CELEX: 62013CJ0439
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Contratos públicos de serviços
Ação Comum 2008/124/PESC
Concurso relativo à assistência por helicóptero a favor da Missão Eulex Kosovo
Recurso da decisão de adjudicação
Artigo 24.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE
Artigo 275.°, primeiro parágrafo, TFUE
Política externa e de segurança comum (PESC)
Competência do Tribunal de Justiça
Artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE
Conceito de ‘órgão ou organismo da União’
Medidas imputáveis à Comissão Europeia
Erro desculpável

Com o presente recurso, a Elitaliana SpA (a seguir «Elitaliana») pede a anulação do despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 4 de junho de 2013, Elitaliana/Eulex Kosovo (
T‑213/12
,
EU:T:2013:292
, a seguir «despacho recorrido»), no qual o Tribunal Geral negou provimento ao seu recurso em que pedia, por um lado, a anulação das medidas adotadas pela missão levada a cabo com base na Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008, sobre a missão da União Europeia para o «Estado de Direito» no Kosovo, Eulex Kosovo (
JO L 42, p. 92
), conforme alterada pela Decisão 2011/752/PESC do Conselho, de 24 de novembro de 2011 (
JO L 310, p. 10
, a seguir «Ação Comum 2008/124»), no âmbito da adjudicação, a outro proponente, do contrato público intitulado «EuropeAid/131516/D/SER/XK — Assistência por helicóptero a favor da missão Eulex no Kosovo (PROC/272/11)» (a seguir «medidas controvertidas»), e, por outro, a condenação da missão «Estado de Direito» no Kosovo, denominada «Eulex Kosovo», referida no artigo 1.
o
da Ação Comum 2008/124, a indemnizar os danos sofridos devido à não adjudicação do referido contrato à recorrente.
Quadro jurídico
Regulamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002
O Regulamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (
JO L 248, p. 1
), conforme alterado pelo Regulamento (UE, Euratom) n.
o
1081/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010 (
JO L 311, p. 9
, a seguir «regulamento financeiro»), em vigor à época dos factos, indicava, no seu artigo 1.
o
, n.
o
1, que este regulamento tinha por objetivo estabelecer «as regras relativas à elaboração e à execução do orçamento geral da União Europeia [...], bem como à prestação e auditoria das contas».
O referido regulamento enunciava, no seu artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea a):
«As despesas e as receitas das Comunidades incluem:
a)
As receitas e as despesas da Comunidade Europeia, incluindo as despesas administrativas decorrentes para as instituições das disposições do Tratado da União Europeia nos domínios da [PESC] e da cooperação policial e judiciária em matéria penal, bem como as despesas operacionais decorrentes da execução das referidas disposições, quando essas despesas estiverem a cargo do orçamento;»
O artigo 48.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento dispunha que «[a] Comissão executará o orçamento, em relação às receitas e às despesas, em conformidade com o presente regulamento, sob a sua própria responsabilidade e no limite das dotações atribuídas».
Nos termos do artigo 53.
o
‑A do regulamento financeiro:
«Quando a Comissão executar o orçamento de forma centralizada, as tarefas de execução são efetuadas, quer diretamente pelos seus serviços ou pelas delegações da União, nos termos do segundo parágrafo do artigo 51.
o
, quer indiretamente, nos termos dos artigos 54.° a 57.°»
Este regulamento previa, no seu artigo 54.
o
, n.
os
1 e 2:
«1.   A Comissão não pode confiar a terceiros os poderes de execução que detém por força dos Tratados, desde que esses poderes pressuponham uma ampla margem de apreciação, suscetível de se traduzir em opções políticas. As tarefas de execução delegadas devem ser definidas de forma precisa e inteiramente controladas quanto ao uso que delas é feito.
[...]
2.   Dentro dos limites previstos no n.
o
1, a Comissão pode, quando executar o orçamento em regime de gestão centralizada indireta ou de gestão descentralizada nos termos dos artigos 53.°‑A ou 53.°‑C, delegar tarefas de poder público e, nomeadamente, tarefas de execução orçamental a:
[...]
d)
Pessoas a quem foi confiada a execução de determinadas ações de acordo com o título V do Tratado da União Europeia, identificadas no ato de base relevante nos termos do artigo 49.
o
[...]»
O artigo 56.
o
, n.
o
1, do referido regulamento tinha a seguinte redação:
«No caso de a Comissão executar o orçamento através de uma gestão centralizada indireta, deve obter previamente provas da existência e do bom funcionamento, nas entidades a quem confia a referida execução, dos seguintes elementos:
a)
Procedimentos de adjudicação de contratos e de concessão de subvenções transparentes e não discriminatórios e que impeçam quaisquer conflitos de interesses, conformes com as disposições dos títulos V e VI, respetivamente;
[...]»
O título V, «Adjudicação de contratos públicos», da primeira parte do mesmo regulamento enunciava as disposições que eram aplicáveis neste domínio.
Ação Comum 2008/124
O artigo 1.
o
da Ação Comum 2008/124, intitulado «missão», em vigor no momento dos factos que deram origem ao presente litígio, enunciava que a União estabelecia uma missão «Estado de Direito» no Kosovo, denominada «Eulex Kosovo».
Nos termos do artigo 2.
o
desta ação comum, era o seguinte o mandato da Eulex Kosovo:
«A Eulex Kosovo apoia as instituições, as autoridades judiciais e os serviços de aplicação da lei do Kosovo nos seus progressos na via da sustentabilidade e da responsabilização, bem como no desenvolvimento e reforço de um sistema judicial independente multiétnico e de uma polícia e um serviço aduaneiro multiétnicos, assegurando que estas instituições não sofram interferências políticas e adiram aos padrões internacionalmente reconhecidos e às melhores práticas europeias.
A Eulex Kosovo, em plena cooperação com os programas de assistência da Comissão Europeia, executa o seu mandato através de ações de acompanhamento, de orientação e de aconselhamento, mantendo ao mesmo tempo determinadas responsabilidades executivas.»
O artigo 3.
o
da referida ação comum definia da seguinte forma as missões da Eulex Kosovo:
«A fim de executar o mandato enunciado no artigo 2.
o
, a Eulex Kosovo:
a)
Acompanha, orienta e aconselha as instituições competentes do Kosovo em todos os domínios relacionados com o Estado de direito em geral (incluindo o serviço aduaneiro), mantendo ao mesmo tempo determinadas responsabilidades executivas;
b)
Assegura a manutenção e a promoção do Estado de direito, da ordem pública e da segurança, inclusive, se necessário, em consulta com as autoridades civis internacionais relevantes no Kosovo, mediante a modificação ou a anulação de decisões operacionais tomadas pelas autoridades competentes do Kosovo;
c)
Contribui para assegurar que todos os serviços do Estado de direito no Kosovo, incluindo o serviço aduaneiro, estejam livres de interferências políticas;
d)
Assegura que os casos de crimes de guerra, terrorismo, criminalidade organizada, corrupção, crimes interétnicos, crimes económicos/financeiros e outros crimes graves sejam objeto, de forma adequada, de investigação, de ação penal e de julgamento, com a devida execução das sentenças correspondentes, em conformidade com a legislação aplicável, designadamente, se for caso disso, por investigadores, procuradores e juízes internacionais, em conjunto com investigadores, procuradores e juízes do Kosovo ou de forma independente, e através de medidas que incluam, se for caso disso, a criação de estruturas de cooperação e de coordenação entre a polícia e as autoridades judiciárias;
e)
Contribui para o reforço da cooperação e da coordenação ao longo de todo o processo judicial, particularmente no domínio da criminalidade organizada;
f)
Contribui para a luta contra a corrupção, a fraude e o crime financeiro;
g)
Contribui para a aplicação da Estratégia Anticorrupção e do Plano de Ação Anticorrupção para o Kosovo;
h)
Assume outras responsabilidades, independentemente ou em apoio às autoridades competentes do Kosovo, a fim de assegurar a manutenção e a promoção do Estado de direito, da ordem pública e da segurança, em consulta com os serviços relevantes do Conselho; e
i)
Assegura que todas as suas atividades respeitem os padrões internacionais relativos aos direitos humanos e à igualdade entre homens e mulheres.»
O artigo 8.
o
, n.
o
5, da mesma ação comum definia da seguinte forma as funções do chefe de missão:
«O chefe de missão é responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo. Para o efeito, o chefe de missão assina um contrato com a Comissão.»
O artigo 11.
o
da Ação Comum 2008/124, intitulado «Cadeia de comando», previa:
«1.   A Eulex Kosovo tem uma cadeia de comando unificada, enquanto operação de gestão de crises.
2.   Sob a responsabilidade do Conselho e do AR, o CPS exerce o controlo político e a direção estratégica da Eulex Kosovo.
3.   [...] [O] Comandante da Operação Civil, sob o controlo político e a direção estratégica do CPS e sob a autoridade geral do AR, é o Comandante da Eulex Kosovo no plano estratégico e, nessa qualidade, dirige instruções ao Chefe de missão e presta‑lhe aconselhamento e apoio técnico.
[...]»
Nos termos do artigo 16.
o
, n.
os
2 e 4, desta ação comum, relativo às disposições financeiras:
«2.   As despesas são geridas de acordo com as regras e procedimentos aplicáveis ao orçamento geral da U[nião] E[uropeia].
3.   Sob reserva da aprovação da Comissão, o chefe de missão pode celebrar acordos técnicos com Estados‑Membros da [União], Estados terceiros participantes e outros intervenientes internacionais presentes no Kosovo quanto ao fornecimento de equipamento e instalações e à prestação de serviços à Eulex Kosovo. [...]
4.   O chefe de missão responde integralmente perante a Comissão, ficando sujeito à supervisão desta, relativamente às atividades empreendidas no âmbito do seu contrato.»
Antecedentes do litígio
Os antecedentes do litígio estão descritos da seguinte forma nos n.
os
2 a 7 do despacho recorrido:
Há que precisar que o anúncio de concurso mencionava que o referido concurso se inscrevia no programa da Ação Comum 2008/124 e estava descrito da seguinte forma: «Prestação de serviço de helicóptero 24 horas por dia e 7 dias por semana na região do Kosovo e países vizinhos para voos de busca e salvamento e de evacuação médica (Medevac), bem como de voos destinados a assistir operações relacionadas com a missão, tais como o transporte de oficiais de polícia, vigilância aérea e outras operações relacionadas com a missão. [...]».
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de maio de 2012, a Elitaliana interpôs um recurso que tinha por objeto, por um lado, a anulação das medidas controvertidas e, por outro, a condenação da Eulex Kosovo no pagamento de uma indemnização dos danos sofridos pela recorrente devido àquelas medidas.
No âmbito desse processo, a Eulex Kosovo invocou uma exceção de inadmissibilidade, em conformidade com o artigo 114.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, baseada, por um lado, no facto de, por não gozar do estatuto de organismo independente, o recurso de anulação da Elitaliana não poder ser interposto contra a Eulex Kosovo, que não tinha, por esse motivo, a qualidade de recorrida, e, por outro, na incompetência do Tribunal Geral, atendendo a que as medidas controvertidas tinham sido adotadas ao abrigo das disposições do Tratado FUE relativas à política externa e de segurança comum (PESC).
Através do despacho recorrido, o Tribunal Geral, nos n.
os
19 a 37 do despacho recorrido, julgou procedente a exceção de inadmissibilidade invocada pela Eulex Kosovo e, por conseguinte, negou provimento ao recurso interposto pela Elitaliana.
Em primeiro lugar, nos n.
os
19 a 25 do despacho recorrido, o Tribunal Geral examinou se a Eulex Kosovo constituía um «órgão ou um organismo da União», na aceção do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, TFUE, e podia, por esse motivo, ter a qualidade de recorrida no processo nele pendente.
Tendo analisado a redação dos artigos 1.°, n.
o
1, 6.°, 7.°, n.
os
1 e 2, e 11.° da Ação Comum 2008/124, o Tribunal Geral, no n.
o
26 do despacho recorrido, concluiu o seguinte:
Tendo salientado, em segundo lugar, no n.
o
27 do despacho recorrido, que a Elitaliana requeria a anulação das medidas adotadas pela Eulex Kosovo no âmbito da adjudicação do contrato impugnado, o Tribunal Geral, no n.
o
31 daquele despacho, considerou que, nos termos dos artigos 8.°, n.
o
5, e 16.°, n.
o
2, da Ação Comum 2008/124, por um lado, o chefe de missão era responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo e assinava, para o efeito, um contrato com a Comissão e, por outro, que as despesas deviam ser geridas «de acordo com as regras e procedimentos comunitários aplicáveis ao orçamento geral da União». Com base nestes elementos, o Tribunal Geral deduziu que a Comissão tinha delegado certas tarefas de execução do orçamento da Eulex Kosovo no chefe dessa missão.
O Tribunal Geral concluiu, no n.
o
34 do despacho recorrido, que, «[n]estas circunstâncias, há que considerar que os atos adotados pelo chefe da Eulex Kosovo no âmbito do processo de adjudicação do contrato em causa são imputáveis à Comissão, que dispõe da qualidade de recorrida, nos termos do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, TFUE. Esses atos são, portanto, suscetíveis de serem objeto de uma fiscalização jurisdicional em conformidade com as exigências do princípio geral, invocado pela [Elitaliana], segundo o qual qualquer ato que emane de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União e se destine a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros deve poder ser objeto de fiscalização jurisdicional». Estas considerações levaram o Tribunal Geral a declarar, no n.
o
35 do despacho recorrido, que, «[p]or conseguinte, a Eulex Kosovo não possui a qualidade de recorrida».
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral examinou o argumento da Elitaliana segundo o qual, na hipótese de não ser reconhecida à Eulex Kosovo a qualidade de recorrida, o órgão jurisdicional poderia sempre reparar esse erro, considerando que a recorrida era a autora do ato impugnado.
O Tribunal Geral, no n.
o
39 do despacho recorrido, concluiu que, no caso concreto, a identificação da Eulex Kosovo como recorrida na petição não constituía um erro, uma vez que resultava claramente do conteúdo da petição que a Elitaliana considerava que a Eulex Kosovo era, na aceção do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, TFUE, um «órgão ou um organismo da União» e que, em todo o caso, nenhum elemento contido naquela petição permitia considerar que o recurso tinha sido interposto contra uma entidade diferente da Eulex Kosovo.
Em quarto lugar, o Tribunal Geral analisou se a Elitaliana podia utilmente invocar em seu benefício o erro desculpável, conforme alegou com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, nos termos da qual a existência de tal erro é reconhecida quando a instituição em causa tiver adotado um comportamento suscetível, por si só ou em medida determinante, de provocar uma confusão admissível no espírito de um particular de boa‑fé que faça prova de toda a diligência exigível a um operador normalmente diligente.
Relativamente a este último fundamento suscitado pela recorrente, o Tribunal Geral constatou, em primeiro lugar, no n.
o
41 do despacho recorrido, que nenhum dos documentos respeitantes ao contrato em causa indicava qual a parte contra a qual poderia ser interposto recurso. O Tribunal Geral deduziu que, «[t]endo em conta a situação jurídica complexa que rege a relação neste processo entre a Eulex Kosovo e o seu chefe, por um lado, e a Comissão e o Conselho, por outro, era incontestavelmente difícil para a recorrente identificar a parte à qual as medidas [controvertidas] eram imputáveis e que dispunha da qualidade de recorrida».
Em seguida, no n.
o
42 do despacho recorrido, o Tribunal Geral constatou, no entanto, que, segundo a jurisprudência invocada pela Elitaliana, a existência de um erro desculpável apenas podia ter como consequência permitir que o órgão jurisdicional julgasse o recurso admissível, não obstante a sua extemporaneidade. Salientou que, tendo o recurso da Elitaliana sido interposto dentro dos prazos exigidos, esta jurisprudência não era de aplicar ao caso concreto.
No n.
o
43 do despacho recorrido, o Tribunal Geral salientou que decorria da petição que a Elitaliana tinha identificado a Eulex Kosovo como um órgão ou um organismo e tinha interposto claramente o seu recurso contra esta entidade, apesar de, da leitura da Ação Comum 2008/124, ter sido possível à recorrente não cometer tal erro.
Em quinto e último lugar, o Tribunal Geral concluiu a sua análise da seguinte forma, no n.
o
45 do despacho recorrido:
Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
Por decisão de 24 de junho de 2014, o Tribunal de Justiça atribuiu o processo à Quinta Secção e decidiu pronunciar‑se sem audiência de alegações. Foram ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 4 de dezembro de 2014.
Por despacho de 10 de fevereiro de 2015, o Tribunal de Justiça ordenou a reabertura da fase oral do processo e a realização de uma audiência. As partes e, em conformidade com o artigo 24.
o
, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, a Comissão e o Conselho foram convidados a tomar posição sobre a questão de saber se o Tribunal Geral e o Tribunal de Justiça são competentes para conhecer do presente processo, para o que devem tomar em consideração as disposições da PESC constante do título V, capítulo 2, secção 1, do Tratado UE e do artigo 275.
o
TFUE.
Após a audiência de alegações de 25 de março de 2015 e a apresentação das conclusões do advogado‑geral na audiência de 21 de maio de 2015, foi encerrada a fase oral do processo.
Pedidos das partes
Através do presente recurso, a Elitaliana pede ao Tribunal de Justiça que se digne anular o despacho recorrido. No caso de o processo estar em condições de ser julgado, a Elitaliana pede que os pedidos que apresentou em primeira instância sejam deferidos e que a Eulex Kosovo seja condenada nas despesas do processo. Na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que o litígio não está em condições de ser julgado, pede que o processo seja remetido ao Tribunal Geral.
A Eulex Kosovo conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso e que a Elitaliana seja condenada nas despesas.
Quanto ao presente recurso
A título preliminar, há que salientar que o Tribunal Geral não examinou a questão suscitada pela Eulex Kosovo, relativa à competência das jurisdições da União para conhecerem do processo à luz das disposições dos Tratados respeitantes à PESC, mas pronunciou‑se sobre o fundamento de inadmissibilidade decorrente da falta de qualidade processual de recorrida da Eulex Kosovo.
Na medida em que a questão da competência do Tribunal de Justiça para conhecer de um litígio é de ordem pública, pode ser examinada a todo o momento, inclusivamente de forma oficiosa, pelo Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdão Comissão/Chipre,
C‑340/10
,
EU:C:2012:143
, n.
o
20).
No presente caso, há que suscitar oficiosamente esta questão, que foi objeto da reabertura dos debates, e examiná‑la em primeiro lugar.
Argumentação das partes
O Conselho, a Comissão e a Elitaliana consideram que o Tribunal de Justiça é competente para conhecer do presente processo.
A Eulex Kosovo considera que o Tribunal de Justiça é competente para conhecer do estatuto e da atividade do Conselho e da Comissão, mas não para conhecer do estatuto e da atividade da Eulex Kosovo.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Há que salientar que, por aplicação do artigo 24.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, último período, TUE e do artigo 275.
o
, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça não é, em princípio, competente no que respeita às disposições relativas à PESC e aos atos adotados com base nessas disposições (acórdão Parlamento/Conselho,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, n.
o
69).
Contudo, os referidos artigos 24.°, n.
o
1, segundo parágrafo, último período, e 275.°, primeiro parágrafo, introduzem uma derrogação à regra da competência geral que o artigo 19.
o
TUE confere ao Tribunal de Justiça para assegurar o respeito do direito na interpretação e na aplicação dos Tratados, pelo que devem ser interpretados restritivamente (acórdão Parlamento/Conselho,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, n.
o
70).
Nos termos do artigo 41.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, TUE, as «despesas operacionais decorrentes da aplicação do [...] capítulo [relativo às disposições específicas respeitantes à PESC] ficarão [...] a cargo do orçamento da União, com exceção das despesas decorrentes de operações que tenham implicações no domínio militar ou da defesa e nos casos em que o Conselho, deliberando por unanimidade, decida em contrário».
Esta disposição é retomada, em substância, no artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea a), do regulamento financeiro.
Em conformidade com o disposto nos artigos 17.° TUE e 317.° TFUE, cabe à Comissão executar o orçamento da União.
Resulta do artigo 16.
o
, n.
o
2, da Ação Comum 2008/124 que «[a]s despesas» da missão Eulex Kosovo «são geridas de acordo com as regras e procedimentos aplicáveis ao orçamento geral da União».
No presente caso, é facto assente que a missão Eulex Kosovo é de natureza civil e que estava previsto imputar no orçamento da União as despesas relativas ao serviço de assistência por helicóptero a favor da missão Eulex Kosovo.
Desta forma, as medidas controvertidas, cuja anulação foi pedida devido à violação das regras de direito aplicáveis aos contratos públicos da União, diziam respeito à adjudicação de um contrato público que gerou despesas para o orçamento da União. Daqui resulta que o contrato em causa é abrangido pelas disposições do regulamento financeiro.
Atendendo às circunstâncias específicas do presente caso, não se pode considerar que o alcance da limitação derrogatória à competência do Tribunal de Justiça prevista no artigo 24.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, último período, TUE e no artigo 275.
o
TFUE seja alargado a ponto de excluir a competência do Tribunal de Justiça para interpretar e aplicar as disposições do regulamento financeiro em matéria de adjudicação de contratos públicos.
Por conseguinte, o Tribunal Geral e, no caso de um recurso de uma decisão proferida por este, o Tribunal de Justiça são competentes para conhecer desse litígio.
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos ao facto de que o Tribunal Geral deveria ter reconhecido à Eulex Kosovo a qualidade de
«órgão ou organismo da União
», na aceção do artigo 263.
o
TFUE, e à errada equiparação da Eulex Kosovo a uma delegação da União
Argumentação das partes
Com os seus primeiro e segundo fundamentos, que há que examinar em conjunto, a Elitaliana acusa, em primeiro lugar, o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao declarar, no n.
o
26 do despacho recorrido, que «a Eulex Kosovo não goza de personalidade jurídica e [que] não está previsto que possa ser parte num processo nos órgãos jurisdicionais da União», o que o conduziu a concluir que a Eulex Kosovo não constituía um «órgão ou um organismo da União», na aceção do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, TFUE. A Elitaliana alega que foi erradamente que o Tribunal Geral não aplicou a jurisprudência resultante do acórdão Les Verts/Parlamento (
294/83
,
EU:C:1986:166
). A este título, a Elitaliana refere que os artigos 8.° e 16.° da Ação Comum 2008/124 atribuíram ao chefe de missão a representação e a inerente responsabilidade jurídica dos atos da Eulex Kosovo, bem como autonomia financeira. Conclui daí que esta entidade era «um centro autónomo de atribuição de direitos e obrigações», o que lhe conferia personalidade jurídica e, por conseguinte, a qualidade de órgão ou de organismo da União.
Em segundo lugar, a Elitaliana alega que foi erradamente que, nos n.
os
27 a 35 do despacho recorrido, o Tribunal Geral equiparou a Eulex Kosovo a uma delegação, concluindo que os atos adotados no âmbito do contrato público eram imputáveis à Comissão.
A Eulex Kosovo conclui pedindo que estes dois fundamentos sejam rejeitados.
Apreciação do Tribunal de Justiça
No que respeita à qualidade de órgão ou de organismo da União que a recorrente acusa o Tribunal Geral de ter negado à Eulex Kosovo, há que salientar que o artigo 263.
o
TFUE prevê que o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos atos desses órgãos ou desses organismos destinados a produzir efeitos jurídicos.
Como o Tribunal Geral salientou nos n.
os
24 e 25 do despacho recorrido, diversas disposições da Ação Comum 2008/124, nomeadamente o seu artigo 11.
o
, n.
o
2, sublinham que o controlo político e a direção estratégica da Eulex Kosovo eram exercidos não de forma autónoma por esta missão, mas pelo Comité Político e de Segurança (CPS), que, por sua vez, exerce o referido controlo e a referida direção sob a responsabilidade do Conselho e do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (AR).
No que respeita ao domínio orçamental e financeiro, resulta do artigo 8.
o
, n.
o
5, da Ação Comum 2008/124 que o chefe de missão é «responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo. Para o efeito, o chefe de missão assina um contrato com a Comissão». O artigo 16.
o
, n.
o
3, desta ação comum previa, além disso, que, «[s]ob reserva da aprovação da Comissão, o chefe de missão pode celebrar acordos técnicos com Estados‑Membros da [União], Estados terceiros participantes e outros intervenientes internacionais presentes no Kosovo quanto ao fornecimento de equipamento e instalações e à prestação de serviços à Eulex Kosovo». O artigo 16.
o
, n.
o
4, da referida ação comum enunciava, por seu lado, que «[o] chefe de missão responde integralmente perante a Comissão, ficando sujeito à supervisão desta, relativamente às atividades empreendidas no âmbito do seu contrato».
Daqui resulta que, embora a Ação Comum 2008/124 tenha qualificado o chefe de missão de «responsável» pela execução do orçamento da União, a verdade é que as suas atribuições, em matéria orçamental e financeira, eram exercidas sob o controlo e a autoridade da Comissão. Estes elementos conduziram o Tribunal Geral a considerar com razão, no n.
o
36 do despacho recorrido, que, nesta matéria, o chefe de missão dispunha de poderes limitados e que, na realidade, só gozava de «uma capacidade jurídica estritamente limitada de um ponto de vista material», contrariamente às alegações da recorrente segundo as quais a Eulex Kosovo estava «certamente dotada de personalidade jurídica enquanto centro autónomo de atribuição de direitos e de obrigações».
Resulta das considerações que precedem que foi com razão que o Tribunal Geral declarou que não se podia considerar que a Eulex Kosovo dispunha de personalidade jurídica, uma vez que a Ação Comum 2008/124 qualificava esta entidade de «missão» e que, por um lado, em matéria política e estratégica, a referida missão estava sob a autoridade e o controlo do Conselho e do AR, e, por outro, em matéria orçamental e financeira, o chefe de missão exercia as suas atribuições sob o controlo e a autoridade da Comissão.
Por conseguinte, foi sem cometer um erro de direito que o Tribunal Geral, no n.
o
26 do despacho recorrido, considerou, por um lado, que a Eulex Kosovo não gozava de personalidade jurídica e, por outro, que não estava previsto que pudesse ser parte num processo perante as jurisdições da União. Estes elementos levaram o Tribunal Geral a deduzir corretamente que a Eulex Kosovo era uma missão de duração limitada, que não podia ser um «órgão ou um organismo», na aceção do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, TFUE.
Por seu turno, a alegação formulada pela recorrente relativa ao facto de o Tribunal Geral ter erradamente considerado que a Eulex Kosovo adotou as medidas controvertidas no âmbito de uma delegação deve ser afastada pelos seguintes motivos.
Em conformidade com o artigo 53.
o
‑A do regulamento financeiro, quando a Comissão executar o orçamento de forma centralizada, as tarefas de execução podem ser efetuadas indiretamente, nos termos dos artigos 54.° a 57.° deste regulamento. O artigo 54.
o
do referido regulamento precisa, no seu n.
o
2, alínea d), que quando a Comissão executar o orçamento em regime de gestão centralizada indireta nos termos do artigo 53.
o
‑A, pode delegar tarefas de poder público e, nomeadamente, tarefas de execução orçamental a pessoas a quem foi confiada a execução de determinadas ações de acordo com o título V do Tratado UE.
No presente caso, o artigo 8.
o
, n.
o
5, e o artigo 16.
o
, n.
o
4, da Ação Comum 2008/124 preveem que o chefe de missão é responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo e que, para o efeito, assina um contrato com a Comissão. No âmbito da execução desse contrato, o chefe de missão Eulex Kosovo deve responder integralmente perante a Comissão, ficando sujeito à supervisão desta, relativamente às atividades empreendidas no âmbito do seu contrato.
Resulta dos dois números anteriores do presente acórdão que, como o Tribunal Geral salientou corretamente nos n.
os
31 e 32 do despacho recorrido, a Comissão, através do contrato que assinou com o chefe de missão, e ao abrigo do artigo 54.
o
, n.
o
2, alínea d), do regulamento financeiro, delegou neste último o seu poder de execução orçamental. No âmbito desta delegação, o chefe de missão Eulex Kosovo é obrigado, enquanto delegado da Comissão, a respeitar as regras orçamentais do direito da União, incluindo as regras que regulam a adjudicação de concursos públicos, como as previstas no título V da primeira parte do regulamento financeiro.
A este respeito, o Tribunal Geral, no n.
o
33 do despacho recorrido, recordou o princípio segundo o qual os atos adotados ao abrigo de poderes delegados são normalmente imputáveis à instituição delegante, à qual cabe defender em juízo o ato em causa.
Contrariamente ao que a recorrente afirma, e como o advogado‑geral salientou nos n.
os
62 e 63 das suas conclusões de 4 de dezembro de 2014, embora o n.
o
33 do despacho recorrido faça referência a uma decisão do Tribunal Geral respeitante a uma delegação da União, ou seja, uma entidade criada nos termos do artigo 221.
o
TFUE para assegurar a representação da União, no caso, a delegação da União no Montenegro, este número não pode ser interpretado no sentido de que o Tribunal Geral terá considerado que a Eulex Kosovo devia ser equiparada a tal entidade, limitando‑se a recordar um princípio de direito ao qual o Tribunal Geral recorreu nessa decisão.
Daqui resulta que foi com razão que o Tribunal Geral concluiu, nos n.
os
34 e 35 do despacho recorrido, que os atos adotados pela Eulex Kosovo no âmbito do procedimento do concurso em causa eram imputáveis à Comissão e que, por esse motivo, a Eulex Kosovo não tinha a qualidade de recorrida.
A este respeito, há que sublinhar que é sem razão que a Elitaliana sustenta que a falta de qualidade de parte no processo da Eulex Kosovo é suscetível de violar os princípios recordados pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Les Verts/Parlamento (
294/83
,
EU:C:1986:166
), segundo os quais o sistema previsto no Tratado tem por finalidade oferecer a possibilidade de interpor um recurso direto contra todas as disposições adotadas pelas instituições e que visem produzir efeitos jurídicos. Com efeito, como o Tribunal Geral salientou com razão no n.
o
34 do despacho recorrido, as medidas controvertidas eram suscetíveis de fiscalização jurisdicional, desde que, no entanto, não fosse a Eulex Kosovo, mas a Comissão, como autoridade delegante, a ser mencionada na petição de recurso em que se requer, nomeadamente, a anulação dessas medidas.
Atendendo às considerações que precedem, há que rejeitar o primeiro e segundo fundamentos do presente recurso.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro de direito do Tribunal Geral, por ter negado a existência de um erro desculpável da Elitaliana
Argumentação das partes
O terceiro fundamento desenvolvido pela Elitaliana, respeitante aos argumentos do Tribunal Geral relativos ao erro desculpável, divide‑se em duas partes.
Através da primeira parte do seu terceiro fundamento, a Elitaliana acusa o Tribunal Geral de, no n.
o
42 do despacho recorrido, ter limitado sem razão o direito de beneficiar desse erro às situações em que a parte que o invoca pede para escapar às consequências relacionadas com a inobservância de um prazo processual.
Através da segunda parte do terceiro fundamento, a Elitaliana alega que existe uma contradição da fundamentação entre os n.
os
41 e 43 do despacho recorrido, na medida em que o Tribunal Geral reconheceu, por um lado, que a situação jurídica complexa do concurso em causa tornava difícil a identificação da parte à qual as medidas controvertidas eram imputáveis e, por outro, que as disposições da Ação Comum 2008/124 eram suficientemente claras para que a recorrente não cometesse o erro de considerar que a Eulex Kosovo constituía um «órgão ou um organismo da União», na aceção do artigo 263.
o
TFUE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
No que respeita à primeira parte deste fundamento, há que salientar que, em aplicação do artigo 21.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça, os recursos que tenham por objeto atos das instituições da União devem ser formalmente interpostos contra a instituição à qual é imputável o ato contestado.
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça admitiu que a designação, na petição inicial, de uma parte recorrida diferente do autor do ato impugnado não determina a inadmissibilidade da petição se esta última contiver elementos que permitam identificar sem ambiguidade a parte contra a qual o recurso foi interposto, como a designação do ato impugnado e do autor desse ato (v., neste sentido, despachoComissão/BEI,
85/86
,
EU:C:1986:292
, n.
o
6). Quando a petição seja dirigida contra uma pessoa diferente daquela a quem é imputável o ato contestado, o Tribunal de Justiça não pode contrariar a vontade manifesta do recorrente nem substituir‑se a ela, não tendo outra opção senão julgar o pedido inadmissível.
Ora, no presente caso, o Tribunal Geral salientou, no n.
o
39 do despacho recorrido, por um lado, que a petição da Elitaliana era claramente dirigida contra a Eulex Kosovo, que, no entender da recorrente, tinha a qualidade de «órgão ou de organismo da União», na aceção do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, TFUE, e, por outro, que a recorrente em nenhum momento interpôs um recurso contra uma parte diferente da Eulex Kosovo. Nestas condições, o Tribunal Geral declarou com razão que a jurisprudência citada no número anterior do presente acórdão não era aplicável e que não lhe cabia identificar a parte contra a qual o recurso devia ter sido interposto.
Em segundo lugar, foi com razão que o Tribunal Geral mencionou, por um lado, no n.
o
42 do despacho recorrido, que a jurisprudência invocada pela recorrente, a saber, mais precisamente, o n.
o
19 do acórdão Schertzer/Parlamento (
25/68
,
EU:C:1977:158
), relativa ao erro desculpável, apenas podia ter por consequência permitir que um recurso interposto fora dos prazos processuais previstos para esse efeito não fosse julgado inadmissível, para daí deduzir, por outro lado, implícita mas necessariamente, que era inútil invocar o erro desculpável, no caso concreto, uma vez que, como foi constatado pelo Tribunal Geral, «no caso em apreço, [era] dado assente que a recorrente [tinha] respeit[ado] o prazo de recurso» e que a recorrente não tinha dirigido, em nenhum momento, um recurso contra uma parte diferente da Eulex Kosovo.
Por conseguinte, há que rejeitar a primeira parte deste fundamento.
No que respeita à segunda parte do terceiro fundamento de recurso suscitado pela Elitaliana, há que salientar que o Tribunal Geral, no n.
o
41 do despacho recorrido, admitiu a existência de dificuldades em identificar a parte a quem as medidas em causa eram imputáveis, concluindo, no n.
o
43 do despacho recorrido, que, não obstante essas dificuldades, a recorrente poderia não ter cometido o erro de interpor o seu recurso contra a Eulex Kosovo.
Esta alegação, destinada a pôr em causa a inexistência do caráter desculpável do erro cometido, deve ser rejeitada liminarmente, na medida em que tem por objeto os fundamentos subsidiários do despacho e não pode, por isso, desencadear a anulação deste último (v., neste sentido, acórdão Aéroports de Paris/Comissão,
C‑82/01 P
,
EU:C:2002:617
, n.
os
41 e 67 e jurisprudência referida). Com efeito, o Tribunal Geral considerou corretamente, pelas razões já evocadas no n.
o
75 do presente acórdão, que era inútil invocar o erro desculpável, no caso concreto.
Dado que a segunda parte do terceiro fundamento deve ser julgada inoperante, há que julgar o terceiro fundamento parcialmente improcedente e parcialmente inoperante.
Uma vez que nenhum dos fundamentos invocados pela Elitaliana em apoio do seu recurso pode ser acolhido, há que negar totalmente provimento a este último.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Eulex Kosovo pedido a condenação da Elitaliana nas despesas e tendo esta última sido vencida em todos os seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas do presente processo.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Elitaliana SpA é condenada nas despesas.

Assinaturas
(
*
)   Língua do processo: italiano.