CELEX: 62014CJ0330
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka rolna
Środki wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich
Płatności rolnośrodowiskowe
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
Artykuł 23, 58
Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005
Rozporządzenie (WE) nr 1975/2006
Pomoc na uprawę rzadkich gatunków roślin
Wniosek o płatność
Treść
Wymóg przedstawienia świadectwa
Sankcje w wypadku nieprzedstawienia świadectwa

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (
Dz.U. L 316, s. 65
; sprostowanie
Dz.U. 2010, L 226, s. 50
; sprostowanie
Dz.U. 2013, L 246, s. 3
) w związku z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. L 277, s. 1
; sprostowanie
Dz.U. 2007, L 48, s. 3
; sprostowanie
Dz.U. 2008, L 67, s. 22
), zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 473/2009 z dnia 25 maja 2009 r. (
Dz.U. L 144, s. 3
) (zwanym dalej „rozporządzeniem nr 1698/2005”), i w związku z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (
Dz.U. L 368, s. 74
; sprostowanie
Dz.U. 2008, L 56, s. 6
), zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 484/2009 z dnia 9 czerwca 2009 r. (
Dz.U. L 145, s. 25
) (zwanym dalej „rozporządzeniem nr 1975/2006”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy G. Szemereyem a Miniszterelnökséget vezető miniszter, która wstąpiła w prawa Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (kancelarią premiera, która wstąpiła w prawa centralnego urzędu ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej „urzędem”), w przedmiocie wydanej przez Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve decyzji oddalającej złożony przez G. Szemereyego w ramach pomocy obszarowej wniosek o przyznanie pomocy i nakładającej na niego karę pieniężną za niespełnienie warunków złożenia tego wniosku.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1698/2005
Rozporządzenie nr 1698/2005 ustanawia ogólne zasady wspólnotowego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, które to wsparcie jest finansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW).
Przewidziane tym rozporządzeniem wsparcie rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażane za pomocą czterech osi będących przedmiotem takiej samej liczby odrębnych sekcji zawartych w tytule IV wspomnianego rozporządzenia. Sekcja 2 jest zatem zatytułowana „Oś 2 – Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich”. W zawartym w tejże sekcji 2 art. 36 lit. a) pkt (iv) tego rozporządzenia wyjaśniono, że ustanowione na jego podstawie wsparcie dotyczy w szczególności środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności rolnośrodowiskowe.
Artykuł 74 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają dla każdego programu rozwoju obszarów wiejskich ustanowienie odpowiedniego systemu zarządzania i kontroli zapewniającego przejrzysty przydział i rozdział funkcji pomiędzy instytucją zarządzającą i innymi organami […]”.
Rozporządzenie nr 1975/2006
Rozporządzenie nr 1975/2006 przewiduje szczególne przepisy w zakresie kontroli i wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia ustanowionych rozporządzeniem nr 1698/2005.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 1975/2006, zatytułowany „Wnioski o wsparcie i wnioski o pomoc”, stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych niniejszego rozporządzenia, państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie procedury dotyczące składania wniosków o wsparcie.
[…]
3.   Wnioski o wsparcie i wnioski o płatność mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwe władze oczywistych błędów”.
Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Ogólne zasady kontroli”, stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych niniejszego rozporządzenia, państwa członkowskie zapewniają, że wszystkie kryteria kwalifikowalności ustanowione we wspólnotowych lub krajowych przepisach prawa lub w programach rozwoju obszarów wiejskich mogą być kontrolowane według grupy weryfikowalnych wskaźników, ustanowionych przez państwa członkowskie.
[…]
3.   Bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia”.
Część II wspomnianego rozporządzenia, zatytułowana „Zasady zarządzania i kontroli”, zawiera tytuł I, zatytułowany „Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2 i 4”. Zawarty w tytule I rozdział II tego rozporządzenia, zatytułowany „Kontrole, redukcje i wykluczenia [zmniejszenia i pozbawienia wsparcia]”, zawiera art. 10. Przepis ten, zatytułowany z kolei „Zasady ogólne”, ma następujące brzmienie:
„1.   Wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia.
2.   Państwa członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli warunków przyznawania wsparcia w ramach każdego środka.
[…]
4.   Kontrole kryteriów kwalifikowalności obejmują kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.
5.   Przestrzeganie wzajemnej zgodności sprawdza się poprzez kontrole na miejscu i, w stosownych przypadkach, poprzez kontrole administracyjne.
[…]”.
Sekcja I rozdziału II rozporządzenia nr 1975/2006 nosi tytuł „Przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności”. Sekcja ta obejmuje w szczególności podsekcję I, zatytułowaną „Kontrole”, w której zawarty jest art. 11, zatytułowany z kolei „Kontrole administracyjne”, którego ust. 1 stanowi:
„Przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności”.
Podsekcja II wspomnianej sekcji I jest zatytułowana „Redukcje [zmniejszenia] i wykluczenia”. Podsekcja ta zawiera art. 18, zatytułowany „Redukcje [zmniejszenia] i wykluczenia w przypadku naruszenia kryteriów kwalifikowalności”, który stanowi:
„1.   W przypadku naruszenia jakichkolwiek zobowiązań związanych z przyznawaniem pomocy, innych niż zobowiązania dotyczące wielkości obszaru lub liczby zadeklarowanych zwierząt, wnioskowana pomoc nie jest udzielana bądź jej wysokość ulega zmniejszeniu.
2.   Państwo członkowskie określa kwotę redukcji [zmniejszenia] pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań.
Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria.
Zakres naruszenia zależy w szczególności od skutków, jakie to naruszenie wywiera na całość operacji.
Fakt, czy naruszenie jest trwałe zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują skutki tego naruszenia, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
3.   W przypadku gdy nieprzestrzeganie wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, jak i na następny rok kalendarzowy”.
Rozporządzenie nr 1122/2009
Rozporządzenie nr 1122/2004 uchyliło rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (
Dz.U. L 141, s. 18
). Zgodnie z art. 87 rozporządzenia nr 1122/2009 rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2010 r.
W motywach 19, 28 i 29 rozporządzenia nr 1122/2009 wskazano:
„(19)
Terminowe składanie wniosków o podwyższenie wartości lub przyznanie uprawnień do płatności w ramach systemu płatności jednolitej ma kluczowe znaczenie dla skutecznego zarządzania systemem. Państwa członkowskie powinny zatem ustalić ostateczny termin składania wniosków, który jednak nie powinien być późniejszy niż dzień 15 maja. W celu uproszczenia procedur państwa członkowskie powinny móc zadecydować, że wnioski te mogą być składane w tym samym terminie, co pojedynczy wniosek […].
[…]
(28)
Przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, poprawy wniosków o pomoc obszarową oraz składania dokumentów uzupełniających, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy. Dlatego też należy ustanowić przepisy dotyczące terminów, w ramach których będą przyjmowane spóźnione wnioski. Należy ponadto stosować zmniejszenie płatności, aby zachęcić rolników do przestrzegania tych terminów.
(29)
Terminowe składanie przez rolników wniosków o uprawnienia do płatności jest dla państw członkowskich niezbędne w celu terminowego ustalania tych uprawnień. Składanie wniosków po wyznaczonym terminie powinno zatem być dozwolone jedynie w zakresie dodatkowych terminów, podobnych jak w przypadku składania po wyznaczonym terminie wszelkich wniosków o przyznanie pomocy. Z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej oraz sytuacji wyjątkowych, należy stosować zniechęcający poziom zmniejszenia”.
Artykuł 23 tego rozporządzenia, zatytułowany „Złożenie wniosku po wyznaczonym terminie”, stanowi w ust. 1:
„Z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy.
Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy.
Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny”.
Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1975/2006, w związku z tabelą korelacji zawartą w załączniku II do rozporządzenia nr 1122/2009, art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 znajduje odpowiednio zastosowanie do sytuacji regulowanych rozporządzeniem nr 1975/2006.
Artykuł 58 rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji”, stanowi:
„Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia [Rady] (WE) nr 73/2009 [z dnia19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. L 30, s. 16
; sprostowanie
Dz.U. 2008, L 43, s. 7
], przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.
Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.
Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia [Komisji] (WE) nr 885/2006 [z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (
Dz.U. L 171, s. 90
)]. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane”.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Siła wyższa i okoliczności nadzwyczajne”:
„Jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 [rozporządzenia nr 73/2009], zachowuje [on] prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwego zmniejszenia nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności”.
Prawo węgierskie
Paragraf 29 ust. 3 az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár‑környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009 (V.14.) FVM rendelet [rozporządzenia ministerstwa rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie wymogów dotyczących składania wniosków o przyznanie pomocy rolnośrodowiskowej z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich], zmienionego rozporządzeniem nr 31/2010 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 61/2009”), stanowi:
„W odniesieniu do programów docelowych określonych w § 3 ust. 1 lit. a) ppkt (aa)–(ac), w przypadku uprawy rzadkich roślin zagrożonych wymarciem i posiadających szczególne znaczenie historyczne, kulturalne albo genetyczne w rozumieniu załącznika 12 lub w przypadku uprawy warzyw na podstawie załącznika 13 osoba kwalifikująca się do uzyskania pomocy ma prawo do otrzymania kwoty pomocy priorytetowej, o której mowa w rozdziale II, w trakcie spornego roku i w odniesieniu do danych działek rolnych, w przypadku gdy urząd usług rolnych poświadczy, że dany gatunek rośliny jest rośliną w rozumieniu załączników 12 lub 13”.
Paragraf 43 ust. 6 tego rozporządzenia stanowi:
„W przypadku uprawy rzadkich gatunków roślin do wniosku o płatność należy dołączyć dokument sporządzony na podstawie przepisów § 29 ust. 3 dotyczących rzadkich gatunków roślin”.
Zgodnie z § 55 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia:
„W przypadku gdy kontrole na miejscu ujawnią, że osoba kwalifikująca się do uzyskania pomocy nie posiada świadectwa, o którym mowa w § 29 ust. 3, nie wypłaca się osobie kwalifikującej się do uzyskania pomocy całej kwoty pomocy na czas jednego roku gospodarczego w odniesieniu do danej działki”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W maju 2010 r. skarżący w postępowaniu głównym złożył wniosek o jednolitą płatność obszarową. Wniosek ten dotyczył wypłaty pomocy w odniesieniu do obszaru 52,9 ha w ramach programu rolnictwa ekologicznego ziem uprawnych, z których 29,69 ha miało być przeznaczonych na uprawę rzadkich gatunków roślin, zagrożonych wymarciem, priorytetowych z perspektywy historycznej, kulturalnej oraz genetycznej.
Rok 2010 cechowały powodzie i inne zdarzenia naturalne, które udaremniły wysiew tych gatunków. Z powyższego powodu skarżący w postępowaniu głównym powołał się na zdarzenie o charakterze siły wyższej w odniesieniu do czerwca, a następnie lipca 2010 r. W następstwie zaleceń władz węgierskich skarżący w postępowaniu głównym zmienił kod wykorzystania obszaru, którego dotyczył złożony przez niego wniosek o pomoc, i zadeklarował ten obszar jako „grunty wycofane z produkcji”.
W marcu 2011 r. agencja płatnicza oddaliła złożony przez skarżącego w postępowaniu głównym wniosek o płatność pomocy i nałożyła na niego rozłożoną na trzy lata karę pieniężną w wysokości 2483953 węgierskich forintów (HUF) (ok. 7900 EUR), jaką należało odliczyć od pomocy obszarowej, do jakiej byłby on normalnie uprawniony w tych latach. W drodze tej decyzji wspomniana agencja również potwierdziła istnienie siły wyższej, na którą powołał się G. Szemerey.
Gergely Szemerey wniósł odwołanie od tej decyzji do urzędu, który decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. oddalił to odwołanie ze względu na to, że przy składaniu swego wniosku o pomoc obszarową skarżący w postępowaniu głównym nie przedstawił sporządzonego przez węgierski urząd usług rolnych świadectwa dotyczącego rzadkich gatunków roślin, wymaganego, aby kwalifikować się do uzyskania wnioskowanej pomocy (zwanego dalej „spornym świadectwem”).
Z odesłania odsyłającego wynika, że przepisy dotyczące świadectw, o których mowa w rozporządzeniu nr 61/2009, sporządzonych dla rzadkich gatunków roślin, zostały bowiem zmienione przez węgierskiego prawodawcę od dnia 30 marca 2010 r. Od dnia wejścia w życie tej zmiany osoba ubiegająca się o pomoc jest zobowiązana do przedstawienia tego świadectwa w tym samym terminie, w którym złożony został przez tę osobę wniosek o jednolitą płatność obszarową, czyli w niniejszym przypadku przed dniem 15 maja 2010 r., podczas gdy przed tą zmianą ustawodawczą wspomniane świadectwo należało przedstawić jedynie w trakcie kontroli na miejscu.
Ponieważ G. Szemerey nie przedstawił spornego świadectwa w tym samym terminie, w którym złożony został wniosek o pomoc obszarową, urząd uznał, że działki związane ze spornym rzadkim gatunkiem nie mogły zostać uwzględnione przy określaniu kwoty pomocy. Urząd uznał bowiem, że wniosek skarżącego w postępowaniu głównym świadczył o przekraczającej 50% różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną. W związku z tym urząd stanął na stanowisku, że wniosek o pomoc złożony przez G. Szemereyego był objęty „zawyżeniem deklaracji” w rozumieniu rozporządzenia nr 1122/2009, i postanowił zastosować sankcje, o których mowa w art. 58 tego rozporządzenia. Ponadto w swej decyzji urząd uznał, że ponieważ ten rzadki gatunek jest zazwyczaj wysiewany na wiosnę, G. Szemerey był w stanie dowiedzieć się w momencie składania swego wniosku o pomoc, iż nie będzie mógł uzyskać spornego świadectwa na dzień 15 maja 2010 r., skutkiem czego mógł od tego momentu zmienić swój wniosek w odniesieniu do innych, nierzadkich gatunków roślin.
Skarżący w postępowaniu głównym zaskarżył decyzję urzędu do Gyulai közigazgatási és munkaügyi bíróság (sądu administracyjnego i ds. pracy w Gyula) w celu zakwestionowania zgodności tej decyzji z prawem.
W tych okolicznościach Gyulai közigazgatási és munkaügyi bíróság (sąd administracyjny i ds. pracy w Gyula) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zasadę elastyczności i możliwości zmiany w rozumieniu motywów 20 i 27 rozporządzenia nr 796/2004 oraz motywów 18, 23 i 26 rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że jest sprzeczny z nimi przepis prawa krajowego zobowiązujący, w przypadku uprawy rzadkich gatunków roślin, do załączenia do wniosku o płatność świadectwa dotyczącego rzadkich gatunków, biorąc pod uwagę praktykę administracyjną, zgodnie z którą złożenie wniosku o świadectwo możliwe było jedynie przed złożeniem wniosku o płatność w okresie od 2 do 15 kwietnia 2010 r., przy czym jego załączenie możliwe było jedynie w chwili złożenia pojedynczego wniosku, a wspomniany przepis nie pozwalał na późniejsze usunięcie wady wniosku polegającej na braku wspomnianego świadectwa?
2)
Czy wspomniany przepis jest zgodny z obowiązkiem państw członkowskich nienarażania celów wspólnej polityki rolnej lub też czy można stwierdzić, że skuteczne wykonywanie prawa do wynikającej z prawa Unii pomocy rolnej przez rolników, którzy uprawiają rzadkie gatunki roślin, stało się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione i niemożliwe do przewidzenia w 2010 r., w chwili zmiany przepisów prawa?
3)
Czy jest sprzeczna z motywem 57 rozporządzenia nr 796/2004 lub z motywem 75 rozporządzenia nr 1122/2009, a w szczególności z zasadą proporcjonalności praktyka administracyjna, która w przypadku braku świadectwa dotyczącego rzadkich gatunków roślin, bez uwzględnienia intencji, zaniedbania lub okoliczności sprawy, nakłada sankcję z tytułu zawyżenia deklaracji w odniesieniu do całego wniosku, przy czym wniosek o płatność w pozostałej części w odniesieniu do całej działki spełnia przesłanki przyznania pomocy, a rolnik uprawia zadeklarowaną roślinę na zadeklarowanym obszarze?
4)
Czy powody zwalniające z odpowiedzialności przewidziane w motywach 67 lub 71 rozporządzenia nr 796/2004 lub w motywie 75 rozporządzenia nr 1122/2009 mają zastosowanie, w przypadku gdy rolnik zarzuca, że szkodliwa lub nieodpowiednia praktyka administracyjna stanowi wyjątkową okoliczność, i zamierza wykazać, iż jego błąd został spowodowany praktyką organu administracyjnego?
5)
Czy zaakceptowana deklaracja zaistnienia zdarzenia o charakterze siły wyższej przedstawiona przez rolnika w związku z utratą wszystkich zbiorów (siewu) ma status prawidłowej informacji, w świetle motywu 67 rozporządzenia nr 796/2004 i motywu 93 rozporządzenia nr 1122/2009, która mogłaby usprawiedliwić brak przedstawienia przez rolnika świadectwa dotyczącego rzadkiej rośliny, a w konsekwencji czy oznacza ona zwolnienie z sankcji w odniesieniu do całego wniosku?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
Rząd węgierski podnosi zarzut niedopuszczalności pytań prejudycjalnych ze względu na to, że pytania te dotyczą nie przepisów normatywnych zawartych we właściwych uregulowaniach prawa Unii, lecz jedynie motywów rozporządzeń nr 796/2004 i nr 1122/2009.
W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem do Trybunału należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi temu sądowi rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym aspekcie do Trybunału należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań. Zadaniem Trybunału jest bowiem dokonanie wykładni wszelkich przepisów prawa Unii, których potrzebują sądy krajowe w celu rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach skierowanych do Trybunału przez te sądy (wyrok Fuß,
C‑243/09
,
EU:C:2010:609
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji, nawet jeśli formalnie sąd odsyłający ograniczył swoje pytanie do wykładni jedynie motywów dyrektyw nr 796/2004 i nr 1122/2009, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie, by Trybunał udzielił mu wykładni prawa Unii we wszystkich aspektach, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten odniósł się do nich w treści swego pytania, czy też nie. Do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowień odsyłających, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (zob. analogicznie wyrok Fuß,
C‑243/09
,
EU:C:2010:609
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie jest bezsporne, że wniosek o pomoc będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym został złożony przez skarżącego w postępowaniu głównym w ramach płatności rolnośrodowiskowych, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, a których szczegółowe zasady wprowadzenia, w szczególności w odniesieniu do procedur kontroli oraz wzajemnej zgodności, ustanawia rozporządzenie nr 1975/2006. Ponadto z art. 7 rozporządzenia nr 1975/2006 wynika, że niektóre przepisy rozporządzenia nr 796/2004, zastąpionego rozporządzeniem nr 1122/2009, a w szczególności art. 23 rozporządzeniem nr 1122/2009, mają zastosowanie odpowiednio do wniosków o pomoc takiego rodzaju jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym. Ponadto nie ma wątpliwości, że art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 został zastosowany w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym.
Należy zatem uznać, że poprzez swe pytania sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności wskazane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku przepisy tego prawa dotyczące płatności rolnośrodowiskowych, sprzeciwia się takiemu jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym uregulowaniu krajowemu, które z jednej strony w ramach jednej z przesłanek dopuszczalności wniosku o pomoc rolnośrodowiskową wprowadza wymóg, by wnioskodawca przedstawił agencji płatniczej, najpóźniej w tym samym terminie, w którym złożył swój wniosek o pomoc, dokument taki jak sporne świadectwo, a z drugiej strony stanowi, że w wypadku nieprzedstawienia tego dokumentu w wyznaczonym terminie wnioskodawca ten zostanie ukarany oddaleniem jego wniosku w całości oraz zmniejszeniem pomocy, jaka ma być wypłacona w ciągu trzech kolejnych lat.
W konsekwencji wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są dopuszczalne.
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
W pytaniach pierwszym i drugim, które należy rozważyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, w związku z rozporządzeniami nr 1698/2005 i nr 1975/2006, stoi na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które wprowadzają wymóg, by osoba ubiegająca się o pomoc rolnośrodowiskową przedstawiała agencji płatniczej, w tym samym terminie, w którym złożyła swój wniosek o pomoc, dotyczące rzadkich gatunków roślin świadectwo, które daje jej prawo do płatności tej pomocy.
Na wstępie należy zauważyć, że żadne z rozporządzeń, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, nie przewiduje wyraźnie przepisu, który sprzeciwia się takim uregulowaniom krajowym.
W odniesieniu do programów rozwoju obszarów wiejskich art. 74 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia dla każdego z tych programów systemu umożliwiającego zapewnienie skutecznej kontroli wspomnianych programów.
W szczególności art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1975/2006 stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, iż wszystkie kryteria kwalifikowalności ustanowione we wspólnotowych lub krajowych przepisach prawa lub w programach rozwoju obszarów wiejskich mogą być kontrolowane według grupy weryfikowalnych wskaźników, ustanowionych przez państwa członkowskie. W świetle art. 5 ust. 3 wskaźniki te powinny w szczególności umożliwić sprawdzenie, że nikt nie może skorzystać w sposób nieuczciwy z płatności i uzyskać w ten sposób korzyści niezgodnej z celami systemu wsparcia.
W tym względzie określone w art. 10 rozporządzenia nr 1975/2006 ogólne zasady regulujące kontrole dotyczące wniosków o pomoc i o płatność pozostawiają państwom członkowskim swobodę określenia odpowiednich metod i sposobów kontroli warunków przyznawania wsparcia w ramach każdego środka. Artykuł 10 ust. 4 rozporządzenia nr 1975/2006 precyzuje, że kontrole kryteriów kwalifikowalności obejmują kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W zakresie kontroli administracyjnych art. 11 rozporządzenia nr 1975/2006 stanowi, że są one przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o pomoc i wniosków o płatność oraz że kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna.
W niniejszej sprawie urząd i rząd węgierski twierdzą, co powinien ustalić sąd odsyłający, że przedstawienie spornego świadectwa jest przesłanką kwalifikowalności wniosku o pomoc ustanowioną w prawie krajowym, która ma na celu umożliwienie właściwym organom przeprowadzenia kontroli ex ante kwalifikowania się wnioskodawcy do szczególnego systemu pomocy w celu wzmocnienia skuteczności kontroli. W tym względzie wymóg, by takie świadectwo było przedstawiane z wnioskiem o pomoc, umożliwia zagwarantowanie, aby płatności nie były dokonywane przed zakończeniem kontroli, i zapewnienie tym kontrolom w związku z tym, zgodnie z wyrażonym w motywie 4 rozporządzenia nr 1975/2006 zamiarem prawodawcy Unii, skutku prewencyjnego.
Z powyższego wynika, że takie jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe, które w ramach jednej z przesłanek kwalifikowalności wniosku o pomoc rolnośrodowiskową wprowadza wymóg, by osoba ubiegająca się o tę pomoc przedstawiła agencji płatniczej najpóźniej z tym wnioskiem świadectwo takie jak to rozpatrywane w niniejszej sprawie, mieści się w ramach zakresu uznania, jakim dysponują państwa członkowskie na podstawie art. 5, 10 i 11 rozporządzenia nr 1975/2006, oraz jest elementem celu tych przepisów, który polega na zagwarantowaniu skuteczności kontroli.
Niemniej jednak podjęte przez państwa członkowskie w ramach swobody uznania środki nie mogą naruszać skuteczności przepisów rozporządzeń nr 1698/2005, nr 1975/2006 i nr 1122/2009 oraz ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasad proporcjonalności (zob. analogicznie wyrok Bonn Fleisch,
C‑1/06
,
EU:C:2007:396
, pkt
) i pewności prawa (zob. analogicznie postanowienie Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
, pkt
,
).
W pierwszej kolejności skarżący w postępowaniu głównym twierdzi w uwagach na piśmie, że uregulowania te są nieproporcjonalne, ponieważ ustanawiają termin, po którego upływie nie jest możliwe żadne usunięcie braków wniosku o pomoc, jeżeli sporne świadectwo nie mogło zostać załączone w tym terminie.
W tym względzie należy zauważyć, że jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez państwa członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej.
Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających powinien być przewidziany dodatkowy termin, wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów.
Tymczasem urząd potwierdził na rozprawie przed Trybunałem, że będące przedmiotem postępowania głównego uregulowania krajowe przyznają, i to w sposób zgodny z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, dodatkowy wynoszący 25 dni kalendarzowych termin na przedstawienie po terminie spornego świadectwa, co powinien zbadać sąd odsyłający.
W drugiej kolejności, co się tyczy podnoszonego przez skarżącego w postępowaniu głównym zarzucanego naruszenia zasady pewności prawa, wynikającego ze zmiany w roku 2010 szczegółowych zasad przedstawiania dokumentów takich jak sporne świadectwo, należy przypomnieć, że zasada ta wymaga, aby uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek było jasne i precyzyjne, natomiast sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych (postanowienie Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł już, że jednostka nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, może jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takiej zmiany. W tym względzie zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby dostosował odpowiednio stosowanie nowych przepisów prawnych (zob. postanowienie Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy szczegółowe zasady wejścia w życie nowych uregulowań krajowych będących przedmiotem postępowania głównego pozwoliły zainteresowanym podmiotom na dostosowanie się w racjonalnych warunkach do wymogów tych uregulowań, a w szczególności czy pozwoliły skarżącemu w postępowaniu głównym na złożenie wniosku o sporne świadectwo, na uzyskanie tego świadectwa i przedstawienie go w terminie wyznaczonym tymi zmienionymi uregulowaniami krajowymi.
W tym względzie sąd odsyłający powinien w szczególności zbadać, czy jak twierdzi urząd, wymóg przedstawienia świadectwa dotyczącego rzadkich gatunków roślin nie jest nowy i czy nowe uregulowania nie przewidywały bezwzględnego terminu na złożenie wniosku o świadectwo do właściwych organów, a w razie potrzeby – powinien uwzględnić te elementy przy dokonywaniu oceny.
W świetle powyższego na pytania pierwsze i drugie należy udzielić odpowiedzi, że art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z rozporządzeniami nr 1698/2005 i nr 1975/2006 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym wprowadzały wymóg, by ubiegająca się o pomoc rolnośrodowiskową osoba przedstawiała agencji płatniczej, w tym samym terminie, w którym złożyła swój wniosek o pomoc, dotyczące rzadkich gatunków roślin świadectwo, które daje jej prawo do płatności tej pomocy, pod warunkiem że przepisy te pozwoliły zainteresowanym podmiotom na dostosowanie się w racjonalnych warunkach do wymogów tych uregulowań, co powinien zbadać sąd odsyłający.
W przedmiocie pytań od trzeciego do piątego
W pytaniach od trzeciego do piątego, które należy rozważyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że przewidziana w tym rozporządzeniu sankcja ma zastosowanie do ubiegającej się o pomoc rolnośrodowiskową osoby, która nie załącza do swego wniosku dokumentu takiego jak sporne świadectwo.
Tytułem wstępu należy podkreślić, że strony w postępowaniu głównym nie są zgodne co do powodów, z których sporne świadectwo nie zostało przedstawione przez skarżącego w postępowaniu głównym w terminie wyznaczonym w uregulowaniach krajowych. Skarżący w postępowaniu głównym uważa, że sytuacja ta wynika z działania siły wyższej, które to działanie uniemożliwiło mu wysiew omawianych gatunków roślin, a zatem uzyskanie na czas tego świadectwa. Urząd z kolei twierdzi, że wspomniane świadectwo mogło zostać uzyskane przed wysiewem tego gatunku, a zatem zostać przedstawione w terminie.
Nie ma jednak wątpliwości, że za zaniechanie, którego dopuścił się skarżący w postępowaniu głównym, została nałożona kara na podstawie art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, dotyczącego zmniejszenia albo pozbawienia płatności w przypadkach zawyżenia deklaracji we wnioskach o pomoc w ramach systemów pomocy obszarowej. W tym względzie należy zaś stwierdzić, że zarzucane skarżącemu w postępowaniu głównym uchybienie dotyczy nie zobowiązania związanego z zadeklarowaną we wniosku o pomoc wielkością obszaru, ale obowiązku przedstawienia w terminie spornego świadectwa uzasadniającego, że przesłanki kwalifikowalności pomocy zostały spełnione.
W konsekwencji należy stwierdzić, że uchybienie to podlega zakresowi nie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, ale art. 23 ust. 1 akapity drugi i trzeci tego rozporządzenia, ze względu na to, że jak wskazano w pkt 45 niniejszego wyroku, art. 23 ust. 1 akapity drugi i trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje szczególne sankcje za takie uchybienia.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi i trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75 wspomnianego rozporządzenia, przedstawienie takiego dokumentu po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia wypłacanej w ramach wnioskowanej pomocy kwoty o 1% za każdy dzień roboczy. Ponadto powyższy przepis przewiduje również, że jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.
Z powyższego wynika, że w sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego, w której to sytuacji osoba ubiegająca się o pomoc nie przedstawiła spornego świadectwa ani w terminie wyznaczonym na przedstawienie jej wniosku o pomoc, ani w przewidzianym w celu przedstawienia takiego wniosku i towarzyszących temu wnioskowi dokumentów uzupełniających dodatkowym terminie wynoszącym 25 dni, art. 23 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje jako jedyną sankcję, iż wniosek o płatność należy uznać za niedopuszczalny.
Co się tyczy kwestii, czy zarzucane skarżącemu w postępowaniu głównym uchybienie było spowodowane siłą wyższą i czy zatem skarżący ten mógł uniknąć sankcji przewidzianej w art. 23 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy uchybienie to było spowodowane zaistnieniem niezależnych od podmiotu, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności (zob. podobnie wyrok Parras Medina,
C‑208/01
,
EU:C:2002:593
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle powyższych rozważań na pytania od trzeciego do piątego należy odpowiedzieć, że art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że przewidziana w tym przepisie sankcja nie ma zastosowania do ubiegającej się o pomoc rolnośrodowiskową osoby, która nie załącza do swego wniosku dokumentu takiego jak sporne świadectwo. Artykuł 23 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że takie zaniechanie prowadzi zasadniczo do niedopuszczalności wniosku o płatność pomocy rolnośrodowiskowej.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, w związku z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 473/2009 z dnia 25 maja 2009 r., i w związku z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 484/2009 z dnia 9 czerwca 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wprowadzały wymóg, by ubiegająca się o pomoc rolnośrodowiskową osoba przedstawiała agencji płatniczej, w tym samym terminie, w którym złożyła swój wniosek o pomoc, dotyczące rzadkich gatunków roślin świadectwo, które daje tej osobie prawo do płatności tej pomocy, pod warunkiem że uregulowania te pozwoliły zainteresowanym podmiotom na dostosowanie się w racjonalnych warunkach do wymogów tych uregulowań, co powinien zbadać sąd odsyłający.

2)
Artykuł 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że przewidziana w tym przepisie sankcja nie ma zastosowania do ubiegającej się o pomoc rolnośrodowiskową osoby, która nie załącza do swego wniosku dokumentu takiego jak będące przedmiotem postępowania głównego świadectwo, które daje jej prawo do płatności tej pomocy. Artykuł 23 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że takie zaniechanie prowadzi zasadniczo do niedopuszczalności wniosku o płatność pomocy rolnośrodowiskowej.

Podpisy
(
*
)   * Język postępowania: węgierski.