CELEX: 62010CJ0355
Código de fronteras Schengen
Decisión 2010/252/UE
Vigilancia de las fronteras marítimas exteriores
Introducción de normas adicionales sobre la vigilancia de fronteras
Competencias de ejecución de la Comisión
Alcance
Petición de anulación

Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 2010/252/UE del Consejo, de 26 de abril de 2010, por la que se completa el Código de fronteras Schengen por lo que se refiere a la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (
DO L 111, p. 20
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En apoyo de su recurso, el Parlamento alega en particular que dicha Decisión excede los límites de las competencias de ejecución atribuidas por el artículo 12, apartado 5, del Reglamento (CE) n
o
562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (
DO L 105, p. 1
), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
296/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008 (
DO L 97, p. 60
) (en lo sucesivo, «CFS»). El Parlamento sostiene que las disposiciones de la Decisión impugnada deberían haber sido adoptadas mediante el procedimiento legislativo ordinario y no recurriendo al procedimiento de comitología basado en dicho artículo 12, apartado 5.
I.

Marco jurídico
A.
Decisión 1999/468/CE
Sobre la base del artículo 202 CE, se adoptó la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (
DO L 184, p. 23
), posteriormente modificada por la Decisión 2006/512/CE del Consejo, de 17 de julio de 2006 (
DO L 200, p. 11
) (en lo sucesivo, «segunda Decisión comitología»).
Por lo que respecta al procedimiento de reglamentación con control, el considerando 7
bis
de la segunda Decisión comitología es del siguiente tenor:
«Es necesario aplicar el procedimiento de reglamentación con control para las medidas de alcance general que tengan por objeto modificar elementos no esenciales de un acto adoptado con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado [CE], incluso suprimiendo algunos de esos elementos, o completando el acto mediante la adición de nuevos elementos no esenciales. Dicho procedimiento debe ofrecer a las dos ramas de la autoridad legislativa la posibilidad de efectuar un control previo a la adopción de tales medidas. Los elementos esenciales de un acto legislativo sólo pueden ser modificados por la propia autoridad legislativa con arreglo al Tratado.»
El artículo 2, apartado 2, de la segunda Decisión comitología establece:
«Cuando un acto de base adoptado por el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado disponga la adopción de medidas de alcance general que tengan por objeto modificar elementos no esenciales de dicho acto, incluso suprimiendo algunos de esos elementos, o completando el acto mediante la adición de nuevos elementos no esenciales, dichas medidas se aprobarán por el procedimiento de reglamentación con control.»
El desarrollo del procedimiento de reglamentación con control está regulado por el artículo 5
bis
de la segunda Decisión comitología. En el marco de dicho procedimiento, interviene también un Comité de reglamentación con control, compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión Europea (en lo sucesivo, «Comité»), que emite su dictamen sobre un proyecto de medidas que deben tomarse. El procedimiento varía dependiendo de que las medidas previstas sean conformes al dictamen de dicho Comité, por un lado, o que no lo sean o que el citado Comité no haya emitido dictamen, por otro lado.
En el supuesto en que las medias previstas no sean conformes al dictamen del citado Comité o si el Comité no ha emitido dictamen, el artículo 5
bis,
apartado 4, de la segunda Decisión comitología dispone que se aplique el siguiente procedimiento:
«a)
la Comisión presentará sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deben adoptarse y la transmitirá al mismo tiempo al Parlamento Europeo;
b)
el Consejo decidirá por mayoría cualificada sobre esta propuesta en un plazo de dos meses a partir de su consulta;
c)
si, en este plazo, el Consejo se opone por mayoría cualificada a las medidas propuestas, éstas no serán aprobadas. En este caso, la Comisión podrá presentar al Consejo una propuesta modificada o presentar una propuesta legislativa sobre la base del Tratado;
d)
si el Consejo prevé adoptar las medidas propuestas, las presentará sin demora al Parlamento Europeo. Si el Consejo no se pronuncia en el plazo de dos meses antes citado, la Comisión presentará sin demora las medidas al Parlamento Europeo;
e)
el Parlamento Europeo, pronunciándose por mayoría de los miembros que lo componen, en un plazo de cuatro meses a partir de la transmisión de la propuesta con arreglo a la letra a), podrá oponerse a la aprobación de las medidas de que se trate, justificando al mismo tiempo su oposición mediante la indicación de que las medidas propuestas rebasan las competencias de ejecución previstas en el acto de base, o que dichas medidas no son compatibles con el objetivo o el contenido del acto de base, o no respetan los principios de subsidiariedad o de proporcionalidad;
f)
si, dentro de ese plazo, el Parlamento Europeo se opone a las medidas propuestas, éstas no serán aprobadas. En este caso, la Comisión podrá presentar al Comité un proyecto de medidas modificado o presentar una propuesta legislativa sobre la base del Tratado;
g)
si, transcurrido el mencionado plazo, el Parlamento Europeo no se hubiere opuesto a las medidas propuestas, éstas serán aprobadas por el Consejo o por la Comisión según proceda.»
B.
CFS
Como se desprende de su artículo 1, párrafo segundo, el CFS establece normas aplicables al control fronterizo de las personas que crucen las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.
Con arreglo al considerando 6 del CFS, dicho control tiene por objeto «contribuir a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros».
A tenor del considerando 17 del CFS, «es necesario prever un procedimiento que permita a la Comisión adaptar determinadas normas prácticas del control fronterizo. En esos casos, procede adoptar las medidas necesarias para la ejecución del [CFS] de conformidad con la Decisión 1999/468/CE […]».
Según el artículo 2, punto 9, del CFS, el «control fronterizo» consiste en la realización de inspecciones fronterizas y de actividades de vigilancia de fronteras, e incluye «la actividad realizada en las fronteras, de conformidad con las disposiciones del [CFS] y a los efectos del mismo, que con independencia de otros motivos, obedezca a la intención de cruzar la frontera o en el propio acto de cruzarla».
Con arreglo al artículo 2, punto 11, del CFS, la «vigilancia de fronteras» es «la vigilancia de las fronteras entre los pasos fronterizos y la vigilancia de estos últimos fuera de los horarios de apertura establecidos, con el fin de impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones fronterizas».
El CFS establece, en sus artículos 6 a 11, normas relativas a las inspecciones en las fronteras exteriores.
Por lo que se refiere a la vigilancia de las fronteras, el artículo 12 del CFS dispone:
«1.   La vigilancia de las fronteras tiene por objeto principal impedir el cruce no autorizado de la frontera, luchar contra la delincuencia transfronteriza y adoptar medidas contra las personas que hayan cruzado la frontera ilegalmente.
2.   La guardia de fronteras vigilará las fronteras con unidades fijas o móviles.
La vigilancia se efectuará de tal manera que impida que las personas se sustraigan a las inspecciones en los pasos fronterizos y las disuada de hacerlo.
3.   La guardia de fronteras realizará la vigilancia entre los pasos fronterizos con efectivos y métodos adaptados a los riesgos y amenazas existentes o previstos, y cambiando con frecuencia y de manera inopinada la zona fronteriza vigilada de modo que el cruce no autorizado de la frontera constituya un riesgo permanente de detección.
4.   Se confiará la vigilancia a unidades fijas o móviles que cumplirán su misión patrullando o situándose en puntos conocidos o que se consideren de riesgo, con objeto de aprehender a las personas que crucen ilegalmente la frontera. Para la vigilancia podrá recurrirse asimismo a medios técnicos, incluidos los medios electrónicos.
5.   Podrán adoptarse medidas adicionales relativas a la vigilancia. Dichas medidas, destinadas a modificar elementos no esenciales del presente Reglamento, completándolo, se adoptarán con arreglo al procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 33, apartado 2.»
Se negará la entrada en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de terceros Estados mediante una resolución motivada que, en virtud del artículo 13, apartado 2, del CFS, se entregará mediante un impreso normalizado que figura en el anexo V, parte B, de dicho Código.
El artículo 33, apartado 2, del CFS establece:
«En los casos en que se haga referencia al presente apartado, serán de aplicación el artículo 5
bis,
apartados 1 a 4, y el artículo 7 de la Decisión 1999/468/CE, observando lo dispuesto en su artículo 8.»
C.
Reglamento (CE) n
o
2007/2004
El Reglamento (CE) n
o
2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (
DO L 349, p. 1
), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007 (
DO L 199, p. 30
) (en lo sucesivo, «Reglamento Frontex»), determina en particular las funciones de dicha Agencia europea (en lo sucesivo, «Agencia»).
Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento Frontex, la Agencia ejerce, en particular, las siguientes funciones:
«a)
coordinar la cooperación operativa entre los Estados miembros en materia de gestión de las fronteras exteriores;
[…]
e)
ayudar a los Estados miembros enfrentados a una situación que exija una asistencia operativa y técnica reforzada en sus fronteras exteriores;
[…]
g)
desplegar equipos de intervención rápida en los Estados miembros […]»
Si el Director Ejecutivo de la Agencia decide, previa solicitud de un Estado miembro, desplegar uno o más equipos de intervención rápida en las fronteras exteriores de éste, la Agencia y el Estado miembro solicitante deben establecer un plan operativo, en virtud del artículo 8
quinquies,
apartado 5, de dicho Reglamento.
El artículo 8
sexies
del Reglamento Frontex, titulado «Plan operativo», dispone:
«1.   El director ejecutivo y el Estado miembro solicitante acordarán un plan operativo que indique de manera precisa las condiciones del despliegue de los equipos. El plan operativo incluirá los siguientes elementos:
a)
una descripción de la situación junto con el procedimiento y los objetivos del despliegue, incluidos los objetivos operativos;
b)
la duración previsible del despliegue de los equipos;
c)
la zona geográfica de responsabilidad, en el Estado miembro solicitante, donde se desplegarán los equipos;
d)
una descripción de las funciones y las instrucciones especiales para los miembros de los equipos, en particular sobre las consultas de bases de datos y las armas de servicio, munición y equipo que se pueden, respectivamente, realizar y llevar en el Estado miembro de acogida;
e)
la composición de los equipos;
f)
el nombre y rango de los agentes de la guardia de fronteras del Estado miembro de acogida responsables de la cooperación con los equipos, en particular el de los agentes que estén al mando de los equipos durante el periodo de despliegue, así como el lugar que ocupan los equipos en la cadena de mando;
g)
el equipo técnico que deberá desplegarse junto con los equipos de conformidad con el artículo 8.
2.   Toda modificación o adaptación del plan operativo requerirá el acuerdo conjunto del director ejecutivo y del Estado miembro solicitante. La Agencia enviará inmediatamente a los Estados miembros participantes una copia del plan operativo modificado o adaptado.»
Por lo que respecta a la ejecución del plan operativo, el artículo 8
octies,
apartado 2, del Reglamento Frontex establece:
«El agente de coordinación actuará en nombre de la Agencia en todos los aspectos del despliegue de los equipos. En particular, el agente de coordinación:
[…]
c)
supervisará la correcta ejecución del plan operativo;
[…]».
D.
Decisión impugnada
La Decisión impugnada fue adoptada sobre la base del artículo 12, apartado 5, del CFS en el marco del procedimiento de reglamentación con control, como se establece en el artículo 5
bis
de la segunda Decisión comitología. Como el Comité no emitió dictamen alguno sobre la propuesta inicial de la Comisión, ésta, con arreglo al artículo 5
bis,
apartado 4, presentó al Consejo una propuesta relativa a las medidas que debían adoptarse y la transmitió al Parlamento. Al no oponerse este último a dicha propuesta, el Consejo adoptó la Decisión impugnada.
A tenor del considerando 9 de la Decisión impugnada:
«A fin de organizar una mejor coordinación entre los Estados miembros participantes en una operación en las situaciones mencionadas y de facilitar la ejecución de las operaciones de que se trate, procede incluir en la presente Decisión directrices no vinculantes. La presente Decisión no debe afectar a las responsabilidades de las autoridades de búsqueda y salvamento, incluida la de garantizar que la coordinación y la cooperación se lleven a cabo de tal modo que se pueda conducir a las personas socorridas a un lugar seguro.»
El artículo 1 de la Decisión impugnada dispone:
«La vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa entre Estados miembros coordinada por la [Agencia] se regirá por las normas fijadas en la parte I del anexo. Dichas normas, junto con las directrices no vinculantes establecidas en la parte II del anexo, formarán parte del plan operativo elaborado para cada una de las operaciones coordinadas por la Agencia.»
La parte I del anexo de la Decisión impugnada contiene, en su punto 1, principios generales relativos a las operaciones en las fronteras marítimas coordinadas por la Agencia y, en su punto 2, normas que establecen medidas concretas que deben adoptarse durante dichas operaciones. Los puntos 2.1 a 2.3 de esa parte I determinan la conducta que debe seguirse para la aproximación y la vigilancia de los buques detectados y la comunicación a las autoridades competentes de la información sobre dichos buques. El punto 2.4 de la misma parte se refiere a las medidas que deben adoptarse contra los buques detectados y las personas a bordo y el punto 2.5 de ésta enuncia los requisitos que deben cumplirse al aplicar dichas medidas. Los requisitos varían en función de que las medidas hayan de adoptarse en las aguas territoriales y la zona contigua, por un lado, o en alta mar, por otro lado.
Por lo que concierne a las medidas que deben adoptarse contra los buques detectados o las personas a bordo, el punto 2.4 de la citada parte I dispone:
«Las medidas que se adopten durante la operación de vigilancia contra buques u otras embarcaciones con respecto a las cuales quepan sospechas razonables de que transportan personas que tratan de eludir los controles en los pasos fronterizos podrán consistir, entre otras cosas, en:
a)
solicitar información y documentación sobre la propiedad, la matrícula y la travesía del buque, así como sobre la identidad, la nacionalidad y otros datos pertinentes de las personas a bordo;
b)
detener y abordar el buque, registrar el buque y su carga, y registrar e interrogar a las personas a bordo;
c)
informar a las personas a bordo de que carecen de autorización para cruzar la frontera y de que quienes guían el buque pueden ser sancionados por facilitar el viaje;
d)
apresar el buque y prender a las personas a bordo;
e)
ordenar al buque que altere su rumbo para salir de las aguas territoriales o la zona contigua o evitar entrar en ellas, escoltándolo o navegando junto a él hasta que tome el rumbo correcto;
f)
conducir el buque o las personas a bordo a un tercer país o, alternativamente, entregar el buque o las personas a bordo a las autoridades de un tercer país;
g)
conducir el buque o las personas a bordo al Estado miembro anfitrión o a otro Estado miembro participante en la operación.»
La parte II del anexo de la Decisión impugnada lleva por título «Directrices para las situaciones de búsqueda y salvamento y para el desembarco en el contexto de operaciones en las fronteras marítimas coordinadas por la agencia».
La citada parte II establece, en su punto 1.1, en particular, que los Estados miembros «darán cumplimiento a la obligación de prestar auxilio a las personas que se encuentren en peligro en el mar» y que «las unidades participantes prestarán auxilio a cualquier buque o persona en situación de peligro en el mar». Los puntos 1.2 a 1.5 de dicha parte tienen por objeto la evaluación de la situación, la comunicación de la citada evaluación y de otra información al Centro de Coordinación de Salvamento así como la adopción de medidas adecuadas y necesarias para garantizar la seguridad de las personas afectadas. Según el punto 1.6 de la misma parte II, la operación debería reanudarse, bajo determinadas condiciones, de conformidad con las disposiciones de la parte I del anexo de la Decisión impugnada.
Además, la parte II del anexo de la Decisión impugnada establece, en su punto 2.1, párrafo primero, primera frase, en particular, que «convendrá indicar en el plan operativo las modalidades de desembarco de las personas interceptadas o rescatadas, de acuerdo con el Derecho internacional y los acuerdos bilaterales existentes en la materia». Con arreglo a la segunda frase del mismo párrafo, dicho plan operativo «no podrá imponer obligaciones a los Estados miembros que no participen en la operación». Por su parte, el punto 2.1, párrafo segundo, enuncia que, a menos que se especifique otra cosa en el plan operativo, «convendrá dar prioridad al desembarco en el tercer país del que haya zarpado el buque en el que viajen las personas o en el tercer país por cuyas aguas territoriales o región de búsqueda y salvamento haya transitado dicho buque».
II.

Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Ordene mantener los efectos de la Decisión impugnada hasta que se adopte una nueva.
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso del Parlamento.
—
Subsidiariamente, desestime dicho recurso por infundado.
—
Condene en costas al Parlamento.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 30 de noviembre de 2010, se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo y, en su escrito de formalización de la intervención, la Comisión solicitó que se desestimara el recurso del Parlamento y que se condenara a este último en costas.
III.

Sobre el recurso
A.
Sobre la admisibilidad del recurso
1. Alegaciones de las partes
El Consejo alega, con carácter principal, que el recurso del Parlamento es inadmisible. Considera que este último no tiene interés en ejercitar la acción ni el derecho a recurrir la Decisión impugnada debido a que no ejerció su derecho a oponerse a su adopción por la infracción de los motivos enumerados en el artículo 5
bis,
apartado 4, letra e), de la segunda Decisión comitología. Si el Parlamento albergaba dudas acerca de la legalidad de la Decisión impugnada, debería haberse opuesto con arreglo al procedimiento de reglamentación con control para impedir que se adoptara esta última decisión.
Afirma que la situación del presente asunto difiere de la que fue objeto de la sentencia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo (
166/78, Rec. p. 2575
), en la que el Tribunal de Justicia consideró admisible un recurso interpuesto por un Estado miembro que, en el seno del Consejo, había votado a favor del acto impugnado, pues el control ejercido por el Parlamento con el fin de determinar si una medida propuesta rebasa las competencias de ejecución atribuidas por el acto de base es una etapa procedimental formal en la adopción del acto controvertido y exige no una evaluación política, sino la comprobación de que se cumplen los requisitos de legalidad.
El Parlamento alega que no está obligado a justificar un interés en ejercitar la acción, de conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo segundo, y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo,
45/86, Rec. p. 1493
, apartado 3). Entiende que, suponiendo que tal prueba sea necesaria, no cabe duda de que en el presente asunto existe dicho interés dado que se impugna la legalidad de un acto vinculante de la Unión y que las prerrogativas del Parlamento quedan en entredicho con la adopción de un acto jurídico en el marco de un procedimiento de ejecución en lugar de un procedimiento legislativo (sentencia de 18 de junio de 1996, Parlamento/Consejo,
C-303/94, Rec. p. I-2943
, apartados 19 y 20).
Afirma el Parlamento que la comprobación por su parte de una medida de ejecución propuesta, como la contemplada en el artículo 5
bis,
apartado 4, letra e), de la segunda Decisión comitología, no tiene como consecuencia limitar su derecho a ejercer una acción dirigida a obtener el control jurisdiccional de esa medida. Además, el Parlamento sostiene que no está obligado a ejercer su derecho de veto cuando alberga dudas acerca de la legalidad de una medida de ejecución propuesta.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el derecho a interponer recurso de los Estados miembros, del Parlamento, del Consejo y de la Comisión, previsto en el artículo 263 TFUE, apartado 2, no se supedita a la justificación de un interés en ejercitar la acción (véanse, en ese sentido, las sentencias Italia/Consejo, antes citada, apartado 6; Comisión/Consejo, antes citada, apartado 3; de 21 de enero de 2003, Comisión/Parlamento y Consejo,
C-378/00, Rec. p. I-937
, apartado 28; de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo,
C-370/07, Rec. p. I-8917
, apartado 16, y de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C-463/10 P y C-475/10 P, Rec. p. I-9639
, apartado 36).
Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también se desprende que el ejercicio de dicho derecho no está condicionado por la postura mantenida, en el procedimiento de adopción del acto de que se trate, por la institución o el Estado miembro que interpone el recurso (véanse, en ese sentido, las sentencias antes citadas Italia/Consejo, apartado 6, y Comisión/Parlamento y Consejo, apartado 28).
Como señala el Abogado General en los puntos 20 y 22 de sus conclusiones, el hecho de que, con arreglo al artículo 5
bis,
apartado 4, letra e), de la segunda Decisión comitología, el Parlamento tuviera la posibilidad de oponerse, pronunciándose por mayoría de los miembros que lo componen, a la adopción de la Decisión impugnada no puede excluir el derecho de recurso de dicha institución.
Aunque el procedimiento de reglamentación con control ofrece al Parlamento, con arreglo al considerando 7
bis
de la segunda Decisión comitología, la posibilidad de efectuar un control previo a la adopción de una medida, dicho procedimiento no puede reemplazar el control jurisdiccional. De ese modo, el hecho de que el Parlamento no se haya opuesto a la adopción de un acto en el marco de dicho procedimiento no puede implicar la inadmisibilidad de un recurso de anulación que impugna la legalidad del acto adoptado de ese modo.
De todo lo anterior se desprende que el recurso de anulación es admisible.
B.
Sobre el fondo
1. Alegaciones de las partes
Las partes discrepan en esencia, por un lado, acerca de los principios que regulan las competencias de ejecución y, por otro lado, acerca de si la Decisión impugnada podía adoptarse al amparo de las competencias de ejecución.
a) Sobre los principios que regulan las competencias de ejecución
El Parlamento sostiene que el procedimiento de reglamentación con control puede tener por objeto la modificación o la supresión de elementos no esenciales de un acto de base o la adición de nuevos elementos no esenciales, pero no la modificación de los elementos esenciales de dicho acto. Cualquier ejercicio de la competencia de ejecución debe, en su opinión, respetar los elementos esenciales del contenido del acto de base. Además, el Parlamento considera que la Comisión no está autorizada para reglamentar actividades que no están comprendidas en el ámbito de aplicación material del acto legislativo de base.
El concepto de «elementos esenciales» cubre en particular, según el Parlamento, las definiciones dadas por una normativa de base para delimitar su ámbito de aplicación material y establece el marco en el que se aplica dicha normativa, que podrá completarse mediante la adición de nuevos elementos no esenciales. Para determinar los límites de las competencias de ejecución, deben tomarse en consideración en particular, según el Parlamento, las limitaciones materiales de dichas competencias, que derivan de los elementos esenciales del acto de base así como las disposiciones del Tratado CE y la obligación de respetar los derechos fundamentales.
Por el contrario, el Consejo alega que el legislador de la Unión puede fijar él mismo los límites de la delegación, definir los objetivos esenciales de la normativa de base y decidir cuáles son los elementos esenciales que no pueden ser objeto de delegación a la Comisión. El alcance de la delegación de las competencias de ejecución depende, en particular, de la facultad de apreciación que el legislador atribuye a la Comisión y, a este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha admitido que a esta institución puede concederse una amplia delegación de competencias de ejecución.
Según la Comisión, por lo que atañe al concepto de «elementos esenciales», procede basarse en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en virtud de la cual dichos elementos son las reglas esenciales en la materia regulada (sentencias de 17 de diciembre de 1970, Köster y Berodt & Co.,
25/70, Rec. p. 1161
, apartado 6, y de 27 de octubre de 1992, Alemania/Comisión,
C-240/90, Rec. p. I-5383
, apartado 36). Opina que la utilización, en el artículo 2, apartado 2, de la segunda Decisión comitología, de los términos «completando [...] mediante la adición de nuevos elementos no esenciales» permite atribuir a la Comisión la facultad de concretizar los elementos esenciales que los colegisladores no han enunciado detalladamente. Entiende que ésta está autorizada para completar y reglamentar nuevas actividades comprendidas en el ámbito de aplicación de la materia regulada y de sus normas esenciales.
b) Sobre la Decisión impugnada
El Parlamento no pone en cuestión los objetivos de la Decisión impugnada, pero considera que su contenido debería haber sido adoptado mediante un acto legislativo y no mediante un acto de ejecución. Afirma que dicha decisión excede el ámbito de aplicación de las competencias de ejecución contempladas en el artículo 12, apartado 5, del CFS debido a que introduce nuevos elementos esenciales en dicho Código y modifica algunos de sus elementos esenciales y el contenido del Reglamento Frontex.
i) Sobre la introducción de nuevos elementos esenciales en el CFS
Por lo que respecta a la introducción de nuevos elementos esenciales en el CFS, el Parlamento sostiene que no puede considerarse que las medidas que establecen las partes I y II del anexo de la Decisión impugnada estén comprendidas en el ámbito de aplicación de la vigilancia de las fronteras tal como la define dicho Código o que constituyan un elemento no esencial de éste.
Afirma que, de ese modo, la parte I, punto 2.4, de dicho anexo no contiene, a diferencia del artículo 12, apartado 5, del CFS y de su considerando 17, unas meras modalidades prácticas de vigilancia de fronteras, sino que atribuye poderes muy amplios a los guardias de fronteras. El CFS guarda silencio acerca de las medidas que pueden adoptarse respecto de las personas y los buques. Añade que, no obstante, la Decisión impugnada establece medidas coercitivas de gran alcance, pero no garantiza que las personas interceptadas en alta mar puedan alegar el derecho de asilo y los derechos asociados a éste, mientras que, con arreglo al artículo 13 del CFS, el retorno de las personas de que se trata hacia su país de procedencia únicamente puede llevarse a cabo si hay una denegación formal de entrada.
Añade que las normas relativas a actividades como la búsqueda, el salvamento y el desembarco, que figuran en la parte II del anexo de la Decisión impugnada, no están incluidas, en opinión del Parlamento, en el concepto de vigilancia y que, aunque en su título incluye los términos «directrices», esta parte II es vinculante y está destinada a producir efectos jurídicos respecto de los Estados miembros que participan en una operación coordinada por la Agencia, habida cuenta tanto de su tenor como del hecho de que figura en un acto jurídicamente vinculante y que forma parte del plan operativo previsto por el Reglamento Frontex. De ese modo, concluye, la Decisión impugnada contiene elementos esenciales del CFS y, por tanto, no podía ser objeto de una medida de ejecución.
Además, el Parlamento alega que la Decisión impugnada no está incluida en el ámbito de aplicación territorial del CFS. Con arreglo al artículo 2, punto 11, de éste, la vigilancia se limita a la vigilancia de los pasos fronterizos fuera de los horarios de apertura establecidos, mientras que dicha Decisión se aplica, en virtud de la parte I, punto 2.5, de su anexo, no sólo a las aguas territoriales, sino también a las zonas contiguas y en alta mar.
Según el Consejo, el legislador de la Unión estimó que las inspecciones fronterizas constituyen el elemento esencial del control en las fronteras exteriores que reglamentó de modo exhaustivo. Por lo que atañe a la vigilancia de las fronteras, el Consejo alega que el legislador consideró, por el contrario, que bastaba definir los objetivos generales y los métodos de base concediendo a la Comisión la autorización para adoptar, en caso necesario, medidas adicionales aplicables a la vigilancia y amplias competencias de ejecución.
El Consejo sostiene que las medidas numeradas en el punto 2.4 de la citada parte I no son contrarias a los objetivos de la vigilancia de fronteras definidos en el artículo 12 del CFS. Las normas relativas a la coordinación de las operaciones de vigilancia en el curso de operaciones conjuntas, enunciadas en el punto 2.5 de la misma parte I, van encaminadas a facilitar el desarrollo de las operaciones. En opinión del Consejo, la alegación basada en una supuesta extensión del ámbito de aplicación territorial del CFS carece de fundamento, dado que dicho Código no define el concepto de frontera marítima, y ésta debe entenderse en el sentido de que cubre también la vigilancia de las fronteras garantizada en las zonas contiguas y en alta mar.
Por lo que respecta a la parte II del anexo de la Decisión impugnada, el Consejo sostiene que no sólo el tenor de sus considerandos 7 a 9, sino también la diferencia en la redacción de los títulos de las dos partes de dicho anexo y el modo en que están formuladas las directrices demuestran la intención del autor de dicha Decisión de no atribuir fuerza obligatoria a tal parte. Reconoce que la prestación de asistencia a los buques en peligro no es una medida de vigilancia en sentido estricto. No obstante, entiende que cuando se presenta una situación de ese tipo en el curso de una operación de vigilancia coordinada por la Agencia, resulta indispensable coordinar con antelación la manera en la que se llevará a cabo la búsqueda y el salvamento por parte de los distintos Estados miembros participantes. En esas circunstancias, el Consejo considera que la Decisión impugnada no introduce elementos nuevos en el CFS.
La Comisión estima que la vigilancia de las fronteras es un elemento esencial del CFS, pero que las normas esenciales que regulan dicha materia se encuentran en el artículo 12 del CFS, que establece disposiciones relativas al contenido, al objeto y a la finalidad de la vigilancia, sin pretender reglamentar ésta de un modo extenso y exhaustivo. Afirma que los colegisladores confirieron a la Comisión la facultad de completar dichos elementos esenciales y que la facultad de reglamentar nuevas actividades permite a esta última determinar el contenido de la vigilancia de las fronteras y definir lo que implica tal actividad.
La Comisión sostiene que la Decisión impugnada no introduce elementos esenciales nuevos en el CFS. Habida cuenta de su finalidad, la vigilancia debe cubrir no sólo la detección de intentos de entrada ilegal en la Unión, sino también las medidas concretas como la intercepción de buques de los que cabe pensar que tratan de penetrar en la Unión sin someterse a las verificaciones en las fronteras. Señala que el artículo 12, apartado 4, del CFS indica específicamente que uno de los objetivos de la vigilancia es aprehender a las personas y que para determinar si la «búsqueda y salvamento» están comprendidos en el concepto de vigilancia, procede tomar en consideración las circunstancias de hecho en las que se llevan a cabo los intentos de entrada ilegal. En numerosos casos, la operación de vigilancia desencadena la operación de búsqueda y salvamento, sin que sea posible distinguir claramente ambos tipos de operaciones. Opina que no ha lugar a preguntarse acerca del carácter vinculante de las directrices, dado que las medidas que establecen están comprendidas en el concepto de vigilancia.
ii) Sobre la modificación de elementos esenciales del CFS
Por lo que atañe a la modificación de elementos esenciales del CFS, el Parlamento alega en particular que la Decisión impugnada modifica el artículo 13 de dicho Código. Afirma que, al aplicarse dicho artículo a todos los casos de intercepción, las personas que han entrado ilegalmente en las aguas territoriales y en las zonas contiguas no pueden ser expulsadas o invitadas a partir sin que se adopte una decisión en aplicación del citado artículo 13. Por el contrario, la parte I, punto 2.4, del anexo de la Decisión impugnada atribuye a los guardias de fronteras la facultad de ordenar a la embarcación que modifique su itinerario para que abandone las aguas territoriales sin que se haya adoptado una decisión en el sentido de dicho artículo 13 y sin que las personas implicadas tengan la posibilidad de interponer un recurso contra la denegación de entrada.
A este respecto, el Consejo y la Comisión alegan que el artículo 13 del CFS no se aplica a las actividades de vigilancia de las fronteras, de modo que la Decisión no puede modificar dicho artículo.
iii) Sobre la modificación del Reglamento Frontex
Respecto de la modificación del Reglamento Frontex, el Parlamento alega que el artículo 12, apartado 5, del CFS no atribuye a la Comisión la competencia de establecer normas que modifiquen las facultades y obligaciones establecidas por el Reglamento Frontex para las operaciones coordinadas por la Agencia. Entiende que la Decisión impugnada no es el instrumento jurídico apropiado para crear obligaciones relativas a ese tipo de operaciones ni para modificar disposiciones del Reglamento Frontex.
El Parlamento añade que, no obstante, dicha Decisión está destinada a aplicarse únicamente en el marco de las operaciones coordinadas por la Agencia y tiene carácter obligatorio para ésta y para los Estados miembros, dado que su anexo forma parte del plan operativo elaborado para cada operación, aun cuando el artículo 8
sexies
del Reglamento Frontex determina los principales elementos de dicho plan. Afirma que la inclusión obligatoria en el plan operativo de las normas y directrices enunciadas en el anexo de la Decisión impugnada modifica considerablemente la lista de los elementos necesarios para poner en marcha dicho plan, como son las funciones de los guardias de fronteras, de las unidades participantes y del Centro de Coordinación de Salvamento.
A este respecto, el Consejo sostiene que la Decisión impugnada no modifica el cometido de la Agencia, pese a que el anexo de dicha Decisión forma parte del plan operativo. Entiende que los detalles de ejecución de la vigilancia de las fronteras forman parte de los elementos necesarios del plan operativo enumerados en el artículo 8
sexies
del Reglamento Frontex. Aunque dicha Decisión añade elementos no esenciales nuevos a las disposiciones del citado artículo 8
sexies,
ello no implica sin embargo la ilegalidad de dicho Reglamento. Afirma que el CFS y sus medidas de ejecución, por un lado, y el Reglamento Frontex, por otro lado, son complementarios y que ambos actos de base son instrumentos jurídicos destinados a aplicar la política relativa a los controles fronterizos definida en el artículo 77 TFUE y la coordinación con el sistema puesto en marcha por el Reglamento Frontex está reglamentada por el CFS. De ello deduce que los nuevos elementos no esenciales añadidos por la Decisión impugnada son compatibles con el Reglamento Frontex y con el CFS.
Según la Comisión, la Decisión impugnada no incide en el funcionamiento del Reglamento Frontex, pues la exigencia enunciada en el artículo 1 de dicha Decisión, según la cual las dos partes de su anexo deben formar parte del plan operativo, tiene carácter vinculante no para la Agencia, sino para los Estados miembros en cuanto destinatarios de dicha Decisión y encargados de garantizar que dicho anexo se integre en ese plan. De ello deduce que la Decisión impugnada no modifica el Reglamento Frontex.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede constatar que la disposición de habilitación objeto del presente litigio, a saber el artículo 12, apartado 5, del CFS, establece que podrán adoptarse «medidas adicionales relativas a la vigilancia […] destinadas a modificar elementos no esenciales del [CFS] completándolo». Dicha disposición, en relación con el artículo 33, apartado 2, del CFS, se remite, por lo que atañe al procedimiento que debe seguirse, a la segunda Decisión comitología, que, por su parte, se basa en el artículo 202 CE, tercer guión.
Según reiterada jurisprudencia, la adopción de las normas esenciales de la materia de que se trata está reservada a la competencia del legislador de la Unión (véanse, en ese sentido, las sentencias Alemania/Comisión, antes citada, apartado 36; de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea,
C-104/97 P, Rec. p. I-6983
, apartado 76, y de 6 de julio de 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen,
C-356/97, Rec. p. I-5461
, apartado 21). Las normas esenciales de la materia de que se trata deben adoptarse en la normativa de base y no pueden ser objeto de delegación (véanse, en ese sentido, las sentencias de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión,
C-156/93, Rec. p. I-2019
, apartado 18; Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 23; de 11 de noviembre de 1999, Söhl & Söhlke,
C-48/98, Rec. p. I-7877
, apartado 34, y de 6 de mayo de 2008, Parlamento/Consejo,
C-133/06, Rec. p. I-3189
, apartado 45).
De ese modo, no pueden ser objeto de una delegación de ese tipo las disposiciones cuya adopción hace necesarias elecciones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión.
De ello se desprende que las medidas de ejecución no pueden ni modificar elementos esenciales de una normativa de base ni completar ésta mediante nuevos elementos esenciales.
La cuestión de qué elementos de una materia deben calificarse de esenciales no depende, a diferencia de lo que sostienen el Consejo y la Comisión, únicamente de la apreciación del legislador de la Unión, sino que debe basarse en elementos objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional.
A este respecto, procede tener en cuenta las características y las particularidades del ámbito de que se trate.
Para dilucidar si el Consejo estaba habilitado para adoptar la Decisión impugnada como medida de ejecución del artículo 12 del CFS relativo a la vigilancia de las fronteras, sobre la base de su apartado 5, procede apreciar, en primer lugar, el contenido de ese artículo.
El artículo 12, apartados 1 y 4, del CFS establece que la vigilancia tiene por objeto impedir el cruce no autorizado de la frontera, luchar contra la delincuencia transfronteriza, adoptar medidas contra las personas que hayan cruzado la frontera ilegalmente y aprehender a dichas personas. El considerando 6 del CFS señala, además, que el control fronterizo tiene por objeto contribuir «a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros».
Por lo que atañe a las operaciones de vigilancia de fronteras, el artículo 12 del CFS contiene, en sus apartados 2 a 4, disposiciones relativas a determinados aspectos del funcionamiento de las operaciones de vigilancia, que se limitan a describir de modo abstracto la misión de la guardia de fronteras. En particular, el apartado 2, párrafo segundo, de dicho artículo establece que la vigilancia se «efectuará de tal manera que impida que las personas se sustraigan a las inspecciones en los pasos fronterizos y las disuada de hacerlo». Del mismo modo, el apartado 3 del mismo artículo 12 dispone en su primera frase que «la guardia de fronteras realizará la vigilancia entre los pasos fronterizos con efectivos y métodos adaptados a los riesgos y amenazas existentes o previstos».
Respecto de la habilitación de la institución de que se trata para adoptar medidas de ejecución relativas a la vigilancia de fronteras, el artículo 12, apartado 5, del CFS enuncia, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 64 de la presente sentencia, que podrán adoptarse «medidas adicionales relativas a la vigilancia […] destinadas a modificar elementos no esenciales del [CFS] completándolo». Por otra parte, según los considerandos 17 del CFS y 4 del Reglamento n
o
296/2008, la delegación de las competencias sólo tendrá por objeto determinadas normas prácticas del control fronterizo.
Pues bien, pese a que el CFS, que es la normativa de base en la materia, menciona, en su artículo 12, apartado 4, que el objetivo de la vigilancia es aprehender a las personas que crucen ilegalmente las fronteras, no contiene sin embargo normas relativas a las medidas que los guardias de frontera están autorizados a aplicar contra las personas o embarcaciones en el momento de ser aprehendidas y con posterioridad a la misma, como la aplicación de medidas coercitivas, la utilización de la fuerza de las armas o la remisión de las personas aprehendidas hacia un lugar determinado o incluso las medidas respecto de personas implicadas en la trata de seres humanos.
Una vez dicho esto, el anexo de la Decisión impugnada establece, en el punto 2.4 de su parte I, las medidas que pueden adoptar los guardias de fronteras contra las embarcaciones detectadas y las personas a bordo. A este respecto, dicho punto 2.4, letras b), d), f) y g), permite, en particular, detener, abordar, registrar y apresar el buque, registrar y prender a las personas a bordo del buque y conducir éste o a dichas personas a un tercer país y, de ese modo, adoptar medidas coercitivas respecto de personas y buques que pueden estar sujetos a la soberanía del Estado cuyo pabellón enarbolan.
Además, el citado anexo, en el punto 1.1 de su parte II, en particular, obliga a las unidades que participan en operaciones en las fronteras marítimas exteriores coordinadas por la Agencia a prestar asistencia a cualquier buque o a cualquier persona en peligro en el mar. La misma parte II establece, en su punto 2, normas relativas al desembarco de las personas interceptadas o rescatadas, mientras que el punto 2.1, párrafo segundo, aclara que se dará prioridad al desembarco en el tercer país del que haya zarpado el buque en el que viajen las personas.
Por un lado, la adopción de las normas relativas a la atribución de facultades coercitivas a los guardias de frontera, mencionadas en los dos apartados anteriores de la presente sentencia, hace necesarias elecciones políticas que entran en el ámbito de las responsabilidades propias del legislador de la Unión, dado que implica una ponderación de los intereses divergentes en liza sobre la base de apreciaciones múltiples. En función de las elecciones políticas sobre las que se basa la adopción de dichas reglas, las facultades de los guardias de fronteras pueden variar en una proporción considerable, ya que su ejercicio puede estar supeditado a una autorización, a una obligación o a una prohibición, como, por ejemplo, la de aplicar medidas coercitivas, utilizar la fuerza de las armas o enviar las personas aprehendidas hacia un lugar determinado. Por otra parte, dado que tales facultades se refieren a la adopción de medidas respecto de buques, el ejercicio de dichas facultades puede interferir, en función del alcance de éstas, en los derechos de soberanía de terceros Estados según el pabellón enarbolado por la embarcación de que se trate. De ese modo, la adopción de las citadas normas constituye una evolución mayor en el seno del sistema del CFS.
Por otro lado, procede subrayar que unas disposiciones que otorgan poderes de autoridad pública a los guardias de frontera, como las que se atribuyen en la Decisión impugnada, entre las que figuran el arresto de las personas aprehendidas, el apresamiento del buque y el reenvío de las personas aprehendidas hacia un lugar determinado, afectan de tal manera a los derechos fundamentales de las personas implicadas que hace necesaria la intervención del legislador de la Unión.
De ese modo, la adopción de disposiciones como las previstas en la parte I, punto 2.4, y en la parte II, puntos 1.1 y 2.1, del anexo de la Decisión impugnada hace necesario que se efectúen elecciones políticas en el sentido de los dos apartados anteriores de la presente sentencia, por lo que va más allá del marco de medidas adicionales en el sentido del artículo 12, apartado 5, del CFS y está incluida, en el marco del sistema institucional de la Unión, en el ámbito de la responsabilidad del legislador de ésta.
En dichas circunstancias, procede declarar, como señaló el Abogado General en los puntos 61 y 66 de sus conclusiones, que las partes I y II del anexo de la Decisión impugnada contienen elementos esenciales de la vigilancia en las fronteras marítimas exteriores.
La mera circunstancia de que el título de la parte II del anexo de la Decisión impugnada incluya el término «directrices» y que el artículo 1, segunda frase, de dicha Decisión aclare que las normas y directrices contenidas en la citada parte son «no vinculantes» no puede poner en entredicho su calificación de normas esenciales.
En efecto, con arreglo al artículo 1, segunda frase, de esa Decisión, la parte II del citado anexo forma parte del plan operativo elaborado para cada operación coordinada por la Agencia. Pues bien, según el artículo 8
sexies
del Reglamento Frontex, dicho plan indicará «de manera precisa las condiciones del despliegue de los equipos» de las que la supervisión de la «correcta ejecución» incumbe, en virtud del artículo 8
octies
del mismo Reglamento, al agente de coordinación.
Por tanto, dado que deben cumplirse las condiciones previstas por dicho plan, se desprende necesariamente que las normas contenidas en la parte II, puntos 1.1 y 2.1, del anexo de la Decisión impugnada están destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios.
Por último, aunque la Decisión impugnada contiene también disposiciones que regulan normas prácticas de ejercicio de la vigilancia de las fronteras, debe constatarse que el conjunto de las normas enunciadas respectivamente en las partes I y II del anexo de dicha Decisión son conexas, pues se refieren al desarrollo respectivamente de una operación de vigilancia y de una operación de salvamento.
En dichas circunstancias, debe anularse la Decisión impugnada en su totalidad debido a que contiene elementos esenciales de la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores de los Estados miembros que rebasan el marco de medidas adicionales en el sentido del artículo 12, apartado 5, del CFS, cuya adopción corresponde en exclusiva al legislador de la Unión.
De ello resulta que no es necesario examinar las alegaciones del Parlamento en el sentido de que la Decisión impugnada modifica elementos esenciales del CFS y del Reglamento Frontex.
IV.

Sobre la petición de que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia, en el supuesto en que anulara la Decisión impugnada, que mantenga, en aplicación del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, los efectos de ésta hasta que se adopte una nueva.
Según el Parlamento, resulta necesario el mantenimiento de los efectos de dicha Decisión habida cuenta de la importancia de los objetivos de las medidas propuestas en el marco de la política de la Unión relativa a las operaciones de control en las fronteras.
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá señalar, si lo estima necesario, aquellos efectos de un acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
Anular la Decisión impugnada sin mantener sus efectos con carácter provisional podría menoscabar el buen funcionamiento de las operaciones en curso o futuras coordinadas por la Agencia y, por tanto, la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores de los Estados miembros.
En estas circunstancias, existen importantes razones de seguridad jurídica que justifican que el Tribunal de Justicia haga uso de la facultad que le confiere el artículo 264 TFUE, párrafo segundo. En el presente asunto, procede mantener los efectos de la Decisión impugnada hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, de una nueva normativa destinada a sustituir a la Decisión impugnada cuya anulación se pronuncia mediante la presente sentencia
V.

Costas
A tenor del artículo 69, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Parlamento la condena en costas del Consejo y haberse desestimado los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. La Comisión, que ha intervenido como coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo, cargará con sus propias costas, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4, párrafo primero, del mismo artículo.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Anular la Decisión 2010/252/UE del Consejo, de 26 de abril de 2010, por la que se completa el Código de fronteras Schengen por lo que se refiere a la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.

2)
Mantener los efectos de la Decisión 2010/252 hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, de una nueva normativa.

3)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.

4)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.