CELEX: 62012CJ0377
Ničnostna tožba
Sklep Sveta 2012/272/EU o podpisu Okvirnega sporazuma o partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in Republiko Filipini v imenu Evropske unije
Izbira pravne podlage
Členi 79 PDEU, 91 PDEU, 100 PDEU, 191 PDEU in 209 PDEU
Ponovni sprejem državljanov tretjih držav
Promet
Okolje
Razvojno sodelovanje

Komisija s tožbo predlaga, da se Sklep Sveta 2012/272/EU z dne 14. maja 2012 o podpisu Okvirnega sporazuma o partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Republiko Filipini na drugi strani v imenu Evropske unije (
UL L 134, str. 3
, v nadaljevanju: izpodbijani sklep) razglasi za ničen v delu, v katerem je Svet Evropske unije vanj vključil pravne podlage, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov tretjih držav (člen 79(3) PDEU), prevoz (člena 91 PDEU in 100 PDEU) in okolje (člen 191(4) PDEU).
Izpodbijani sklep in Okvirni sporazum
Svet je 25. novembra 2004 Komisijo pooblastil za pogajanja o okvirnem sporazumu o partnerstvu in sodelovanju z Republiko Filipini.
Komisija je 6. septembra 2010 sprejela predlog sklepa Sveta o podpisu Okvirnega sporazuma o partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Republiko Filipini na drugi strani (v nadaljevanju: Okvirni sporazum), katerega pravni podlagi sta bila člena 207 PDEU in 209 PDEU – ki se nanašata na skupno trgovinsko politiko oziroma razvojno sodelovanje – v povezavi s členom 218(5) PDEU.
Svet je 14. maja 2012 soglasno sprejel izpodbijani sklep, s katerim je odobril podpis Okvirnega sporazuma s pridržkom njegove sklenitve. Kot pravne podlage je poleg členov 207 PDEU in 209 PDEU v povezavi s členom 218(5) PDEU uporabil tudi člene 79(3) PDEU, 91 PDEU, 100 PDEU in 191(4) PDEU.
V uvodnih izjavah 2 in 3 tega sklepa je navedeno:
„(2)
Določbe [Okvirnega sporazuma], ki sodijo v področje uporabe naslova V tretjega dela Pogodbe [DEU], Združeno kraljestvo in Irsko zavezujejo kot ločeni pogodbenici in ne kot del Evropske unije, razen če Evropska unija ter Združeno kraljestvo in/ali Irska skupaj uradno obvestijo Republiko Filipini, da se Združeno kraljestvo [in/]ali Irska zavezuje[ta] kot del Evropske unije v skladu s Protokolom (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ki je priložen k Pogodbi [EU] in Pogodbi [DEU]. Če Združeno kraljestvo in/ali Irska prenehata biti zavezana kot del Evropske unije v skladu s členom 4a Protokola (št. 21), Evropska unija skupaj z Združenim kraljestvom in/ali Irsko nemudoma obvesti Republiko Filipini o kakršni koli spremembi njunega stališča, pri čemer ju v tem primeru določbe [Okvirnega sporazuma] še naprej zavezujejo kot samostojni pogodbenici. Enako velja za Dansko v skladu s Protokolom (št. 22) o stališču Danske, ki je priložen tema pogodbama.
(3)
Če Združeno kraljestvo in/ali Irska ne predložita uradnega obvestila, ki se zahteva v skladu s členom 3 Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, ne sodelujeta pri sprejemanju tega sklepa Sveta, kolikor zajema določbe iz [, ki spadajo na področje] naslova V tretjega dela Pogodbe [DEU]. Enako velja za Dansko v skladu s Protokolom (št. 22)“
V preambuli Okvirnega sporazuma, kakor je zapisana v dokumentu Sveta št. 15616/10 z dne 21. januarja 2011, pogodbenici med drugim potrjujeta poseben pomen, ki ga pripisujeta celovitosti medsebojnih odnosov, in njuno željo po spodbujanju trajnostnega socialno-gospodarskega razvoja, izkoreninjenju revščine in doseganju razvojnih ciljev tisočletja. Priznavata pomen krepitve obstoječih odnosov med njima, da bi izboljšali sodelovanje, in njuno skupno željo po utrditvi, poglobitvi in razširitvi odnosov na področjih skupnega interesa. Izražata svojo polno zavezanost k spodbujanju trajnostnega razvoja, vključno z varstvom okolja in učinkovitim sodelovanjem v boju proti podnebnim spremembam. Poleg tega priznavata svojo zavezo k izvajanju poglobljenega sodelovanja in dialoga na področju migracij in razvoja, pri čemer navajata, da določbe Okvirnega sporazuma, ki spadajo na področje tretjega dela naslova V Pogodbe DEU, zavezujejo Kraljevino Dansko, Irsko in Združeno kraljestvo kot ločene pogodbenice ali kot države članice Unije.
Člen 1 Okvirnega sporazuma, naslovljen „Splošna načela“, v odstavku 3 določa:
„Pogodbenici potrjujeta svojo zavezanost spodbujanju trajnostnega razvoja, sodelovanju pri obravnavi izzivov podnebnih sprememb in prispevanju k uresničevanju mednarodno dogovorjenih razvojnih ciljev, vključno z razvojnimi cilji tisočletja.“
Člen 2 Okvirnega sporazuma, ki opredeljuje cilje sodelovanja, določa:
„Zaradi krepitve dvostranskih odnosov se pogodbenici zavezujeta, da bosta vzdrževali celovit dialog in spodbujali nadaljnje medsebojno sodelovanje na vseh področjih skupnega interesa v skladu s tem [Okvirnim sporazumom]. Njuna prizadevanja bodo zlasti usmerjena v:
[…]
(g)
vzpostavitev sodelovanja na področju migracij in pomorskega dela;
(h)
vzpostavitev sodelovanja na vseh drugih področjih skupnega interesa, zlasti zaposlovanja in socialnih zadev, razvojnega sodelovanja, ekonomske politike, finančnih storitev, dobrega javnega upravljanja na davčnem področju, industrijske politike ter malih in srednje velikih podjetij (MSP), informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT), avdiovizualnih storitev, medijev in večpredstavnosti, znanosti in tehnologije, prometa, turizma, izobraževanja, kulture ter medkulturnega in medverskega dialoga, energetike, okolja in naravnih virov, vključno s podnebnimi spremembami, kmetijstva, ribištva in razvoja podeželja, regionalnega razvoja, zdravja, statistike, obvladovanja tveganja naravnih nesreč ter javne uprave;
[…]“
Člen 26 Okvirnega sporazuma, naslovljen „Sodelovanje na področju migracij in razvoja“, določa:
„1.   Pogodbenici ponovno potrjujeta pomembno vlogo skupnega upravljanja migracijskih tokov med njunima ozemljema. Da bi pogodbenici okrepili sodelovanje, vzpostavita mehanizem za izčrpen dialog in posvetovanja o vprašanjih v zvezi z migracijami. Vprašanja migracije se vključijo v nacionalne strategije/nacionalni razvojni okvir za gospodarski in socialni razvoj izvornih, tranzitnih in namembnih držav migrantov.
2.   Sodelovanje pogodbenic temelji na ovrednotenju posebnih potreb, ki se izvede z medsebojnim posvetovanjem in dogovorom med pogodbenicama, pri čemer se izvaja v skladu z ustrezno veljavno zakonodajo Unije in nacionalno zakonodajo. Osredotočeno bo zlasti na:
[…]
(e)
vzpostavitev učinkovite in preventivne politike za obravnavanje prisotnosti državljanov druge pogodbenice, ki ne izpolnjujejo ali ne izpolnjujejo več pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče na ozemlju zadevne pogodbenice, na njunem ozemlju, tihotapljenja oseb in trgovine z ljudmi, vključno z načini za boj proti mrežam tihotapcev in trgovcev z ljudmi ter za zaščito žrtev takšnih dejavnosti;
(f)
vrnitev oseb iz odstavka 2(e) tega člena pod humanimi in dostojanstvenimi pogoji, vključno s spodbujanjem njihove prostovoljne in trajne vrnitve v izvorne države, ter sprejem/ponoven sprejem teh oseb v skladu z odstavkom 3 tega člena. Pri vrnitvi teh oseb je treba ustrezno upoštevati pravice pogodbenic glede izdaje dovoljenj za bivanje ali odobritve bivanja iz sočutnih in človekoljubnih razlogov ter načelo nevračanja;
[…]
(h)
vprašanja migracij in razvoja, vključno z razvojem človeških virov, socialnim varstvom, čim večjimi koristmi zaradi migracij, spola in razvoja, etičnim zaposlovanjem in krožnimi migracijami ter vključevanjem migrantov.
3.   V okviru sodelovanja na tem področju in brez poseganja v potrebo po zaščiti žrtev trgovine z ljudmi se pogodbenici dogovorita tudi, da:
(a)
v skladu z odstavkom 2(e) tega člena Filipini ponovno sprejmejo vse svoje državljane, ki se zadržujejo na ozemlju države članice, na zahtevo te države članice in brez nepotrebnega odlašanja, potem ko je bilo ugotovljeno državljanstvo in izveden ustrezen postopek v državi članici;
(b)
v skladu z odstavkom 2(e) tega člena vsaka država članica ponovno sprejme vse svoje državljane, ki se zadržujejo na ozemlju Filipinov, na zahtevo Filipinov in brez nepotrebnega odlašanja, potem ko je bilo ugotovljeno državljanstvo in izveden ustrezen postopek na Filipinih;
(c)
države članice in Filipini bodo svojim državljanom zagotovili dokumente, potrebne za takšne namene. Vsak zahtevek za sprejem ali ponovni sprejem država prosilka posreduje pristojnemu organu zaprošene države.
Kadar zadevna oseba nima ustreznih identifikacijskih dokumentov ali drugih dokazil o svojem državljanstvu, Filipini ali država članica nemudoma zaprosi zadevno pristojno diplomatsko ali konzularno predstavništvo, da po potrebi potrdi državljanstvo te osebe s pogovorom; ko je državljanstvo Filipinov ali države članice potrjeno, pristojni organi Filipinov ali države članice izdajo ustrezne dokumente.
4.   Pogodbenici se strinjata, da bosta čim prej sklenili sporazum o sprejemu/ponovnem sprejemu svojih državljanov, vključno z določbo o ponovnem sprejemu državljanov drugih držav in oseb brez državljanstva.“
Člen 29 Okvirnega sporazuma, naslovljen „Razvojno sodelovanje“, določa:
„1.   Glavni cilj razvojnega sodelovanja je spodbujanje trajnostnega razvoja, ki bo prispeval k zmanjšanju revščine in uresničevanju mednarodno dogovorjenih razvojnih ciljev, vključno z razvojnimi cilji tisočletja. Pogodbenici vzpostavita stalen dialog o razvojnem sodelovanju v skladu s svojimi prednostnimi nalogami in področji skupnega interesa.
2.   Cilji dialoga o razvojnem sodelovanju so med drugim:
(a)
spodbujanje človekovega in socialnega razvoja
(b)
prizadevanje za trajnostno vključujočo gospodarsko rast;
(c)
spodbujanje okoljske trajnosti in preudarnega gospodarjenja z naravnimi viri, vključno s spodbujanjem najboljših praks;
(d)
zmanjšanje vpliva podnebnih sprememb in obvladovanje njihovih posledic;
(e)
povečanje zmogljivosti za izvajanje intenzivnejšega vključevanja v svetovno gospodarstvo in mednarodni trgovinski sistem;
(f)
spodbujanje reforme javnega sektorja, zlasti na področju upravljanja javnih financ, za izboljšanje opravljanja socialnih storitev;
(g)
vzpostavitev postopkov v skladu z načeli Pariške deklaracije o učinkovitosti pomoči, akcijskega načrta iz Akre in drugih mednarodnih zavez, katerih cilj je izboljšanje izvajanja in učinkovitosti pomoči.“
Člen 34 Okvirnega sporazuma, ki se nanaša na varstvo okolja in naravnih virov, določa:
„1.   Pogodbenici se strinjata, da mora sodelovanje na tem področju spodbujati ohranjanje in izboljšanje okolja, da se doseže trajnostni razvoj. Pri vseh dejavnostih, ki sta se jim pogodbenici zavezali v skladu s tem [Okvirnim sporazumom], je treba upoštevati izvajanje sklepov [svetovnega vrha o trajnostnem razvoju, ki je potekal v Johannesburgu leta 2002], in ustreznih večstranskih okoljskih sporazumov, katerih pogodbenici sta.
2.   Pogodbenici se strinjata glede potrebe po trajnostnem ohranjanju in upravljanju naravnih virov ter biotske raznovrstnosti v korist vseh generacij, pri čemer upoštevata njihove razvojne potrebe.
3.   Pogodbenici se strinjata, da bosta sodelovali z namenom povečanja medsebojne podpore pri trgovinskih in okoljskih politikah ter vključevanja okoljskih vidikov v vsa področja sodelovanja.
4.   Pogodbenici si prizadevata za nadaljevanje in krepitev sodelovanja v regionalnih programih o varstvu okolja, ki zadevajo:
(a)
krepitev okoljske ozaveščenosti in lokalnega sodelovanja pri prizadevanjih za varstvo okolja in trajnostni razvoj, vključno z udeležbo domorodnih kulturnih skupnosti/domorodnega prebivalstva in lokalnih skupnosti;
(b)
krepitev zmogljivosti na področju prilagajanja podnebnim spremembam in njihove ublažitve ter energetske učinkovitosti;
(c)
krepitev zmogljivosti za sodelovanje pri večstranskih okoljskih sporazumih, med drugim tudi v zvezi z biotsko raznovrstnostjo in biološko varnostjo, in njihovo izvajanje;
(d)
spodbujanje okolju prijaznih tehnologij, izdelkov in storitev, vključno z regulativnimi in tržnimi instrumenti;
(e)
izboljšanje naravnih virov, vključno z upravljanjem gozdov ter bojem proti nezakoniti sečnji in z njo povezani trgovini, ter spodbujanje trajnostnih naravnih virov, vključno z gospodarjenjem z gozdovi;
(f)
učinkovito upravljanje nacionalnih parkov in zavarovanih območij ter razglasitev in varstvo območij z biotsko raznovrstnostjo in občutljivimi ekosistemi, pri čemer ustrezno upoštevata lokalne in domorodne skupnosti, ki živijo na teh območjih ali blizu njih;
(g)
preprečevanje nezakonitega čezmejnega premeščanja trdnih in nevarnih odpadkov ter drugih vrst odpadkov;
(h)
varstvo obalnega in pomorskega okolja ter učinkovito gospodarjenje z vodnimi viri;
(i)
varstvo in ohranjanje tal ter trajnostno upravljanje zemljišč, vključno s sanacijo izčrpanih/opuščenih rudnikov;
(j)
spodbujanje krepitve zmogljivosti za ravnanje v primeru naravnih nesreč in obvladovanje tveganja;
(k)
spodbujanje vzorcev trajnostne potrošnje in proizvodnje v njunih gospodarstvih.
5.   Pogodbenici spodbujata vzajemen dostop do svojih programov na tem področju v skladu s posebnimi pogoji takšnih programov.“
Člen 38 Okvirnega sporazuma, ki se nanaša na promet, določa:
„1.   Pogodbenici se strinjata, da bosta sodelovali na ustreznih področjih prometne politike, da bi izboljšali priložnosti za naložbe, pretok blaga in potnikov, spodbujali pomorsko in letalsko varnost in zaščito, obravnavali okoljski vpliv prometa ter povečali učinkovitost svojih prometnih sistemov.
2.   Cilj sodelovanja pogodbenic na tem področju je spodbujanje:
(a)
izmenjave informacij o njunih prometnih politikah, predpisih in praksah, zlasti v zvezi s prometom v mestih, na podeželju in po morju, letalskim prometom, prometno logistiko ter povezljivostjo in interoperabilnostjo večmodalnih prometnih mrež, ter v zvezi z upravljanjem cest, železnic, pristanišč in letališč;
(b)
izmenjave stališč o evropskih satelitskih navigacijskih sistemih (zlasti sistemu Galileo) s poudarkom na regulativnih, industrijskih in tržnih razvojnih vprašanjih vzajemne koristi;
(c)
nadaljevanja dialoga na področju storitev letalskega prometa, da bi zagotovili pravno varnost brez kakršnega koli nepotrebnega odloga obstoječih dvostranskih sporazumov o storitvah zračnega prevoza med posameznimi državami članicami in Filipini;
(d)
nadaljevanja dialoga o krepitvi infrastrukturnih omrežij in dejavnosti letalskega prometa za hiter, učinkovit, trajnosten, varen ter zanesljiv pretok blaga in potnikov ter spodbujanje uporabe konkurenčnega prava in gospodarske ureditve letalskega sektorja, da bi podprli zbliževanje zakonodaje in okrepili poslovanje ter proučili možnosti za nadaljnji razvoj odnosov na področju letalskega prometa. Še naprej je treba spodbujati projekte sodelovanja skupnega interesa na področju letalskega prometa;
(e)
dialoga na področju politike in storitev pomorskega prometa, ki je usmerjen zlasti k spodbujanju razvoja dejavnosti pomorskega prometa, med drugim vključno z:
(i)
izmenjavo informacij o zakonodaji in predpisih v zvezi s pomorskim prometom in pristanišči;
(ii)
spodbujanjem neomejenega dostopa do mednarodnih pomorskih trgov in trgovine na tržni osnovi, vzdržnostjo pri uvajanju klavzul o delitvi tovora, dodelitvijo klavzule nacionalne obravnave in klavzule o državah z največjimi ugodnostmi (MFN) za plovila, ki jih upravljajo državljani ali podjetja druge pogodbenice, ter zadevnimi vprašanji, povezanimi s prometnimi storitvami od vrat do vrat, ki vključujejo pomorski del prevozne verige ob upoštevanju nacionalnih zakonov pogodbenic;
(iii)
učinkovitim upravljanjem pristanišč in učinkovitostjo storitev pomorskega prometa ter
(iv)
spodbujanjem sodelovanja skupnega interesa na področju pomorskega prevoza ter področja pomorskega dela, izobraževanja in usposabljanja v skladu s členom 27;
(f)
dialoga o učinkovitem izvajanju standardov na področju varstva, varnosti in preprečevanja onesnaževanja v prometu, zlasti v zvezi s pomorskim prometom, ki vključuje zlasti boj proti piratstvu, in letalskim prometom, v skladu z ustreznimi mednarodnimi konvencijami, katerih pogodbenici sta, ter standardi, vključno s sodelovanjem na ustreznih mednarodnih forumih, da bi zagotovili boljše izvajanje mednarodnih predpisov. Pogodbenici bosta zato spodbujali tehnično sodelovanje in pomoč pri vprašanjih, povezanih z varstvom, varnostjo in okoljskimi vidiki v prometu, med drugim vključno z izobraževanjem in usposabljanjem, iskanjem in reševanjem ter preiskovanjem nesreč in incidentov na področju pomorstva in letalstva. Pogodbenici se bosta osredotočili tudi na spodbujanje okolju prijaznih načinov prevoza.“
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
Komisija Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je Svet vanj vključil pravne podlage, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov tretjih držav (člen 79(3) PDEU), prevoz (člena 91 PDEU in 100 PDEU) in okolje (člen 191(4) PDEU), ohrani učinke tega sklepa in Svetu naloži plačilo stroškov.
Svet predlaga zavrnitev tožbe in naložitev stroškov Komisiji.
S sklepi predsednika Sodišča z dne 29. novembra 2012, 18. decembra 2012 oziroma 25. januarja 2013 je bila Irski, Združenemu kraljestvu, Češki republiki, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki in Republiki Avstriji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
Tožba
Trditve strank
Komisija v utemeljitev tožbe navaja en sam tožbeni razlog, v skladu s katerim vključitev členov 79(3) PDEU, 91 PDEU, 100 PDEU in 191(4) PDEU kot pravnih podlag izpodbijanega sklepa ni bila potrebna in zakonita.
Komisija trdi, da ni sporno, da je cilj Okvirnega sporazuma vzpostavitev okvira sodelovanja in razvoja, kot to izhaja zlasti iz člena 1(3) tega sporazuma, ter da bi moral izpodbijani sklep temeljiti tako na členu 207 PDEU kot na členu 209 PDEU, pri čemer dela Okvirnega sporazuma, ki se nanaša na trgovino, ni mogoče šteti za zgolj stranskega v razmerju do dela, ki se nanaša na razvojno sodelovanje. Komisija v nasprotju s Svetom meni, da so določbe Okvirnega sporazuma, zaradi katerih so bili vključeni členi 79(3) PDEU, 91 PDEU, 100 PDEU in 191(4) PDEU, v celoti zajete s členom 209 PDEU.
Iz členov 21 PEU, 208 PDEU in 209 PDEU ter sodne prakse, zlasti sodbe Portugalska/Svet (C‑268/94,
EU:C:1996:461
, točki 37 in 38), naj bi namreč izhajalo, da se politika razvojnega sodelovanja izvaja v okviru širokega razpona političnih ciljev, ki se nanašajo na razvoj zadevne tretje države, tako da sporazumi o razvojnem sodelovanju nujno zajemajo številna posebna področja sodelovanja, ne da bi to vplivalo na njihovo naravo sporazumov o razvojnem sodelovanju.
To široko pojmovanje razvojnega sodelovanja naj bi se odražalo tudi v sekundarni zakonodaji, kot naj bi bilo razvidno iz številnih ukrepov, ki so upravičeni do financiranja s strani Unije na podlagi instrumenta razvojnega sodelovanja, vzpostavljenega z Uredbo št. 1905/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o vzpostavitvi instrumenta za financiranje razvojnega sodelovanja (
UL L 378, str. 41
). Prav tako se to pojmovanje pojavlja v Skupni izjavi Sveta in predstavnikov vlad držav članic v okviru Sveta ter Evropskega parlamenta in Komisije o razvojni politiki Evropske unije „Evropsko soglasje“ (
UL 2006, C 46, str. 1
, v nadaljevanju: Evropsko soglasje).
V obravnavani zadevi naj bi vse določbe Okvirnega sporazuma razen dela, ki se nanaša na trgovino in naložbe, prispevale k spodbujanju nadaljnjega razvoja Filipinov kot države v razvoju in naj ne bi nalagale bistvenih obveznosti, drugačnih od tistih, ki so povezane z razvojnim sodelovanjem. Torej naj bi spadale v okvir ciljev politike razvojnega sodelovanja Unije in temeljile na členu 209 PDEU.
Tako naj bi bilo v primeru člena 38 Okvirnega sporazuma, ki se nanaša na promet in katerega določbe naj ne bi presegale splošne zaveze k sodelovanju. Enako naj bi veljalo za člen 26(3) in (4) Okvirnega sporazuma, ki se nanaša na ponovni sprejem državljanov pogodbenic in katerega odstavek 3 naj bi določal zgolj sodelovanje na tem področju in naj bi le povzemal temeljna načela, vzpostavljena z mednarodnim pravom, pri čemer odstavek 4 tega člena določa sklenitev sporazuma o ponovnem sprejemu v poznejši fazi. Enako naj bi bilo tudi v primeru člena 34 Okvirnega sporazuma, ki se nanaša na varstvo okolja in naravnih virov ter naj bi določal zgolj splošna načela in smernice v zvezi z vlogo varstva okolja pri razvojnem sodelovanju Unije s Filipini.
Poleg tega Komisija trdi, da to, da je Svet vključil člen 79(3) PDEU, povzroča neupravičene pravne učinke tako na notranji kot zunanji ravni. Ta vključitev naj bi namreč zaradi protokolov št. 21 in št. 22 povzročila hkrati uporabo drugačnih in nezdružljivih pravil o glasovanju, spremembo ozemeljske uporabe izpodbijanega sklepa, pravno negotovost v zvezi z opredelitvijo določb Okvirnega sporazuma, ki temeljijo na členu 79(3) PDEU, omejitev institucionalnih pravic Evropskega parlamenta in Sodišča ter negotovost glede stopnje izvajanja pristojnosti Unije v zvezi s členoma 3(2) PDEU in 4(2) PDEU.
Komisija v zvezi s svojim predlogom za omejitev učinkov razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa trdi, da je ohranitev učinkovanja tega sklepa upravičena zaradi izogibanja negativnim posledicam za odnose med Unijo in Republiko Filipini.
Svet ob podpori vseh držav članic intervenientk nasprotuje trditvam Komisije, pri čemer opozarja, da se z nedavno sklenjenimi sporazumi o partnerstvu in sodelovanju s tretjimi državami vzpostavljajo globalni odnosi, ki zajemajo številna področja sodelovanja. Narava in vsebina takih sporazumov naj bi se razvijali skladno s širitvijo pristojnosti Unije in ne bi naj bilo mogoče izpostaviti področja, ki bi pretehtalo nad drugimi.
V teh okoliščinah naj bi bilo treba pri izbiri pravnih podlag preučiti naravo sprejetih zavez. Konkretne ali vsebinske zaveze naj bi zahtevale vključitev ustreznih pravnih podlag. Ker bi najbolj omejena obveznost lahko privedla do pomembnega razvoja zunanjih odnosov s tretjo državo pogodbenico Okvirnega sporazuma, naj ne bi bilo mogoče sprejeti merila, ki ga predlaga Komisija, v skladu s katerim mora biti obveznost dovolj široka, da bi pomenila ločen cilj glede na cilje razvojnega sodelovanja.
Iz sodbe Portugalska/Svet (
EU:C:1996:461
) naj bi bilo razvidno, da mora, kadar so v klavzuli iz sporazuma konkretno urejena pravila za izvajanje sodelovanja na posebnem področju, ta sporazum temeljiti na ustrezni pravni podlagi. Vsako posebno področje tovrstnega sporazuma naj bi bilo treba obravnavati ločeno, neodvisno od kakršnega koli morebitnega programa razvojne pomoči, ki na tem področju poteka vzporedno, pri čemer naj bi bilo treba upoštevati pravno, zavezujočo in avtonomno naravo sklenjenih obveznosti.
Svet meni, da vsebina Okvirnega sporazuma potrjuje njegov pristop, saj v uvodnih izjavah in členu 2 tega sporazuma nobenemu posameznemu področju, kot je razvojno sodelovanje, ni podeljena prevladujoča vloga, sestava tega sporazuma pa potrjuje, da gre za vzpostavitev globalnih in večdimenzionalnih odnosov.
V zvezi s prometom naj bi bilo v skladu z mnenjem Sodišča v mnenju 1/08 (
EU:C:2009:739
) glede prometne politike in skupne trgovinske politike treba uporabiti pravne podlage, ki jih določa Pogodba DEU in ki se nanašajo specifično na promet, v obravnavani zadevi torej člena 91 PDEU in 100 PDEU. Trditev Komisije, v skladu s katero so obveznosti iz Okvirnega sporazuma zgolj povezane z razvojem Filipinov na gospodarskem, socialnem in okoljskem področju, naj bi bile napačne. Trditev, da so določbe, ki se nanašajo na promet, v skladu s cilji politike Unije na področju razvojnega sodelovanja, naj ne bi zadoščala za prikaz, da te določbe spadajo na področje te politike.
V zvezi s ponovnim sprejemom državljanov pogodbenic naj bi člen 26(3) Okvirnega sporazuma določal jasne pravne zaveze, ki morajo temeljiti na pravni podlagi, določeni s Pogodbo DEU, in sicer na členu 79(3) PDEU. To, da so v tak sporazum vključene obveznosti, določene z mednarodnim pravom, naj bi imelo neposredne pravne posledice, zlasti v primeru nespoštovanja teh obveznosti. Poleg tega naj ne bi bilo mogoče zanikati, da Okvirni sporazum s tem, da v najkrajšem roku predvideva sklenitev sporazuma o sprejemu in ponovnem sprejemu, vsebuje obveznost prizadevanja, ki pomeni močno spodbudo za dosego rezultata, ki bi ga bilo od Republike Filipini ločeno sicer težko doseči.
V zvezi z okoljem naj bi morali z Okvirnim sporazumom predvideni programi in ukrepi temeljiti na členu 191(4) PDEU, ki omogoča sodelovanje Unije s tretjimi državami in določa, da so podrobnosti tega sodelovanja lahko predmet sporazumov. Člen 34 Okvirnega sporazuma naj bi v odstavku 2 vseboval jasno obveznost, katere spoštovanje je mogoče zagotoviti po pravni poti.
Svet v nasprotju s Komisijo ni zaskrbljen glede učinkov vključitve člena 79(3) PDEU. Trdi, da postopki ne določajo pravne podlage akta, temveč da pravna podlaga akta določa postopke, po katerih ga je treba sprejeti. Opozarja, da države članice, na katere se nanaša Protokol št. 21, lahko izvršujejo pravico do sodelovanja pri sprejemanju odločitev Sveta v zvezi s podpisom in sklenitvijo Okvirnega sporazuma in da lahko v zvezi z odnosi z Republiko Filipini zainteresirane države članice, če ne sklenejo obveznosti v skladu z naslovom V tretjega dela Pogodbe DEU kot države članice Unije, to storijo dvostransko.
Svet glede združljivosti pravnih podlag dodaja, da je bilo vsekakor potrebno soglasje držav članic, saj so tudi te pogodbenice Okvirnega sporazuma, in da je sodna praksa v zvezi s tem prožna, če mora akt temeljiti na več pravnih podlagah, ki določajo različna pravila glasovanja.
Nazadnje, Svet se strinja z mnenjem Komisije glede potrebe po ohranitvi učinkov izpodbijanega sklepa, če bo ta razglašen za ničen.
Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora izbira pravne podlage za pravni akt Unije, vključno z akti, sprejetimi za sklenitev mednarodnega sporazuma, temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki jih je mogoče sodno preveriti, med katere spadata cilj in vsebina tega akta. Če se pri preizkusu akta Unije izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, pri čemer je eden glaven ali prevladujoč, drugi pa zgolj stranski, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. Izjemoma, če se ugotovi, da ima akt več ciljev, ki so neločljivo povezani, ter da nobeden ni drugotnega in posrednega pomena glede na druge, mora tak akt temeljiti na različnih ustreznih pravnih podlagah. Vendar je združevanje dveh pravnih podlag izključeno, če so postopki, določeni z eno ali drugo od teh podlag, nezdružljivi (glej zlasti sodbo Parlament/Svet, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, točke od 42 do 45 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, ali med določbami Okvirnega sporazuma tiste, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov pogodbenic, promet in okolje, spadajo tudi na področje politike razvojnega sodelovanja ali pa okvir te politike presegajo in je treba zato izpodbijani sklep opreti na dopolnilne pravne podlage.
V skladu s členom 208(1) PDEU se politika Unije na področju razvojnega sodelovanja izvaja v okviru načel in ciljev zunanjega delovanja Unije, kot izhajajo iz člena 21 PEU. Glavni cilj te politike je zmanjšanje in dolgoročno izkoreninjenje revščine, Unija pa mora upoštevati tudi cilje razvojnega sodelovanja pri politikah, ki jih izvaja in ki lahko vplivajo na države v razvoju. Člen 209 PDEU, na katerem med drugim temelji izpodbijani sklep, za izvajanje te politike v odstavku 2 določa, da lahko Unija s tretjimi državami in pristojnimi mednarodnimi organizacijami sklene sporazume za uresničevanje ciljev iz člena 21 PEU in člena 208 PDEU.
Iz tega je razvidno, da politika Unije na področju razvojnega sodelovanja ni omejena na ukrepe, ki se neposredno nanašajo na izkoreninjenje revščine, temveč sledi tudi ciljem iz člena 21(2) PEU, kot je tisti, ki je v tem odstavku 2 naveden v točki (d), in sicer pospeševanje trajnostnega gospodarskega, socialnega in okoljskega razvoja držav v razvoju s prednostnim ciljem izkoreninjenja revščine.
Sodišče je za preveritev, ali so nekatere določbe sporazuma o sodelovanju med Evropsko skupnostjo in tretjo državo res spadale na področje politike razvojnega sodelovanja, v točkah 37 in 38 sodbe Portugalska/Svet (
EU:C:1996:461
), na katero se sklicuje Komisija, ugotovilo, da mora za opredelitev sporazuma kot sporazuma o razvojnem sodelovanju ta slediti ciljem, določenim s to politiko, da so to široki cilji, tako da mora biti mogoče, da se ukrepi, ki so potrebni za njihovo doseganje, nanašajo na različna posebna področja, in da je tako zlasti v primeru sporazuma, ki vzpostavlja okvir tega sodelovanja. V zvezi s tem je dodalo, da bi – če bi se zahtevalo, da bi sporazum o razvojnem sodelovanju vedno, ko bi se nanašal na posebna področja, poleg določbe, ki se nanaša na to politiko, temeljil tudi na neki drugi določbi – to v praksi pomenilo, da bi pristojnost in postopek, predpisana v prvonavedeni določbi, postala brezpredmetna.
Sodišče je v zvezi s tem v točki 39 navedene sodbe navedlo, da je treba ugotoviti, da to, da sporazum o razvojnem sodelovanju vsebuje določbe, ki se nanašajo na različna posebna področja, ne spreminja opredelitve tega sporazuma, ki se opravi ob upoštevanju njegovega bistvenega cilja in ne glede na besedilo posameznih klavzul, pod pogojem, da te klavzule ne nalagajo tako obsežnih obveznosti glede zadevnih posebnih področij, da bi te obveznosti dejansko predstavljale cilje, ki se razlikujejo od ciljev razvojnega sodelovanja.
Sodišče je, potem ko je preučilo določbe navedenega sporazuma, ki se nanašajo na zadevna posebna področja, v točki 45 navedene sodbe ugotovilo, da so te omejene na določitev področij sodelovanja ter na določitev nekaterih vidikov in različnih ukrepov, ne vsebujejo pa ureditve konkretnega načina sodelovanja na posameznih področjih, ki so s tem sporazumom zajeta.
Kot je razvidno iz duplike in razprave na obravnavi, Svet ne izpodbija meril, ki jih je Sodišče tako vzpostavilo v točkah 39 in 45 navedene sodbe za presojo, ali klavzule sporazuma, sklenjenega s tretjo državo, spadajo na področje razvojnega sodelovanja. Vendar Svet ob podpori držav članic intervenientk meni, da analize Sporazuma o sodelovanju med Evropsko skupnostjo in Republiko Indijo glede partnerstva in razvoja (
UL 1994, L 223, str. 24
), ki je začel veljati 1. avgusta 1994, ki jo je opravilo Sodišče, ni mogoče prenesti na Okvirni sporazum, ki naj bi bil zaradi razvoja sporazumov o sodelovanju, sklenjenih od takrat med Unijo in tretjimi državami, za katerega sta značilni zlasti razširitev – v povezavi s širitvijo pristojnosti Unije – področij, zajetih s temi sporazumi, in krepitev sklenjenih zavez, drugačne narave.
Vendar je v zvezi s tem treba poudariti, prvič, da ta razvoj, čeprav nikakor ne vzbuja dvoma o ugotovitvah Sodišča v sodbi Portugalska/Svet (
EU:C:1996:461
), povzetih v točki 38 te sodbe, nasprotno, izraža naraščanje ciljev razvojnega sodelovanja in področij, na katere se nanaša, ter odraža vizijo Unije glede razvoja, določeno v Evropskem soglasju. Kot je namreč poudaril generalni pravobranilec v točkah 40 in 41 sklepnih predlogov in kot je razvidno iz točk 5 in 7 Evropskega soglasja, je glavni cilj razvojnega sodelovanja izkoreninjenje revščine v okviru trajnostnega razvoja, zlasti s prizadevanjem za dosego razvojnih ciljev tisočletja. Pojem trajnostnega razvoja vključuje med drugim okoljske vidike. Ker ima izkoreninjenje revščine številne vidike, je za dosego teh ciljev v skladu s točko 12 Evropskega soglasja potrebno izvajanje vrste razvojnih dejavnosti, navedenih v tej točki.
To široko pojmovanje razvojnega sodelovanja je bilo zlasti konkretizirano s sprejetjem Uredbe št. 1905/2006, ki v podporo doseganju istih ciljev določa izvajanje pomoči Unije s pomočjo geografskih in tematskih programov, ki imajo številne vidike.
Vendar ukrep, čeprav prispeva k gospodarskemu in socialnemu razvoju držav v razvoju, ne spada na področje politike razvojnega sodelovanja, če je njegov glavni cilj uresničitev druge politike (glej v tem smislu sodbo Komisija/Svet, C‑91/05,
EU:C:2008:288
, točka 72).
Drugič, treba je ugotoviti, da izraza „razvoj“, drugače kot v Sporazumu o sodelovanju med Evropsko skupnostjo in Republiko Indijo glede partnerstva in razvoja, ni v naslovu Okvirnega sporazuma. Razvojno sodelovanje je v Okvirnem sporazumu navedeno v členu 2(h) le v okviru „sodelovanja na vseh drugih področjih skupnega interesa“, enako kot promet in okolje, medtem ko je vzpostavitev sodelovanja na področju migracij v tem sporazumu navedena v členu 2(g) kot samostojen cilj. Razvojno sodelovanje kot tako je predmet enega samega člena od 58 členov Okvirnega sporazuma, in sicer člena 29.
Vendar je v preambuli Okvirnega sporazuma potrjena namera pogodbenic glede spodbujanja trajnostnega socialno-gospodarskega razvoja, izkoreninjanja revščine in doseganja razvojnih ciljev tisočletja. Zavezanost spodbujanju trajnostnega razvoja, sodelovanju pri obravnavi izzivov podnebnih sprememb in prispevanju k uresničevanju mednarodno dogovorjenih razvojnih ciljev, vključno z razvojnimi cilji tisočletja, je del splošnih načel, navedenih v členu 1 Okvirnega sporazuma. Cilj trajnostnega razvoja in zmanjševanja revščine ni naveden le v členu 29 navedenega sporazuma, ki določa cilje dialoga o razvojnem sodelovanju, temveč je potrjen tudi v njegovih drugih določbah, vključno s tistimi, ki se nanašajo na področja zaposlovanja in socialnih zadev, kmetijstva, ribištva in razvoja podeželja ter regionalnega razvoja.
Poleg tega iz celotnega Okvirnega sporazuma izhaja, da sodelovanje in partnerstvo, ki ju ta določa, posebej upoštevata potrebe države v razvoju in tako prispevata zlasti k spodbujanju uresničevanja ciljev iz členov 21(2)(d) PEU in 208(1) PDEU.
Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev je treba zaradi navedenega v točki 35 te sodbe preučiti, ali določbe Okvirnega sporazuma, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov pogodbenic, promet in okolje, prispevajo tudi k uresničevanju ciljev razvojnega sodelovanja, in če je tako, ali te določbe vseeno ne vsebujejo obveznosti takega obsega, da bi pomenile ločene cilje, ki niso niti drugotni niti posredni glede na cilje razvojnega sodelovanja.
V zvezi s, prvič, prispevanjem teh določb k uresničevanju ciljev razvojnega sodelovanja je treba ugotoviti, da so, kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah 48, 55 in 63 sklepnih predlogov, migracija, vključno z bojem proti nezakonitemu priseljevanju, promet in okolje vključeni v razvojno politiko, opredeljeno v Evropskem soglasju. V točki 12 tega soglasja je migracija, pa tudi okolje in trajnostno upravljanje naravnih virov, vključena v niz razvojnih dejavnosti, predvidenih za dosego razvojnih ciljev tisočletja ter upoštevanje gospodarskih, socialnih in okoljskih vidikov izkoreninjenja revščine v okviru trajnostnega razvoja. V skladu z opredelitvijo migracij v točki 38 Evropskega soglasja morajo biti te pozitiven dejavnik za razvoj, ki prispeva k zmanjševanju revščine, razvoj pa je v točki 40 tega soglasja opredeljen kot najučinkovitejši dolgoročni odgovor na prisilno in nezakonito migracijo. Okolje in promet sta v točkah 75 oziroma 77 Evropskega soglasja navedena med glavnimi področji ukrepanja Unije za zadovoljevanje potreb partnerskih držav.
Prav tako so migracije, promet in okolje navedeni v Uredbi št. 1905/2006 kot področja razvojnega sodelovanja, ki so lahko upravičena do pomoči Unije s pomočjo geografskih programov, zlasti v korist azijskih držav, v primeru okolja in migracij pa s pomočjo tematskih programov.
Sam Okvirni sporazum izkazuje povezavo med, na eni strani, sodelovanjem, za vzpostavitev katerega si prizadeva na področjih migracij, prometa in okolja, in na drugi strani, cilji razvojnega sodelovanja.
Tako, prvič, člen 26 Okvirnega sporazuma, ki je poleg tega naslovljen „Sodelovanje na področju migracij in razvoja“, kaže, da so vprašanja migracij vključena v nacionalne strategije za socialno-gospodarski razvoj izvornih, tranzitnih in namembnih držav migrantov ter da bo to sodelovanje osredotočeno zlasti na vprašanji migracije in razvoja.
Drugič, pogodbenici se v členu 34 Okvirnega sporazuma strinjata, da mora sodelovanje na področju okolja in naravnih virov spodbujati ohranjanje in izboljšanje okolja, da se doseže trajnostni razvoj, in povečevati vključevanje okoljskih vidikov v vsa področja sodelovanja. Taki vidiki so torej navedeni tudi v drugih določbah Okvirnega sporazuma, zlasti v členu 29 o razvojnem sodelovanju, ki določa, da je cilj dialoga o tem med drugim spodbujanje okoljske trajnosti.
Tretjič, člen 38 Okvirnega sporazuma določa, da se pogodbenici strinjata, da bosta sodelovali na področju prometa, da bi obravnavali njegov okoljski vpliv, ter da nameravata na tem področju spodbujati izmenjavo informacij in dialog v zvezi z različnimi vprašanji, od katerih se nekatera nanašajo na razvoj.
Iz teh ugotovitev izhaja, da določbe Okvirnega sporazuma, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov držav pogodbenic, promet in okolje, v skladu z Evropskim soglasjem prispevajo k uresničevanju ciljev razvojnega sodelovanja.
V zvezi z, drugič, obsegom obveznosti iz teh določb je treba ugotoviti, da sta člen 34, ki se nanaša na okolje in naravne vire, ter člen 38, ki se nanaša na promet, omejena na izjave pogodbenic o ciljih, ki jim mora njuno sodelovanje slediti, in vprašanja, ki jih bo moralo to sodelovanje zadevati, ne da bi pri tem določala konkretne načine izvajanja tega sodelovanja.
V zvezi s ponovnim sprejemom državljanov pogodbenih strank pa člen 26(3) Okvirnega sporazuma, drugače kot določbe, navedene v prejšnji točki te sodbe, vsebuje konkretne obveznosti. Republika Filipini in države članice se namreč v tem členu zavezujejo, da bodo ponovno sprejele svoje državljane, ki ne izpolnjujejo ali ne izpolnjujejo več pogojev za vstop ali bivanje na ozemlju druge pogodbenice – in sicer na zahtevo te druge pogodbenice in brez nepotrebnega odlašanja – potem ko je bilo ugotovljeno njihovo državljanstvo in izveden ustrezen postopek, in da bodo svojim državljanom zagotovile dokumente, potrebne za to. Strinjajo se tudi, da bodo čim prej sklenile sporazum o sprejemu in ponovnem sprejemu.
Čeprav so v navedenem členu 26(3) res določene podrobnosti o obravnavi prošenj za ponovni sprejem, pa je, kot je razvidno iz odstavka 2(f) tega člena, ponovni sprejem oseb, ki na ozemlju pogodbenic nezakonito prebivajo, v tem členu še vedno naveden kot eden izmed ciljev, na katerega se mora nanašati sodelovanje na področju migracij in razvoja, ne da bi bil na tej stopnji predmet podrobnih določb, ki bi omogočale njegovo izvajanje, kot so tiste iz sporazuma o ponovnem sprejemu. Zato ni mogoče šteti, da člen 26 Okvirnega sporazuma vsebuje konkretna pravila o načinih izvajanja sodelovanja na področju ponovnega sprejema državljanov pogodbenic, kar potrjuje zaveza iz odstavka 4 tega člena glede čimprejšnje sklenitve sporazuma o ponovnem sprejemu.
Zato se zdi, da določbe Okvirnega sporazuma, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov pogodbenic, promet in okolje, ne vsebujejo tako obsežnih obveznosti, da bi se lahko štelo, da predstavljajo cilje, ki so ločeni od ciljev razvojnega sodelovanja in ki glede na zadnjenavedene cilje niso niti drugotni niti posredni.
Iz tega sledi, da je Svet člene 79(3) PDEU, 91 PDEU, 100 PDEU in 191(4) PDEU napačno uporabil kot pravno podlago izpodbijanega sklepa.
Glede na navedeno je treba izpodbijani sklep v delu, v katerem je Svet vanj vključil pravno podlago, ki se nanaša na ponovni sprejem državljanov tretjih držav, prevoz in okolje, razglasiti za ničen.
V teh okoliščinah ni treba odločati o predlogu Komisije in Sveta za ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija je predlagala, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov.
V skladu s členom 140(1) Poslovnika Češka republika, Zvezna republika Nemčija, Irska, Helenska republika, Republika Avstrija in Združeno kraljestvo nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Sklep Sveta 2012/272/EU z dne 14. maja 2012 o podpisu Okvirnega sporazuma o partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in njenimi državami članicami na eni strani ter Republiko Filipini na drugi strani v imenu Evropske unije se v delu, v katerem je Svet Evropske unije vanj vključil pravne podlage, ki se nanašajo na ponovni sprejem državljanov tretjih držav, prevoz in okolje, razglasi za ničen.

2.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.

3.
Češka republika, Zvezna republika Nemčija, Irska, Helenska republika, Republika Avstrija in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.