CELEX: 62014TJ0124
FEADR
Cheltuieli excluse de la finanțare
Dezvoltare rurală
Corecție financiară punctuală
Eligibilitatea cheltuielilor efectuate pentru cumpărarea de materiale și de echipamente de ocazie
Regim derogatoriu pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii
Articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006

Istoricul cauzei
Între 23 și 27 mai 2011, Comisia Europeană a efectuat un control la fața locului în Finlanda (ancheta RD1/2011/805/FI) cu privire la măsura M312, „Înființarea și dezvoltarea microîntreprinderilor”.
La 9 septembrie 2011, Comisia a transmis autorităților finlandeze o comunicare, potrivit articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (
JO L 171, p. 90
, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37, rectificare în
JO 2007, L 291, p. 30
), prin care le‑a informat cu privire la rezultatele controlului la fața locului. În această comunicare, Comisia a arătat motivele pentru care aprecia că autoritățile finlandeze nu respectaseră, în cadrul finanțării cheltuielilor de dezvoltare rurală începând cu exercițiul financiar 2007, anumite cerințe din dreptul Uniunii Europene, printre care cele decurgând din articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (
JO L 368, p. 15
, Ediție specială, 03/vol. 80, p. 133), cu modificările ulterioare, și a invitat autoritățile menționate să precizeze condițiile în care acestea considerau eligibile cheltuielile efectuate pentru cumpărarea de echipamente de ocazie. În plus, Comisia a repus în discuție unele lacune în verificarea caracterului rezonabil al costurilor legate de cumpărarea anumitor echipamente de ocazie, în sensul articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006 al Comisiei din 7 decembrie 2006 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a eco‑condiționalității în ceea ce privește măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală (
JO L 368, p. 74
, Ediție specială, 03/vol. 80, p. 192).
Prin scrisoarea din 3 noiembrie 2011, Republica Finlanda a răspuns Comisiei că, în opinia sa, a acționat în conformitate cu normele Uniunii, în special cu articolul 55 din Regulamentul nr. 1974/2006, pentru motivul că acest articol ar permite statelor membre să decidă condițiile în care cheltuielile efectuate pentru cumpărarea unor echipamente de ocazie pot fi calificate drept eligibile. În Finlanda, această posibilitate ar fi fost pusă în aplicare prin articolele 23 și 35 din Decretul nr. 632/2007, care ar stabili totodată și condițiile de acordare a ajutorului.
Prin scrisoarea din 16 ianuarie 2012, Comisia a invitat autoritățile finlandeze la o reuniune bilaterală la Bruxelles (Belgia), care a avut loc la 2 februarie 2012. Prin scrisoarea din 29 februarie 2012, Comisia a trimis autorităților finlandeze procesul‑verbal al acestei reuniuni, potrivit articolului 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 885/2006, precum și o solicitare de informații suplimentare. În anexa 1 la această scrisoare, Comisia, pe de o parte, a arătat motivele pentru care considera că Decretul nr. 632/2007 nu era compatibil cu cerințele prevăzute la articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 și, pe de altă parte, a reiterat critica sa cu privire la verificarea deficitară a caracterului rezonabil al costurilor legate de cumpărarea anumitor echipamente de ocazie.
La 27 aprilie 2012, autoritățile finlandeze au prezentat observațiile cu privire la procesul‑verbal al reuniunii din 2 februarie 2012 și răspunsul la solicitarea de informații.
La 13 mai 2013, Comisia a adresat autorităților finlandeze o comunicare oficială datată 6 mai 2013, în sensul articolului 11 alineatul (2) al treilea paragraf și al articolului 16 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, prin care anunța o corecție financiară în cuantum total de 927827,58 euro pentru perioada cuprinsă între 9 septembrie 2009 și 15 octombrie 2012. Comisia a expus motivele pentru care considera că, în ceea ce privește ajutoarele pentru cumpărarea de echipamente de ocazie, autoritățile finlandeze nu respectaseră cerințele articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 și ale articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006.
La 19 iunie 2013, Republica Finlanda a sesizat organul de conciliere cu o cerere de conciliere, în temeiul articolului 16 din Regulamentul nr. 885/2006. Prin scrisoarea din 5 septembrie 2013, organul menționat a comunicat că nu ar urma să se pronunțe cu privire la această cerere, întrucât cuantumul vizat de corecția financiară era mai mic de un milion de euro.
La punctul 17.1 din raportul de sinteză din 18 noiembrie 2013, Comisia a arătat că, pe de o parte, în ceea ce privește eligibilitatea ajutoarelor pentru cumpărarea de echipamente de ocazie, practicile autorităților finlandeze nu îndeplineau condițiile de la articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006, întrucât Republica Finlanda nu a stabilit și nu a motivat în mod corespunzător cazurile speciale în care echipamentele de ocazie puteau, cu titlu excepțional, să beneficieze de o finanțare în cadrul FEADR. Dimpotrivă, dispozițiile relevante ale Decretului nr. 632/2007 ar prevedea o posibilitate generală de a investi în echipamente de ocazie, al căror caracter eligibil ar fi apreciat de la caz la caz, în funcție de criteriul, nedefinit în mod clar, al opțiunii „celei mai favorabile din punct de vedere economic global”. Pe de altă parte, Comisia a constatat că verificarea costurilor rezonabile legate de finanțarea echipamentelor de ocazie era deficitară și nu corespundea cerințelor articolului 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006. Aceasta a concluzionat că, în privința ajutoarelor pentru cumpărarea de echipamente de ocazie, trebuia să fie aplicată o corecție financiară de 100 %, corespunzătoare unui cuantum de 927827,58 euro. Cu privire la verificarea deficitară a costurilor rezonabile legate de finanțarea echipamentelor de ocazie, Comisia a propus o corecție financiară de 10 %, corespunzătoare unui cuantum de 14208,31 euro, care ar fi însă utilizată în totalitate prin prima corecție financiară.
La 12 decembrie 2013, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare 2013/763/UE de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli contractate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (
JO L 338, p. 81
, denumită în continuare „decizia atacată”). Această decizie a fost notificată Republicii Finlanda la 13 decembrie 2013 sub numărul C(2013) 8743.
În decizia atacată, referindu‑se la „raportul de sinteză [din 18 noiembrie 2013]” [considerentul (6) al deciziei atacate], Comisia a exclus ca fiind neeligibile, pentru exercițiile financiare cuprinse între anii 2009 și 2012, unele cheltuieli declarate de Republica Finlanda pentru cumpărarea de materiale și de echipamente de ocazie în cadrul măsurii intitulate „Dezvoltare rurală, FEADR, Axele 1 + 3 – Dezvoltare rurală, FEADR, Axele 1 + 3 – Măsuri orientate înspre investiții (2007-2013)”. Corecția financiară în cuantum total de 927827,58 euro este calificată aici drept „punctuală”, în măsura în care este justificată prin „[n]erespectarea articolului 55 din Regulamentul […] nr. 1974/2006”. În măsura în care corecția financiară menționată se întemeiază pe „verificarea deficitară a caracterului rezonabil al costurilor”, aceasta este calificată drept „rată forfetară” în cotă de 10 %, corespunzătoare unui cuantum de 14208,31 euro, dar fără „[i]mpact financiar” (a se vedea articolul 1 coroborat cu anexa la decizia atacată, p. 98 și 99).
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 februarie 2014, Republica Finlanda a introdus prezenta acțiune.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a patra) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 12 iunie 2015.
Republica Finlanda solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate, în măsura în care Comisia solicită din partea sa o rambursare a finanțării în cuantum de 927827,58 euro;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca nefondată;
—
obligarea Republicii Finlanda la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la obiectul litigiului
În susținerea acțiunii formulate, Republica Finlanda invocă, în esență, un motiv unic, întemeiat pe încălcarea articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006.
În această privință, este necesar să se precizeze că, în replică, Republica Finlanda a confirmat că acțiunea sa nu urmărea decât corecția financiară punctuală aplicată prin decizia atacată. Acest fapt se coroborează cu motivul de anulare invocat în cererea introductivă, care face referire exclusiv la articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006, iar nu la articolul 26 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 1975/2006, pe care era întemeiată corecția financiară forfetară. În consecință, obiectul prezentului litigiu se limitează la legalitatea aplicării de către Comisie a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 pentru a justifica corecția financiară punctuală menționată.
Republica Finlanda consideră că Comisia nu respectă legătura dintre primul paragraf litera (b) al articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 (denumit în continuare „primul paragraf”) și cel de al doilea paragraf al aceleiași dispoziții (denumit în continuare „al doilea paragraf”). Această dispoziție ar conferi statului membru o largă putere de apreciere pentru a decide cu privire la eligibilitatea anumitor materiale și echipamente de ocazie, întrucât al doilea alineat nu stabilește criterii care permit să se determine dacă ajutorul pentru cumpărarea de materiale și de echipamente de ocazie poate fi „justificat în mod corespunzător”. Regulamentul menționat nu ar impune nici ca statul membru să definească în mod precis fiecare caz specific în care cumpărarea de materiale sau de echipamente de ocazie este eligibilă. În plus, articolul 71 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (
JO L 277, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 66, p. 101, rectificare în
JO 2012, L 206, p. 23
) ar prevedea în mod expres că normele de eligibilitate a cheltuielilor se stabilesc la nivel național. Astfel, statelor membre le revine sarcina de a stabili criterii mai precise pentru a determina cazurile în care este motivată în mod corespunzător susținerea cumpărării de echipamente de ocazie. Potrivit Republicii Finlanda, noțiunile „cazuri justificate în mod corespunzător” și „condiții de eligibilitate” sunt strâns legate, astfel încât este imposibil să fie aplicate independent una de cealaltă. Prin urmare, ar fi suficient ca statul membru să definească condițiile de eligibilitate și ca aceste condiții să fie îndeplinite pentru ca acordarea ajutorului pentru cumpărarea de materiale sau de echipamente de ocazie să fie justificată în mod corespunzător.
Comisia răspunde că primul paragraf enunță o normă generală potrivit căreia cheltuielile eligibile pentru investiții finanțate prin FEADR sunt limitate la cumpărarea sau la cumpărarea prin contract de închiriere de materiale sau de echipamente noi. În temeiul celui de al doilea paragraf, cumpărarea de echipamente de ocazie ar putea fi considerată o cheltuială eligibilă numai prin derogare de la primul paragraf și în „cazuri justificate în mod corespunzător”. Pentru acest motiv, statul membru ar fi obligat să identifice în mod concret, cu ajutorul unei definiții prealabile, rarele „cazuri justificate în mod corespunzător” în care poate fi acordat un ajutor. Numai o astfel de abordare ar fi conformă, pe de o parte, cu obiectivul ajutorului comunitar pentru investiții agricole, enunțat în considerentul (21) al Regulamentului nr. 1698/2005, care constă în modernizarea exploatațiilor agricole și ameliorarea performanțelor lor economice prin îmbunătățirea utilizării factorilor de producție, în special prin adoptarea de noi tehnologii și prin inovare, și, pe de altă parte, cu obiectivele ajutorului acordat prin FEADR, astfel cum sunt enunțate în considerentul (23) al aceluiași regulament, care constau în încurajarea ameliorării prelucrării și a comercializării produselor agricole și forestiere primare. Limita impusă ajutoarelor pentru echipamente de ocazie ar fi de asemenea conformă cu obiectivul enunțat la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1698/2005 privind ameliorarea competitivității agriculturii și silviculturii prin sprijinirea restructurării, dezvoltării și inovației [a se vedea de asemenea considerentul (46) al regulamentului menționat]. Aceste obiective nu ar putea fi atinse, în general, decât prin realizarea de investiții în echipamente noi.
Interpretarea articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 susținută de Republica Finlanda ar fi contrară atât structurii sale, care stabilește o normă generală și o derogare, cât și „ierarhiei normative” dintre această normă și această derogare. Din modul său de redactare ar rezulta că ajutorul pentru cumpărarea de echipamente de ocazie derogă de la regula generală referitoare la cumpărarea de echipamente noi, care, ca atare, nu necesită o justificare specifică. Tocmai din cauza caracterului derogatoriu al acestui ajutor, statele membre nu ar putea finanța cumpărarea de echipamente de ocazie decât în „cazuri justificate în mod corespunzător”, mai precis făcând un efort suplimentar de definire și de motivare. Or, interpretarea susținută de Republica Finlanda ar extinde domeniul de aplicare al derogării până la punctul în care aceasta s‑ar transforma într‑o normă generală. În această privință, Republica Finlanda nu se poate prevala de o putere discreționară, întrucât criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” trebuie să fie interpretat în mod uniform în toate statele membre și acestea sunt obligate să se mențină în limitele clar definite prin Regulamentul nr. 1974/2006. Astfel, aplicarea derogării prevăzute la articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 ar presupune ca statul membru să definească în prealabil în mod corect „cazurile justificate în mod corespunzător”, respectiv un număr limitat de cazuri clar identificate. În acest context, Comisia contestă de asemenea argumentul potrivit căruia criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” și cel al „condițiilor în care cumpărarea de echipamente de ocazie poate fi considerată drept o cheltuială eligibilă” ar fi interconectate și ar trebui să fie aplicate împreună. Comisia concluzionează astfel că reglementarea finlandeză omite să definească, conform articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006, „cazurile justificate în mod corespunzător” în care ajutorul poate fi acordat, prin derogare, pentru cumpărarea de echipamente de ocazie.
Tribunalul consideră necesar să își concentreze aprecierea pe temeinicia interpretării articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 reținute de Comisie în decizia atacată, coroborată cu raportul de sinteză. Astfel, părțile au poziții contrare în principal cu privire la interpretarea care se impune pentru primul și pentru cel de al doilea paragraf, precum și cu privire la raportul care există între acestea. Articolul menționat prevede, printre altele, următoarele:
„(1)   În caz de investiții, cheltuielile eligibile sunt limitate la:
[…]
(b)
cumpărarea sau cumpărarea prin contract de închiriere de materiale sau de echipamente noi, inclusiv programe de calculator, până la concurența valorii de piață a bunurilor […];
[…]
Prin derogare de la primul paragraf, litera (b) și numai în cazul microîntreprinderilor, întreprinderilor mici și mijlocii […], statele membre pot, în cazuri justificate în mod corespunzător, stabili condițiile în care cumpărarea de echipamente de ocazie poate fi considerată cheltuială eligibilă.”
Potrivit Comisiei, primul paragraf enunță o normă generală conform căreia „cheltuielile eligibile” pentru investiții finanțate prin FEADR „sunt limitate la […] cumpărarea sau cumpărarea prin contract de închiriere de materiale sau de echipamente noi”. În temeiul celui de al doilea paragraf, numai „[p]rin derogare de la primul paragraf”, mai precis de la norma generală menționată, „și numai în cazul microîntreprinderilor, întreprinderilor mici și mijlocii”, „statele membre pot, în cazuri justificate în mod corespunzător, stabili condițiile în care cumpărarea de echipamente de ocazie poate fi considerată cheltuială eligibilă”. În scopul aplicării acestei derogări, statul membru în cauză ar fi, așadar, obligat să identifice în mod concret în reglementarea sa internă, cu ajutorul unei definiții prealabile, „cazurile justificate în mod corespunzător” în care un ajutor poate fi acordat, cu titlu excepțional, pentru a se investi în echipamente de ocazie.
În schimb, deși nu contestă caracterul derogatoriu în sine al celui de al doilea paragraf față de primul, Republica Finlanda susține, în esență, că această derogare nu trebuie să fie înțeleasă ca o excepție de strictă interpretare, ci ca un regim specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii. Statele membre ar fi libere să creeze, în exercitarea puterii lor de apreciere, un astfel de regim, al cărui conținut îl pot defini prin stabilirea „condițiilor” de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în scopul cumpărării de echipamente de ocazie. Aceste condiții ar fi „strâns legate” de „cazurile justificate în mod corespunzător” pe care statul membru, în lipsa unei definiri în dreptul Uniunii, le‑ar putea preciza în exercitarea puterii sale de apreciere. Ar fi suficient ca reglementarea națională să stabilească „condițiile” de eligibilitate menționate și ca acestea să fie îndeplinite, pentru ca cheltuielile efectuate pentru cumpărarea de echipamente de ocazie să reprezinte „cazuri justificate în mod corespunzător”.
Pentru a răspunde la problemele de interpretare astfel ridicate și pentru a stabili conținutul exact al dispozițiilor articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006, precum și raportul care există între ele, este necesar să se procedeze, conform unei jurisprudențe constante, la o interpretare literală, teleologică, sistematică și istorică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 noiembrie 2002, Lagardère și Canal+/Comisia,
T‑251/00
, Rec.,
EU:T:2002:278
, punctele
-
, și Hotărârea din 6 octombrie 2005, Sumitomo Chemical și Sumika Fine Chemicals/Comisia,
T‑22/02 și T‑23/02
, Rec.,
EU:T:2005:349
, punctele
-
).
Cu privire la interpretarea literală a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006
Cu privire la caracterul derogatoriu al celui de al doilea paragraf
În cadrul unei interpretări literale, este necesar să se examineze natura juridică a primului și a celui de al doilea paragraf, precum și aceea a raportului dintre ele. În acest context, trebuie să se țină cont de faptul că textele de drept al Uniunii sunt redactate în mai multe limbi și că toate versiunile lingvistice sunt autentice; o interpretare a unei dispoziții de drept al Uniunii presupune, așadar, o comparare a versiunilor lingvistice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 1982, Cilfit și alții,
283/81
, Rec.,
EU:C:1982:335
, punctul
, și Hotărârea din 7 noiembrie 2007, Germania/Comisia,
T‑374/04
, Rep.,
EU:T:2007:332
, punctul
).
Or, după cum au recunoscut părțile, printre altele, în ședință, o comparație între diferitele versiuni lingvistice nu permite o clarificare suplimentară a conținutului articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 și în special a semnificației legăturii specifice dintre primul și al doilea paragraf.
În ceea ce privește termenii „[p]rin derogare” menționați în al doilea paragraf, aceștia fie pot semnifica limitarea domeniului de aplicare al unei norme generale, prin emiterea unei norme distincte pentru una sau unele ipoteze stabilite în mod abstract, formalizată prin adagiile
specialia generalibus derogant
și
legi speciali per generalem non derogatur
, și, prin urmare, a unei excepții în sens strict, fie pot face trimitere la decizia autorului reglementării în discuție de a nu aplica norma generală cu privire la anumite situații sau la anumiți destinatari și de a le supune unui regim distinct și specific în afara domeniului său de aplicare.
Astfel, părțile nu contestă că primul paragraf constituie norma principală sau generală și că al doilea paragraf prevede o soluție diferită pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii, ceea ce permite ca acesta să fie calificat, în orice caz, drept normă derogatorie. Or, după cum s‑a arătat la punctul 27 de mai sus, o asemenea calificare nu echivalează în mod necesar cu cea de excepție în sens strict, dar poate indica existența unui regim specific și distinct în raport cu regimul stabilit prin norma principală sau generală. Astfel, cuvintele, în limba engleză, „derogation”, în limba italiană, „deroga” și, în limba portugheză, „derrogação” nu sunt în toate cazurile sinonime cu „exception”, cu „eccezione” și cu „exceção”. De asemenea, termenul german „abweichend” și cel olandez „[i]n afwijking” înseamnă „diferit” sau „divergent”, fără să indice neapărat o excepție. În sfârșit, expresia spaniolă „no obstante” înseamnă „cu toate acestea”, ceea ce poate, dar nu trebuie în mod necesar, să vizeze o excepție în sens strict.
Nici problema calificării celui de al doilea paragraf ca excepție în sens strict sau ca normă derogatorie care prevede posibilitatea de a stabili un regim distinct și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii nu poate fi rezolvată întrucât, în majoritatea versiunilor lingvistice, cuvintele echivalente locuțiunii „prin derogare” sunt separate prin intermediul conjuncției „și” de a doua componentă a frazei, care face trimitere, folosind adverbul „numai” („only”, „exclusivamente”, „unicamente”, „alleen”), la microîntreprinderi și la întreprinderile mici și mijlocii. Astfel, nu rezultă în mod clar intenția legiuitorului Uniunii fie de a consacra o asemenea excepție în sens strict, fie de a prevedea numai autorizarea statului membru de a crea un regim derogatoriu și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii, întrucât termenii „prin derogare” și „și numai”, coroborați, pot fi interpretați în aceste două sensuri. Astfel, coexistența celor două elemente limitative menționate anterior în aceeași frază nu oferă o indicație suficient de clară și de precisă cu privire la problema dacă cel de al doilea paragraf constituie o excepție în sens strict sau o simplă normă derogatorie care prevede posibilitatea de a stabili un regim distinct și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii.
Rezultă că, în speță, nu se aplică în mod necesar jurisprudența inspirată din principiul de drept roman
singularia non sunt extendenda
, potrivit căreia normele Uniunii care prevăd excepții trebuie să fie interpretate în mod strict pentru a păstra efectul util al normei generale de la care derogă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2001, Heininger,
C‑481/99
, Rec.,
EU:C:2001:684
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 13 decembrie 2012, BLV Wohn- und Gewerbebau,
C‑395/11
, Rep.,
EU:C:2012:799
, punctele
și
și jurisprudența citată), întrucât o asemenea interpretare strictă nu se impune dacă al doilea paragraf trebuie calificat drept normă derogatorie care prevede posibilitatea de a stabili un regim distinct și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii.
În consecință, o interpretare literală nu permite să se stabilească dacă al doilea paragraf constituie o excepție de strictă interpretare în sensul jurisprudenței avute în vedere la punctul 30 de mai sus, după cum arată, în esență, Comisia, ci numai să se constate că prevede o normă specifică pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii.
Cu privire la legătura dintre criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” și cel al „condițiilor” de eligibilitate
În ceea ce privește conținutul exact al celui de al doilea paragraf, trebuie amintit că părțile nu sunt de acord asupra problemei dacă al doilea paragraf se aplică numai unor situații excepționale care, în plus, trebuie să fie definite în mod specific și în prealabil de statul membru prin reglementarea sa internă sau dacă acesta are un conținut mai larg, care acoperă, în principiu, totalitatea situațiilor care îndeplinesc, în aprecierea autorităților naționale competente, „condițiile” de eligibilitate prevăzute în reglementarea internă, aceste condiții reprezentând, așadar, în sine, „cazuri justificate în mod corespunzător”, atunci când autoritățile menționate decid să le aplice și motivează aplicarea acestora în conformitate cu obiectivele urmărite prin normele în cauză.
În această privință, trebuie arătat, mai întâi, că, potrivit modului univoc de redactare a celui de al doilea paragraf, indiferent de versiunea lingvistică, statele membre dispun de o putere de apreciere cu privire la instituirea și la punerea în aplicare a unui regim distinct și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii, în sensul că, în acest scop, ele „pot […] stabili condițiile în care cumpărarea de echipamente de ocazie poate fi considerată cheltuială eligibilă”. De asemenea, este cert că criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” nu este definit în dreptul Uniunii și că, prin urmare, statele membre dispun de o putere de apreciere – mai puțin pentru stabilirea „condițiilor” de eligibilitate – și în ceea ce privește precizarea acestor cazuri.
În continuare, este cu siguranță adevărat că legiuitorul Uniunii a dorit să atribuie o semnificație proprie și distinctă criteriului „cazurilor justificate în mod corespunzător”, pe de o parte, și celui al „condițiilor” de eligibilitate, pe de altă parte. Or, această constatare nu permite, în sine, justificarea interpretării pe care Comisia a adoptat‑o cu privire la criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător”, și anume pretinsa necesitate ca statul membru să adopte o reglementare cu aplicabilitate generală care să definească în prealabil cazurile precise în care cumpărarea de materiale sau de echipamente de ocazie poate fi considerată drept o cheltuială eligibilă. Dimpotrivă, având în vedere structura celui de al doilea paragraf, criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” este legat direct de abilitarea și de puterea de apreciere a statului membru („pot, în cazuri justificate în mod corespunzător, stabili”) pentru a institui și a pune în aplicare un regim distinct și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii. În această privință, este deopotrivă lipsit de relevanță faptul că, printre altele, versiunile daneză („I behørigt begrundede tilfælde”) și portugheză („Em casos devidamente fundamentados”) menționează criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” la începutul celui de al doilea paragraf.
Având în vedere ceea ce precedă, criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” se limitează să califice modul în care statul membru este îndreptățit să își exercite puterea de apreciere în temeiul celui de al doilea paragraf și în special să motiveze această exercitare. Altfel spus, de fiecare dată când statul membru consideră adecvat să își folosească abilitarea și puterea de apreciere menționată, este obligat, fie în cadrul unei eventuale decizii de adoptare a unor norme cu aplicabilitate generală, fie în cadrul unei eventuale decizii referitoare la un caz individual de cumpărare de echipamente de ocazie, să precizeze motivele relevante în susținerea deciziei sale pentru a îndeplini criteriul menționat și pentru a permite Comisiei un control în această privință. Trebuie să se constate că această interpretare este aceeași față de toate versiunile lingvistice ale celui de al doilea paragraf și că ea este suficientă pentru a garanta Comisiei posibilitatea de a exercita un control ulterior adecvat al exercitării de către statul membru a puterii sale de apreciere în temeiul celui de al doilea paragraf, conform obiectivelor normelor relevante ale Uniunii (a se vedea de asemenea punctele 40 și 41 de mai jos).
În sfârșit, dacă legiuitorul Uniunii ar fi avut intenția să stabilească o normă corespunzătoare interpretării date de Comisie, ar fi trebuit să indice cu claritate că statul membru era obligat să emită norme cu aplicabilitate generală care să precizeze în prealabil totalitatea situațiilor în care o finanțare a cumpărării de materiale sau de echipamente de ocazie putea fi considerată drept eligibilă, ceea ce nu este însă cazul celui de al doilea paragraf. Or, în conformitate cu principiul securității juridice, justițiabilii, printre care și statele membre, nu pot suporta urmările dificultăților de interpretare datorate unei reglementări imprecise care prevede consecințe pecuniare nefavorabile în privința lor (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 29 aprilie 2004, Sudholz,
C‑17/01
, Rec.,
EU:C:2004:242
, punctul
și jurisprudența citată, Hotărârea din 7 iunie 2005, VEMW și alții,
C‑17/03
, Rec.,
EU:C:2005:362
, punctul
, și Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții,
C‑98/14
, Rep.,
EU:C:2015:386
, punctul
și jurisprudența citată).
În aceste condiții, în cadrul unei interpretări literale, este necesar să se respingă argumentația Comisiei potrivit căreia, în esență, pe de o parte, al doilea paragraf constituie o excepție de strictă interpretare în raport cu norma generală sau principală instituită la primul paragraf și, pe de altă parte, statul membru trebuie, în temeiul criteriului „cazurilor justificate în mod corespunzător”, să prezinte în prealabil, printr‑o reglementare cu aplicabilitate generală, o motivare precisă care să definească cazurile menționate și care să justifice aplicarea diferitor „condiții” de eligibilitate care sunt stabilite în aceasta, pentru a evita ca întinderea pretinselor excepții să golească de conținut norma generală și să aducă atingere efectului său util.
Cu privire la interpretarea teleologică a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006
În cadrul unei interpretări teleologice, trebuie să se țină seama de obiectivul general urmărit de Regulamentele nr. 1698/2005 și nr. 1974/2006, și anume „sprijinul pentru dezvoltare rurală”.
Considerentele (21) și (23) ale Regulamentului nr. 1698/2005 precizează acest obiectiv, printre altele, după cum urmează:
„(21)
Ajutorul comunitar pentru investiții agricole are ca obiectiv modernizarea exploatațiilor agricole și ameliorarea performanțelor lor economice, prin îmbunătățirea utilizării factorilor de producție, în special prin adoptarea de noi tehnologii și prin inovare, favorizând calitatea, producția biologică, precum și diversificarea în interiorul și/sau exteriorul exploatației, inclusiv sectorul nealimentar și culturile energetice […].
(23)
Ar trebui încurajată ameliorarea prelucrării și comercializării produselor agricole și forestiere primare prin susținerea investițiilor care au următoarele obiective: consolidarea eficacității sectoarelor prelucrării și comercializării, promovarea prelucrării produselor agricole și forestiere destinate energiei regenerabile, dezvoltarea de noi tehnologii și introducerea inovațiilor, deschiderea de noi debușeuri comerciale pentru produsele de agricultură și silvicultură, punerea accentului pe calitate, ameliorarea protecției mediului, a securității la locul de muncă, a igienei și bunăstării animalelor, după caz. În acest sens, ar trebui avute în vedere, ca regulă generală, microîntreprinderile, întreprinderile mici și mijlocii și alte întreprinderi sub o anumită dimensiune, care sunt cele mai în măsură să aducă un plus de valoare produselor locale, simplificând condițiile care trebuie îndeplinite pentru a beneficia de ajutorul pentru investiții, în raport cu cerințele prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1257/1999.”
Astfel, obiectivul principal al Regulamentului nr. 1698/2005 este de a permite o modernizare și o ameliorare a performanțelor economice ale întreprinderilor și mai ales ale întreprinderilor mici și mijlocii (IMM), în sectorul agricol, în special prin adoptarea de noi tehnologii și prin inovare. Cu toate acestea, scopul menționat nu impune în mod necesar, cu titlu exclusiv, investiția în materiale sau în echipamente noi sau inovatoare în ceea ce privește IMM‑urile. Desigur, finanțarea unei asemenea investiții poate promova modernizarea și competitivitatea IMM‑urilor, ceea ce prezintă de asemenea o legătură cu obiectivul de a contribui la ameliorarea calității vieții și a muncii în mediul rural, la promovarea diversificării activităților economice și la protecția mediului prin intermediul tehnologiilor inovatoare. Totuși, în cazul IMM‑urilor, care constituie majoritatea operatorilor activi din acest sector, vizați în considerentul (23)
in fine
al Regulamentului nr. 1698/2005, și ale căror mijloace financiare sunt în general mai reduse în raport cu cele de care dispun întreprinderile mari, investiția în echipamente noi nu poate contribui întotdeauna la atingerea acestor obiective. Astfel, este posibil ca cumpărarea de materiale de ocazie cu un nivel tehnic ridicat, dar la un preț redus sau cu un nivel tehnic mai bun față de cel al anumitor echipamente noi să satisfacă de asemenea nevoile acestor întreprinderi și să contribuie chiar mai mult la dezvoltarea lor tehnologică și economică în sensul modernizării urmărite a sectorului agricol.
În această perspectivă, abilitarea statelor membre să prevadă și să pună în aplicare un regim distinct și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii în ceea ce privește cumpărarea de materiale de ocazie se integrează în totalitate în obiectivele Regulamentelor nr. 1698/2005 și nr. 1974/2006 și, prin urmare, contrar celor susținute de Comisie, nu necesită o interpretare restrictivă a normelor regimului menționat față de obiectivele amintite. Criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător”, care figurează în al doilea paragraf, trebuie interpretat însă în conformitate cu aceste obiective, pentru a se evita ca statul membru să își folosească puterea de apreciere în temeiul celui de al doilea paragraf în funcție de considerații străine de obiectivele menționate și pentru a permite Comisiei un control eficace în această privință.
În consecință, interpretarea teleologică nu poate repune în discuție rezultatul analizei literale a celui de al doilea paragraf.
Cu privire la interpretarea sistematică a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006
Trebuie arătat că o interpretare sistematică în afara cadrului de reglementare instituit la articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 nici nu infirmă, nici nu confirmă rezultatul analizei literale a celui de al doilea paragraf.
În această privință, din articolul 71 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1698/2005 reiese că statele membre sunt competente să stabilească „[n]ormele de eligibilitate a cheltuielilor” în cadrul sprijinirii dezvoltării rurale prin FEADR. Deși acest articol poate indica faptul că statele membre trebuie în principiu să adopte în acest scop norme cu aplicabilitate generală, nu rezultă că statele menționate dispun de o putere de apreciere nelimitată în stabilirea normelor amintite și nici că acestea trebuie să aibă un anumit conținut. În special, statelor membre le revine obligația de a respecta condițiile și limitele stabilite de normele Uniunii care sunt aplicabile în mod specific în acest context, respectiv care constituie temeiul juridic concret al activității normative în discuție. Acesta este cazul articolului 55 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1974/2006, care constituie
lex specialis
în raport cu articolul 71 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1698/2005, dar care lasă totuși o putere de apreciere importantă statelor membre (a se vedea punctul 33 de mai sus). De asemenea, deși articolul 5 alineatul (7) din același regulament, potrivit căruia „[s]tatele membre asigură conformitatea operațiunilor finanțate de FEADR cu dispozițiile tratatului [FUE]”, coroborat cu articolul 310 alineatul (5) TFUE, cu articolul 317 primul paragraf TFUE și cu articolul 4 alineatul (3) TUE, impune autorităților naționale să coopereze în mod loial cu Comisia pentru execuția bugetului Uniunii, cu respectarea principiului bunei gestiuni financiare, aceste obligații generale nu pot aduce precizări utile pentru interpretarea în litigiu a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006.
Astfel, din aceste norme și principii generale nu se poate extrage o interpretare mai precisă a celui de al doilea paragraf și în special a criteriului „cazurilor justificate în mod corespunzător” și a celui al „condițiilor” de eligibilitate, precum și a legăturii dintre acestea în cadrul articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 care să exceadă rezultatelor interpretărilor literale și teleologice prezentate la punctele 25-42 de mai sus.
Prin urmare, aceste dispoziții nu aduc clarificări suplimentare cu privire la înțelegerea criteriilor menționate.
Cu privire la interpretarea articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 în raport cu dispozițiile anterioare și cu cele ulterioare
În cadrul interpretării articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 în raport cu dispozițiile anterioare, trebuie să se facă referire la normele relevante aplicabile înainte de intrarea în vigoare a Regulamentelor nr. 1698/2005 și nr. 1974/2006.
În această privință, erau în vigoare Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente (
JO L 160, p. 80
, Ediție specială, 03/vol. 28, p. 134) și Regulamentele (CE) nr. 445/2002 al Comisiei din 26 februarie 2002 (
JO L 74, p. 1
) și (CE) nr. 817/2004 al Comisiei din 29 aprilie 2004 (
JO L 153, p. 30
, Ediție specială, 03/vol. 57, p. 116) de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1257/1999. Spre deosebire de articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006, articolul 22 primul paragraf litera (b) din Regulamentul nr. 445/2002 nu conținea reguli explicite cu privire la cumpărarea de echipamente de ocazie sau la IMM‑uri, ci se referea numai la cheltuieli eligibile privind „mașinile și echipamentele noi, inclusiv programe informatice”. Același lucru era valabil cu privire la articolul 27 din Regulamentul nr. 817/2004.
În schimb, eligibilitatea cheltuielilor legate de cumpărarea de materiale de ocazie era prevăzută în domeniul fondurilor structurale, respectiv în regula nr. 4 din Regulamentul (CE) nr. 1685/2000 al Comisiei din 28 iulie 2000 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 al Consiliului în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor în cadrul operațiunilor cofinanțate de fondurile structurale (
JO L 193, p. 39
, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 29). Același lucru era valabil cu privire la norma nr. 4 din Regulamentul (CE) nr. 448/2004 al Comisiei din 10 martie 2004 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1685/2000 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 al Consiliului în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor în cadrul operațiunilor cofinanțate de fondurile structurale și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1145/2003 (
JO L 72, p. 66
, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 144).
Rezultă că, înainte de intrarea în vigoare a Regulamentelor nr. 1698/2005 și nr. 1974/2006, eligibilitatea costurilor echipamentelor de ocazie făcea obiectul reglementării privind fondurile structurale, dar era exclusă din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1257/1999.
Pe de altă parte, trebuie precizat că Regulamentele nr. 1698/2005 și nr. 1974/2006 au fost înlocuite de Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului (
JO L 347, p. 487
), precum și de Regulamentul delegat (UE) nr. 807/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de introducere a unor dispoziții tranzitorii (
JO L 227, p. 1
, rectificare în
JO 2015, L 259, p. 40
). În temeiul abilitării prevăzute la articolul 45 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1305/2013, Comisia a edictat articolul 13 litera (b) din Regulamentul delegat nr. 807/2014, potrivit căruia „statele membre stabilesc, în cadrul programelor lor de dezvoltare rurală, condițiile în care cumpărarea de echipamente second‑hand poate fi considerată drept cheltuială eligibilă”. Contrar articolului 55 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1974/2006, aceste noi norme nu prevăd, așadar, nici un regim specific pentru IMM‑uri, nici criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător”. În plus, în ceea ce privește condițiile de eligibilitate pentru cumpărarea de echipamente de ocazie, acestea impun în mod explicit adoptarea de către statele membre a unor norme cu aplicabilitate generală în „programele lor de dezvoltare rurală”.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se constate că nu se poate deduce nici din geneza reglementării în discuție, nici din reglementarea ulterioară vreo concluzie cu privire la conținutul exact al articolului 55 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1974/2006.
În sfârșit, nici normele divergente privind fondurile structurale nu sunt susceptibile să aibă vreun efect asupra acestei aprecieri, articolul 39 din Regulamentul nr. 445/2002 precizând că articolul 22 din același regulament constituie o normă specială în raport cu normele – mai generale – cuprinse în Regulamentul nr. 1685/2000, astfel încât Republica Finlanda nu este îndreptățită, în orice caz, să invoce aceste din urmă norme.
Concluzie cu privire la interpretarea articolului 55 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1974/2006
Ținând seama de ansamblul considerațiilor care precedă și în special de analiza literală prezentată la punctele 25-37 de mai sus, este necesar să se concluzioneze că articolul 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 trebuie interpretat în sensul că al doilea paragraf autorizează statele membre, conferindu‑le o putere de apreciere în acest scop, să instituie și să pună în aplicare un regim derogatoriu și specific pentru microîntreprinderi și pentru întreprinderile mici și mijlocii, cu precizarea condițiilor în care cumpărarea de echipamente de ocazie poate fi considerată o cheltuială eligibilă, fără ca statul membru să trebuiască să definească în mod precis și în prealabil, printr‑o reglementare cu aplicabilitate generală, cazurile în care investiția corespunde unui „caz justificat în mod corespunzător”. Totuși, acest din urmă criteriu impune statului membru, în exercitarea puterii sale de apreciere, fie în cadrul unei decizii de stabilire a unor norme cu aplicabilitate generală, fie în cadrul unei decizii referitoare la un caz individual, să prezinte motivele care atestă că această decizie a fost luată în conformitate cu criteriile și cu obiectivele reglementării relevante interne și a Uniunii.
În consecință, decizia atacată este viciată de o eroare de drept prin faptul că decurge dintr‑o interpretare greșită a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 și, prin urmare, trebuie anulată în întregime, fără a fi nevoie să se examineze dacă aprecierea de către Comisie a conformității reglementării finlandeze cu articolul menționat este de asemenea viciată de eroare. Astfel, în această privință, este suficient să se precizeze că Comisia se limitează la a repune în discuție domeniul de aplicare prea larg al condițiilor de eligibilitate a cumpărării de materiale sau de echipamente de ocazie, precum și lipsa unei definiții concrete și prealabile a „cazurilor justificate în mod corespunzător” în Decretul nr. 632/2007, ceea ce decurge tocmai din interpretarea sa eronată a articolului 55 alineatul (1) din același regulament.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Republicii Finlanda.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia de punere în aplicare 2013/763/UE a Comisiei din 12 decembrie 2013 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli contractate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) în măsura în care această decizie exclude de la finanțarea de către Uniune în cadrul FEADR anumite cheltuieli ale Republicii Finlanda, în cuantum de 927827,58 euro, din cauza neconformității lor cu normele Uniunii.

2)
Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 11 decembrie 2015.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzei

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la obiectul litigiului

Cu privire la interpretarea literală a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006

Cu privire la caracterul derogatoriu al celui de al doilea paragraf

Cu privire la legătura dintre criteriul „cazurilor justificate în mod corespunzător” și cel al „condițiilor” de eligibilitate

Cu privire la interpretarea teleologică a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006

Cu privire la interpretarea sistematică a articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006

Cu privire la interpretarea articolului 55 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1974/2006 în raport cu dispozițiile anterioare și cu cele ulterioare

Concluzie cu privire la interpretarea articolului 55 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1974/2006

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*
)   Limba de procedură: finlandeza.