell’accordo SMC.
Ne consegue che le istituzioni dell’Unione non hanno commesso alcun errore di valutazione nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base, concludendo che le ricorrenti non soddisfano il terzo criterio per la concessione del SEM.
Poiché le condizioni poste da tale articolo sono cumulative, non occorre esaminare il primo e il secondo criterio di concessione del SEM, considerato che, nella fattispecie, non è soddisfatto il terzo criterio.
Pertanto, si deve respingere la terza parte del terzo motivo e, con essa, l’intero motivo.
Sul quarto motivo, vertente sullo svolgimento iniquo e parziale dell’inchiesta e su un eccessivo onere della prova
Il presente motivo è costituito da due parti, la prima riguardante una presunta violazione del principio di buona amministrazione e la seconda una presunta violazione dell’articolo 18, paragrafi 1, 3 e 6, del regolamento di base.
Sulla prima parte, vertente su una presunta violazione del principio di buona amministrazione
Nell’ambito della presente parte, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato il principio di buona amministrazione, da un lato, imponendo loro un onere eccessivo in materia di prove nella valutazione delle domande di SEM e, dall’altro, modificando la propria motivazione, relativa all’obbligo di una società di far coincidere la sua contabilità con le operazioni dalla stessa effettuate, quando ha dovuto far fronte alle loro contestazioni. Inoltre, le domande di SEM non sarebbero state valutate con lealtà e imparzialità.
Per quanto riguarda l’argomento secondo il quale le domande di SEM non sarebbero state valutate con lealtà e imparzialità, si deve constatare che le ricorrenti non hanno affatto chiarito la loro censura, cosicché quest’ultima deve essere dichiarata irricevibile in applicazione dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura. Peraltro, la circostanza che le ricorrenti ritengano non soddisfacenti le spiegazioni fornite dalle istituzioni dell’Unione non dimostra affatto che queste ultime abbiano violato il loro dovere di diligenza.
Nella fattispecie, la Commissione avrebbe richiesto alle ricorrenti, sia nel documento informativo riguardante le domande di SEM del 2 settembre 2010 sia nel corso dell’audizione del 17 settembre 2010, di dimostrare che esse operavano in condizioni di economia di mercato, senza essere essa stessa tenuta a provare che le ricorrenti non soddisfacevano i criteri relativi alla concessione del SEM.
Per costante giurisprudenza della Corte, in materia di politica commerciale comune, e specialmente nell’ambito delle misure di difesa commerciale, le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale in considerazione della complessità delle situazioni economiche, politiche e giuridiche che devono esaminare. Quanto al controllo giurisdizionale di una siffatta valutazione, esso deve essere quindi limitato alla verifica del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata, dell’assenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o dell’assenza di sviamento di potere (sentenze della Corte Ikea Wholesale, cit. supra al punto 148, punti 40 e 41, e del 16 febbraio 2012, Consiglio e Commissione/Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP, C‑191/09 P e C‑200/09 P, punto 63).
Lo stesso vale per le situazioni di fatto, di ordine giuridico e politico, esistenti nel paese considerato, che le istituzioni dell’Unione devono valutare per accertare se un esportatore operi nelle condizioni di mercato senza intervento significativo dello Stato e possa, conseguentemente, beneficiare del riconoscimento dello status proprio delle imprese operanti in economia di mercato (sentenze del Tribunale del 18 settembre 1996, Climax Paper/Consiglio,
T-155/94, Racc. pag. II-873
, punto 98; Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio, cit. supra al punto 122, punto 49, e Shanghai Excell M&E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, cit. supra al punto 64, punto 81).
Tuttavia, se è vero che, nel settore delle misure di difesa commerciale e, segnatamente, delle misure antidumping, il giudice dell’Unione non può intervenire nella valutazione riservata alle autorità dell’Unione, spetta nondimeno a detto giudice assicurarsi che le istituzioni abbiano tenuto conto di tutte le circostanze pertinenti e che abbiano valutato gli elementi versati agli atti con tutta la diligenza richiesta (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 13 luglio 2006, Shandong Reipu Biochemicals/Consiglio,
T-413/03, Racc. pag. II-2243
, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, occorre ricordare che dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base emerge che l’onere della prova incombe al produttore che intenda beneficiare dello status riconosciuto alle imprese operanti in economia di mercato. Infatti, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base, la richiesta presentata ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera b), del medesimo regolamento deve essere redatta per iscritto e contenere prove sufficienti del fatto che il produttore operi in condizioni di economia di mercato. Pertanto, non incombe alle istituzioni dell’Unione l’onere di provare che il produttore non soddisfa le condizioni previste per beneficiare di detto status. Spetta, invece, alle suddette istituzioni valutare se gli elementi forniti dal produttore siano sufficienti a dimostrare che le condizioni poste dall’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), del regolamento di base sono soddisfatte e al giudice dell’Unione accertare se tale valutazione non sia viziata da un errore manifesto [sentenza della Corte del 2 febbraio 2012, Brosmann Footwear (HK) e a./Consiglio, C‑249/10 P, punto 32; v., in tal senso, sentenze Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio, cit. supra al punto 122, punto 53, e Shanghai Excell M&E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, cit. supra al punto 64, punto 83].
Tuttavia, dal principio di buona amministrazione, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, deriva che l’onere della prova, imposto dalle istituzioni ai produttori esportatori che presentano domanda di SEM, non può essere irragionevole (v., in tal senso, sentenza del Tribunale dell’8 luglio 2008, Huvis/Consiglio, T‑221/05, non pubblicata nella Raccolta, punto 77).
Dal fascicolo della causa emerge che le ricorrenti contestano unicamente il fatto che incombesse loro l’onere di fornire gli elementi di prova atti a dimostrare che la loro contabilità rifletteva le operazioni da esse effettuate, e ciò nell’ambito della seconda condizione per la concessione del SEM. A tal fine, le ricorrenti dovrebbero dimostrare la sussistenza di un nesso tra i pagamenti e i debiti e le registrazioni contenute nella loro contabilità, in primo luogo, per le operazioni all’esportazione, in secondo luogo, per le vendite interne effettuate con parti collegate e, in terzo luogo, per gli acquisti di materie prime effettuati presso fornitori non collegati.
Siffatto onere della prova non può essere considerato irragionevole.
Inoltre, dal fascicolo non risulta che la Commissione avesse modificato il suo ragionamento a proposito dell’obbligo di far coincidere la contabilità delle ricorrenti con le loro operazioni, come esse affermano.
Ne consegue che la prima parte del presente motivo deve essere respinta.
Sulla seconda parte, vertente su una presunta violazione dell’articolo 18, paragrafi 1, 3 e 6, del regolamento di base.
Le ricorrenti ritengono che dai fatti esposti nella prima parte risulti che la Commissione non abbia lavorato con le stesse per il conseguimento dell’obiettivo comune consistente nello stabilire se le informazioni che esse hanno fornito nelle loro domande di SEM fossero esatte, come previsto all’articolo 18, paragrafi 1, 3 e 6, del regolamento di base, interpretato alla luce delle conclusioni dell’organo di appello dell’OMC, del 24 luglio 2001, nel caso «Stati Uniti – Misure antidumping su alcuni prodotti in acciaio laminati a caldo originari del Giappone» (WT/DS184/AB/R, paragrafo 99). Secondo le ricorrenti, dalle suddette conclusioni emerge che la Commissione viola l’articolo 18 del regolamento di base ogni volta che non lavora con le parti oggetto di un’inchiesta ai fini del conseguimento di un obiettivo comune.
Prima di procedere all’esame della seconda parte, è necessario individuare i fatti, come esposti nella prima parte, ai quali le ricorrenti fanno riferimento. Si deve constatare che le ricorrenti affermano, in primo luogo, al punto 201 del ricorso, che, invece di impegnarsi in un processo di cooperazione con le stesse, la Commissione «avrebbe raccolto fatti sfavorevoli nel corso dell’ispezione e li ha comunicati [loro] (…) soltanto nei documenti informativi riguardanti le loro domande di SEM». In secondo luogo, le ricorrenti affermano, al punto 204 del ricorso, che la Commissione «aveva come unica preoccupazione e priorità [al momento dell’ispezione in loco] di ricollegare le somme forfettarie ricevute su conti aperti a fatture specifiche, in base a documenti contenuti nella documentazione contabile».
Si deve tuttavia constatare che le ricorrenti non forniscono alcun elemento di prova a sostegno delle loro affermazioni. Esse si limitano ad effettuare mere asserzioni.
Dato che la censura vertente sulla violazione dell’articolo 18, paragrafi 1, 3 e 6, del regolamento di base non è accompagnata da alcuna esposizione sommaria degli argomenti di fatto e di diritto sui quali essa è fondata, tale censura deve essere dichiarata irricevibile in applicazione dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura.
In ogni caso, le affermazioni delle ricorrenti sono contraddette dalla circostanza che, nella fattispecie, la Commissione si è mostrata collaborativa per tutta la durata dell’inchiesta. Anzitutto, su richiesta espressa delle ricorrenti, essa ha prorogato più volte i termini ad esse concessi, fatto che non viene contestato dalle ricorrenti. Poi, essa ha concesso un’audizione alcune ore dopo aver ricevuto una richiesta in tal senso delle ricorrenti, fatto che non viene neanch’esso contestato da queste ultime. Infine, essa ha tenuto conto delle osservazioni formulate dalle ricorrenti sul documento informativo riguardante il SEM.
Ne consegue che la seconda parte del presente motivo deve essere respinta.
Di conseguenza, il quarto motivo deve essere integralmente respinto.
3.
Sui motivi riguardanti la valutazione del pregiudizio
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base
Il quinto motivo si compone di due parti.
La prima parte riguarda la violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base in quanto la Commissione ha escluso dalla valutazione del pregiudizio uno dei cinque produttori dell’Unione che hanno collaborato all’inchiesta, e ciò senza fornire alcuna giustificazione.
La seconda parte riguarda la violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base in quanto la Commissione si è avvalsa dei dati trasmessi da quattro produttori rappresentativi, e non già dei dati relativi all’industria dell’Unione nel suo complesso, quando ha valutato i cosiddetti indicatori microeconomici.
In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base, «[l]’accertamento di un pregiudizio si basa su prove positive e implica un esame obiettivo[, da un lato,] del volume delle importazioni oggetto di dumping e dei loro effetti sui prezzi dei prodotti simili sul mercato comunitario, e [, dall’altro,] dell’incidenza di tali importazioni sull’industria comunitaria».
Occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, in materia di politica commerciale comune e, specialmente, nell’ambito delle misure di difesa commerciale, le istituzioni dell’Unione godono di un ampio potere discrezionale in considerazione della complessità delle situazioni economiche, politiche e giuridiche che devono esaminare [v., in tal senso, sentenze della Corte del 4 ottobre 1983, Fediol/Commissione,
191/82, Racc. pag. 2913
, punto 26; Ikea Wholesale, cit. supra al punto 148, punto 40; del 3 settembre 2009, Moser Baer India/Consiglio,
C-535/06 P, Racc. pag. I-7051
, punto 85, e sentenza del Tribunale del 18 settembre 2012, Since Hardware (Guangzhou)/Consiglio, T‑156/11, punto 134].
Secondo una giurisprudenza costante, la determinazione del pregiudizio presuppone l’esame di questioni economiche complesse. Nel procedere a tale esame le istituzioni dispongono di un ampio potere discrezionale [sentenza Nakajima/Consiglio, cit. supra al punto 96, punto 86; sentenze del Tribunale del 28 settembre 1995, Ferchimex/Consiglio,
T-164/94, Racc. pag. II-2681
, punto 131; del 14 marzo 2007, Aluminium Silicon Mill Products/Consiglio,
T-107/04, Racc. pag. II-669
, punto 43, e Since Hardware (Guangzhou)/Consiglio, cit. supra al punto 182, punto 135].
Il giudice dell’Unione deve quindi limitare il suo sindacato alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata, dell’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti e dell’insussistenza di sviamento di potere [sentenze del Tribunale Ferchimex/Consiglio, cit. supra al punto 183, punto 67; del 28 ottobre 1999, EFMA/Consiglio,
T-210/95, Racc. pag. II-3291
, punto 57; Aluminium Silicon Mill Products/Consiglio, cit. supra al punto 183, punto 43, e Since Hardware (Guangzhou)/Consiglio, cit. supra al punto 182, punto 136].
Spetta inoltre alle ricorrenti fornire gli elementi di prova che consentano al Tribunale di constatare che il Consiglio ha commesso un errore di valutazione manifesto nella valutazione del pregiudizio [v., in tal senso, sentenze del Tribunale Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio, cit. supra al punto 122, punto 119, e del 4 ottobre 2006, Moser Baer India/Consiglio,
T-300/03, Racc. pag. II-3911
, punto 140 e giurisprudenza ivi citata; sentenza Since Hardware (Guangzhou)/Consiglio, cit. supra al punto 182, punto 137].
Sulla prima parte, vertente sulla presunta assenza di giustificazioni dell’esclusione di un produttore finlandese ai fini della valutazione del pregiudizio
In primo luogo, le ricorrenti sostengono che, sebbene non abbia proceduto a un campionamento, la Commissione ha limitato l’analisi di più indicatori di pregiudizio classificati come microeconomici, in quanto solo i quattro denuncianti sono stati controllati e considerati rappresentativi dell’industria dell’Unione. Al riguardo, la Commissione non avrebbe giustificato l’esclusione di un produttore finlandese.
Le ricorrenti fanno valere che, non tenendo conto, nella valutazione del pregiudizio, di un produttore dell’Unione che presentava un andamento di segno positivo e considerando rappresentativi soltanto i quattro produttori denuncianti, la Commissione non ha effettuato un «esame obiettivo» dei fatti ad essa sottoposti nel senso descritto dall’organo di appello dell’OMC.
Il Consiglio sostiene che la Commissione non ha ignorato la collaborazione del produttore finlandese in questione, dato che, per quanto riguarda l’analisi degli indicatori di pregiudizio microeconomici, quest’ultimo non ha mai trasmesso i dati necessari e che, per quanto riguarda l’analisi degli indicatori di pregiudizio macroeconomici, i dati relativi a detto produttore rientravano nelle informazioni trasmesse dalla Cepifine.
Il Consiglio fa valere che la produzione del produttore finlandese in questione rappresentava, tutt’al più, solo l’1,4 % della produzione dell’industria dell’Unione e che le cifre trasmesse, benché indicassero un certo andamento positivo, non potevano contraddire l’analisi del pregiudizio relativa all’insieme dei produttori dell’Unione.
Il Consiglio evidenzia il fatto che un campionamento può essere effettuato solo se le imprese che hanno scelto di collaborare sono talmente numerose da rendere impossibile lo svolgimento di un’inchiesta presso ognuna di esse. In ogni caso, le imprese che hanno collaborato erano rappresentative dell’industria dell’Unione.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve stabilire se, come sostengono le ricorrenti, la Commissione abbia omesso effettivamente di procedere a un esame della valutazione del pregiudizio fondandosi su elementi di prova obiettivi, in quanto ha escluso un produttore finlandese dell’industria dell’Unione che presentava dati di segno positivo.
Al riguardo, le ricorrenti producono una lettera, inviata il 18 marzo 2010, in cui la Commissione ha chiesto al produttore finlandese in questione di presentare le sue osservazioni e alla quale il medesimo ha risposto con una lettera del 30 aprile 2010 da cui emerge che non ha subito alcun pregiudizio. A tal proposito, le ricorrenti hanno fatto valere, nel corso dell’inchiesta, che la Commissione non poteva ignorare senza un ragionevole motivo la collaborazione di tale produttore.
Occorre rilevare che, nell’ambito dei procedimenti antidumping, il Consiglio e la Commissione dipendono dalla cooperazione volontaria delle parti, che devono fornire loro le informazioni necessarie nel termine assegnato (sentenza EFMA/Consiglio, cit. supra al punto 184, punto 71).
Come osservano le ricorrenti, al considerando 10 del regolamento provvisorio si menziona il fatto che «[r]isposte ai questionari e altre osservazioni sono pervenute da due gruppi di produttori esportatori cinesi, [dalla Cepifine], dai quattro produttori denunzianti dell’Unione e da un altro produttore dell’Unione, da 16 produttori e operatori commerciali indipendenti, da 17 utilizzatori, da tre associazioni del settore cartario e della stampa e da un produttore degli USA, presi in considerazione come possibile paese di riferimento».
Orbene, dal considerando 29 del regolamento provvisorio emerge che solo quattro produttori dell’Unione si sono manifestati entro i termini fissati nell’avviso di apertura.
Dal considerando 90 del regolamento impugnato emerge che, «[n]ella presente inchiesta l’industria dell’Unione è stata definita a livello dei produttori dell’Unione che rappresentano la produzione totale dell’Unione (…), a prescindere dal fatto che essi avessero appoggiato la denuncia o collaborato all’inchiesta».
Dal considerando 77 del regolamento provvisorio emerge che, «[d]urante il [periodo d’inchiesta] il prodotto simile è stato fabbricato nell’Unione da 14 produttori noti e da alcuni altri piccoli produttori» e che, «[s]econdo le stime, i dati forniti da CEPIFINE riguardano il 98 % della produzione dei produttori dell’Unione».
Alla luce delle suesposte considerazioni, la situazione del produttore finlandese in questione è stata presa in considerazione per quanto riguarda gli indicatori macroeconomici in quanto i dati trasmessi dalla Cepifine rappresentavano il 98 % della produzione dei produttori esportatori dell’Unione.
Tuttavia, per quanto riguarda gli indicatori microeconomici, che possono essere valutati solo previa trasmissione dei dati da parte delle singole imprese, si deve constatare che il produttore finlandese in questione non ha risposto nei termini fissati dall’avviso di apertura.
La circostanza che il produttore finlandese non abbia risposto non può quindi costituire un’omissione nell’ambito di un esame concreto fondato su elementi di prova obiettivi della valutazione del pregiudizio.
Pertanto, la presente censura deve essere respinta.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che le istituzioni non hanno adempiuto agli obblighi di motivazione alla luce dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Il Consiglio ritiene che, per quanto riguarda il difetto di motivazione del regolamento impugnato, le ricorrenti non forniscano alcun elemento di prova.
Alla luce dell’esame effettuato nell’ambito della prima censura della prima parte, si deve concludere che non vi è stata neppure violazione delle disposizioni sia dell’articolo 296 TFUE che dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali.
Pertanto, la presente censura deve essere respinta.
Ne consegue che la prima parte del presente motivo deve essere respinta.
Sulla seconda parte, vertente sulle modalità della presunta valutazione degli indicatori di pregiudizio microeconomici basata su quattro produttori rappresentativi dell’Unione
In primo luogo, le ricorrenti sostengono che il Consiglio ha definito l’industria dell’Unione come costituita da quattordici membri della Cepifine mentre, nell’ambito dell’inchiesta, l’analisi della Commissione è stata limitata alla valutazione della situazione dei quattro produttori rappresentativi per quanto riguarda alcuni indicatori di pregiudizio.
Le ricorrenti fanno valere che taluni indicatori di pregiudizio, ossia gli indicatori microeconomici, riguardano un numero ristretto di produttori, vale a dire i quattro denuncianti e il produttore finlandese in questione, i quali sono gli unici ad aver risposto al questionario.
Secondo le ricorrenti, tale metodologia ha creato un’immagine falsata del pregiudizio, in quanto essa non corrisponde né alla situazione di un sottogruppo di produttori né a quella dei quattordici membri della Cepifine. Infatti, la Commissione non può procedere, da un lato, a una valutazione del pregiudizio subito dall’industria dell’Unione per quanto riguarda alcuni indicatori e limitarsi, dall’altro, a una valutazione del pregiudizio subito solo da una parte rappresentativa dei produttori per quanto riguarda altri indicatori.
Le ricorrenti ritengono che i criteri utilizzati dalla Commissione per classificare gli indicatori di pregiudizio nelle categorie macroeconomiche e microeconomiche non siano logici. Inoltre, esse fanno valere che il regolamento impugnato non fornisce alcuna motivazione né alcuna spiegazione al riguardo.
Il Consiglio sostiene che l’industria dell’Unione è stata definita come l’insieme dei produttori dell’Unione che rappresentano la produzione totale dell’Unione, di cui fanno parte i quattordici membri della Cepifine.
Il Consiglio fa valere che l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base non vieta l’analisi di diversi indicatori di pregiudizio con riferimento a diversi sottoinsiemi di produttori dell’Unione.
Il Consiglio ritiene che l’analisi soddisfi i criteri enunciati all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base, sia per quanto riguarda gli indicatori di pregiudizio microeconomici che per quanto riguarda gli indicatori di pregiudizio macroeconomici.
Il Consiglio reputa che la distinzione fissata tra i criteri di pregiudizio macroeconomici e microeconomici sia logica e si fondi su considerazioni pratiche, in particolare la disponibilità dei dati.
Va osservato che, nell’ambito del presente motivo, le ricorrenti non contestano né la pertinenza dei fattori e degli indicatori economici considerati dalle istituzioni nel valutare il pregiudizio subito dall’industria dell’Unione, né l’analisi fattane dalla Commissione, quale risulta dai considerando 90 e 91 del regolamento impugnato.
Occorre ricordare che le ricorrenti contestano la classificazione degli indicatori e la metodologia utilizzata dalla Commissione.
L’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento di base prevede quanto segue:
«L’esame dell’incidenza delle importazioni oggetto di dumping sull’industria comunitaria interessata comprende una valutazione di tutti i fattori e indicatori economici pertinenti in rapporto con la situazione dell’industria, quali il fatto che l’industria non abbia ancora completamente superato le conseguenze di precedenti pratiche di dumping o di sovvenzioni, l’entità del margine di dumping effettivo, la diminuzione reale e potenziale delle vendite, dei profitti, della produzione, della quota di mercato, della produttività, dell’utile sul capitale investito, e dell’utilizzazione della capacità produttiva; i fattori che incidono sui prezzi nella Comunità, gli effetti negativi, reali e potenziali, sul flusso di cassa, sulle scorte, sull’occupazione, sui salari, sulla crescita e sulla capacità di ottenere capitale o investimenti. Detto elenco non è tassativo, né tali fattori, singolarmente o combinati, costituiscono necessariamente una base di giudizio determinante».
Per quanto riguarda i fattori macroeconomici, dal considerando 90 del regolamento impugnato emerge che «la pratica della Commissione comprende la valutazione dei fattori macroeconomici per l’indicazione del pregiudizio subito al livello dell’industria dell’Unione nel suo complesso (…), industria dell’Unione [che] è stata definita a livello dei produttori dell’Unione che rappresentano la produzione totale dell’Unione (…), a prescindere dal fatto che essi avessero (…) collaborato all’inchiesta».
Al riguardo, dal considerando 89 del regolamento provvisorio emerge che «[g]li elementi macroeconomici (produzione, capacità, utilizzo degli impianti, volume delle vendite, quota di mercato, crescita e entità dei margini di dumping) sono stati valutati a livello dell’intera produzione dell’Unione, in base alle informazioni fornite da Cepifine».
Per quanto riguarda i fattori microeconomici, dal considerando 91 del regolamento impugnato emerge che «[i] fattori microeconomici sono analizzati al livello dei produttori rappresentativi dell’Unione, indipendentemente dal fatto che questi appoggino o meno la denuncia».
Al riguardo, dal considerando 90 del regolamento provvisorio emerge che «[l]’analisi degli elementi microeconomici è stata condotta a livello dei produttori dell’Unione (prezzi medi unitari, occupazione, salari, produttività, scorte, redditività, flusso di cassa, investimenti, utile sul capitale investito, capacità di reperire capitali) in base alle informazioni, debitamente verificate, fornite da questi ultimi».
Occorre ricordare che, nell’ambito dei procedimenti antidumping, il Consiglio e la Commissione dipendono dalla cooperazione volontaria delle parti, che devono fornire loro informazioni necessarie nel termine assegnato (v. supra, punto 193).
Dalle suesposte considerazioni risulta che, conformemente all’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento di base, la Commissione ha effettuato un’analisi dei diversi criteri con riferimento all’industria dell’Unione, per quanto riguarda gli indicatori macroeconomici, e con riferimento alle singole imprese, per quanto riguarda gli indicatori microeconomici.
Infatti, gli indicatori macroeconomici sono stati valutati in base alle informazioni trasmesse dalla Cepifine, la quale copre il 98 % della produzione dei produttori dell’Unione.
Peraltro, gli indicatori microeconomici, che si fondano sulla disponibilità delle informazioni trasmesse dalle singole imprese, sono stati valutati in base alla trasmissione di dati effettuata dai quattro produttori denuncianti rappresentativi, escluso il produttore finlandese in questione che non si è manifestato entro i termini fissati.
Nell’ambito del loro potere discrezionale, nessun obbligo derivante dal regolamento di base impone alle istituzioni dell’Unione una classificazione dei criteri macroeconomici e microeconomici o il divieto di costituire sottogruppi di produttori, quando la Commissione procede a un esame obiettivo fondato su elementi di prova essi stessi obiettivi, come è avvenuto nel caso di specie.
È quindi giocoforza constatare che le ricorrenti non forniscono, a sostegno della loro censura, alcun elemento atto a dimostrare che la classificazione degli indicatori di pregiudizio e la metodologia della Commissione non abbiano consentito di procedere a un esame concreto fondato su elementi di prova obiettivi.
Pertanto, tale censura deve essere respinta.
In secondo luogo, le ricorrenti fanno valere che la Commissione avrebbe dovuto procedere a un campionamento.
Dal considerando 30 del regolamento di base emerge che «[è] necessario stabilire che, nel caso di elevato numero di parti o di transazioni commerciali, si ricorra a tecniche di campionamento ai fini di una tempestiva conclusione dell’inchiesta».
Orbene, come rileva il Consiglio, la Commissione non era tenuta, nella presente fattispecie, a ricorrere al metodo del campionamento (v. supra, punto 190).
Infatti, in forza del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione riconosciuto dalla giurisprudenza, la Commissione non è incorsa in alcun errore manifesto di valutazione dato che solo quattro produttori rappresentativi hanno contribuito all’inchiesta.
Pertanto, la censura deve essere respinta.
In terzo luogo, è giocoforza constatare che le ricorrenti si limitano a invocare il fatto che il regolamento impugnato è viziato da un difetto di motivazione senza tuttavia fornire un qualsiasi elemento che consenta di individuare una presunta violazione dell’articolo 296 TFUE.
La censura deve essere quindi respinta.
Pertanto, la seconda parte deve essere respinta.
Di conseguenza, il quinto motivo deve essere respinto nel suo insieme.
Sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, e dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento di base
In primo luogo, le ricorrenti fanno notare al Tribunale che «è solo in una fase assai avanzata del procedimento [che esse] sono venute a conoscenza della metodologia applicata dalla Commissione per giungere al margine di profitto di riferimento dell’8 %».
Dal considerando 156 del regolamento impugnato emerge che «[u]n gruppo di produttori esportatori cinesi ha richiesto ulteriori dettagli circa il metodo utilizzato per il calcolo del profitto di riferimento dell’8 % usato per il calcolo del prezzo non pregiudizievole [facendo riferimento] alla denuncia in cui il profitto di riferimento suggerito era inferiore».
Ammesso che si tratti di un argomento, le ricorrenti non dimostrano che tale presunta tardività ha pregiudicato la possibilità per le stesse di far conoscere utilmente il loro punto di vista e ha violato i loro diritti della difesa.
Pertanto, e nei limiti in cui le ricorrenti intendano, in sostanza, far valere la violazione dei diritti della difesa, tale censura deve essere respinta.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la Commissione ha violato l’articolo 3, paragrafo 1, e l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento di base in quanto ha considerato un profitto di riferimento dell’8 %.
Occorre ricordare che l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento di base dispone che «si intende per pregiudizio, salvo altrimenti disposto, un pregiudizio notevole, la minaccia di un pregiudizio materiale a danno dell’industria comunitaria, oppure un grave ritardo nella creazione di tale industria».
L’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento di base dispone che «[l]’importo del dazio antidumping non deve superare il margine di dumping accertato e dovrebbe essere inferiore a tale margine, qualora un importo inferiore sia sufficiente per eliminare il pregiudizio causato all’industria comunitaria».
Dalla lettura dei suddetti articoli risulta che il margine di profitto di cui il Consiglio deve tener conto per calcolare il prezzo indicativo atto a eliminare il pregiudizio di cui trattasi deve essere limitato al margine di profitto che l’industria dell’Unione potrebbe ragionevolmente attendersi in normali condizioni di concorrenza, in assenza delle importazioni oggetto di dumping. L’attribuzione all’industria dell’Unione di un margine di profitto che essa non avrebbe potuto conseguire in assenza di dumping non sarebbe conforme all’articolo 3, paragrafo 1, e all’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento di base (sentenza EFMA/Consiglio, cit. supra al punto 184, punto 60).
Le ricorrenti fanno valere che il profitto di riferimento è stato calcolato in base a ciò che è stato considerato come rendimento adeguato del capitale (investito) per l’industria cartaria dell’Unione piuttosto che sul margine effettivamente realizzabile in assenza di importazioni oggetto di dumping, margine, quest’ultimo, che deve essere limitato al margine di profitto che l’industria dell’Unione potrebbe ragionevolmente ottenere in normali condizioni di concorrenza.
La questione consisterebbe non già nello stabilire se un margine di profitto di riferimento dell’8 % sia sufficiente per coprire gli investimenti e i rischi assunti, bensì nello stabilire se siffatto margine di profitto sia realizzabile in assenza delle importazioni oggetto di dumping. Occorre comprendere tale argomento in quanto riguarda un errore manifesto di valutazione nel calcolo del margine di profitto.
Il Consiglio sostiene che esiste un nesso tra il rendimento adeguato del capitale di un’industria in particolare e i profitti che possono essere conseguiti in condizioni di mercato normali e non falsate, in quanto i settori industriali ad alta intensità di capitale, che necessitano di investimenti iniziali elevati, investiranno soltanto se possono ottenere un ritorno sufficiente.
Come risulta da una costante giurisprudenza, trattandosi della valutazione di una situazione economica complessa, il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale nella determinazione del margine di profitto adeguato. Il giudice dell’Unione deve quindi limitare il suo sindacato alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata, dell’insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o dell’insussistenza di sviamento di potere (sentenze EFMA/Consiglio, cit. supra al punto 184, punto 57, e Ferchimex/Consiglio, cit. supra al punto 183, punto 67).
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre esaminare se il Consiglio sia incorso in un errore manifesto di valutazione nel calcolo del margine di profitto.
Va ricordato che spetta alle ricorrenti fornire elementi di prova che consentano al Tribunale di constatare che il Consiglio è incorso in un errore manifesto di valutazione ai sensi della giurisprudenza (v. supra, punto 185).
Dal considerando 158 del regolamento impugnato emerge quanto segue:
«È opportuno chiarire che il profitto di riferimento suggerito nella denuncia è stato esaminato in base alle risposte al questionario e alle visite di verifica effettuate presso i produttori rappresentativi dell’Unione. Più in dettaglio, si è tenuto conto del costo dell’investimento nei macchinari. È emerso che il profitto di riferimento stabilito secondo questo ultimo metodo rispecchia le esigenze di investimenti iniziali rilevanti, nonché il rischio, che fanno parte di questa industria ad alta intensità di capitale in assenza di importazioni oggetto di dumping e/o di sovvenzioni. Si ritiene che l’industria possa raggiungere un profitto di riferimento dell’8 % in assenza di importazioni oggetto di dumping. Come specificato nel considerando 86, per garantire che i calcoli di dumping, undercutting e underselling seguano un approccio coerente e per i motivi di cui ai considerando da 68 a 71, il calcolo dell’eliminazione del pregiudizio definitivo è stato rivisto per escludere le vendite all’esportazione di una società che si trova all’interno del gruppo di produttori esportatori che hanno collaborato».
Si deve constatare che le ricorrenti contestano unicamente il fatto che, nel calcolo del margine di profitto, la Commissione abbia inserito considerazioni relative alla copertura degli investimenti e dei rischi assunti.
Occorre rilevare che le istituzioni, allorché si avvalgono del potere discrezionale loro conferito dal regolamento di base, non sono tenute a specificare dettagliatamente e previamente i criteri che intendono adottare in ogni situazione concreta, anche nei casi in cui esse adottino nuove scelte di principio (sentenza del Tribunale del 17 luglio 1998, Thai Bicycle/Consiglio,
T-118/96, Racc. pag. II-32991
, punto 68; v., in tal senso, sentenze della Corte del 5 ottobre 1988, Brother Industries/Consiglio,
250/85, Racc. pag. 5683
, punti 28 e 29, e Nakajima/Consiglio, cit. supra al punto 96, punto 118).
Nella fattispecie, occorre rilevare che la Commissione ha tenuto conto di vari criteri quali le risposte al questionario, il costo dell’investimento, i rischi assunti, la circostanza che l’industria sia ad alta intensità di capitale e l’esclusione delle vendite all’esportazione di una società appartenente a un produttore esportatore che ha collaborato.
Come rileva il Consiglio, le ricorrenti «non affermano (…) che uno qualsiasi di tali fattori sia viziato da errore o non affidabile».
Si deve constatare che le ricorrenti non contestano l’affermazione del Consiglio secondo la quale «esiste evidentemente un nesso tra il rendimento adeguato del capitale di un’industria in particolare e i profitti che possono essere conseguiti in condizioni di mercato normali e non falsate».
Tuttavia, esse fanno valere che «l’obiettivo dell’imposizione di dazi antidumping è non già di ristabilire un prezzo a un livello normale e non falsato, bensì di ristabilirlo al livello che si sarebbe potuto raggiungere in assenza delle importazioni oggetto di dumping».
A sostegno dei loro argomenti, le ricorrenti rinviano all’allegato A.28 del ricorso, costituito da una nota della Commissione, datata 29 marzo 2001, recante il seguente oggetto: «Subject: Profitability in the absence of injurious dumping» (Oggetto: Profitto in assenza di dumping pregiudizievole), in cui viene menzionata la metodologia applicata dalla Commissione ai fini dell’adozione del margine di profitto dell’8 %.
Non sussistono elementi che consentano di concludere che la Commissione abbia perseguito l’obiettivo di imporre dazi antidumping al fine di ristabilire un prezzo a un livello normale e non falsato.
Le ricorrenti fanno valere che, al punto 356 della denuncia antisovvenzioni, la Cepifine afferma che i produttori europei all’interno dell’associazione avrebbero potuto ottenere un profitto del 5 % in assenza delle importazioni oggetto di dumping.
Tuttavia, non emerge neppure da tale denuncia che la Commissione abbia imposto dazi antidumping con l’obiettivo di ristabilire un prezzo a un livello normale e non falsato.
Nell’ambito del loro potere discrezionale, le istituzioni dell’Unione hanno ritenuto che, in assenza delle importazioni oggetto di dumping, fosse possibile raggiungere il margine di profitto dell’8 %.
Pertanto, si deve ritenere che la Commissione abbia chiaramente stabilito che il profitto di riferimento dell’8 % fosse considerato il livello che l’industria avrebbe potuto raggiungere in assenza di importazioni oggetto di dumping (v. supra, punto 252).
In ogni caso, è giocoforza constatare che le ricorrenti si limitano a rinviare agli elementi di prova contenuti nel fascicolo amministrativo del procedimento e non forniscono alcun elemento che consenta di individuare un qualsiasi errore manifesto di valutazione delle istituzioni dell’Unione in quanto esse avrebbero imposto dazi antidumping con l’unico obiettivo di ristabilire un prezzo a un livello normale e non falsato.
Pertanto, la censura deve essere respinta.
In terzo luogo, a sostegno dei loro argomenti, le ricorrenti fanno valere che, nel corso del 2005, ossia prima del periodo di inchiesta, il margine di profitto medio dei denuncianti era pari al 2 %, mentre, nel 2009, ossia durante il periodo di inchiesta, il margine per il calcolo del profitto di riferimento era pari al 2,88 %.
Il Consiglio sostiene che le istituzioni dell’Unione non hanno potuto basarsi sui profitti realizzati dall’industria dell’Unione durante il periodo considerato, in quanto il settore in questione registrava perdite eccezionali imputabili a problemi strutturali. Dal fascicolo emerge che le ricorrenti non hanno contestato tali considerazioni.
Ai sensi del considerando 116 del regolamento impugnato:
«I produttori rappresentativi dell’Unione hanno subito perdite nel periodo compreso tra il 2006 e il 2008 e la situazione finanziaria è tornata positiva solo nel 2009, quando il prezzo mondiale della pasta di carta, la principale materia prima, è eccezionalmente diminuito in modo significativo a causa della recessione economica. Si è ritenuto che il calo del 19 % del prezzo della pasta di carta, giudicato insolitamente elevato, abbia contribuito in maniera diretta al miglioramento della situazione finanziaria durante il PI. Occorre notare che dal PI i prezzi della pasta di carta sono tornati ai livelli precedenti».
Ai sensi del considerando 128 del regolamento provvisorio:
«Dall’inchiesta è tuttavia emerso che nel periodo in esame, in particolare nel 2008, l’industria dell’Unione, malgrado la ristrutturazione operata dai produttori, aveva subito perdite in quanto (…) non aveva potuto aumentare i suoi prezzi a livelli superiori ai costi. Questa situazione è stata causata principalmente dalla pressione sui prezzi esercitata dalle importazioni in dumping a prezzi inferiori a quelli praticati dall’industria dell’Unione».
Dal considerando 117 del regolamento provvisorio emerge che «(…) si è concluso provvisoriamente che l’ondata di importazioni a basso prezzo oggetto di dumping dalla [Cina] ha avuto un considerevole impatto negativo sulla situazione economica dell’industria dell’Unione».
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve ritenere che l’importo del margine di profitto medio dei denuncianti, nel corso del 2005, fatto valere dalle ricorrenti, non è di per sé sufficiente a dimostrare che il Consiglio sia incorso in un errore manifesto di valutazione nella determinazione del margine di profitto in assenza delle importazioni oggetto di dumping prima del periodo di inchiesta (v., in tal senso, sentenza EFMA/Consiglio, cit. supra al punto 184, punto 89).
Pertanto, la censura deve essere respinta.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che il sesto motivo deve essere respinto.
Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento di base
In via preliminare, occorre rilevare che le ricorrenti non contestano il fatto che la carta fine patinata impiegata nelle macchine per la stampa alimentate a fogli non sia intercambiabile con i rotoli per presse a bobina.
Occorre altresì rilevare che le ricorrenti non contestano il fatto che i rotoli impiegati nelle presse a bobina non siano intercambiabili con i rotoli adatti alle macchine per la stampa alimentate a fogli.
Le ricorrenti non contestano neppure il fatto che i rotoli per presse a bobina possano essere impiegati nelle macchine per la stampa alimentate a fogli dotate della tecnologia CutStar.
Le ricorrenti contestano la definizione del prodotto in esame là dove le istituzioni hanno escluso i rotoli per presse a bobina e hanno concluso che essi non erano intercambiabili con i rotoli da tagliare.
Il Consiglio sostiene che i rotoli per presse a bobina devono essere esclusi dalla definizione del prodotto in esame, in quanto i diversi tipi di carta presentano caratteristiche fisiche distinte.
Il Consiglio fa valere che i diversi tipi di carta non sono intercambiabili e che le istituzioni dell’Unione hanno definito il prodotto in esame come carta adatta alle macchine per la stampa alimentate a fogli, indipendentemente dal fatto che si tratti di fogli di carta o di rotoli utilizzabili con le macchine CutStar.
Occorre quindi esaminare, per verificare l’intercambiabilità dei prodotti, se i rotoli per presse a bobina possano essere impiegati nelle macchine per la stampa alimentate a fogli dotate della tecnologia CutStar e se i rotoli adatti alle macchine per stampa alimentate a fogli possano essere impiegati nelle presse a bobina.
Dal considerando 16 del regolamento impugnato emerge che le ricorrenti hanno fatto valere che non sussisteva «alcuna differenza sostanziale tra la [carta fine patinata] in fogli e in rotoli adatta per l’utilizzo in macchine per la stampa alimentate a fogli (…) e i rotoli adatti per le presse a bobina».
Al riguardo, le ricorrenti affermano di aver fornito in allegato al ricorso «elementi di prova concludenti dai quali emerge che le presse dotate del sistema CutStar possono utilizzare i due tipi di rotoli».
A termini del considerando 15 del regolamento provvisorio:
«La [carta fine patinata] è costituita da carta e cartone di alta qualità ed è utilizzata di norma per la stampa di articoli di lettura quali riviste, cataloghi, rapporti annuali e annuari. Il prodotto in esame si presenta sotto forma sia di fogli che di rotoli, adatti per l’utilizzo in macchine per la stampa alimentate a fogli (del tipo Cutstar). I rotoli per le presse alimentate a fogli (rotoli da tagliare o cutter roll) sono destinati ad essere tagliati prima della stampa e sono quindi considerati sostituibili con i fogli e in diretta concorrenza con questi ultimi».
Il considerando 16 del regolamento provvisorio menziona la circostanza che i rotoli per presse a bobina, esclusi dal prodotto in esame, sono «di norma inseriti direttamente nelle macchine e non vengono pretagliati».
Orbene, è giocoforza constatare che le ricorrenti si limitano ad affermare che le istituzioni dell’Unione sarebbero incorse in un errore manifesto di valutazione nella definizione del prodotto in esame senza tuttavia fornire elementi a sostegno dei loro argomenti.
Infatti, le ricorrenti non forniscono alcun elemento atto a dimostrare che la carta fine patinata in rotoli possa essere impiegata nelle presse a bobina, per le caratteristiche o fisiche o tecniche, quali la resistenza allo strappo o l’intercambiabilità dal punto di vista economico.
Secondo una giurisprudenza costante, la definizione del prodotto in esame nell’ambito di un’inchiesta antidumping ha l’obiettivo di agevolare l’elaborazione dell’elenco dei prodotti che, se del caso, saranno assoggettati ai dazi antidumping. Ai fini di questa operazione, le istituzioni dell’Unione possono tener conto di vari fattori, quali, in particolare, le caratteristiche fisiche, tecniche e chimiche dei prodotti, il loro uso, la loro intercambiabilità, la percezione che ne ha il consumatore, i canali di distribuzione, il processo di fabbricazione, i costi di produzione e la qualità [sentenze del Tribunale del 13 settembre 2010, Whirlpool Europe/Consiglio,
T-314/06, Racc. pag. II-5005
, punto 138; del 17 dicembre 2010, EWRIA e a./Commissione,
T-369/08, Racc. pag. II-6283
, punto 82, e del 10 ottobre 2012, Gem‑Year et Jinn‑Well Auto‑Parts (Zhejiang)/Consiglio, T‑172/09, punto 59].
A termini del considerando 18 del regolamento provvisorio:
«[L]’inchiesta ha invece confermato che la carta per macchine alimentate a bobina e quella per macchine alimentate a fogli presentano caratteristiche fisiche e tecniche diverse, quali l’umidità e la rigidità. L’inchiesta ha inoltre confermato che le caratteristiche tecniche elencate (…) nel considerando 16 appartengono esclusivamente ai rotoli adatti all’impiego nelle presse a bobina. A causa di tali differenze, la carta per macchine alimentate a bobina e quella per macchine alimentate a fogli non possono essere utilizzate nello stesso tipo di macchine per la stampa e non sono quindi intercambiabili. Tutte le parti erano d’accordo sul fatto che i due tipi di carta risultano diversi per quanto riguarda la resistenza superficiale e la resistenza alla trazione».
Orbene, dal considerando 29 del regolamento impugnato emerge che «i considerando 16 e 18 del regolamento provvisorio definiscono ulteriori criteri che non sono stati contestati».
Occorre inoltre rilevare, come emerge dal considerando 42 del regolamento impugnato, che non vi sono state osservazioni per quanto riguarda la determinazione del prodotto simile.
Pertanto, le disposizioni del regolamento di base relative alla definizione del prodotto in esame non sono state violate, cosicché la presente censura deve essere respinta.
Per quanto riguarda la definizione dell’industria dell’Unione e la legittimazione ad agire nel procedimento antidumping, le ricorrenti fanno valere che la definizione errata del prodotto in esame è stata utilizzata ai fini della definizione dell’industria dell’Unione che realizza il prodotto simile e della valutazione del pregiudizio subito da tale industria.
Dal considerando 83 del regolamento impugnato emerge che «[i]n assenza di ulteriori osservazioni relative alla produzione dell’Unione, [sono stati confermati] i considerando [da] 77 [a] 79 del regolamento provvisorio».
A termini del considerando 79 del regolamento provvisorio:
«Come indicato (…) nel considerando 17, una parte interessata ha dichiarato che la [carta fine patinata] per macchine alimentate a bobina avrebbe dovuto far parte dell’ambito della presente inchiesta. Su tale base, la parte in questione sosteneva che l’industria dell’Unione autrice della denuncia non avesse un grado di sostegno sufficiente nel presente procedimento. Tuttavia, sulla scorta delle conclusioni di cui ai considerando 20 e 22, ovvero che la [carta fine patinata] per macchine alimentate a bobina e la [carta fine patinata] per macchine alimentate a fogli sono due prodotti distinti, tale argomentazione è stata respinta».
Come rileva il Consiglio, il motivo meriterebbe di essere esaminato solo nel caso in cui la definizione del prodotto in esame fosse errata.
Orbene, dalle suesposte considerazioni risulta che le istituzioni dell’Unione non sono incorse in un errore manifesto di valutazione nella definizione del prodotto in esame.
Pertanto, la presente censura è priva di premessa.
Oltretutto, è giocoforza constatare che le ricorrenti si limitano ad affermare che le istituzioni dell’Unione avrebbero violato l’articolo 4, paragrafo 1, l’articolo 3 e l’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento di base, senza tuttavia fornire elementi a sostegno dei loro argomenti.
Pertanto, la presente censura deve essere respinta.
Per quanto riguarda la violazione dell’articolo 296 TFUE, le ricorrenti fanno valere che le istituzioni dell’Unione non hanno adempiuto all’obbligo di motivazione del regolamento impugnato, in quanto il silenzio di dette istituzioni sull’intercambiabilità dei due prodotti in esame, quando sono impiegati in macchine dotate di un’apparecchiatura del tipo CutStar, ha impedito alle ricorrenti di difendere efficacemente dinanzi al Tribunale la loro affermazione secondo la quale il sistema CutStar rende intercambiabili i rotoli per presse a bobina e i rotoli da tagliare e di contestare una decisione importante che incideva notevolmente sulla legittimazione ad agire e sulla valutazione del pregiudizio nonché sul risultato dell’inchiesta.
Occorre ricordare che la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v. sentenza della Corte del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione,
C-521/09 P, Racc. pag. I-8947
, punto 147 e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, occorre ricordare che l’obbligo di motivazione costituisce una formalità sostanziale che deve essere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, la quale attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso (v. sentenza Elf Aquitaine/Commissione, cit. supra al punto 302, punto 146 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, nel contesto delle decisioni individuali, da una giurisprudenza costante emerge che l’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo, oltre che di consentire un controllo giurisdizionale, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per sapere se la decisione sia eventualmente affetta da un vizio che consente di contestarne la validità (v. sentenza Elf Aquitaine/Commissione, cit. supra al punto 302, punto 148 e giurisprudenza ivi citata).
Si deve ritenere infondata la censura secondo cui il regolamento impugnato non sarebbe motivato o sarebbe insufficientemente motivato a causa dell’eventuale silenzio delle istituzioni dell’Unione sull’intercambiabilità dei prodotti in esame.
Infatti, le istituzioni dell’Unione hanno esaminato la circostanza che la carta fine patinata in fogli o in rotoli per macchine alimentate a fogli e i rotoli per presse a bobina costituissero gruppi distinti e non fossero intercambiabili (considerando 17 del regolamento impugnato), sia dal punto di vista delle caratteristiche fisiche e tecniche, in quanto il considerando 17 del regolamento impugnato conferma il considerando 18 del regolamento provvisorio che rinvia, a sua volta, al considerando 16 del regolamento provvisorio, in particolare per quanto riguarda la resistenza allo strappo nonché la rigidità come criteri distintivi pertinenti (considerando 16 e 29 del regolamento impugnato), sia dal punto di vista economico, in quanto il considerando 17 del regolamento impugnato conferma il considerando 20 del regolamento provvisorio.
Le istituzioni dell’Unione non hanno quindi violato l’articolo 296 TFUE, dal momento che le ricorrenti potevano chiaramente individuare gli elementi presi in considerazione nel regolamento impugnato per giungere alla conclusione del difetto di intercambiabilità tra i rotoli da tagliare per macchine alimentate a fogli e i rotoli per presse a bobina.
Pertanto, la censura deve essere respinta.
Di conseguenza, da tutte le suesposte considerazioni risulta che il settimo motivo deve essere respinto.
Sull’ottavo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, paragrafi 2 e 7, del regolamento di base
In primo luogo, le ricorrenti fanno valere che, in forza del principio di non imputazione, il regolamento impugnato è viziato da un difetto di motivazione in quanto le istituzioni dell’Unione non hanno fornito spiegazioni pertinenti né una motivazione sufficiente riguardo al fatto che il prezzo non pregiudizievole non superava quanto necessario per eliminare il pregiudizio causato dalle importazioni oggetto di dumping.
Orbene, occorre rilevare che le istituzioni dell’Unione hanno chiaramente motivato il risultato del test di non imputazione dal momento che hanno proceduto alla valutazione dell’incidenza di altri fattori sul pregiudizio, quali l’andamento del consumo sul mercato dell’Unione (considerando 137 e 138 del regolamento impugnato e considerando 118 e 119 del regolamento provvisorio), il prezzo delle materie prime (considerando 139 del regolamento impugnato e considerando da 120 a 122 del regolamento provvisorio), l’andamento delle esportazioni dell’industria dell’Unione (considerando da 140 a 142 del regolamento impugnato e considerando 123 e 124 del regolamento provvisorio), le importazioni da altri paesi terzi (considerando 143 del regolamento impugnato e considerando da 125 a 127 del regolamento provvisorio), nonché la sovraccapacità strutturale (considerando 144 e 145 del regolamento impugnato e considerando 128 del regolamento provvisorio).
Pertanto, si deve ritenere che le istituzioni dell’Unione abbiano chiaramente motivato il fatto che non si potesse imputare agli altri fattori il pregiudizio causato dalle importazioni oggetto di dumping e che, di conseguenza, il prezzo non pregiudizievole fosse stato determinato al fine di non superare quanto necessario per eliminare il pregiudizio causato da tali importazioni.
Le ricorrenti fanno altresì valere che le istituzioni dell’Unione non si sono assicurate che il pregiudizio imputabile a fattori diversi dal dumping non fosse preso in considerazione nella determinazione del livello del dazio istituito sulle loro importazioni, mentre alle suddette istituzioni incombe l’onere di dimostrare che esse hanno proceduto a un’analisi di non imputazione.
Si deve constatare che le ricorrenti osservano semplicemente che il livello dei dazi istituiti è pari al 20 % e che il prezzo non pregiudizievole in base al quale è stata calcolata tale aliquota è stato ottenuto aggiungendo un margine di profitto dell’8 % ai costi di produzione.
Come rileva il Consiglio, le ricorrenti non contestano, in via di principio, l’approccio adottato dalle istituzioni dell’Unione riguardante il profitto di riferimento e non contestano neppure il fatto che quest’ultimo sia fissato al livello che l’industria dell’Unione potrebbe realizzare in assenza di importazioni oggetto di dumping.
Al riguardo, occorre ricordare che le ricorrenti non contestano l’affidabilità di tali elementi.
Si deve quindi rilevare che le ricorrenti non contestano il livello dei dazi istituiti, giacché si limitano a richiamare il calcolo del margine di pregiudizio menzionato al considerando 165 del regolamento impugnato.
In ogni caso, occorre ricordare che le istituzioni dell’Unione, conformemente all’articolo 3, paragrafo 7, del regolamento di base, hanno esaminato l’incidenza degli altri fattori noti che possono aver causato un pregiudizio all’industria dell’Unione e hanno constatato che nessuno di essi era atto a interrompere il nesso causale stabilito tra le importazioni dalla Cina, oggetto di dumping, e il pregiudizio subito dall’industria dell’Unione (considerando da 137 a 145 del regolamento impugnato e considerando da 118 a 128 del regolamento provvisorio). Le istituzioni dell’Unione hanno quindi soddisfatto le condizioni necessarie per l’adozione dei provvedimenti in questione.
Pertanto, la censura deve essere respinta.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che le istituzioni dell’Unione hanno sommariamente respinto tutte le cause di pregiudizio che erano state loro prospettate nel corso dell’inchiesta e diverse rispetto alle importazioni oggetto di dumping.
Al riguardo, le ricorrenti si limitano a far valere, a titolo esemplificativo, che il pregiudizio subito non può essere interamente imputato alle importazioni dalla Cina, dato che, in presenza di una perdita di una quota di mercato del 5 % nel corso del periodo di inchiesta, le importazioni cinesi sono aumentate solo del 3%, il che significa che un altro concorrente ha conquistato la quota di mercato, del 2 %, persa dall’industria dell’Unione. Pertanto, le ricorrenti non sono le uniche responsabili della perdita della quota di mercato e del pregiudizio che ne deriva.
Dato che si tratta di un argomento delle ricorrenti, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il Consiglio e la Commissione sono tenuti a valutare se il pregiudizio che intendono prendere in considerazione provenga effettivamente dalle importazioni oggetto di dumping e ad escludere invece ogni pregiudizio derivante da altri fattori (sentenza della Corte dell’11 giugno 1992, Extramet Industrie/Consiglio,
C-358/89, Racc. pag. I-3813
, punto 16, e sentenza del Tribunale del 25 ottobre 2011, CHEMK e KF/Consiglio,
T-190/08, Racc. pag. II-7359
, punto 188).
Va altresì ricordato che la questione se fattori diversi dalle importazioni oggetto di dumping abbiano contribuito al pregiudizio subito dall’industria dell’Unione presuppone la valutazione di questioni economicamente complesse, in ordine alla quale le istituzioni dell’Unione dispongono di un ampio potere discrezionale, il che implica che il giudice dell’Unione può esercitare un sindacato limitato su tale valutazione (sentenza CHEMK e KF/Consiglio, cit. supra al punto 322, punto 189).
Spetta inoltre alle ricorrenti fornire gli elementi di prova che consentano al Tribunale di constatare che il Consiglio è incorso in un errore manifesto di valutazione nella valutazione del pregiudizio [v. sentenze Shanghai Teraoka Electronic/Consiglio, cit. supra al punto 122, punto 119, e Moser Baer India/Consiglio, cit. supra al punto 185, punto 140 e giurisprudenza ivi citata; sentenza Since Hardware (Guangzhou)/Consiglio, cit. supra al punto 182, punto 137].
Da tale giurisprudenza si deve dedurre che nella valutazione del pregiudizio sono prese in considerazione tutte le condizioni per la determinazione di detto pregiudizio, ivi compreso il nesso causale.
Orbene, le ricorrenti si limitano a formulare semplici affermazioni, per di più a titolo esemplificativo.
Pertanto, è giocoforza constatare che le ricorrenti non forniscono alcun elemento di prova a sostegno del loro argomento atto a dimostrare che le istituzioni dell’Unione sarebbero incorse in un errore di valutazione nella determinazione del nesso causale.
Ad abundantiam, come rileva il Consiglio, va osservato che le ricorrenti non contestano le conclusioni riguardanti i considerando da 125 a 127 del regolamento provvisorio secondo i quali le importazioni da altri paesi terzi non hanno contribuito al notevole pregiudizio subito dall’industria dell’Unione.
In terzo luogo, per quanto riguarda il deterioramento dell’andamento delle esportazioni dell’industria dell’Unione, le ricorrenti contestano l’affermazione delle istituzioni dell’Unione secondo la quale tale deterioramento non è la causa principale del pregiudizio subito dai produttori e, di conseguenza, non interrompe il nesso causale.
Come rileva il Consiglio, l’andamento delle esportazioni dell’industria dell’Unione ha attenuato gli effetti pregiudizievoli delle importazioni oggetto di dumping.
Infatti, al considerando 123 del regolamento provvisorio, confermato dal considerando 141 del regolamento impugnato, si afferma in particolare quanto segue:
«Poiché le esportazioni svolgono un ruolo importante nel mantenere un tasso elevato di utilizzo degli impianti al fine di coprire gli alti costi fissi degli investimenti nei macchinari, si è concluso che, benché l’andamento delle esportazioni fosse peggiorato, il loro effetto era stato nel complesso positivo. Si conclude pertanto che, anche se il calo delle esportazioni può aver contribuito al deterioramento generale della situazione dell’industria dell’Unione, le esportazioni hanno d’altro canto mitigato le perdite sul mercato dell’Unione e non [interrompono] quindi il nesso di causalità stabilito tra le importazioni in dumping dalla [Cina] e il pregiudizio subito dall’industria dell’Unione».
Al riguardo, è giocoforza constatare che le ricorrenti non forniscono alcun elemento di prova atto a dimostrare che le istituzioni dell’Unione sarebbero incorse in un errore di valutazione nella determinazione del nesso causale.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, l’ottavo motivo deve essere respinto nel suo insieme.
Ne consegue che il ricorso deve essere respinto in toto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio, dalla Cepifine, dalla Sappi Europe, dalla Burgo Group e dalla Lecta, conformemente alle conclusioni di questi ultimi.
La Commissione sopporterà le proprie spese, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Gold East Paper (Jiangsu) Co. Ltd et la Gold Huasheng Paper (Suzhou Industrial Park) Co. Ltd sopporteranno, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea, dalla Cepifine AISBL, dalla Sappi Europe SA, dalla Burgo Group SpA e dalla Lecta SA.

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 settembre 2014.
Firme
Indice

Contesto normativo

1. Il diritto dell’OMC

2. Il diritto dell’Unione europea

Fatti

1. Inchiesta

2. Il regolamento impugnato

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

1. Sulla portata del capo della domanda di annullamento

2. Sui motivi vertenti sulle domande di SEM delle ricorrenti

Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, in quanto la decisione di non concedere il SEM alle ricorrenti sarebbe stata adottata in funzione di ciò che la Commissione conosceva circa l’effetto di siffatto diniego sul loro margine di dumping

Sul secondo motivo, vertente sulla violazione di una forma sostanziale, prevista all’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), secondo comma, del regolamento di base, nonché sui diritti della difesa

Sulla prima parte, riguardante la consultazione effettiva del comitato consultivo antidumping

Sulla seconda parte, vertente sulla violazione dei diritti della difesa

Sul terzo motivo, vertente sull’esistenza di errori manifesti di valutazione nell’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 7, lettera c), primo comma, del regolamento di base e su un difetto di motivazione

Osservazioni preliminari

Sul presunto difetto di motivazione

Sulla terza parte, vertente sul terzo criterio di concessione del SEM

– Sui diritti d’uso del suolo

– Sui prestiti

Sul quarto motivo, vertente sullo svolgimento iniquo e parziale dell’inchiesta e su un eccessivo onere della prova

Sulla prima parte, vertente su una presunta violazione del principio di buona amministrazione

Sulla seconda parte, vertente su una presunta violazione dell’articolo 18, paragrafi 1, 3 e 6, del regolamento di base.

3. Sui motivi riguardanti la valutazione del pregiudizio

Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base

Sulla prima parte, vertente sulla presunta assenza di giustificazioni dell’esclusione di un produttore finlandese ai fini della valutazione del pregiudizio

Sulla seconda parte, vertente sulle modalità della presunta valutazione degli indicatori di pregiudizio microeconomici basata su quattro produttori rappresentativi dell’Unione

Sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, e dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento di base

Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’articolo 5, paragrafo 4, del regolamento di base

Sull’ottavo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 3, paragrafi 2 e 7, del regolamento di base

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.