CELEX: 62011CJ0055
Директива 2002/20/ЕО
Електронни съобщителни мрежи и услуги
Разрешение
Член 13
Такси за правата за използване и за правата за изграждане на инфраструктура

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 13 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (
ОВ L 108, стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183).
Запитванията са отправени в рамките на три спора между, от една страна, Vodafone España SA (наричано по-нататък „Vodafone España“) и Ayuntamientos de Santa Amalia (C‑55/11) и de Tudela (C‑57/11), и от друга —France Telecom España SA (наричано по-нататък „France Telecom España“) и l’Ayuntamiento de Torremayor (C‑58/11), във връзка с таксите, които посочените две дружества са задължени да платят за изключителното използване и за специалното ползване на земята под и пространството над имоти, публична общинска собственост.
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 11 от Директива 97/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 април 1997 година относно общата рамка на общите разрешения и индивидуалните лицензии в областта на далекосъобщителните услуги (
ОВ L 117, стр. 15
) предвижда:
„1.   Държавите членки следят таксите, наложени на предприятията в процедурите за издаване на разрешение, да бъдат предназначени единствено за покриване на административните разходи, свързани с издаването, управлението, контрола и с прилагането на приложимите индивидуални лицензии. Таксите, приложими по отношение на индивидуална лицензия, са пропорционални на обема на необходимата работа и се публикуват по подходящ и достатъчно подробен начин, така че сведенията да бъдат леснодостъпни.
2.   Независимо от разпоредбата на параграф 1, когато трябва да бъдат използвани ограничени ресурси, държавите членки могат да оправомощят националните си регулаторни органи да налагат такси, които отразяват потребността от гарантиране на оптималното използване на тези ресурси. Тези такси трябва да са недискриминационни и да отчитат по-специално необходимостта от развитие на иновационни услуги и на конкуренцията“. [неофициален превод]
Директива 97/13 е отменена с член 26 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
ОВ L 108, стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195, наричана по-нататък „Рамковата директива“).
Член 11, параграф 1 от Рамковата директива гласи:
„Държавите членки гарантират, че когато компетентен орган разглежда:
—
заявление за предоставяне на права за инсталиране на съоръжения върху, над или под обществен или частен имот от страна на предприятие, което има разрешение за доставка на обществени съобщителни мрежи, или
[…]
компетентн[ият орган]:
—
действа въз основа на прозрачни и общественодостъпни процедури, прилагани без дискриминация и незабавно, и
—
следва принципите на прозрачност и недискриминация при даването такива права п[ри определени] услови[я].
[…]“.
Член 12 от Рамковата директива предвижда:
„1.   Когато предприятие, предоставящо електронни съобщителни мрежи, има право, според националното законодателство, да инсталира съоръжения върху, над или под обществен или частен имот, или може да се възползва от процедура за отчуждаване или ползване на имот, националните регулаторни власти насърчават съвместното ползване на такова съоръжение или имущество.
2.   И по-специално, когато предприятията са лишени от достъп до осъществими алтернативи поради необходимостта от опазване на околната среда, общественото здраве, обществената сигурност, или за постигане на целите на териториалното и селищното устройство, държавите членки могат да наложат съвместното ползване на съоръжения или имоти (включително съвместното физическо местоположение) на предприятие, опериращо електронна съобщителна мрежа или да предприемат мерки за улесняване координацията на благоустройствените мероприятия само след подходящ период на обществено обсъждане, по време на който на всички заинтересовани страни трябва да бъде дадена възможността да изразят своите становища. Такива режими на съвместно ползване или координиране могат да включват правила за пропорционално разпределение на разходите за взаимното използване на съоръжението или имуществото“.
Съображения 30—32 от Директивата за разрешение гласят:
„(30)
Върху доставчиците на електронни съобщителни услуги могат да се налагат административни такси, с цел да се финансират дейностите на националните регулаторни органи във връзка с управлението на системата за разрешение и предоставянето на права за използване. Такива такси следва да бъдат ограничени, за да покриват [само реалн]ите административни разходи за тези дейности. За тази цел следва да бъде създадена прозрачност на приходите и разходите на националните регулаторни власти чрез годишно отчитане на общия размер на събраните такси и административните разходи. По такъв начин предприятията могат да проверяват дали административните разходи съответстват на таксите.
(31)
Системите за административни такси следва да не опорочават конкуренцията или да създават пречки за навлизането на пазара. С общата система за разрешение вече няма да бъде възможно административните разходи и оттам таксите да бъдат отнасяни към отделните предприятия, освен при предоставянето на права за използване на номера, радиочестоти и права за изграждане на инфраструктура. Приложимите административни такси следва да отговарят на принципите на общата система за разрешение. Пример за справедлива, проста и прозрачна алтернатива [н]а критериите за [разпредел]яне на разходите може да бъде формула за разпределение[, свързана с оборота]. Когато административните такси са много ниски, може да бъде уместно също така използването на фиксираните такси или такси, които са комбинация от фиксирана основа и елемент, свързан с оборота.
(32)
Освен административни такси могат да се събират и […] такси за използването на радиочестотите и номерата като средство за осигуряване на оптимално използване на тези ресурси. Такива такси следва да не затрудняват развитието на иновационни услуги и конкуренцията на пазара. Настоящата директива не накърнява целите, за които се използват таксите за права за използване. Такива такси могат да се използват примерно за финансиране на дейности на националните регулаторни власти, които не могат да бъдат покрити с административните такси. Когато, в случай на конкурсни или сравнителни процедури за подбор, таксите за права за използване на радиочестотите представляват изцяло или отчасти еднократна сума, договореностите за плащане следва да гарантират, че такива такси на практика не водят до подбор на основата на критерии, които не са свързани с целта да с[е] осигури оптимално използване на радиочестотите. Комисията може да публикува редовно [сравнителни] проучвания във връзка с най-добрата практика при предоставянето на радиочестоти, предоставянето на номера или предоставянето на права за пренасяне“.
Член 13 от същата директива, озаглавен „Такси за права за използване и права за изграждане на инфраструктура“, гласи:
„Държавите членки могат да разрешат на съответните компетентни органи да налагат такси за правата за ползване на радиочестоти или номера или правата за изграждане на инфраструктура [върху, над или под обществен или частен имот], които отразяват потребността от гарантиране на оптималното използване на тези ресурси. Държавите членки гарантират, че такива такси са обективно обосновани, прозрачни, недискриминационни и пропорционални на предназначената им цел, като вземат предвид целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива]“.
Член 12, параграф 1, първа алинея от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (
ОВ L 108, стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169) гласи:
„В съответствие с разпоредбите на член 8 националните регулаторни органи могат да налагат задължения върху операторите да изпълняват разумни искания за достъп и използване на специфични мрежови елементи и свързана с тях инфраструктура, inter alia в случаите, когато националните регулаторни органи смятат, че отказът на достъп или необосновани условия със сходен ефект биха попречили на възникването на устойчив конкурентен пазар на дребно или не биха били в интерес на крайните потребители“.
Испанското законодателство
Както е посочено в изложението на мотивите към него, Общ закон 32/2003 за далекосъобщенията (Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones) от 3 ноември 2003 г. (BOE, бр. 264 от 4 ноември 2003 г., стр. 38890) транспонира в испанското право приетите през 2002 г. директиви в областта на далекосъобщенията, сред които е Директивата за разрешение.
Съгласно член 49 от посочения закон:
„1.   Операторите и носителите на право на използване на публичния радиочестотен спектър или на номерационните ресурси са длъжни да заплащат законоустановени такси.
2.   Целта на таксите е да покрият:
a)
административните разходи във връзка със регулаторната дейност по подготовката и прилагането на вторичното общностно право и на административни актове като отнасящите се до взаимосвързаността и достъпа;
b)
разходите във връзка с управлението, контрола и прилагането на установения от настоящия закон режим;
c)
разходите във връзка с управлението, контрола и прилагането на правата на заемане на имоти, публична собственост, и на правата на използване на публичния радиочестотен спектър и номерационните ресурси;
d)
управлението на уведомяванията по член 6 от настоящия закон;
e)
разходите за международно сътрудничество, хармонизиране и стандартизиране и анализ на пазара.
3.   Без да се засягат разпоредбите на параграф 2, целта на таксите за използване на публичния радиочестотен спектър, на номерационните ресурси и на имотите, публична собственост, необходими за прокарването на електронни съобщителни мрежи, е да се постигне необходимото гарантиране на оптимално използване на тези ресурси като се имат предвид стойността на предоставения за ползване имот и недостигът на такива имоти. Посочените такси трябва да са недискриминационни, прозрачни, обективно обосновани и пропорционални на целта им. Те също така трябва да спомагат за постигане на целите и зачитане на принципите, установени в член 3, при спазване на законоустановените условия.
4.   Таксите по предходните параграфи се налагат обективно, прозрачно и пропорционално, така че да се сведат до минимум допълнителните административни разходи и произтичащите от тях тежести.
5.   Ministerio de Ciencia y Tecnología [Министерството на науката и технологиите], Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones [Комисията за пазара на далекосъобщения], Agencia Estatal de Radiocomunicaciones [Държавната агенция по радиокомуникации] и местните административно- териториални единици, които управляват и начисляват таксите по параграф 2 от този член, публикуват обобщен годишен отчет за административните разходи, обосноваващи налагането на таксите, и за общия размер на приходите“.
В член 20, параграфи 1 и 3 от Кралски законодателен декрет 2/2004 за приемане на изменения текст на Закона за финансите на местните административно-териториални единици (Real Decreto legislativo 2/2004 por el que se aprobó el texte refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales) от 5 март 2004 г. (BOE, бр. 59 от 9 март 2004 г., стр. 10284) е предвидено правото на местните административно-териториални единици да въвеждат такси за изключителното използване или за специалното ползване на имоти, публична собственост на местните административно-териториални единици, в частност пътищата, публична общинска собственост, земята под тях и пространството над тях.
Спорове по главното производство и преюдициални въпроси
Видно от актовете за преюдициално запитване, редица общини от Кралство Испания, сред които са Ayuntamientos de Santa Amalia, de Tudela и de Torremayor, приемат въз основа на испанското законодателство данъчни правилници, с които предприятията се задължават да заплащат такси за изключителното използване или за специалното ползване на имоти, публична общинска собственост, за да предоставят услуги по снабдяване от обществен интерес, независимо дали тези предприятия са собственици на съоръженията, които са необходими за доставката на посочените услуги и които фактически са разположени във въпросните имоти. Доставката на мобилни телефонни услуги е сред услугите, за които съгласно споменатите правилници се заплаща такса.
Vodafone España и France Telecom España са далекосъобщителни оператори, които доставят мобилни телефонни услуги в Испания.
Vodafone España подава жалби срещу данъчните правилници, приети от Ayuntamientos de Tudela и de Santa Amalia, съответно пред Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Върховен съд на Навара) и Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (Върховен съд на Естремадура). France Telecom España подава жалба пред последната юрисдикция срещу данъчния правилник, приет от Ayuntamiento de Torremayor. В жалбите си тези оператори твърдят, че споменатите правилници не са съобразени с правото на Съюза. Жалбите им са отхвърлени с решения от 30 декември 2008 г. на Tribunal Superior de Justicia de Navarra и от 12 и 29 юни 2009 г. на Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.
Тогава Vodafone España подава касационна жалба пред Tribunal Supremo (Върховния съд) срещу решенията от 30 декември 2008 г. на Tribunal Superior de Justicia de Navarra и от 12 юни 2009 г. на Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. France Telecom España подава касационна жалба срещу решението от 29 юни 2009 г. на Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.
В актовете за преюдициално запитване Tribunal Supremo първо анализира членове 12 и 13 от Директивата за разрешение, като изразява съмнение относно това дали държавите членки могат да предвидят, че освен оператора, собственик на електронната далекосъобщителна мрежа, такса за правата за изграждане на инфраструктура трябва да заплащат и операторите, които просто получават услуги по взаимосвързаност и които следователно могат само да се свържат с тази мрежа и да я използват.
На второ място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали разглежданите такси отговарят на условията по член 13 от Директивата за разрешение.
На трето място, според Tribunal Supremo следва да се провери и дали член 13 от Директивата за разрешение отговаря на определените от практиката на Съда условия, за да се ползва с непосредствено действие. Той посочва, че цитираната разпоредба изглежда има непосредствено действие, предвид практиката на Съда във връзка с непосредственото действие на член 11, параграф 2 от Директива 97/13.
При тези обстоятелства Tribunal Supremo решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, формулирани по идентичен начин по трите дела C‑55/11, C‑57/11 и C‑58/11:
„1)
Трябва ли член 13 от [Директивата за разрешение] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява да се изисква такса за право за изграждане на инфраструктура в имоти, публична общинска собственост, от предприятия оператори, които, без да са собственици на мрежата, я използват за предоставяне на мобилни телефонни услуги?
2)
В случай че таксата се приеме за съвместима с посочения член 13 от [Директивата за разрешение], отговарят ли условията, при които тя се налага съгласно спорния общински правилник, на изискванията на посочения член за обективност, пропорционалност и липса на дискриминация, както и на необходимостта от гарантиране на оптималното използване на съответните ресурси?
3)
Следва ли да се признае непосредствено действие на посочения член 13 от [Директивата за разрешение]?“.
С Определение на председателя на Съда от 18 март 2011 г. дела C‑55/11, С‑57/11 и C‑58/11 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и на съдебното решение.
По искането за възобновяване на устната фаза на производството
С писмо, постъпило в секретариата на Съда на 25 април 2012 г., Ayuntamiento de Tudela иска устната фаза на производството да бъде възобновена, като твърди, че заключението на генералния адвокат, представено на 22 март 2012 г., се основава на погрешни допускания.
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика Съдът може да разпореди възобновяване на устната фаза на производството съгласно член 61 от своя процедурен правилник, ако счита, че делото не е достатъчно изяснено или трябва да се реши въз основа на довод, който страните не са разисквали (вж. по-специално Решение от 26 юни 2008 г. по дело Burda,
C-284/06, Сборник, стр. I-4571
, точка 37 и Решение от 22 септември 2011 г. по дело Interflora и Interflora British Unit,
C-323/09, Сборник, стр. I-8625
, точка 22).
Съдът намира, че в случая разполага с всички необходими данни, за да отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, и че не е необходимо делото да бъде решено въз основа на довод, който не е бил разискван пред Съда.
При това положение няма основание да се уважи искането на Ayuntamiento de Tudela за възобновяване на устната фаза на производството.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали национална правна уредба — съгласно която такса за ползването на имот, публична общинска собственост, трябва да заплащат не само операторите, собственици на разположени на този имот телефонни мрежи, но и операторите, които са носители на права на ползване на, на достъп до и на взаимосвързаност с посочените мрежи — е допустима предвид дадената с член 13 от Директивата за разрешение на държавите членки възможност да предвидят такса за „правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот“, за да отчетат необходимостта от гарантиране на оптималното използване на тази инфраструктура.
Тази юрисдикция иска Съдът по-специално да установи дали такава такса може да бъде предвидена не само за оператора, който съгласно член 11, параграф 1 от Рамковата директива е носител на правата на изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен имот и който съгласно член 12 от същата директива и член 12 от Директивата за достъп може да бъде задължен съвместно да ползва тази инфраструктура, но и за операторите, които доставят мобилни телефонни услуги, използвайки посочената инфраструктура.
Като начало се налага изводът, че в рамките на Директивата за разрешение държавите членки не могат да събират за доставката на електронни мрежи и услуги други такси и налози освен предвидените в същата директива (вж. по аналогия Решение от 18 юли 2006 г. по дело Nuova società di telecomunicazioni,
C-339/04, Recueil, стр. I-6917
, точка 35 и Решение от 10 март 2011 г. по дело Telefónica Móviles España,
C-85/10, Сборник, стр. I-1575
, точка 21).
Видно от съображения 30—32 и от членове 12 и 13 от Директивата за разрешение, следователно държавите членки могат само да предвидят или административни такси, които да покрият общите административни разходи, направени за управлението, контрола и прилагането на общия разрешителен режим, или такси за правата за ползване на радиочестоти или номера, или за правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот.
В главното производство запитващата юрисдикция изглежда възприема схващането, че разглежданите такси не попадат в обхвата нито на член 12 от споменатата директива, нито на понятието за такси за правата за ползване на радиочестоти или номера по смисъла на член 13 от същата директива. Ето защо въпросът е единствено дали възможността държавите членки да предвидят такса за „правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот“ съгласно цитирания член 13 позволява да се налагат такси като разглежданите в главното производство, доколкото такива се налагат на операторите, които, без да са собственици на тази инфраструктура, я използват за предоставяне на мобилни телефонни услуги, и така ползват имота, публична собственост.
Въпреки че в Директивата за разрешение не е конкретно определено нито понятието за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот, нито лицето, което дължи таксата за правата във връзка с изграждането ѝ, необходимо е да се отбележи, от една страна, че от член 11, параграф 1, първо тире от Рамковата директива следва, че правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот са дадени на предприятието, което има разрешение да предоставя на разположение обществени съобщителни мрежи, т.е. на предприятието, което е оправомощено да изгради необходимата инфраструктура на, под или над земната повърхност.
От друга страна, както отбелязва генералният адвокат в точки 52 и 54 от заключението си, термините „инфраструктура“ и „изграждане“ препращат съответно към материалните съоръжения, които правят възможна доставката на електронни съобщителни мрежи и услуги, и към физическия им монтаж на съответния обществен или частен имот.
Следователно посочената в член 13 от Директивата за разрешение такса за правата за изграждане на инфраструктура трябва да се заплаща само от носителя на тези права, който е и собственик на инфраструктурата, изградена на, под или над съответния обществен или частен имот.
Ето защо не може да се допусне събирането — като „такса за правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот“ по смисъла на член 13 от Директивата за разрешение — на такси като разглежданите в главното производство, доколкото такива се налагат на операторите, които, без да са собственици на тази инфраструктура, я използват за предоставяне на мобилни телефонни услуги, и така ползват имота, публична собственост.
С оглед на предходните съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 13 от Директивата за разрешение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска такса за правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот да се налага на операторите, които, без да са собственици на тази инфраструктура, я използват за предоставяне на мобилни телефонни услуги.
По втория и третия въпрос
Предвид отговора на първия въпрос, следва да се отговори само на третия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, с който тя по същество иска да се установи дали член 13 от Директивата за разрешение има непосредствено действие, така че при обстоятелства като разглежданите в главните производства частноправните субекти да могат да се позовават на него пред националните юрисдикции.
В това отношение следва да се припомни постоянната практика на Съда, съгласно която във всички случаи, когато с оглед на тяхното съдържание разпоредбите на дадена директива изглеждат безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти имат основание да се позоват на тях пред националните юрисдикции срещу държавата, когато тя не е транспонирала в срок тази директива в националния правен ред или когато я е транспонирала неточно (вж. в този смисъл Решение от 5 октомври 2004 г. по дело Pfeiffer и др.,
C-397/01-C-403/01, Recueil, стр. I-8835
, точка 103, Решение от 17 юли 2008 г. по дело Arcor и др.,
C-152/07-C-154/07, Сборник, стр. I-5959
, точка 40 и Решение от 24 януари 2012 г. по дело Dominguez, C‑282/10, точка 33).
Както отбелязва генералният адвокат в точки 48, 97 и 98 от заключението си, в случая член 13 от Директивата за разрешение отговаря на тези критерии. Всъщност безусловният и точен текст на тази разпоредба предвижда, че държавите членки могат да налагат такси за права в три конкретни случая, а именно за правата за ползване на радиочестоти или номера или за правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот.
От предходното следва, че на третия въпрос трябва да се отговори, че член 13 от Директивата за разрешение има непосредствено действие, поради което частноправните субекти могат да се позовават непосредствено на него пред националните юрисдикции, за да оспорят прилагането на решение на публичноправния орган, което е несъвместимо с този член.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Член 13 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска такса за правата за изграждане на инфраструктура върху, над или под обществен или частен имот да се налага на операторите, които, без да са собственици на тази инфраструктура, я използват за предоставяне на мобилни телефонни услуги.

2)
Член 13 от Директива 2002/20 има непосредствено действие, поради което частноправните субекти могат да се позовават непосредствено на него пред националните юрисдикции, за да оспорят прилагането на решение на публичноправния орган, което е несъвместимо с този член.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.