CELEX: 62011CJ0658
Recours en annulation
Décision 2011/640/PESC
Base juridique
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
Article 37 TUE
Accord international portant exclusivement sur la PESC
Article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE
Obligation d’informer immédiatement et pleinement le Parlement
Article 218, paragraphe 10, TFUE
Maintien des effets

Par son recours, le Parlement européen demande, d’une part, l’annulation de la décision 2011/640/PESC du Conseil, du 12 juillet 2011, concernant la signature et la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et la République de Maurice relatif aux conditions de transfert, de la force navale placée sous la direction de l’Union européenne à la République de Maurice, des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, et aux conditions des personnes suspectées d’actes de piraterie après leur transfert (
JO L 254, p. 1
, ci-après, respectivement, la «décision attaquée» et l’«accord UE-Maurice»), et, d’autre part, le maintien des effets de cette décision.
Le cadre juridique
Le titre V du traité UE contient un chapitre 2, intitulé «Dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune», dont fait partie l’article 36 TUE qui dispose:
«Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune et l’informe de l’évolution de ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération. Les représentants spéciaux peuvent être associés à l’information du Parlement européen.
Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du Conseil et du haut représentant. Il procède deux fois par an à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune.»
L’article 37 TUE, qui figure dans ce même chapitre, est rédigé comme suit:
«L’Union peut conclure des accords avec un ou plusieurs États ou organisations internationales dans les domaines relevant du présent chapitre.»
L’article 218 TFUE est libellé comme suit:
«1.   Sans préjudice des dispositions particulières de l’article 207, les accords entre l’Union et des pays tiers ou organisations internationales sont négociés et conclus selon la procédure ci-après.
2.   Le Conseil autorise l’ouverture des négociations, arrête les directives de négociation, autorise la signature et conclut les accords.
3.   La Commission, ou le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité lorsque l’accord envisagé porte exclusivement ou principalement sur la politique étrangère et de sécurité commune [ci-après la ‘PESC’], présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations et désignant, en fonction de la matière de l’accord envisagé, le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union.
[...]
5.   Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision autorisant la signature de l’accord et, le cas échéant, son application provisoire avant l’entrée en vigueur.
6.   Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision portant conclusion de l’accord.
Sauf lorsque l’accord porte exclusivement sur la [PESC], le Conseil adopte la décision de conclusion de l’accord:
a)
après approbation du Parlement européen dans les cas suivants:
[...]
v)
accords couvrant des domaines auxquels s’applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l’approbation du Parlement européen est requise.
[...]
b)
après consultation du Parlement européen, dans les autres cas. [...]
[...]
10.   Le Parlement européen est immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure.
[...]»
L’action commune 2008/851/PESC du Conseil, du 10 novembre 2008, concernant l’opération militaire de l’Union européenne en vue d’une contribution à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes de la Somalie (
JO L 301, p. 33
), telle que modifiée par la décision 2010/766/PESC du Conseil, du 7 décembre 2010 (
JO L 327, p. 49
, ci-après l’«action commune 2008/851»), est fondée sur les articles 14, 25, troisième alinéa, et 28, paragraphe 3, UE.
L’article 1
er
de cette action commune, intitulé «Mission», prévoit à son paragraphe 1:
«L’Union européenne [...] mène une opération militaire à l’appui des résolutions 1814 (2008), 1816 (2008) et 1838 (2008) du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) d’une manière conforme à l’action autorisée en cas de piraterie en application des articles 100 et suivants de la convention des Nations unies sur le droit de la mer signée à Montego Bay le 10 décembre 1982 (ci-après dénommée ‘convention des Nations unies sur le droit de la mer’) et par le biais, notamment, d’engagements pris avec les États tiers, ci-après dénommée ‘Atalanta’, en vue de contribuer:
—
à la protection des navires du [Programme alimentaire mondial] qui acheminent l’aide alimentaire aux populations déplacées de Somalie, conformément au mandat de la résolution 1814 (2008) du CSNU.
—
à la protection des navires vulnérables naviguant au large des côtes de Somalie, ainsi qu’à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et des vols à main armée au large des côtes de la Somalie, conformément au mandat défini dans la résolution 1816 (2008) du CSNU.»
L’article 2 de ladite action commune, intitulé «Mandat», dispose:
«Atalanta, dans les conditions fixées par le droit international applicable, notamment la convention des Nations unies sur le droit de la mer, et par les résolutions 1814 (2008), 1816 (2008) et 1838 (2008) du CSNU, et dans la limite de ses capacités disponibles:
[...]
e)
en vue de l’exercice éventuel de poursuites judiciaires par les États compétents dans les conditions prévues à l’article 12, peut appréhender, retenir et transférer les personnes suspectées d’avoir l’intention, au sens des articles 101 et 103 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, de commettre, commettant ou ayant commis des actes de piraterie ou des vols à main armée dans les zones où elle est présente et saisir les navires des pirates ou des voleurs à main armée ou les navires capturés à la suite d’un acte de piraterie ou de vols à main armée et qui sont aux mains de pirates ou des voleurs à main armée ainsi que les biens se trouvant à leur bord;
[...]»
L’article 10 de l’action commune 2008/851, intitulé «Participation d’États tiers», est libellé dans les termes suivants:
«1.   Sans préjudice de l’autonomie décisionnelle de l’[Union] et du cadre institutionnel unique, et conformément aux orientations pertinentes du Conseil européen, les États tiers peuvent être invités à participer à l’opération.
[...]
3.   Les modalités précises de la participation d’États tiers font l’objet d’accords conclus conformément à la procédure prévue à l’article [37 TUE]. [...] Si l’[Union] et un État tiers ont conclu un accord établissant un cadre pour la participation de ce dernier à des opérations de gestion de crise menées par l’[Union], les dispositions de cet accord s’appliquent dans le cadre de la présente opération.
[...]
6.   Les conditions de transfert, vers un État tiers participant à l’opération, des personnes appréhendées et retenues en vue de l’exercice de la compétence juridictionnelle de cet État, sont arrêtées à l’occasion de la conclusion ou de la mise en œuvre des accords de participation visés au paragraphe 3.»
Aux termes de l’article 12 de cette action commune, intitulé «Transfert des personnes appréhendées et retenues en vue de l’exercice de compétences juridictionnelles»:
«1.   Sur la base de l’acceptation par la Somalie de l’exercice de leur juridiction par des États membres ou des États tiers, d’une part, et de l’article 105 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, d’autre part, les personnes suspectées d’avoir l’intention, au sens des articles 101 et 103 de ladite convention, de commettre, commettant ou ayant commis des actes de piraterie ou des vols à main armée dans les eaux territoriales de la Somalie ou en haute mer, qui sont appréhendées et retenues, en vue de l’exercice de poursuites judiciaires, ainsi que les biens ayant servi à accomplir ces actes, sont transférés:
—
aux autorités compétentes de l’État membre ou de l’État tiers participant à l’opération dont le navire, qui a réalisé la capture, bat le pavillon, ou
—
si cet État ne peut pas ou ne souhaite pas exercer sa juridiction, à un État membre ou à tout État tiers qui souhaite exercer celle-ci sur les personnes ou les biens susmentionnés.
2.   Aucune des personnes mentionnées au paragraphe 1 ne peut être transférée à un État tiers, si les conditions de ce transfert n’ont pas été arrêtées avec cet État tiers d’une manière conforme au droit international applicable, notamment le droit international des droits de l’homme, pour garantir en particulier que nul ne soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à tout autre traitement cruel, inhumain ou dégradant.»
Aux termes de l’article 2 de l’accord UE-Maurice, intitulé «Définitions»:
«Aux fins du présent accord, on entend par:
a)
‘
force navale placée sous la direction de l’Union européenne (EUNAVFOR)
’, les quartiers généraux militaires de l’Union européenne et les contingents nationaux qui contribuent à l’opération Atalanta de l’Union européenne, leurs navires, leurs aéronefs et leurs ressources;
[...]»
L’article 1
er
du même accord, intitulé «Objectif», dispose:
«Le présent accord définit les conditions et les modalités régissant
a)
le transfert des personnes retenues par l’EUNAVFOR qui sont soupçonnées de tenter de commettre, de commettre ou d’avoir commis des actes de piraterie dans la zone d’opération de l’EUNAVFOR [...];
b)
le transfert de l’EUNAVFOR à Maurice, des biens associés saisis par l’EUNAVFOR; et
c)
le traitement des personnes transférées.»
Par ailleurs, l’accord UE-Maurice énonce, à son article 3, les principes généraux régissant les modalités et les conditions du transfert à la République de Maurice des personnes suspectées des actes de piraterie retenues par l’EUNAVFOR et des biens associés saisis par cette dernière. En outre, cet accord règle, à son article 4, le traitement, les poursuites et les procès des personnes transférées, tout en prévoyant, à son article 5, l’interdiction de la peine de mort pour celles-ci. Le même accord, à son article 6, prévoit des mesures portant sur les documents liés aux transferts desdites personnes, notamment sur les registres et les notifications, et dispose, à son article 7, paragraphes 1 et 2, que, dans la limite de ses moyens et capacités, l’EUNAVFOR fournit toute assistance à la République de Maurice à des fins d’enquête et de poursuites concernant les personnes transférées. À cet égard, l’article 7, paragraphe 3, de l’accord UE-Maurice envisage la possibilité pour les parties à cet accord de convenir des modalités d’application de l’assistance financière, technique et des autres formes d’assistance destinées à permettre le transfert et la rétention des personnes transférées, les enquêtes, les poursuites et les procès les concernant. Finalement, ledit accord fixe, à ses articles 10 et 11, les règles relatives aux modalités de son application et à son entrée en vigueur.
Les antécédents du litige et la décision attaquée
Le 22 mars 2010, le Conseil a autorisé le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à ouvrir des négociations afin de conclure des accords de transfert de personnes entre l’Union et certains États tiers, y compris la République de Maurice.
Par lettre du même jour, le Conseil a informé le Parlement de cette décision.
À la suite desdites négociations, le 12 juillet 2011, le Conseil a, sur le fondement des articles 37 TUE et 218, paragraphes 5 et 6, TFUE, adopté la décision attaquée, par laquelle il a autorisé la signature de l’accord UE-Maurice. Cette décision a été publiée au
Journal officiel de l’Union européenne
le 30 septembre 2011.
L’accord UE-Maurice a été signé le 14 juillet 2011 et appliqué à titre provisoire depuis lors.
Le Conseil a informé le Parlement de l’adoption de la décision attaquée par lettre du 17 octobre 2011.
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
Le Parlement conclut à ce que la Cour annule la décision attaquée, ordonne le maintien des effets de cette décision jusqu’à ce que celle-ci soit remplacée et condamne le Conseil aux dépens.
Le Conseil demande à la Cour, à titre principal, de déclarer partiellement irrecevable le recours, de rejeter comme étant infondé le recours pour le surplus et de condamner le Parlement aux dépens. À titre subsidiaire, le Conseil demande que, si la Cour devait annuler la décision attaquée, les effets de celle-ci soient maintenus jusqu’à son remplacement.
Par ordonnance du président de la Cour du 5 juin 2012, la République tchèque, la République française, la République italienne, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
Par décision du président de la Cour du 20 novembre 2012, la Commission a été admise à intervenir, au soutien du Parlement, à la phase orale de la procédure.
Sur le recours
À l’appui de son recours, le Parlement invoque deux moyens, tirés de la violation, respectivement, de l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE et de l’article 218, paragraphe 10, TFUE.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE
Argumentation des parties
Par son premier moyen, le Parlement fait valoir que le Conseil a considéré à tort que la décision attaquée concernait un accord portant «exclusivement» sur la PESC au sens de l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE et que cette décision pouvait dès lors être adoptée sans implication du Parlement.
Le Parlement, soutenu à cet égard par la Commission, relève d’emblée que l’article 218, paragraphe 6, TFUE établit une règle générale selon laquelle la conclusion d’un accord international par le Conseil doit être précédée par l’approbation ou la consultation du Parlement, selon les cas. Ce ne serait qu’à titre exceptionnel que le premier membre de phrase du second alinéa dudit article 218, paragraphe 6, autorise le Conseil à conclure un tel accord sans la participation du Parlement «lorsque l’accord porte exclusivement sur la [PESC]». Cette disposition ayant ainsi un caractère exceptionnel, elle devrait être interprétée strictement, de sorte que, lorsqu’un accord porte non seulement sur la PESC, mais également sur d’autres politiques de l’Union, le Parlement devrait être associé à la procédure de conclusion de cet accord.
En l’occurrence, l’accord UE-Maurice, compte tenu de son objectif et de son contenu, porterait non seulement sur la PESC, mais également sur la coopération judiciaire en matière pénale, sur la coopération policière ainsi que sur la coopération au développement.
En effet, en ce qui concerne, tout d’abord, la coopération judiciaire en matière pénale, cet accord, d’une part, contiendrait plusieurs dispositions, notamment ses articles 3 à 7, visant à faciliter la coopération entre l’Union et les autorités de la République de Maurice au regard tant des procédures pénales, y compris l’admissibilité des preuves, les droits des personnes et certains éléments spécifiques de ces procédures, que de l’exécution des décisions au sens de l’article 82, paragraphes 1, sous d), et 2, sous a) et b), TFUE. D’autre part, ledit accord viserait également, notamment à son article 7, paragraphe 3, le soutien à la formation des magistrats et du personnel de justice au sens de l’article 82, paragraphe 1, sous c), TFUE. Au demeurant, selon le Parlement, la circonstance que l’article 11, paragraphe 5, de l’accord UE-Maurice prévoit que les tâches effectuées par l’EUNAVFOR au titre de cet accord peuvent, en substance, être exécutées par des autorités administratives, exclut la nature militaire de ces tâches. La Commission ajoute à cet égard que l’objectif et le contenu de l’accord UE-Maurice auraient justifié que l’article 82 TFUE soit choisi comme base juridique de la décision attaquée.
S’agissant, ensuite, de la coopération policière, les activités visées aux articles 6 et 7 de l’accord UE-Maurice concerneraient notamment «la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange d’informations», au sens de l’article 87, paragraphe 2, sous a), TFUE et relèveraient de celles généralement effectuées par les forces de police au sens de l’article 87, paragraphe 1, TFUE.
Enfin, cet accord concernerait la coopération au développement, dans la mesure où ses articles 7 et 10, paragraphe 2, sous f), prévoient la fourniture d’une assistance à la République de Maurice, qui est un pays en développement au sens de l’article 208 TFUE. Cette assistance serait fournie aux fins de «la révision de sa législation, de la formation des enquêteurs et des représentants du ministère public, de la procédure d’enquête et de la procédure judiciaire, ainsi que notamment des arrangements relatifs à la conservation et la remise des éléments de preuve ainsi qu’à la procédure d’appel».
Le Parlement et la Commission concluent que, la procédure législative ordinaire s’appliquant à ces domaines d’action de l’Union, la décision attaquée aurait dû être fondée sur l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, sous a), v), TFUE et dès lors adoptée après approbation du Parlement.
Le Conseil, soutenu par tous les États membres intervenants, répond, en substance, que la décision attaquée est à juste titre fondée sur l’article 37 TUE et sur l’article 218, paragraphes 5 et 6, TFUE, étant donné que, selon son objectif et son contenu, l’accord UE-Maurice porte exclusivement sur la PESC.
En effet, d’une part, cet accord mettrait en œuvre l’action commune 2008/851 et, notamment, l’article 12 de celle-ci, dont la finalité est de renforcer la sécurité internationale dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune de l’Union, ce qui est par ailleurs confirmé par l’article 2 de ladite action commune qui définit les tâches d’Atalanta. Or, ladite politique, conformément à l’article 42, paragraphe 1, TUE, ferait partie intégrante de la PESC.
D’autre part, le contenu dudit accord et, plus spécifiquement, la circonstance qu’une personne suspectée d’actes de piraterie soit transférée par Atalanta aux autorités de la République de Maurice à des fins de poursuites ne permettraient pas de déduire que les actions menées par Atalanta constituent une coopération policière ou judiciaire au sens de la troisième partie, titre V, du traité FUE. En effet, si certaines tâches d’Atalanta peuvent présenter des caractéristiques les rapprochant d’activités policières, les forces déployées ne seraient en général pas dotées de compétences policières ou judiciaires par leur législation nationale respective.
Le Conseil ajoute que l’accord UE-Maurice comporte, en particulier à ses articles 4 à 6 et 8, des mesures qui visent à promouvoir l’État de droit et le respect des droits de l’homme par la République de Maurice. Or, selon l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE, la promotion des droits de l’homme dans les États tiers serait un objectif qui relève de la PESC.
Le Conseil précise également que ni la finalité ni le contenu dudit accord ne permettent de conclure que celui-ci concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice ou la coopération au développement.
En effet, d’une part, il ressortirait notamment des articles 82 TFUE et 87 TFUE que toute mesure concernant l’espace de liberté, de sécurité et de justice, indépendamment de son éventuelle dimension extérieure, doit être prise dans le but de faire progresser la liberté, la sécurité et la justice à l’intérieur de l’Union. Or, en l’espèce, l’accord UE-Maurice porterait essentiellement sur des mesures prises aux fins du renforcement de la sécurité internationale au large des côtes de la Somalie et donc en dehors de l’Union.
D’autre part, la Cour aurait déjà reconnu qu’une mesure ne relève pas de la coopération au développement lorsqu’elle a pour objet principal la mise en œuvre de la PESC, et cela même si elle contribue au développement économique et social de pays en voie de développement (arrêt Commission/Conseil, C‑91/05,
EU:C:2008:288
, point 72). En l’espèce, l’assistance fournie à la République de Maurice porterait sur les opérations de transfert au sens de l’accord UE-Maurice et sur la capacité de cette dernière à appliquer cet accord conformément au droit international relatif aux droits de l’homme. Une telle assistance n’aurait pas pour objectif le développement de la République de Maurice et, partant, ne constituerait pas une mesure de développement.
Le Parlement réplique, tout d’abord, que l’article 218, paragraphe 3, TFUE introduit une distinction entre les accords qui portent «exclusivement» sur la PESC et ceux qui portent «principalement» sur la PESC. Le paragraphe 6 du même article n’autoriserait dès lors le Conseil à conclure des accords sans l’association du Parlement que lorsque ceux-ci portent «exclusivement» sur la PESC. En revanche, lorsque ces accords ne portent que «principalement» sur la PESC et incluent des mesures accessoires relatives également à d’autres politiques, le Conseil ne saurait les conclure sans avoir préalablement associé le Parlement.
Ensuite, le Parlement soutient que la circonstance que la décision attaquée met en œuvre l’action commune 2008/851 et que celle-ci relève de la PESC ne suffit pas pour conclure que la décision attaquée relève également de cette politique. En effet, l’action commune 2008/851 et la décision attaquée auraient un champ d’application et des objectifs différents, étant donné qu’Atalanta est une opération à caractère militaire relevant de la politique de sécurité et de défense commune visant la capture de pirates présumés, alors que les missions confiées aux représentants de l’Union et de l’EUNAVFOR en vertu de l’accord UE-Maurice, en ce qu’elles prévoient, notamment, le transfert ultérieur éventuel des suspects et l’engagement de poursuites à leur encontre, n’ont pas un caractère militaire et vont au-delà de l’objectif d’Atalanta.
Le Conseil et les États membres intervenants rétorquent, en substance, que la question de savoir si un accord porte «exclusivement» sur la PESC au sens de l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE doit être résolue uniquement en fonction de la base juridique matérielle dudit accord. Or, un accord, tel que celui en cause en l’espèce, qui se fonde uniquement sur l’article 37 TUE porterait «exclusivement» sur la PESC.
De l’avis du Conseil, une telle approche ne saurait être remise en cause par la distinction entre les termes «principalement» et «exclusivement» figurant à l’article 218, paragraphes 3 et 6, TFUE. En effet, le paragraphe 3 dudit article, en se référant aux accords qui portent «exclusivement ou principalement» sur la PESC, viserait à préciser l’autorité habilitée à présenter des recommandations au Conseil dans le cadre de la procédure de négociation de ces accords, alors que le paragraphe 6 du même article, en mentionnant les accords qui portent «exclusivement» sur la PESC, concernerait la conclusion de tels accords.
La République tchèque ajoute que l’article 218, paragraphe 6, TFUE repose sur un parallélisme entre les pouvoirs du Parlement aux niveaux interne et externe. Cette disposition aurait donc pour objectif de garantir que le Parlement ait le même rôle tant pour l’adoption d’une décision de conclusion d’un accord que pour l’adoption d’un acte interne. Dans ce contexte, la République tchèque, rappelant que la disposition en cause n’a qu’une nature procédurale, relève que ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour adopter ce dernier.
Le Royaume de Suède et le Royaume-Uni précisent que l’interprétation de l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, TFUE défendue par le Parlement, d’une part, affecte l’équilibre institutionnel mis en place par les traités, lesquels prévoient un rôle strictement limité du Parlement dans la mise en œuvre de la PESC, ainsi qu’il ressort, notamment, de l’article 36 TUE. D’autre part, une telle interprétation, restreignant le champ d’application des procédures en matière de PESC au bénéfice des procédures prévues par le traité FUE, se heurterait à l’article 40 TUE. Celui-ci, en effet, garantirait que les compétences relevant du traité FUE n’empiètent pas sur celles prévues par la PESC. Au demeurant, ladite interprétation conférerait au Parlement un droit de veto en matière de PESC, contrairement au choix opéré par les auteurs du traité de Lisbonne de conférer un rôle plus limité au Parlement à l’égard de l’action de l’Union dans le cadre de la PESC.
Appréciation de la Cour
Il convient de rappeler d’emblée que le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen d’une mesure démontre qu’elle poursuit deux finalités ou qu’elle a deux composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant principale tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante. Si, en revanche, une mesure poursuit à la fois plusieurs objectifs ou a plusieurs composantes qui sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre de sorte que différentes dispositions des traités sont applicables, une telle mesure doit être fondée, à titre exceptionnel, sur les différentes bases juridiques correspondantes (voir, en ce sens, arrêt Parlement/Conseil, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, points 42 à 44).
Or, afin de délimiter la portée du premier moyen, il importe de relever que par ce moyen le Parlement, comme celui-ci l’a du reste confirmé lors de l’audience, ne soutient pas que la décision attaquée aurait dû être fondée sur une base juridique matérielle autre que l’article 37 TUE, le Parlement reconnaissant expressément que cette décision ainsi que l’accord UE-Maurice poursuivent une finalité relevant de la PESC.
En outre, le Parlement reconnaît que, en dépit du fait que ladite décision et ledit accord poursuivent également des finalités relevant d’autres politiques de l’Union que la PESC, ces finalités sont accessoires à celle relevant de cette politique et que, cette dernière finalité pouvant dès lors être considérée comme étant la principale aux fins de la détermination de la base juridique de la décision attaquée, celle-ci pouvait valablement être fondée uniquement sur l’article 37 TUE à l’exclusion de toute autre base juridique matérielle.
Le Parlement fait en revanche valoir que la circonstance que la décision attaquée ainsi que l’accord UE-Maurice poursuivent, ne fût-ce que de manière accessoire, des finalités autres que celles relevant de la PESC est suffisante pour exclure que ladite décision relève exclusivement de cette politique au sens de l’article 218, paragraphe 6, TFUE.
Une telle interprétation de cette disposition ne saurait être retenue.
Certes, conformément au libellé de l’article 218, paragraphe 6, TFUE, le Conseil adopte la décision de conclusion d’un accord international après approbation ou consultation du Parlement, «[s]auf lorsque l’accord porte exclusivement sur la [PESC]».
Cependant, cette formulation ne permet pas, à elle seule, de parvenir à une interprétation univoque de cette disposition.
En particulier, s’agissant d’une décision de conclusion d’un accord qui poursuit une finalité principale relevant de la PESC, ladite formulation ne permet d’établir ni que, comme le prétend le Conseil, une telle décision puisse être considérée comme «portant exclusivement sur la [PESC]» pour le seul motif qu’elle est fondée sur une base juridique matérielle relevant de cette politique à l’exclusion de toute autre base juridique matérielle ni que, comme le soutient le Parlement, ladite décision doive être considérée comme portant également sur d’autres domaines du droit de l’Union en raison de ses finalités accessoires autres que celle, principale, relevant de la PESC.
Dans ces conditions, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de ses objectifs et de son contexte (voir, en ce sens, arrêts Klarenberg, C‑466/07,
EU:C:2009:85
, point 37, et Koushkaki, C‑84/12,
EU:C:2013:862
, point 34).
S’agissant des objectifs de l’article 218 TFUE, il y a lieu de relever que, à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, cet article, pour satisfaire à des exigences de clarté, de cohérence et de rationalisation, prévoit désormais une procédure unifiée et de portée générale concernant la négociation et la conclusion des accords internationaux que l’Union est compétente pour conclure dans ses domaines d’action, y inclus la PESC, sauf lorsque les traités prévoient des procédures spéciales.
Or, cette procédure, en raison précisément de son caractère général, doit tenir compte des spécificités prévues par les traités pour chaque domaine d’action de l’Union, notamment en ce qui concerne les attributions des institutions.
À cet égard, il importe de relever que, afin de tenir compte de ces spécificités, l’article 218, paragraphe 6, TFUE comprend trois types de procédure de conclusion d’un accord international, chacun prévoyant un rôle différent pour le Parlement. Ainsi, cette institution peut être appelée à approuver la conclusion d’un accord, ou bien être seulement consultée à cet égard ou bien encore être exclue du processus de conclusion de l’accord, sans préjudice, toutefois, de son droit d’être immédiatement et pleinement informée à toutes les étapes de la procédure conformément à l’article 218, paragraphe 10, TFUE.
Comme il peut être déduit notamment de l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, sous a), v), TFUE, cette distinction vise à refléter, sur le plan extérieur, la répartition des pouvoirs entre institutions applicable sur le plan intérieur. En effet, le traité de Lisbonne a, d’une part, exigé l’approbation par le Parlement de la conclusion d’un accord international précisément pour les accords couvrant des domaines auxquels, sur le plan intérieur, s’applique la procédure législative ordinaire, prévue à l’article 294 TFUE, ou la procédure législative spéciale, mais uniquement lorsque celle-ci requiert l’approbation du Parlement. D’autre part, la participation de cette institution dans la conclusion d’un tel accord n’est exclue que lorsque celui-ci porte exclusivement sur la PESC, dans le cadre de laquelle le traité de Lisbonne a conféré un rôle limité au Parlement (voir, en ce sens, arrêt Parlement/Conseil,
EU:C:2012:472
, point 82).
Ainsi, comme M. l’avocat général l’a relevé en substance aux points 30 à 32 de ses conclusions, l’article 218, paragraphe 6, TFUE établit une symétrie entre la procédure d’adoption de mesures de l’Union sur le plan intérieur et la procédure d’adoption des accords internationaux afin de garantir que, en rapport avec un domaine donné, le Parlement et le Conseil disposent des mêmes pouvoirs, dans le respect de l’équilibre institutionnel prévu par les traités.
Dans ces conditions, c’est précisément afin de veiller à ce que cette symétrie soit effectivement respectée que la règle dégagée par la jurisprudence de la Cour, selon laquelle c’est la base juridique matérielle d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour l’adoption de ce dernier (voir arrêt Parlement/Conseil,
EU:C:2012:472
, point 80), vaut non seulement pour les procédures prévues pour l’adoption d’un acte interne, mais également pour celles applicables à la conclusion des accords internationaux.
Par conséquent, dans le cadre de la procédure de conclusion d’un accord international conformément à l’article 218 TFUE, il y a lieu de considérer que c’est la base juridique matérielle de la décision portant conclusion de cet accord qui détermine le type de procédure applicable en vertu du paragraphe 6 de cette disposition.
En particulier, lorsque la décision de conclusion de l’accord en question est valablement fondée exclusivement sur une base juridique matérielle relevant de la PESC, c’est le type de procédure prévu à l’article 218, paragraphe 6, second alinéa, premier membre de phrase, TFUE qui est d’application.
Une telle interprétation se justifie d’autant plus au regard des exigences liées à la sécurité juridique. En effet, en ancrant la base juridique procédurale à la base juridique matérielle d’un acte, cette interprétation permet de déterminer la procédure applicable sur la base de critères objectifs, susceptibles de contrôle juridictionnel, comme rappelé au point 43 du présent arrêt. Cela assure, par ailleurs, la cohérence dans le choix des bases juridiques d’un acte. En revanche, l’interprétation défendue par le Parlement aurait pour conséquence d’introduire un degré d’incertitude et d’incohérence dans ce choix, dans la mesure où elle serait susceptible de déterminer l’application de procédures différentes à des actes de droit de l’Union se fondant sur une seule et même base juridique matérielle.
Au demeurant, s’agissant du contexte dans lequel la disposition en cause se place, celui-ci ne permet pas d’en justifier une interprétation différente. En particulier, compte tenu des objectifs de l’article 218 TFUE, la circonstance alléguée par le Parlement que le paragraphe 3 de l’article 218 TFUE se réfère aux accords qui portent «exclusivement ou principalement» sur la PESC, alors que le paragraphe 6 du même article ne mentionne que les accords portant «exclusivement» sur la PESC, ne saurait fonder l’interprétation de cette dernière disposition avancée par le Parlement. Par ailleurs, ces deux paragraphes se rapportent à des situations différentes. Si le paragraphe 3 de l’article 218 TFUE vise à préciser l’autorité habilitée à présenter des recommandations au Conseil dans le cadre de la procédure de négociation de ces accords, et se place donc à un stade préalable de la conclusion d’un accord international, le paragraphe 6 du même article concerne la décision du Conseil portant conclusion de tels accords.
Dans ces conditions, la décision attaquée pouvait être adoptée sans approbation ni consultation du Parlement.
Il s’ensuit que le premier moyen est infondé.
Sur le second moyen, tiré d’une violation de l’article 218, paragraphe 10, TFUE
Argumentation de parties
Par son second moyen, le Parlement soutient que, en ne l’informant pas «immédiatement et pleinement» à toutes les étapes de la négociation et de la conclusion de l’accord UE-Maurice, le Conseil a violé l’article 218, paragraphe 10, TFUE, lequel s’applique à tous les accords conclus par l’Union, y compris ceux relevant de la PESC.
En particulier, le Parlement n’aurait pas été immédiatement informé, étant donné que le Conseil ne lui aurait transmis les textes de la décision attaquée et de l’accord UE-Maurice que le 17 octobre 2011, c’est-à-dire plus de trois mois après l’adoption de cette décision et la signature dudit accord, qui ont eu lieu, respectivement, le 12 juillet et le 14 juillet 2011, ainsi que 17 jours après leur publication au
Journal officiel de l’Union européenne
.
Le Conseil, dont les arguments sont en substance appuyés par la République tchèque, la République française, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni, excipe, à titre principal, de l’irrecevabilité du second moyen. En effet, la décision attaquée relevant exclusivement de la PESC, la Cour, compte tenu des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE, ne serait pas compétente pour se prononcer sur sa légalité.
À titre subsidiaire, le Conseil soutient que ce moyen est infondé, dans la mesure où le Parlement, en réalité, a été dûment informé. En particulier, le délai dans lequel le Parlement a été informé de la décision attaquée, même s’il est légèrement plus long que la pratique habituelle, demeurerait raisonnable, compte tenu également du fait qu’il comprenait la pause estivale.
En ce qui concerne la compétence de la Cour, le Parlement rétorque que l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE n’exclut celle-ci qu’en ce qui concerne les dispositions spécifiques relatives à la PESC, figurant au chapitre 2 du titre V du traité UE, et non pas pour ce qui est de l’article 218, paragraphe 10, TFUE, dont la violation est alléguée par le second moyen.
Appréciation de la Cour
S’agissant, tout d’abord, de la question de la compétence de la Cour pour statuer sur le second moyen, il y a lieu de rappeler que, comme le Conseil le fait valoir, il résulte des articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275, premier alinéa, TFUE que la Cour n’est, en principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC ainsi que les actes adoptés sur leur base.
Toutefois, lesdits articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, et 275, premier alinéa, introduisent une dérogation à la règle de la compétence générale que l’article 19 TUE confère à la Cour pour assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités et, par conséquent, ils doivent être interprétés restrictivement.
En l’occurrence, il convient de relever que, bien que la décision attaquée ait été adoptée sur le fondement d’une seule base juridique matérielle relevant de la PESC, à savoir l’article 37 TUE, il résulte du préambule de cette décision que sa base juridique procédurale est l’article 218, paragraphes 5 et 6, TFUE, réglant la procédure de signature et de conclusion des accords internationaux.
Or, ainsi qu’il a été précisé au point 52 du présent arrêt, la procédure visée à l’article 218 TFUE a une portée générale et a dès lors vocation à s’appliquer, en principe, à tous les accords internationaux négociés et conclus par l’Union dans tous les domaines d’action de celle-ci, y inclus la PESC qui, contrairement à d’autres domaines, n’est soumise à aucune procédure spéciale.
Dans ces conditions, il ne saurait être soutenu que la portée de la limitation dérogatoire à la compétence de la Cour prévue aux articles 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et 275 TFUE s’étend jusqu’à exclure que la Cour soit compétente pour interpréter et appliquer une disposition telle que l’article 218 TFUE, qui ne relève pas de la PESC, alors même qu’elle prévoit la procédure sur la base de laquelle un acte relevant de la PESC a été adopté.
La Cour est partant compétente pour statuer sur le second moyen.
En ce qui concerne, ensuite, le bien-fondé de ce moyen, il y a lieu de relever que l’article 218, paragraphe 10, TFUE prévoit que le Parlement «est immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure» de négociation et de conclusion des accords internationaux prévue à cet article.
Or, il y a lieu de constater que, en l’espèce, le Parlement n’a pas été informé immédiatement à toutes les étapes de la procédure de négociation et de conclusion de l’accord UE-Maurice.
En effet, il ressort du dossier soumis à la Cour que, après avoir annoncé au Parlement l’ouverture des négociations, le Conseil ne l’a informé de l’adoption de la décision attaquée et de la signature dudit accord que trois mois plus tard et 17 jours après leur publication au
Journal officiel de l’Union européenne
.
Il s’ensuit que le Conseil a violé l’article 218, paragraphe 10, TFUE.
Cette conclusion ne saurait être remise en question par l’argument du Conseil selon lequel, en tout état de cause, la décision attaquée avait été publiée au
Journal officiel de l’Union européenne
si bien que le Parlement avait pu en prendre connaissance. En effet, une telle publication est prévue à l’article 297 TFUE et répond aux conditions de publicité auxquelles un acte de l’Union est soumis afin d’entrer en vigueur, alors que l’exigence d’information découlant de l’article 218, paragraphe 10, TFUE, est prévue pour assurer que le Parlement soit mis à même d’exercer un contrôle démocratique sur l’action extérieure de l’Union et, plus spécifiquement, de vérifier que ses attributions sont respectées précisément en conséquence du choix de la base juridique d’une décision portant conclusion d’un accord.
S’agissant, enfin, des conséquences de la violation de l’article 218, paragraphe 10, TFUE sur la validité de la décision attaquée, il convient de constater que la règle procédurale prévue à cette disposition constitue une forme substantielle, aux sens de l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, dont la violation entraîne la nullité de l’acte qui en est entaché.
En effet, cette règle est l’expression des principes démocratiques sur lesquels l’Union se fonde. En particulier, la Cour a déjà précisé que l’implication du Parlement dans le processus décisionnel est le reflet, au niveau de l’Union, d’un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative (voir, en ce sens, arrêts Roquette Frères/Conseil, 138/79,
EU:C:1980:249
, point 33, et Parlement/Conseil,
EU:C:2012:472
, point 81).
Dans cette perspective, le traité de Lisbonne a même valorisé, sur le plan systématique, l’importance de ladite règle en l’insérant dans une disposition autonome, applicable à toutes les types de procédure prévus à l’article 218 TFUE.
Certes, ainsi qu’il a été rappelé au point 55 du présent arrêt, le rôle que le traité de Lisbonne a conféré au Parlement en matière de PESC demeure limité.
Toutefois, il ne saurait être déduit de ce constat que le Parlement, tout en étant exclu de la procédure de négociation et de conclusion d’un accord portant exclusivement sur la PESC, soit dépourvu de tout droit de regard sur cette politique de l’Union.
Au contraire, c’est précisément à cet effet que l’exigence d’information prévue à l’article 218, paragraphe 10, TFUE s’applique à toute procédure de conclusion d’un accord international, y inclus les accords portant exclusivement sur la PESC.
Or, dans la mesure où le Parlement n’est pas immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure conformément à l’article 218, paragraphe 10, TFUE, y compris celle précédant la conclusion de l’accord, il n’est pas en mesure d’exercer le droit de regard que les traités lui ont conféré en matière de PESC et, le cas échéant, de faire valoir son point de vue en ce qui concerne, en particulier, la base juridique correcte sur laquelle l’acte en cause doit se fonder. La méconnaissance de cette exigence d’information porte, dans ces conditions, atteinte aux conditions d’exercice, par le Parlement, de ses fonctions dans le domaine de la PESC et constitue en conséquence une violation d’une forme substantielle.
Dans ces conditions, le second moyen est fondé et la décision attaquée doit, par suite, être annulée.
Sur le maintien des effets de la décision attaquée
Tant le Parlement que le Conseil, ainsi que la plupart des États membres intervenants, demandent à la Cour, dans l’hypothèse où elle annulerait la décision attaquée, de maintenir les effets de celle-ci jusqu’à ce qu’elle soit remplacée.
Aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
Or, il convient d’admettre que l’annulation de la décision attaquée sans que ses effets soient maintenus serait susceptible d’entraver le déroulement des opérations menées sur la base de l’accord UE-Maurice et, en particulier, la pleine efficacité des poursuites et des procès des personnes suspectées d’actes de piraterie appréhendées par l’EUNAVFOR.
Par conséquent, il y a lieu pour la Cour d’exercer le pouvoir que lui confère l’article 264, second alinéa, TFUE et de maintenir les effets de la décision attaquée dont l’annulation est prononcée par le présent arrêt.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, conformément au paragraphe 3 de ce même article, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens.
Le Parlement et le Conseil ayant, en l’espèce, chacun succombé partiellement en leurs moyens, il y a lieu de décider qu’ils supporteront leurs propres dépens.
Conforment à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)
La décision 2011/640/PESC du Conseil, du 12 juillet 2011, concernant la signature et la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et la République de Maurice relatif aux conditions de transfert, de la force navale placée sous la direction de l’Union européenne à la République de Maurice, des personnes suspectées d’actes de piraterie et des biens associés saisis, et aux conditions des personnes suspectées d’actes de piraterie après leur transfert, est annulée.

2)
Les effets de la décision 2011/640 sont maintenus en vigueur.

3)
Le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne supportent chacun leurs propres dépens.

4)
La République tchèque, la République française, la République italienne, le Royaume de Suède, le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que la Commission européenne supportent leurs propres dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’anglais.