CELEX: 62011TJ0297
Kilpailu
Hallinnollinen menettely
Päätös tietojensaantipyynnöstä
Pyydettyjen tietojen tarpeellisuus
Hyvän hallinnon periaate
Perusteluvelvollisuus
Oikeasuhteisuus

Tosiseikat
Euroopan yhteisöjen komissio teki lokakuun 2008 aikana [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
EYVL 2003, L 1, s. 1
) 20 artiklan nojalla useita tarkastuksia sementtialalla toimivien yritysten tiloissa, mukaan lukien nyt käsiteltävässä asiassa kantajana olevan Buzzi Unicem SpA:n tiloissa sekä sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Dyckerhoff AG:n ja Cimalux SA:n tiloissa.
Komissio lähetti kantajalle 30.9.2009 tietojensaantipyynnön, joka koostui kahdesta kyselylomakkeesta. Ensimmäinen kyselylomake koski tarkastuksissa takavarikoituja asiakirjoja. Toisessa tietojensaantipyyntöön liitetyssä kyselylomakkeessa komissio esitti kantajalle alustavan 57 kysymystä sisältävän luettelon (jäljempänä alkuperäiset kysymykset). Kantajalle lähetettiin 11.1.2010 toinen tietojensaantipyyntö asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan nojalla.
Komissio ilmoitti kantajalle 5.11.2010 aikomuksestaan osoittaa sille päätöksen tietojensaantipyynnöstä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla ja antoi kantajalle tiedoksi luonnoksen kyselylomakkeesta, jonka se aikoi liittää kyseiseen päätökseen.
Kantaja esitti 17.11.2010 huomautuksensa kyselylomakeluonnoksesta.
Komissio ilmoitti kantajalle 6.12.2010, että se oli päättänyt aloittaa kantajaa ja seitsemää sementtialalla toimivaa muuta yritystä koskevilta osin asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskisi sellaisia oletettuja SEUT 101 artiklan rikkomisia, jotka liittyivät ”kauppavirtojen rajoituksiin Euroopan talousalueella (ETA), mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla” (jäljempänä menettelyn aloittamista koskeva päätös).
Komissio teki 30.3.2011 neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä päätöksen K(2011) 2356 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet; jäljempänä riidanalainen päätös).
Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa säädetään, että suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot (riidanalaisen päätöksen kolmas perustelukappale). Komissio muistutti ensin, että kantajalle oli ilmoitettu komission aikomuksesta tehdä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös ja että kantaja oli esittänyt huomautuksensa kysymyslomakeluonnoksesta (riidanalaisen päätöksen neljäs ja viides perustelukappale), ja pyysi sitten päätöksellään kantajaa ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevia Euroopan unioniin sijoittautuneita tytäryhtiöitä vastaamaan liitteessä I olevaan kyselylomakkeeseen, joka sisälsi 79 sivua ja koostui 11 kysymyssarjasta (riidanalaisen päätöksen kuudes perustelukappale).
Komissio muistutti myös edellä 5 kohdassa mainitusta oletettujen kilpailusääntöjen rikkomisten kuvauksesta (riidanalaisen päätöksen toinen perustelukappale).
Komissio viittasi pyydettyjen tietojen luonteeseen ja määrään sekä oletettujen kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuuteen ja katsoi, että kantajalle oli annettava kahdentoista viikon määräaika ensimmäisiin kymmeneen kysymyssarjaan vastaamista varten ja kahden viikon määräaika ”Yhteydenottoja ja kokouksia” koskevaan yhdenteentoista kysymyssarjaan vastaamista varten (riidanalaisen päätöksen kahdeksas perustelukappale).
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa säädetään seuraavaa:
”1 artikla
[Kantajan] ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Euroopan unioniin sijoittautuneiden tytäryhtiöiden on toimitettava tämän päätöksen liitteessä I mainitut tiedot päätöksen liitteessä II ja liitteessä III pyydetyssä muodossa määräajassa, joka kysymyksiin 1–10 vastaamiseksi on kaksitoista viikkoa ja kysymykseen 11 vastaamiseksi kaksi viikkoa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta. Molemmat liitteet ovat olennainen osa tätä päätöstä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu [kantajalle] ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti oleville Euroopan unioniin sijoittautuneille tytäryhtiöille – –”
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.6.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä kantaja nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen, jossa se vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista.
Kantaja teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.6.2011 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 a artiklan mukaista nopeutettua menettelyä koskevan hakemuksen.
Unionin yleinen tuomioistuin (seitsemäs jaosto) hylkäsi tämän hakemuksen 14.9.2011 tekemällään päätöksellä.
Unionin yleinen tuomioistuin (seitsemäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 26.4.2013 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen kokonaan tai osittain
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen
—
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja vetoaa kanteensa tueksi viiteen kanneperusteeseen, jotka koskevat lähinnä ensinnäkin riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta tai riittämättömyyttä ja puolustautumisoikeuksien loukkaamista, toiseksi harkintavallan rajojen ylittämistä ja harkintavallan väärinkäyttöä riidanalaista päätöstä tehtäessä sekä todistustaakan kääntämistä, kolmanneksi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan rikkomista, neljänneksi suhteellisuusperiaatteen loukkaamista ja viidenneksi sitä, että komissio jätti soveltamatta taloudellisen näytön toimittamiseen ja tietojen keräämiseen sovellettavia parhaita käytänteitään ja loukkasi hyvän hallinnon periaatetta.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta tai riittämättömyyttä ja puolustautumisoikeuksien loukkaamista
Kantaja väittää ensisijaisesti, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat puutteelliset, koska päätökseen ei sisälly mitään mainintaa tietojensaantipyynnön kohteesta ja tarkoituksesta ja koska perusteluja ei voida korvata kokonaisuudessaan viittaamalla muihin asiakirjoihin. Kantaja esittää toissijaisesti, että vaikka menettelyn aloittamista koskevan päätöksen sisältö voitaisiin ottaa huomioon, riidanalaisen päätöksen perustelut ovat edelleen riittämättömät, kun otetaan huomioon, että kilpailusääntöjen rikkomisia koskevat olettamat, jotka päätöksen perusteella on tarkoitus tutkia, on määritelty liian yleisluonteisesti. Niiden muiden oikeudelliseen asiayhteyteen liittyvien seikkojen perusteella, joihin komissio viittaa, ei kantajan mukaan myöskään voida täydentää riidanalaisen päätöksen perusteluja. Kantaja katsoo, että perustelujen riittämättömyys estää sitä arvioimasta pyydettyjen tietojen tarpeellisuutta ja näin ollen käyttämästä puolustautumisoikeuksiaan.
Komissio katsoo, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat oikeudellisesti riittävät.
Yksittäistä tapausta koskevan päätöksen perusteluvelvollisuuden tavoitteena on mahdollistaa se, että unionin tuomioistuimet voivat tutkia päätöksen laillisuuden, ja antaa sille, jota asia koskee, riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko päätös asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa, kuitenkin niin, että tämän velvollisuuden laajuus riippuu kyseisen päätöksen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa se on tehty, sekä kaikista asiaa koskevista oikeussäännöistä (asia
185/83, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, tuomio 25.10.1984, Kok., s. 3623
, 38 kohta; asia
T-349/03, Corsica Ferries France v. komissio, tuomio 15.6.2005, Kok., s. II-2197, 62
ja 63 kohta ja asia T-266/03, CB v. komissio, tuomio 12.7.2007, 35 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa itsessään määritetään tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen perusteluja koskevat oleelliset seikat (ks. yhdistetyt asiat T‑458/09 ja T‑171/10, Slovak Telekom v. komissio, tuomio 22.3.2012, 76 ja 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa säädetään, että komission ”päätöksessä mainitaan pyynnön oikeusperusta ja sen tarkoitus, yksilöidään vaaditut tiedot ja asetetaan määräaika tietojen antamista varten”. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa täsmennetään myös, että päätöksessä ”ilmoitetaan myös 23 artiklassa säädetyistä seuraamuksista”, että siinä ”ilmoitetaan lisäksi 24 artiklassa säädetyistä seuraamuksista tai asetetaan viimeksi mainitut seuraamukset” ja että siinä ”ilmoitetaan lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta [unionin] tuomioistuimelta”.
Tämä perusteluvelvollisuuden rajaaminen johtuu siitä, että päätös tietojensaantipyynnöstä on luonteeltaan asian tutkintatoimi.
On nimittäin syytä pitää mielessä, että asetuksen N:o 1/2003 mukainen hallinnollinen menettely komissiossa jakautuu kahteen erilliseen ja toisiaan seuraavaan vaiheeseen, eli alustavan tutkinnan vaiheeseen ja kontradiktoriseen vaiheeseen, joista molempiin liittyy oma sisäinen logiikkansa. Alustavan tutkinnan vaiheen, jonka aikana komissio käyttää sille asetuksen N:o 1/2003 nojalla kuuluvia tutkintavaltuuksia ja joka kestää aina väitetiedoksiantoon asti, tavoitteena on tehdä komissiolle mahdolliseksi koota kaikki asiaankuuluvat seikat, joiden perusteella voidaan todeta kilpailusääntöjen rikkominen tai noudattaminen, ja komission on tämän ensimmäisen vaiheen perusteella voitava ottaa alustavasti kantaa toimintalinjaan ja päättää, kuinka menettelyä jatketaan. Sitä vastoin kontradiktorisen vaiheen, joka kestää väitetiedoksiannosta lopullisen päätöksen tekemiseen, nojalla komission on voitava ottaa lopullisesti kantaa kilpailusääntöjen rikkomiseen (ks. vastaavasti asia
T-99/04, AC-Treuhand v. komissio, tuomio 8.7.2008, Kok., s. II-1501
, 47 kohta).
Yhtäältä alustavan tutkinnan vaihe alkaa siitä hetkestä, jona komissio asetuksen N:o 1/2003 18 ja 20 artiklassa sille annettua toimivaltaa käyttäessään ryhtyy toimenpiteisiin, jotka merkitsevät moitetta kilpailusääntöjen rikkomisesta ja joilla on merkittäviä seurauksia rikkomisesta epäiltyjen yritysten asemaan. Toisaalta asianomaiselle yritykselle ilmoitetaan vasta hallinnollisen menettelyn kontradiktorisen vaiheen alussa väitetiedoksiannolla kaikista niistä olennaisista seikoista, joihin komissio nojautuu tässä menettelyn vaiheessa, ja tällä yrityksellä on tällöin oikeus tutustua asiakirjoihin puolustautumisoikeuksiensa tehokkaan käyttämisen turvaamiseksi. Tästä seuraa, että asianomainen yritys voi vasta tämän tiedoksiannon lähettämisen jälkeen täysimääräisesti käyttää puolustautumisoikeuksiaan. Jos nimittäin oikeudet ulotettaisiin koskemaan väitetiedoksiannon lähettämistä edeltävää vaihetta, komission suorittaman tutkinnan tehokkuus vaarantuisi, sillä yritys saisi jo alustavan tutkinnan vaiheessa tietoonsa, mitä tietoja komissiolla on ja mitä tietoja siltä on siis vielä mahdollista salata (ks. vastaavasti edellä 25 kohdassa mainittu asia AC-Treuhand v. komissio, tuomion 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Komission alustavan tutkinnan aikana toteuttamat tutkintatoimet, erityisesti tarkastustoimet ja tietojensaantipyynnöt, merkitsevät kuitenkin luonteeltaan kilpailusääntöjen rikkomista koskevaa moitetta ja niillä voi olla merkittäviä vaikutuksia kilpailusääntöjen rikkomisesta epäiltyjen yritysten tilanteeseen. Näin ollen on tärkeätä estää se, että puolustautumisoikeudet voisivat peruuttamattomasti vaarantua hallinnollisen menettelyn kyseisen vaiheen aikana, koska toteutetuilla tutkintatoimilla voi olla ratkaiseva merkitys hankittaessa todisteita sellaisista yritysten lainvastaisista toimista, joista ne voivat joutua vastuuseen (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
46/87 ja 227/88, Hoechst v. komissio, tuomio 21.9.1989, Kok., s. 2859
, 15 kohta ja edellä 25 kohdassa mainittu asia AC-Treuhand v. komissio, tuomion 50 ja 51 kohta).
Tässä yhteydessä on muistutettava, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa komissiolle asetettu velvollisuus ilmoittaa päätöksessään pyynnön oikeusperusta ja tarkoitus, on perustavanlaatuinen vaatimus, jotta yritykset, joilta tietoja pyydetään, sekä tietävät tietojen pyytämisen olevan perusteltua että voivat ymmärtää yhteistyövelvoitteensa laajuuden niin, että ne säilyttävät edelleen puolustautumisoikeutensa. Tästä seuraa, että komissio voi vaatia vain sellaisten tietojen ilmoittamista, joiden avulla se voi tarkistaa kilpailusääntöjen rikkomista koskevat olettamat, joiden perusteella tutkimus tehdään ja jotka ilmoitetaan tietojensaantipyynnössä (ks. vastaavasti ja analogisesti asia
T-39/90, SEP v. komissio, tuomio 12.12.1991, Kok., s. II-1497
, 25 kohta ja asia
T-34/93, Société Générale v. komissio, tuomio 8.3.1995, Kok., s. II-545
, 40 kohta).
Kuten julkisasiamies Jacobs asiassa
C-36/92, SEP vastaan komissio (tuomio 19.4.1994, Kok., s. I-1911, I-1914)
, antamansa ratkaisuehdotuksen 30 kohdassa korosti, velvollisuus ilmoittaa pyynnön tarkoitus merkitsee ”luonnollisesti, että komission on mainittava väitetty kilpailusääntöjen rikkominen”, että ”tietojen tarpeellisuutta on arvioitava suhteessa tietojensaantipyynnössä mainittuun tarkoitukseen” ja että ”pyynnön tarkoitus on ilmoitettava riittävän täsmällisesti, sillä ellei näin tehdä, ei ole mahdollista määrittää, onko kyseinen tieto tarpeellinen, eikä [unionin] tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa”.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa myös, ettei komissio ole velvollinen ilmoittamaan tällaisen päätöksen adressaatille kaikkia niitä hallussaan olevia tietoja, jotka koskevat oletettuja kilpailusääntöjen rikkomisia, eikä tekemään perusteellista oikeudellista luonnehdintaa kyseisistä rikkomisista, mutta sen on selvästi mainittava ne oletetut seikat, jotka se aikoo tarkistaa (edellä 28 kohdassa mainittu asia Société Générale v. komissio, tuomion 62 ja 63 kohta ja edellä 22 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Slovak Telekom v. komissio, tuomion 77 kohta).
Komissiota ei kuitenkaan voida vaatia ilmoittamaan alustavan tutkinnan vaiheessa niiden rikkomisia koskevien olettamien lisäksi, jotka se aikoo tarkistaa, seikkoja, joiden perusteella se on päätellyt, että SEUT 101 artiklaa on mahdollisesti rikottu. Tällaisella velvollisuudella nimittäin vaarannettaisiin oikeuskäytännössä vahvistettu tasapaino tutkinnan tehokkuuden turvaamisen ja kyseisen yrityksen puolustautumisoikeuksien takaamisen välillä.
Nyt käsiteltävässä asiassa on selvästi ilmoitettu, että riidanalainen päätös on tehty asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla ja että tutkinnan kohteena olevat menettelytavat saattoivat merkitä SEUT 101 artiklan rikkomista. Riidanalaisen päätöksen 10 ja 11 perustelukappaleessa viitataan nimenomaisesti edellä 23 kohdassa tarkoitettuihin seuraamuksiin ja oikeuteen hakea päätökseen muutosta.
Se, ovatko riidanalaisen päätöksen perustelut riittäviä, riippuu siis yksinomaan siitä, onko kilpailusääntöjen rikkomisia koskevat olettamat, jotka komissio aikoo tarkistaa, täsmennetty riittävän selkeästi.
Riidanalaisen päätöksen perustelut sisältyvät tältä osin päätöksen toisessa perustelukappaleessa olevaan mainintaan, jonka mukaan ”oletetut kilpailusääntöjen rikkomiset koskevat kauppavirtojen rajoituksia Euroopan talousalueella (ETA), mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla”.
Riidanalaisessa päätöksessä viitataan lisäksi edellä 5 kohdassa mainittuun menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, joka sisältää lisätietoja kilpailusääntöjen rikkomista koskevien olettamien maantieteellisestä laajuudesta ja rikkomisten kohteena olevista tuotteista.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisen päätöksen sanamuoto on hyvin yleisluonteinen ja sitä olisi pitänyt tarkentaa, eli sanamuotoa voidaan tältä osin arvostella. Voidaan kuitenkin katsoa, että kun viittausta Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuviin rajoituksiin, markkinoiden jakamiseen ja hintojen yhteensovittamiseen sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla luetaan yhdessä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa, se täyttää selkeyttä koskevan vähimmäisvaatimuksen, minkä perusteella voidaan todeta, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan säännöksiä on noudatettu.
Tästä on pääteltävä, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat oikeudellisesti riittävät. Näin ollen on todettava myös, että kantajan tilanteessa pyydettyjen tietojen tarpeellisuutta oli mahdollista arvioida.
Tätä päätelmää ei voida saattaa kyseenalaiseksi kantajan perusteluilla, joiden mukaan komissio ei ollut tarkentanut ajanjaksoa, jota sen tutkimus koskee. Komissiolla ei nimittäin ole asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla velvollisuutta esittää perusteluja tältä osin.
Nyt käsiteltävä kanneperuste on siis hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee komission harkintavallan rajojen ylittämistä ja harkintavallan väärinkäyttöä sekä todistustaakan kääntämistä
Kantaja katsoo, että komissio ylitti harkintavaltansa rajat ja käytti väärin harkintavaltaansa, kun se teki päätöksen, jonka tarkoitus oli pelkästään tunnusteleva, vaikka asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan perusteella tehtävän päätöksen tarkoituksena pitäisi olla ainoastaan komission hallussa jo olevien todisteiden olemassaolon vahvistaminen. Kantaja arvostelee komissiota siitä, ettei tämä ollut tarkentanut tietojensaantipyyntönsä tarkoitusta. Kantaja katsoo lisäksi, että komission eri tietojensaantipyyntöihinsä tekemät muutokset osoittavat, ettei sillä ollut riidanalaisen päätöksen tekemishetkellä hallussaan kilpailuoikeuden rikkomisen osoittavia todisteita. Kantajan mukaan riidanalaisen päätöksen tunnusteleva luonne ilmenee myös komission vastineesta. Kantaja katsoo, että kun komissio toimi tällä tavoin, se lisäksi käänsi todistustaakan vaatiessaan kyseisiä yrityksiä toimittamaan sille todisteita, joita käytetään niitä vastaan. Kantaja väittää, että näissä olosuhteissa komission on tarvittaessa toteutettava tiettyä alaa koskeva tutkinta asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että siltä osin kuin kantaja arvostelee nyt esillä olevassa kanneperusteessaan komissiota siitä, ettei se täsmentänyt tietojensaantipyyntönsä tarkoitusta, kyseinen kanneperuste samastuu perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskevan ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä esitettyihin perusteluihin ja se on näin ollen hylättävä edellä 21–37 kohdassa esitetyistä syistä.
Toiseksi on huomattava, että nyt esillä oleva kanneperuste voidaan ymmärtää myös lähinnä riidanalaisen päätöksen mielivaltaisuuteen perustuvaksi arvosteluksi sillä perusteella, ettei komissiolla kantajan mukaan ollut ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä hallussaan todisteita, jotka voisivat osoittaa kilpailuoikeuden rikkomisen olemassaolon.
On totta, että julkisen vallan mielivaltaista tai suhteetonta puuttumista sekä luonnollisten henkilöiden että oikeushenkilöiden yksityisen toiminnan alaan koskevan suojan vaatimus on tunnustettu unionin oikeuden yleiseksi oikeusperiaatteeksi (edellä 22 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Slovak Telekom v. komissio, tuomion 81 kohta).
Samoin on korostettava, että tämän yleisen oikeusperiaatteen noudattamiseksi tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen tarkoituksena on oltava tarvittavien asiakirjojen kerääminen sellaisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen olemassaolon ja merkityksen tutkimiseksi, joista komissiolla jo on tietoja ja jotka ovat sellaisia riittävän painavia syitä, joiden perusteella voidaan epäillä, että kilpailusääntöjä on rikottu (ks. vastaavasti ja analogisesti asia
C-94/00, Roquette Frères, tuomio 22.10.2002, Kok., s. I-9011, 54
ja 55 kohta).
On kuitenkin todettava, että kantaja esittää ainoastaan tietyn määrän yleisluonteista arvostelua komission hallinnollisen menettelyn aikana osoittamasta asenteesta. Koska kantaja ei ole esittänyt nimenomaista ja perusteltua vaatimusta, nyt käsiteltävän asian olosuhteissa unionin yleisen tuomioistuimen ei pidä viran puolesta tutkia, oliko komissiolla tiedossaan riittävän painavia syitä, jotta riidanalaisen päätöksen tekeminen oli perusteltua (ks. vastaavasti asia C-276/11 P, Viega v. komissio, tuomio 14.3.2013, 41–43 kohta).
Näin ollen on kolmanneksi hylättävä arvostelu, jonka mukaan komissio käytti harkintavaltaansa väärin, kun se teki päätöksen asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan perusteella tiettyä alaa koskevan tutkimuksen sijaan, koska kantaja ei ole osoittanut, että komissio käytti sille tämän säännöksen perusteella kuuluvaa toimivaltaa sellaiseen tarkoitukseen, jota kyseisen säännös ei koske.
Ei myöskään ole tarpeetonta korostaa, että asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukaiseen tiettyä alaa koskevan tutkimuksen toteuttaminen ei ole välttämättä kantajan kannalta vähemmän rajoittavaa kuin asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan nojalla tehty päätös tietojensaantipyynnöstä. Asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan komissio voi nimittäin määrätä sakon, jos kantaja antaa virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja vastatessaan asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukaisesti tehdyn päätöksen nojalla esitettyyn pyyntöön tai ei toimita tietoja asetetussa määräajassa. Sama koskee oikeutta määrätä kyseisen asetuksen 24 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla uhkasakko. Komissiolla on näin ollen käytössään samat pakkokeinot asetuksen N:o 1/2003 17 artiklassa ja 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa menettelyissä.
Neljänneksi arvostelua, jonka mukaan komissio käänsi todistustaakan kantajan vahingoksi vaatiessaan kantajaa toimittamaan todisteita, joita käytetään sitä vastaan, tarkastellaan yhdessä kantajan kolmannessa kanneperusteessa – johon tämä arvostelu samastuu – esittämien niiden perustelujen kanssa, joissa saatettiin kyseenalaiseksi pyydettyjen tietojen luonne.
Toinen kanneperuste on näin ollen tällä varauksella syytä hylätä.
Kolmas kanneperuste ja neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa, jotka koskevat asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan rikkomista
Kantaja väittää kolmannessa kanneperusteessaan, että komissio rikkoi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaa, jossa komissiolle annetaan ainoastaan valta vaatia toimittamaan sellaisia tosiseikkoja koskevia tietoja, jotka ovat kantajan hallussa ja jotka ovat tarpeen. Kantaja katsoo ensinnäkin, että kysymykset 1D, 5R, 5S, 5T ja 5V edellyttävät arvioiden ja mielipiteiden esittämistä ja ne eivät siten kuulu tosiseikkoja koskevien tietojen alaan. Kantajan mukaan sama koskee kysymyksiä, joissa sitä pyydetään arvioimaan tiettyjä etäisyyksiä (kysymyksen 1A kohta Y, kysymyksen 1B kohta AB ja AC, kysymyksen 3 kohta AB ja AC sekä kysymyksen 4 kohta Y). Toiseksi komissio pyysi toimittamaan sellaisia tietoja, joiden osalta se tunnusti, ettei kyseisellä yrityksellä ollut tai ei voinut olla tietoja hallussa. Kolmanneksi kantaja väittää, että komissio pyysi sitä toimittamaan sellaisia tietoja, jotka se olisi voinut hankkia itse.
Kantaja väittää neljännen kanneperusteen ensimmäisessä osassa, että riidanalainen päätös tehtiin asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdan vastaisesti, koska siinä pyydetään toimittamaan sellaisia tietoja, jotka eivät ole kyseisissä säännöksissä tarkoitetulla tavalla ”tarvittavia”.
Komissio vaatii näiden kahden kanneperusteen hylkäämistä.
Koska kolmas kanneperuste ja neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa perustuvat molemmat asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan rikkomiseen, unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että niitä on tarkasteltava yhdessä.
Pyydettyjen tietojen luonne
Kolmannessa kanneperusteessa kantaja riitauttaa komission oikeuden vaatia sitä vastaamaan kysymyksiin, jotka yhtäältä eivät kuulu tosiseikkoja koskevien tietojen toimittamisen alaan tai jotka toisaalta koskevat sellaisia tietoja, joita kantajalla ei ole hallussaan.
On muistutettava, että asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 23 perustelukappaleen mukaan ”komissiolla on oltava koko [unionin] kattavat valtuudet vaatia tietoja, jotka ovat tarpeen [SEUT 101] artiklassa kiellettyjen sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen sekä [SEUT 102] artiklassa kielletyn määräävän aseman väärinkäytön havaitsemiseksi”. Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että ”yritysten noudattaessa komission päätöstä niitä ei voida pakottaa myöntämään, että ne ovat syyllistyneet rikkomiseen, mutta ne ovat kuitenkin velvollisia vastaamaan asiakysymyksiin ja toimittamaan asiakirjoja siinäkin tapauksessa, että tällaisia tietoja saatetaan käyttää niitä tai toista yritystä vastaan sen toteamiseksi, että rikkominen on tapahtunut”.
Koska siis asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa tarkoitettujen ”tietojen” toimittamisen on ymmärrettävä tarkoittavan paitsi asiakirjojen toimittamista myös velvollisuutta vastata näitä asiakirjoja koskeviin kysymyksiin, komission toimivalta ei rajoitu pelkkään sellaisten tietojen toimittamista koskevan pyynnön esittämiseen, jotka ovat olemassa ilman asianomaisen yrityksen muita toimenpiteitä. Komissio voi näin ollen laillisesti esittää yritykselle kysymyksiä, jotka edellyttävät pyydettyjen tietojen esittämistä tietyssä muodossa (ks. analogisesti julkisasiamies Darmonin ratkaisuehdotus asiassa
374/87, Orkem. v. komissio, 18.10.1989, Kok., s. 3283, 3301
, s. 55).
On kuitenkin korostettava, että tämän toimivallan käyttämistä rajoittaa velvollisuus noudattaa ainakin kahta periaatetta. Yhtäältä – kuten asetuksen N:o 1/2003 23 perustelukappaleessa muistutetaan – yritystä ei voida sille osoitetuilla kysymyksillä pakottaa myöntämään, että se on syyllistynyt kilpailusääntöjen rikkomiseen. Toisaalta vastausten antaminen näihin kysymyksiin ei saa merkitä kyseiselle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta (edellä 28 kohdassa mainittu asia SEP v. komissio, tuomion 51 kohta; yhdistetyt asiat
T-191/98 ja T-212/98-T-214/98, Atlantic Container Line ym. v. komissio, tuomio 30.9.2003, Kok., s. II-3275
, 418 kohta ja edellä 22 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Slovak Telekom v. komissio, tuomion 81 kohta).
Koska riidanalaiseen päätökseen vastaamisen merkitsemän taakan mahdollinen suhteettomuus on riitautettu neljännen kanneperusteen toisessa osassa, tässä vaiheessa riittää, kun tutkitaan, onko kantaja voitu tietyillä kysymyksillä pakottaa myöntämään, että se on syyllistynyt kilpailusääntöjen rikkomiseen.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, ettei komissio voi velvoittaa yritystä antamaan sellaisia vastauksia, joiden seurauksena sen olisi myönnettävä sellainen kilpailusääntöjen rikkominen, josta komission on hankittava selvitys (edellä 56 kohdassa mainittu asia Orkem v. komissio, tuomion 34 ja 35 kohta ja asia
T-446/05, Amann & Söhne ja Cousin Filterie, tuomio 28.4.2010, Kok., s. II-1255
, 325 kohta).
Oikeuskäytännössä on myös muistutettu, että yritykselle, joka on sellaisen päätöksen adressaatti, jolla pyydetään tietoja asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei voida myöntää absoluuttista vaitiolo-oikeutta. Tällaisen oikeuden myöntäminen ylittäisi näet sen, mikä on tarpeen yritysten puolustautumisoikeuksien turvaamiseksi, ja se estäisi perusteettomasti komissiota hoitamasta tehtäväänsä valvoa kilpailusääntöjen noudattamista sisämarkkinoilla. Vaitiolo-oikeus voidaan myöntää ainoastaan siltä osin kuin asianomaisen yrityksen olisi annettava vastauksia, joiden seurauksena sen olisi myönnettävä sellainen kilpailusääntöjen rikkominen, josta komission on hankittava selvitys (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Amann & Söhne ja Cousin Filterie v. komissio, tuomion 326 kohta).
Komissiolla on näin ollen oikeus asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi velvoittaa yritykset toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot yritysten tiedossa mahdollisesti olevista seikoista ja yritysten hallussa olevat kyseisiä asioita koskevat asiakirjat, vaikka kyseisten asiakirjojen perusteella kilpailua rajoittava menettelytapa voitaisiin näyttää toteen. Tämä komissiolla oleva tietojensaantioikeus ei ole ristiriidassa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun Euroopan yleissopimuksen 6 artiklan 1 ja 2 kappaleen eikä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Se ei myöskään ole ristiriidassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklan kanssa (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Amann & Söhne ja Cousin Filterie v. komissio, tuomion 327 kohta).
Sillä, että asianosainen on velvollinen vastaamaan puhtaasti tosiseikkoja koskeviin komission kysymyksiin ja täyttämään komission pyynnöt jo olemassa olevien asiakirjojen toimittamisesta, ei voida loukata unionin perusoikeuskirjan 48 artiklan 2 kohdassa vahvistettua puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaa perusoikeutta eikä perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettua oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaa oikeutta, joiden soveltamisella taataan kilpailuoikeuden alalla vastaava suoja kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa. Mikään ei nimittäin estä sitä, jolle tietojensaantipyyntö on esitetty, näyttämästä toteen myöhemmin hallinnollisessa menettelyssä tai unionin yleisen tuomioistuimen oikeudenkäynnissä, että sen vastauksissaan esittämillä seikoilla tai toimittamilla asiakirjoilla on toinen merkitys kuin se, minkä komissio niille antaa (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu asia Amann & Söhne ja Cousin Filterie v. komissio, tuomion 328 kohta).
Yritys ei siis voi jättää noudattamatta asiakirjojen toimittamista koskevaa pyyntöä sen vuoksi, että jos se noudattaisi kyseistä pyyntöä, se olisi pakotettu todistamaan itseään vastaan (ks. vastaavasti asia
C-301/04 P, komissio v. SGL Carbon, tuomio 29.6.2006, Kok., s. I-5915
, 48 kohta). Kysymyksiin, joita komissio voi yrityksille esittää, annettavat vastaukset on erotettava toisistaan sen mukaan, voidaanko ne luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskeviin vastauksiin vai ei. Ainoastaan silloin, kun kysymystä ei voida luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskevaksi, on tutkittava, merkitseekö siihen vastaaminen sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen myöntämistä, josta komission on hankittava selvitys.
Ensiksi on huomattava, että kysymykset 5R, 5S, 5T ja 5V koskevat CEM I:n enimmäistuotantoa, tuotantokapasiteettien kokonaiskäyttöä, jauhamiskapasiteettien kokonaiskäyttöä ja vuosittaista tuotantovolyymiä ja ne liittyvät näin ollen ainoastaan tosiseikkoihin.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että sama koskee kysymyksen 1A kohtaa Y, kysymyksen 1B kohtaa AB, kysymyksen 1B kohtaa AC, kysymyksen 3 kohtaa AC ja kysymyksen 4 kohtaa Y, koska kantajalta pyydetty kuljetusetäisyyksien arviointi on luonteeltaan yksinomaan tosiseikkoja koskeva.
Kolmanneksi kysymyksen 1D sanamuoto on seuraava:
”Kuvailkaa kyselylomakkeen eri kysymyksiin antamienne vastausten perusteella menetelmää, jota yrityksenne pitäisi asianmukaisena menetelmänä bruttomarginaalien määrittämiseksi vuosineljänneksittäin
1)
yksittäisille liiketoimille;
2)
kotimarkkinamyyntiä ja vientimyyntiä koskeviin kysymyksiin sovelletun jaottelun mukaisesti luokitelluille liiketoimille
3)
jakelupaikoille.”
On todettava, että komissio vaatii kysymyksellään kantajaa ottamaan kantaa siihen, mitä menetelmää olisi käytettävä bruttomarginaalien määrittämiseksi vuosineljänneksittäin. Näin ollen kysymystä ei voida luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskevaksi, sillä kantajaa pyydetään esittämään arviointinsa. Tässä mielessä kysymys poikkeaa sitä edeltävästä kysymyksestä 1C, joka liittyy yksinomaan tosiseikkoihin, sillä siinä pyydetään esittämään ”kaikki marginaalit, jotka yritys on kullekin kohdemaalle liiketoiminnassaan laskenut”.
On siis tutkittava, voisiko kysymykseen 1D annettava vastaus johtaa siihen, että kantaja myöntäisi sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon, josta komission on hankittava selvitys.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että komissio on väärässä väittäessään, että kantaja voi laillisesti jättää vastaamatta tähän kysymykseen sillä perusteella, että riidanalaisen päätöksen liitteessä II olevan a alakohdan 4 kohdassa, joka koskee liitteessä I olevaan kyselylomakkeeseen vastaamisessa noudatettavia ohjeita, annetaan mahdollisuus merkitä vastaukseen kirjainlyhenne ”UNK”, joka tulee englanninkielisestä ilmaisusta ”unknown” (ei tiedossa).
On toki totta, että sillä, että yritys voi vapaasti vastata tai jättää vastaamatta esitettyyn kysymykseen, estetään sen, että kantajalle asetettaisiin velvollisuus antaa vastauksia, jotka johtaisivat sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon myöntämiseen, josta komission on hankittava selvitys (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
T-305/94-T-307/94, T-313/94-T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 ja T-335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio, tuomio 20.4.1999, Kok., s. II-931, 455
ja 456 kohta).
On kuitenkin muistutettava, että tämä oikeuskäytäntö koski pelkässä tietojensaantipyynnössä – joka ei ole sitova toimi – olevaa kysymystä, jonka osalta asianomaisen yrityksen vapaudesta jättää vastaamatta ei ole minkäänlaista epäselvyyttä.
Nyt käsiteltävässä asiassa kyse ei kuitenkaan ole tilanteesta, jossa tällaista epävarmuutta ei olisi. Yhtäältä kysymys 1D on esitetty käskevässä muodossa, mikä luo käsityksen siitä, että kantajan on vastattava tähän kysymykseen. Toisaalta riidanalaisen päätöksen liitteessä II olevan a alakohdan 4 kohdan perusteella ei voi päätellä, että kantajalle selkeästi annettaisiin mahdollisuus jättää vastaamatta kysymykseen 1D. Kyseisessä kohdassa nimittäin korostetaan, että ”lähtökohtaisesti on toimitettava kaikki yrityksen hallussa olevat tiedot” ja että ainoastaan silloin, kun ”yrityksellä ei ole kyseisiä tietoja hallussaan missään muodossa, yrityksen on merkittävä selvästi ja säännönmukaisesti puuttuvat tiedot Excel-taulukkoihin lyhennettä ’UNK’ käyttäen”. Mahdollisuus jättää vastaamatta ei näin ollen ulotu tilanteeseen, jossa yritys ei halua vastata sille esitettyyn kysymykseen.
Siitä kysymyksestä, johtaako kysymys 1D kantajan puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen, on todettava, että sellaisessa asiayhteydessä, jossa kantajaa pyydetään toimittamaan myös tosiseikkoja koskevia tietoja, jotka liittyvät sen voittomarginaaleihin, arviointi, joka kantajan on kysymyksen 1D nojalla esitettävä, tarkoittaa sen voittomarginaalien kommentoimista, vaikka tällainen kommentointi voi olla seikka, joka paljastaa kilpailua rajoittavien menettelytapojen olemassaolon.
On kuitenkin otettava huomioon myös se, että kantajalla on mahdollisuus hallinnollisen menettelyn myöhemmässä vaiheessa tai komission lopullisesta päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä esittää komission mahdollisesti omaksumasta tulkinnasta poikkeava tulkintansa kysymykseen 1D antamastaan vastauksesta.
Tältä osin on erotettava toisistaan kaksi erityyppistä tilannetta.
Yhtäältä silloin, jos komissio toteaa, että kilpailusääntöjä on rikottu, tukeutuen olettamaan siitä, ettei todettuja tosiseikkoja voida selittää muuten kuin kilpailua rajoittavalla käyttäytymisellä, unionin tuomioistuinten on kumottava kyseessä oleva päätös, jos kyseessä olevat yritykset esittävät perustelut, jotka valaisevat komission toteamia tosiseikkoja eri tavalla ja joiden perusteella komission esittämä tosiseikkojen selitys, jonka perusteella se totesi kilpailusääntöjä rikotun, voidaan korvata toisella uskottavalla selityksellä. Tällaisessa tapauksessa ei nimittäin voida katsoa, että komissio olisi esittänyt selvityksen kilpailuoikeuden rikkomisen olemassaolosta (ks. asia C-89/11 P, E.ON Energie v. komissio, tuomio 22.11.2012, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Yrityksellä ei ole vaitiolo-oikeutta sellaisten kysymysten perusteella, joita ei voida pitää puhtaasti tosiseikkoja koskevina ja jotka johtaisivat sellaisen vastauksen antamiseen, jota koskevan komission omaksuman tulkinnan kyseinen yritys voi tällä tavoin riitauttaa.
Toisaalta silloin, kun komissio on osoittanut, että yritys oli osallistunut sellaisiin yritysten välisiin kokouksiin, jotka ovat luonteeltaan selvästi kilpailunvastaisia, kyseisen yrityksen tehtävänä on esittää muu selitys näiden kokousten sisällöstä. Samalla tavoin silloin, kun komissio tukeutuu todisteisiin, jotka lähtökohtaisesti ovat riittäviä osoittamaan kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon, ei riitä, että kyseessä oleva yritys vetoaa sellaisen seikan mahdollisuuteen, joka voisi vaikuttaa kyseisten todisteiden todistusvoimaan, jotta komissiolla olisi velvollisuus osoittaa, että tämä seikka ei ole voinut vaikuttaa todisteiden todistusvoimaan. Ottamatta huomioon tapauksia, joissa kyseessä oleva yritys ei voinut toimittaa tällaista todistetta komission käyttäytymisen vuoksi, päinvastoin kyseisen yrityksen tehtävänä on osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla yhtäältä sen seikan olemassaolo, johon se vetoaa, ja toisaalta se, että tämä seikka kyseenalaistaa niiden todisteiden todistusvoiman, joihin komissio tukeutuu (ks. edellä 76 kohdassa mainittu asia E.ON Energie v. komissio, tuomion 75 ja 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Yrityksellä on väistämättä vaitiolo-oikeus sellaisiin kysymyksiin nähden, joiden tarkoituksena on tällaisten tietojen toimittaminen komissiolle tai jotka johtavat tällaisten tietojen toimittamiseen komissiolle. Ellei näin olisi, yritys joutuisi näet myöntämään sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon, josta komission on edellä 60 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla hankittava selvitys.
On todettava, ettei kysymys 1D edellytä sellaista vastausta, jonka voitaisiin katsoa riittävän osoittamaan edellä 76 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhden tai useamman sellaisen kilpailusääntöjen rikkomista koskevan olettaman olemassaolo, joita komission tutkinta koskee. Siinä tapauksessa, että komissio mahdollisesti vetoaa kantajaa vastaan tämän kysymykseen 1D antamaan vastaukseen, kantajalla olisi siis edelleen oikeus esittää komission kyseisestä vastauksesta omaksumasta tulkinnasta poikkeava tulkinta.
Tästä seuraa, ettei komissio loukannut kantajan puolustautumisoikeuksia vaatiessaan kantajaa vastaamaan kysymykseen 1D.
Lopuksi kantajan arvostelusta, jonka mukaan komissio vaati sitä toimittamaan tietoja, joita kantajalla ei ollut hallussaan, on muistutettava yhtäältä, että kantajalla on velvollisuus myötävaikuttaa aktiivisesti tutkimuksen suorittamiseen, mikä merkitsee sitä, että sen on annettava komissiolle kaikki tutkimuksen kohdetta koskevat tiedot (edellä 56 kohdassa mainittu asia Orkem v. komissio, tuomion 27 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu Société Générale v. komissio, tuomion 72 kohta), ja toisaalta, että edellä 55–57 kohdassa mainituista syistä komissio voi laillisesti esittää kantajalle kysymyksiä, jotka edellyttävät pyydettyjen tietojen esittämistä tietyssä muodossa.
Joka tapauksessa on korostettava, että vaikkei riidanalaisen päätöksen liitteessä II olevan a alakohdan 4 kohta edellä 72 kohdassa mainituista syistä kata tilannetta, jossa yritys ei halua vastata sille esitettyyn kysymykseen, kyseistä säännöstä sovelletaan tietoihin, joita kantajalla ei voi olla hallussaan.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että kantaja on väärässä arvostellessaan riidanalaista päätöstä siitä, että siinä vaaditaan kantajaa toimittamaan tietoja, joita sillä ei ollut hallussaan.
Väitteet, jotka koskevat pyydettyjen tietojen luonnetta, on näin ollen hylättävä.
Pyydettyjen tietojen tarpeellisuus
Kuten edellä 28 kohdassa on korostettu, komissio voi vaatia vain sellaisten oletettujen kilpailusääntöjen rikkomisten tarkistamiseksi tarpeellisten tietojen toimittamista, joiden perusteella on perusteltua toteuttaa tutkimus ja jotka on mainittu tietojensaantipyynnössä (edellä 28 kohdassa mainittu asia SEP v. komissio, tuomion 25 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu asia Société Générale v. komissio, tuomion 40 kohta).
Komission laajan tutkinta- ja tarkastusvallan perusteella sen tehtävänä on arvioida kyseessä olevilta yrityksiltä pyytämiensä tietojen tarpeellisuus (ks. vastaavasti asia
155/79, AM & S Europe v. komissio, tuomio 18.5.1982, Kok., s. 1575
, 17 kohta ja edellä 56 kohdassa mainittu asia Orkem v. komissio, tuomion 15 kohta). Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamasta valvonnasta, joka koskee tätä komission arviointia, on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan käsitettä ”tarvittavat tiedot” on tulkittava niiden tavoitteiden perusteella, joita varten kyseiset tutkintavaltuudet on annettu komissiolle. Edellytys tietojensaantipyynnön ja mahdollisen rikkomisen välisestä yhteydestä täyttyy, kun tässä menettelyn vaiheessa kyseisellä pyynnöllä voidaan legitiimisti katsoa olevan yhteys oletettuun rikkomiseen niin, että komissio voi kohtuudella olettaa, että se voi asiakirjan avulla määrittää väitetyn rikkomisen olemassaolon (edellä 28 kohdassa mainittu asia SEP v. komissio, tuomion 29 kohta ja edellä 22 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Slovak Telekom, tuomion 42 kohta).
Kantaja vetoaa lähinnä neljään väitteeseen. Kolmannessa kanneperusteessaan kantaja riitauttaa komission oikeuden pyytää kantajaa toimittamaan sellaisia tietoja, jotka se olisi voinut hankkia itse (ensimmäinen väite). Neljännen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantaja riitauttaa sen, että aikaisemmin jo toimitettujen tietojen toimittamista koskeva velvollisuus olisi ollut asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeellista (toinen väite), sekä erilaisen muodon eli erilaisten kriteerien ja muuttujien käytön tietojensaantipyynnössä. Kantaja riitauttaa lisäksi tiettyjen sellaisten lisätietojen tarpeellisuuden, joita komissio pyysi riidanalaisen päätöksen perusteella (neljäs väite).
– Tiettyjen pyydettyjen tietojen väitetty julkisuus
Nyt esillä olevalla väitteellään kantaja riitauttaa lähinnä jakelupaikkojen, määräpaikkojen ja toimituspaikkojen postinumeroita koskevien kysymysten tai kysymysten, jotka edellyttivät tuotteen jakelupaikasta toimitusosoitteeseen kulkemien etäisyyksien laskemista, tarpeellisuuden sillä perusteella, että pyydetyt tiedot ovat luonteeltaan julkisia.
On kuitenkin korostettava, että vaikka tällaiset tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että ne ovat komission saatavilla, ne täydentävät loogisella tavalla tietoja, jotka ovat ainoastaan kantajan tiedossa. Näin ollen tietojen mahdollinen julkisuus ei merkitse sitä, etteivät ne voisi olla asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeellisia.
– Väite, jonka mukaan tietyt pyydetyistä tiedoista olivat komission hallussa ennen riidanalaista päätöstä
Kantaja riitauttaa komission oikeuden pyytää siltä tietoja, jotka komissiolle on toimitettu aikaisemmin.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisen päätöksen kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä asiayhteydessä komissio pyytää päätöksellään [kantajaa] toimittamaan tämän päätöksen liitteessä I olevassa kyselylomakkeessa tarkoitetut tiedot. Liitteessä I otetaan huomioon tarpeen mukaan vastauksena tämän päätöksen [neljännessä perustelukappaleessa] mainittuihin kirjeisiin esitetyt tiedot sekä tutkinnan kohteena olevien yritysten tutkimuksen kuluessa esittämät tiedot. [Kantajalta] on jo vaadittu tiettyjä tietoja asetuksen 18 artiklan 2 kohdan nojalla mutta tyhjentävän, johdonmukaisen ja kokonaisvaltaisen vastauksen saamiseksi ne on otettu uudelleen liitteeseen I. Liitteessä I pyydetään lisäksi lisätietoja, jotka myös ovat tarpeen sen arvioimiseksi, soveltuvatko tutkinnan kohteena olevat menettelytavat yhteen Euroopan unionin kilpailusääntöjen kanssa, kun näihin liittyvät tosiseikat ja täsmällinen taloudellinen asiayhteys on tiedossa.”
Tästä seuraa, että komissio esittää kaksi oleellista perustelua tietojensaantipyyntönsä tueksi: se viittaa yhtäältä haluun ”saada tyhjentävä, johdonmukainen ja kokonaisvaltainen vastaus” ja toisaalta aikaisemmin toimitettuihin tietoihin liittyvien lisätietojen hankintaan.
Ensimmäisestä komission esittämästä perustelusta on todettava, että vaikuttaa todellakin siltä, että riidanalainen päätös on ainakin osittain tehty erityisesti kokonaisvaltaisen version hankkimiseksi kantajalta tämän aikaisemmin toimittamista tiedoista.
On huomattava, että riidanalaisen päätöksen liitteessä I olevien kysymyksen 1A, kysymyksen 1E alakohdan i–iii, kysymyksen 1F kohdan 2–5 sekä kysymysten 9A, 9B ja 10 kohde liittyy tiiviisti alkuperäisten kysymysten 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28 ja alkuperäisen kysymyksen 40 alakohdan a ja b kohdan sekä alkuperäisen kysymyksen 7 kohteeseen.
Lisäksi on todettava, että – kuten komissio istunnossa myönsi – riidanalaisen päätöksen liitteessä I olevassa kyselylomakkeessa olevat kymmenen ensimmäistä kysymystä ovat samoja kuin niille seitsemälle yritykselle osoitettujen päätösten liitteissä, joita edellä 5 kohdassa mainittu menettely koskee. Tästä voidaan päätellä ainoastaan, ettei komissio ole yksilöllistänyt kullekin kyseisistä yrityksistä osoittamiaan kysymyksiä aikaisempien vastausten tarkkuuden ja laadun perusteella.
Näin ollen voitaisiin katsoa, että riidanalaisen päätöksen tarkoituksena on ainakin osittain kokonaisvaltaisen version hankkiminen aikaisemmin toimitetuista tiedoista. Tätä vaikutelmaa vahvistaa kyseisen kyselylomakkeen liiallisen täsmälliset vaatimukset vastausten esittämismuodosta. Komissio haluaa siis kiistatta hankkia tietoja sellaisessa muodossa, joka helpottaa entisestään tietojen vertailemista muilta kyseessä olevilta yrityksiltä hankittuihin tietoihin nähden.
On kuitenkin muistutettava, että oikeuskäytännössä on edellä 57 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa Atlantic Container ym. vastaan komissio annetussa tuomiossa (tuomion 425 kohta) korostettu, että tietojensaantipyyntöjä, joiden tarkoituksena on tietojen hankkiminen komission hallussa jo olevasta asiakirjasta, ei voida pitää perusteltuna tutkimuksen tarpeiden vuoksi.
Lisäksi on korostettava, että jotta tietojensaantipyyntö olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, ei ole riittävää, että pyydetty tieto liittyy tutkimuksen kohteeseen. Yritykselle asetettu velvoite toimittaa tietoja ei myöskään saa merkitä tälle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta (edellä 57 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Atlantic Container Line ym. v. komissio, tuomion 418 kohta ja edellä 22 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Slovak Telekom v. komissio, tuomion 81 kohta).
Tästä on pääteltävä, että päätös, jossa vaaditaan sen adressaattia toimittamaan uudelleen jo aikaisemmin pyydettyjä tietoja sillä perusteella, että ainoastaan osa näistä tiedoista on komission mielestä virheellisiä, voi merkitä tälle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta, ja päätös saattaa siten olla ristiriidassa sekä suhteellisuusperiaatteen että tarpeellisuusvaatimuksen kanssa. Komissio voi nimittäin tällaisessa tapauksessa määrittää tarkasti tiedot, joiden se katsoo kyseisen yrityksen olevan tarpeen oikaista.
Pyrkimys helpottaa yritysten toimittamien tietojen käsittelemistä ei myöskään voi oikeuttaa sitä, että näille yrityksille asetetaan velvollisuus toimittaa komission jo hallussa olevia tietoja uudessa muodossa. Vaikka yrityksillä on velvollisuus myötävaikuttaa aktiivisesti tutkimuksen suorittamiseen, mikä merkitsee sitä, että niiden on annettava komissiolle kaikki tutkimuksen kohdetta koskevat tiedot (edellä 56 kohdassa mainittu asia Orkem v. komissio, tuomion 27 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu asia Société Générale v. komissio, tuomion 72 kohta), tämä velvollisuus aktiiviseen myötävaikuttamiseen ei voi ulottua komission hallussa jo olevien tietojen muokkaamiseen.
Nyt käsiteltävän asian olosuhteissa on siis tutkittava, onko toinen komission esittämä perustelu, joka perustuu tarpeeseen saada lisätietoja, perusteltu.
Kun otetaan huomioon oikeuskäytäntö, johon edellä 84 ja 85 kohdassa on viitattu, on katsottava, että komission päätöstä, jossa pyydetään toimittamaan aikaisemmin jo toimitettuja tietoja täsmällisempiä tietoja, on pidettävä perusteltuna tutkimuksen tarpeiden kannalta. Kaikkien sellaisten tietojen hankkiminen, jotka ovat merkityksellisiä kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolon tai sen puuttumisen vahvistamiseksi, voi merkitä sitä, että komissio pyytää yrityksiä täsmentämään tai esittämään entistä yksityiskohtaisemmin tiettyjä tosiseikkoja koskevia tietoja, jotka on jo aikaisemmin toimitettu komissiolle.
Tästä on todettava, että tietyt kysymykset koskevat tietoja, joita ei ole pyydetty aikaisemmissa tietojensaantipyynnöissä. Tämä koskee kysymyssarjoja 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A, 8B, 8C, 9C ja 11.
Lisäksi on todettava, että riidanalaisen päätöksen liitteessä I olevat kysymys 1A, kysymyksen 1E alakohta i–iii, kysymyksen 1F kohta 2–5 sekä kysymys 9A, 9B ja 10 merkitsevät tosiasiassa lisätietojen toimittamista aikaisempien tietojensaantipyyntöjen perusteella toimitettuihin tietoihin nähden, sillä nämä kysymykset ovat tarkempia sen vuoksi, että niiden soveltamisalaa on laajennettu tai että niihin sisältyy uusia muuttujia.
Näin ollen on todettava, että sen seikan, että riidanalaisen päätöksen liitteessä I olevan kyselylomakkeen tarkoituksena on joko uusien tai entistä yksityiskohtaisempien tietojen hankkiminen, perusteella pyydettyjä tietoja voidaan pitää tarpeellisina.
Nyt esillä oleva väite on näin ollen hylättävä.
– Väite, jolla riitautetaan riidanalaisella päätöksellä pyydettyjen entistä tarkempien tietojen tarpeellisuus
Kantaja katsoo, että kysymysten, joiden kohde on pääosin sama kuin aikaisemmissa tietojensaantipyynnöissä, edelleen täsmentäminen ei ole asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeellista. Kantajan asettaa kyseenalaiseksi tarkemmin tarpeen muuttaa tietojen esittämismuotoa, laskentaperusteiden ja käytettyjen määritelmien muuttamisen sekä uusien muuttujien lisäämisen.
Edellä 101 kohdassa on todettu, että tutkimuksen tarpeiden kannalta voi olla perusteltua, että komissio pyytää yrityksiä täsmentämään tai esittämään entistä yksityiskohtaisemmin tiettyjä komissiolle jo aikaisemmin toimitettuja tosiseikkoja koskevia tietoja.
Lisäksi on otettava huomioon tutkimuksen kohteena olevan talouden alan erittäin tekninen luonne, sillä tällä perusteella voi olla perusteltua ottaa käyttöön uusi kyselylomake, jonka tarkoituksena on tarkistaa ja täsmentää komission hallussa jo olevia tietoja.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen, että alkuperäisiin kysymyksiin tehtyjä muutoksia on pidettävä tarpeellisina niiden kilpailusääntöjen rikkomisia koskevien olettamien tutkimiseksi, joita riidanalainen päätös koskee.
– Väite, jolla riitautetaan pyydettyjen lisätietojen tarpeellisuus
Kantaja katsoo, ettei komission pyytämiä lisätietoja voida pitää asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeellisina. Kantaja viittaa erityisesti kysymykseen 1A, kysymyksen 1B kohtaan 5, kysymyksen 5 kohtaan Y sekä kysymyksen 7 kohtaan G ja H.
Sen tarpeellisuudesta, että irtotavarana myytävä CEM I ja klinkkeri sisällytettiin kotimarkkinoiden myyntiin (kysymys 1A) ja kotimarkkinoiden ostoihin (kysymys 1B), riittää, kun todetaan, että kyseiset tuotteet ovat sementtilajeja ja että näin ollen niillä on edellä 84 mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla yhteys riidanalaisessa päätöksessä esitettyihin kilpailusääntöjen rikkomista koskeviin olettamiin.
Toiseksi kysymyksen 5 kohdasta Y ja kysymyksen 7 kohdasta G ja H on todettava, että kantaja vaikuttaisi riitauttavan pyydettyjen tietojen hyödyllisyyden. Kantaja väittää lähinnä, että tietyt seikat, jotka komissio jätti ottamatta huomioon laatiessaan kyselylomaketta, johtavat siihen, että toimitetut tiedot ovat epäluotettavia.
On syytä muistuttaa, että alustavan tutkinnan vaiheen tavoitteena on tehdä komissiolle mahdolliseksi koota kaikki asiaankuuluvat seikat, joiden perusteella voidaan todeta kilpailusääntöjen rikkominen tai noudattaminen, ja komission on tämän ensimmäisen vaiheen perusteella voitava ottaa alustavasti kantaa toimintalinjaan ja päättää, kuinka menettelyä jatketaan. Sitä vastoin kontradiktorisen vaiheen, joka kestää väitetiedoksiannosta lopullisen päätöksen tekemiseen, nojalla komission on voitava ottaa lopullisesti kantaa kilpailusääntöjen rikkomiseen (ks. vastaavasti edellä 25 kohdassa mainittu asia AC-Treuhand v. komissio, tuomion 47 kohta).
Koska kysymys 5, kysymyksen 5 kohta Y ja kysymyksen 7 kohta G ja H koskevat sellaisten tietojen hankkimista, joilla voidaan legitiimisti katsoa olevan yhteys niihin kilpailusääntöjen rikkomista koskeviin olettamiin, joiden perusteella tutkimuksen toteuttaminen on perusteltua, toimitettujen tietojen epäluotettavuutta koskeva arvostelu ei vaikuta tietojensaantipyynnön laillisuuteen. On komission vastuulla arvioida sitä, voiko se kerättyjen tietojen perusteella todeta yhden tai useamman mainitun kilpailusääntöjen rikkomista koskevan olettaman olemassaolon kantajan osalta, ja kantajan vastuulla on tarvittaessa riitauttaa pyydettyjen tietojen todistusarvo mahdolliseen väitetiedoksiantoon antamassaan vastauksessa tai lopullisesta päätöksestä nostamassaan kumoamiskanteessa.
Edellä todetun perusteella on hylättävä tämä väite ja näin ollen neljäs kanneperuste siltä osin kuin se perustuu asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan rikkomiseen.
Neljännen kanneperusteen toinen osa, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
Kantaja saattaa neljännen kanneperusteensa toisessa osassa kyseenalaiseksi yhtäältä turvautumisen asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohtaan perustuvaan tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen tekemiseen ja toisaalta sen rasitteen oikeasuhteisuuden, jota kyseiseen kyselylomakkeeseen vastaaminen merkitsee.
Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyn tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen väitetty suhteettomuus
Kantaja väittää, ettei asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen tekeminen ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista, koska siinä tapauksessa, että täsmennyksiä olisi tarvinnut kerätä, ne olisi voitu saada pelkällä tietojensaantipyynnöllä.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. asia
C-189/01, Jippes ym., tuomio 12.7.2001, Kok., s. I-5689
, 81 kohta).
Komissio voi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdan nojalla pyytää yritykseltä tietoja ”pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä” ilman, että tässä säännöksessä edellytettäisiin päätöksen tekemiseksi sitä edeltävää ”pelkkää pyyntöä”. Asetuksen N:o 1/2003 18 artikla eroaa tältä osin 6.2.1962 annetun [EY 81] ja [EY 82] artiklan ensimmäisen täytäntöönpanoasetuksen N:o 17 (
EYVL 1962, 13, s. 204
) 11 artiklasta, jonka 5 kohdassa edellytykseksi mahdollisuudelle pyytää lisätietoja päätöksellä asetettiin se, että päätöstä edelsi tuloksettomaksi jäänyt tietojensaantipyyntö.
Toisin kuin komissio vaikuttaa kirjelmissään väittävän, on korostettava, että valinta, joka komission on tehtävä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaisen pelkän tietojensaantipyynnön ja asetuksen 18 artiklan 3 kohdan mukaisen tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen välillä, kuuluu suhteellisuusperiaatteen noudattamisen valvonnan alaan. Tämä ilmenee välttämättä edellä 118 kohdassa esitetystä suhteellisuusperiaatteen määritelmästä itsessään, koska kyseisen määritelmän mukaan ”silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava”. Voidaan myös todeta, että valinta, joka asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 1 kohdassa jätetään komission tehtäväksi, on tietyssä määrin analoginen suhteessa asetuksen N:o 17 14 artiklan ja asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan mukaiseen valintaan pelkän valtuutuksen nojalla tehtävän ja päätöksellä määrätyn tarkastuksen välillä. Tämän valinnan tekeminen kuuluu kuitenkin unionin tuomioistuinten harjoittaman suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevan valvonnan alaan (ks. asia
136/79, National Panasonic v. komissio, tuomio 26.6.1980, Kok., s. 2033
, 29 kohta; edellä 44 kohdassa mainittu Roquette Frères, tuomion 77 kohta ja asia
T-340/04, France Télécom, tuomio 8.3.2007, Kok., s. II-573
, 147 kohta).
Kun otetaan huomioon oikeuskäytännössä omaksuttu lähestymistapa päätöksellä määrätyn tarkastuksen käyttöön kohdistuvan suhteellisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan nähden, pelkän tietojensaantipyynnön ja päätöksen välillä tehtävään valintaan kohdistuvan suhteellisuusperiaatteen noudattamisen valvonnan on riiputtava tarpeesta selvittää asianmukaisesti tosiseikat kunkin tapauksen erityispiirteet huomioon ottaen (edellä 120 kohdassa mainittu asia National Panasonic v. komissio, tuomion 29 kohta; edellä 44 kohdassa mainittu asia Roquette Frères, tuomion 77 kohta ja edellä 120 kohdassa mainittu asia France Télécom v. komissio, tuomion 147 kohta).
Tästä on muistutettava, että riidanalainen päätös on tehty sellaisen tutkimuksen yhteydessä, joka koskee kilpailua rajoittavia menettelytapoja, joihin on kantajan ohella osallistunut seitsemän muuta sementtialalla toimivaa yritystä.
Päätös eroaa pelkästä tietojensaantipyynnöstä siinä, että siinä tapauksessa, että toimitetut tiedot ovat puutteellisia tai niitä ei toimiteta määräajassa, komissio voi asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla määrätä sakon tai 24 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla määrätä uhkasakon.
Kun siis otetaan huomioon kerättävien ja yhdisteltävien tietojen määrä, ei ole epäasianmukaista eikä suhteellisuusperiaatteen vastaista, että komissio käyttää sellaista oikeudellista keinoa, joka antaa sille varmimmin takuun siitä, että kantaja toimittaa täydellisen vastauksen ja noudattaa määräaikoja.
Edellä todetusta seuraa, ettei komissio loukannut suhteellisuusperiaatetta, kun se osoitti kantajalle asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla päätöksen tietojensaantipyynnöstä.
Kyselylomakkeeseen vastaamisen merkitsemän rasitteen väitetty suhteettomuus
Kantaja katsoo, että kyselylomakkeeseen vastaamisen merkitsemä rasite loukkaa suhteellisuusperiaatetta. Kantaja arvostelee komissiota siitä, että se vaati toimittamaan neljännesvuosittaiset tiedot vuosikymmenen 2001–2010 ajalta, ja siitä, että velvoite toimittaa tietyt tiedot uudelleen muokatussa muodossa muutettujen laskentaperusteiden ja määritelmien mukaisesti tuli erityisen kalliiksi. Kantaja katsoo lisäksi, että kyselylomakkeessa oleviin uusiin kysymyksiin vastaaminen merkitsi suhteetonta työtaakkaa.
Kuten edellä 97 kohdassa on korostettu, yritykselle asetettu velvoite toimittaa tietoja ei myöskään saa merkitä tälle yritykselle tutkimuksen tarpeiden kannalta suhteetonta rasitetta.
On ensinnäkin korostettava, että edellä 102–104 kohdassa esitetyistä syistä ei voida katsoa, että komissio olisi loukannut suhteellisuusperiaatetta sillä perusteella, että se pyysi kantajaa toimittamaan tietoja, jotka osittain oli toimitettu sille jo aikaisemmin, koska riidanalaisen päätöksen liitteenä I olevan kyselylomakkeen tarkoituksena on joko uusien tietojen tai aikaisemmin toimitettuja tietoja yksityiskohtaisempien tietojen hankkiminen.
Toiseksi kyselylomakkeen muodon ja tiettyjen kysymysten entistä tarkemman luonteen merkitsemän rasitteen väitetystä suhteettomuudesta unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että nämä seikat kiistatta merkitsivät erityisen suurta työtaakkaa.
Ei kuitenkaan voida katsoa, että tämä rasite olisi ollut suhteeton, kun otetaan huomioon tutkimuksen tarpeet, jotka liittyvät erityisesti kilpailusääntöjen rikkomisia koskeviin olettamiin, jotka komission tarkoituksena on tarkistaa, ja nyt esillä olevan oikeudenkäynnin olosuhteet.
Tästä on ensinnäkin muistutettava, että riidanalainen päätös on tehty menettelyssä, joka koskee ”kauppavirtojen rajoituksia Euroopan talousalueella (ETA), mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla”. On todettava, että komission tutkimien kilpailusääntöjen rikkomisia koskevien olettamien laajan soveltamisalan ja vakavuuden perusteella on perusteltua pyytää suurta määrää tietoja.
Toiseksi on otettava huomioon se seikka – josta edellä 122 on muistutettu –, että riidanalainen päätös on tehty sellaisen tutkimuksen yhteydessä, joka koskee kilpailua rajoittavia menettelytapoja, joihin on kantajan ohella osallistunut seitsemän muuta sementtialalla toimivaa yritystä. Kun otetaan huomioon kerättävien ja yhdisteltävien tietojen määrä, ei ole suhteellisuusperiaatteen vastaista, että komissio vaatii toimittamaan tiedot niiden vertailemisen mahdollistamassa muodossa.
Samoista syistä ei myöskään ole suhteellisuusperiaatteen vastaista, että komissio pyytää toimittamaan neljännesvuosittaiset tiedot lähes vuosikymmenen mittaiselta ajanjaksolta siinä tapauksessa, että se epäilee pitkällä ajanjaksolla tapahtuneen kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaoloa. Lisäksi on muistutettava, että oikeuskäytännössä on tunnustettu komission oikeus pyytää tietoja, jotka koskevat kilpailusääntöjen rikkomisajanjaksoa edeltävää ajanjaksoa, sen asiayhteyden täsmentämiseksi, johon toiminta liittyi mainittuna ajanjaksona (edellä 22 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Slovak Telekom v. komissio, tuomion 51 kohta).
Kolmanneksi on samoista syistä hylättävä väite, joka koskee kyselylomakkeessa olevien lisäkysymysten merkitsemän taakan suhteettomuutta.
Lopuksi siitä arvostelusta, jonka mukaan komissio ei hyväksynyt kantajan vaihtoehtoisia ehdotuksia sille esitettävistä kysymyksistä, on korostettava, että vaikka komission on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti käytettävä vähiten rajoittavaa toimenpidettä, tämä velvollisuus pätee ainoastaan silloin, kun on tehtävä valinta usean sopivan toimenpiteen välillä.
On todettava, että kantajan esittämät ehdotukset merkitsivät tosiasiassa osittaista vapauttamista tiettyihin kysymyksiin vastaamisesta, sillä se tarjoutui toimittamaan tietoja pyydettyä lyhyemmältä ajanjaksolta tai eri laskentamenetelmän perusteella kuin komission omaksuma laskentamenetelmä. Tutkimuksen tarpeiden perusteella, ja kun otetaan huomioon erityisesti edellä 5 kohdassa tarkoitetun menettelyn kohteena olevien yritysten suuri määrä, unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että komissio voi pätevästi olla hyväksymättä kantajan ehdotuksia.
Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Viides kanneperuste, joka koskee sitä, että komissio jätti soveltamatta taloudellisen näytön toimittamiseen sovellettavia parhaita käytänteitä ja loukkasi hyvän hallinnon periaatetta
Kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee sitä, että komissio jätti soveltamatta taloudellisen näytön toimittamiseen sovellettavia parhaita käytänteitä
Kantaja väittää, että jos komissio omaksuu tietyn toimintalinjan, se rajoittaa itse harkintavaltansa käyttöä. Se päättelee tästä, että koska komissio on nyt käsiteltävässä asiassa turvautunut etukäteen neuvotteluun kyseisten yritysten kanssa, kuten taloudellisen näytön toimittamiseen SEUT 101 ja 102 artiklan soveltamismenettelyn ja sulautumatapausten yhteydessä sovellettavat parhaat käytänteet (jäljempänä parhaat käytänteet) vaativat, sen oli sovellettava näitä parhaita käytänteitä. Kantajan mukaan komissio ei ole kuitenkaan näin tehnyt, koska se ei ottanut huomioon kantajan esittämiä kommentteja eikä täsmennyksiä ja koska sen lopulta laatima kyselylomake poikkesi huomattavasti lomakeluonnoksesta, sillä komissio ei neuvotellut etukäteen kantajan kanssa lomakkeessa olevien kysymysten määrästä.
Komissio vaatii näiden perustelujen hylkäämistä.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että pitää toki paikkansa, että kun komissio ilmaisee ohjeellisen käytännesäännön, jolla on tarkoitus olla toimielimen ulkopuolisia vaikutuksia, se voi poiketa siitä erityistapauksessa vain esittämällä sellaiset perusteet, jotka ovat sopusoinnussa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa (ks. vastaavasti ja analogisesti asia
C-397/03 P, Archer Daniels Midland ja Archer Daniels Midland Ingredients v. komissio, tuomio 18.5.2006, Kok., s. I-4429
, 91 kohta).
Edellytyksenä on kuitenkin lisäksi se, että parhaita käytänteitä, joihin kantaja vetoaa, on voitava arvioida käytännesääntönä. Tästä on todettava, että parhaiden käytänteiden 3.4.3 kohdassa korostetaan, että komissio neuvottelee etukäteen ainoastaan siinä tapauksessa, että se on ”asianmukaista ja hyödyllistä”. Koska neuvotteleminen yritysten kanssa on esitetty pelkkänä mahdollisuutena, komissiota ei voida arvostella siitä, ettei se ole noudattanut parhaiden käytänteiden 3.4.3 kohtaa sisällyttäessään kyselylomakkeeseensa kysymyksiä, joista se ei neuvotellut etukäteen, tai sitä suuremmalla syyllä jättäessään ottamatta huomioon kaikkia yritysten, joiden kanssa se neuvotteli, esittämiä huomautuksia.
Kanneperusteen ensimmäinen osa on siis hylättävä.
Kanneperusteen toinen osa, joka koskee sitä, että komissio loukkasi hyvän hallinnon periaatetta
Kantaja katsoo, että komissio toimi huolimattomasti, kun se eri tietojensaantipyynnöillään muutti jatkuvasti kysymystyyppiä, sovellettavia perusteita, tutkinnan kohteena olevia tuotteita ja vertailumaita. Kantajan mukaan komissio loukkasi tällä hyvän hallinnon periaatetta.
Komissio kiistää hyvän hallinnon periaatteen loukkaamisen.
On muistutettava, että asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 37 perustelukappaleessa täsmennetään, että tässä asetuksessa ”otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut perusoikeudet ja periaatteet” ja että sitä ”on näin ollen tulkittava ja sovellettava kyseiset oikeudet ja periaatteet huomioon ottaen”. Lisäksi unionin perusoikeuskirjalla on Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien SEU 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla.
Unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan, jonka otsikkona on ”Oikeus hyvään hallintoon”, 1 kohdassa määrätään, että ”jokaisella on oikeus siihen, että unionin toimielimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa”..
Hyvän hallinnon periaatetta koskevan oikeuskäytännön mukaan tapauksissa, joissa unionin toimielimillä on harkintavaltaa, unionin oikeusjärjestyksessä annettujen takeiden noudattamisella hallinnollisissa menettelyissä on vieläkin perustavanlaatuisempi merkitys. Näihin takeisiin kuuluvat erityisesti toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat (asia
C-269/90, Technische Universität München, tuomio 21.11.1991, Kok., s. I-5469
, 14 kohta ja edellä 57 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Atlantic Container Line ym. v. komissio, tuomion 404 kohta).
Edellä 102–104 kohdassa esitetyistä syistä on todettava, että vaikka kyselylomakkeen kohde liittyy tiiviisti aikaisempiin tietojensaantipyyntöihin, se poikkeaa niissä esitetyistä kysymyksistä siinä, että sen kysymykset ovat luonteeltaan entistä tarkempia tai että siinä esitetään kysytään uusia seikkoja. Lisäksi on todettava, että komission toteuttaman tutkimuksen laajuuden ja niiden yritysten, joita se koskee, määrän sekä kyseisten tuotemarkkinoiden erityisen teknisen luonteen vuoksi voi olla perusteltua, että komissio laatii useita peräkkäisiä tietojensaantipyyntöjä, jotka ovat osittain päällekkäisiä, ilman, että se loukkaa hyvän hallinnon periaatetta.
Edellä esitetyn perusteella nyt esillä oleva kanneperuste ja siten koko kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava paitsi vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan myös korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Buzzi Unicem SpA velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Julistettiin Luxemburgissa 14 päivänä maaliskuuta 2014.
Allekirjoitukset
Sisällys

Tosiseikat

Menettely ja asianosaisten vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta tai riittämättömyyttä ja puolustautumisoikeuksien loukkaamista

Toinen kanneperuste, joka koskee komission harkintavallan rajojen ylittämistä ja harkintavallan väärinkäyttöä sekä todistustaakan kääntämistä

Kolmas kanneperuste ja neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa, jotka koskevat asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan rikkomista

Pyydettyjen tietojen luonne

Pyydettyjen tietojen tarpeellisuus

– Tiettyjen pyydettyjen tietojen väitetty julkisuus

– Väite, jonka mukaan tietyt pyydetyistä tiedoista olivat komission hallussa ennen riidanalaista päätöstä

– Väite, jolla riitautetaan riidanalaisella päätöksellä pyydettyjen entistä tarkempien tietojen tarpeellisuus

– Väite, jolla riitautetaan pyydettyjen lisätietojen tarpeellisuus

Neljännen kanneperusteen toinen osa, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista

Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyn tietojensaantipyyntöä koskevan päätöksen väitetty suhteettomuus

Kyselylomakkeeseen vastaamisen merkitsemän rasitteen väitetty suhteettomuus

Viides kanneperuste, joka koskee sitä, että komissio jätti soveltamatta taloudellisen näytön toimittamiseen sovellettavia parhaita käytänteitä ja loukkasi hyvän hallinnon periaatetta

Kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee sitä, että komissio jätti soveltamatta taloudellisen näytön toimittamiseen sovellettavia parhaita käytänteitä

Kanneperusteen toinen osa, joka koskee sitä, että komissio loukkasi hyvän hallinnon periaatetta

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.