CELEX: 62012TJ0306
Acesso aos documentos
Regulamento (CE) n.° 1049/2001
Artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão
Pedidos de informação dirigidos pela Comissão à Alemanha no âmbito de um processo EU Pilot
Recusa de acesso
Obrigação de proceder a um exame concreto e individual
Interesse público superior
Acesso parcial
Dever de fundamentação

Quadro jurídico
Quanto ao acesso aos documentos
O artigo 15.
o
, n.
o
3, TFUE prevê:
«Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o respetivo suporte, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos do presente número.
Os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, hão de reger o exercício do direito de acesso aos documentos serão definidos por meio de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.
Cada uma das instituições, órgãos ou organismos assegura a transparência dos seus trabalhos e estabelece, no respetivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos, em conformidade com os regulamentos a que se refere o segundo parágrafo. [...]»
O artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, sob a epígrafe «Direito de acesso aos documentos», dispõe:
«Qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado‑Membro, tem direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o suporte desses documentos.»
O Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO L 145, p. 43
), define os princípios, as condições e os limites do direito de acesso aos documentos destas instituições.
Nos termos do considerando 4 do Regulamento n.
o
1049/2001:
«O presente regulamento destina‑se a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos e a estabelecer os respetivos princípios gerais e limites, em conformidade com o disposto no [n.
o
3 do artigo 15.
o
TFUE].»
O considerando 11 do Regulamento n.
o
1049/2001 precisa:
«Em princípio, todos os documentos das instituições deverão ser acessíveis ao público. No entanto, determinados interesses públicos e privados devem ser protegidos através de exceções. É igualmente necessário que as instituições possam proteger as suas consultas e deliberações internas, se tal for necessário para salvaguardar a sua capacidade de desempenharem as suas funções. Ao avaliar as exceções, as instituições deverão ter em conta os princípios estabelecidos na legislação comunitária relativos à proteção de dados pessoais em todos os domínios de atividade da União.»
O artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 dispõe:
«O presente regulamento tem por objetivo:
a)
Definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (adiante designados ‘instituições’), previsto no artigo [15.°, n.
o
3, TFUE], de modo a que o acesso aos documentos seja o mais amplo possível;
b)
Estabelecer normas que garantam que o exercício deste direito seja o mais fácil possível; e
c)
Promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos.»
O artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 dispõe:
«1.   Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento.
[…]
3.   O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia.
[…]»
O artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 estabelece:
«As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de:
[…]
—
objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria,
exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»
O artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001 dispõe:
«Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas.»
Quanto ao processo EU Pilot
O processo EU Pilot é um processo de cooperação entre a Comissão Europeia e os Estados‑Membros que permite verificar se o direito da União Europeia é respeitado e corretamente aplicado dentro dos mesmos. Destina‑se a resolver eventuais infrações ao direito da União Europeia de forma eficaz para evitar, na medida do possível, a abertura formal de um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.
o
TFUE.
Os aspetos operacionais do processo EU Pilot foram descritos, num primeiro momento, na Comunicação da Comissão, de 5 de setembro de 2007, intitulada «Uma Europa de resultados — Aplicação do direito comunitário» [COM(2007) 502 final]. Em especial, o ponto 2.2 da mesma comunicação, intitulado «Melhoria dos métodos de trabalho», prevê o seguinte:
«[…] Tal como acontece atualmente, as perguntas e queixas enviadas à Comissão sobre a aplicação correta do direito comunitário continuarão a ser registadas e a dar origem a um aviso de receção […] Sempre que uma questão exija o esclarecimento da posição factual ou jurídica no Estado‑Membro, esta será transmitida ao Estado‑Membro em causa […] será concedido um prazo curto aos Estados‑Membros para fornecerem os necessários esclarecimentos, informações e soluções diretamente aos cidadãos ou às empresas em causa, informando a Comissão. Se a questão consubstanciar uma violação do direito comunitário, os Estados‑Membros deverão resolvê‑la ou propor uma solução nos prazos fixados. Caso não seja proposta uma solução, a Comissão dará seguimento ao processo, tomando outras medidas, nomeadamente através de processos de infração, de acordo com a prática existente […] O resultado dos processos será registado a fim de permitir a apresentação de relatórios sobre os resultados obtidos e eventual seguimento, incluindo o registo e o início de processos de infração. Estes relatórios identificarão o volume, a natureza e a gravidade dos problemas que permanecem por resolver, indicando se são necessários mecanismos de resolução de problemas específicos adicionais ou iniciativas setoriais mais adaptadas. Todas estas medidas deverão contribuir para uma redução do número de processos de infração e para uma maior eficácia da sua gestão. A Comissão sugere a realização de um exercício‑piloto em 2008 com a participação de alguns Estados‑Membros, que poderá, após a avaliação do primeiro ano de funcionamento, ser alargado a todos os Estados‑Membros. […]»
Antecedentes do litígio
Os recorrentes, Darius Nicolai Spirlea e Mihaela Spirlea, são os pais de um menor falecido em agosto de 2010, alegadamente por causa de um tratamento à base de células estaminais autólogas que lhe foi aplicado numa clínica privada estabelecida em Düsseldorf (Alemanha) (a seguir «clínica privada»).
Por carta de 8 de março de 2011, os recorrentes apresentaram à Direção‑Geral (DG) «Saúde» da Comissão uma denúncia, na qual sustentavam, em substância, que a clínica privada tinha podido levar a cabo as suas atividades terapêuticas em consequência da inação das autoridades alemãs, que tinham assim violado as disposições do Regulamento (CE) n.
o
1394/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2007, relativo a medicamentos de terapia avançada e que altera a Diretiva 2001/83/CE e o Regulamento (CE) n.
o
726/2004 (
JO L 324, p. 121
).
Na sequência dessa denúncia, a Comissão abriu um processo EU Pilot, sob a referência 2070/11/SNCO, e contactou as autoridades alemãs para efeitos de verificar em que medida os acontecimentos descritos pelos recorrentes na sua denúncia, quanto à prática da clínica privada, eram suscetíveis de infringir o Regulamento n.
o
1394/2007.
Em particular, em 10 de maio e 10 de outubro de 2011, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha dois pedidos de informações, a que esta respondeu, respetivamente, em 7 de julho e 4 de novembro de 2011.
Em 23 de fevereiro e 5 de março de 2012, os recorrentes pediram o acesso, nos termos do Regulamento n.
o
1049/2001, a documentos que continham informações relativas ao tratamento da denúncia. Em especial, requereram a consulta das observações apresentadas pela República Federal da Alemanha em 4 de novembro de 2011 e dos pedidos de informação da Comissão.
Em 26 de março de 2012, a Comissão indeferiu, em dois ofícios separados, os pedidos de acesso dos recorrentes aos documentos em causa.
Em 30 de março de 2012, os recorrentes apresentaram à Comissão um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em 30 de abril de 2012, a Comissão informou os recorrentes de que, à luz das informações fornecidas na denúncia e das observações transmitidas pelas autoridades alemãs na sequência de pedidos de informação da Comissão, não estava em condições de poder declarar a alegada violação do direito da União Europeia, nomeadamente do Regulamento n.
o
1394/2007, pela República Federal da Alemanha. A Comissão informou igualmente os recorrentes de que, na falta de provas suplementares por sua parte, seria proposto o encerramento do inquérito.
Em 21 de junho de 2012, a Comissão indeferiu, por ofício único, o acesso aos documentos solicitados com base no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 (a seguir «decisão impugnada»). No essencial, considerou que a divulgação dos dois pedidos de informações enviados pela Comissão à República Federal da Alemanha, em 10 de maio e 10 de outubro de 2011, no âmbito do processo EU Pilot 2070/11/SNCO (a seguir «documentos controvertidos»), seria suscetível de afetar o bom desenrolar do processo de inquérito aberto em relação à República Federal da Alemanha. Por outro lado, no caso, considerou não ser possível o acesso parcial aos documentos controvertidos nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001. Por último, considerou que não existia nenhum interesse público superior, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do Regulamento n.
o
1049/2001, que justificasse a divulgação dos documentos controvertidos.
Em 27 de setembro de 2012, a Comissão informou os recorrentes de que o processo EU Pilot 2070/11/SNCO estava definitivamente encerrado.
Tramitação do processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de julho de 2012, os recorrentes interpuseram o presente recurso.
Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 30, 15 e 19 de outubro de 2012, o Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino da Suécia pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos dos recorrentes.
Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 22 de outubro e 28 de setembro de 2012, a República Checa e o Reino de Espanha pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão.
Por despacho de 10 de dezembro de 2012, o Tribunal Geral (Primeira Secção) admitiu essas intervenções.
Na sequência da renovação parcial da composição do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, distribuído.
Por despacho de 5 de fevereiro de 2014, o Tribunal Geral, com base nos artigos 65.°, alínea b), 66.°, n.
o
1, e 67.°, n.
o
3, terceiro parágrafo, do seu Regulamento de Processo, ordenou à Comissão que apresentasse os documentos controvertidos, prevendo contudo que esses documentos não seriam comunicados aos recorrentes nem aos intervenientes no quadro do presente processo. A Comissão deu cumprimento a esse pedido no prazo fixado.
Em 6 de fevereiro de 2014, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou os recorrentes e a Comissão a apresentarem as suas observações sobre as consequências a extrair, para a decisão da presente causa, do acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão (C‑514/11 P e C‑605/11 P). As partes deram cumprimento a esse convite no prazo fixado.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 6 de março de 2014.
Os recorrentes, apoiados pelo Reino da Dinamarca, pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, concluem pedindo ao Tribunal que se digne:
—
anular a decisão impugnada;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão, apoiada pela República Checa e pelo Reino de Espanha, conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar os recorrentes nas despesas.
Questão de direito
Os recorrentes invocam, no essencial, quatro fundamentos, relativos, respetivamente, à violação do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, à violação do artigo 4.
o
, n.
o
6, do referido regulamento, à violação do dever de fundamentação e à violação da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infrações ao direito comunitário, de 20 de março de 2002 [COM(2002) 141 final] (
JO C 244, p. 5
, a seguir «comunicação de 20 de março de 2002»).
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001
O primeiro fundamento dos recorrentes divide‑se em duas partes. A primeira é relativa a um erro de interpretação da exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa às atividades de inquérito. A segunda é relativa a um erro de apreciação quanto à existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos controvertidos ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do referido regulamento.
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa a um erro de interpretação do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001
– Argumentos das partes
Os recorrentes sustentam que a Comissão cometeu um erro de direito ao interpretar o artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 no sentido de que podia recusar a divulgação dos documentos relativos a um processo EU Pilot sem os examinar concreta e individualmente. Em substância, os recorrentes consideram que não se justifica presumir que todos os documentos relativos aos processos EU Pilot não podem, por princípio, ser comunicados aos requerentes de acesso sem pôr em risco o objetivo desses processos. Na sua opinião, os processos EU Pilot não podem ser equiparados aos processos por incumprimento nos termos do artigo 258.
o
TFUE, razão pela qual a Comissão devia ter examinado, no caso em apreço, cada um dos documentos controvertidos e explicado, em conformidade com a jurisprudência constante, as razões especiais que impediam o seu acesso.
Por outro lado, os recorrentes alegam que, contrariamente ao que resulta da decisão impugnada, uma presunção geral de recusa de acesso no que respeita aos documentos relativos aos processos EU Pilot não pode ser fundamentada na jurisprudência que reconhece essa presunção para os documentos relativos a procedimentos de fiscalização dos auxílios de Estado (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Colet., p. I-5885
), nem na jurisprudência que reconhece essa presunção para os documentos relativos a processos por incumprimento (acórdãos do Tribunal Geral de 11 de dezembro de 2001, Petrie e o./Comissão,
T-191/99, Colet., p. II-3677
, e de 9 de setembro de 2011, LPN/Comissão,
T-29/08, Colet., p. II-6021
).
O Reino da Dinamarca, a República da Finlândia e o Reino da Suécia sustentam esta argumentação salientando, designadamente, que as razões que levaram o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral, nos acórdãos referidos pelos recorrentes, a reconhecer a existência de uma presunção geral de recusa de acesso não são aplicáveis por analogia ao presente caso, atendendo, em especial, ao facto de os processos EU Pilot serem de natureza distinta tanto no que respeita ao conteúdo material, ao alcance e à sensibilidade do processo como ao interesse legítimo em tomar conhecimento dos documentos em causa. Além disso, se uma presunção geral viesse a ser tão amplamente admitida, o princípio da transparência consagrado no Regulamento n.
o
1049/2001 seria manifestamente desprovido de conteúdo. O Reino da Suécia alega, a título subsidiário, que a Comissão deveria, em todo o caso, verificar se a referida presunção se aplicava realmente ao caso em apreço.
A Comissão, a República Checa e o Reino de Espanha contestam os argumentos dos recorrentes. Em especial, salientam que o processo EU Pilot tem por objetivo pôr termo, rapidamente e de modo efetivo, às eventuais infrações ao direito da União, em especial, alcançando uma resolução amigável. Ora, se os documentos trocados entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa fossem divulgados, a vontade, especialmente dos Estados‑Membros, de cooperar num clima de confiança ficaria comprometida. Além disso, alegam que o processo EU Pilot constitui apenas uma variante do procedimento de controlo dos auxílios de Estado e do processo por incumprimento, razão pela qual a presunção geral reconhecida pela jurisprudência para os documentos relativos a esses processos deve ser transponível para os documentos do processo EU Pilot. Por último, a Comissão sustenta que verificou se as condições relativas à presunção geral estavam preenchidas no caso e que, de qualquer modo, ela própria efetuou uma análise individual e concreta dos documentos controvertidos.
– Apreciação do Tribunal Geral
Os recorrentes, apoiados pelo Reino da Dinamarca, pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, acusam a Comissão de ter aplicado, na decisão impugnada, uma presunção geral de que os documentos de um processo EU Pilot não podem, enquanto categoria, ser divulgados ao público nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Sustentam que, em conformidade com jurisprudência constante, a Comissão era obrigada a apreciar de forma concreta e individual cada um dos documentos cujo acesso tinha sido requerido e a explicar, em caso de indeferimento, as razões pelas quais o acesso total ou parcial poderia prejudicar o objetivo que a referida disposição visa proteger.
Nos termos do artigo 15.
o
, n.
o
3, TFUE, todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições da União, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos da mesma disposição.
Segundo jurisprudência constante, o Regulamento n.
o
1049/2001 visa, como indicam o seu considerando 4 e o seu artigo 1.
o
, conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições que seja o mais amplo possível. Resulta igualmente deste regulamento, designadamente do seu considerando 11 e do seu artigo 4.
o
, que prevê um regime de exceções a este respeito, que o direito de acesso não deixa de estar sujeito a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
51; de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão,
C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Colet., p. I-8533
, n.
os
69 e 70; e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
40).
De acordo com a exceção invocada pela Comissão na decisão impugnada, concretamente, a prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a sua divulgação (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
42).
Ora, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi requerida, não basta, em princípio, que esse documento seja relativo a uma atividade mencionada no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. A instituição em causa deve igualmente fornecer explicações quanto à maneira como o acesso ao referido documento poderá prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista nesse artigo (acórdãos Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
53; Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.
o
72; e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
44).
No caso, há que referir, em primeiro lugar, que os recorrentes requereram, nos termos do Regulamento n.
o
1049/2001, o acesso tanto aos pedidos de informações enviados pela Comissão à República Federal da Alemanha no âmbito do processo EU Pilot 2070/11/SNCO como às observações que esse Estado‑Membro fez chegar à Comissão em 4 de novembro de 2011 em resposta aos mesmos pedidos. Ora, apesar de, na decisão impugnada, a Comissão ter indeferido o pedido dos recorrentes relativamente a todos os documentos, resulta dos articulados dos recorrentes que a recusa de acesso às observações da República Federal da Alemanha de 4 de novembro de 2011 não faz parte do objeto do presente litígio.
Em segundo lugar, não se pode deixar de observar que, no momento da adoção da decisão impugnada, estava em curso um processo EU Pilot aberto em relação à República Federal da Alemanha (v. n.
os
20 e 21
supra
). A este respeito, nem os recorrentes nem os Estados‑Membros que intervêm em seu apoio contestam que os documentos controvertidos se incluem numa atividade de «inquérito» na aceção da exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. De qualquer forma, resulta da comunicação de 5 de setembro de 2007 (v. n.
o
11
supra
) que o objetivo dos processos EU Pilot é verificar se o direito da União Europeia é respeitado e aplicado corretamente no interior dos Estados‑Membros. Para esse efeito, a Comissão recorre habitualmente a pedidos de informações, dirigidos tanto aos Estados‑Membros envolvidos como aos cidadãos e empresas em causa. Em particular, no âmbito do processo EU Pilot 2070/11/SNCO, a Comissão examinou se, efetivamente, os factos descritos pelos recorrentes na sua denúncia eram suscetíveis de constituir uma violação do Regulamento n.
o
1394/2007 pela República Federal da Alemanha. Para esse efeito, antes de mais, enviou pedidos de informações a esse Estado‑Membro. Depois, efetuou uma avaliação das respostas obtidas. Por último, expôs as suas conclusões, mesmo a título provisório, no quadro do relatório de 30 de abril de 2012 (v. n.
o
19
supra
). Todas estas circunstâncias justificam que o processo EU Pilot em causa no caso vertente seja considerado um «inquérito», na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em terceiro lugar, importa desde já rejeitar a alegação, apresentada a título subsidiário pela Comissão, segundo a qual esta última analisou e fundamentou de forma concreta e individual a recusa de acesso a cada um dos documentos solicitados em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.
o
43. Com efeito, como sustentam os recorrentes, a redação da decisão impugnada revela que a Comissão se limitou a afirmar que a divulgação às recorrentes dos documentos solicitados não era concebível na medida em que uma solução eficaz para um eventual incumprimento por parte da República Federal da Alemanha, evitando recorrer a um processo nos termos do artigo 258.
o
TFUE, exigia um clima de confiança recíproca. A Comissão, nestas circunstâncias, não explicou os motivos que impediam o acesso, total ou parcial, aos documentos solicitados pelos recorrentes à luz do objetivo visado pelo artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Por outro lado, não se pode deixar de observar que a Comissão não identifica, mesmo sucintamente, o conteúdo dos documentos solicitados pelos recorrentes. Acresce que as explicações da Comissão na decisão impugnada foram formuladas de uma forma tão geral que, como observa o Reino da Suécia, podem ser aplicadas a todo e qualquer documento de um processo EU Pilot.
É à luz destas observações que há que examinar se a Comissão era, contudo, obrigada a efetuar uma apreciação concreta do conteúdo de cada um dos documentos controvertidos ou podia, em contrapartida, limitar‑se a tomar por base uma presunção geral de prejuízo dos objetivos visados pela exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. No presente processo, estão em causa, por isso, a natureza e a intensidade da verificação que a Comissão é obrigada a efetuar no momento da aplicação da referida disposição aos pedidos de acesso relativos a documentos constantes de um processo EU Pilot.
A este respeito, importa observar que o Tribunal de Justiça declarou, enquanto exceção ao princípio orientador da transparência que resulta da jurisprudência acima referida no n.
o
43, que as instituições da União, em casos excecionais, podem basear‑se em presunções gerais que se apliquem a certas categorias de documentos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C-39/05 P e C-52/05 P, Colet., p. I-4723
, n.
o
50; Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
54; Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.
o
74; de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, n.
o
116; de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, n.
o
57; e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
45).
Com efeito, pode não ser necessário um exame individual e concreto de cada documento quando, devido às circunstâncias específicas do caso, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido. Nestes casos, a instituição em causa pode basear‑se numa presunção geral aplicável a certas categorias de documentos, quando possam ser aplicadas considerações de ordem geral semelhantes a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza ou da mesma categoria (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo que deu origem ao acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
55).
Em especial, no que toca à exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa aos procedimentos de inquérito, o Tribunal de Justiça reconheceu a existência dessas presunções gerais em três casos, a saber, no que respeita aos documentos do processo administrativo respeitante a um procedimento de controlo de auxílios de Estado (acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
61), aos documentos trocados entre a Comissão e as partes notificantes ou terceiros no quadro de um procedimento de controlo de operações de concentração de empresas (acórdãos Comissão/Éditions Odile Jacob, já referido, n.
o
123, e Comissão/Agrofert Holding, já referido, n.
o
64) e aos articulados apresentados por uma instituição num processo judicial (acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.
o
94). Muito recentemente, o Tribunal de Justiça alargou a possibilidade de recorrer a uma presunção geral para os documentos relativos à fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento nos termos do artigo 258.
o
TFUE (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
65).
Ora, a questão que se coloca no presente caso é a de saber se, quando a instituição em causa invoca a exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa aos procedimentos de investigação, pode basear‑se numa presunção geral aplicável a certas categorias de documentos para recusar o acesso a documentos relativos ao processo EU Pilot, enquanto etapa que precede a eventual abertura formal de um processo por incumprimento.
A este respeito, refira‑se, antes de mais, que a possibilidade de recorrer a presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos em vez de examinar cada documento individual e concretamente antes de recusar o acesso não é anódina. As referidas presunções têm não apenas por efeito enquadrar o princípio fundamental da transparência consagrado no artigo 11.
o
TUE, no artigo 15.
o
TFUE e no Regulamento n.
o
1049/2001 mas também limitar na prática o acesso aos documentos em causa. Por conseguinte, o uso de tais presunções deve basear‑se em razões sólidas e convincentes (conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo que deu origem ao acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referidas, n.
o
57).
Além disso, segundo a jurisprudência, qualquer exceção a um direito subjetivo ou a um princípio geral abrangido pelo direito da União, incluindo ao direito de acesso previsto no artigo 15.
o
, n.
o
3, TFUE, lido em conjugação com o Regulamento n.
o
1049/2001, deve ser aplicada e interpretada de forma restritiva (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de maio de 1986, Johnston,
222/84, Colet., p. 1651
, n.
o
36, e acórdãos Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.
o
36, e Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.
os
70 a 73).
Por último, o Tribunal de Justiça decidiu que o regime das exceções previsto no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, designadamente no seu n.
o
2, assenta numa ponderação dos interesses que se opõem numa determinada situação, a saber, por um lado, os interesses que são favorecidos pela divulgação dos documentos em questão e, por outro, os que são ameaçados por essa divulgação. A decisão tomada sobre um pedido de acesso a documentos depende da questão de saber qual o interesse que deve prevalecer no caso concreto (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
42).
No presente caso, tanto a Comissão como os intervenientes descrevem o processo EU Pilot como um processo de cooperação entre essa instituição e alguns dos Estados‑Membros da União, entre os quais a República Federal da Alemanha, que consiste em lançar uma troca informal de informações nos casos de eventuais infrações ao direito da União. Segundo a Comissão, que se baseia, a este respeito, na sua comunicação de 5 de setembro de 2007 (v. n.
o
11
supra
), é o procedimento que antecede a abertura da fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento nos termos do artigo 258.
o
TFUE. Este processo pode dizer respeito à boa aplicação do direito da União ou à compatibilidade de normas de direito interno com as disposições do direito da União e pode basear‑se na denúncia de um cidadão ou numa iniciativa da própria Comissão. Assim, se, no processo EU Pilot, surgirem indícios que sugiram uma infração ao direito da União, a Comissão pode pedir informações ao Estado‑Membro em causa e mesmo pedir‑lhe para pôr termo às disfunções, ou até pedir‑lhe para adotar medidas adequadas a assegurar o respeito do direito da União. O objetivo do processo EU Pilot é o de poder regular de modo eficaz e rápido as eventuais infrações ao direito da União pelos Estados‑Membros e, quando tal não seja possível, evitar apresentar um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.
o
TFUE.
Ora, o Tribunal considera que os argumentos apresentados pelos recorrentes e os Estados‑Membros que intervêm em seu apoio no presente processo relacionados tanto com a natureza informal do processo EU Pilot como com as diferenças existentes entre esse processo e o processo por incumprimento não são suficientes para declarar um erro na premissa do raciocínio seguido na decisão impugnada segundo a qual, tendo em conta a finalidade do processo EU Pilot, a presunção geral de recusa reconhecida pela jurisprudência para os processos por incumprimento, incluindo a sua fase pré‑contenciosa, deve ser igualmente aplicável no quadro dos processos EU Pilot. Com efeito, a
ratio decidendi
seguida pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, bem como as semelhanças existentes entre o processo EU Pilot e o processo por incumprimento ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE militam a favor de tal reconhecimento.
Em primeiro lugar, refira‑se que o fator de unificação do raciocínio do Tribunal de Justiça em todos os acórdãos relativos ao acesso aos documentos constantes dos processos de inquérito em que se admite uma presunção geral de recusa consiste no facto de o referido acesso se revelar absolutamente incompatível com a sua boa tramitação e de poder comprometer o seu resultado (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo que deu origem ao acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referidas, n.
o
68). Ora, esse fator de unificação revela‑se igualmente aplicável ao processo EU Pilot, no âmbito do qual uma presunção geral é essencialmente ditada pela necessidade de assegurar o seu funcionamento correto e garantir que os seus objetivos não sejam afetados. A Comissão baseou‑se na mesma premissa, na decisão impugnada, ao explicar que, no âmbito de um processo EU Pilot, deve reinar um clima de confiança mútua entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa que lhes permita iniciar um processo de negociação e de compromisso com o objetivo de uma resolução amigável do diferendo sem que seja necessário intentar um processo por incumprimento ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE, suscetível de conduzir a um eventual contencioso no Tribunal de Justiça.
Por outro lado, mesmo que, como sustentam os recorrentes, o processo EU Pilot não seja equivalente em todos os pontos a um processo em matéria de controlo de auxílios de Estado ou de concentrações nem a um processo jurisdicional, estes também não o são entre eles (conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo que deu origem ao acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referidas, n.
o
69), o que não impediu o Tribunal de Justiça de reconhecer, para todos esses casos, a possibilidade de recorrer a presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos. A finalidade de preservar a integridade do desenrolar do processo que levou o Tribunal de Justiça a admitir uma presunção geral em matéria de controlo dos auxílios de Estado ou das concentrações, ou ainda num processo por incumprimento, conduz, por isso, a admitir tal presunção geral nos processos EU Pilot.
Em segundo lugar, os processos EU Pilot e o processo por incumprimento ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE, nomeadamente a sua fase pré‑contenciosa, apresentam semelhanças que justificam a aplicação de uma abordagem comum nos dois casos. Ora, estas semelhanças prevalecem sobre as diferenças aduzidas pelos recorrentes e pelos Estados‑Membros que os apoiam.
Com efeito, há que referir, em primeiro lugar, que tanto o processo EU Pilot como o processo por incumprimento na sua fase pré‑contenciosa permitem à Comissão exercer o melhor possível o seu papel de guardiã do Tratado FUE. Os dois processos têm por objetivo garantir o respeito do direito da União, dando ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de fazer valer os seus meios de defesa e evitando se possível o recurso a um processo judicial. Em ambos os casos, compete à Comissão, quando considera que um Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações, apreciar a oportunidade de intentar uma ação contra esse Estado (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
61 e jurisprudência aí referida).
Em segundo lugar, o processo EU Pilot, tal como a fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento, é de natureza bilateral, entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, apesar do facto de poder ter sido uma denúncia, como no presente caso, a iniciá‑lo, uma vez que, de qualquer modo, o eventual denunciante não tem qualquer direito na posterior tramitação do processo por incumprimento (n.
os
7, 9 e 10 da comunicação de 20 de março de 2002).
Em terceiro lugar, embora o processo EU Pilot não seja equivalente, em todos os aspetos, ao processo por incumprimento, pode, no entanto, levar à sua abertura, dado que a Comissão pode, no seu termo, abrir formalmente a instrução com base na infração através de uma notificação para cumprir e eventualmente recorrer ao Tribunal de Justiça para que este declare o incumprimento imputado ao Estado‑Membro em causa. Nestas circunstâncias, a divulgação de documentos no âmbito do processo EU Pilot poderia prejudicar a fase seguinte, a saber, o processo por incumprimento. Acresce que, se a Comissão tivesse a obrigação de conceder o acesso a informações sensíveis fornecidas pelos Estados‑Membros e de revelar os argumentos por eles apresentados em sua defesa no âmbito do processo EU Pilot, os Estados‑Membros poderiam ser reticentes a partilharem‑nas inicialmente. Se a manutenção da confidencialidade na fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento foi reconhecida pela jurisprudência, a mesma confidencialidade é
a fortiori
justificada no processo EU Pilot, cujo único objetivo é evitar um processo de infração que envolve um tratamento mais longo e complexo e, se for caso disso, uma ação por incumprimento.
Por conseguinte, há que concluir que, quando a instituição em causa invoca a exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa aos procedimentos de investigação, pode basear‑se numa presunção geral para recusar o acesso a documentos relativos ao processo EU Pilot, enquanto etapa que precede a eventual abertura formal de um processo por incumprimento.
A conclusão a que acima se chega no n.
o
63 não pode ser posta em causa pelas outras alegações dos recorrentes e dos Estados‑Membros que os apoiam.
Com efeito, em primeiro lugar, os recorrentes alegam que o processo EU Pilot, devido à sua natureza informal e não oficial e à sua falta de base jurídica nos Tratados, não pode ser equiparado ao procedimento pré‑contencioso oficial previsto no artigo 258.
o
TFUE.
Ora, a este respeito, há que considerar que, embora o processo EU Pilot não esteja previsto expressamente no Tratado, isso não significa que não tem base jurídica. Com efeito, por um lado, o processo EU Pilot deve ser entendido como um processo resultante das faculdades que são inerentes à obrigação da Comissão de controlar o respeito do direito da União por parte dos Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
60). Assim, um sistema ou um procedimento de troca de informações antes da abertura do processo por incumprimento sempre existiu e é inevitável para efetuar as primeiras verificações factuais e os primeiros indícios de uma eventual violação do direito da União. Por outro lado, o processo EU Pilot tem precisamente por objetivo formalizar as primeiras trocas de informações entre a Comissão e os Estados‑Membros relativas a possíveis violações do direito da União. Nestas circunstâncias, mesmo que não se baseie no artigo 258.
o
TFUE, o processo EU Pilot estrutura as diligências tradicionalmente praticadas pela Comissão quando recebe uma denúncia ou quando age por iniciativa própria.
Em segundo lugar, tanto os recorrentes como os intervenientes que os apoiam alegam que a jurisprudência citada pela Comissão na decisão impugnada não pode ser aplicada por analogia no caso em apreço. Trata‑se, em particular, dos acórdãos Petrie e o./Comissão; Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau; de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão; Comissão/Éditions Odile Jacob; e Comissão/Agrofert Holding, já referidos; bem como dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (
C-64/05 P, Colet., p. I-11389
), e do Tribunal Geral de 14 de fevereiro de 2012, Alemanha/Comissão (T‑59/09).
No entanto, não se pode deixar de observar que essa questão foi resolvida pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido. Com efeito, como foi acima referido no n.
o
58, a finalidade única de preservar a integridade da tramitação do processo que levou o Tribunal de Justiça a reconhecer uma presunção geral em matéria de controlo dos auxílios de Estado (acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido) e das concentrações (acórdãos Comissão/Éditions Odile Jacob, e Comissão/Agrofert Holding, já referidos) assim como num processo jurisdicional (acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido) e na fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido) aplica‑se,
mutatis mutandis
, aos processos de infração nos termos do artigo 258.
o
TFUE. Ora, como resulta dos n.
os
59 a 62
supra
, esta consideração é válida igualmente para os processos EU Pilot.
Em terceiro lugar, os recorrentes e os Estados‑Membros que os apoiam observam que uma presunção geral de recusa aplicável por princípio a toda uma categoria de documentos não se justifica, uma vez que os documentos de um processo de infração, incluindo os do processo EU Pilot, incluem documentos de natureza diversa que podem não ser sensíveis e, em princípio, ser acessíveis ao público, como, por exemplo, os relatórios científicos ou esclarecimentos sobre as disposições em vigor.
Ora, por um lado, importa recordar que, como o Tribunal de Justiça considerou, quando o acesso for recusado com base numa presunção geral, os interessados podem, se o desejarem, demonstrar que um determinado documento cuja divulgação é pedida não está coberto pela referida presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do documento em causa ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 (acórdãos Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
62; Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.
o
103; Comissão/Éditions Odile Jacob, já referido, n.
o
126; e Comissão/Agrofert Holding, já referido, n.
o
68).
Por outro lado, há que observar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão não tem a obrigação de basear a sua decisão numa presunção geral. Pode sempre proceder a um exame concreto dos documentos referidos pelo pedido de acesso e apresentar essa fundamentação. Além disso, quando verifica que o processo EU Pilot a que se refere determinado pedido de acesso apresenta características que permitem a divulgação total ou parcial dos documentos do processo, é obrigada a proceder a essa divulgação (v., neste sentido, acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
67).
Em quarto lugar, na audiência, os recorrentes e os Estados‑Membros que os apoiam alegaram que, de qualquer modo, à luz do n.
o
47 do acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, só se pode reconhecer uma presunção geral no que respeita a documentos constantes de um processo EU Pilot quando se trata de um pedido de acesso a um «conjunto de documentos» e não, como no caso em apreço, a dois documentos só.
Todavia, uma tal interpretação do acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, não pode ser acolhida.
Com efeito, refira‑se que a exigência de uma condição quanto à quantidade mínima de documentos que devem ser abrangidos por um pedido de acesso para permitir a aplicação de uma presunção geral de recusa, além de se deparar com dificuldades de execução na determinação concreta da referida quantidade mínima, é irreconciliável com o motivo subjacente ao reconhecimento de tal presunção geral em matéria de processo por incumprimento e de processo EU Pilot, a saber, o bom andamento desses processos e o risco de comprometer o seu resultado (v. n.
o
57
supra
).
É, por isso, um critério qualitativo, a saber, o facto de os documentos relativos a um mesmo processo EU Pilot, que determina a aplicação da presunção geral de recusa (acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
45), e não, como sustentam os recorrentes, um critério quantitativo, ou seja, o maior ou menor número dos documentos visados pelo pedido de acesso em causa.
De resto, não se pode deixar de observar que, no acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, já referido (n.
os
127 e 130), o Tribunal de Justiça reconheceu que a Comissão podia aplicar uma presunção geral a uma categoria de documentos, mesmo quando o pedido de acesso dissesse respeito, apenas, como no caso, a dois documentos concretos.
Em quinto lugar, os recorrentes sustentam que, no Regulamento n.
o
1049/2001, as formulações como «processo EU Pilot» ou «diálogo em plena confiança entre o Estado‑Membro e a Comissão» não figuram enquanto categoria na lista das exceções prevista no artigo 4.
o
do referido regulamento. A este respeito, não se pode deixar de observar que tal consideração foi utilizada pelo Tribunal de Justiça para fundamentar a interpretação da exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 relativa às atividades de inquérito, e, assim, justificar a necessidade de aplicar uma presunção geral aplicável a certas categorias de documentos respeitantes aos processos de infração, como o processo EU Pilot.
Em sexto lugar, os recorrentes alegam que a Comissão podia ter evitado a execução de terapias pela clínica privada se tivesse agido imediatamente após ter recebido a sua denúncia. Em especial, afirmam que a Comissão «permitiu que a [clínica privada] […] continuasse em toda a impunidade a praticar tratamentos ilegais e a utilizar para esse efeito um medicamento da terapia inovador não autorizado».
Todavia, há que assinalar que o pedido deduzido pelos recorrentes no presente processo, como resulta da petição, tem por objeto a anulação da decisão impugnada. Na medida em que, por um lado, com essas alegações, os recorrentes invocam uma responsabilidade da Comissão em razão de uma alegada omissão ilegal na sequência da apresentação da sua denúncia e, por outro, as mesmas não são de molde a pôr em causa a legalidade da decisão impugnada, há que rejeitá‑las por irrelevantes.
Por conseguinte, em face destas considerações, há que concluir que a Comissão não cometeu qualquer erro de direito ao interpretar o artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 no sentido de que podia indeferir o pedido de acesso aos documentos controvertidos relativos a um processo EU Pilot sem os examinar de forma concreta e individual.
A título subsidiário, o Reino da Suécia alega, em substância, que a Comissão, seja como for, deveria ter fundamentado a decisão impugnada indicando expressamente que essa presunção geral era efetivamente aplicável aos documentos controvertidos.
A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência, a instituição da União que pretende basear‑se numa presunção geral deve verificar, caso a caso, se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documento são efetivamente aplicáveis ao documento cuja divulgação é requerida (v., neste sentido, acórdão Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.
o
50).
Além disso, a exigência de verificar se a presunção geral em questão é realmente aplicável não pode ser interpretada no sentido de que a Comissão deve examinar individualmente todos os documentos pedidos no caso em apreço. Tal exigência privaria esta presunção geral do seu efeito útil, concretamente, o de permitir que a Comissão responda a um pedido de acesso de uma forma global (v., neste sentido, acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
68).
No caso vertente, basta assinalar que, na decisão impugnada, a Comissão indicou, antes de mais, que os documentos controvertidos cujo acesso foi requerido pelos recorrentes eram duas cartas que tinha enviado às autoridades alemãs no âmbito do processo EU Pilot 2070/11/SNCO. Em seguida, a Comissão esclareceu que esse processo constituía uma investigação que tinha a finalidade de saber se, à luz dos factos descritos pelos recorrentes na sua denúncia, a República Federal da Alemanha tinha violado o direito da União. Além disso, explicou que o referido inquérito era a fase anterior à eventual abertura de um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.
o
TFUE. Por último, indicou que, na medida em que o inquérito estava em curso e não tinha sido encerrado, a divulgação dos documentos controvertidos teria ameaçado e comprometido os objetivos das atividades de inquérito.
Daqui resulta que, contrariamente ao que alega o Reino da Suécia, a Comissão verificou que os documentos controvertidos aos quais era pedido acesso pelos recorrentes eram objeto de um procedimento de inquérito em curso e que, por conseguinte, a presunção geral em questão era efetivamente aplicável aos referidos documentos.
Por conseguinte, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à existência de um interesse público superior
– Argumentos das partes
Os recorrentes, apoiados pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, alegam que a Comissão não ponderou corretamente os interesses em conflito no caso vertente e contestam, portanto, a conclusão segundo a qual nenhum interesse superior ao interesse do processo EU Pilot era suscetível de justificar a divulgação dos documentos controvertidos. No essencial, alegam que o objetivo de proteção da saúde deve prevalecer sobre o interesse particular da Comissão em prosseguir a sua investigação.
A Comissão contesta os argumentos dos recorrentes.
— Apreciação do Tribunal Geral
Os recorrentes, apoiados pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, acusam a Comissão de ter cometido um erro de apreciação ao considerar que nenhum interesse público superior, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do Regulamento n.
o
1049/2001, justificava a divulgação dos documentos controvertidos.
A título preliminar, importa salientar que, mesmo quando, como no caso em apreço, a Comissão se baseia numa presunção geral para efeitos de recusar o acesso aos documentos pedidos nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, não está excluída a possibilidade de demonstrar que existe um interesse público superior que justifica a divulgação dos referidos documentos ao abrigo do último membro de frase da referida disposição (v., neste sentido, acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, n.
o
126).
Ora, segundo a jurisprudência, cabe a quem alega a existência de um interesse público superior invocar, em concreto, as circunstâncias que justificam a divulgação dos documentos em causa (v., neste sentido, acórdãos Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, n.
o
62; Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.
o
103; Comissão/Agrofert Holding, já referido, n.
o
68; e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
94).
Por outro lado, a exposição de considerações de ordem puramente geral não basta para demonstrar que um interesse público superior prime sobre as razões que justificam a recusa de divulgação dos documentos em causa (v., neste sentido, acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
93).
Além disso, o interesse público superior suscetível de justificar a divulgação de um documento não tem necessariamente de ser distinto dos princípios subjacentes ao Regulamento n.
o
1049/2001 (v., neste sentido, acórdãos Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.
os
74 e 75, e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, n.
o
92).
No caso, há que referir que, na decisão impugnada, a Comissão considerou que nenhum interesse público superior justificava a divulgação dos documentos nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do Regulamento n.
o
1049/2001, uma vez que a melhor forma de servir o interesse geral no caso em apreço era levar a seu termo o processo EU Pilot com a República Federal da Alemanha. Segundo a Comissão, tal permitia verificar se o direito da União tinha sido efetivamente violado à luz dos factos apresentados pelos recorrentes na sua queixa contra as autoridades alemãs.
Esta apreciação da Comissão não está viciada de nenhum erro.
Com efeito, em primeiro lugar, vários argumentos apresentados pelos recorrentes no âmbito desta parte visam demonstrar uma violação da alegada obrigação de exame concreto e individual a que a Comissão deveria submeter os documentos pedidos ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Ora, há que observar que esses argumentos foram objeto de uma análise no quadro da primeira parte do primeiro fundamento e, em especial, que foram julgados improcedentes, pelo que não podem ser acolhidos no quadro da presente parte.
Em segundo lugar, há que referir que os recorrentes, para além das alegações gerais quanto à gravidade da infração alegada, quanto à necessidade de proteção da saúde pública e quanto ao facto de os tratamentos da clínica privada terem causado a morte de vários pacientes na Alemanha, não apresentaram os fundamentos concretos que justificariam, no caso, a divulgação dos documentos controvertidos. Em especial, não explicam em que medida a divulgação desses documentos aos recorrentes, a saber, dois pedidos de informações enviados pela Comissão à República Federal da Alemanha, serviriam ao interesse da proteção da saúde pública. A este respeito, importa sublinhar que, como resulta da jurisprudência acima referida nos n.
os
91 e 92, embora, na aplicação da exceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, o ónus da prova pertença à instituição que invoca essa exceção, em contrapartida, quanto ao artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do referido regulamento, é a quem alega a existência de um interesse público superior na aceção do último membro de frase da referida disposição que cabe demonstrá‑lo.
Em terceiro lugar, mesmo admitindo que as alegações gerais quanto à existência de um interesse geral na proteção da saúde viessem a ser acolhidas, no caso, a divulgação dos documentos pedidos não permite satisfazer tal interesse. Com efeito, não se pode deixar de observar que não cabe aos recorrentes demonstrar em que medida o direito da União, designadamente o Regulamento n.
o
1394/2007, foi respeitado pelas autoridades alemãs à luz do quadro factual exposto na sua denúncia. Pelo contrário, há que corroborar a apreciação da Comissão segundo a qual o interesse público de clarificar, por si mesma, se o direito da União tinha sido respeitado pela República Federal da Alemanha constituía o meio mais eficaz para proteger a saúde pública.
Em quarto lugar, os recorrentes alegam que os documentos controvertidos são suscetíveis de servir de fundamento à ação em matéria de responsabilidade extracontratual que poderiam eventualmente intentar nos tribunais nacionais alemães. No essencial, o pedido dos recorrentes visa obter documentos de prova para suporte da sua ação em matéria de responsabilidade, utilizando para o efeito a Comissão e os poderes de inquérito que detém enquanto guardiã do Tratado FUE. Ora, o interesse dos recorrentes em apresentar documentos de prova no tribunal nacional não pode ser considerado constitutivo de um interesse público superior na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do Regulamento n.
o
1049/2001, mas sim um interesse privado (v., neste sentido, acórdão Comissão/Agrofert Holding, já referido, n.
o
86). Com efeito, não se pode admitir que a Comissão seja instrumentalizada para obter um acesso a provas não disponíveis por outras vias. A este respeito, há que salientar que, embora os factos em causa na ação dos recorrentes nos órgãos jurisdicionais alemão e europeu sejam manifestamente tristes e lamentáveis, a Comissão sublinhou, com razão, que os recorrentes devem agir judicialmente exercendo os meios processuais e os meios de obtenção de provas que o ordenamento jurídico nacional lhes reconhece.
Em quinto lugar, os recorrentes criticam a Comissão por não lhes ter concedido acesso aos documentos controvertidos à luz do interesse público invocado, mesmo após o encerramento do processo EU Pilot 2070/11/SNCO. A este respeito, basta recordar que resulta de jurisprudência constante que, no âmbito de um recurso de anulação interposto nos termos do artigo 263.
o
TFUE, a legalidade do ato impugnado deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes à data em que o ato foi adotado (v. acórdão do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2009, França/Comissão, T‑432/07, não publicado na Coletânea, n.
o
43 e jurisprudência aí referida). Ora, não se pode deixar de observar que o encerramento do processo EU Pilot 2070/11/SNCO ocorreu depois da adoção da decisão impugnada. Por conseguinte, o argumento dos recorrentes deve ser rejeitado.
De qualquer forma, não se pode excluir a possibilidade de, como resulta, por um lado, do n.
o
12 do acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referido, e, por outro, das indicações fornecidas pela Comissão na audiência, o acesso integral ou parcial aos documentos aqui em causa ser concedido aos recorrentes, na medida em que a exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 deixaria de ser aplicável na sequência do arquivamento da denúncia pela Comissão, desde que os referidos documentos não estivessem cobertos por outra exceção na aceção desse regulamento. Ora, essa hipótese só é concebível se tivesse sido apresentado à Comissão um novo pedido de acesso.
Por conseguinte, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Em face do exposto, há que concluir que a Comissão não cometeu qualquer erro ao considerar que a exceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 permitia não conceder aos recorrentes um acesso integral aos documentos controvertidos.
Improcede, portanto, o primeiro fundamento dos recorrentes.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001
Argumentos das partes
Os recorrentes sustentam que a Comissão violou o direito dos recorrentes de obterem um acesso parcial aos documentos controvertidos.
A Comissão contesta os argumentos dos recorrentes.
Apreciação do Tribunal Geral
Nos termos do artigo 21.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo estatuto, e do artigo 44.
o
, n.
o
1, alínea c), do Regulamento de Processo, a petição deve indicar o objeto do litígio e conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização jurisdicional. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que assenta o recurso resultem, pelo menos sumariamente, mas de um modo coerente e compreensível, do texto da própria petição (despachos do Tribunal Geral de 28 de abril de 1993, De Hoe/Comissão,
T-85/92, Colet., p. II-523
, n.
o
20, e de 11 de julho de 2005, Internationaler Hilfsfonds/Comissão,
T-294/04, Colet., p. II-2719
, n.
o
23).
No caso vertente, não se pode deixar de observar que, além da enunciação abstrata na petição de um fundamento relativo à violação do artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001, os recorrentes não desenvolvem nenhuma argumentação em apoio desse fundamento.
Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado inadmissível.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
Argumentos das partes
Os recorrentes sustentam que, além das alegações de falta de exame concreto e individual feitas no âmbito do primeiro fundamento, a Comissão não respeitou o dever de fundamentação que lhe incumbe por força do artigo 296.
o
TFUE. Em particular, consideram que, contrariamente ao que exige jurisprudência constante, a decisão impugnada não permite compreender nem verificar que motivos em concreto justificarem a recusa do seu pedido de acesso. Invocam, além disso, que as referências jurisprudenciais citadas em apoio da decisão impugnada foram feitas de forma arbitrária e fragmentada.
Por outro lado, os recorrentes acusam a Comissão de ter tratado os pedidos de acesso aos documentos controvertidos no quadro de uma mesma decisão sem distinguir o conteúdo dos referidos documentos. Não lhes foi, por isso, possível determinar quais eram os fundamentos de recusa que correspondiam aos diferentes documentos aos quais tinha sido requerido acesso.
A Comissão contesta os argumentos dos recorrentes.
Apreciação do Tribunal Geral
Os recorrentes alegam, no essencial, que a Comissão não cumpriu o dever de fundamentação que lhe incumbe por força do artigo 296.
o
TFUE, na medida em que não apresentou nenhuma razão que explicasse em que medida o acesso aos documentos controvertidos poderia prejudicar as exceções previstas no Regulamento n.
o
1049/2001.
Segundo jurisprudência constante, qualquer decisão de uma instituição ao abrigo das exceções enumeradas no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 deve ser fundamentada (acórdão Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.
o
48, e acórdãos do Tribunal Geral de 11 de março de 2009, Borax Europe/Comissão, T‑166/05, não publicado na Coletânea, n.
o
44, e de 12 de setembro de 2013, Besselink/Conselho, T‑331/11, n.
o
96).
Compete à instituição que recusou o acesso a um documento apresentar uma fundamentação que permita compreender e verificar, por um lado, se o documento pedido está efetivamente abrangido pelo domínio da exceção invocada e, por outro, se a necessidade de proteção relativa a essa exceção é real (acórdão do Tribunal Geral de 26 de abril de 2005, Sison/Conselho,
T-110/03, T-150/03 e T-405/03, Colet., p. II-1429
, n.
o
61).
A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre as exigências do artigo 296.
o
TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Colet., p. I-1719
, n.
o
63 e jurisprudência aí referida).
No caso em apreço, há que observar que, na decisão impugnada, a Comissão expôs o seguinte:
«3. Defesa do objetivo das atividades de inquérito
O artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 dispõe que ‘[as] instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção de (...) objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria’.
Os documentos pedidos são duas cartas que a Comissão enviou às autoridades alemãs a fim de conhecer a sua posição quanto ao processo [EU Pilot] 2070/11/SNCO, bem como a resposta das autoridades alemãs a esse pedido. O projeto‑piloto da União precede a eventual abertura da fase formal de uma ação por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE.
Nos documentos referidos nos vossos pedidos, as explicações da Comissão e as questões submetidas, bem como as respostas do Governo federal, expõem as questões principais do processo [EU Pilot] 2070/11/SNCO. Nestas circunstâncias, a divulgação antecipada dos documentos solicitados poderia afetar o diálogo entre as autoridades alemãs e a Comissão, diálogo que ainda não terminou. Para que a Comissão possa cumprir a sua missão e encontrar uma solução para a um eventual incumprimento, é necessário manter um clima de confiança mútua entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, ao longo de todas as fases do processo, até ao seu encerramento definitivo.
[…]
4. Acesso parcial
Em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001, [a Comissão] tomou igualmente em consideração um acesso parcial ao documento solicitado. No entanto, um acesso parcial não é possível, pois os documentos em causa, nesta fase do processo [EU Pilot], estão integralmente abrangidos pela exceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Em particular, nenhuma parte dos três documentos referidos pelo pedido pode ser divulgada sem divulgar ao mesmo tempo pelo menos uma parte das questões suscitadas por este processo [EU Pilot] e, assim, comprometer o clima de confiança recíproca com as autoridades alemãs.
5. Interesse público superior justificativo da divulgação
[…] [o] facto de ser posto termo a um incumprimento do direito da União, como no processo [EU Pilot] em questão, é um processo do interesse público, nomeadamente quando as circunstâncias do caso são particularmente graves, como V. Ex.
as
afirmam. É precisamente por isso que a Comissão procedeu a esse exame. Contudo, a experiência da Comissão, confirmada pela jurisprudência, mostra‑nos que o interesse público na resolução do processo e eventualmente no respeito do direito da União pelo Estado‑Membro está mais bem servido quando é preservado o clima de confiança mútua entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. Isto também se aplica quando o alegado incumprimento pode ter consequências bastante graves, incluindo para a saúde dos cidadãos. Nestes casos particularmente graves, nomeadamente, é decisivo encontrar uma solução rápida e eficaz do problema, se, após a análise da Comissão, se verificar que existe um incumprimento. [A Comissão considera] que a melhor forma para encontrar uma solução rápida é manter um clima de confiança mútua entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. [...]»
Decorre do exposto que, na decisão impugnada, a Comissão, desde logo, indicou a exceção na qual baseou a recusa de acesso ao pedido dos recorrentes, a saber, a exceção relativa ao interesse público em matéria de inquérito, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, ao precisar, a este respeito, que a divulgação precoce dos documentos em causa poderia afetar o diálogo entre as autoridades alemãs e a Comissão no processo EU Pilot que estava em curso. Em seguida, considerou que não podia ser concedido acesso parcial, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001, porque os documentos a que se refere o pedido dos recorrentes não podiam ser divulgados sem revelar, pelo menos, uma parte do que estava em causa no processo EU Pilot 2070/11/SNCO. Por último, explicou que, em seu entender, nenhum interesse público superior podia ser invocado pelos recorrentes, dado que uma solução para os factos expostos na sua denúncia podia ser encontrada de maneira mais eficaz mantendo o clima de confiança mútua entre ela e a República Federal da Alemanha.
Por conseguinte, contrariamente ao que sustentam os recorrentes, os elementos fornecidos pela Comissão na decisão impugnada permitiam, nas circunstâncias do caso, aos recorrentes compreenderem e ao Tribunal Geral verificar, por um lado, se os documentos controvertidos eram efetivamente abrangidos pelo âmbito da exceção invocada e, por outro, se a necessidade de proteção relativa a essa exceção era real.
Esta conclusão não pode ser desmentida pelas outras alegações apresentadas pelos recorrentes.
Com efeito, em primeiro lugar, os recorrentes censuram a Comissão por ter tratado conjuntamente, na mesma decisão confirmativa, o acesso aos dois pedidos distintos relativamente aos pedidos de informação dirigidos pela Comissão às autoridades alemãs, em 10 de maio e 10 de outubro de 2011, respetivamente.
A este respeito, há que salientar, antes de mais, que os recorrentes não explicam em que medida esse tratamento conjunto teve como resultado uma violação do dever de fundamentação. Em todo o caso, por um lado, há que considerar, como afirma a Comissão, que nada pode impedir essa instituição de tratar mais de um pedido de acesso aos documentos apresentados pelo mesmo requerente numa única resposta, desde que trate a totalidade do objeto dos diferentes pedidos e a resposta seja suficientemente clara para que o requerente possa saber a que pedido de acesso se reportam as diversas partes da resposta. No caso, a Comissão distinguiu os documentos controvertidos na decisão impugnada e, como resulta do n.
o
119
supra
, indicou as razões que a levaram a recusar o acesso aos referidos documentos nos termos do Regulamento n.
o
1049/2001. Por outro lado, à semelhança da Comissão, esta forma de proceder é tanto mais adequada quando existe, como no caso em apreço, uma relação factual entre vários pedidos de acesso.
Em segundo lugar, os recorrentes criticam a Comissão por ter citado de forma fragmentada as decisões dos órgãos jurisdicionais da União. No entanto, este argumento não colhe. Com efeito, a este respeito, basta verificar que a Comissão se referiu às decisões do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral que eram suscetíveis de sustentar as suas apreciações jurídicas respeitantes à aplicação de uma presunção geral para recusar o acesso a documentos (acórdãos Petrie e o./Comissão; Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, e de 14 de novembro de 2013, LPN/Comissão, já referidos). Decorre da decisão impugnada que essas citações são relativas à jurisprudência em matéria de acesso aos documentos respeitantes às atividades de inquérito no âmbito da explicação dos fundamentos que, segundo a Comissão, baseavam a sua decisão de indeferimento do pedido dos recorrentes. De resto, as citações efetuadas pela Comissão foram suficientemente precisas para permitir que os recorrentes identificassem os referidos acórdãos do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral e contestassem a sua pertinência, como aliás fizeram pelo presente pedido de anulação, no âmbito de um recurso para os órgãos jurisdicionais da União.
Em face do exposto, há que concluir que a Comissão não violou o dever de fundamentação que lhe incumbe por força do artigo 296.
o
TFUE.
Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação da comunicação de 20 de março de 2002
Argumentos das partes
Os recorrentes alegam que a Comissão violou as regras relativas ao tratamento das denúncias dos cidadãos da União, tal como resultam da comunicação de 20 de março de 2002. Assinalam que essas regras visam proteger os denunciantes, garantindo que as denúncias sejam tratadas no âmbito de um procedimento transparente, objetivo e conforme com o direito da União. Em especial, criticam a Comissão por não os ter informado da correspondência trocada com as autoridades alemãs e de não ter observado o prazo de instrução da denúncia previsto na referida comunicação.
A Comissão alega, em substância, que o quarto fundamento é inoperante no âmbito do pedido de anulação apresentado pelos recorrentes.
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, refira‑se que a comunicação de 20 de março de 2002 expõe as regras internas da Comissão aplicáveis no tratamento das denúncias dos cidadãos da União. Segundo a jurisprudência, a referida comunicação abrange as medidas administrativas internas que a Comissão deve respeitar no âmbito de uma denúncia no que respeita ao denunciante (despacho do Tribunal Geral de 7 de setembro de 2009, LPN/Comissão, T‑186/08, não publicado na Coletânea, n.
o
55).
No caso, há que recordar que o presente recurso tem por objeto a anulação da decisão da Comissão de recusa de acesso a dois pedidos de informação dirigidos à República Federal da Alemanha, nos termos do Regulamento n.
o
1049/2001. Consequentemente, no presente processo, apenas há que decidir da legalidade da decisão impugnada à luz do referido regulamento.
Por outro lado, a comunicação de 20 de março de 2002 não pode constituir uma base jurídica que permita apreciar a legalidade de uma decisão de recusa de acesso aos documentos controvertidos. Com efeito, não fixa nenhuma regra que regule o acesso aos documentos no âmbito de um processo por incumprimento ou mesmo de um processo EU Pilot nem confere aos denunciantes nenhum direito nesse sentido. Pelo contrário, limita‑se a indicar que, tratando‑se de um processo por incumprimento, o acesso aos documentos deve ser feito em conformidade com o Regulamento n.
o
1049/2001. Nestas circunstâncias, a referida comunicação não pode ter qualquer incidência na apreciação dos pedidos de acesso a documentos ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001.
Consequentemente, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente por ser inoperante.
Resulta de todas estas considerações que deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou perante circunstâncias excecionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
Nas circunstâncias do caso presente, há que decidir que cada parte suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
Cada parte suportará as suas próprias despesas.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de setembro de 2014.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.