CELEX: 62011TJ0297
Tržišno natjecanje
Upravni postupak
Odluka o zahtjevu za pružanje informacija
Potrebnost traženih informacija
Načelo dobre uprave
Obveza obrazlaganja
Proporcionalnost

Činjenice iz kojih proizlazi spor
Tijekom listopada 2008. Komisija Europskih zajednica izvršila je nekoliko pretraga u prostorijama društava aktivnih u sektoru cementa, među kojima su bile i prostorije tužitelja, Buzzi Unicem SpA, kao i u onima Dyckerhoff AG i Cimalux SA, društava koja izravno ili neizravno kontrolira tužitelj, primjenjujući članak 20. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (
SL 2003., L 1, str. 1.
) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)
Dana 30. rujna 2009. Komisija je tužitelju uputila zahtjev za pružanje informacija koji je sadržavao dva upitnika. Prvi se upitnik odnosio na dokumente pribavljene tijekom pretraga. U drugom upitniku priloženom ovom zahtjevu za pružanje informacija Komisija je tužitelju uputila prvotni popis od 57 pitanja (u daljnjem tekstu: prvotna pitanja). Tužitelju je 11. siječnja 2010. upućen daljnji zahtjev za pružanje informacija temeljem članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003.
Dana 5. studenoga 2010. Komisija je obavijestila tužitelja o svojoj namjeri da mu uputi odluku o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je priopćila nacrt upitnika koji je namjeravala priložiti toj odluci.
Dana 17. studenoga 2010. tužitelj je uputio svoje primjedbe na taj nacrt upitnika.
Dana 6. prosinca 2010. Komisija je obavijestila tužitelja kako je temeljem članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003, u pogledu njega kao i u pogledu sedam društava aktivnih u sektoru cementa, odlučila pokrenuti postupak zbog mogućih povreda članka 101. UFEU‑a kojima se „ograničavaju trgovinski tokovi unutar Europskog gospodarskog prostora (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena i sličnih praksi koje ugrožavaju tržišno natjecanje na tržištu cementa i na tržištu srodnih proizvoda“ [neslužbeni prijevod] (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka).
Dana 30. ožujka 2011. Komisija je donijela odluku C(2011) 2356
final
o postupku primjene članka 18. stavka 3. Uredbe 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
U pobijanoj odluci Komisija navodi da, u skladu s člankom 18. Uredbe br. 1/2003, za izvršavanje zadaća koje su joj povjerene tom uredbom ona može jednostavnim zahtjevom ili odlukom od poduzetnika i udruženja poduzetnika zatražiti dostavu svih potrebnih informacija (uvodna izjava 3. pobijane odluke). Nakon što je podsjetila na to da je obavijestila tužitelja o svojoj namjeri donošenja odluke temeljem članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 i nakon što je on uputio svoje primjedbe na nacrt upitnika (uvodne izjave 4. i 5. pobijane odluke), Komisija je odlukom od tužitelja, kao i od njegovih poslovnica koje se nalaze na području Europske unije i koje su izravno ili neizravno pod njegovom kontrolom, zatražila da odgovore na upitnik koji ima 79 stranica i koji se sastoji od 11 serija pitanja, a nalazi se u Prilogu I. (uvodna izjava 6. pobijane odluke).
Komisija je jednako tako podsjetila na opis mogućih povreda, koji se nalazi u točki 5. ove presude (uvodna izjava 2. pobijane odluke).
Pozivajući se na prirodu i količinu traženih informacija, kao i na težinu mogućih povreda pravila tržišnog natjecanja, Komisija je procijenila da tužitelju valja odrediti rok za odgovor od dvanaest tjedana za prvih deset serija pitanja i dva tjedna za jedanaestu seriju, koja se odnosi na „Kontakte i sastanke“ (uvodna izjava 8. pobijane odluke).
Izreka pobijane odluke glasi kako slijedi:
„Članak 1.
[Tužitelj] će, sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, dostaviti informacije spomenute u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji se traži u njezinom Prilogu II. i Prilogu III. u roku za odgovor od dvanaest tjedana za pitanja 1. – 10. i dva tjedna za pitanje 11., računajući od dana priopćenja ove odluke. Oba priloga sastavni su dio ove odluke.
Članak 2.
[Tužitelj], sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, jest adresat ove odluke […]“ [neslužbeni prijevod]
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužitelj je tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 10. lipnja 2011. podnio zahtjev za poništenje pobijane odluke.
Odvojenim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 10. lipnja 2011. podnio je zahtjev da se o predmetu odlučuje u ubrzanom postupku, primjenjujući članak 76 a Poslovnika Općeg suda.
Opći je sud Odlukom od 14. rujna 2011. (sedmo vijeće) taj zahtjev odbio.
Na temelju izvješća suca izvjestitelja Opći je sud (sedmo vijeće) odlučio pokrenuti usmeni postupak.
Na raspravi 26. travnja 2013. saslušani su iskazi stranaka kao i njihovi odgovori na usmena pitanja koja im je postavio Opći sud.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi u cijelosti ili djelomično pobijanu odluku;
—
Komisiji naloži snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
tužitelju naloži snošenje troškova.
Pravo
U prilog svojoj tužbi tužitelj se poziva na pet tužbenih razloga koji se u bitnom temelje, kao prvo, na manjkavosti odnosno nedovoljnom obrazloženju pobijane odluke kao i na povredi prava na obranu; kao drugo, na prekoračenju i zlouporabi ovlasti prilikom donošenja pobijane odluke kao i na prebacivanju tereta dokazivanja; kao treće, na povredi članka 18. Uredbe br. 1/2003.; kao četvrto, na povredi načela proporcionalnosti i, kao peto, na Komisijinoj povredi vlastitih dobrih praksi koje se odnose na priopćenja gospodarskih podataka te na povredi načela dobre uprave.
Prvi tužbeni razlog koji se temelji na manjkavosti odnosno nedovoljnom obrazloženju pobijane odluke kao i na povredi prava na obranu
Tužitelj u prvom redu tvrdi da pobijana odluka sadrži manjkavo obrazloženje s obzirom na to da nema nikakve naznake predmeta i cilja zahtjeva za pružanje informacija te da se obrazloženje ne može u potpunosti zamijeniti upućivanjem na druge akte. Podredno tvrdi da, čak i ako bi se mogao uzeti u obzir sadržaj odluke kojom se pokreće postupak, pobijana odluka i dalje nije dovoljno obrazložena u pogledu definicije mogućih povreda koje želi ispitati, a koje su suviše općenite naravi. Što se tiče drugih pravnih elemenata na koje se poziva Komisija, oni nisu dovoljni za upotpunjavanje obrazloženja pobijane odluke. Tužitelj smatra da ga je nedovoljno obrazloženje onemogućilo da procijeni potrebnost traženih informacija i, stoga, iskoristi svoje pravo na obranu.
Komisija smatra da je pobijana odluka dovoljno pravno obrazložena.
Obveza obrazlaganja pojedinačne odluke za cilj ima sucu omogućiti izvršavanje kontrole zakonitosti odluke i zainteresirane dovoljno uputiti u to je li odluka osnovana ili je eventualno manjkava, što omogućuje osporavanje njezine valjanosti, pri čemu se podrazumijeva da opseg te obveze ovisi o naravi dotičnog akta i o okolnostima u kojima je on donesen kao i o ukupnosti pravnih pravila koja uređuju to područje (presuda Suda od 25. listopada 1984., Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Zb., str. 3623.
, t. 38.; presude Općeg suda od 15. lipnja 2005., Corsica Ferries France/Komisija, T 349/03, Zb., str. II 2197., t. 62. i 63. te od 12. srpnja 2007., CB/Komisija, T 266/03, neobjavljena u Zborniku, t. 35.).
Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi ključni elementi obrazloženja odluke o zahtjevu za pružanje informacija određeni su člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003 (vidjeti odluku Općeg suda od 22. ožujka 2012., Slovak Telekom/Komisija, T 458/09 i T 171/10, t. 76. i 77. i navedenu sudsku praksu).
Članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 predviđa da Komisija „mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži, i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti.“ Članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 također precizira kako će Komisija „naznačiti kazne propisane člankom 23.“, te „navesti ili izreći kazne propisane člankom 24.“ i „osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda.“.
To ograničenje obveze obrazloženja pojašnjava se time da odluke o zahtjevu za pružanje informacija imaju narav mjera izvođenja dokaza.
Valja, u biti, imati na umu da se upravni postupak temeljem Uredbe br. 1/2003 koji se odvija pred Komisijom dalje dijeli u dvije različite uzastopne faze od kojih svaka ima vlastitu unutarnju logiku, a to su faza prethodnog prikupljanja dokaza s jedne strane te kontradiktorna faza s druge strane. Cilj faze prethodnog prikupljanja dokaza tijekom koje Komisija koristi istražne ovlasti predviđene Uredbom br. 1/2003 i koja se odvija do obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku jest Komisiji omogućiti da prikupi sve pripadajuće elemente koji potvrđuju ili ne potvrđuju postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja te da zauzme prvi stav o smjeru kao i o daljnjem tijeku postupka. Nasuprot tome, kontradiktorna faza, koja se odvija od obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku do donošenja konačne odluke, Komisiji treba omogućiti da zauzme konačan stav o nastaloj povredi (u tom smislu vidjeti presudu Općeg suda od 8. srpnja 2008., AC‑Treuhand/Komisija, T 99/04, Zb., str. II 1501., t. 47.).
S jedne strane, faza prethodnog prikupljanja dokaza započinje s datumom na koji je Komisija izvršavajući ovlasti koje su joj dodijeljene člancima 18. i 20. Uredbe br. 1/2003 poduzela mjere koje podrazumijevaju prigovor da je počinjena povreda i koje imaju važne posljedice za situaciju osumnjičenih poduzetnika. S druge strane, dotični je poduzetnik tek na početku upravne kontradiktorne faze putem obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku obaviješten o svim ključnim elementima na kojima Komisija temelji svoj stav u tom stadiju postupka i o pravu tog poduzetnika na pristup dosjeu, čime se jamči efektivno izvršavanje prava na obranu. Posljedično, dotični se poduzetnik mogao pozvati na svoja prava na obranu tek nakon upućivanja obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Zapravo, da mu je to pravo omogućeno u fazi koja je prethodila upućivanju obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, učinkovitost Komisijine istrage bila bi dovedena u pitanje jer bi dotični poduzetnik već od faze prethodnog prikupljanja dokaza u određenoj mjeri mogao prepoznati koje su informacije Komisiji poznate, a koje još može od nje sakriti (vidjeti u tom smislu presudu AC‑Treuhand/Komisija, t. 25.
supra
, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, mjere izvođenja dokaza koje je Komisija poduzela tijekom faze prethodnog prikupljanja dokaza, poglavito mjere provjere i zahtjeve za pružanje informacija, svojom naravi podrazumijevaju prigovor da je počinjena povreda te se može očekivati da će imati važne posljedice na situaciju osumnjičenog poduzetnika. Prema tome, važno je izbjeći nepopravljivo ugrožavanje prava na obranu tijekom te faze upravnog postupka jer poduzete mjere izvođenja dokaza mogu imati presudni značaj za utvrđivanje dokaza o nezakonitosti ponašanja poduzetnika koja su takve prirode da uzrokuju njihovu odgovornost (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija,
46/87 i 227/88, Zb., str. 2859.
, t. 15. i presudu AC‑Treuhand/Komisija, t. 25.
supra
, t. 50. i 51.).
U tim okolnostima treba podsjetiti na to da je obveza da naznači pravni temelj i cilj zahtjeva za pružanje informacija, koja je Komisiji nametnuta člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003, temeljni zahtjev kojim se želi pokazati opravdanost informacija zahtijevanih od dotičnih poduzetnika, ali kojim ih se također dovodi u položaj da shvate opseg svoje dužnosti da surađuju, istodobno čuvajući njihovo pravo na obranu. Iz toga proizlazi da Komisija može tražiti priopćenje samo sumnjivih informacija koje će joj dopustiti da provjeri moguće povrede i koje opravdavaju provođenje istrage, a koje su naznačene u zahtjevu za pružanje informacija (u tom smislu i po analogiji vidjeti presude Općeg suda od 12. prosinca 1991., SEP/Komisija, T 39/90, Zb., str. II 1497, t. 25. i od 8. ožujka 1995., Société Générale/Komisija, T 34/93, Zb., str. II 545., t. 40.).
Kao što je nezavisni odvjetnik M. Jacobs istaknuo u točki 30. svojeg mišljenja u presudi Suda od 19. svibnja 1994., SEP/Komisija (C 36/92 P, Zb., str. I 1911., I 1914.), obveza navođenja cilja zahtjeva znači „[da Komisija] očito treba identificirati navodnu povredu pravila tržišnog natjecanja“, „da treba procijeniti potrebni karakter informacija u vezi s ciljem spomenutim u zahtjevu za pružanje informacija“ i „da cilj treba biti dovoljno precizno naznačen jer bez toga ne bi bilo moguće odrediti je li informacija potrebna i Sud ne bi mogao izvršiti nadzor“ [neslužbeni prijevod].
Iz ustaljene sudske prakse jednako tako proizlazi da Komisija nije dužna adresatu takve odluke priopćiti sve informacije kojima raspolaže, a koje se tiču mogućih povreda, niti provesti strogu pravnu analizu tih povreda, ali treba jasno naznačiti pretpostavke koje namjerava provjeriti (presude Société Générale/Komisija, t. 28. supra, t. 62. I 63. i Slovak Telekom/Komisija, t. 22.
supra
, t. 77.).
Međutim ne treba Komisiji nametati da u fazi prethodnog prikupljanja dokaza, uz moguće povrede koje namjerava provjeriti, naznači indicije to jest elemente koji su je naveli da stvori pretpostavku o povredi članka 101. UFEU‑a. Takva bi obveza u biti dovela do remećenja ravnoteže između očuvanja učinkovitosti istrage i očuvanja prava na obranu dotičnog poduzetnika koju sudska praksa ustanovljuje.
U ovom slučaju u pobijanoj je odluci jasno naznačeno da je donesena temeljem članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 i da bi prakse koje su predmet istrage mogle činiti povredu članka 101. UFEU‑a. Njezine se uvodne izjave 10. i 11. izričito pozivaju na sankcije i na pravo preispitivanja odluke iz gornje točke 23.
Dakle, je li pobijana odluka dovoljno obrazložena ili ne ovisi isključivo o tome jesu li moguće povrede koje Komisija namjerava provjeriti dovoljno jasno navedene.
Obrazloženje pobijane odluke se po tom pitanju sastoji od napomene iz uvodne izjave 2. pobijane odluke prema kojoj se „moguće povrede tiču ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz područja zemalja izvan EGP‑a, podjela tržišta, usklađivanja cijena i sličnih praksi suprotnih tržišnom natjecanju na tržištu cementa i tržištu srodnih proizvoda“. [neslužbeni prijevod]
Usto, pobijana se odluka izričito poziva na odluku o pokretanju postupka spomenutu u gornjoj točki 5. koja sadrži dodatne informacije o geografskom opsegu mogućih povreda, kao i o vrsti obuhvaćenih proizvoda.
Opći sud smatra da je obrazloženje pobijane odluke sastavljeno na vrlo općenit način te je trebalo biti precizirano, pa je u tom pogledu podložno kritici. Ipak, može se smatrati da upućivanje na ograničenja uvoza u Europski gospodarski prostor (EGP), na podjele tržišta kao i na usklađivanje cijena na tržištu cementa i na tržištima srodnih proizvoda, zajedno s odlukom o pokretanju postupka odgovara najmanjem stupnju jasnoće koji dopušta donošenje zaključka u pogledu odredbi članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Prema tome treba zaključiti da je pobijana odluka dovoljno pravno obrazložena. Posljedično, jednako tako treba zaključiti da je tužitelj bio u mogućnosti procijeniti potrebnost traženih informacija.
Taj zaključak ne pobija tužiteljeva argumentacija utemeljena na tome da Komisija nije precizirala razdoblje koje njezina istraga obuhvaća. Komisija u biti prema članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 nije dužna obrazložiti tu okolnost.
Dakle, taj se tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na prekoračenju i zlouporabi ovlasti od strane Komisije, kao i na prebacivanju tereta dokazivanja
Tužitelj smatra da je Komisija prekoračila i zlouporabila svoje ovlasti time što je donijela odluku čija je namjena isključivo istraživačka, dok bi odluka donesena na temelju članka 18. Uredbe br. 1/2003 trebala služiti samo tome da potvrdi stvarno postojanje indicija koje već posjeduje. Prigovara Komisiji da nije precizirala cilj svojeg zahtjeva za pružanje informacija. Osim toga, tužitelj smatra da izmjene koje je Komisija unijela u svoje različite zahtjeve za dostavu informacija potvrđuju da ona u trenutku donošenja pobijane odluke nije bila u posjedu indicija koje bi upućivale na postojanje povreda prava tržišnog natjecanja. Istraživački karakter pobijane odluke također proizlazi iz Komisijinog odgovora na tužbu. Nastavno, Komisija je također prebacila teret dokazivanja zatraživši od dotičnih poduzetnika da joj dostave dokaze koji će se koristiti protiv njih. Tužitelj tvrdi da bi u trenutačnim okolnostima Komisija trebala provesti istraživanje sektora, primjenjujući članak 17. Uredbe br. 1/2003.
Na prvom mjestu, Opći sud tvrdi da se navedeni tužbeni razlog podudara s argumentacijom iznesenom u okviru prvog tužbenog razloga, koji se temelji na manjkavosti obrazloženja, s obzirom na to da tužitelj tim tužbenim razlogom Komisiji prigovara da nije precizirala cilj zahtjeva za pružanje informacija, te ga prema tome treba odbiti iz razloga izloženih u gornjim točkama 21. do 37.
Na drugom mjestu, valja primijetiti to da taj tužbeni razlog također u biti predstavlja kritiku vezanu za proizvoljni karakter pobijane odluke zato što prije njezinog donošenja Komisija nije posjedovala indicije koje bi mogle razotkriti postojanje povrede prava tržišnog natjecanja.
Doista je točno to da zahtjev za zaštitu od intervencija javne vlasti, proizvoljnih ili neproporcionalnih, u sferu privatnih aktivnosti osobe, bila ona fizička ili pravna, predstavlja opće načelo prava Unije (presuda Slovak Telekom/Komisija, t. 22.
supra
, t. 81.).
Isto tako treba istaknuti da, u svrhu poštovanja tog općeg načela, odluka o zahtjevu za dostavu informacija mora imati za cilj prikupljanje dokumentacije potrebne za provjeru postojanja i opsega određenih činjeničnih i pravnih stanja o kojima Komisija već ima informacije a koji čine dovoljno ozbiljne indicije za sumnju o povredi pravila tržišnog natjecanja (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu Suda od 22. listopada 2002. Roquette Frères, C 94/00, Zb. str. I 9011, t. 54. i 55.).
Međutim, valja utvrditi to da se tužitelj ograničava na upućivanje određenog broja općih kritika koje se tiču stava Komisije tijekom upravnog postupka. Dakle, prema okolnostima ovog slučaja, Opći sud ne može na vlastitu inicijativu, bez jasnog i obrazloženog zahtjeva tužitelja, provjeravati je li Komisija raspolagala dovoljno ozbiljnim indicijama koje bi opravdale donošenje pobijane odluke (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 14. ožujka 2013, Viega/Komisija, C 276/11 P, t. 41. do 43.).
Na trećem mjestu, posljedično, treba odbiti prigovor da je Komisija zlouporabila ovlasti time što je donijela odluku temeljem članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 umjesto da je provela istraživanje sektora, s obzirom na to da tužitelj nije dokazao da je Komisija na temelju te odredbe koristila ovlasti koje njome nisu propisane.
Osim toga, korisno je istaknuti da se pribjegavanje istraživanju sektora na temelju članka 17. Uredbe br. 1/2003 ne doima nužno manje ograničavajućim za tužitelja u odnosu na odluku o zahtjevu za pružanje informacija donesenu temeljem članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Primjenjujući članak 23. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1/2003, Komisija u biti ima pravo odrediti novčanu kaznu u slučaju dostave netočnih, nepotpunih ili zavaravajućih podataka ili ako tužitelj ne dostavi podatke u propisanom roku na temelju odluke donesene u skladu s člankom 17. Uredbe br. 1/2003. Također, može nametnuti ograničenja temeljem članka 24. stavka 1. točke (d) iste uredbe. Komisija prema tome raspolaže identičnim sredstvima prisile u okviru postupka iz članka 17. i članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Na četvrtom mjestu, glede prigovora vezanih za to što je Komisija od tužitelja zatražila da joj dostavi dokaze koji će se koristiti protiv njega te je tako njemu na štetu prebacila teret dokaza, to će se analizirati zajedno s argumentacijom tužitelja iznesenom u okviru trećeg tužbenog razloga kojim se osporava narav traženih podataka, a s kojom se podudara.
Iz tog razloga treba odbiti drugi tužbeni razlog.
Treći tužbeni razlog i prvi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelje na povredi članka 18. Uredbe br. 1/2003
U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je Komisija počinila povredu članka 18. Uredbe 1/2003, koji ju ovlašćuje da traži dostavu samo onih elemenata u svrhu utvrđivanja činjenica koje posjeduje i koji su potrebni. Prvo, pitanja 1D, 5R, 5S, 5T i 5V podrazumijevaju dostavu procjena i mišljenja te prema tome prelaze okvir dostave elemenata u svrhu utvrđivanja činjenica. Isto bi vrijedilo za pitanja kojima se od njega traži da procijeni određene udaljenosti (pitanja 1A točka Y, 1B točke AB i AC, 3 točke AB i AC i 4 točka Y). Drugo, Komisija je tražila priopćenje informacija za koje je utvrdila da nisu ili da ne mogu biti u posjedu dotičnog poduzetnika. Treće, smatra da je Komisija od njega tražila dostavu informacija koje je mogla i sama pribaviti.
U prvom dijelu četvrtog tužbenog razloga tužitelj smatra da je pobijana odluka donesena uz povredu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003 s obzirom na to da se njome traži dostava informacija koje nisu „potrebne“ u smislu tih odredbi.
Komisija zahtijeva da se ta dva tužbena razloga odbiju.
Budući da se i treći tužbeni razlog i prvi dio četvrtog tužbenog razloga temelje na povredi članka 18. Uredbe br. 1/2003, Opći sud smatra da ih valja zajedno analizirati.
Narav traženih informacija
U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj osporava pravo Komisije da od njega traži odgovore na pitanja koja s jedne strane prelaze okvir dostave elemenata u svrhu utvrđivanja činjenica ili koja se, s druge strane, odnose na informacije koje nisu u njegovom posjedu.
Treba podsjetiti na to da, prema uvodnoj izjavi 23. Uredbe 1/2003, „Komisija mora imati ovlast na čitavom području [Unije] zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene budući da je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koji su zabranjeni člankom [101 UFEU], ili zlouporabe vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom [102 UFEU].“ Tužitelj dodaje da „ponašajući se sukladno odluci Komisije poduzetnici ne smiju biti prisiljeni na priznanje počinjenja povrede propisa, no u svakom slučaju moraju odgovoriti na pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica i dostaviti dokumentaciju, čak i ako se te informacije koriste protiv njih samih ili drugih poduzetnika kako bi se utvrdila povreda propisa.“
Dakle, kako pod dostavom „informacija“ u smislu članka 18. Uredbe br. 1/2003 treba podrazumijevati ne samo dostavu isprava već i obvezu odgovaranja na pitanja o tim ispravama, Komisija nije ograničena samo na zahtjev za dostavu podataka koji postoje neovisno o svakoj intervenciji dotičnog poduzetnika. Prema tome, njoj je dopušteno poduzetniku uputiti pitanja koja podrazumijevaju formalizaciju traženih informacija (u tom smislu i po analogiji vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Darmona u presudi Suda od 18. listopada 1989., Orkem/Komisija,
374/87, Zb., str. 3283., 3301.
, t. 55.).
Ipak, valja istaknuti to da se izvršavanje te ovlasti ograničuje poštovanjem najmanje dva načela. S jedne strane, kao što se navodi u uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 1/2003, pitanja koja se upućuju poduzetniku ne smiju ga prisiliti na priznanje da je počinio povredu. S druge strane, dostava odgovora na postavljena pitanja ne smije biti neproporcionalno opterećenje u odnosu na potrebe istrage (presude Općeg suda od 12. prosinca 1991. SEP/Komisija, t. 28.
supra
,t. 51.; od 30. rujna 2003., Atlantic Container Line i dr./Komisija, T 191/98, T 212/98 do T 214/98, Zb., str. II 3275., t. 418. i Slovak Telekom/Komisija, t. 22.
supra
, t. 81.).
Glede eventualno neproporcionalnog opterećenja koje nameće odgovor na pobijanu odluku, a koje je osporeno u okviru drugog dijela četvrtog tužbenog razloga, u tom je stadiju dovoljno provjeriti jesu li određena pitanja mogla prisiliti tužitelja da prizna da je počinio povredu.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da Komisija poduzetniku ne smije nametati obvezu davanja odgovora koji bi doveli do priznanja povrede, pa je na Komisiji da utvrdi dokaze (presuda Orkem/Komisija, t. 56.
supra
, t. 34. i 35. i presuda Općeg suda od 28. travnja 2010., Amann & Söhne i Cousin Filterie/Komisija, T 446/05, Zb., str. II 1255., t. 325.).
Također, sudska praksa upućuje na to da se apsolutno pravo na šutnju ne može priznati poduzetniku koji je adresat odluke o zahtjevu za pružanje informacija u smislu članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Zapravo, priznavanje takvog prava prelazilo bi ono što je nužno za zaštitu prava na obranu poduzetnika i predstavljalo bi neopravdanu prepreku ispunjenju Komisijine zadaće osiguravanja poštovanja pravila tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Pravo na šutnju može se priznati samo ako bi dotični poduzetnik bio obvezan dostaviti odgovore kojima bi ga se navelo na priznanje povrede za čije je dokazivanje zadužena Komisija (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu Amann & Söhne i Cousin Filterie/Komisija, t. 59.
supra
, t. 326.).
Da bi se očuvao korisni učinak članka 18. Uredbe br. 1/2003, Komisija dakle ima pravo obvezati poduzetnike da dostave sve potrebne informacije o činjenicama o kojima bi mogli imati saznanja i da joj po potrebi dostave isprave koje su s time povezane i koje su u njihovom posjedu, čak i ako mogu poslužiti za utvrđivanje postojanja ponašanja koje je suprotno tržišnom natjecanju. Ta Komisijina ovlast koja se odnosi na informacije ne odstupa ni od članka 6. stavaka 1. i 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. ni od sudske prakse Europskog suda za ljudska prava. Nije protivna ni člancima 47. i 48. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu Amann & Söhne i Cousin Filterie/Komisija, t. 59.
supra
, t. 327.).
Činjenica da postoji obveza odgovaranja na isključivo činjenična pitanja koja postavlja Komisija i obveza da se udovolji njezinom zahtjevu za dostavu već postojećih isprava ne krši osnovno načelo poštovanja prava na obranu sadržano u članku 48. stavku 2. Povelje o temeljnim pravima kao ni pravo na pravično suđenje sadržano u članku 47. Povelje o temeljnim pravima, koji u okviru prava tržišnog natjecanja nude zaštitu ekvivalentnu onoj zajamčenoj člankom 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ništa u biti adresata zahtjeva za pružanje informacija ne priječi da kasnije u okviru upravnog postupka ili u postupku pred sucem Unije pokaže da činjenice koje su otkrivene u njegovim odgovorima ili dostavljenim ispravama imaju drukčije značenje od onoga koje im pridaje Komisija (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu Amann & Söhne i Cousin Filterie/Komisija, t. 59.
supra
, t. 328.).
Stoga se poduzetnik ne može oglušiti na zahtjev za dostavu isprava zbog toga što će biti prisiljen svjedočiti protiv samoga sebe ako ih dostavi naknadno (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 29. lipnja 2006., Komisija/SGL Carbon, C 301/04 P, Zb., str. I 5915., t. 48.). Što se tiče odgovora na pitanja koja Komisija može uputiti poduzetnicima, treba ih razlikovati s obzirom na to mogu li se kvalificirati kao isključivo činjenična ili ne. Samo u slučaju kad se pitanje ne može kvalificirati kao isključivo činjenično treba provjeriti podrazumijeva li ono odgovor kojim će se dotičnog poduzetnika navesti na priznanje povrede za čije je dokazivanje zadužena Komisija.
Na prvom mjestu valja primijetiti da se pitanja 5R, 5S, 5T i 5V odnose na najveću proizvodnju CEM‑a I, ukupno korištenje proizvodnih kapaciteta, ukupno korištenje kapaciteta za mljevenje i obujam godišnje proizvodnje te stoga imaju isključivo činjenični značaj.
Na drugom mjestu Opći sud smatra da isto vrijedi i za pitanja 1A točku Y, 1B točku AB, 1B točku AC, 3 točku AB, 3 točku AC i 4 točku Y, u onoj mjeri u kojoj tužiteljeva procjena udaljenosti ima isključivo činjenični karakter.
Na trećem mjestu, pitanje 1D postavljeno je na sljedeći način:
„Na temelju podataka dostavljenih u odgovorima na različita pitanja iz upitnika opišite metodu koju bi vaš poduzetnik smatrao prikladnom za izračun tromjesečnih bruto marži:
1)
za pojedinačne operacije;
2)
za operacije koje su podijeljene prema potpodjelama primijenjenima u pitanjima koja se odnose na unutarnje prodaje i prodaje za izvoz, prema mjestu nabave;
3)
prema mjestu nabave.“ [neslužbeni prijevod]
Valja ustvrditi da tim pitanjem Komisija tužitelju nameće zauzimanje stava o metodi koju treba koristiti za izračun bruto tromjesečnih marži. Prema tome ono se ne može okvalificirati kao isključivo činjenično zato što od tužitelja traži da donese sud. U tome se ono razlikuje od pitanja 1C koje mu prethodi, a koje ima isključivo činjenični značaj jer se njime traži priopćenje „svih marži koje poduzetnik računa u okviru svojih komercijalnih aktivnosti za svaku ciljnu zemlju“. [neslužbeni prijevod]
Valja dakle provjeriti bi li odgovor na pitanje 1D tužitelja mogao navesti da prizna povredu za čije je dokazivanje zadužena Komisija.
Opći sud tvrdi da Komisija griješi smatrajući da je tužitelju bilo dopušteno ne dostaviti odgovor na to pitanje jer Prilog II. točka (a) stavak 4. pobijane odluke u pogledu uputa koje treba poštovati prilikom odgovaranja na upitnik iz Priloga I. predviđa mogućnost odgovaranja umetanjem napomene „UNK“, što označava engleski pojam „unknown“ (nepoznato).
Doduše točno je da okolnost da poduzetnik može slobodno odlučiti želi li odgovoriti ili ne na postavljeno pitanje priječi Komisiju da mu nametne obvezu dostave odgovora kojima bi ga se navelo da prizna povredu za čije je dokazivanje zadužena Komisija (u tom smislu vidjeti presudu Općeg suda od 20. travnja 1999., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, T 305/94 do T 307/94, T 313/94 do T 316/94, T 318/94, T 325/94, T 328/94, T 329/94 i T 335/94, Zb., str. II 931., t. 455. i 456.).
Valja međutim podsjetiti na to da se ta sudska praksa odnosila na pitanje postavljeno u jednostavnom zahtjevu za pružanje informacija, aktu koji nije obvezujući i u vezi s kojim ne postoji dvosmislenost u odnosu na slobodu dotičnog poduzetnika da na njega ne odgovori.
Takvo odsustvo dvosmislenosti ne postoji u dotičnom slučaju. S jedne strane, pitanje 1D postavljeno je na zapovjedni način i odaje dojam da je tužitelj na njega dužan odgovoriti. S druge strane, čitajući Prilog II. točku (a) stavak 4. pobijane odluke ne može se izvesti zaključak da je tužitelju jasno ponuđena mogućnost da ne odgovori na pitanje 1D. U biti u tom se stavku ističe da „je opće načelo da treba dostaviti sve informacije u posjedu poduzetnika“ [neslužbeni prijevod] i da samo „ako taj poduzetnik nema tražene informacije ni u kakvom obliku, [on] može u datoteci u programu Excel jasno i na sistematičan način naznačiti podatke koji nedostaju koristeći kraticu ‘UNK’ (nije dostupno/nepoznato)“ [neslužbeni prijevod]. Time stoga nije obuhvaćena situacija u kojoj poduzetnik ne želi odgovoriti na postavljeno pitanje.
Što se tiče toga veže li se pitanje 1D uz povredu prava na obranu tužitelja, valja zasigurno ustvrditi da se u okolnostima u kojima se od tužitelja isto tako traži dostava činjeničnih podataka o povlaštenim maržama radi o tome da se procjena koju on treba dati na temelju pitanja 1D ponovno odnosi na razinu povlaštenih marži, iako one mogu činiti indiciju koja otkriva prakse koje ograničavaju tržišno natjecanje.
Međutim, jednako tako u obzir treba uzeti mogućnost koja je ponuđena tužitelju u posljednjoj fazi upravnog postupka ili u okviru tužbe protiv konačne odluke Komisije da ponudi drukčije tumačenje svojeg odgovora na pitanje 1D od onoga koji bi mogla dati Komisija.
U tom pogledu treba razlikovati dvije vrste situacija.
S jedne strane, kad Komisija utvrdi povredu pravila tržišnog natjecanja temeljeći se pritom na pretpostavci da se utvrđene činjenice ne može objasniti drugačije nego postojanjem ponašanja suprotnog tržišnom natjecanju, sudac Unije morat će poništiti predmetnu odluku ako dotični poduzetnici iznesu argumentaciju koja baca drukčije svjetlo na činjenice koje je utvrdila Komisija i koja time dopušta da se objašnjenje koje je ponudila Komisija prilikom zaključivanja o povredi zamijeni drugim uvjerljivim objašnjenjem. U biti u takvom slučaju ne treba smatrati da je Komisija uspjela dokazati postojanje povrede prava tržišnog natjecanja (vidjeti presudu Suda od 22. studenoga 2012., E.ON Energie/Komisija, C 89/11 P, t. 74. i navedenu sudsku praksu). Pitanja koja se međutim ne mogu okvalificirati kao isključivo činjenična podrazumijevaju odgovor odgovor koji Komisija tumači, a čije tumačenje bi dotični poduzetnik mogao osporavati, te na taj način ne stvaraju pravo na šutnju njemu u korist.
S druge strane, kada Komisija uspije utvrditi da je poduzetnik sudjelovao na sastancima poduzetnika očito protivnima tržišnom natjecanju, tada je na dotičnom poduzetniku da ponudi drugo objašnjenje sadržaja tih sastanaka. Isto tako, kada se Komisija poziva na dokaze koji su načelno dostatni za dokazivanje povrede, dotičnom poduzetniku nije dovoljno da se pozove na mogućnost nastanka neke okolnosti koja bi mogla utjecati na dokaznu vrijednost tih dokaza, a da bi Komisija preuzela teret dokazivanja da ta okolnost nije mogla utjecati na njihovu dokaznu vrijednost. Naprotiv, osim u slučaju kada poduzetnik ne bi mogao dostaviti takav dokaz zbog ponašanja same Komisije, na dotičnom je poduzetniku da s jedne strane s dovoljnom sigurnošću utvrdi postojanje okolnosti na koju se poziva i, s druge strane, da je ta okolnost dovela u pitanje dokaznu vrijednost dokaza na koje se poziva Komisija (vidjeti presudu E.ON Energie/Komisija, t. 76.
supra
, t. 75. i 76. i navedenu sudsku praksu). U pogledu pitanja koja kao predmet ili učinak imaju navesti ga na to da Komisiji dostavi takve dokaze, poduzetnik nužno ima pravo na šutnju. Zapravo, u suprotnome on bi bio doveden do toga da prizna povredu za čije je dokazivanje zadužena Komisija u smislu sudske prakse navedene u gornjoj točki 60.
Potrebno je ustvrditi da pitanje 1D ne donosi odgovor koji bi se mogao smatrati dostatnim za dokazivanje jedne ili više mogućih povreda koje Komisija istražuje u smislu sudske prakse navedene u točki 76. Dakle, u slučaju da se Komisija protiv tužitelja pozove na procjenu koju je iznio u okviru odgovora na pitanje 1D, tužitelju je i dalje dopušteno ponuditi tumačenje svojeg odgovora koje je drugačije od onoga koje je dala Komisija.
Iz toga proizlazi da Komisija nije povrijedila tužiteljeva prava na obranu tražeći od njega da odgovori na pitanje 1D.
Konačno, što se tiče prigovora tužitelja vezanog uz to da mu Komisija nameće dostavu informacija koje ne posjeduje, treba podsjetiti na to da, s jedne strane, tužitelj ima obvezu aktivno surađivati, a što podrazumijeva stavljanje na raspolaganje Komisiji svih informacija koje se odnose na predmet istrage (presude Orkem/Komisija, t. 56.
supra
, t. 27. i Société Générale/Komisija, t. 28.
supra
, t. 72.), i da je, s druge strane, iz razloga navedenih u gornjim točkama 55. do 57., Komisiji dopušteno uputiti mu pitanja koja podrazumijevaju davanje traženih podataka.
U svakom slučaju, treba naglasiti da iako iz razloga navedenih u gornjoj točki 72., Prilogu II. točki (a) stavku 4. pobijane odluke ne obuhvaća situaciju u kojoj poduzetnik ne želi odgovoriti na pitanje koje mu je postavljeno, ta se odluka može primijeniti u pogledu informacija kojima tužitelj ne raspolaže.
Prema tome Opći sud smatra da je tužitelj u krivu u pogledu prigovora na pobijanu odluku kojom mu se nameće da dostavi informacije koje ne posjeduje.
Prigovore koji se odnose na narav traženih informacija prema tome treba odbiti.
Potrebnost traženih informacija
Kao što je već istaknuto u gornjoj točki 28., Komisija može tražiti priopćivanje samo onih informacija koje bi joj mogle omogućiti provjeru moguće povrede, koje opravdavaju provođenje istrage i koje su navedene u zahtjevu za pružanje informacija (presude od 12. prosinca 1991., SEP/Komisija, t. 28.
supra
, t. 25. i Société Générale/Komisija, t. 28.
supra
, t. 40.).
Uzimajući u obzir široke ovlasti Komisije u vezi s istragom i provjerom, na potonjoj je da procijeni potrebnost informacija traženih od dotičnih poduzetnika (vidjeti u tom smislu presude Suda od 18. svibnja 1982, AM & S Europe/Komisija,
155/79, Zb., str. 1575.
, t. 17. i Orkem/Komisija, t. 56.
supra,
t. 15.). Glede nadzora koji Opći sud izvršava nad tom Komisijinom procjenom, treba podsjetiti na to da prema sudskoj praksi pojam „potrebnih informacija“ treba tumačiti u okviru ciljeva zbog kojih su ovlasti za predmetnu istragu i dodijeljene Komisiji. Dakle, udovoljeno je uvjetu povezanosti između zahtjeva za pružanje informacija i moguće povrede, s obzirom na to da se u toj fazi postupka za navedeni zahtjev može legitimno smatrati da predstavlja vezu s mogućom povredom u smislu da Komisija može razumno pretpostaviti da će joj isprava pomoći pri utvrđivanju navodne povrede (presude od 12. prosinca 1991., SEP/Komisija, t. 28.
supra
, t. 29. i Slovak Telekom/Komisija, t. 22.
supra
, t. 42.).
Tužitelj u biti ističe četiri prigovora. U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj osporava pravo Komisije da od njega traži dostavu informacija koje bi ona mogla sama pribaviti (prvi prigovor). U okviru prvog dijela četvrtog tužbenog razloga tužitelj u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003 osporava potrebnost obveze priopćavanja prethodno dostavljenih informacija (drugi prigovor) kao i uporabu drugih oblika, korištenjem drukčijih kriterija i varijabli (treći prigovor). Također osporava potrebnost određenih dodatnih informacija koje je na temelju pobijane odluke zatražila Komisija (četvrti prigovor).
– Navodi vezani za javni karakter određenih traženih informacija
U okviru ovog prigovora tužitelj u biti osporava potrebnost pitanja koja se odnose na poštanske brojeve mjesta nabave, mjesta odredišta i mjesta dostave ili koja podrazumijevaju izračun udaljenosti koju proizvod prelazi od mjesta nabave do dostavne adrese s obzirom na to da su tražene informacije javnoga karaktera.
Treba, međutim, naglasiti da te informacije, iako su takve naravi da su dostupne Komisiji, logički upotpunjuju informacije koje ima isključivo tužitelj. Prema tome njihov eventualni javni karakter ne sprječava da ih se smatra potrebnima u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003.
– Navodi vezani za to da je Komisija već bila u posjedu određenih traženih informacija prije pobijane odluke
Tužitelj osporava pravo Komisije da ga traži informacije koje je prethodno dostavio.
Opći sud tvrdi da je u uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke precizirano kako slijedi:
„U ovim okolnostima Komisija odlukom [od tužitelja] traži dostavu informacija navedenih u upitniku iz Priloga I. ovoj odluci. Prilog I. u potrebnoj mjeri uzima u obzir odgovore na pisma spomenuta u [4. uvodnoj izjavi] ove odluke i podneske koje su tijekom čitavog razdoblja istrage podnosili poduzetnici pod istragom. Određene su informacije već bile zatražene od [tužitelja] temeljem članka 18. stavka 2., ali se ponovno nalaze u Prilogu I. kako bi se pribavio iscrpni, koherentni i konsolidirani odgovor. Osim toga u Prilogu I. traže se dodatne informacije koje su isto tako potrebne da bi se mogla procijeniti spojivost praksi koje se istražuju s pravilima tržišnog natjecanja Europske unije imajući pritom potpuno u vidu činjenice i njihov gospodarski kontekst.“ [neslužbeni prijevod]
Iz toga proizlazi da je Komisija u biti ponudila dva razloga u prilog svojem zahtjevu za pružanje informacija: s jedne strane volju za „pribavljanjem iscrpnog, koherentnog i konsolidiranog odgovora“ [neslužbeni prijevod] i s druge strane traženje dodatnih informacija u odnosu na one koje su prije dostavljene.
Što se tiče prvog razloga koji je iznijela Komisija, valja ustvrditi da se doista čini da je pobijana odluka, barem djelomično, donesena s ciljem da se od tužitelja pribavi konsolidirana verzija odgovora koje je već dostavio.
Treba primijetiti da pitanja 1A, 1Ei) do 1Eiii), 1F 2 do 5, 9A, 9B i 10 iz Priloga I. pobijanoj odluci imaju sličan predmet kao i odnosna početna pitanja 8, 31, 39, 10, 18, 17 i 28 početnog pitanja 40 pod a) i b) te početnog pitanja 7.
Valja osim toga utvrditi, kao što je Komisija i priznala tijekom rasprave, da je prvih deset pitanja iz upitnika koja se nalaze u Prilogu I. pobijanoj odluci identično onima koja se nalaze u prilogu odlukama upućenima sedmorici drugih poduzetnika obuhvaćenih postupkom spomenutim u gornjoj točki 5. Mora se zaključiti da Komisija nije individualizirala pitanja koja je uputila svakom od dotičnih poduzetnika s obzirom nastupanj preciznosti i kvalitete prethodnih odgovora.
Stoga bi se moglo smatrati da je cilj pobijane odluke, barem djelomično, pribaviti konsolidiranu verziju prethodno dostavljenih informacija. Taj dojam pojačavaju suviše precizne upute iz upitnika koje se odnose na oblik u kojemu se trebaju dati odgovori. Stoga nepobitno postoji volja Komisije za pribavljanjem odgovora u obliku koji u najvećoj mjeri olakšava usporedbu podataka prikupljenih od dotičnih poduzetnika.
Valja, međutim, podsjetiti na to da je Opći sud u svojoj presudi Atlantic Container Line i dr./Komisija, t. 57.
supra
(t. 425.) naglasio da se zahtjevi za pružanje informacija kojima je cilj pribavljanje informacija o ispravi koja je već u posjedu Komisije ne mogu opravdati potrebama istrage.
Osim toga treba napomenuti da nije dovoljno da tražene informacije budu vezane za predmet istrage kako bi odluka o zahtjevu za pružanje informacija poštovala načelo proporcionalnosti. Također bitno je da obveza dostavljanja informacija koja se nameće poduzetniku za njega ne predstavlja neproporcionalni teret u odnosu na potrebe istrage (presude Atlantic Container Line i dr./Komisija, t. 57.
supra
, t. 418. i Slovak Telekom/Komisija, t. 22.
supra
, t. 81.).
Iz toga treba zaključiti da bi se za odluku kojom se adresatu nameće obveza ponovnog dostavljanja prethodno zatraženih informacija s obzirom na to da bi neke od njih prema mišljenju Komisije bile netočne moglo činiti da predstavlja neproporcionalni teret u odnosu na potrebnost istrage te da stoga nije u skladu ni s načelom proporcionalnosti ni sa zahtjevom nužnosti Komisiji je u biti u takvoj situaciji dopušteno da precizno utvrdi informacije za koje smatra da bi ih dotični poduzetnik trebao ispraviti.
Isto tako, nametanje obveze spomenutim poduzetnicima da informacije koje Komisija već posjeduje dostave u novom obliku ne može se opravdati traženjem lakšeg načina za obradu dostavljenih odgovora. Iako su poduzetnici obvezni aktivno surađivati, što podrazumijeva da su dužni Komisiji staviti na raspolaganje sve informacije koje se odnose na predmet istrage (presude Orkem/Komisija, t. 56.
supra
, t. 27. i Société Générale/Komisija, t. 28.
supra
, t. 72.), ta obveza aktivne suradnje ne smije ići tako daleko da obvezuje na dostavljanje informacija koje Komisija već posjeduje.
U okolnostima ovog slučaja stoga valja provjeriti utemeljenost drugog razloga koji je ponudila Komisija, a koji je vezan za potrebu pribavljanja dodatnih informacija.
Imajući u vidu sudsku praksu navedenu u gornjim točkama 84. i 85., odluku Komisije kojom se traži dostava informacija preciznijih od onih koje je dotad već imala treba smatrati opravdanom potrebama istrage. U biti traženje svih pripadajućih elemenata koji potvrđuju ili niječu postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja može implicirati da Komisija od poduzetnika traži da preciziraju ili detaljnije navedu određene informacije činjeničnoga karaktera koje su joj već prethodno priopćili.
S obzirom na to valja ustvrditi da se određena pitanja tiču informacija koje nisu zatražene na temelju prethodnih zahtjeva za pružanje informacija. To su serije pitanja 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A do 8C, 9C i 11.
Nadalje, glede pitanja 1A, 1Ei) do 1Eiii), 1F, 2 do 5, 9A, 9B i 10 Priloga I. pobijanoj odluci valja istaknuti da ona ustvari podrazumijevaju dostavu dodatnih informacija u odnosu na one koje su dostavljene na temelju prethodnih zahtjeva za pružanje informacija, s obzirom na to da su preciznija jer im je izmijenjeno polje primjene ili su im dodane dodatne varijable.
Prema tome, valja zaključiti da okolnost da upitnik iz Priloga I. pobijanoj odluci ima za cilj pribaviti bilo nove bilo detaljnije informacije također opravdava potrebnost traženih informacija.
Taj se prigovor dakle treba odbiti.
– Prigovor kojim se osporava potreba za dodatnom preciznošću koja se traži pobijanom odlukom
Tužitelj smatra da u pogledu pitanja čiji je predmet u biti identičan onome prethodnih zahtjeva za dostavu informacija, razina dodatne preciznosti upitnika nije potrebna u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003. Točnije, osporava potrebnost izmjene službene dostave podataka, izmjenu kriterija za izračun i korištenih definicija kao i dodavanje novih varijabli.
U gornjoj točki 101. izneseno je da potrebe istrage opravdavaju to što Komisija od poduzetnika traži da preciziraju ili detaljnije navedu određene informacije činjenične naravi koje su joj prethodno priopćili.
Osim toga, valja uzeti u obzir izrazitu tehničku narav gospodarskog sektora kojim se bavi istraga, čime se može opravdati usvajanje dodatnog upitnika čiji je cilj prilagodba i preciziranje informacija koje Komisija već posjeduje.
U tim okolnostima Opći sud smatra da se promjene koje su učinjene u odnosu na prvotna pitanja moraju smatrati potrebnima za ispitivanje mogućih povreda iz pobijane odluke.
– Prigovor kojim se osporava potrebnost traženih dodatnih informacija
Tužitelj smatra da se dodatne informacije koje je zatražila Komisija ne mogu smatrati potrebnima u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003. On se na specifičan način poziva na pitanja 1A, 1B, 5, na pitanje 5 točku Y te na pitanje 7 točke G i H.
Na prvom mjestu, što se tiče potrebnosti uključenja CEM‑a I u rasutom stanju i cementnoga klinkera, te što se tiče unutarnjih prodaja (pitanje 1A) i unutarnjih nabava (pitanje 1B), dovoljno je primijetiti da se ti proizvodi sastoje od različitih vrsta cementa te da se prema tome informacije o cijeni njihovih transakcija po svojoj prirodi pojavljuju, u smislu sudske prakse navedene u gornjoj točki 84, vezano za moguće povrede navedene u pobijanoj odluci.
Na drugom mjestu, glede pitanja 5, pitanja 5 točke Y i pitanja 7 točke G i H, čini se da tužitelj osporava korisnost traženih informacija. U biti određene okolnosti koje je Komisija zanemarila prilikom uređivanja upitnika dostavljene podatke čine nepouzdanima.
Treba podsjetiti na to da je cilj faze prethodnog pribavljanja dokaza u kojemu se donosi pobijana odluka Komisiji dopustiti da prikupi sve sastavne elemente koji potvrđuju ili ne potvrđuju postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja i da zauzme prvi stav o smjeru kao i o daljnjem slijedu postupka. Nasuprot tome, kontradiktorni stadij, koji traje od obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku do donošenja konačne odluke, Komisiji treba omogućiti da se konačno izjasni o mogućoj povredi (u tom smislu vidjeti presudu AC‑Treuhand/Komisija, t. 25
supra
, t. 47).
Stoga, s obzirom na to da pitanje 5, pitanje 5 točka Y i pitanje 7 točke G i H za cilj imaju pribavljanje informacija za koje se može legitimno smatrati da čine vezu s mogućim povredama koje opravdavaju provođenje istrage, prigovor koji se temelji na nedostatku pouzdanosti dostavljenih podataka nema utjecaja na zakonitost zahtjeva za pružanje informacija. Odgovornost je Komisije da procijeni dopuštaju li joj pribavljene informacije da tužitelju stavi na teret postojanje jedne ili više spomenutih mogućih povreda, pri čemu ostaje otvorena mogućnost da tužitelj u okviru svojeg odgovora na eventualno obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku ili u prilog tužbi za poništenje koja je upravljena protiv konačne odluke ospori dokaznu vrijednost traženih informacija, ako je potrebno.
U svijetlu prethodno rečenoga taj prigovor valja odbiti, a stoga i treći tužbeni razlog kao i četvrti tužbeni razlog, u mjeri u kojoj se on odnosi na povredu članka 18. Uredbe br. 1/2003.
Drugi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
Drugim dijelom četvrtog tužbenog razloga tužitelj osporava proporcionalnost s jedne strane samog pribjegavanja odluci o zahtjevu za pružanje informacija temeljem članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 i s druge strane optužbe koju podrazumijevaju odgovori na spomenuti upitnik.
Navodno neproporcionalan karakter donošenja odluke o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003
Tužitelj ističe da donošenje odluke o zahtjevu za pružanje informacija temeljem članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 nije u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na to da se čak i u slučaju da je trebalo prikupiti podatke to moglo učiniti putem jednostavnog zahtjeva za informacije.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da načelo proporcionalnosti, koje je dio općih načela prava Unije, zahtijeva da akti institucija ne prelaze granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva dotičnog propisa, s time da ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati onu manje otegotnu, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići. (presuda Suda od 12. srpnja 2001., Jippes i dr., C 189/01, Zb., str. I 5689., t. 81.).
Na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003, Komisija ima pravo tražiti informacije „jednostavnim zahtjevom ili odlukom“, pri čemu ta odredba donošenje odluke ne čini podložnim prethodnom podnošenju „jednostavnog zahtjeva“. Time se članak 18. Uredbe br. 1/2003 razlikuje od članka 11. Uredbe Vijeća br. 17 od 6. veljače 1962., prve provedbene uredbe članaka [81. EZ‑a] i [82. EZ‑a] (
SL 1962, 13, str. 204
.), koji u stavku 5. uvjetuje mogućnost traženja informacija odlukom neuspjehom prethodnog zahtjeva za informacijama.
Protivno onome što se čini da Komisija tvrdi u svojim podnescima, treba naglasiti da izbor koji ona mora izvršiti između jednostavnog zahtjeva za informacije temeljem članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 i odluke o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. iste uredbe pripada nadzoru proporcionalnosti. To nužno proizlazi iz same definicije načela proporcionalnosti navedene u gornjoj točki 118., u kojoj se spominje da „ako postoji izbor između više prikladnih mjera, potrebno je izabrati onu manje otegotnu“. Jednako tako može se primijetiti da izbor koji članak 18. stavak 1. Uredbe br. 1/2003 nudi Komisiji jest u određenoj mjeri analogan s onim koji postoji između provjere putem jednostavne punomoći i provjere koju nalaže odluka primjenom članka 14. Uredbe br. 17 i članka 20. Uredbe br. 1/2003. No izvršavanje tog izbora predmet je nadzora koji na temelju načela proporcionalnosti izvršava sudac Unije (presude Suda od 26. lipnja 1980., National Panasonic/Komisija,
136/79, Zb., str. 2033.
, t. 29. i od 22. listopada 2002., Roquette Frères, C 94/00, Zb., str. I 9011., t. 77; presuda Općeg suda od 8. ožujka 2007., France Télécom/Komisija, T 340/04, Zb., str. II 573., t. 147.).
Glede stava kojemu sudska praksa daje prednost u pogledu nadzora proporcionalnosti odabira provjere koja se nalaže odlukom, čini se da takav nadzor, u pogledu izbora između jednostavnog zahtjeva za informacije i odluke, treba ovisiti o potrebama za prikladnom uputom, imajući u vidu posebnosti predmetnog slučaja. (presude National Panasonic/Komisija, t. 120.
supra
, t. 29.; Roquette Frères, t. 120.
supra
, t. 77. i France Télécom/Komisija, t. 120.
supra
, t. 147.).
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je pobijana odluka donesena u okviru istrage koja se odnosi na prakse koje ograničavaju tržišno natjecanje i koja osim tužitelja obuhvaća i sedam drugih društava aktivnih u sektoru cementa.
Odluka se razlikuje od jednostavnog zahtjeva za informacije po činjenici da Komisija može izreći novčanu kaznu ili periodične penale u slučaju dostave nepotpunih podataka ili kašnjenja, primjenjujući članak 23. stavak 1. točku (b) i članak 24. stavak 1. točku (d) Uredbe br. 1/2003.
Prema tome, s obzirom na količinu informacija koje treba prikupiti i usporediti, ne čini se ni neprikladnim ni neproporcionalnim da Komisija upotrijebi pravni instrument koji joj u najvećoj mjeri osigurava da će tužitelj u roku dostaviti potpuni odgovor.
Iz prethodnog proizlazi da s obzirom na tužitelja Komisija donošenjem odluke o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 nije povrijedila načelo proporcionalnosti.
Navodno neproporcionalan karakter opterećenja koje nameće odgovor na upitnik
Tužitelj smatra da opterećenje koje nameće odgovaranje na upitnik krši načelo proporcionalnosti. Kritizira činjenicu da Komisija nameće dostavu tromjesečnih podataka za desetljeće 2001. – 2010. kao i osobito opterećujuću obvezu ponovnog dostavljanja određenih informacija u revidiranom na temelju kriterija za izračun i izmijenjenih definicija i vodeći računa o novim varijablama. Također smatra kako odgovaranje na nova pitanja koja se nalaze u upitniku nameće neproporcionalan teret.
Kao što je već istaknuto u gornjoj točki 97., obveza dostave informacija nametnuta poduzetniku ne smije za njega predstavljati neproporcionalni teret u odnosu na potrebe istrage.
Na prvom mjestu treba istaknuti da se, iz razloga spomenutih u gornjim točkama 102. do 104., ne može smatrati da je Komisija prekršila načelo proporcionalnosti jer je od tužitelja tražila da dostavi informacije koje su djelomično već bile dostavljene Komisiji, s obzirom na to da upitnik iz Priloga I. pobijanoj odluci ima za cilj pribaviti i nove informacije i informacije koje su detaljnije od onih prethodno dostavljenih.
Na drugom mjestu, što se tiče možebitno neproporcionalnog opterećenja koje nameće oblik upitnika kao i dodatne preciznosti određenih pitanja, Opći sud smatra da je nepobitno da su ti elementi nametnuli osobito veliko opterećenje poslom.
Međutim, ne treba zaključiti da je to opterećenje neproporcionalno, imajući u vidu potrebe istrage vezane posebice za moguće povrede koje Komisija pokušava provjeriti, kao i okolnosti ovog postupka.
U tom pogledu prvo treba podsjetiti na to da je pobijana odluka donesena u postupku koji za cilj ima „ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), koja uključuju ograničenja uvoza u EGP iz područja zemalja izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena i prakse suprotne tržišnom natjecanju vezane za tržište cementa i tržišta srodnih proizvoda“. Jasno je da široko polje primjene kao i težina mogućih povreda o kojima Komisija provodi istragu opravdavaju dostavu povećanog broja informacija.
Drugo, u obzir treba uzeti okolnost da je pobijana odluka donesena u okviru istrage koja se odnosi na prakse ograničavanja tržišnog natjecanja i koja uz tužitelja podrazumijeva sedam drugih poduzetnika aktivnih u sektoru cementa, na koju je već upozoreno u gornjoj točki 122. Dakle, u pogledu količine informacija koje treba dostaviti ne čini se neproporcionalnim zahtjev Komisije da se odgovori daju u obliku koji dopušta njihovu usporedbu.
Iz istih razloga ne čini se neproporcionalnim Komisijin zahtjev da se dostave tromjesečni podaci za razdoblje od gotovo deset godina, u slučaju kad Komisija sumnja u postojanje povrede koja se odvija kroz dugo razdoblje. Nadalje, treba podsjetiti na to da je sudac Unije prepoznao Komisijinu potrebu da zatraži informacije koje se odnose na razdoblje koje prethodi razdoblju povrede s ciljem preciziranja okolnosti u kojima je tijekom potonjeg razdoblja zabilježeno to ponašanje (presuda Slovak Telekom/Komisija, t. 22.
supra
, t. 51.).
Treće, iz istih razloga treba odbiti tužbeni razlog vezan za neproporcionalni karakter opterećenja koje podrazumijevaju dodatna pitanja koja se nalaze u upitniku.
Konačno, što se tiče prigovora Komisiji da nije odobrila alternativne prijedloge pitanja koje je ponudio tužitelj, treba istaknuti da kad je Komisija dužna pribjeći najmanje restriktivnoj mjeri, na temelju načela proporcionalnosti, takva obveza vrijedi samo ako postoji izbor između više prikladnih mjera.
Može se jasno utvrditi da se prijedlozi koje je ponudio tužitelj stvarno odnose na zahtjev za djelomično izuzeće od obveze odgovora na određena pitanja uz ponudu za dostavu informacija u razdoblju kraćem od traženog ili na temelju metode izračuna koja se razlikuje od one kojoj prednost daje Komisija. U pogledu potrebe za odgovarajućom uputom i osobito uzimajući u obzir značajan broj poduzetnika koji su obuhvaćeni postupkom spomenutim u gornjoj točki 5., Opći sud smatra kako je Komisija valjano mogla propustiti očitovanje na prijedloge tužitelja.
Prema tome četvrti tužbeni razlog treba odbiti u potpunosti.
Peti tužbeni razlog, vezan za povredu dobrih praksi Komisije koje se odnose na priopćenje gospodarskih podataka i na načelo dobre uprave
Prvi dio tužbenog razloga vezan za Komisijinu povredu vlastitih dobrih praksi koje se odnose na priopćenje gospodarskih podataka
Tužitelj smatra da se Komisija usvajanjem načina ponašanja ograničila prilikom izvršavanja svojih diskrecijskih ovlasti. Zaključuje da je Komisija dužna pridržavati se spomenutih dobrih praksi, u mjeri u kojoj je, u ovom slučaju, pribjegla prethodnom savjetovanju s dotičnim poduzetnicima, kao što je potvrđeno u njezinim dobrim praksama vezanima za priopćenje gospodarskih podataka u okviru postupka primjene članaka 101. UFEU‑a i 102. UFEU‑a, i u slučaju spajanja (u daljnjem tekstu: dobre prakse). To nije slučaj s obzirom na to da Komisija nije uzela u obzir ni komentare ni zahtjeve za pojašnjenje koje je uputio tužitelj i s obzirom na to da se konačno usvojeni upitnik znatno razlikuje od nacrta, pri čemu niz pitanja koje on sadrži nije bio predmet prethodnog savjetovanja.
Komisija predlaže da se taj tužbeni razlog odbije.
Opći sud smatra da je sigurno točno da, kad Komisija proglasi indikativno pravilo ponašanja s ciljem da proizvede vanjske učinke, ona u određenom slučaju od toga ne može odstupiti, a da ne ponudi razloge koji moraju biti spojivi s načelom jednakog postupanja (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu Suda od 18. svibnja 2006., Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients/Komisija, C 397/03 P, Zb., str. I 4429., t. 91.).
Dakle, još uvijek treba provođenje dobre prakse na koje se poziva tužitelj ocijeniti kao pravilo ponašanja. U tom pogledu treba podsjetiti na to da je u točki 3.4.3. dobrih praksi istaknuto da će Komisija provesti savjetovanje samo u slučaju kad je ono „prikladno i korisno“. Prema tome, u mjeri u kojoj je savjetovanje s poduzetnicima predstavljeno samo kao jednostavna mogućnost, Komisiji se ne može prigovarati da nije poštovala točku 3.4.3. dobrih praksi uključivši u svoj upitnik pitanja koja nisu bila predmet prethodnog savjetovanja ili, a fortiori, ne uključivši sve primjedbe koje su dali poduzetnici s kojima se savjetovala.
Prvi dio tužbenog razloga, dakle, treba odbiti.
Drugi dio tužbenog razloga vezan za Komisijinu povredu načela dobre uprave
Tužitelj smatra da je Komisiji nedostajalo pažnje prilikom stalnih izmjena vrste pitanja, kriterija koje treba poštovati, ciljanih proizvoda i referentnih zemalja koje se tiču njezinih različitih zahtjeva za dostavu informacija. To bi činilo povredu načela dobrog upravljanja.
Komisija poriče da je povrijedila načelo dobrog upravljanja.
Treba podsjetiti na to da uvodna izjava 37. Uredbe br. 1/2003 precizira da ona „poštuje temeljna prava i sukladna je načelima koja su posebice priznata Poveljom o temeljnim pravima EU‑a“ i da se „treba tumačiti i primjenjivati uzimajući u obzir i ta prava i načela“. Osim toga, od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora Povelja o temeljnim pravima ima, po snazi članka 6. stavka 1. prvog podstavka UEU‑a, istu pravnu snagu kao i ugovori.
Članak 41. Povelje o temeljnim pravima, naslovljen „Pravo na dobru upravu“, u prvom stavku određuje kako „svatko ima pravo na to da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku“.
Prema sudskoj praksi koja se odnosi na načelo dobre uprave, u slučaju kad institucije Unije imaju diskrecijsku ovlast, poštovanje jamstava koje dodjeljuje pravni poredak Unije u upravnim postupcima ima još veću temeljnu važnost. Među tim se jamstvima osobito nalazi obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve pripadajuće elemente slučaja (presuda Suda od 21. studenoga 1991., Technische Universität München, C 269/90, Zb., str. I 5469., t. 14. i presuda Atlantic Container Line i dr./Komisija, t. 57.
supra
, t. 404.).
Iz razloga koji su već izneseni u gornjim točkama 102. do 104., treba ustvrditi da se upitnik razlikuje stupnjem preciznosti pitanja odnosno postojanjem novih pitanja, iako mu je predmet blizak onome prethodnih zahtjeva za pružanje podataka. Osim toga, treba dodati da opseg istrage koju je poduzela Komisija, broj njome obuhvaćenih poduzetnika kao i tehnička priroda tržišta obuhvaćenih proizvoda također opravdavaju to da Komisija uzastopno donosi više zahtjeva za dostavu informacija koji se djelomično preklapaju, a da time ne krši načelo dobre uprave.
U svjetlu prethodno navedenoga ovaj tužbeni razlog treba odbiti i, prema tome, cjelokupnu tužbu.
O troškovima
Na temelju članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je na zahtjev protivne stranke snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti da uz vlastite troškove snosi i one koje je imala Komisija.

Iz tih razloga,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Buzzi Unicem SpA nalaže se snošenje troškova.

Dittrich
Wiszniewska‑Białecka
Prek
Proglašena na javnom ročištu u Luxembourgu, 14. ožujka 2014.
Potpisi
Sadržaj

Činjenice iz kojih proizlazi spor

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Prvi tužbeni razlog koji se temelji na manjkavosti odnosno nedovoljnom obrazloženju pobijane odluke kao i na povredi prava na obranu

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na prekoračenju i zlouporabi ovlasti od strane Komisije, kao i na prebacivanju tereta dokazivanja

Treći tužbeni razlog i prvi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelje na povredi članka 18. Uredbe br. 1/2003

Narav traženih informacija

Potrebnost traženih informacija

Drugi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

Navodno neproporcionalan karakter donošenja odluke o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003

Navodno neproporcionalan karakter opterećenja koje nameće odgovor na upitnik

Peti tužbeni razlog, vezan za povredu dobrih praksi Komisije koje se odnose na priopćenje gospodarskih podataka i na načelo dobre uprave

Prvi dio tužbenog razloga vezan za Komisijinu povredu vlastitih dobrih praksi koje se odnose na priopćenje gospodarskih podataka

Drugi dio tužbenog razloga vezan za Komisijinu povredu načela dobre uprave

O troškovima
(
*1
)	jezik postupka : talijanski.