CELEX: 62012TJ0296
Ochrona konsumentów
Rozporządzenie (UE) nr 432/2012
Oświadczenia zdrowotne dotyczące żywności
Skarga o stwierdzenie nieważności
Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych
Bezpośrednie oddziaływanie
Dopuszczalność
Naruszenie art. 13 i 28 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006
Zasada dobrej administracji
Niedyskryminacja
Błędne kryteria oceny
Rozporządzenie nr 1924/2006
Zarzut niezgodności z prawem
Prawo do bycia wysłuchanym
Pewność prawa
Zbyt krótki okres przejściowy
Wykaz nierozpatrzonych oświadczeń

Okoliczności powstania sporu
Skarżące – The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur-& gezondheidsProducten Nederland oraz New Care Supplements B V, z siedzibą w Zjednoczonym Królestwie i w Niderlandach, są z jednej strony przedsiębiorstwami, które wytwarzają i wprowadzają na rynek europejski suplementy żywnościowe i odżywki dietetyczne, a z drugiej strony stowarzyszeniami zawodowymi reprezentującymi interesy przedsiębiorstw prowadzących wyżej wymieniony rodzaj działalności. Przedsiębiorstwa te stosują na co dzień oświadczenia zdrowotne na etykietach oraz w reklamach swoich produktów.
W następstwie przyjęcia rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (
Dz.U. L 404, s. 9
) skarżące złożyły oświadczenia zdrowotne organom właściwym w ich państwach członkowskich do celów przewidzianego w art. 13 ust. 1–3 tego rozporządzenia postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych. Komisja Wspólnot Europejskich otrzymała następnie od państw członkowskich w sumie około 44000 oświadczeń zdrowotnych zgodnie z art. 13 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. Instytucja ta stworzyła na podstawie wspomnianych oświadczeń zdrowotnych scalony wykaz służący uniknięciu niepotrzebnych powtórzeń a także opublikowany na stronie internetowej system kodyfikacji służący zagwarantowaniu, wedle Komisji, spójnego przetwarzania krajowych wykazów oraz możliwości wyszukiwania wspomnianych oświadczeń przy użyciu numerów „ID”.
W dniu 24 lipca 2008 r. Komisja skierowała do Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) oficjalny wniosek o wydanie opinii naukowej zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 (zwany dalej „wnioskiem o wydanie opinii naukowej”). Przy tej okazji Komisja przekazała EFSA pierwszą część scalonego wykazu. Kolejne części tego wykazu zostały przekazane w listopadzie i w grudniu 2008 r. po konsultacji z państwami członkowskimi, a następnie, w formie uzupełnienia, w marcu 2010 r., przy czym końcowa liczba oświadczeń zdrowotnych wymagających analizy wyniosła 4637.
W okresie od października 2009 r. do lipca 2011 r. EFSA dokonała oceny naukowej oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez Komisję.
W dniu 16 maja 2012 r. na mocy art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 Komisja przyjęła rozporządzenie (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiające wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (
Dz.U. L 136, s. 1
). Komisja zezwoliła w tym rozporządzeniu na stosowanie częściowego wykazu zwierającego 222 oświadczenia zdrowotne, odpowiadającego 497 pozycjom wpisanym do scalonego wykazu, w przypadku których EFSA stwierdziła zasadniczo, że na podstawie przedstawionych danych wykazano związek przyczynowo‑skutkowy pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a deklarowanym działaniem (zwanego dalej „wykazem dopuszczonych oświadczeń”). Rzeczone oświadczenia, jak i inne oświadczenia odrzucone wpisano także do unijnego rejestru oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, sporządzonego przez Komisję zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. c) i d) rozporządzenia nr 1924/2006. Ponadto Komisja postanowiła, że rozporządzenie nr 432/2012 stosuje się po upływie sześciu miesięcy od daty jego wejścia w życie, czyli od dnia 14 grudnia 2012 r., po to, by podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogły dostosować się do jego wymogów, zwłaszcza do przewidzianego w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006 zakazu dotyczącego oświadczeń zdrowotnych, których ocena Urzędu i rozpatrzenie przez Komisję zostały zakończone.
W tym samym dniu Komisja sporządziła wykaz ponad 2000 oświadczeń, których ocena EFSA lub rozpatrzenie przez Komisję nie zostały zakończone, i opublikowała go na swojej stronie internetowej (zwany dalej „wykazem nierozpatrzonych oświadczeń”). Wedle Komisji wspomniane oświadczenia zdrowotne dotyczące zwłaszcza działania substancji roślinnych lub ziołowych, powszechnie znanych jako „substancje botaniczne”, były wciąż nierozpatrzone i w związku z tym mogły nadal być wykorzystywane zgodnie z systemem przejściowym przewidzianym w art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 lipca 2012 r. skarżące wniosły niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 września 2012 r. Republika Czeska wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 września 2012 r. Rada Unii Europejskiej wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 września 2012 r. Bureau européen des unions de consommateurs (Europejskie Biuro Związków Konsumentów, „BEUC”) wniosło o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 września 2012 r. FederSalus, Medestea biotech SpA oraz Naturando Srl wniosły o dopuszczenie ich do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania skarżących.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 października 2012 r. Parlament Europejski wniósł o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 3 października 2012 r. Republika Francuska wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 24 października 2012 r. skarżące wniosły, by zgodnie z art. 116 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem niektóre dane o charakterze poufnym zawarte w załącznikach do skargi nie zostały przekazane interwenientom, w wypadku gdyby zostali oni dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Skarżące przedstawiły jawną wersję odnośnego dokumentu w celu przekazania interwenientom.
Postanowieniami z dnia 16 stycznia 2013 r. prezes pierwszej izby Sądu uwzględnił wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów złożone przez Republikę Czeską, Radę, Parlament, Republikę Francuską i BEUC popierających żądania Komisji oraz wniosek FederSalus, Medestea biotech i Naturando popierających żądania skarżących. Ponadto prezes pierwszej izby Sądu zastrzegł późniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności wniosku o zachowanie poufności i tymczasowo ograniczył przekazanie dokumentów procesowych wspomnianym stronom do ich wersji jawnej w oczekiwaniu na ewentualne uwagi dotyczące wniosku o zachowanie poufności.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 lutego 2013 r. BEUC zgłosił sprzeciw wobec wniosku skarżących o zachowanie poufności.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 3 kwietnia 2013 r. Republika Czeska poinformowała Sąd o wycofaniu swojej interwencji popierającej żądania Komisji.
Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. Republika Czeska została wykreślona z rejestru jako interwenient w niniejszej sprawie.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
W związku z przeszkodą w wykonywaniu obowiązków zaistniałą względem prezesa ósmej izby prezes Sądu wyznaczył zgodnie z porządkiem przewidzianym w art. 6 regulaminu postępowania pierwszego sędziego w celu jego zastąpienia, a na podstawie art. 32 § 3 regulaminu postępowania drugiego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
W dniu 22 kwietnia 2014 r. skarżące złożyły w sekretariacie Sądu, jako nowy dowód na poparcie swoich argumentów, biuletyn ministerstwa zdrowia Zjednoczonego Królestwa z dnia 16 kwietnia 2014 r.
Decyzją prezesa ósmej izby Sądu z dnia 5 maja 2014 r. wspomniany biuletyn został włączony do akt sprawy, a pozostałym stronom wyznaczono termin na ewentualne ustosunkowanie się do tej kwestii. Strony przedstawiły uwagi w wyznaczonym terminie.
Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. prezes ósmej izby Sądu uwzględnił złożony przez skarżące wniosek o zachowanie poufności oraz zdecydował, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania, po pierwsze, wezwał skarżące do przekazania wykazu oświadczeń zdrowotnych, które ich dotyczyły, oraz do dokładnego wskazania statusu tych oświadczeń, a mianowicie, czy w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012 zostały one dopuszczone, odrzucone lub też ich rozpatrzenie zostało zawieszone. Po drugie Sąd wezwał strony do uściślenia, czy rozporządzenie nr 432/2012 stanowiło ich zdaniem akt regulacyjny, który dotyczył skarżących bezpośrednio i nie wymagał przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu hipotezy trzeciej wskazanej w art. 263 akapit czwarty TFUE. Strony zadośćuczyniły tym wezwaniom w wyznaczonym terminie.
Na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżące, popierane przez FederSalus, Medestea biotech i Naturando, wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 432/2012;
—
stwierdzenie nieważności decyzji Komisji ustanawiającej wykaz nierozpatrzonych oświadczeń;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez Radę, Parlament, Republikę Francuską oraz BEUC, wnosi do Sądu o:
—
w części oddalenie, a w części odrzucenie skargi;
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
Na wstępie należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że chociaż w ramach pierwszego żądania skarżące wnoszą do Sądu o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 432/2012, to ze skargi wynika, iż to żądanie stwierdzenia nieważności zostało oparte w części na niezgodności z prawem aktu stanowiącego podstawę wymienionego rozporządzenia. W opisanych okolicznościach należy uznać, że żądanie to ma na celu także, pośrednio i na podstawie art. 277 TFUE, stwierdzenie – na poparcie żądania zmierzającego do stwierdzenia nieważności – niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006. Poza tym skarżące wnoszą o stwierdzenie nieważności rzekomej decyzji Komisji ustanawiającej wykaz tzw. nierozpatrzonych oświadczeń. Wspomniane trzy żądania należy przeanalizować oddzielnie.
1.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012
W przedmiocie dopuszczalności
Bez formalnego podniesienia zarzutu niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania, Komisja, popierana przez Radę, Parlament, Republikę Francuską oraz BEUC, twierdzi, że żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 jest niedopuszczalne. W szczególności Komisja podnosi, iż nawet gdyby uznać rozporządzenie nr 432/2012 za akt regulacyjny, który nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, to i tak skarżące nie wykazały, że wspomniane rozporządzenie dotyczy ich bezpośrednio.
Skarżące podważają argumenty Komisji dotyczące niedopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności twierdzą, iż rozporządzenie nr 432/2012 jest aktem regulacyjnym w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, który nie wymaga środków wykonawczych. Następnie podnoszą, że zgodnie z orzecznictwem rozporządzenie to dotyczy ich bezpośrednio, ponieważ, po pierwsze, wywiera bezpośredni wpływ na ich sytuację prawną, i, po drugie, nie pozostawia żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania.
Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
W niniejszym przypadku jest bezsporne, że rozporządzenie nr 432/2012 nie było skierowane do skarżących, które nie są zatem adresatami tego aktu. W tych okolicznościach na mocy art. 263 akapit czwarty TFUE skarżące mogą wnieść skargę o stwierdzenie nieważności wspomnianego aktu tylko pod warunkiem, że stanowi on akt regulacyjny, który dotyczy ich bezpośrednio i który nie wymaga środków wykonawczych, albo że dotyczy on ich bezpośrednio i indywidualnie.
Tak więc w pierwszej kolejności należy ustalić, czy rozporządzenie nr 432/2012 stanowi akt regulacyjny w rozumieniu hipotezy trzeciej wskazanej w art. 263 akapit czwarty TFUE.
Zgodnie z orzecznictwem pojęcie „aktu regulacyjnego” należy rozumieć jako oznaczające akty o charakterze generalnym, z wyjątkiem aktów ustawodawczych (wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, Zb.Orz.,
EU:C:2013:625
, pkt 60).
W niniejszej sprawie z jednej strony podstawą prawną rozporządzenia nr 432/2012 jest art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, który przyznaje Komisji kompetencję do przyjęcia, zgodnie z procedurą określoną w art. 25 ust. 3 tego rozporządzenia, wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Artykuł 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 odsyła zaś do art. 5a decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (
Dz.U. L 184, s. 23
), który to artykuł jest zarezerwowany do przyjmowania środków mających na celu zmianę elementów innych niż istotne aktu przyjętego zgodnie z procedurą współdecydowania. Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 432/2012 zostało przyjęte przez Komisję w ramach kompetencji wykonawczych, w drodze procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą i że w konsekwencji nie stanowi ono aktu ustawodawczego w rozumieniu orzecznictwa wywodzącego się z ww. w pkt 34 wyroku Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (
EU:C:2013:625
).
Z drugiej strony, ponieważ rozporządzenie nr 432/2012 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 ma zastosowanie do wszystkich podmiotów działających na rynku spożywczym, które stosują oświadczenia zdrowotne dotyczące żywności inne niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, należy zaznaczyć, że ma ono charakter generalny, gdyż znajduje zastosowanie w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołuje wiążące skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny [zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Microban International i Microban (Europe)/Komisja, T‑262/10, Zb.Orz.,
EU:T:2011:623
, pkt 23].
Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 432/2012 stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o pojęcie bezpośredniego oddziaływania, rozstrzygnięto, że warunek ten wymaga, po pierwsze, aby akt będący przedmiotem skargi wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną strony skarżącej i, po drugie, by nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, które ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego tego uregulowania, bez stosowania innych przepisów pośrednich (wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja, C‑386/96 P, Rec,
EU:C:1998:193
, pkt 43; z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisja, C‑445/07 P i C‑455/07 P, Zb.Orz.,
EU:C:2009:529
, pkt 45).
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć w pierwszej kolejności, że skutki wynikające z rozporządzenia nr 432/2012 polegają na dopuszczeniu na mocy jego art. 1 ogółem 222 oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Poza tym jak wskazano w motywach 12 i 13 rozporządzenia nr 432/2012, skutkuje ono, na mocy stosowania tego rozporządzenia w związku z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, zakazem dotyczącym pewnej liczby oświadczeń tego samego rodzaju, których ocena i sprawdzenie na podstawie art. 13 ust. 3 tego rozporządzenia zostały zakończone, odpowiednio przez EFSA i przez Komisję stwierdzeniem, iż zasadniczo albo nie zostały one poparte naukowo, albo nie spełniają ogólnych lub szczegółowych wymagań przewidzianych wspomnianym rozporządzeniem.
Z powyższego wynika, że ponieważ skarżące podważają zgodność z prawem rozporządzenia nr 432/2012, powinny w celu wykazania, że akt ten dotyczy ich bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, wskazać oświadczenia objęte wspomnianym rozporządzeniem, które mają negatywny wpływ na ich sytuację prawną. W szczególności w zakresie, w jakim z pism procesowych skarżących wynika zasadniczo, że dopuszczone oświadczenia zdrowotne nie są przedmiotem skargi, z tego powodu, że stwierdzenie ich nieważności jest dla skarżących bez znaczenia, skarżące są zobowiązane wykazać, że w okresie, kiedy wniosły skargę do Sądu, stosowały w przekazach komercyjnych związanych z ich produktami oświadczenia zakazane w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012.
W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wezwanie skierowane w ramach środków organizacji postępowania, skarżące, w szczególności skarżące druga, trzecia i piąta, jako producenci żywności, przedstawiły Sądowi wykaz oświadczeń zdrowotnych, które ich dotyczą, i wskazały dokładnie status tych oświadczeń, w szczególności, czy zostały odrzucone w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012. Poza tym przedstawiły zaświadczenia podpisane przez dyrektorów każdego z wymienionych producentów poświadczające zwłaszcza, że rzeczone oświadczenia były stosowane w dniu wniesienia skargi do Sądu, czyli w dniu 2 lipca 2014 r. Jako że wymienione dokumenty zaświadczają, iż skarżące stosowały przy wprowadzaniu na rynek swoich produktów oświadczenia zdrowotne odrzucone przez rozporządzenie nr 432/2012, należy stwierdzić, że rozporządzenie to może oddziaływać na ich sytuację prawną.
Następnie należy oddalić twierdzenie Komisji przedstawiony zarówno w odpowiedziach na środki organizacji postępowania, jak i podczas rozprawy, wedle którego dokumenty przedstawione przez skarżących pozbawione są mocy dowodowej. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem działaniami Trybunału i Sądu rządzi zasada swobodnej oceny dowodów, zaś jedynym kryterium oceny wartości przedstawionych dowodów jest ich wiarygodność. Ponadto w celu oceny wartości dowodowej danego dokumentu należy sprawdzić prawdziwość informacji w nim zawartych oraz uwzględnić zwłaszcza pochodzenie dokumentu, okoliczności jego sporządzenia, jego adresata i zastanowić się, czy w świetle jego treści wydaje się on rozsądny i wiarygodny (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2012 r., Shell Petroleum i in./Komisja, T‑343/06, Zb.Orz.,
EU:T:2012:478
, pkt 161 i przytoczone tam orzecznictwo). Otóż w niniejszej sprawie, po pierwsze, dokumenty przedstawione przez skarżące są zaświadczeniami podpisanymi przez dyrektorów tych podmiotów, których uważa się, że są w stanie przekazać dokładne wskazówki w odniesieniu do żądanych informacji, po drugie, zostały przedstawione na wyraźne żądanie Sądu oraz, po trzecie, zostały przedstawione za pośrednictwem adwokata reprezentującego skarżące w ich działaniu, który jako osoba wspomagająca wymiar sprawiedliwości i z powodu spoczywających na nim zobowiązań wynikających z etyki zawodowej jest zobowiązany zapewnić, by wspomniane dokumenty były autentyczne i prawdziwe. W tych okolicznościach Sąd stoi na stanowisku, że wiarygodność omawianych dokumentów została wykazana w wystarczającym stopniu. Poza tym wprawdzie Komisja ogólnie podważa prawdziwość wspomnianych zaświadczeń, nie podaje jednak żadnej poszlaki sugerującej, że konkretne informacje zawarte w wykazie przekazanym przez skarżące w ramach środków organizacji postępowania były nieprawdziwe.
Ponadto, jeśli chodzi o pierwszą i czwartą skarżącą, które jako stowarzyszenia producentów suplementów żywnościowych nie mają w niniejszej sprawie zdaniem Komisji czynnej legitymacji procesowej, wystarczy zaznaczyć, że ze względu na to, iż skarżące wniosły jedną i tę samą skargę, a jej dopuszczalność względem drugiej, trzeciej i piątej skarżącej została wykazana, nie ma potrzeby ze względów ekonomii procesowej badania dopuszczalności skargi względem pierwszej i czwartej skarżącej (zob. podobnie wyrok z dnia 29 listopada 2012 r., Thesing i Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10,
EU:T:2012:635
, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy wreszcie stwierdzić, że rozporządzenie nr 432/2012 nie pozostawia żadnego zakresu uznania swoim adresatom w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 powyżej, gdyż dopuszczenie oświadczeń przewidziane w tym rozporządzeniu ma bez wątpienia charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania będącego przedmiotem skargi, bez stosowania innych przepisów pośrednich. W powyższym względzie wystarczy zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 432/2012, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Z powyższego wynika, że należy uznać, iż rozporządzenie nr 432/2012 dotyczy skarżących bezpośrednio.
W trzeciej kolejności, co się tyczy ustalenia, czy rozporządzenie nr 432/2012 wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, należy najpierw przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem […] pojęcie „aktów regulacyjnych […], które nie wymagają środków wykonawczych” należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, polegającym, jak wynika z jego genezy, na uniknięciu sytuacji zmuszającej jednostkę do naruszenia prawa, żeby móc zwrócić się do sądu (wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, Zb.Orz.,
EU:C:2013:852
, pkt 27).
W celu ustalenia, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie hipotezy trzeciej wskazanej w art. 263 akapit czwarty TFUE. Nie jest więc istotne, czy dany akt wymaga środków wykonawczych względem innych podmiotów prawa (ww. w pkt 46 wyrok Telefónica/Komisja,
EU:C:2013:852
, pkt 30).
W celu ustalenia, czy zaskarżony akt wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się wyłącznie do przedmiotu skargi, a w razie gdy strona skarżąca wnosi jedynie o częściowe stwierdzenie nieważności, w danym przypadku należy brać pod uwagę jedynie środki wykonawcze wymagane ewentualnie przez tę część aktu (ww. w pkt 46 wyrok Telefónica/Komisja,
EU:C:2013:852
, pkt 31).
W niniejszej sprawie wystarczy zaznaczyć, że rozporządzenie nr 432/2012 ma z definicji zastosowanie w sposób automatyczny do skarżących, a jego zastosowanie nie wymaga żadnego rodzaju środka ze strony organów publicznych krajowych lub europejskich.
Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 432/2012 nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
W konsekwencji, ponieważ rozporządzenie nr 432/2012 stanowi akt regulacyjny, który dotyczy skarżących bezpośrednio i nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję należy oddalić bez potrzeby badania ewentualnego indywidualnego oddziaływania na skarżące.
Co do istoty
Na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 skarżące podnoszą dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy braku podstawy prawnej oraz naruszenia zasad pewności prawa, dobrej administracji i niedyskryminacji przy podjęciu decyzji o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów. Zarzut drugi dotyczy naruszenia zasad dobrej administracji i pewności prawa oraz naruszenia obowiązku współpracy z krajowymi organami ds. bezpieczeństwa żywności oraz obowiązku uzasadnienia przy niewłączeniu dużej liczby oświadczeń zdrowotnych do wykazu dopuszczonych oświadczeń.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego braku podstawy prawnej oraz naruszenia zasad pewności prawa, dobrej administracji i niedyskryminacji przy podjęciu decyzji o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów
Zarzut pierwszy dzieli się na dwie części:
– W przedmiocie części pierwszej dotyczącej braku podstawy prawnej i naruszenia zasady pewności prawa
W części pierwszej zarzutu pierwszego skarżące podnoszą trzy zastrzeżenia.
Zastrzeżenie pierwsze dotyczy tego, że środek przewidziany rozporządzeniem nr 432/2012, polegający na podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów, nie ma podstawy prawnej, z uwagi na to, że art. 13 rozporządzenia nr 1924/2006 przywiduje przyjęcie jedynie ostatecznego wykazu wszystkich dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w ust. 1–3 tego artykułu, wobec czego nie pozwala on na sporządzenie wspomnianego wykazu, jak zrobiła to Komisja, w sposób częściowy i stopniowy. Skarżące zauważają ponadto, że Komisja nie dotrzymała terminu przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń przewidzianego rozporządzeniem nr 1924/2006.
Zastrzeżenie drugie dotyczy tego, że na mocy art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 Komisji nie przysługuje kompetencja niezbędna do określenia dodatkowych środków przejściowych dla oświadczeń, których rozpatrzenie instytucja ta zdecydowała zawiesić.
Zastrzeżenie trzecie dotyczy naruszenia zasady pewności prawa z powodu niemożności wskazania w sposób jasny i precyzyjny oświadczeń, których rozpatrzenie zdaniem Komisja zostało zawieszone, zwłaszcza w kontekście oświadczeń odrzuconych.
Komisja, popierana zwłaszcza przez Republikę Francuską i BEUC, podważa argumenty skarżących, które opierają się jej zdaniem na błędnej interpretacji rozpatrywanych przepisów. Instytucja ta dodaje także, iż decyzja o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów była uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące rzekomego braku podstawy prawnej do dokonania podziału postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów, należy zaznaczyć na wstępie, że prawodawca Unii powierzył Komisji na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 1924/2006 zadanie sporządzenia w Unii zharmonizowanego wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. W szczególności zgodnie ze wspomnianym artykułem wykaz ten powinien był zawierać oświadczenia zdrowotne, które, poza ich przynależnością do jednej z trzech kategorii wymienionych w ust. 1 tego artykułu, oparte były na ogólnie zaakceptowanych dowodach naukowych i mogły być zrozumiałe dla przeciętnego konsumenta. Ponadto z art. 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika zasadniczo, że wykaz dopuszczonych oświadczeń powinien był zostać przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 25 ust. 3 tego rozporządzenia w następstwie, po pierwsze, przekazania przez państwa członkowskie wykazów oświadczeń zdrowotnych wykorzystywanych na rynku każdego z tych państw i, po drugie, zasięgnięcia opinii EFSA w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r.
Tymczasem należy stwierdzić, że brzmienie art. 13 rozporządzenia nr 1924/2006 nie uściśla, czy wykaz dopuszczonych oświadczeń powinien był zostać przyjęty jednorazowo, jak twierdzą skarżące, czy też wykaz ten mógł zostać przyjęty w kilku stadiach, pozwalając w ten sposób Komisji odroczyć dopuszczenie oświadczeń zdrowotnych, których ocena przez EFSA albo przez Komisję nie została zakończona. Należy zatem zbadać, czy Komisja dopuściła się błędu, uznając, że wspomniany przepis zezwalał jej na stopniowe przyjęcie wykazu dopuszczonych oświadczeń.
Sąd przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (zob. wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in., C‑17/03, Zb.Orz.,
EU:C:2005:362
, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeżeli wykładnia językowa i historyczna rozporządzenia, a w szczególności jednego z jego przepisów, nie pozwala na ustalenie jego dokładnego zakresu, sporne uregulowanie należy interpretować w świetle jego celu, jak również jego ogólnej systematyki [zob. wyrok z dnia 10 października 2012 r., Gem‑Year i Jinn‑Well Auto‑Parts (Zhejiang)/Rada, T‑172/09,
EU:T:2012:532
, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponadto część normatywna aktu jest nierozerwalnie związana z jego uzasadnieniem, wobec czego w razie potrzeby jego wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem motywów, które doprowadziły do jego wydania (zob. wyrok z dnia 11 września 2014 r., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Rada, T‑443/11, Zb.Orz.,
EU:T:2014:774
, pkt 118 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że, jak wynika zarówno z motywów 1 i 2, jak i z art. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, akt ten ma na celu usunięcie przeszkód w wymianie handlowej w Unii, które wynikają z rozbieżności między przepisami prawa krajowego odnoszącymi się do przekazów o charakterze komercyjnym dotyczących oświadczeń wykorzystywanych przy etykietowaniu i reklamowaniu żywności, zapewniając przy tym wysoki poziom ochrony konsumentów i ułatwiając im wybór poprzez wprowadzanie na rynek produktów bezpiecznych i odpowiednio etykietowanych. W szczególności wedle motywu 14 tego rozporządzenia należy upewnić się, że substancje, do których odnosi się oświadczenie, mają korzystne działanie odżywcze lub fizjologiczne. Motyw 23 rozporządzenia nr 1924/2006 wskazuje poza tym, że powinno się zezwalać na stosowanie oświadczeń zdrowotnych w Unii jedynie po dokonaniu przez EFSA oceny naukowej spełniającej najwyższe możliwe standardy.
Tymczasem w świetle celów wymienionych w punkcie 64 należy w pierwszej kolejności zinterpretować art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006 w ten sposób, że zawiera on jedynie spoczywające na Komisji zobowiązanie rezultatu polegające na przyjęciu, po zasięgnięciu opinii EFSA, wykazu dopuszczonych oświadczeń na podstawie wykazów krajowych przekazanych przez państwa członkowskie. Nic bowiem w brzmieniu tego artykułu lub w brzmieniu motywów rozporządzenia nr 1924/2006 nie sugeruje, by prawodawca Unii zamierzał pozbawić Komisję możliwości sporządzenia rzeczonego wykazu w sposób stopniowy, a w szczególności uzupełniania go w miarę zakańczania oceny technicznej przez EFSA oraz sprawdzenia przez samą Komisję warunków ustanowionych rzeczonym rozporządzeniem. Wręcz przeciwnie, ponieważ art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006 nie uściśla w jakim trybie Komisja powinna wykonać swoje zadanie, przepis ten pozostawia tej instytucji swobodną ocenę co do określenia, z poszanowaniem zasad przewidzianych w rozporządzeniu nr 1924/2006 oraz zasad prawa Unii, tempa, które powinno doprowadzić do przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby Komisja mogła skutecznie realizować wyznaczone jej cele, biorąc pod uwagę, jak w niniejszej sprawie, konieczność dokonywania przez nią złożonych ocen technicznych, należy jej przyznać szeroki zakres uznania (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 września 2008 r., Bayer CropScience i in./Komisja, T‑75/06, Zb.Orz.,
EU:T:2008:317
, pkt 81, 82; z dnia 19 stycznia 2012 r., Xeda International i Pace International/Komisja, T‑71/10,
EU:T:2012:18
, pkt 69).
Ponadto przedstawioną powyżej wykładnię potwierdza okoliczność, jak zaznacza zwłaszcza Republika Francuska, że zgodnie z art. 13 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1924/2006 prawodawca przewidział możliwość zmiany wykazu dopuszczonych oświadczeń bądź na podstawie ogólnie uznanych dowodów naukowych, bądź na podstawie nowo uzyskanych dowodów naukowych. Należy zatem uznać, że prawodawca nie sprzeciwił się temu, by wykaz ten był uzupełniany w sposób stopniowy i w konsekwencji by miał charakter rozwojowy, uwzględniając dostępne dane naukowe.
Wreszcie chociaż skarżące twierdzą, że motyw 26 rozporządzenia nr 1924/2006 nawiązuje do „jednego” wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych i że art. 28 ust. 5 tego rozporządzenia nawiązuje także do „właśnie tego” wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, należy stwierdzić, że okoliczność ta nie ma wpływu na możliwość przyjęcia omawianego wykazu w sposób stopniowy. Należy bowiem zaznaczyć, podobnie jak Komisja, że podejście oparte na przyjęciu wykazu dopuszczonych oświadczeń w kilku stadiach nie prowadzi do przyjęcia różnych wykazów, jak twierdzą skarżące, lecz do przyjęcia jednego wykazu stopniowo uzupełnianego.
Z powyższego wynika, że brzmienia rozporządzenia nr 1924/2006, w szczególności jego art. 13 ust. 1–3, nie można interpretować w ten sposób, że zakazuje ono Komisji przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń w kilku stadiach.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Komisja nie dopuściła się błędu, uznając, że sporny przepis zezwalał jej na stopniowe przyjęcie wykazu dopuszczonych oświadczeń.
Powyższego wniosku nie podważają pozostałe argumenty przywołane przez skarżące w ramach zastrzeżenia pierwszego.
Po pierwsze, wprawdzie, jak zauważają skarżące, zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 Komisja była zobowiązana przyjąć pełny wykaz dopuszczonych oświadczeń w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r., a wykaz ten został przyjęty jedynie częściowo w drodze rozporządzenia nr 432/2012 w dniu 16 maja 2012 r., to należy przypomnieć orzecznictwo, zgodnie z którym wobec braku przepisu przewidującego bądź wyraźnie, bądź w sposób dorozumiany konsekwencje przekroczenia terminów proceduralnych takiego rodzaju jak termin w niniejszej sprawie, przekroczenie to może skutkować nieważnością całości lub części aktu, którego proces przyjmowania obejmuje omawiany termin, tylko wtedy, gdy jest bezsporne, że w braku tej nieprawidłowości akt ten mógł mieć inną treść (zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Hagenmeyer i Hahn/Komisja, T‑17/12, Zb.Orz.,
EU:T:2014:234
, pkt 160 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżące, poza stwierdzeniem, iż Komisja przekroczyła wyżej wymieniony termin, nie wysuwają w ramach niniejszego zastrzeżenia żadnego argumentu na poparcie stwierdzenia, że rozporządzenie nr 432/2012 mogło mieć inną treść gdyby zostało przyjęte przed dniem 31 stycznia 2010 r. W konsekwencji nie można stwierdzić nieważności rozporządzenia nr 432/2012 jedynie z tego względu, iż zostało ono przyjęte po upływie terminu wyznaczonego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006.
Po drugie, ponieważ zastrzeżenie skarżących należy rozumieć jako zmierzające do stwierdzenia, że w każdym razie decyzja o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych nie była zasadna, należy przypomnieć od razu, że w świetle szerokiego zakresu uznania przyznanego tej instytucji na mocy orzecznictwa przytoczonego w pkt 65 powyżej kontrola sądowa zasadności ustaleń Komisji w złożonej dziedzinie ogranicza się zwłaszcza do badania, czy wykonywanie przez instytucje Unii ich kompetencji nie jest obarczone oczywistym błędem, czy nie doszło do nadużycia władzy lub czy instytucja nie przekroczyła w sposób oczywisty przysługującego jej zakresu uznania [wyroki: z dnia 9 września 2003 r., Monsanto Agricoltura Italia i in., C‑236/01, Rec,
EU:C:2003:431
, pkt 135; z dnia 15 października 2009 r., Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Zb.Orz.,
EU:C:2009:635
, pkt 47].
Otóż w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Komisja miała prawo uznać, iż decyzja o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych i odroczenia oceny niektórych oświadczeń była konieczna, by lepiej zrealizować poszczególne cele rozporządzenia nr 1924/2006, z uwagi zwłaszcza na szczególne trudności zaistniałe w trakcie wspomnianego postępowania, mimo iż stanowiło to, jak twierdzą skarżące, zmianę w stosunku do pierwotnych założeń.
Należy bowiem zaznaczyć, że rozmaite okoliczności, zwłaszcza liczba, przekraczająca 44000 oświadczeń zdrowotnych zawartych w wykazach krajowych przekazanych przez państwa członkowskie na mocy art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006, brak dokładnych informacji ze strony niektórych państw w chwili przekazania wspomnianych wykazów oraz potrzeba sporządzenia scalonego wykazu, a także systemu kodyfikacji w celu zagwarantowania możliwości wyszukiwania oświadczeń wymagających analizy, zmusiły Komisję do przyjęcia alternatywnego podejścia, służącego zwłaszcza zachowaniu równowagi między celami polegającym na zapewnieniu z jednej strony jasnych zasad dla podmiotów działających na rynku, a z drugiej strony na ochronie konsumentów. Należy zauważyć w tym względzie, podobnie jak Komisja, że decyzja, by odroczyć przyjęcie wykazu dopuszczonych oświadczeń do chwili zakończenia oceny wszystkich oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez państwa członkowskie, opóźniłaby jeszcze bardziej realizację celów rozporządzenia nr 1924/2006.
Poza tym, co się tyczy argumentu skarżących, zgodnie z którym nie istniała potrzeba podejmowania pilnych działań, w szczególności w świetle przepisów ogólnych dotyczących etykietowania przewidzianych zwłaszcza dyrektywą 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (
Dz.U. L 109, s. 29
), należy zaznaczyć, że wspomniana dyrektywa ma jedynie na celu zakazanie posługiwania się informacjami, które wprowadzałyby nabywcę w błąd lub przypisywałyby żywności właściwości lecznicze. Natomiast, jak wynika z motywu 3 rozporządzenia nr 1924/2006, rozporządzenie to i w konsekwencji rozporządzenie nr 432/2012 mają uzupełniać przepisy ogólne dyrektywy 2000/13/WE i ustanawiać szczegółowe przepisy dotyczące stosowania skierowanych do konsumentów oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności.
Z powyższego wynika, że nie można stwierdzić, iż Komisja dopuściła się jakiegokolwiek oczywistego błędu w ocenie podejmując decyzję o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów.
Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia przepisów przejściowych przewidzianych w art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006, należy zauważyć od razu, że, jak wynika z motywów 10 i 11 rozporządzenia nr 432/2012, Komisja rzeczywiście wyjaśniła, iż oświadczenia, których rozpatrzenie zawieszono z powodu zwłaszcza braku oceny naukowej EFSA lub z uwagi na inne uzasadnione czynniki uniemożliwiające na tym etapie ukończenie przez Komisję rozpatrywania tych oświadczeń pod względem ich dopuszczalności, mogły nadal być stosowane zgodnie ze środkami przejściowymi przewidzianymi w wyżej wymienionych artykułach.
W tym względzie należy zaznaczyć, że Trybunał wyjaśnił w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., Ehrmann (C‑609/12, Zb.Orz.,
EU:C:2014:252
), że art. 28 rozporządzenia nr 1924/2006 przewiduje środki, które – o czym mowa w motywie 35 tego rozporządzenia – mają na celu umożliwienie podmiotom działającym na rynku spożywczym dostosowania się do wymogów owego rozporządzenia. W odniesieniu do oświadczeń zdrowotnych środki przejściowe zostały ustanowione w art. 28 ust. 5 i 6 tego rozporządzenia (ww. wyrok Ehrmann,
EU:C:2014:252
, pkt 31).
Tak więc z jednej strony zgodnie z art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, mogą być stosowane od daty wejścia w życie owego rozporządzenia do dnia przyjęcia wykazu przewidzianego w jego art. 13 ust. 3 na odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym, pod warunkiem że oświadczenia te są zgodne ze wspomnianym rozporządzeniem i z mającymi do nich zastosowanie przepisami prawa krajowego oraz bez uszczerbku dla zastosowanych środków bezpieczeństwa określonych w art. 24 wspomnianego rozporządzenia. Z brzmienia art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika zatem, że podmiot działający na rynku spożywczym może, na swoją odpowiedzialność i na określonych warunkach, stosować oświadczenia zdrowotne w okresie między wejściem w życie owego rozporządzenia a przyjęciem wykazu, o którym mowa w art. 13 tego rozporządzenia (ww. w pkt 80 wyrok Ehrmann,
EU:C:2014:252
, pkt 32, 33).
Z drugiej strony, jeśli chodzi o oświadczenia zdrowotne określone zwłaszcza w art. 13 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1924/2006, stosuje się do nich przepis przejściowy zawarty w art. 28 ust. 6 tego rozporządzenia. Przepis ten dotyczy oświadczeń zdrowotnych, które były stosowane zgodnie z przepisami krajowymi przed datą wejścia w życie rozporządzenia nr 1924/2006, czyli przed dniem 19 stycznia 2007 r. (zob. podobnie ww. w pkt 80 wyrok Ehrmann,
EU:C:2014:252
, pkt 34, 35) i zezwala na to, by oświadczenia te były stosowane, w danym przypadku, przez okres sześciu miesięcy od wydania decyzji zgodnie z procedurami przewidzianymi przez ten przepis.
Z brzmienia art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika, że zastosowanie środków przejściowych jest przewidziane w przypadku oświadczeń zdrowotnych, których ocena wciąż trwa i względem których Komisja nie wydała żadnej decyzji. W powyższych okolicznościach, niezależnie od ich klasyfikacji w ramach trzech kategorii przewidzianych w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, nic nie stoi na przeszkodzie, by do oświadczeń, które nie zostały rozpatrzone, w oczekiwaniu na ocenę EFSA lub też analizę Komisji, mogły być stosowane środki przejściowe przewidziane w tym rozporządzeniu.
Z powyższego wynika, wbrew temu, co twierdzą skarżące, że Komisja nie ustanowiła dodatkowych środków przejściowych nieprzewidzianych przez art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 i że nie naruszyła ponadto wspomnianego artykułu, wyjaśniając, że oświadczenia zdrowotne, których rozpatrzenie zawieszono, mogą nadal być stosowane.
Zastrzeżenie drugie należy zatem oddalić.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady pewności prawa, należy przypomnieć na wstępie, że utrwalone orzecznictwo wymaga, by normy prawa były jasne i precyzyjne oraz by ich konsekwencje były przewidywalne (zob. wyrok z dnia 15 września 2005 r., Irlandia/Komisja, C‑199/03, Zb.Orz.,
EU:C:2005:548
, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, chociaż skarżące twierdzą, że wyszukanie oświadczeń, których rozpatrzenie zawieszono, nie jest łatwe dla podmiotów rynkowych, i w związku z tym nie wiedzą one, jakie oświadczenia mogą nadal być stosowane zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 w kontekście zwłaszcza oświadczeń odrzuconych, należy stwierdzić, że motywy 4 i 11 rozporządzenia nr 432/2012 odsyłają do stron internetowych odpowiednio EFSA i Komisji, gdzie został publicznie udostępniony, po pierwsze, scalony wykaz zawierający wszystkie kody ID oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez państwa członkowskie na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 a, po drugie, wykaz wymieniający kody ID odnoszące się do oświadczeń zdrowotnych, których rozpatrzenie zawieszono, oraz wykaz kodów ID odnoszących się do odrzuconych oświadczeń zdrowotnych. W tym kontekście należy zaznaczyć, że wyszukanie oświadczeń zdrowotnych, których ocena wciąż trwa oraz których rozpatrzenie zawieszono, sprowadza się do sprawdzenia scalonego wykazu w świetle kodów ID przekazanych przez Komisję. Mimo iż w celu ułatwienia stronom zainteresowanym wyszukiwania pożądane byłoby, aby Komisja przyjęła wykaz oświadczeń, których rozpatrzenie zawieszono, oraz oświadczeń odrzuconych w podobnej formie jak wykaz dopuszczonych oświadczeń załączony do rozporządzenia nr 432/2012, okoliczność, iż Komisja w niniejszej sprawie postąpiła inaczej, nie jest wystarczająca, by uzasadnić zastrzeżenie skarżących dotyczące braku jasności lub precyzji w tym zakresie.
Skarżące przedstawiły Sądowi jako nowy środek dowodowy na poparcie ich argumentu, zgodnie z którym wykaz nierozpatrzonych oświadczeń jest niejasny, biuletyn ministerstwa zdrowia Zjednoczonego Królestwa z dnia 16 kwietnia 2014 r., gdzie podkreślono, że organy w tym państwie członkowskim uznały, iż wyszukiwanie w wykazie nierozpatrzonych oświadczeń było „trudnym zadaniem”.
Jednak w powyższym względzie wystarczy zaznaczyć przede wszystkim, że okoliczność, iż organy Zjednoczonego Królestwa uznają, iż wyszukiwanie nierozpatrzonych oświadczeń zdrowotnych nastręcza pewnych trudności, nie jest sama w sobie wystarczająca, by zarzucić Komisji brak precyzji lub jasności, gdyż, jak wynika z pkt 87 powyżej, nierozpatrzone oświadczenia można odnaleźć poprzez sprawdzenie dokumentów publicznie udostępnionych przez Komisję i EFSA. Ponadto, mimo iż biuletyn ministerstwa zdrowia Zjednoczonego Królestwa z dnia 16 kwietnia 2014 r. kieruje także czytelników do opracowanej przez to ministerstwo tablicy nierozpatrzonych oświadczeń przedstawiającej przystępniejszą wersję wykazu tych oświadczeń, nie można uznać decyzji organów krajowych o zaproponowaniu producentom żywności narzędzia pomocniczego za oznakę wadliwości rozporządzenia nr 432/2012, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, lecz raczej za mechanizm wsparcia, jaki wspomniane organy zdecydowały się z własnej inicjatywy stworzyć w ramach swoich uprawnień. Wreszcie, chociaż skarżące twierdzą w kontekście wspomnianego biuletynu, że brak jasności wykazu nierozpatrzonych oświadczeń może także wynikać z braku precyzji co do języka, w jakim wspomniane oświadczenia mogą być stosowane, należy stwierdzić, podobnie jak Komisja, że taki argument nie został przywołany przez skarżące w złożonych przez nich pismach procesowych, lecz w ramach przedstawienia nowego dowodu, wobec czego argument ten powinien zostać odrzucony jako niedopuszczalny z powodu przedstawienia po terminie.
Z powyższego wynika, że skarżące nie zdołały wykazać naruszenia przez Komisję zasady pewności prawa, co się tyczy wyszukiwania nierozpatrzonych oświadczeń.
Zastrzeżenie trzecie należy zatem oddalić.
W świetle powyższego pierwszą część zarzutu pierwszego należy oddalić.
– W przedmiocie części drugiej dotyczącej naruszenia zasad dobrej administracji i niedyskryminacji
W części drugiej zarzutu drugiego skarżące podnoszą dwa zastrzeżenia.
Zastrzeżenie pierwsze dotyczy tego, że decyzja o podziale postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na kilka stadiów narusza zasadę dobrej administracji ustanowioną w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Skarżące zarzucają Komisji w szczególności, że nie poinformowała ani nie zasięgnęła opinii szeregu podmiotów zainteresowanych tą decyzją oraz że niewystarczająco ją uzasadniła.
Zastrzeżenie drugie dotyczy naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji przez fakt, iż niektóre podmioty działające na rynku spożywczym będą mogły w okresie przejściowym, którym objęte są nierozpatrzone oświadczenia zdrowotne kontynuować rozmowy z państwami członkowskimi, a co za tym idzie korzystać z dodatkowej możliwości uzyskania dopuszczenia oświadczeń, które ich dotyczą.
Komisja, popierana zwłaszcza przez Republikę Francuską i BEUC, podważa argumenty skarżących.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady dobrej administracji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację.
W powyższym względzie Trybunał uściślił, że prawo do dobrej administracji wynikające z przytoczonego przepisu nie dotyczy procesu przygotowywania aktów o charakterze generalnym (wyrok z dnia 17 marca 2011 r., AJD Tuna, C‑221/09, Zb.Orz.,
EU:C:2011:153
, pkt 49). Prawa do bycia wysłuchanym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym określonej osoby nie można bowiem przenieść w kontekst postępowania, w wyniku którego przyjęte zostaną środki o charakterze generalnym (zobacz podobnie i analogicznie wyrok z dnia 11 grudnia 1996 r., Atlanta i in./CE, T‑521/93, Rec,
EU:T:1996:184
, pkt 70, 71, utrzymany w mocy w postępowaniu odwoławczym wyrokiem z dnia 14 października 1999 r., Atlanta/Wspólnota Europejska, C‑104/97 P, Rec,
EU:C:1999:498
, pkt 31–40).
W niniejszej sprawie w związku z tym, że w pkt 36 powyżej Sąd stwierdził, iż rozporządzenie nr 432/2012 stanowiło środek o charakterze generalnym, wystarczy zaznaczyć, że art. 41 karty praw podstawowych nie znajduje zastosowania.
Ponadto i w każdym razie należy zaznaczyć, że art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006 stanowiący podstawę prawną do przyjęcia rozporządzenie nr 432/2012 nie przewiduje, iż Komisja jest zobowiązana w ramach postępowania w sprawie przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń do przeprowadzania konsultacji z producentami z sektora oraz z pozostałymi zainteresowanymi podmiotami. Z art. 13 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia wynika bowiem, że jedynie państwa członkowskie zostały uprawnione do przedłożenia Komisja krajowych wykazów oświadczeń zdrowotnych, które stanowią podstawę sporządzenia wykazu dopuszczonych oświadczeń. W takich okolicznościach skarżące nie mogą powoływać się dla uzasadnienia swojego stanowiska na naruszenie przez Komisję jakiegokolwiek prawa do wyrażenia opinii w ramach konsultacji opartego na art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006 w odniesieniu do decyzji o przyjęciu wykazu dopuszczonych oświadczeń w kilku stadiach.
Ponadto, o ile należy rozumieć, że argumentacja skarżących zmierza do wykazania braku przejrzystości ze strony Komisji, o tyle trzeba stwierdzić, że taki zarzut nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.
Po pierwsze bowiem w komunikacie prasowym opublikowanym w dniu 14 lipca 2009 r. Komisja poinformowała podmioty zainteresowane, w tym producentów sektora spożywczego, że ze względu zwłaszcza na trudności i okoliczności opisane w pkt 75 powyżej instytucja ta zamierza przyjąć wykaz dopuszczonych oświadczeń w sposób stopniowy. Po drugie, w odpowiedzi na zawierające żądanie ponownej oceny takiego posunięcia pismo wystosowane przez niektóre stowarzyszenia producentów produktów dietetycznych i botanicznych w Unii działających na skalę europejską, do których należą skarżące, Komisja w piśmie z dnia 11 listopada 2009 r. powtórzyła swój zamiar sporządzenia wykazu dopuszczonych oświadczeń w sposób stopniowy. Po trzecie, w dniach 27 września 2010 r. oraz 28 lipca 2011 r. Komisja zapowiedziała w dwóch komunikatach prasowych, że dokona przeglądu procesu przyjmowania wykazu dopuszczonych oświadczeń zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, wyjaśniając, że w pierwszej kolejności zajmie się oświadczeniami zdrowotnymi dotyczącymi innych substancji aniżeli substancje zwane „botanicznymi”, a w drugiej kolejności przeanalizuje oświadczenia dotyczące substancji botanicznych.
Z powyższego wynika, że decyzja o przyjęciu wykazu dopuszczonych oświadczeń w kilku stadiach została podjęta przez Komisję w sposób przejrzysty, zwłaszcza wobec producentów omawianego sektora.
Wreszcie, jeśli chodzi o zarzut skarżących dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 296 akapit drugi TFUE akty prawne przyjmowane przez instytucje Unii są uzasadniane.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy wydanej decyzji. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 akapit drugi TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2009 r., Francja/Rada, C‑479/07,
EU:C:2009:131
, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Sąd zauważa, po pierwsze, że z komunikatu prasowego opublikowanego w dniu 27 września 2010 r., wymienionego w pkt 102 powyżej, wynika, iż Komisja wyjaśniła, że zwróciła się do EFSA o tymczasowe zawieszenie oceny oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych i o skupienie się natomiast na ocenie wszystkich pozostałych oświadczeń w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, aby umożliwić jak najszybsze zamknięcie analizy oświadczeń tego rodzaju. Komisja wskazała także, że w ten sposób zamierzała przyspieszyć postępowanie zmierzające do sporządzenia wykazu dopuszczonych oświadczeń, zachowując przy tym możliwość starannej analizy i oceny każdego z oświadczeń dotyczących substancji botanicznych z osobna, a w szczególności ewentualnych niejasności między rozporządzeniem nr 1924/2006 a dyrektywą 2004/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. zmieniającą dyrektywę 2001/83/WE w sprawie wspólnotowego kodeksu dotyczącego produktów leczniczych stosowanych u ludzi, w odniesieniu do tradycyjnych ziołowych produktów leczniczych (
Dz.U. L 136, s. 85
).
Po drugie Komisja potwierdziła w motywie 10 rozporządzenia nr 432/2012, że w trakcie postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych przewidzianego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 EFSA nie dokonała ostatecznej oceny naukowej pewnej liczba oświadczeń przedstawionych do oceny, odnoszących się do działania substancji roślinnych lub ziołowych. Ponadto, zgodnie z tym samym motywem, istnieje szereg oświadczeń zdrowotnych, w odniesieniu do których wymagana była dalsza ocena, zanim Komisja sama mogła rozważyć ich włączenie lub niewłączenie do wykazu dopuszczonych oświadczeń, albo które zostały ocenione, ale z uwagi na inne uzasadnione czynniki na tym etapie Komisja nie była w stanie zakończyć ich rozpatrzenia.
Po trzecie, w motywie 11 rozporządzenia nr 432/2012 Komisja wskazała, jak wynika z analizy przedstawionej w pkt 79–84 powyżej, że nierozpatrzone oświadczenia zdrowotne mogły nadal być stosowane zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 i że w konsekwencji w przypadku oświadczeń oczekujących na ocenę zastosowanie znajdował reżim przejściowy przewidziany tym rozporządzeniem.
Z powyższego wynika, że Komisja wyjaśniła w jasny sposób rozumowanie, którym kierowała się w ramach swojej decyzji o przyjęciu wykazu dopuszczonych oświadczeń w kilku stadiach, umożliwiając tym samym zainteresowanym podmiotom zapoznanie się zarówno z argumentami uzasadniającymi rzeczoną decyzję, jak i z konsekwencjami, jakie z niej wynikały.
Ponadto chociaż skarżące zarzucają zasadniczo Komisji, że ta nie wyjaśniła jeszcze bardziej szczegółowo powodów uzasadniających decyzję o odroczeniu oceny nierozpatrzonych oświadczeń, zwłaszcza oceny oświadczeń odnoszących się do substancji botanicznych, wystarczy przypomnieć, że zakres obowiązku uzasadnienia zależy od charakteru danego aktu. W szczególności jeśli chodzi o akty o charakterze generalnym, takie jak rozporządzenie nr 432/2012, uzasadnienie może ograniczać się do wskazania: po pierwsze – całościowej sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia takiego aktu i – po drugie – ogólnych celów, które zamierza się osiągnąć. W powyższym względzie Trybunał wielokrotnie orzekł, że wygórowane byłoby żądanie szczegółowego uzasadnienia każdej decyzji technicznej, jeżeli z zaskarżonego aktu wynikają istotne cele, do których realizacji zmierza dana instytucja (wyroki: z dnia 2 listopada 2001 r., Niderlandy/Rada, C‑301/97, Rec,
EU:C:2001:621
, pkt 188; z dnia 21 lipca 2011 r., Etimine, C‑15/10, Zb.Orz.,
EU:C:2011:504
, pkt 115).
W konsekwencji Komisja dopełniła obowiązku uzasadnienia, który spoczywa na niej na mocy art. 296 akapit drugi TFUE.
Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady równego traktowania, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rzeczona zasada wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, Zb.Orz.,
EU:C:2008:728
, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
Skarżące twierdzą zasadniczo, że niektóre podmioty działające na rynku spożywczym będą mogły w okresie przejściowym mającym zastosowanie do nierozpatrzonych oświadczeń prowadzić dodatkowe rozmowy z państwami członkowskimi i Komisją i w ten sposób skorzystać z większych możliwości uzyskania zgody na dopuszczenie.
Z argumentem tym nie można jednak się zgodzić. Oprócz ogólnego charakteru, zawiera on również zasadniczo twierdzenie, że Komisja mogłaby traktować w sposób uprzywilejowany podmioty, których dotyczą nierozpatrzone oświadczenia.
Tymczasem skarżące nie wyjaśniają, w jakim zakresie producenci, których dotyczą nierozpatrzone oświadczenia mogliby skorzystać z wydania wobec nich przychylniejszej decyzji Komisji dzięki wstawiennictwu państw członkowskich.
Ponadto, jak wskazano w pkt 100 powyżej, Komisja nie jest zobowiązana do przeprowadzania konsultacji z producentami omawianego sektora lub z innymi podmiotami zainteresowanymi w ramach postępowania w sprawie przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń, wobec czego nie można w każdym razie ustalić istnienia uprzywilejowanego traktowania ze strony tej instytucji.
Zastrzeżenie drugie należy zatem oddalić.
W świetle powyższego część drugą zarzutu pierwszego, a także zarzut pierwszy w całości należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji, zasady pewności prawa oraz obowiązku współpracy z krajowym organem ds. bezpieczeństwa żywności i obowiązku uzasadnienia przy niewłączeniu dużej liczby oświadczeń zdrowotnych do wykazu dopuszczonych oświadczeń.
Zarzut drugi dzieli się na trzy części.
– W przedmiocie części pierwszej dotyczącej zastosowania błędnych kryteriów w celu sporządzenia wykazu dopuszczonych oświadczeń
W części pierwszej skarżące podnoszą dwa zastrzeżenia.
Zastrzeżenie pierwsze dotyczy tego, że skierowany do EFSA przez Komisję wniosek o wydanie opinii naukowej w celu oceny oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006, był nieodpowiedni, gdyż zawierał zbyt wysokie wymagania. Skarżące uważają zwłaszcza, że art. 13 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia nie wymagał, by EFSA przedstawiła wyczerpujące i niezbite opinie naukowe, lecz jedynie by wyraziła swoją opinię. Skarżące podkreślają ponadto, że przepis ten wymaga oceny innego rodzaju, zwłaszcza na tle szczegółowych i bardziej wiążących procedur przewidzianych w przypadku zatwierdzania oświadczeń zdrowotnych na podstawie art. 13 ust. 5 oraz art. 14 tego rozporządzenia.
W ramach zastrzeżenia drugiego skarżący twierdzą, że nawet przy założeniu, iż badanie przeprowadzone na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006 mogłoby być badaniem kompletnym, opartym na ogólnie uznanych dowodach naukowych, kryteria zastosowane przez Komisję i przez EFSA do dowodów naukowych były błędne.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską i BEUC, podważa argumenty skarżących.
Jeśli chodzi o zastrzeżenie pierwsze, należy zaznaczyć, na wstępie, że jak twierdzi Republika Francuska, argumentacja skarżących zmierza do wykazania, iż wymagany poziom uzasadnienia naukowego w celu dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006 powinien był być niższy niż poziom wymagany przez Komisję we wniosku o wydanie opinii naukowej oraz w szczególności mniej rygorystyczny niż poziom mający zastosowanie do dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 13 ust. 5 oraz w art. 14 tego rozporządzenia.
W powyższym względzie Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że zgodnie z motywem 17 rozporządzenia nr 1924/2006 głównym aspektem branym pod uwagę przy stosowaniu oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych powinno być potwierdzenie naukowe, a podmioty działające na rynku spożywczym, stosując takie oświadczenia, powinny je uzasadniać. Oświadczenie powinno być potwierdzone naukowo poprzez uwzględnienie ogółu dostępnych danych naukowych i poprzez rozważenie mocy naukowej dowodów. Ponadto motyw 23 tego rozporządzenia przewiduje, że na stosowanie oświadczeń zdrowotnych w Unii powinno się zezwalać jedynie po dokonaniu oceny naukowej spełniającej najwyższe możliwe standardy. Aby zapewnić zharmonizowaną ocenę naukową takich oświadczeń, powinna być ona przeprowadzana przez EFSA.
Ponadto art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Ogólne warunki”, przewiduje zasadniczo, że stosowanie oświadczeń zdrowotnych jest dozwolone w Unii jedynie w przypadkach, gdy obok spełnienia innych warunków wykazane zostanie na podstawie ogólnie uznanych dowodów naukowych, po pierwsze, że substancja, do której odnosi się oświadczenie, ma deklarowane korzystne działanie, po drugie, że substancja, do której odnosi się oświadczenie jest zawarta w produkcie końcowym w ilości pozwalającej na wywołanie deklarowanego korzystnego działania bądź też nie jest zawarta w tym produkcie i po trzecie, że ilość produktu, jakiej spożycia można racjonalnie oczekiwać, zapewnia znaczącą ilość substancji, o której mowa w oświadczeniu, pozwalającą na wywołanie deklarowanego działania.
Wreszcie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowanym „Naukowe potwierdzanie oświadczeń”, oświadczenia zdrowotne muszą opierać się na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i zostać nimi potwierdzone. Ponadto podmiot działający na rynku spożywczym, który zamieszcza oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, jest zobowiązany uzasadnić zastosowanie tego oświadczenia.
Z rozpatrywanych łącznie wymienionych wyżej przepisów wynika, że rozporządzenie nr 1924/2006 wymaga z jednej strony, by jedynie poparte naukowo oświadczenia zdrowotne mogły być stosowane w Unii, a z drugiej strony, by oświadczenia te mogły zostać dopuszczone jedynie po dokonaniu zharmonizowanej oceny naukowej przez EFSA spełniającej najwyższe możliwe standardy. Powyższa uwaga odnosi się także, wbrew temu, co twierdzą skarżące, do postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006, w ramach którego Komisja nie może zwracać się do EFSA o dokonanie oceny naukowej o niższych standardach w stosunku do oceny oświadczeń podlegających art. 13 ust. 5 lub art. 14 rozporządzenia. W powyższym względzie należy stwierdzić, podobnie jak Komisja, że żaden z wyżej wymienionych przepisów nie przewiduje odmiennych warunków dokonania oceny naukowej oświadczeń zdrowotnych w zależności od przepisu mającego do nich zastosowanie.
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przeprowadzenie najszerszej z możliwych naukowej oceny ryzyka na podstawie opinii naukowych opartych na zasadach doskonałości, przejrzystości i niezależności stanowi istotną gwarancję proceduralną w celu zapewnienia naukowego obiektywizmu środków i uniknięcia przyjęcia środków arbitralnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 września 2002 r., Pfizer Animal Health/Rada, T‑13/99, Rec,
EU:T:2002:209
, pkt 172; z dnia 9 września 2011 r., Francja/Komisja, T‑257/07, Zb.Orz.,
EU:T:2011:444
, pkt 89).
Należy wreszcie oddalić argumentację skarżących, zgodnie z którą art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006 powinien być interpretowany w ten sposób, iż przewiduje on, że istniejące na rynku oświadczenia zdrowotne korzystają z ogólnego domniemania oparcia na ogólnie uznanych dowodach naukowych. Należy bowiem uznać, jak zaznaczyła Republika Francuska, że zastosowanie ogólnego domniemania w ujęciu przedstawionym przez skarżące byłoby sprzeczne z art. 6 rozporządzenia nr 1924/2006, który opiera się na stwierdzeniu przypomnianym w motywie 14 tego rozporządzenia, że występowanie na rynku szeregu oświadczeń nie było uzasadnione naukowo.
Z powyższego wynika, że Komisja nie naruszyła art. 13 rozporządzenia nr 1924/2006 przy formułowaniu skierowanego do EFSA wniosku o wydanie opinii naukowej mającej na celu ocenę oświadczeń zdrowotnych.
Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
Jeśli chodzi o zastrzeżenie drugie, skarżące twierdzą zasadniczo, że błędne były kryteria oceny – wynikające zwłaszcza z wniosku o wydanie opinii naukowej – zastosowane przez Komisję i EFSA do dowodów naukowych.
Tak więc, po pierwsze, twierdzą one, że wymóg, by korzystne działanie zawartej w żywności substancji, do której odnosi się oświadczenie zdrowotne, było „znaczące”, wykraczał poza ogólne kryterium ustanowione w art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006, zgodnie z którym „jakiekolwiek” korzystne działanie fizjologiczne jest wystarczające.
W powyższym względzie należy stwierdzić od razu, że nawet jeśli, jak zaznaczają skarżące, Komisja wykazała w ramach wniosku o opinię, że deklarowane korzystne działanie powinno być znaczące, to jednak określiła ona, że wymóg ten ma służyć udowodnieniu w wystarczający sposób, iż wspomniane działanie wpływa korzystnie na funkcje organizmu ludzkiego i z tego względu jest istotne dla zdrowia. Tymczasem wymóg taki stanowi warunek, który można wyprowadzić z art. 5 ust. 1 lit. b) i d) rozporządzenia nr 1924/2006. Jak bowiem przypomniano w pkt 127 powyżej, przepis ten stanowi, że warunkami dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych jest z jednej strony brak występowania lub obecność substancji, do której odnosi się oświadczenie w ilościach znaczących, aby wywołać deklarowane działanie, a z drugiej strony występowanie w ilości produktu, jakiej spożycia można racjonalnie oczekiwać, znaczącej ilości substancji pozwalającej na wywołanie tego działania. Wymóg znaczącego korzystnego działania wymienionego we wniosku o wydanie opinii naukowej staje się zatem gwarancją tego, by konsumenci nie zostali wprowadzeni w błąd przy zakupie żywności, co do której deklaruje się, że zawiera substancje wywołujące takie działanie. W powyższych okolicznościach nie można uznać wniosku o wydanie opinii naukowej za wykraczający poza ogólne warunki stosowania przewidziane rozporządzeniem nr 1924/2006.
Po drugie skarżące krytykują wniosek o wydanie opinii naukowej skierowanej do EFSA przez Komisję z powodu przecenienia roli związku przyczynowo‑skutkowego.
Powyższa krytyka nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Obowiązek wykazania, że istnieje związek przyczynowo‑skutkowy pomiędzy żywnością, której dotyczy oświadczenie, a deklarowanym działaniem wynika bowiem z samego rozporządzenia nr 1924/2006. Tak więc wystarczy zaznaczyć, że w art. 2 ust. 2 pkt 5) rozporządzenia nr 1924/2006 oświadczenie zdrowotne definiuje się jako każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Należy zatem stwierdzić, że w celu wykazania, czy oświadczenie zdrowotne jest potwierdzone zgodnie z tym rozporządzeniem, konieczne stało się ustalenie istnienia związku przyczynowo‑skutkowego pomiędzy daną żywnością a funkcjami, których ona konkretnie dotyczyła.
Po trzecie, skarżące twierdzą, że wspomniana kompetencja kładzie zbyt duży nacisk na charakterystyki żywności.
Tymczasem, jak twierdzi Komisja, charakterystyka żywności, do której odnosi się oświadczenie, stanowi zasadniczy element oceny. W powyższym względzie należy uznać, że jedynie w świetle dokładnej charakterystyki żywności lub też jednego z jej składników, do którego odnosi się oświadczenie, EFSA może ustalić, czy naukowe potwierdzenie oświadczenia jest właściwe. W tej sytuacji charakterystyka żywności, do której odnosi się oświadczenie gwarantuje, że będzie ono stosowane jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, że dana żywność ma wpływ na konkretne funkcje organizmu.
Po czwarte, skarżące twierdzą, że warunek wymieniony w art. 13 ust. 1 lit. ii) rozporządzenia nr 1924/2006, zgodnie z którym oświadczenia zdrowotne powinny być „zrozumiałe dla przeciętnego konsumenta”, nie został poprawnie sprawdzony przez Komisję, jako że dopuściła ona oświadczenia zawierające złożony język naukowy. Wystarczy jednak zaznaczyć w tym względzie, iż krytyka ta dotyczy jedynie wykazu dopuszczonych oświadczeń, który, jak wielokrotnie zaznaczały skarżące w swoich pismach, nie jest objęty przedmiotem ich wniosku o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 432/2012. W opisanych okolicznościach należy oddalić ich argumenty jako pozbawione znaczenia.
Z powyższego wynika, że skarżące nie zdołały wykazać, iż kryteria oceny zastosowane przez Komisję i EFSA przy ocenie oświadczeń zdrowotnych były błędne.
W świetle powyższego zastrzeżenie drugie skarżących należy oddalić, jak i część pierwszą zarzutu drugiego.
– W przedmiocie części drugiej dotyczącej naruszenia zasad dobrej administracji i pewności prawa
W części drugiej skarżące podnoszą dwa zastrzeżenia.
Zastrzeżenie pierwsze dotyczy tego, że analiza oświadczeń zdrowotnych przeprowadzona przez EFSA naruszyła zasadę pewności prawa, ponieważ, po pierwsze, kryteria stosowane podczas oceny nie były szczegółowo podane w wytycznych w chwili sporządzania krajowych wykazów oświadczeń zdrowotnych na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006, lecz w chwili gdy proces oceny został już rozpoczęty, a po drugie, EFSA przyjęła niespójne i sprzeczne opinie naukowe.
Zastrzeżenie drugie dotyczy naruszenia zasady dobrej administracji z tego powodu, że proces oceny nie gwarantuje przeanalizowania przez EFSA wszystkich danych przekazanych przez podmioty zainteresowane, a ponadto z tego powodu, że opinie EFSA zostały upublicznione bez umożliwienia podmiotom zainteresowanym przedstawienia uwag.
Komisja, popierana zwłaszcza przez Republikę Francuską i BEUC, podważa argumenty skarżących.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady pewności prawa, a w szczególności o argument skarżących, zgodnie z którym sporne postępowanie w sprawie dopuszczenia oświadczeń nie było odpowiednie, gdyż zabrakło szczegółowych przepisów odnoszących się do oceny naukowej dokonanej przez EFSA, należy zaznaczyć od razu, że rozdział III rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego EFSA oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (
Dz.U. L 31, s. 1
) szczegółowo reguluje sposób pracy oraz funkcjonowanie EFSA.
Należy następnie zaznaczyć, że, wbrew twierdzeniom skarżących, ani rozporządzenie nr 1924/2006, ani rozporządzenie nr 178/2002 nie zawierają jakiegokolwiek zobowiązania wobec Komisji lub wobec EFSA do przedstawienia, przed rozpoczęciem procesu oceny określonego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, konkretnych wytycznych naukowych dotyczących sposobu, w jaki EFSA zamierzała dokonać oceny wniosków o dopuszczenie oświadczeń. Okoliczność, że jak zaznaczają skarżące, EFSA przyjęła w późniejszym terminie takie wytyczne w dniach 11 listopada 2009 r. oraz 25 marca 2011 r. w świetle doświadczenia, które zdobyła w trakcie dokonywania pierwszych ocen, nie może wskazywać na naruszenia pewności prawa. Wręcz przeciwnie, jak twierdzi Komisja, należy uznać, że przyjęcie wspomnianych wytycznych przyczynia się do wzmocnienia pewności prawa zwłaszcza względem podmiotów zainteresowanych.
Wreszcie, chociaż skarżące zarzucają Komisji, że nie uściśliła w odniesieniu do sporządzania krajowych wykazów oświadczeń zdrowotnych, iż podlegają one takim samym wymogom uzasadnienia naukowego jak oświadczenia, o których mowa w art. 13 ust. 5 oraz art. 14 rozporządzenia nr 1924/2006, wynikającym z wytycznych przyjętych w późniejszym terminie przez EFSA, należy stwierdzić, że zastrzeżenie to nie jest znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.
Należy bowiem zaznaczyć, podobnie jak Komisja, że zagadnienie dotyczące uzasadnienia naukowego oświadczeń, których dotyczą art. 13 i 14 rozporządzenia nr 1924/2006, zostało poruszone w dokumencie przyjętym przez Komisję w dniu 14 grudnia 2007 r. dostępnym na stronie internetowej tej instytucji pod tytułem „Guidance on the implementation of regulation n
o
1924/2006 on nutrition and health claims made on foods – Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health” (Wskazówki w sprawie wdrożenia rozporządzenia nr 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności – Wnioski Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt). W szczególności z pkt III.2.3 wspomnianego dokumentu, zatytułowanego „Wpływ klasyfikacji przewidzianej w art. 13 lub w art. 14”, wyraźnie wynika, że klasyfikacja oświadczeń dokonana w obrębie tych przepisów nie miała żadnego wpływu na poziom naukowego potwierdzenia wymaganego w celu ich dopuszczenia.
Z powyższego wynika, iż skarżące nie zdołały wykazać, że postępowanie przed EFSA naruszyło zasadę pewności prawa w odniesieniu do kryteriów oceny naukowej.
Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
W drugiej kolejności jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące naruszenia zasady dobrej administracji, w zakresie w jakim zasada ta odsyła do prawa do bycia wysłuchanym, należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych oraz orzecznictwem Trybunału przytoczonym w pkt 98 powyżej zasada taka nie ma zastosowania do przyjmowania aktów o charakterze generalnym.
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć ponownie, że w związku z tym, iż w pkt 36 powyżej Sąd stwierdził, że rozporządzenie nr 432/2012 stanowi środek o charakterze generalnym, art. 41 karty praw podstawowych nie znajduje zastosowania.
W świetle powyższego zastrzeżenie drugie skarżących należy oddalić, jak i część drugą zarzutu drugiego.
– W przedmiocie części trzeciej dotyczącej naruszenia obowiązku współpracy z organami krajowymi oraz obowiązku uzasadnienia
W części trzeciej skarżące twierdzą, po pierwsze, że obowiązek współpracy z krajowym organem ds. bezpieczeństwa żywności wynikający z art. 30 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002 został naruszony, jako że EFSA nie dokonała szczegółowej analizy badań przeprowadzonych wcześniej przez organy krajowe a dotyczących oświadczeń zdrowotnych zawartych w wykazach sporządzonych na mocy art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006. Skarżące podnoszą po drugie, że nawet przy założeniu, iż rozmowy z organami krajowymi miały miejsce, nie wpłynęło to w niniejszej sprawie na poszanowanie obowiązku uzasadnienia, ponieważ treść i zakres wspomnianych rozmów nie zostały odzwierciedlone w motywach rozporządzenia nr 432/2012.
Komisja, popierana zwłaszcza przez Republikę Francuską, podważa argumenty skarżących.
Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 30 ust. 1–3 rozporządzenia nr 178/2002, zatytułowany „Rozbieżne opinie naukowe”, stanowi zasadniczo, że EFSA powinna wykazywać należytą uwagę w celu wykrycia we wczesnym stadium wszelkich potencjalnych źródeł rozbieżności między jej własnymi opiniami a opiniami wydawanymi przez inne organy realizujące podobne zadania. Ponadto ust. 4 tego samego artykułu uściśla, że jeżeli stwierdzono istotne rozbieżności w kwestiach naukowych, a organ, o którym mowa, jest organem państwa członkowskiego, to Urząd i dany organ krajowy są zobowiązane do współpracy w celu wyeliminowania rozbieżności bądź też przedstawienia Komisji wspólnego dokumentu wyjaśniającego sporne kwestie naukowe i określającego dane, co, do których istnieje brak pewności. Dokument ten powinien zostać opublikowany.
Tymczasem z systemu ustanowionego rozporządzeniem nr 178/2002, a w szczególności z art. 30 tego rozporządzenia wynika, że jeśli chodzi o wymagania dotyczące postępowania w sprawie przyjmowania opinii naukowych, rozporządzenie to stanowi regulację uzupełniającą w stosunku do rozporządzenia nr 1924/2006, którego stosowanie jest wyłączone, o ile regulacja Unii – jak to ostatnie rozporządzenie – zawiera przepisy szczególne odnoszące się do dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., HLH Warenvertrieb i Orthica, C‑211/03, C‑299/03 i od C‑316/03 do C‑318/03, Zb.Orz.,
EU:C:2005:370
, pkt 38, 39).
W tym wypadku z uwagi na to, że art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 przewiduje wyraźnie, iż EFSA korzysta z możliwości dokonania zharmonizowanej oceny naukowej wykazów oświadczeń przekazanych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 13 ust. 2 tego rozporządzenie, należy uznać, podobnie jak Komisja i Republika Francuska, że art. 30 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, wobec czego EFSA nie była zobowiązana w ramach dokonanych ocen ani do wszczęcia rozmów z organami krajowymi, ani do opublikowania dokumentów związanych z tymi rozmowami.
Ponadto, jeśli chodzi o argument skarżących, zgodnie z którym istnienie rozbieżności między EFSA oraz krajowymi urzędami ds. bezpieczeństwa żywności co do pewnych oświadczeń zdrowotnych jest oczywiste w świetle opinii wymienionych w załączniku do ich skargi, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu zapewnienia pewności prawnej i dobrej administracji wymiarem sprawiedliwości do tego, by skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których została oparta, wynikały, choćby w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z samej treści skargi. W tym względzie należy przypomnieć, że wprawdzie treść skargi co do poszczególnych punktów może być poparta i uzupełniona poprzez odwołania do załączonych do niej wyciągów z dokumentów, jednakże ogólne odwołanie do innych pism, także wówczas, gdy stanowią one załączniki do skargi, nie rekompensuje braku zasadniczych elementów argumentacji prawnej, które muszą być zawarte w skardze na podstawie przywołanych wyżej przepisów (zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r., General Electric/Komisja, T‑210/01, Zb.Orz.,
EU:T:2005:456
, pkt 592). Należy zatem odrzucić ten argument jako niedopuszczalny.
Z powyższego wynika, że ani art. 30 ust. 4 rozporządzenia nr 178/2002, ani obowiązek uzasadnienia nie zostały naruszone podczas dokonywania oceny oświadczeń zdrowotnych przekazanych EFSA.
W świetle powyższego część trzecią zarzutu drugiego należy oddalić jak i zarzut drugi w całości.
Żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 należy oddalić.
2.
W przedmiocie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006
W przedmiocie dopuszczalności
Komisja i Rada uważają, iż żądanie podniesione incydentalnie przez skarżące, które zmierza do stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 na podstawie art. 277 TFUE, jest niedopuszczalne, ponieważ sama skarga przeciwko rozporządzeniu nr 432/2012 nie jest dopuszczalna. Podkreślają ponadto, że w każdym razie zakres zarzutu niezgodności z prawem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie powinien wykraczać poza to, co jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu.
Skarżące podważają powyższe argumenty.
Zgodnie z art. 277 TFUE bez względu na upływ terminu przewidziany w artykule 263 akapit szósty TFUE każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o charakterze generalnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w artykule 263 akapit drugi, w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przewidziana w art. 277 TFUE możliwość powoływania się na niezgodność z prawem aktu o charakterze generalnym nie stanowi autonomicznej podstawy zaskarżenia i można z niej korzystać jedynie incydentalnie, w związku z czym niedopuszczalność skargi głównej powoduje niedopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem (zob. podobnie postanowienie z dnia 17 czerwca 2008 r., Dow AgroSciences/EFSA, T‑397/06,
EU:T:2008:208
, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zarzut niezgodności z prawem podniesiony w sposób incydentalny na podstawie art. 277 TFUE przy okazji zakwestionowania tytułem żądania głównego zgodności z prawem innego aktu jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku, gdy istnieje powiązanie między tym aktem a normą, której zgodność z prawem jest kwestionowana. Ponieważ celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie podważenia stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze generalnym na potrzeby jakiejkolwiek skargi, zakres zarzutu niezgodności z prawem musi ograniczać się do tego, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia sporu. Wynika stąd, że akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem się podnosi, musi znajdować zastosowanie – w sposób bezpośredni albo pośredni – w sprawie, która jest przedmiotem skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 20 listopada 2007 r., Ianniello/Komisja, T‑308/04, Zb.Orz.SP,
EU:T:2007:347
, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Sąd zaznacza, po pierwsze, że ponieważ skarga złożona przez skarżące jest skierowana przeciwko rozporządzeniu nr 432/2012 a incydentalnie przeciwko rozporządzeniu nr 1924/2006, to dopuszczalność wniosku złożonego na podstawie art. 277 TFUE zależy, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 169 powyżej, od dopuszczalności skargi mającej na celu stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 432/2012. W świetle wniosku przedstawionego w pkt 51 powyżej, dotyczącego dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 432/2012, należy uznać zarzut niezgodności z prawem za dopuszczalny.
Po drugie, ponieważ rozporządzenie nr 1924/2006, zwłaszcza jego art. 13 ust. 3 stanowi podstawę przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012, można stwierdzić wystarczająco ścisły związek pomiędzy tymi dwoma aktami w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 170 powyżej. Należy uznać w tym względzie, że istnienie takiego związku da się wydedukować zwłaszcza ze stwierdzenia, iż akt zaskarżony tytułem żądania głównego opiera się zasadniczo na przepisie aktu, którego zgodność z prawem jest podważana (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 października 2006 r., Carius/Komisja, T‑173/04, Zb.Orz.SP,
EU:T:2006:333
, pkt 46; ww. w pkt 170 Ianniello/Komisja,
EU:T:2007:347
, pkt 33; zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 4 marca 1998 r., De Abreu/Trybunał Sprawiedliwości, T‑146/96, RecFP,
EU:T:1998:50
, pkt 25, 29).
Z powyższego wynika, że należy oddalić argumenty Komisji i Rady zmierzające do tego, by uznać za niedopuszczalny zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez skarżące w odniesieniu do rozporządzenia nr 1924/2006.
Ponadto należy zaznaczyć, że skarżące ograniczają się do podważenia zgodności z prawem art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006 oraz okresów przejściowych ustanowionych w art. 28 ust. 5 i 6 tego rozporządzenia. W tych okolicznościach, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 170 powyżej, zarzut niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE może dotyczyć jedynie wspomnianych przepisów. Sąd w konsekwencji ograniczy się do zbadania tych właśnie przepisów w ramach niniejszego żądania.
Co do istoty
Skarżące przedstawiają dwa zarzuty na poparcie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 dotyczące naruszenia prawa do bycia wysłuchanym oraz naruszenia zasady pewności prawa.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia prawa do bycia wysłuchanym podniesionego na poparcie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006
Skarżące twierdzą, że art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 narusza ich prawo do bycia wysłuchanymi ustanowione w art. 41 karty praw podstawowych. W szczególności uważają one, że podobnie jak art. 13 ust. 5 i art. 14 rozporządzenia nr 1924/2006, postępowanie w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 13 ust. 3 tego rozporządzenia, powinno umożliwić podmiotom działającym na rynku spożywczym przedstawienie swoich uwag, zwłaszcza wobec EFSA, w odniesieniu do oświadczeń ich dotyczących. Skarżące cytują wyrok z dnia 17 września 1998 r., Primex Produkte Import‑Export i in./Komisja (T‑50/96, Rec, EU:T:1998:223, pkt 58–61), który przyjmuje, zasadniczo, że strony, których środek publiczny dotyczy bezpośrednio, powinny mieć możliwość bycia wysłuchanymi przy jego przyjmowaniu i to nawet w wypadku braku konkretnej regulacji w tym względzie.
Komisja, popierana przez Radę, BEUC, Parlament i Republikę Francuska, podważa powyższe argumenty.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o argument dotyczący naruszenia prawa do dobrej administracji, wystarczy przypomnieć, że, jak wynika z pkt 97 powyżej, art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Tymczasem w niniejszej sprawie, ponieważ art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 prowadzi, jak wskazano w pkt 36 powyżej, do przyjęcia środka o charakterze generalnym, argumenty zmierzające do stwierdzenia naruszenia prawa do bycia wysłuchanym ustanowionego przez ten przepis karty praw podstawowych nie mogą zostać uwzględnione.
Ponadto, jeśli chodzi o argument skarżących dotyczący tego, że art. 13 ust. 5 i art. 14 rozporządzenia nr 1924/2006 przewidują postępowanie, w ramach którego podmioty działające w omawianym sektorze zostają należycie wysłuchane, należy zaznaczyć, podobnie jak Parlament i Rada, że postępowanie w sprawie dopuszczenia oświadczeń, o którym mowa w tych dwóch artykułach, jest odmienne od postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, ponieważ jest ono wszczynane na wniosek jednostek, które mogą w związku z tym przedstawiać uwagi na temat opinii EFSA i stać się adresatami decyzji indywidualnej. Natomiast art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1924/2006 dotyczy jedynie postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń wszczętego na wniosek państw członkowskich, a zatem nie zostało tu przewidziane jakiekolwiek prawo do bycia wysłuchanym przysługujące jednostkom.
Poza tym, jeśli chodzi o ww. w pkt 176 wyrok Primex Produkte Import‑Export i in./Komisja (
EU:T:1998:223
), przywołany przez skarżące, należy stwierdzić, że w odróżnieniu od niniejszej sprawy wspomniany wyrok dotyczył indywidualnych środków administracyjnych przyjmowanych w obszarze należności celnych przywozowych od wołowiny. Jedynie w tym kontekście bowiem Sąd ustanowił, jak przypominają skarżące, że poszanowanie prawa do obrony w trakcie każdego postępowania przeciwko osobie, które może doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu, stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane nawet w przypadku braku odpowiednich uregulowań proceduralnych (ww. w pkt 176 wyrok Primex Produkte Import‑Export i in./Komisja,
EU:T:1998:223
, pkt 59). Tymczasem jako że rozporządzenie nr 432/2012 stanowi akt o charakterze generalnym, rozumowanie oraz wnioski zawarte w tym wyroku są w niniejszej sprawie bez znaczenia.
W każdym razie nawet przy założeniu, że rozwiązania wynikające ze wspomnianego wyroku Sądu przywołane przez skarżące mogłyby mieć przełożenie w niniejszej sprawie, należy zaznaczyć, że, jak przyznają skarżące w skardze, przyjęcie rozporządzenia nr 432/2012 zostało poprzedzone etapem konsultacji publicznych, w trakcie których podmioty zainteresowane, w tym skarżące, miały możliwość przedstawienia uwag. Postępowanie przeprowadzone przez Komisję powinno w związku z powyższym zostać uznane za zgodne z wnioskami Trybunału zawartymi w ww. w pkt 176 wyroku Primex Produkte Import‑Export i in./Komisja (
EU:T:1998:223
). Ponadto, jak zaznacza Parlament, w kontekście procedury przyjęcia rozporządzenia przewidzianej w art. 25 rozporządzenia nr 1924/2006 podmioty działające na rynku spożywczym miały możliwość bycia wysłuchanymi w ramach regularnych kontaktów, jakie Komisja, Parlament i Rada, jak też organy państw członkowskich utrzymywały z zainteresowanymi podmiotami.
Z powyższego wynika, że skarżące nie mogą skutecznie twierdzić, iż rozporządzenie nr 1924/2006, w zwłaszcza jego art. 13 ust. 3, narusza prawo do dobrej administracji, a w szczególności prawo do bycia wysłuchanym.
W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić zarzut pierwszy podniesiony na poparcie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa podniesionego na poparcie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006
Zarzut drugi skarżących podniesiony na poparcie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 dzieli się na dwa zastrzeżenia.
W zastrzeżeniu pierwszym skarżące twierdzą, że rozporządzenie nr 1924/2006 narusza zasadę pewności prawa, gdyż art. 28 tego rozporządzenia przewiduje zbyt krótkie okresy przejściowe uniemożliwiające dostosowanie się do jego przepisów. Skarżące zasadniczo kwestionują obowiązek wycofania po wejściu w życie rozporządzenia nr 432/2012 z łańcucha dystrybucji żywności, która została zgodnie z prawem wprowadzona na rynek przed 2012 r.
W zastrzeżeniu drugim skarżące twierdzą, że zakres wymaganego badania w celu dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych na podstawie art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 nie został jasno określony.
Komisja, popierana przez Radę, BEUC, Parlament oraz Republikę Francuską, podważa te dwa zastrzeżenia.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 86 powyżej zasada pewności prawa wymaga, by normy prawa były jasne i precyzyjne oraz by ich konsekwencje były przewidywalne.
Jeśli chodzi w pierwszej kolejności o zastrzeżenie dotyczące zbyt krótkiego okresu przejściowego przewidzianego rozporządzeniem nr 1924/2006, zwłaszcza w celu dostosowania do rozporządzenia nr 432/2012, należy stwierdzić, że chociaż skarżące zarzucają Radzie i Parlamentowi, iż instytucje te przewidziały bardzo krótkie dostosowawcze okresy przejściowe, to powołują się one w tym względzie jedynie na niejasne twierdzenia i nigdzie w pismach procesowych nie podnoszą, iż wspomniane okresy przejściowe były dla nich źródłem niepewności z powodu ich ewentualnej niejasności.
W każdym razie, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym suplementy żywnościowe lub odżywki dietetyczne odznaczające się możliwością przechowywania przez długi okres – od dwóch do trzech lat – powinny były zostać objęte dłuższym okresem przejściowym, okres sześciu miesięcy przewidziany rozporządzeniem nr 432/2012 zdaje się być wystarczający, by dostosować ich etykiety oraz reklamy, przy czym skarżące nie uściśliły nawet na przykład bardziej odpowiedniego ich zdaniem okresu, jaki Komisja powinna była przewidzieć we wspomnianym rozporządzeniu. W powyższym względzie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 432/2012 nie miało na celu zakazania wprowadzania na rynek produktów skarżących jako takich, leczy zwykłe wycofanie oświadczeń zdrowotnych, które znajdowały się na ich etykietach i nie były zgodne z rozporządzeniem nr 1924/2006.
Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 1924/2006 nie narusza zasady pewności prawa w odniesieniu do okresów przejściowych przewidzianych w jego art. 28.
Zastrzeżenie pierwsze nie może zatem zostać uwzględnione.
Jeśli chodzi w drugiej kolejności o zastrzeżenie dotyczące braku jasności rozporządzenia nr 1924/2006, należy zaznaczyć, że ramy prawne mające zastosowanie do oświadczeń zdrowotnych na mocy tego rozporządzenia były jasne a ich konsekwencje przewidywalne dla podmiotów działających na rynku spożywczym, przy czym nie stwierdzono jakiekolwiek naruszenia zasady pewności prawa w rozumieniu orzecznictwa. Z jednej strony bowiem rozpatrywane łącznie przepisy art. 10 ust. 1 i art. 13 rozporządzenia nr 1924/2006 pozwalały zrozumieć, że oświadczenia zdrowotne były zabronione chyba, że były, po pierwsze, zgodne z ogólnymi wymaganiami oraz z wymaganiami szczegółowymi przewidzianymi wspomnianym rozporządzeniem, a po drugie, zostały dopuszczone zgodnie ze wspomnianym rozporządzeniem. Z drugiej strony art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 dotyczący przepisów przejściowych zezwalał na stosowanie oświadczeń zdrowotnych aż do chwili przyjęcia wykazu dopuszczonych oświadczeń, jak wyjaśniono w punktach 80–83 powyżej.
Skarżące podnoszą poza tym, że procedura zasięgania opinii EFSA nie została szczegółowo opisana w rozporządzeniu nr 1924/2006 i że w szczególności kryteria naukowe, jakie Urząd miał zastosować do oceny oświadczeń zdrowotnych, nie zostały w nim uściślone.
Niemniej w powyższym względzie należy stwierdzić, że kryteria oceny naukowej mające zastosowanie na podstawie rozporządzenia nr 1924/2006 nie budziły żadnych wątpliwości w świetle przepisów wspomnianego rozporządzenia. W pierwszej kolejności bowiem, jak już zaznaczono w punktach 135 i 138 powyżej, art. 2 ust. 2 pkt 5) rozporządzenia nr 1924/2006 uściśla, że w celu ustalenia, czy oświadczenie zdrowotne jest potwierdzone zgodnie z tym rozporządzeniem, konieczne stało się stwierdzenie istnienia związku przyczynowo‑skutkowego pomiędzy daną żywnością a funkcjami, których ona konkretnie dotyczyła. Następnie art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 przewiduje, że warunkiem dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych jest z jednej strony obecność lub brak obecności w znaczących ilościach substancji, do której odnosi się oświadczenie, pozwalającej na wywołanie deklarowanego działania, a z drugiej strony występowanie w ilości produktu, jakiej spożycia można racjonalnie oczekiwać, znaczącej ilości substancji pozwalającej na wywołanie tego działania. Wreszcie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 1924/2006 w świetle motywów 17 i 23 tego samego rozporządzenia przytoczonych w punkcie 126 powyżej oświadczenia zdrowotne muszą opierać się na ogólnie przyjętych dowodach naukowych i zostać nimi potwierdzone.
Z powyższego wynika, że argument skarżących odnoszący się do braku bardziej szczegółowego przepisu dotyczącego stosowania przez EFSA kryteriów określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, wówczas gdy zasięga się opinii urzędu w ramach procedury przewidzianej w art. 13 ust. 3 tego rozporządzenia, należy oddalić.
Zastrzeżenie drugie skarżących nie może zatem zostać uwzględnione.
W świetle powyższego zarzut drugi podniesiony na poparcie żądania stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006 należy oddalić, a w konsekwencji wniosek ten oddalić w całości.
3.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności wykazu nierozpatrzonych oświadczeń
Komisja, popierana zwłaszcza przez Republikę Francuską oraz BEUC, twierdzi, że żądanie stwierdzenia nieważności wykazu zawierającego nierozpatrzone oświadczenia jest niedopuszczalne. Zdaniem Komisji wykaz ten nie może bowiem stać się przedmiotem skargi w rozumieniu art. 263 TFUE, gdyż chodzi jedynie o akt pośredni niezawierający żadnej treści o charakterze regulacyjnym lub decyzyjnym, który nie może zatem zmienić sytuacji prawnej skarżących. Ponadto Komisja twierdzi, że w świetle skargi nie jest możliwe wskazanie zastrzeżeń przywołanych przez skarżące na poparcie ich wniosku co do istoty.
Skarżące podważają przeszkodę procesową przywołaną przez Komisję. Uważają zasadniczo, że wykaz nierozpatrzonych oświadczeń stanowi akt zaskarżalny, ponieważ obok innych skutków prawnych powoduje, że nierozpatrzone oświadczenia podlegają przepisom przejściowym przewidzianym w art. 28 rozporządzenia nr 1924/2006. Co do istoty skarżące podnoszą, że wykaz nierozpatrzonych oświadczeń jest niezgodny z prawem i powinno się stwierdzić jego nieważność, „ponieważ jego utworzenie […] jest pozbawione podstawy prawnej oraz narusza zasady pewności prawa, dobrej administracji i niedyskryminacji” oraz „z powodu tych samych zarzutów, które zostały wskazane w rozdziale V […] skargi”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akty lub decyzje, które mogą stać się przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE, stanowią środki wywołujące wiążące skutki prawne mogące naruszać interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, Rec,
EU:C:1981:264
, pkt 9; z dnia 31 marca 1998 r., Francja i in./Komisja, C‑68/94 i C‑30/95, Rec,
EU:C:1998:148
, pkt 62; z dnia 4 marca 1999 r., Assicurazioni Generali i Unicredito/Komisja, T‑87/96, Rec,
EU:T:1999:37
, pkt 37). Aby określić, czy dany akt lub decyzja wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej ich istocie (postanowienie z dnia 13 czerwca 1991 r., Sunzest/Komisja, C‑50/90, Rec,
EU:C:1991:253
, pkt 12; ww. wyrok Francja i in./Komisja,
EU:C:1998:148
, pkt 63).
Ponadto zgodnie także z utrwalonym orzecznictwem w przypadku aktów bądź decyzji, które sporządzane są w kilku etapach, aktami zaskarżalnymi są z zasady jedynie te akty, które w sposób definitywny określają stanowisko danej instytucji po zakończeniu owego postępowania, z wyłączeniem aktów pośrednich, które służą jedynie przygotowaniu ostatecznej decyzji (wyrok z dnia 18 grudnia 1992 r., Cimenteries CBR i in./Komisja, od T‑10/92 do T‑12/92 i T‑15/92, Rec,
EU:T:1992:123
, pkt 28).
W niniejszej sprawie należy uznać, że wykaz nierozpatrzonych oświadczeń nie stanowi aktu zaskarżalnego. Przyjęcie bowiem wykazu mającego na celu jedynie zebranie oświadczeń zdrowotnych, których ocena wciąż trwa i w sprawie których Komisja nie zajęła ostatecznego stanowiska, stanowi jedynie środek przejściowy służący przygotowaniu każdego z tych oświadczeń do włączenia albo, odwrotnie, do niewłączenia do wykazu dopuszczonych oświadczeń, a ten stanowi decyzję ostateczną.
Ponadto, chociaż jak podkreślają skarżące, Komisja wskazała, że nierozpatrzone oświadczenia nadal podlegają przepisom przejściowym przewidzianym w art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006, należy stwierdzić, iż wskazówka ta w żadnej mierze nie jest rozstrzygająca i ogranicza się do przypomnienia konsekwencji wynikających z samego wspomnianego rozporządzenia dla oświadczeń będących w trakcie oceny.
Z powyższego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności wykazu nierozpatrzonych oświadczeń należy odrzucić jako niedopuszczalne.
Dodatkowo, nawet przy założeniu, że wykaz nierozpatrzonych oświadczeń można uznać za akt zaskarżalny w rozumieniu wyjaśnień przedstawionych przez skarżące, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy strona skarżąca ma interes w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Istnienie takiego interesu po stronie skarżącego wymaga, by samo stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu mogło wywołać skutki prawne, by w wyniku skargi skarżący mógł uzyskać jakąś korzyść oraz by skarżący uzasadnił pierwotny i aktualny interes prawny w stwierdzeniu nieważności rzeczonego aktu (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2009 r., Socratec/Komisja, T‑269/03,
EU:T:2009:211
, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z orzecznictwem to na stronie skarżącej spoczywa ciężar udowodnienia przysługującego mu interesu prawnego. Jeżeli interes, na który powołuje się strona skarżąca, dotyczy przyszłej sytuacji prawnej, skarżący musi wykazać, że pogorszenie tej sytuacji prawnej jest już pewne. Strona skarżąca nie może zatem odnosić się do sytuacji przyszłych i niepewnych w celu uzasadnienia swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (zob. ww. w pkt 71 wyrok Hagenmeyer i Hahn/Komisja,
EU:T:2014:234
, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Sąd zauważa, że jak wskazano w motywach 10 i 11 rozporządzenia nr 432/2012, do wciąż nierozpatrzonych oświadczeń ma zastosowanie ten sam reżim prawny, który miał do nich zastosowanie przed przyjęciem rozporządzenia nr 432/2012. W konsekwencji przedsiębiorstwa, których te oświadczenia dotyczą, mogą je nadal stosować zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 w ramach swojej działalności polegającej na wprowadzaniu na rynek żywności. W opisanej sytuacji unieważnienie wykazu nierozpatrzonych oświadczeń nie prowadzi do żadnych korzyści. Należy ponadto zaznaczyć, że skarżący nie zdołali uzasadnić takiej korzyści, odpowiadając podczas rozprawy na pytanie Sądu dotyczące wspomnianej kwestii.
W każdym razie należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na mocy art. 44 ust. 1 lit. c) regulaminu postępowania, aby wniosek o stwierdzenie nieważności był dopuszczalny, skarga powinna zawierać zwięzłe przedstawienie przywołanych zarzutów, przy czym elementy te powinny być wystarczająco jasne i precyzyjne by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi wydanie orzeczenia w przedmiocie skargi, ewentualnie także bez dodatkowych informacji. Skarga powinna więc wyjaśniać, na czym polega zarzut, na którym się ona opiera, wobec czego samo jego abstrakcyjne przywołanie nie spełnia wymogów regulaminu postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2012 r., Nynäs Petroleum i Nynas Belgium/Komisja, T‑347/06, Zb.Orz.,
EU:T:2012:480
, pkt 107).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że argumenty przywołane przez skarżących na ich żądania stwierdzenia nieważności, które ograniczają się z jednej strony do twierdzenia, że wykaz nierozpatrzonych oświadczeń nie jest zgodny z prawem, a jego nieważność powinna zostać stwierdzona, gdyż stworzenie tego wykazu jest pozbawione podstawy prawnej i narusza zasady pewności prawa, dobrej administracji oraz niedyskryminacji, a z drugiej strony do odesłania do zarzutów przedstawionych w ramach rozdziału V skargi, są w sposób oczywisty niewystarczające, by pozwolić na dokładne wskazanie zastrzeżeń, jakie skarżące podnoszą wobec Komisji jako autorowi wspomnianego wykazu.
W konsekwencji żądania skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności wykazu nierozpatrzonych oświadczeń należy uznać za niedopuszczalne.
Mając na uwadze powyższe rozważania, skargę należy w części oddalić, a w części odrzucić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrali sprawę, należy obciążyć ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania, państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, przy czym Sąd może postanowić ponadto, iż interwenient pokryje własne koszty. W niniejszym przypadku Republika Francuska, Rada, Parlament, BEUC, FederSalus, Medestea biotech i Naturando pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje w części oddalona, a w części odrzucona.

2)
The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur-& gezondheidsProducten Nederland et New Care Supplements B V pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Republika Francuska, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), FederSalus, Medestea biotech SpA oraz Naturando Srl pokrywają własne koszty.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 czerwca 2015 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.