CELEX: 62013CJ0667
Renvoi préjudiciel
Aides d’État
Garantie de l’État associée à un prêt
Décision 2011/346/UE
Questions portant sur la validité –Recevabilité
Article 107, paragraphe 1, TFUE
Motivation
Affectation des échanges entre les États membres
Article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE
Perturbation grave de l’économie d’un État membre

La demande de décision préjudicielle porte, d’une part, sur la validité de la décision 2011/346/UE de la Commission, du 20 juillet 2010, concernant l’aide d’État C 33/09 (ex NN 57/09, ex CP 191/09) accordée par le Portugal sous la forme d’une garantie de l’État en faveur de BPP (
JO 2011, L 159, p. 95
), et, d’autre part, sur l’interprétation de l’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n
o
659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (
JO L 83, p. 1
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Estado português (État portugais) à Banco Privado Português SA (ci-après «BPP»), en liquidation, ainsi qu’à la Massa Insolvente do Banco Privado Português SA (masse des créanciers de BPP) au sujet de l’inscription de la créance de cet État au passif de la liquidation à concurrence d’un montant de 24 462 921,24 euros, majoré des intérêts dus, représentant le montant de la récupération de l’aide qu’il aurait illégalement octroyée à BPP en ayant assorti un prêt d’un montant de 450 millions d’euros en faveur de cette banque d’une garantie de l’État (ci-après la «garantie»).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement n
o
659/1999
L’article 1
er
, sous f), du règlement n
o
659/1999 définit l’aide illégale comme étant l’aide nouvelle mise à exécution en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
L’article 14 de ce règlement, intitulé «Récupération de l’aide», dispose:
«1.   En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire (ci-après dénommée ‘décision de récupération’). La Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit [de l’Union].
2.   L’aide à récupérer en vertu d’une décision de récupération comprend des intérêts qui sont calculés sur la base d’un taux approprié fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération.
3.   Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice [de l’Union européenne] prise en application de l’article [278 TFUE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit [de l’Union].»
La décision du 13 mars 2009
Par décision C(2009) 1892 final, du 13 mars 2009, relative à l’aide d’État NN 71/08 – Portugal, Auxílio estatal ao Banco Privado Português – BPP (
JO C 174, p. 1
, ci-après la «décision du 13 mars 2009»), la Commission a, à titre de mesure d’urgence, décidé de ne pas soulever d’objections à l’égard de l’aide accordée par l’Estado português sous la forme de la garantie, couvrant un prêt de 450 millions d’euros qui avait été consenti par six banques portugaises à BPP le 5 décembre 2008. Cette garantie a été autorisée sur la base de l’article 87, paragraphe 3, sous b), CE, devenu l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, pour une période de six mois, soit jusqu’au 5 juin 2009.
Il ressort du considérant 34 de cette décision que l’appréciation de l’aide à laquelle la Commission s’est livrée l’a été sans préjudice de celle qu’elle serait amenée à effectuer si la mesure était prolongée au-delà de l’échéance visée au point précédent.
Le considérant 39 de ladite décision énonce:
«Nonobstant la valeur élevée des sûretés offertes, la rémunération de la garantie [...] continue d’être substantiellement inférieure à ce qui serait normalement jugé approprié dans le cas de banques en difficulté. La Commission considère que cette rémunération pourrait être, à titre exceptionnel, qualifiée d’appropriée aux fins d’assurer la survie de la [BPP], et ce toutefois uniquement pour une courte période de sauvetage. Par ailleurs, l’acceptation de ce niveau de rémunération est conditionnée à la présentation d’un plan de restructuration. La Commission s’attend à ce que les coûts de l’intervention publique en faveur de la BPP se reflètent, à long terme, dans le plan de restructuration visant à rétablir [s]a viabilité [...] et que l’impact concurrentiel de l’aide consentie soit pris en considération dans le cadre de mesures compensatoires. Dans ce contexte, la Commission rappelle également et prend positivement acte de l’engagement des autorités portugaises de présenter un plan de restructuration dans un délai de six mois à compter de la date d’octroi de la mesure d’aide à la [BPP], à savoir jusqu’au 5 juin 2009.»
La Commission rappelle, au considérant 41 de la décision du 13 mars 2009, que toute prolongation éventuelle de l’aide, dont la durée est limitée à six mois, doit lui être notifiée pour approbation.
La décision 2011/346
Les considérants 9, 12, 13 et 19 à 24 de la décision 2011/346 se lisent comme suit:
«(9)
BPP est un établissement financier basé au Portugal, qui fournit des services de gestion de patrimoine, de conseil aux entreprises et de capital-investissement. [...]. BPP est active au Portugal, en Espagne et, dans une moindre mesure, au Brésil et en Afrique du Sud.
[...]
(12)
Le 24 novembre 2008, BPP a informé la Banque centrale du Portugal (‘la Banque du Portugal’) qu’elle risquait de ne pas être en mesure d’honorer ses obligations en matière de paiements. Par conséquent, BPP a été autorisée à suspendre tous ses paiements à compter du 1
er
décembre 2008.
(13)
Le 5 décembre 2008, BPP a reçu un prêt de 450 millions [d’euros], accompagné d’une garantie [...]. Le prêt et la garantie ne portent que sur les éléments de passif inscrits au bilan de BPP à la date du 24 novembre 2008, le prêt ne devant servir qu’à rembourser les déposants et les autres créanciers, et en aucun cas à couvrir les dettes des autres entités du groupe.
[...]
(19)
Dans le cadre de l’examen de la mesure d’aide au sauvetage effectué par la Commission, le Portugal s’est engagé à présenter un plan de restructuration de BPP dans un délai de six mois à compter de l’intervention de l’État (soit le 5 juin 2009 au plus tard).
(20)
Dans sa décision du 13 mars 2009, la Commission a approuvé la mesure pour une période de six mois à compter de l’octroi de la garantie [...], soit jusqu’au 5 juin 2009. La Commission a également considéré que la présentation du plan de restructuration pour le 5 juin 2009 était indispensable compte tenu du niveau exceptionnellement bas de la rémunération.
(21)
Aux fins de la prolongation de la garantie au-delà de la durée initiale de six mois, les autorités portugaises se sont engagées à adresser à la Commission une notification spécifique.
(22)
Le Portugal n’a pas honoré ses engagements précités.
[...]
(23)
Par courrier électronique du 23 juin 2009, le Portugal a informé la Commission de sa décision de prolonger la garantie [...] pour une période de six mois (ordonnance n
o
13364‑A/2009 du ministère des finances du 5 juin 2009). Cependant, le Portugal n’a pas notifié cette prolongation ni demandé l’accord de la Commission.
(24)
La décision de la Commission n’ayant approuvé cette mesure que jusqu’au 5 juin 2009, l’aide au sauvetage est devenue illégale à compter du 6 juin 2009.»
Quant à la qualification d’«aide d’État», au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, de la garantie, les considérants 57 à 60 de la décision 2011/346 énoncent:
«(57)
Comme cela a [...] été établi dans la décision du 13 [mars] 2009 [...], la garantie [...] a permis à BPP d’obtenir le prêt à de meilleures conditions financières que celles qu’auraient normalement obtenues d’autres entreprises sur le marché dans les mêmes circonstances, si tant est que de tels prêts aient même été disponibles, comme l’ont admis les autorités portugaises. À cet égard, la décision [du 13 mars 2009] avait déjà établi que la rémunération de 20 points de base était largement inférieure au niveau résultant de l’application de la recommandation de la Banque centrale européenne du 20 octobre 2008. Malgré le niveau élevé des sûretés réelles, la Commission a conclu que la rémunération de la garantie [...] était nettement inférieure au niveau généralement considéré comme approprié pour les banques en difficulté. Ce niveau de rémunération n’a été considéré comme approprié que pour la phase de sauvetage sous réserve qu’un plan de restructuration soit présenté avant le 5 juin 2009.
(58)
Contrairement aux autres établissements du secteur bancaire qui n’ont bénéficié d’aucune garantie [...], BPP a obtenu un avantage économique dans la mesure où la rémunération relative à la garantie [...] était clairement inférieure au niveau du marché.
(59)
L’argument des autorités portugaises selon lequel BPP a cessé d’être [active] sur le marché le 1
er
décembre 2008 n’est pas recevable. Étant donné que la licence bancaire de BPP n’a été retirée par la Banque du Portugal que le 15 avril 2010, BPP aurait pu entrer ou revenir sur le marché à court terme. En effet, des plans de redressement de BPP ont été présentés entre décembre 2008 et avril 2009, ce qui illustre le potentiel de la banque à continuer d’exercer une activité économique grâce à la mesure d’aide au sauvetage. Compte tenu des activités de BPP et de sa position sur les marchés financiers domestiques et internationaux, cet avantage pourrait affecter la concurrence et les échanges entre les États membres, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ce n’est que le 15 avril 2010, date du retrait de la licence bancaire, que tout risque que BPP revienne sur le marché et puisse affecter la concurrence et les échanges entre les États membres a disparu.
(60)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission a conclu que la garantie [...] a procuré un avantage économique à BPP au moyen de ressources publiques imputables à l’État portugais. Cet avantage est susceptible de fausser la concurrence et les échanges entre les États membres au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. La mesure en cause constitue, dès lors, une aide d’État.»
Quant à l’examen de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur, les considérants 65, 67, 68 et 70 à 72 de cette décision sont libellés en ces termes:
«(65)
La Commission a déjà reconnu que la crise financière actuelle peut engendrer une perturbation grave de l’économie d’un État membre et que les mesures de soutien aux banques peuvent être considérées comme susceptibles de remédier à cette situation. Cette analyse a été confirmée dans la [communication de la Commission – Application des règles en matière d’aides d’États aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale (
JO 2008, C 270, p. 8
, ci-après la «communication bancaire»)]. [...]
[...]
(67)
Au-delà du fait de n’avoir pas présenté le plan de restructuration, malgré les différents rappels et même l’injonction de fournir des informations, [...] le Portugal a prolongé la garantie à deux reprises sans en informer la Commission au préalable et solliciter son accord.
(68)
[...] La décision [du 13 mars 2009] subordonne l’approbation de la garantie [...] au respect de l’engagement des autorités portugaises de présenter un plan de restructuration dans un délai de six mois. Or, les autorités portugaises n’ont pas respecté cet engagement.
[...]
(70)
Concernant l’obligation de présenter un plan de restructuration, [...] le fait est que [ce] plan […] n’a pas été présenté dans le délai fixé dans la décision [du 13 mars 2009] et que, par conséquent, la condition à laquelle était subordonnée l’approbation de la mesure d’aide n’a pas été respectée.
(71)
Il s’ensuit que la rémunération de la garantie était inférieure au niveau normalement requis par la communication bancaire pour considérer une aide comme compatible et que la Commission n’a autorisé ce niveau de rémunération dans sa décision [du 13 mars 2009] qu’à la condition que le Portugal présente un plan de restructuration ou de liquidation permettant de limiter de manière appropriée toute distorsion de la concurrence. Aucun plan de cette nature n’ayant été présenté à la date du 5 juin 2009, la Commission en conclut donc que la garantie [...] ainsi que sa prolongation au-delà du 5 juin 2009 sont incompatibles avec le marché intérieur.
(72)
Si le Portugal n’a pas présenté de plan de restructuration de BPP, les autorités portugaises ont transmis des informations indiquant que la procédure de liquidation lancée le 15 avril 2010 avec le retrait de la licence bancaire de BPP conduira à sa liquidation. Par ailleurs, aucune indemnisation ne sera accordée aux actionnaires de BPP au-delà des sommes éventuelles découlant de la procédure de liquidation elle-même. Sur cette base, la Commission estime qu’il n’existera pas, dans l’avenir, de risque de distorsion de la concurrence associé à BPP. Néanmoins, cette conclusion ne résout pas la question de l’incompatibilité de l’aide accordée par le Portugal entre le 5 décembre 2008 et le 15 avril 2010.»
L’article 1
er
de la décision 2011/346 déclare «[l]’aide d’État résultant de la garantie associée à un prêt de 450 millions [d’euros], octroyée illégalement par le Portugal, en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], en faveur de [BPP] [...] incompatible avec le marché intérieur».
En vertu de l’article 2, paragraphe 1, de cette décision, «[l]e Portugal est tenu de se faire rembourser l’aide visée à l’article 1
er
par le bénéficiaire».
L’article 3, paragraphe 1, de ladite décision dispose que «[l]a récupération de l’aide visée à l’article 1
er
est immédiate et effective».
Le droit portugais
L’article 91, paragraphe 2, du code de l’insolvabilité et du redressement des entreprises (Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas), approuvé par le décret-loi n
o
53/2004, du 18 mars 2004 (ci-après le «CIRE»), dispose:
«Toute obligation qui n’est pas encore exigible à la date de la déclaration d’insolvabilité pour laquelle des intérêts rémunératoires ne sont pas dus ou pour laquelle des intérêts inférieurs au taux d’intérêt légal sont dus est considérée comme ramenée au montant qui, s’il est augmenté des intérêts calculés sur ce montant, respectivement au taux légal ou à un taux égal à la différence entre le taux légal et le taux conventionnel, pour la période d’anticipation de l’échéance, correspondrait au montant de l’obligation en cause.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Le 9 septembre 2010, l’Estado português a introduit une demande devant la juridiction de renvoi au titre des dispositions du CIRE, en vue de l’inscription et de l’admission au passif de la liquidation de sa créance résultant de la récupération ordonnée par la décision 2011/346.
Devant la juridiction de renvoi, la Massa Insolvente do Banco Privado Português SA s’est opposée à cette demande en faisant valoir que la décision 2011/346 revêtait un caractère illégal privant, de ce fait, la créance de l’Estado português de tout fondement légal.
C’est dans cette mesure que le 9 septembre 2011, les défenderesses au principal ont introduit un recours devant le Tribunal de l’Union européenne visant à l’annulation de la décision 2011/346, qui a été rejeté par celui-ci le 12 décembre 2014 (arrêt Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português/Commission, T‑487/11,
EU:T:2014:1077
).
Entre-temps, en raison du recours pendant devant le Tribunal, la juridiction de renvoi avait suspendu la procédure, dans l’attente d’une décision confirmant ou infirmant la légalité de la décision 2011/346. L’Estado português a toutefois interjeté appel de cette décision de suspension devant le Tribunal da Relação de Lisboa (cour d’appel de Lisbonne) qui a ordonné la poursuite de la procédure en rappelant la possibilité, pour la juridiction de renvoi, d’adresser une demande de décision préjudicielle à la Cour.
La juridiction de renvoi éprouve des doutes sur la validité de la décision 2011/346. En premier lieu, quant à la qualification d’«aide d’État», au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, de la garantie, cette juridiction rappelle que les conditions d’application de cette disposition ne prévoient pas que les échanges entre les États membres doivent être simplement susceptibles d’être affectés par la mesure en cause, mais bien qu’ils doivent l’être effectivement. Or, les motifs de la décision 2011/346 ne permettraient pas de conclure que la Commission a constaté que la garantie a effectivement affecté les échanges entre les États membres. Par ailleurs, selon ladite juridiction, les faits ne permettent pas nécessairement de déduire l’existence d’une telle affectation. Cette juridiction rappelle à cet effet que, ainsi qu’il ressort du considérant 77 de la décision 2011/346, la garantie a été accordée à BPP pour couvrir un prêt qui a été utilisé pour rembourser les créanciers dont les créances étaient dues ou dont les lignes de crédit arrivaient à expiration et que BPP a cessé d’opérer sur le marché depuis le 1
er
décembre 2008.
En deuxième lieu, quant à l’appréciation de la compatibilité de l’aide, la juridiction de renvoi rappelle que la décision du 13 mars 2009 avait conclu que la garantie pouvait être considérée comme compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE pour une durée de six mois courant à partir de la date à laquelle ladite garantie a été fournie, à savoir le 5 décembre 2008, jusqu’au 5 juin 2009, le manquement de BPP à ses obligations financières pouvant avoir des répercussions négatives graves sur le secteur financier portugais. Au terme de la décision 2011/346, la Commission a néanmoins conclu à l’incompatibilité de l’aide, l’Estado português n’ayant pas présenté de plan de restructuration avant la fin du délai précité de six mois, sur lequel était fondée l’approbation de la mesure d’aide. La juridiction de renvoi estime que la décision 2011/346 ne précise pas les motifs pour lesquels le fait que l’Estado português n’ait pas présenté un plan de restructuration de BPP affecte la conclusion sur la compatibilité de l’aide concernée contenue dans la décision du 13 mars 2009, en particulier pendant la période s’étendant du 5 décembre 2008 au 5 juin 2009.
En troisième lieu, il existe, selon la juridiction de renvoi, une contradiction entre les motifs de la décision 2011/346, ainsi qu’entre les motifs et le dispositif de celle-ci, quant au moment à partir duquel la garantie est considérée comme illégale. En effet, il ressortirait du considérant 24 de cette décision que l’aide est devenue illégale à partir du 6 juin 2009. Le considérant 72 de ladite décision préciserait toutefois que l’aide était incompatible avec le marché intérieur entre le 5 décembre 2008 et le 15 avril 2010. Quant au dispositif de la décision 2011/346, il déclarerait uniquement que l’aide est incompatible avec le marché intérieur. La question du moment à partir duquel ladite garantie doit être considérée comme étant illégale déterminerait le calcul du montant de l’aide.
Enfin, en quatrième lieu, la juridiction de renvoi fait valoir que l’application, en l’espèce, de l’article 91, paragraphe 2, du CIRE serait susceptible d’entraîner la réduction du montant qui viendrait à être remboursé à l’Estado português. Il conviendrait dès lors de déterminer si l’article 14 du règlement n
o
659/1999 fait obstacle à ce que, si les conditions requises sont réunies, le montant à récupérer par l’État puisse être réduit en application de l’article 91, paragraphe 2, du CIRE.
Dans ces conditions, le Tribunal do Comércio de Lisboa (tribunal de commerce de Lisbonne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les quatre questions préjudicielles suivantes:
«1)
La décision [2011/346] est-elle entachée d’un défaut de motivation du fait que:
a)
elle n’indique pas la raison pour laquelle la garantie fournie par l’Estado português affecte les échanges entre les États membres;
b)
elle n’explique pas la raison pour laquelle l’aide octroyée sous la forme d’une garantie, qui a été considérée, dans un premier temps, comme relevant de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, a maintenant été déclarée incompatible avec le marché [intérieur]?
2)
La décision [2011/346] est-elle entachée de contradiction entre ses motifs et son dispositif en ce qui concerne le moment à partir duquel [l’aide] est considérée comme illégale: le 5 décembre 2008 ou le 5 juin 2009?
3)
La décision [2011/346] est-elle contraire aux dispositions de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dans la mesure où l’aide octroyée n’a pas affecté les échanges entre les États membres, compte tenu en particulier de la finalité de l’emprunt et de l’utilisation effective qui en a été faite, et du fait que le bénéficiaire n’exerce plus son activité depuis le 1
er
décembre 2008?
4)
La décision [2011/346] est-elle contraire aux dispositions de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, dans la mesure où l’aide était destinée à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre, et est-elle, dans cette mesure, compatible avec le marché [intérieur]?»
À titre subsidiaire, le Tribunal do Comércio de Lisboa pose encore la question d’interprétation suivante:
«L’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
659/1999 fait-il obstacle à ce que la réduction du montant à récupérer s’applique au cas d’espèce, si la même disposition s’applique, de manière non discriminatoire, à tous les créanciers de la société insolvable?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
La demande de décision préjudicielle comporte cinq questions, les quatre premières portant sur la validité de la décision 2011/346 et la cinquième sur l’interprétation de l’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
659/1999. Il y a lieu d’examiner séparément la recevabilité, d’une part, des quatre premières questions et, d’autre part, de la cinquième question.
Sur la recevabilité des questions relatives à la validité de la décision 2011/346
Le gouvernement portugais soutient que les questions relatives à la validité de la décision 2011/346 sont irrecevables. Se référant à l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92,
EU:C:1994:90
), ce gouvernement soutient que n’ayant pas introduit un recours en annulation contre cette décision devant le Tribunal, cette dernière a acquis un caractère définitif à son égard, de sorte que sa validité ne pourrait plus être mise en cause devant une juridiction nationale. Par ailleurs, la décision 2011/346 n’aurait pas fait l’objet d’une demande de sursis à exécution. Celle-ci devrait donc être exécutée de manière à permettre la récupération immédiate et effective de l’aide.
À cet égard, il doit être rappelé que, dans son arrêt TWD Textilwerke Deggendorf (
EU:C:1994:90
, point 17), la Cour a jugé qu’est exclue la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide d’État ayant fait l’objet d’une décision de la Commission adressée directement au seul État membre dont relevait ce bénéficiaire, qui aurait pu sans aucun doute attaquer cette décision et qui a laissé s’écouler le délai impératif prévu à cet égard à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, de remettre utilement en cause la légalité de cette décision devant les juridictions nationales (voir, également, arrêts Nachi Europe, C‑239/99,
EU:C:2001:101
, point 30, et Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, point 55). La Cour a, en effet, considéré qu’adopter la solution contraire reviendrait à reconnaître au bénéficiaire de l’aide la faculté de contourner le caractère définitif qui, en vertu du principe de sécurité juridique, doit s’attacher à une décision après l’expiration des délais de recours (arrêt Nachi Europe,
EU:C:2001:101
, point 30 et jurisprudence citée).
La situation sur laquelle se fonde cette jurisprudence ne correspond pas à celle en cause dans l’affaire au principal. En effet, le bénéficiaire de l’aide en cause dans cette dernière affaire qui a introduit, dans le délai imparti par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, un recours en annulation de la décision 2011/346 devant le Tribunal, ayant donné lieu à l’arrêt Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português/Commission (
EU:T:2014:1077
), ne peut être considéré comme visant à contourner le caractère définitif s’attachant à cette décision au motif qu’il conteste la validité de celle-ci devant la juridiction de renvoi.
Par ailleurs, dès lors que la solution retenue par la Cour au point 18 de l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf (
EU:C:1994:90
) est fondée sur le risque que soit contourné le caractère définitif d’un acte de l’Union, celle-ci ne s’applique qu’à l’égard d’une partie qui se prévaut de l’illégalité d’un acte de l’Union européenne devant une juridiction nationale alors qu’elle aurait pu – sans aucun doute – introduire un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE contre cet acte, mais a omis de le faire dans les délais impartis. Par conséquent, la circonstance que l’Estado português, qui ne conteste pas la légalité de la décision 2011/346 devant la juridiction nationale, n’a pas introduit un recours en annulation de cette décision devant le Tribunal est sans pertinence pour l’appréciation de la recevabilité des questions relatives à la validité de ladite décision.
Enfin, il ne résulte pas de l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf (
EU:C:1994:90
) que la recevabilité d’une question préjudicielle portant sur la validité d’un acte de l’Union est subordonnée au fait que ce dernier a fait l’objet d’une demande de sursis à exécution sur la base de l’article 278 TFUE. Cet arrêt ne se réfère en effet pas au caractère exécutoire de l’acte de l’Union dont la validité est mise en cause, mais se fonde sur le risque que le caractère définitif de celui-ci soit contourné.
Partant, les quatre premières questions préjudicielles, portant sur la validité de la décision 2011/346, sont recevables.
Sur la recevabilité de la question relative à l’interprétation de l’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
659/1999
Selon la Commission, la décision de renvoi ne motive pas la pertinence de cette question. Elle estime dès lors que celle-ci est irrecevable.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la coopération entre cette dernière et les juridictions nationales instituée par l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, notamment, arrêt Kamberaj, C‑571/10,
EU:C:2012:233
, point 40 et jurisprudence citée, ainsi que ordonnance Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13,
EU:C:2014:40
, point 39).
Toutefois, il appartient à la Cour d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence. En effet, l’esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique que, de son côté, le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l’administration de la justice dans les États membres et non pas de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques (voir arrêt Kamberaj,
EU:C:2012:233
, point 41 et jurisprudence citée, ainsi que ordonnance Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
EU:C:2014:40
, point 40).
À cet égard, le rejet d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal ou encore lorsque le problème est de nature hypothétique ou que la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir arrêt Kamberaj,
EU:C:2012:233
, point 42 et jurisprudence citée, ainsi que ordonnance Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
EU:C:2014:40
, point 41).
En l’occurrence, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de l’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
659/1999 en vue de pouvoir apprécier la compatibilité de l’article 91, paragraphe 2, du CIRE avec ces dispositions.
Cependant, aucun élément du dossier soumis à la Cour ne fait apparaître que l’article 91, paragraphe 2, du CIRE est applicable au litige au principal. Ladite disposition se rapporte, en effet, aux créances qui ne seraient pas encore exigibles «à la date de la déclaration d’insolvabilité pour [lesquelles] des intérêts rémunératoires ne sont pas dus ou pour [lesquelles] des intérêts inférieurs au taux d’intérêt légal sont dus».
Or, la créance de l’Estado português en cause au principal était exigible avant l’ouverture de la procédure de liquidation de BPP, le 15 avril 2010. En effet, ainsi que le rappelle le considérant 24 de la décision 2011/346, l’aide d’État en cause au principal devait en tout état de cause être considérée comme illégale, en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, à partir du 6 juin 2009, la décision du 13 mars 2009 n’ayant déclaré cette aide comme étant compatible avec le marché intérieur que pour une période de six mois, soit jusqu’au 5 juin 2009.
Par ailleurs, la juridiction de renvoi ne s’exprime qu’en des termes hypothétiques sur l’applicabilité de l’article 91, paragraphe 2, du CIRE au litige au principal.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la cinquième question préjudicielle ne porte pas sur une interprétation du droit de l’Union qui réponde à un besoin objectif de la décision que le juge de renvoi doit prendre (voir ordonnances Abt e.a., C‑194/10,
EU:C:2011:182
, point 37, ainsi que Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit,
EU:C:2014:40
, point 44).
En conséquence, la cinquième question préjudicielle, relative à l’interprétation de l’article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
659/1999, est irrecevable.
Sur le fond
Sur la première partie de la première question et sur la troisième question
Par ces questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, d’une part, si la qualification d’«aide d’État», au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, de la garantie est suffisamment motivée compte tenu du fait que la décision 2011/346 n’indique pas la raison pour laquelle cette garantie affecte les échanges entre les États membres. D’autre part, cette juridiction cherche à savoir si la Commission a pu constater à bon droit que la garantie affecte ces échanges, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, compte tenu de la finalité du prêt auquel cette garantie était associée et du fait que BPP n’exerçait plus son activité depuis le 1
er
décembre 2008.
Ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt Nuova Agricast, C‑390/06,
EU:C:2008:224
, point 79 et jurisprudence citée).
Dès lors que la qualification d’«aide d’État», au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies (arrêts Commission/Deutsche Post, C‑399/08 P,
EU:C:2010:481
, point 38 et jurisprudence citée, ainsi que Ministerio de Defensa et Navantia, C‑522/13,
EU:C:2014:2262
, point 19), la décision de la Commission retenant une telle qualification doit exposer les motifs pour lesquels cette institution considère que la mesure étatique concernée satisfait à l’ensemble desdites conditions.
S’agissant du point de savoir si la décision 2011/346 est motivée à suffisance de droit au regard de la condition de l’affectation des échanges entre les États membres, visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il importe de rappeler que la Commission n’est pas tenue de démontrer qu’une mesure étatique a une incidence réelle sur ces échanges ni d’ailleurs que celle-ci crée une distorsion effective de la concurrence. Elle est uniquement tenue d’établir que ladite mesure est susceptible de produire de tels effets (voir, en ce sens, arrêts Unicredito Italiano, C‑148/04,
EU:C:2005:774
, point 54; Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C‑222/04,
EU:C:2006:8
, point 140; Libert e.a., C‑197/11 et C‑203/11,
EU:C:2013:288
, point 76, ainsi que Eventech, C‑518/13,
EU:C:2015:9
, point 65).
En l’occurrence, il convient de relever que la Commission a fait état d’éléments de nature à indiquer que l’avantage dont a bénéficié BPP était susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. La Commission se réfère à cet effet, au considérant 58 de la décision 2011/346, au renforcement de la position concurrentielle de BPP à l’égard d’autres établissements du secteur bancaire. Elle rappelle encore, au considérant 59 de ladite décision, les activités de BPP et la position de cette dernière sur les marchés financiers domestiques et internationaux. Le considérant 9 de la même décision précise que BPP est active dans deux États membres et fournit des services de gestion de patrimoine, de conseil aux entreprises et de capital-investissement.
Eu égard à la jurisprudence citée aux points 44 à 46 du présent arrêt, il doit être constaté que la décision 2011/346 est motivée à suffisance de droit en ce qu’elle fait apparaître de façon claire et sans équivoque la raison pour laquelle l’institution, auteur de l’acte, a jugé au considérant 60 de la décision 2011/346 que la condition liée à l’affectation des échanges entre les États membres, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, est vérifiée en l’espèce.
En ce qui concerne la question de savoir si la Commission a pu constater à bon droit que la garantie affectait les échanges entre les États membres, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il résulte du point 46 du présent arrêt que, aux fins de la qualification d’une mesure nationale d’«aide d’État», il suffit d’examiner si cette mesure est susceptible d’affecter les échanges entre les États membres.
À cet égard, il convient de relever que la finalité du prêt auquel la garantie était associée, qui, ainsi qu’il ressort du considérant 13 de la décision 2011/346, ne pouvait servir qu’à rembourser les déposants et les autres créanciers de BPP, n’empêche pas que la garantie soit susceptible d’affecter les échanges entre les États membres.
En effet, concernant le critère d’affectation des échanges entre les États membres, il a été jugé que, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges entre les États membres, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide. À cet égard, la circonstance qu’un secteur économique, comme celui des services financiers, a fait l’objet d’un important processus de libéralisation au niveau de l’Union, qui a accentué la concurrence pouvant résulter déjà de la libre circulation des capitaux prévue par le traité, est de nature à caractériser une incidence réelle ou potentielle des aides sur les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, arrêt Cassa di Risparmio di Firenze e.a.,
EU:C:2006:8
, points 141, 142 et 145, premier tiret).
Or, la garantie a conféré un avantage à BPP qui, ainsi qu’il ressort du considérant 57 de la décision 2011/346, a pu obtenir le prêt à de meilleures conditions financières que celles qu’auraient normalement obtenues d’autres entreprises sur le marché dans les mêmes circonstances, si tant est que de tels prêts aient même été disponibles. Dans ces conditions, c’est à bon droit que le considérant 59 de cette décision constate que ledit avantage est susceptible d’affecter les échanges entre les États membres eu égard aux activités de BPP et de sa position sur les marchés domestiques et internationaux. En effet, ainsi que le relève la Commission, sans l’injection de capitaux qui a pu être réalisée grâce à la garantie, les clients de BPP auraient probablement opté pour une banque concurrente à partir du moment où BPP aurait montré des signes de difficultés financières.
La prétendue cessation de l’activité commerciale de BPP n’est pas de nature à infirmer cette constatation de la Commission, figurant au considérant 59 de la décision 2011/346.
En effet, à supposer même que cette cessation d’activité était établie, BPP aurait pu, jusqu’au retrait de sa licence bancaire, le 15 avril 2010, reprendre son activité commerciale normale. Par conséquent, c’est à bon droit que la Commission a constaté, au considérant 59 de la décision 2011/346, que ce n’est que le 15 avril 2010 que tout risque que BPP revienne sur le marché et puisse, de ce fait, affecter les échanges entre les États membres a disparu.
Il s’ensuit que l’examen de la première partie de la première question et celui de la troisième question n’ont révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la décision 2011/346.
Sur la seconde partie de la première question et sur la deuxième question
La juridiction de renvoi demande si la décision 2011/346 n’est pas entachée d’un défaut de motivation, dès lors que l’aide qui avait été initialement déclarée compatible avec le marché intérieur a, dans cette décision, été déclarée incompatible avec celui-ci. Par ailleurs, elle s’interroge sur le point de savoir si ladite décision n’est pas fondée sur des motifs contradictoires en ce qu’elle énonce, d’une part, à son considérant 24, que l’aide est devenue illégale à compter du 6 juin 2009 et, d’autre part, à ses considérants 71 et 72, que cette même aide doit être jugée comme étant incompatible avec le marché intérieur à partir du 5 décembre 2008.
À cet égard, il convient de rappeler que l’article 108, paragraphe 3, première phrase, TFUE édicte, à la charge des États membres, une obligation de notification des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Conformément à la dernière phrase de cette disposition, l’État membre qui envisage d’accorder une aide ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que ladite procédure ait abouti à une décision finale de la Commission. L’interdiction prévue par ladite disposition vise à garantir que les effets d’une aide ne se produisent pas avant que la Commission n’ait eu un délai raisonnable pour examiner le projet en détail et, le cas échéant, entamer la procédure prévue au paragraphe 2 de la même disposition (voir, en ce sens, arrêts France/Commission, C‑301/87,
EU:C:1990:67
, point 17, ainsi que CELF et ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06,
EU:C:2008:79
, points 33 à 36).
L’article 108, paragraphe 3, TFUE institue ainsi un contrôle préventif sur les projets d’aides nouvelles (arrêts Lorenz, 120/73,
EU:C:1973:152
, point 2; CELF et ministre de la Culture et de la Communication,
EU:C:2008:79
, point 37, ainsi que Deutsche Lufthansa, C‑284/12,
EU:C:2013:755
, point 25).
Il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour qu’une mesure d’aide mise à exécution en méconnaissance des obligations découlant de l’article 108, paragraphe 3, TFUE est illégale. Une telle interprétation est par ailleurs confirmée par l’article 1
er
, sous f), du règlement n
o
659/1999 (voir arrêt Residex Capital IV, C‑275/10,
EU:C:2011:814
, point 28 et jurisprudence citée).
La Commission est tenue d’examiner la compatibilité de l’aide projetée avec le marché intérieur, même dans le cas où l’État membre méconnaît l’interdiction de mise à exécution des mesures d’aide et que l’aide est, partant, illégale. Or, la Cour a déjà jugé que la décision de la Commission concernant la compatibilité d’une aide n’affecte pas l’illégalité de cette dernière résultant de la méconnaissance de l’interdiction établie par l’article 108, paragraphe 3, première phrase, TFUE. Toute autre interprétation conduirait à favoriser l’inobservation, par l’État membre concerné, de l’article 108, paragraphe 3, dernière phrase, TFUE et le priverait de son effet utile (voir, en ce sens, arrêts Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires et Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90,
EU:C:1991:440
, point 16, ainsi que CELF et ministre de la Culture et de la Communication,
EU:C:2008:79
, point 40).
Dans ces conditions, le fait que la décision 2011/346 mentionne des dates différentes à partir desquelles l’aide d’État doit être considérée comme illégale, d’une part, et incompatible avec le marché intérieur, d’autre part, ne révèle aucune contradiction dans les motifs qui la sous-tendent.
Par ailleurs, les considérants 20, 21, 57 et 67 à 71 de la décision 2011/346 exposent à suffisance de droit les raisons pour lesquelles la garantie est déclarée incompatible avec le marché intérieur même si la décision du 13 mars 2009 avait constaté que l’aide était compatible avec celui-ci sous certaines conditions.
En effet, il ressort des considérants 20, 21, 57, 67, 68 et 70 de la décision 2011/346 que la décision du 13 mars 2009 avait un caractère provisoire et avait été adoptée eu égard aux engagements pris par les autorités portugaises, d’une part, de ne pas prolonger la garantie au-delà du 5 juin 2009 sans notification et accord préalables de la Commission et, d’autre part, de soumettre un plan de restructuration de BPP dans un délai de six mois, à savoir pour le 5 juin 2009 au plus tard. Or, le considérant 67 de la décision 2011/346 constate que les autorités portugaises ont prolongé la garantie à deux reprises sans en informer la Commission au préalable ni solliciter son accord et que le plan de restructuration de BPP n’a pas été présenté, même après que la Commission ait adressé une injonction à la République portugaise à cet effet. C’est, partant, après avoir rappelé les conditions auxquelles étaient subordonnées l’approbation de la mesure d’aide et constaté que celles-ci n’avaient pas été respectées que la Commission a conclu, au considérant 71 de la décision 2011/346, que la garantie était incompatible avec le marché intérieur.
Il s’ensuit que l’examen de la seconde partie de la première question et de la deuxième question n’a pas non plus révélé d’éléments de nature à affecter la validité de la décision 2011/346.
Sur la quatrième question
Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si la décision 2011/346 viole l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, dès lors qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur une aide qui est destinée «à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre», au sens de ladite disposition. Par ailleurs, elle demande si, en vertu de cette disposition, la garantie doit être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
À cet égard, il doit être rappelé que les aides qui relèvent de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ne sont pas ex lege compatibles avec le marché intérieur, mais peuvent être considérées comme compatibles avec ledit marché par la Commission. Cette appréciation relève de la compétence exclusive de cette institution, agissant sous le contrôle des juridictions de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Deutsche Lufthansa,
EU:C:2013:755
, point 28).
L’exercice du pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission dans le cadre de l’application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE implique des évaluations complexes d’ordre économique et social (voir, en ce sens, arrêts Deufil/Commission, 310/85,
EU:C:1987:96
, point 18, et Italie/Commission, C‑372/97,
EU:C:2004:234
, point 83). Ainsi, la Cour, en contrôlant la légalité de l’exercice de ce pouvoir, ne peut pas substituer son appréciation à celle de la Commission (voir, en ce sens, arrêts Espagne/Commission, C‑169/95,
EU:C:1997:10
, point 34, et Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, point 71).
Les parties défenderesses au principal soutiennent qu’il ressort des considérants 64 à 76 de la décision 2011/346 que la Commission a conclu à l’incompatibilité de la garantie avec le marché intérieur sur la base du non‑respect de motifs purement procéduraux, à savoir la circonstance que la République portugaise a prolongé la garantie à deux reprises sans, au préalable, en avoir informé la Commission ni sollicité son accord et le fait que cet État membre n’a pas présenté le plan de restructuration de BPP dans le délai de six mois fixé dans la décision du 13 mars 2009. La Commission aurait ainsi omis d’apprécier si l’aide en cause était destinée à remédier à une perturbation grave de l’économie de l’État membre concerné, au sens de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
À cet égard, il doit être rappelé que, s’agissant de l’appréciation, à l’aune de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, de garanties de l’État octroyées aux établissements financiers dans le contexte de la crise financière mondiale, la Commission a circonscrit l’exercice de son propre pouvoir d’appréciation en adoptant la communication bancaire. La Commission ne saurait dès lors se départir des règles énoncées dans cette communication, sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime (voir arrêt Dansk Rørindustri e.a./Commission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P à C‑208/02 P et C‑213/02 P,
EU:C:2005:408
, point 211).
Or, il ressort de la communication bancaire que l’octroi d’une garantie de l’État doit être considéré comme une mesure d’urgence et, partant, être nécessairement temporaire (points 13 et 24). Une telle garantie doit également être accompagnée de mesures de restructuration ou de liquidation du bénéficiaire (points 29 à 31).
Dans sa décision du 13 mars 2009, la Commission a appliqué les critères de la communication bancaire. Ainsi qu’il ressort du considérant 39 de cette décision, la Commission a approuvé la garantie pour une période de six mois, à savoir jusqu’au 5 juin 2009, sous réserve de la présentation d’un plan de restructuration par la République portugaise au plus tard à cette même date, conformément à l’engagement de cet État membre. La Commission a précisé, au considérant 34 de ladite décision, que son appréciation de l’aide l’était sans préjudice de celle qu’elle serait amenée à effectuer si la mesure était prolongée au-delà de cette période de six mois et a rappelé, au considérant 41 de la même décision, que toute prolongation de la garantie devrait lui être notifiée préalablement.
C’est également en respectant la communication bancaire que la Commission a considéré, aux considérants 67, 70 et 71 de la décision 2011/346, que, à l’expiration de la période de six mois visée dans la décision du 13 mars 2009, les critères pertinents ayant menés cette institution à délivrer l’autorisation provisoire de l’aide en cause n’étaient plus réunis, puisque, contrairement à leurs engagements, d’une part, les autorités portugaises avaient omis de présenter un plan de restructuration de BPP dans le délai fixé et, d’autre part, lesdites autorités avaient prolongé la garantie à deux reprises au-delà du délai maximal de six mois, sans pour autant notifier formellement ces prolongations à la Commission.
Il ressort, en effet, du considérant 39 de la décision du 13 mars 2009 et du considérant 71 de la décision 2011/346 que la Commission ne pouvait autoriser le niveau de rémunération de la garantie, qui était considérablement inférieur au niveau normalement requis par la communication bancaire, que pour une courte période et à la condition que la République portugaise présente, dans un délai de six mois, un plan de restructuration ou de liquidation permettant de limiter de manière appropriée toute distorsion de la concurrence.
Contrairement à ce que prétendent les parties défenderesses au principal, la limitation dans le temps d’une aide octroyée sous la forme d’une garantie de l’État et l’obligation d’une notification de toute prolongation de celle-ci qui en résulte, ainsi que l’obligation pour le bénéficiaire de ladite garantie de présenter un plan de restructuration, constituent non pas de simples formalités, mais des conditions nécessaires pour que cette aide puisse être déclarée compatible avec le marché intérieur et des instruments destinés à garantir que l’aide d’urgence accordée à une entreprise en difficulté n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour la réalisation de l’objectif d’intérêt commun concerné, lequel consiste, en l’espèce, à éviter une perturbation grave de l’économie nationale.
Partant l’examen de la quatrième question n’a pas non plus révélé d’éléments de nature à affecter la validité de la décision 2011/346.
Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’examen des questions posées par la juridiction de renvoi n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la décision 2011/346.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:

L’examen des questions préjudicielles posées par le Tribunal do Comércio de Lisboa (Portugal) n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la décision 2011/346/UE de la Commission, du 20 juillet 2010, concernant l’aide d’État C 33/09 (ex NN 57/09, ex CP 191/09) accordée par le Portugal sous la forme d’une garantie de l’État en faveur de BPP.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le portugais.