CELEX: 62012TJ0306
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Článek 4 odstavec 2 třetí odrážka
Žádosti o informace, které Komise zaslala Německu v rámci řízení EU Pilot
Odepření přístupu
Povinnost provést konkrétní a individuální přezkum
Převažující veřejný zájem
Částečný přístup
Povinnost uvést odůvodnění

Právní rámec
K přístupu k dokumentům
Článek 15 odst. 3 SFEU stanoví:
„Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s tímto odstavcem.
Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Evropský parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem.
Každý z výše uvedených orgánů, institucí nebo jiných subjektů zajišťuje transparentnost své činnosti a stanoví ve svém jednacím řádu zvláštní ustanovení o přístupu ke svým dokumentům v souladu s nařízením uvedeným v druhém pododstavci.“
Článek 42 Listiny základních práv Evropské unie, nazvaný „Právo na přístup k dokumentům“, stanoví:
„Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič.“
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) vymezuje zásady, podmínky a omezení práva na přístup k dokumentům těchto orgánů.
Bod 4 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 zní takto:
„Účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omezení tohoto přístupu podle čl. 255 odst. 2 Smlouvy o ES.“
Bod 11 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 uvádí:
„V zásadě by měly být veřejnosti přístupné všechny dokumenty orgánů. Některé veřejné a soukromé zájmy je však třeba chránit prostřednictvím výjimek. Orgány by měly mít právo chránit své vnitřní konzultace a porady tam, kde je to třeba k zabezpečení jejich způsobilosti provádět své úkoly. Při posuzování výjimek by měly orgány ve všech oblastech činnosti Unie brát v úvahu zásady právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.“
Článek 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„Účelem tohoto nařízení je
a)
vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen ‚orgány‘) uvedeného v článku 15 odst. 3 SFEU tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům;
b)
vytvořit pravidla zajišťující co nejsnadnější výkon tohoto práva a
c)
podporovat řádnou správní praxi při přístupu k dokumentům.“
Článek 2 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„1.   Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení.
[…]
3.   Toto nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie.
[…]“
Článek 4 odst. 2 nařízení (ES) č. 1049/2001 stanoví:
„Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:
[…]
cílů inspekce, vyšetřování a auditu.“
Článek 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 stanoví:
„Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.“
K řízení EU Pilot
Řízení EU Pilot je postup spolupráce mezi Evropskou komisí a členskými státy umožňující ověřit, zda je unijní právo v rámci Unie dodržováno a správně aplikováno. Má efektivně řešit případná porušení unijního práva tím, že se pokud možno předejde zahájení formálního řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU.
Funkční aspekty řízení EU Pilot byly poprvé popsány ve sdělení Komise ze dne 5. září 2007, nazvaném „Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva společenství“ [COM(2007) 502 final]. Bod 2.2 tohoto sdělení, nazvaný „Zlepšení pracovních postupů“, konkrétně uvádí:
„[…] Žádosti a stížnosti, které se týkají správného uplatňování práva Společenství zasílané Komisi by, jak je tomu v současné době, byly i nadále evidovány a brány na vědomí […] Pokud by záležitost vyžadovala objasnění faktického nebo právního stanoviska členského státu, […] byla by členskému státu stanovena krátká lhůta k tomu, aby občanům nebo podnikům přímo poskytl všechna nezbytná vyjasnění, informace a řešení a aby o tom informoval Komisi. Pokud daná věc představuje porušení práva Společenství, očekává se, že by členský stát v rámci stanovené lhůty záležitost napravil nebo nápravu nabídl. Pokud by nebylo nabídnuto žádné řešení, Komise by se v souladu se stávající praxí případu ujala a přijala nějaké další opatření, včetně možnosti zahájit řízení pro porušení právních předpisů […] Výsledek případů by byl zaznamenán pro účely poskytování zpráv o činnosti a navazujících opatření, včetně evidence a zahájení řízení pro porušení právních předpisů. Ve zprávách by se uváděly informace o rozsahu, povaze a závažnosti problémů, které nebyly vyřešeny, a naznačovalo se, zda je zapotřebí přijmout dodatečný specifický mechanismus pro řešení problémů nebo odvětvové iniciativy navržené na míru. Všechna tato opatření by měla přispět k snížení počtu řízení pro porušení právních předpisů a k lepší efektivitě při jejich správě. Komise navrhuje první pilotní akci, která se bude v roce 2008 týkat některých členských států a která by mohla být – po vyhodnocení prvního roku fungování – rozšířena na všechny členské státy […]“
Skutečnosti předcházející sporu
Žalobci, Darius Nicolai Spirlea a Mihaela Spirlea, jsou rodiči dítěte, které zemřelo v srpnu 2010 údajně v důsledku léčby autologními kmenovými buňkami na soukromé klinice v Düsseldorfu (Německo) (dále jen „soukromá klinika“).
Dopisem ze dne 8. března 2011 podali žalobci u generálního ředitelství (GŘ) Evropské komise „pro zdraví“ stížnost, jejíž podstata spočívala v tom, že soukromá klinika mohla léčbu poskytovat v důsledku nečinnosti německých orgánů, které tak podle nich porušily ustanovení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1394/2007 ze dne 13. listopadu 2007 o léčivých přípravcích pro moderní terapii a o změně směrnice 2001/83/ES a nařízení (ES) č. 726/2004 (
Úř. věst. L 324, s. 121
).
V návaznosti na tuto stížnost zahájila Komise řízení EU Pilot pod značkou 2070/11/SNCO a kontaktovala německé orgány, aby si ověřila, zda mohly skutečnosti popsané žalobci v jejich stížnosti, pokud jde o praxi soukromé kliniky, být v rozporu s nařízením č. 1394/2007.
Dne 10. května a 10. října 2011 Komise zaslala Spolkové republice Německo dvě žádosti o informace, na něž tento stát odpověděl dne 7. července a 4. listopadu 2011.
Dne 23. února a 5. března 2012 podali žalobci na základě nařízení č. 1049/2001 žádost o přístup k dokumentům obsahujícím informace o vyřizování jejich stížnosti. Žádali konkrétně, aby mohli nahlédnout do vyjádření Spolkové republiky Německo ze dne 4. listopadu 2011 a do žádostí Komise o informace.
Dne 26. března 2012 zamítla Komise dvěma samostatnými dopisy žádosti žalobců o přístup k dotčeným dokumentům.
Dne 30. března 2012 předložili žalobci Komisi potvrzující žádost na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
Dne 30. dubna 2012 informovala Komise žalobce, že s ohledem na informace uvedené ve stížnosti a písemná vyjádření německých orgánů navazující na žádosti Komise o informace nemohla konstatovat, že Spolková republika Německo porušila právo Evropské unie, konkrétně pak nařízení č. 1394/2007. Komise rovněž žalobce informovala o tom, že pokud nedodají jiné důkazy, bude podán návrh na ukončení vyšetřování.
Dne 21. června 2012 Komise odepřela prostřednictvím jediného dopisu přístup k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Byla v podstatě toho názoru, že zpřístupnění dvou žádostí o informace, které Komise zaslala Spolkové republice Německo dne 10. května a 10. října 2011 v rámci řízení EU Pilot 2070/11/SNCO (dále jen „sporné dokumenty“) by mohlo ohrozit řádný průběh vyšetřování zahájeného vůči Spolkové republice Německo. Dále konstatovala, že v projednávaném případě není možné zpřístupnit sporné dokumenty částečně na základě čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001. Nakonec uvedla, že není dán převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2
in fine
nařízení č. 1049/2001 odůvodňující zpřístupnění sporných dokumentů.
Dne 27. září 2012 Komise informovala žalobce o definitivním ukončení řízení EU Pilot 2070/11/SNCO.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 6. července 2012 podali žalobci tuto žalobu.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu 30., 15. a 19. října 2012 požádaly Dánské království, Finská republika a Švédské království o vedlejší účastenství v tomto řízení na podporu návrhových žádání žalobců.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 22. října a 28. září 2012 požádaly Česká republika a Španělské království o vedlejší účastenství v tomto řízení na podporu návrhových žádání Komise.
Usnesením ze dne 10. prosince 2012 Tribunál (první senát) tato vedlejší účastenství povolil.
V návaznosti na částečnou obměnu Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k osmému senátu, kterému tak byla přidělena projednávaná věc.
Tribunál usnesením ze dne 5. února 2014 uložil podle čl. 65 písm. b), čl. 66 odst. 1 a čl. 67 odst. 3 třetího pododstavce jednacího řádu Komisi, aby předložila sporné dokumenty, přičemž uvedl, že tyto dokumenty nebudou předány žalobcům ani vedlejším účastníkům v rámci tohoto řízení. Komise této žádosti ve stanovené lhůtě vyhověla.
Dne 6. února 2014 vyzval Tribunál v rámci organizačních procesních opatření podle článku 64 jednacího řádu žalobce a Komisi, aby předložili vyjádření stran důsledků, které je třeba za účelem vyřešení projednávaného sporu dovodit z rozsudku Soudního dvora ze dne 21. června 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds v. Komise (C‑135/11 P). Účastníci řízení této výzvě ve stanovené lhůtě vyhověli.
Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál rozhodl zahájit ústní část řízení.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 6. března 2014.
Komise, podporovaná Dánským královstvím, Finskou republikou a Švédským královstvím, navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise podporovaná Českou republikou a Španělským královstvím navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
—
uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Žalobci v podstatě uplatňují čtyři žalobní důvody, které vychází z porušení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, porušení čl. 4 odst. 6 uvedeného nařízení, porušení povinnosti uvést odůvodnění a porušení sdělení Komise ze dne 20. března 2002 týkajícího se vztahů se stěžovateli ve věcech porušení práva Společenství [COM(2002) 141 final] (
Úř. věst. C 244, s. 5
, dále jen „sdělení ze dne 20. března 2002“).
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001
První žalobní důvod žalobců má dvě části. První část vychází z nesprávného výkladu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se vyšetřování. Druhý vychází z nesprávného posouzení, pokud jde o existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění sporných dokumentů na základě čl. 4 odst.
2 in fine
uvedeného nařízení.
K první části prvního žalobního důvodu, vycházející z nesprávného výkladu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001
– Argumenty účastníků řízení
Žalobci tvrdí, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení, když vyložila čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001 v tom smyslu, že může odmítnout zpřístupnit dokumenty týkající se řízení Pilot EU, aniž je konkrétně a individuálně zkoumá. V podstatě zastávají názor, že je neodůvodněné vycházet z předpokladu, že všechny dokumenty týkající se řízení EU Pilot nelze ze zásady zpřístupnit žadatelům, aniž by byl ohrožen cíl těchto řízení. Podle nich nelze řízení EU Pilot považovat za řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, a proto Komise měla v projednávaném případě zkoumat jednotlivé sporné dokumenty a uvést v souladu s ustálenou judikaturou konkrétní důvody, které brání jejich zpřístupnění.
Žalobci dále tvrdí, že na rozdíl od toho, co vyplývá z napadeného rozhodnutí, nemůže být základem pro obecnou domněnku o odepření přístupu k dokumentům týkajícím se řízení EU Pilot judikatura, která takovou domněnku zakládá v případě dokumentů týkajících se řízení o kontrole státních podpor (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Sb. rozh. s. I-5885
) ani judikatura, která takovou domněnku zakládá v případě dokumentů týkajících se řízení o nesplnění povinnosti (rozsudky Tribunálu ze dne 11. prosince 2001, Petrie a další v. Komise,
T-191/99, Sb. rozh. s. II-3677
, a ze dne 9. září 2011, LPN v. Komise,
T-29/08, Sb. rozh. s. II-6021
).
Dánské království, Finská republika a Švédské království tyto argumenty podporují a zdůrazňují konkrétně, že důvody, které vedly Soudní dvůr a Tribunál v rozsudcích citovaných žalobci k tomu, aby uznali existenci obecné domněnky o odepření přístupu, nelze uplatnit analogicky v projednávaném případě, neboť řízení EU Pilot se liší z obsahového hlediska, co do rozsahu a citlivosti věci, jakož i legitimního zájmu na seznámení se s dotčenými dokumenty. Pokud by dále bylo možné uplatnit tak širokou obecnou domněnku, zásada transparentnosti zakotvená v nařízení č. 1049/2001 by podle nich zjevně pozbyla smyslu. Švédské království podpůrně tvrdí, že Komise měla v každém případě ověřit, zda se uvedená domněnka skutečně v projednávaném případě uplatní.
Komise, Česká republika a Španělské království zpochybňují argumenty žalobců. Uvádí konkrétně, že řízení EU Pilot má vést k efektivnímu a rychlému ukončení případného porušování unijního práva zejména tím, že bude nalezeno smírné řešení. Zpřístupněním informací, které si Komise vyměnila s členskými státy, by podle nich došlo k podlomení vůle členských států spolupracovat v ovzduší vzájemné důvěry. Tvrdí dále, že řízení EU Pilot je pouze obdobou řízení o kontrole státních podpor a řízení o nesplnění povinnosti, takže obecná domněnka založená v judikatuře pro dokumenty týkající se těchto řízení by měla platit i pro dokumenty týkající se řízení EU Pilot. Komise konečně tvrdí, že ověřila, že v projednávaném případě byly splněny podmínky pro založení obecné domněnky a že v každém případě provedla individuální a konkrétní analýzu sporných dokumentů.
– Závěry Tribunálu
Žalobci podporovaní Dánským královstvím, Finskou republikou a Švédským království Komisi vytýkají, že v napadeném rozhodnutí uplatnila obecnou domněnku, podle níž nelze dokumenty týkající se řízení EU Pilot zpřístupnit jakožto kategorii dokumentů veřejnosti na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Tvrdí, že podle ustálené judikatury musí Komise individuálně a konkrétně zkoumat jednotlivé dokumenty, jejichž zpřístupnění je požadováno, a v případě odepření přístupu vysvětlit, proč by mohlo částečné či úplné zpřístupnění dokumentů ohrozit cíl, který má uvedené ustanovení chránit.
Podle čl. 15 odst. 3 SFEU má každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě právo na přístup k dokumentům unijních orgánů, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s tímto ustanovením.
Podle ustálené judikatury nařízení č. 1049/2001, jak uvádí jeho čtvrtý bod odůvodnění a článek 1, zakotvuje právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů v co nejširším rozsahu. Podle tohoto nařízení, jak uvádějí konkrétně jeho jedenáctý bod odůvodnění a jeho článek 4 stanovící výjimky, však toto právo na přístup k dokumentům orgánů nadále podléhá některým omezením z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Soudního dvora Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 51; rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise,
C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Sb. rozh. s. I-8533
, body 69 a 70, a výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 40).
Na základě výjimky uváděné Komisí v napadeném rozhodnutí, tj. výjimky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu (výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 42).
Podle ustálené judikatury přitom k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno, v zásadě nestačí, že se tento dokument váže k činnosti uvedené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Dotyčný orgán musí rovněž vysvětlit, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto článku (výše uvedené rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 53; Švédsko a další v. API a Komise, bod 72, a ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 44).
V projednávaném případě je třeba zaprvé uvést, že žalobci požadovali na základě nařízení č. 1049/2001 přístup k žádostem o informace, které Komise zaslala Spolkové republice Německo v rámci řízení EU Pilot 2070/11/SNCO a k vyjádřením tohoto členského státu, která zaslal Komisi dne 4. listopadu 2011 v odpověď na uvedené žádosti. Ačkoli Komise v napadeném rozhodnutí odepřela žalobcům přístup ke všem těmto dokumentům, z písemných vyjádření žalobců vyplývá, že odepření přístupu k vyjádření Spolkové republiky Německo ze dne 4. listopadu 2011 není předmětem tohoto sporu.
Zadruhé je třeba konstatovat, že v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí již probíhalo řízení EU Pilot vůči Spolkové republice Německo (viz body 20 a 21 výše). Žalobci ani členské státy vystupující na jejich podporu v tomto ohledu nezpochybňují, že se sporné dokumenty týkají „vyšetřování“ ve smyslu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Ze sdělení ze dne 5. září 2007 (viz bod 11 výše) v každém případě vyplývá, že cílem řízení EU Pilot je ověřit, zda je unijní právo v členských státech dodržováno a správně aplikováno. Komise za tímto účelem obvykle podává žádosti o informace jak dotčeným členským státům, tak dotčeným občanům a podnikům. V rámci řízení EU Pilot 2070/11/SNCO Komise konkrétně zkoumala, zda skutečnosti popsané žalobci v jejich stížnosti skutečně mohly zakládat porušení nařízení č. 1394/2007 ze strany Spolkové republiky Německo. Za tímto účelem Komise nejprve zaslala tomuto členskému státu žádosti o informace. Poté vyhodnotila získané odpovědi. Nakonec formulovala ve zprávě ze dne 30. dubna 2012 (viz bod 19 výše) závěry, třebaže byly tyto provizorní. Všechny tyto okolnosti jsou důvodem pro to, aby bylo řízení EU Pilot dotčené v daném případě považováno za „vyšetřování“ ve smyslu článku 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
Zatřetí je třeba odmítnout argument Komise uplatňovaný podpůrně, podle něhož konkrétně a individuálně zkoumala a odůvodnila odepření přístupu k jednotlivým požadovaným dokumentům v souladu s judikaturou citovanou v bodě 43. Jak totiž tvrdí žalobci, podle napadeného rozhodnutí se Komise spokojila s konstatováním, že zpřístupnění požadovaných dokumentů žalobcům není možné, jelikož k nalezení účinného řešení u případného nesplnění povinnosti ze strany Spolkové republiky Německo mimo řízení podle článku 258 SFEU je třeba nastolit ovzduší vzájemné důvěry. Komise za těchto okolností nevysvětlila, co jí bránilo v tom zpřístupnit žalobcům úplně či zčásti požadované dokumenty s ohledem na cíl chráněný v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Dále je třeba konstatovat, že Komise obsah dokumentů požadovaných žalobci ani stručně nepopsala. Komise navíc formulovala vysvětlení v napadeném rozhodnutí natolik obecně, jak podotýká Švédské království, že by se mohlo vztahovat na jakýkoli dokument v rámci řízení EU Pilot.
S ohledem na výše uvedené je třeba zkoumat, zda Komise přeci jen měla povinnost konkrétně posoudit obsah jednotlivých sporných dokumentů, nebo se naopak mohla opřít pouze o obecnou domněnku spočívající v ohrožení cílů chráněných výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. V projednávané věci je tedy kritizována povaha a míra ověřování, které musí Komise provést, pokud uplatní uvedené ustanovení na žádosti o zpřístupnění dokumentů spadajících do rámce řízení EU Pilot.
V tomto ohledu je nutné podotknout, že Soudní dvůr jakožto výjimku ze zásady transparentnosti zakotvené v judikatuře citované v bodě 43 výše stanovil, že se unijní orgány mohou ve výjimečných případech opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů (výše uvedený rozsudek Soudního dvora ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C-39/05 P a C-52/05 P, Sb. rozh. s. I-4723
, bod 50; výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 54; výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 74; rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, bod 116; ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, bod 57, a výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 45).
Individuální a konkrétní zkoumání každého dokumentu totiž není nezbytné, pokud je z důvodu zvláštních okolností projednávané věci zřejmé, že přístup k dokumentům musí být odepřen, nebo právě naopak poskytnut. Dotčený orgán může v těchto případech své rozhodnutí opřít o obecnou domněnku uplatnitelnou na určité kategorie dokumentů, pokud se na žádosti o zpřístupnění dokumentů téže povahy či téže kategorie mohou použít podobné obecné úvahy (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Watheleta k výše uvedenému rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 55).
Pokud jde konkrétně o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se vyšetřování, Soudní dvůr uznal existenci takové obecné domněnky ve třech případech, tj. u dokumentů z administrativního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor (výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 61), u dokumentů, jež si Komise vyměnila s třetími osobami či oznamovateli v rámci řízení o kontrole spojování podniků (výše uvedené rozsudky Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 123, a Komise v. Agrofert Holding, bod 64) a v případě vyjádření předložených orgánem v rámci soudního řízení (viz výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 94). Zcela nedávno Soudní dvůr rozšířil možnost použít obecnou domněnku na dokumenty týkající se fáze před zahájením soudního řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU (výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 65).
V projednávaném případě vyvstává otázka, zda může dotčený orgán, který uplatňuje výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se vyšetřování, využít obecnou domněnku vztahující se na určité kategorie dokumentů za účelem odepření přístupu k dokumentům týkajícím se řízení EU Pilot jakožto fáze předcházející případnému formálnímu zahájení řízení o nesplnění povinnosti.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že možnost uplatnit obecnou domněnku v případě určitých kategorií dokumentů namísto toho, aby byl každý dokument zkoumán individuálně a konkrétně, než je k němu odepřen přístup, není bezvýznamná. Uvedené domněnky totiž tvoří nejen rámec pro základní zásadu transparentnosti zakotvenou v článku 11 SEU, článku 15 SFEU a v nařízení č. 1049/2001, ale v praxi též nezbytně omezují přístup k dotčeným dokumentům. Užití takových domněnek proto musí být založeno na vážných a přesvědčivých důvodech (výše uvedené stanovisko generálního advokáta M. Watheleta k rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 57).
Podle judikatury musí být dále každá výjimka ze subjektivního práva nebo z obecné zásady unijního práva, a to včetně práva na přístup zakotveného čl. 15 odst. 3 SFEU ve spojení s nařízením č. 1049/2001 uplatňována a vykládána restriktivně (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. května 1986, Johnston,
222/84, Recueil, s. 1651
, bod 36, a výše uvedené rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 36, a Švédsko a další v. API a Komise, body 70 až 73).
Soudní dvůr konečně konstatoval, že režim výjimek podle článku 4 nařízení č. 1049/2001 a konkrétně podle jeho odstavce 2 je založen na zvažování protichůdných zájmů v dané situaci, tj. na jedné straně zájmů, k jejichž prospěchu by sloužilo zpřístupnění dotčených dokumentů, a na druhé straně zájmů, jež by toto zpřístupnění ohrozilo. Rozhodnutí o žádosti o přístup k dokumentům závisí na tom, kterému zájmu je třeba dát v projednávaném případě přednost (výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 42).
V projednávaném případě Komise i vedlejší účastníci řízení popisují řízení EU Pilot jako postup spolupráce mezi tímto orgánem a určitým členským státem Unie, zde Spolkovou republikou Německo, který spočívá v neformální výměně informací v případech možného porušení unijního práva. Podle Komise, která se v tomto ohledu opírá o sdělení ze dne 5. září 2007 (viz bod 11 výše), jde o postup, který předchází fázi před zahájením řízení o nesplnění povinnosti ve smyslu článku 258 SFEU. Tento postup se může týkat řádné aplikace unijního práva či slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s ustanoveními unijního práva a může vycházet ze stížnosti občana či vlastního podnětu Komise. Pokud se v rámci řízení EU Pilot objeví indicie nasvědčující, že došlo k porušení unijního práva, Komise se může obrátit na dotčený členský stát se žádostí o informace nebo jej dokonce vyzvat k tomu, aby tyto problémy odstranil, resp. požádat jej, aby přijal příslušná opatření k zajištění souladu s unijním právem. Řízení EU Pilot má umožnit rychlé a efektivní řešení případných porušení unijního práva ze strany členských států a je-li to možné, předejít zahájení řízení o nesplnění povinnosti ve smyslu článku 258 SFEU.
Tribunál je přitom toho názoru, že argumenty žalobců a členských států, které vystupují na jejich podporu v projednávané věci, týkající se neformálnosti řízení EU Pilot a rozdílů mezi tímto řízením a řízením o nesplnění povinnosti nepostačují k závěru o chybnosti premisy úvahy uvedené v napadeném rozhodnutí, podle níž by měla obecná domněnka o odepření přístupu uznaná judikaturou v případě řízení o nesplnění povinnosti včetně fáze před zahájením řízení platit s ohledem na cíl řízení EU Pilot i pro tato řízení.
Ratio decidendi
, kterým se řídil Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, a podobnost řízení EU Pilot s řízením o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU totiž svědčí ve prospěch tohoto uznání.
Zaprvé je třeba uvést, že pojítkem úvah Soudního dvora ve všech rozsudcích týkajících se přístupu k dokumentům z vyšetřování, v nichž lze uplatnit obecnou domněnku týkající se odepření přístupu, byla skutečnost, že zpřístupnění dokumentů z uvedených řízení se naprosto neslučovalo s jejich řádným průběhem a mohlo je ohrozit (v tomto smyslu viz výše uvedené stanovisko generálního advokáta M. Watheleta k rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 68). Toto pojítko je podle všeho dáno i v případě řízení EU Pilot, u něhož je obecná domněnka v zásadě vedena potřebou zajistit jeho správné fungování a potřebou zaručit, že nebudou ohroženy jeho cíle. Komise v napadeném rozhodnutí vycházela ze stejné premisy, když uvedla, že v rámci řízení EU Pilot musí mezi Komisí a dotčeným členským státem panovat vzájemná důvěra, jež jim umožní vést jednání a hledat kompromis za účelem smírného vyřešení sporu, aniž je třeba zahajovat řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, přičemž tento postup může vést k případnému řízení před Soudním dvorem.
Řízení EU Pilot, jak tvrdí žalobci, sice není ve všech ohledech rovnocenný řízení v oblasti kontroly státních podpor či spojování nebo soudnímu řízení, přičemž tato tři řízení si nejsou rovna ani mezi sebou (stanovisko generálního advokáta M. Watheleta k výše uvedenému rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 69), což však Soudnímu dvoru nebránilo konstatovat, že lze obecnou domněnku vztahující se na určité kategorie dokumentů využít ve všech těchto případech. Cíl spočívající v ochraně průběhu řízení, který Soudní dvůr vedl k uznání obecné domněnky v oblasti kontroly státních podpor či spojování nebo řízení o nesplnění povinnosti, tedy vede k možnosti uznat takovou obecnou domněnku i pro řízení EU Pilot.
Zadruhé řízení EU Pilot a řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, a to konkrétně ve fázi před zahájením soudního řízení, jsou si podobná, což odůvodňuje společný postup v obou případech. Tato podobnost přitom převažuje nad rozdíly, na které poukazují žalobci a členské státy vystupující na jejich podporu.
Nejprve je totiž třeba uvést, že řízení EU Pilot i řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení dávají Komisi možnost lépe plnit její roli strážce Smlouvy o FEU. Obě mají zaručit, že bude dodržováno unijní právo, jelikož dotčenému členskému státu umožňují se bránit a v rámci možností předejít soudnímu řízení. V obou případech je na Komisi, dospěje-li k názoru, že členský stát nesplnil povinnost, aby posoudila, zda je účelné podat proti tomuto státu žalobu (výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 61 a citovaná judikatura).
Zadruhé řízení EU Pilot má stejně jako fáze před zahájením řízení o nesplnění povinnosti dvoustrannou povahu a probíhá mezi Komisí a dotčeným členským státem navzdory tomu, že podnětem k jeho zahájení, jako je tomu v projednávaném případě, mohla být stížnost, jelikož případný stěžovatel každopádně nemá v následných fázích řízení o nesplnění povinnosti žádná práva (body 7, 9 a 10 sdělení ze dne. 20. března 2002).
Zatřetí, ačkoli řízení EU Pilot není v každém ohledu rovnocenné řízení o nesplnění povinnosti, může k němu dospět, jelikož Komise může po ukončení řízení EU Pilot výzvou dopisem formálně zahájit šetření ve věci nesplnění povinnosti a obrátit se případně na Soudní dvůr s návrhem, aby určil, že došlo k nesplnění povinnosti, které vytýká dotčenému členskému státu. Za těchto okolností by zpřístupnění dokumentů v rámci řízení EU Pilot mohlo ohrozit následující fázi, tj. řízení o nesplnění povinnosti. Pokud by měla Komise povinnost zpřístupnit citlivé informace poskytnuté členskými státy a odkrýt jejich argumenty uplatňované na obranu v rámci řízení EU Pilot, členské státy by mohly hned na počátku váhat, zda je Komisi poskytnou. V judikatuře bylo uznáno, že je ve fázi před zahájením řízení o nesplnění povinnosti zachovávána důvěrnost, což je tím spíše odůvodněné u řízení EU Pilot, jehož jediným cílem je předejít řízení o nesplnění povinnosti, které je delší a komplexnější, a případně žalobě na nesplnění povinnosti.
Je tedy třeba konstatovat, že pokud dotyčný orgán uplatní výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se vyšetřování, může využít obecnou domněnku za účelem odepření přístupu k dokumentům z řízení EU Pilot jakožto fáze předcházející případnému formálnímu zahájení řízení o nesplnění povinnosti.
Další argumenty žalobců a členských států vystupujících na jejich podporu na závěru uvedeném v bodě 63 výše nic nemění.
Žalobci totiž zaprvé tvrdí, že řízení EU Pilot vzhledem k jeho neformálnosti a neoficiálnosti či absenci právního základu ve smlouvách nelze přirovnávat k oficiálnímu postupu před zahájením soudního řízení zakotvenému v článku 258 SFEU.
V tomto ohledu je však třeba konstatovat, že skutečnost, že řízení EU Pilot není výslovně zakotveno ve smlouvě, neznamená, že postrádá právní základ. Řízení EU Pilot je totiž třeba chápat jako postup v rámci možností, které se nutně pojí k povinnosti Komise kontrolovat, zda členské státy dodržují unijní právo (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 60). Mechanismus či postup výměny informací před zahájením řízení o nesplnění povinnosti tedy existoval vždy a je nezbytný pro účely prvotního faktického ověření a zjišťování prvotních náznaků případného porušení unijního práva. Řízení EU Pilot má právě formalizovat prvotní výměnu informací mezi Komisí a členskými státy stran možného porušení unijního práva. Ačkoli se řízení EU Pilot nezakládá na článku 258 SFEU, strukturuje za těchto okolností kroky, které Komise již tradičně činí při obdržení stížnosti nebo v případě, že jedná z vlastního podnětu.
Zadruhé žalobci i vedlejší účastníci řízení vystupující na jejich podporu tvrdí, že se judikatura citovaná Komisí v napadeném rozhodnutí nepoužije analogicky na projednávaný případ. Jde konkrétně o rozsudky Petrie a další v. Komise; Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau; výše uvedené rozsudky ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise; Komise v. Éditions Odile Jacob, a Komise v. Agrofert Holding, jakož i rozsudek Soudního dvora ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise (
C-64/05 P, Sb. rozh. s. I-11389
), a rozsudek Tribunálu ze dne 14. února 2012, Německo v. Komise (T‑59/09).
Je však třeba uvést, že tuto otázku vyřešil Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise. Jak bylo totiž uvedeno v bodě 58 výše, jediný cíl spočívající v ochraně integrity průběhu řízení, který Soudní dvůr vedl k uznání obecné domněnky v oblasti kontroly státních podpor (výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau) či spojování (výše uvedené rozsudky Komise v. Éditions Odile Jacob, a Komise v. Agrofert Holding) nebo soudních řízení (výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise) a fáze před zahájením řízení o nesplnění povinnosti (výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise) se uplatní
mutatis mutandis
na řízení pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU. Jak vyplývá z bodů 59 až 62 výše, tento závěr musí platit i pro řízení EU Pilot.
Zatřetí žalobci a členské státy vystupující na jejich podporu uvádí, že obecná domněnka o odepření přístupu, která se zásadně použije pro celou kategorii dokumentů, není odůvodněná, neboť dokumenty vydané v rámci řízení pro porušení povinnosti včetně dokumentů vydaných v rámci řízení EU Pilot jsou dokumenty různé povahy, které nemusí být citlivé, a lze je v zásadě, zpřístupnit veřejnosti, jako např. vědecké zprávy či výklad k platným právním předpisům.
Je třeba připomenout, jak Soudní dvůr konstatoval, že v případě odepření přístupu na základě obecné domněnky mohou zúčastněné strany prokázat, pokud tak chtějí učinit, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, uvedená domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dotčeného dokumentu na základě čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 (výše uvedené rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 62; Švédsko a další v. API a Komise, bod 103; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 126, a Komise v. Agrofert Holding, bod 68).
Dále je třeba uvést, že podle judikatury Soudního dvora Komise nemá povinnost založit své rozhodnutí na obecné domněnce. Může vždy přistoupit ke konkrétnímu zkoumání dokumentů uvedených v žádosti o zpřístupnění a poskytnout takové odůvodnění. Konstatuje-li navíc, že povaha řízení EU Pilot, k němuž se váže daná žádost o zpřístupnění, umožňuje úplné či částečné zpřístupnění dokumentů ze spisu, je povinna tyto dokumenty zpřístupnit (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 67).
Začtvrté žalobci a členské státy vystupující na jejich podporu na jednání uvedli, že vzhledem k bodu 47 výše uvedeného rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise lze obecnou domněnku u dokumentů spadajících do řízení EU Pilot každopádně uznat pouze v případě žádosti přístup ke „všem dokumentům“, a nikoli, jako v projednávaném případě, pouze ke dvěma dokumentům.
Takový výklad výše uvedeného rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise však nelze akceptovat.
Je totiž třeba uvést, že požadavek na minimální počet dokumentů, kterých se má žádost o zpřístupnění týkat, aby bylo možné uplatnit obecnou domněnku o odepření přístupu, vyvolává problémy nejen při konkrétním určování uvedeného minimálního počtu, ale je podle všeho neslučitelný s důvodem, kterým je vedeno uznání takové obecné domněnky v oblasti řízení o nesplnění povinnosti a řízení EU Pilot, a sice řádným průběhem těchto řízení a rizikem, že budou ohrožena (viz bod 57 výše).
Pro uplatnění obecné domněnky o odepření přístupu je tedy určující kvalitativní kritérium, tj. skutečnost, že se dokumenty vážou k témuž řízení EU Pilot (výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 45), a nikoli kvantitativní kritérium, tj. velký či malý počet dokumentů, kterých se týká předmětná žádost o zpřístupnění, jak tvrdí žalobci.
Navíc je nutno konstatovat, že ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Éditions Odile Jacob (body 127 a 130) Soudní dvůr uznal, že Komise může uplatnit obecnou domněnku na kategorii dokumentů, i když se žádost o zpřístupnění týká, jako v projednávaném případě, pouze dvou konkrétních dokumentů.
Zapáté žalobci tvrdí, že výrazy jako „řízení EU Pilot“ či „dialog mezi členským státem a Komisí založený na důvěře“ nejsou v nařízení č. 1049/2001 uvedeny jakožto kategorie ve výčtu výjimek stanovených v článku 4 uvedeného nařízení. V tomto ohledu je nutné konstatovat, že Soudní dvůr takto argumentoval pro účely výkladu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se vyšetřování a potažmo odůvodnění potřeby uplatnit obecnou domněnku pro určité kategorie dokumentů vážících se k řízení o nesplnění povinnosti, jako je řízení EU Pilot.
Zašesté žalobci tvrdí, že Komise mohla zabránit soukromé klinice v léčbě, kdyby jednala bezprostředně po obdržení jejich stížnosti. Tvrdí konkrétně, že Komise „umožnila [soukromé klinice] […] beztrestně pokračovat v ilegální léčbě a využívat za tímto účelem „neschválený léčivý přípravek pro moderní terapii“.
Je však nutné uvést, že žádost, kterou žalobci podali v projednávané věci, usiluje o zrušení napadeného rozhodnutí, což vyplývá z návrhových žádání v žalobě. Žalobci sice v rámci těchto tvrzení na jedné straně činí Komisi odpovědnou za údajnou protiprávní nečinnost po podání jejich stížnosti, avšak na druhé straně nejsou s to zpochybnit legalitu napadeného rozhodnutí, takže je třeba odmítnout tyto argumenty jako neúčinné.
Vzhledem k výše uvedenému je tudíž třeba konstatovat, že se Komise nedopustila nesprávného právního posouzení, když vyložila čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001 v tomto smyslu, že může zamítnout žádost o přístup ke sporným dokumentům týkajícím se řízení EU Pilot, aniž je konkrétně a individuálně zkoumá.
Podpůrně Švédské království tvrdí, že Komise měla napadené rozhodnutí v každém případě odůvodnit tak, že by byla výslovně uvedla, že se předmětná obecná domněnka vztahuje na sporné dokumenty.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury musí unijní orgán, který využije obecnou domněnku, v jednotlivých případech ověřit, zda jsou obecné úvahy, které se zpravidla uplatní na určitý druh dokumentů, skutečně použitelné na dokument, jehož zpřístupnění je požadováno (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 50).
Požadavek ověřit, zda se předmětná obecná domněnka skutečně uplatní, však nelze vykládat v tom smyslu, že by Komise měla individuálně zkoumat všechny dokumenty požadované v projednávaném případě. Takový požadavek by tuto obecnou domněnku zbavil jejího užitečného účinku, tj. možnosti, aby Komise odpověděla na obecnou žádost o zpřístupnění rovněž obecně (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 68).
V projednávaném případě postačí uvést, že Komise v napadeném rozhodnutí nejprve uvedla, že spornými dokumenty, jejichž zpřístupnění se žalobci domáhají, byly dva dopisy, které zaslala německým orgánům v rámci řízení EU Pilot 2070/11/SNCO. Komise poté upřesnila, že tento postup je vyšetřováním, jehož cílem je zjistit, zda Spolková republika Německo porušila unijní právo vzhledem ke skutečnostem, které žalobci popsali ve své stížnosti. Komise dále vysvětlila, že uvedené vyšetřování předchází případnému zahájení řízení pro nesplnění povinnosti ve smyslu článku 258 SFEU. Nakonec uvedla, že zpřístupnění sporných dokumentů by ohrozilo a narušilo cíle vyšetřování, neboť toto vyšetřování dosud probíhalo a neskončilo.
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Švédské království, Komise ověřila, že sporné dokumenty, jejichž zpřístupnění žalobci požadovali, byly předmětem probíhajícího vyšetřování, a že se proto předmětná obecná domněnka skutečně na uvedené dokumenty uplatní.
První část prvního žalobního důvodu tedy musí být zamítnuta.
Ke druhé části prvního žalobního důvodu, týkající se existence převažujícího veřejného zájmu
– Argumenty účastníků řízení
Žalobci, podporovaní Finskou republikou a Švédským královstvím, tvrdí, že Komise nezvážila správně zájmy stojící proti sobě v tomto případě a zpochybňují tedy závěr, že zpřístupnění sporných dokumentů neodůvodňuje žádný zájem převažující nad zájmem řízení EU Pilot. V podstatě tvrdí, že cíl spočívající v ochraně zdraví má přednost před konkrétním zájmem Komise vést vyšetřování.
Komise zpochybňuje argumenty žalobců.
– Závěry Tribunálu
Žalobci, podporovaní Finskou republikou a Švédským královstvím, vytýkají Komisi, že provedla nesprávné posouzení, když dospěla k závěru, že zpřístupnění sporných dokumentů neodůvodňuje žádný převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2
in fine
nařízení č. 1049/2001.
Úvodem je třeba uvést, že i v případě, kdy stejně jako v projednávané věci Komise vychází z obecné domněnky za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, není vyloučena možnost prokázat, že je dán převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění uvedených dokumentů podle uvedeného ustanovení
in fine
(v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 126).
Podle judikatury musí osoba, která tvrdí, že je dán převažující veřejný zájem, uvést konkrétní okolnosti odůvodňující zpřístupnění dotčených dokumentů (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, bod 68; výše uvedený rozsudek Komise v. Technische Glaswerk Ilmenau, bod 62, výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 103, a výše uvedený rozsudek LPN v. Komise, bod 94).
Pouhá obecná tvrzení přitom nejsou s to prokázat, že by měl převažující veřejný zájem převážit nad důvody pro odepření přístupu k předmětným dokumentům (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise, bod 93).
Převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, se kromě toho nemusí nutně lišit od zásad, které tvoří základ nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, body 74 a 75, a LPN v. Komise, bod 92).
V projednávaném případě je třeba uvést, že Komise v napadeném rozhodnutí konstatovala, že žádný převažující veřejný zájem neodůvodňuje zpřístupnění dokumentů na základě čl. 4 odst. 2
in fine
nařízení č. 1049/2001, neboť nejlepší způsob, jak naplnit obecný zájem dotčený v tomto případě, bylo dokončit řízení EU Pilot se Spolkovou republikou Německo. Podle Komise to umožní ověřit, zda bylo unijní právo skutečně porušeno s ohledem na skutečnosti tvrzené žalobci v jejich stížnosti na německé orgány.
Toto posouzení Komise není stiženou žádnou vadou.
Zaprvé různé argumenty žalobců přednesené v rámci této části mají prokázat porušení údajné povinnosti provést konkrétní a individuální zkoumání požadovaných dokumentů, které měla Komise provést na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Je však třeba uvést, že tyto argumenty byly analyzovány v rámci první části prvního žalobního důvodu a byly zamítnuty jako neopodstatněné, takže je nelze akceptovat ani v rámci této části.
Zadruhé je třeba uvést, že žalobci kromě obecných tvrzení o závažnosti údajného porušení, nutnosti chránit veřejné zdraví a toho, že léčba na soukromé klinice vedla k úmrtí několika pacientů v Německu, neuvádí konkrétní důvody, které by v projednávaném případě ospravedlňovaly zpřístupnění sporného dokumentu. Neuvádí konkrétně, jak by zpřístupnění tohoto dokumentu, tj. odpovědi Spolkové republiky Německo na otázky Komise v rámci dotčeného řízení EU Pilot, osobám žalobců posloužilo zájmu na ochraně veřejného zdraví. V tomto ohledu je přitom třeba zdůraznit, jak plyne z judikatury citované v bodech 91 a 92 výše, že při aplikaci výjimky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 sice důkazní břemeno nese orgán, který uvedenou výjimku uplatňuje, avšak v případě čl. 4 odst. 2
in fine
uvedeného nařízení jej nesou osoby poukazující na převažující veřejný zájem ve smyslu uvedeného ustanovení
in fine
.
Zatřetí, i kdyby měla být akceptována obecná tvrzení stran existence obecného zájmu na ochraně zdraví, zpřístupnění požadovaných dokumentů nelze v tomto případě považovat za krok, kterým by byl takový zájem uspokojen. Je totiž třeba konstatovat, že není na žalobcích, aby prokazovali, do jaké míry německé orgány respektovaly unijní právo, a konkrétně nařízení č. 1394/2007 s ohledem na skutkový stav popsaný v jejich stížnosti. Je naopak třeba dát za pravdu Komisi, podle níž je nejefektivnějším způsobem ochrany veřejného zdraví veřejný zájem na tom, aby tento orgán objasnil, zda Spolková republika Německo respektovala unijní právo.
Začtvrté žalobci tvrdí, že sporné dokumenty mohou být základem pro žalobu týkající se mimosmluvní odpovědnosti, kterou mohou případně podat u německých soudů. Podstatou žádosti žalobců je získat důkazy na podporu jejich žaloby na náhradu škody, a využívají přitom Komisi a její pravomoci, které má jakožto strážkyně Smlouvy o FEU. Zájem žalobců na předložení důkazů vnitrostátnímu soudu, však nelze považovat za „převažující veřejný zájem“ ve smyslu článku 4 odst. 2
in fine
nařízení č. 1049/2001, ale za zájem soukromý (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Agrofert Holding, bod 86). Nelze tedy akceptovat, aby byla Komise využívána k opatření si důkazů, které nelze získat jinými prostředky. V tomto ohledu je třeba uvést, že i když jsou skutečnosti, které žalobce vedly k podání žaloby u německého a evropského soudu, politováníhodné a nešťastné, Komise oprávněně zdůraznila, že se žalobci musí domoci spravedlnosti za pomoci procesních a důkazních prostředků, které jim dává vnitrostátní právní řád.
Zapáté žalobci Komisi vytýkají, že jim nezpřístupnila sporné dokumenty s ohledem na údajně dotčený veřejný zájem ani po ukončení řízení EU Pilot 2070/11/SNCO. V tomto ohledu postačí připomenout, že podle ustálené judikatury musí být legalita napadeného aktu posuzována v rámci žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU na základě skutkového a právního stavu k datu, kdy byl akt přijat (viz rozsudek Tribunálu ze dne 30. září 2009, Francie v. Komise, T‑432/07, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 43 a citovaná judikatura). Je přitom nutné konstatovat, že k ukončení řízení EU Pilot 2070/11/SNCO došlo až po přijetí napadeného rozhodnutí. Argument žalobců musí být tudíž odmítnut.
V každém případě nelze vyloučit, jak plyne z bodu 12 výše uvedeného rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise a z informací, které Komise poskytla na jednání, že by bylo možné žalobcům zcela či zčásti zpřístupnit požadované dokumenty poté, co výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 přestane platit, jestliže Komise stížnost odloží, a to za předpokladu, že se na uvedené dokumenty nebude vztahovat jiná výjimka ve smyslu tohoto nařízení. K tomu by však mohlo dojít pouze tehdy, pokud by Komisi byla předložena nová žádost o zpřístupnění dokumentů.
První část prvního žalobního důvodu tedy musí být zamítnuta.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba konstatovat, že Komise nepochybila, když konstatovala, že lze žalobcům zcela odepřít přístup ke sporným dokumentům na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
První žalobní důvod žalobců je tedy nutné zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001
Argumenty účastníků řízení
Žalobci tvrdí, že Komise porušila jejich právo na částečný přístup ke sporným dokumentům.
Komise zpochybňuje argumenty žalobců.
Závěry Tribunálu
Podle čl. 21 prvního pododstavce statutu Soudního dvora, který se na řízení před Tribunálem použije na základě čl. 53 prvního pododstavce téhož statutu, a čl. 44 odst. 1 písm. c) jednacího řádu musí všechny žaloby obsahovat předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů. Tento popis musí být dostatečně jasný a přesný, aby umožnil žalované připravit si svoji obranu a Tribunálu provádět jeho soudní přezkum. Za účelem zajištění právní jistoty a řádného výkonu spravedlnosti je nezbytné, aby hlavní skutkové a právní okolnosti, na nichž je založena žaloba, přinejmenším stručně, ale uceleně a srozumitelně vyplývaly z textu samotné žaloby (usnesení Tribunálu ze dne 28. dubna 1993, De Hoe v. Komise,
T-85/92, Recueil, s. II-523
, bod 20, a ze dne 11. července 2005, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
T-294/04, Sb. rozh. s. II-2719
, bod 23).
V projednávaném případě je třeba konstatovat, že kromě obecného popisu žalobního důvodu spočívajícího v porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 žalobci neuvádí argumenty na jeho podporu.
Druhý žalobní důvod musí tedy být zamítnut jako nepřípustný.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Argumenty účastníků řízení
Žalobci tvrdí, že kromě výtek týkajících se absence konkrétního a individuálního zkoumání, které byly předmětem prvního žalobního důvodu, Komise porušila povinnost uvést odůvodnění, již má na základě článku 296 SFEU. Uvádí konkrétně, že v rozporu s požadavky zakotvenými v ustálené judikatuře nelze na základě napadeného rozhodnutí pochopit ani ověřit důvody, které konkrétně stojí za odmítnutím jejich žádosti o přístup. Tvrdí dále, že judikatura citovaná na podporu napadeného rozhodnutí je uváděna nahodile a roztříštěně.
Žalobci dále Komisi vytýkají, že žádostem o přístup ke sporným dokumentům věnovala v rámci jednoho rozhodnutí a neodlišila jejich obsah. Nebyli proto s to určit, jaké důvody pro odepření přístupu přiřadit k jednotlivým dokumentům, jejichž zpřístupnění požadovali.
Komise s argumenty žalobců nesouhlasí.
Závěry Tribunálu
Žalobci v podstatě tvrdí, že Komise nesplnila povinnost uvést odůvodnění, kterou má na základě článku 296 SFEU, neboť neodůvodnila, proč by zpřístupnění sporných dokumentů mělo být v rozporu s výjimkami stanovenými v nařízení č. 1049/2001.
Podle ustálené judikatury musí být každé rozhodnutí orgánu přijaté na základě výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 odůvodněno (výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 48, a rozsudky Tribunálu ze dne 11. března 2009, Borax Europe v. Komise, T‑166/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 44, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11, bod 96).
Orgánu, který odepřel přístup k dokumentu, přísluší, aby poskytl odůvodnění umožňující porozumět a ověřit, zda se požadovaného dokumentu skutečně dotýká oblast vymezená uvedenou výjimkou a zda je potřeba ochrany ohledně této výjimky skutečná (rozsudek Tribunálu ze dne 26. dubna 2005, Sison v. Rada,
T-110/03, T-150/03 a T-405/03, Recueil, s. II-1429
, bod 61).
Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s Francie,
C-367/95 P, Recueil, s. I-1719
, bod 63 a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba uvést, že Komise v napadeném rozhodnutí konstatovala toto:
„3. K OCHRANĚ CÍLŮ VYŠETŘOVÁNÍ
Podle čl. 4 odst. 2 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 ‚[o]rgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany (…) cílů inspekce, vyšetřování a auditu‘.
Požadovanými dokumenty jsou dva dopisy, které Komise zaslala německým orgánům, aby se seznámila s jejich stanoviskem ve vztahu k řízení [ EU Pilot] 2070/11/SNCO, jakož i s odpovědí německých orgánů na tuto žádost. Řízení EU Pilot předchází případnému zahájení formální fáze řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU.
Z dokumentů, jichž se týkají Vaše žádosti, z vysvětlení Komise a položené otázky, jakož i odpovědi spolkové vlády, jsou patrné hlavní problémy řízení [EU Pilot] 2070/11/SNCO. Za těchto okolností by předčasné zpřístupnění požadovaných dokumentů ohrozilo dialog mezi německými orgány a Komisí, který dosud probíhá. K tomu, aby mohla Komise splnit svůj úkol a nalézt řešení ve věci případného nesplnění povinnosti, je nezbytné, aby byla mezi Komisí a dotčeným členským státem zachována vzájemná důvěra ve všech fázích řízení až do jeho ukončení.
[…]
4. ČÁSTEČNÉ ZPŘÍSTUPNĚNÍ
V souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 [Komise] rovněž zvážila možnost zpřístupnit požadovaný dokument částečně. Částečné zpřístupnění však není možné, jelikož na dotyčné dokumenty jako celek se v této fázi řízení [EU Pilot] vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Zpřístupnit nelze ani část ze tří dokumentů uvedených ve vaší žádosti, neboť by tím byly minimálně zčásti zpřístupněny otázky nastolené v rámci tohoto řízení [EU Pilot] a byla by tak narušena vzájemná důvěra ve vztahu s německými orgány.
5. PŘEVAŽUJÍCÍ VEŘEJNÝ ZÁJEM ODŮVODŇUJÍCÍ ZPŘÍSTUPNĚNÍ
[…] [u]končení porušování unijního práva jako v dotyčném řízení [EU Pilot] je věcí veřejného zájmu zejména proto, že jsou okolnosti tohoto případu, jak uvádíte, zvláště závažné. Právě proto Komise provedla toto zkoumání. Ze zkušeností Komise, což potvrzuje judikatura, je veřejný zájem na vyřešení věci, a případně na respektování unijního práva členským státem uspokojen lépe, pokud je mezi Komisí a dotčeným členským státem zachována vzájemná důvěra. To platí i v případě, že údajné nesplnění povinnosti může mít velmi vážné důsledky včetně důsledků na zdraví občanů. V těchto zvlášť závažných případech je rozhodující zejména nalézt rychlé a efektivní řešení problému, pokud se po zkoumání provedeném Komisí jeví, že došlo k nesplnění povinnosti. [Komise je toho názoru], že nejlepším způsobem jak nalézt rychlé řešení je zachovat vzájemnou důvěru mezi Komisí a dotčeným členským státem. […]“
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise v napadeném rozhodnutí nejprve uvedla výjimku, již uplatnila pro účely odmítnutí žádosti žalobců, tj. výjimku týkající se veřejného zájmu na vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, přičemž v tomto ohledu upřesnila, že předčasné zveřejnění předmětných dokumentů by mohlo ohrozit dialog mezi německými orgány a Komisí v rámci stále probíhajícího řízení EU Pilot. Dále uvedla, že částečné zpřístupnění podle čl. 4 odst. 6, nařízení č. 1049/2001 není možné, neboť dokumenty, jichž se týká žádost žalobců, nelze zpřístupnit, aniž by byla odhalena minimálně část problematiky řízení EU Pilot 2070/11/SNCO. Nakonec vysvětlila, že podle jejího názoru nemohou žalobci uplatnit žádný převažující veřejný zájem, neboť k vyřešení situace popsané v jejich stížnosti lze efektivněji dospět, bude-li zachována vzájemná důvěra mezi ní a Spolkovou republikou Německo.
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, proto skutečnosti uvedené Komisí v napadeném rozhodnutí umožňují za okolností tohoto případu žalobcům porozumět a Tribunálu umožňují ověřit, zda se sporných dokumentů skutečně dotýká oblast vymezená uvedenou výjimkou a zda je potřeba ochrany ohledně této výjimky skutečná.
Další tvrzení žalobců na předchozím konstatování nic nemění.
Žalobci totiž zaprvé Komisi vytýkají, že v jediném potvrzujícím rozhodnutí řešila přístup ke dvěma odlišným žádostem týkajícím se žádostí o informace, jež Komise zaslala německým orgánům dne 10. května a 10. října 2011.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že žalobci neuvádí, jak by toto společné řešení mohlo vést k porušení povinnosti uvést odůvodnění. V každém případě je třeba konstatovat, jak tvrdí Komise, že tomuto orgánu nebrání nic v tom, aby podal jedinou odpověď na více žádostí od téhož žadatele, pokud se v ní zaobírá jednotlivými žádostmi a odpověď je dostatečně jasná, aby se z ní žadatel dozvěděl, ke které žádosti o zpřístupnění se vážou jednotlivé části odpovědi. V projednávaném případě Komise v napadeném rozhodnutí rozlišila sporné dokumenty, a jak vyplývá z bodu 119 výše, uvedla důvody, které ji vedly k odepření přístupu k uvedeným dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001. Takový postup je, jak tvrdí Komise, vhodný tím spíše, když spolu několik žádostí o přístup stejně jako v projednávaném případě fakticky souvisí.
Zadruhé žalobci vytýkají Komisi, že citovala rozhodnutí evropských soudů roztříštěně. Tento argument nemůže obstát. V tomto ohledu totiž postačí konstatovat, že Komise odkázala na rozhodnutí Soudního dvora a Tribunálu podporující její právní názor, že se uplatní obecná domněnka za účelem odepření přístupu k dokumentům (výše uvedené rozsudky Petrie a další v. Komise; Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, a ze dne 14. listopadu 2013, LPN v. Komise). Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že judikatura v oblasti přístupu k dokumentům týkajícím se vyšetřování je citována v rámci důvodů, které podle Komise stály za jejím rozhodnutím odmítnout žádost žalobců. Citace Komise byly dostatečně přesné, aby žalobcům umožnily identifikovat uvedené rozsudky Soudního dvora a Tribunálu a zpochybnit jejich relevanci, což učinili v projednávané žalobě na neplatnost před evropským soudem.
Vzhledem k výše uvedenému, je třeba dospět k závěru, že Komise neporušila povinnost uvést odůvodnění, kterou má na základě článku 296 SFEU.
Třetí žalobní důvod musí být tedy zamítnut.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení sdělení ze dne 20. března 2002
Argumenty účastníků řízení
Žalobci tvrdí, že Komise porušila pravidla pro vyřizování stížností občanů Unie stanovená ve sdělení ze dne 20. března 2002. Upozorňují na to, že tato pravidla mají chránit stěžovatele tím, že zaručují, že budou stížnosti vyřizovány transparentně, objektivně a v souladu s unijním právem. Komisi konkrétně vytýkají, že je neinformovala o korespondenci, kterou si vyměnila s německými orgány a nerespektovala lhůtu pro posouzení stížnosti stanovenou v uvedeném sdělení.
Komise v podstatě tvrdí, že čtvrtý žalobní důvod žaloby na neplatnost podané žalobci je neúčinný.
Závěry Tribunálu
Úvodem je třeba uvést, že sdělení ze dne 20. března 2002 obsahuje interní pravidla Komise pro vyřizování stížností občanů Unie. Podle judikatury obsahuje uvedené sdělení interní administrativní opatření, která musí Komise u stížností dodržovat ve vztahu k osobě stěžovatele (usnesení Tribunálu ze dne 7. září 2009, LPN v. Komise, T‑186/08, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 55).
V projednávaném případě je třeba připomenout, že tato žaloba zní na zrušení rozhodnutí Komise, kterým byl na základě nařízení č. 1049/2001 odepřen přístup ke dvěma žádostem o informace zaslaným Spolkové republice Německo. V projednávané věci je tedy třeba rozhodnout pouze o legalitě napadeného rozhodnutí z hlediska uvedeného nařízení.
Sdělení ze dne. 20. března 2002 dále není právním základem, jenž by umožňoval posoudit legalitu rozhodnutí, kterým byl odepřen přístup ke sporným dokumentům. Nestanoví totiž žádná pravidla pro zpřístupňování dokumentů v rámci řízení o nesplnění povinností, resp. řízení EU Pilot a nezakládá stěžovatelům v tomto směru žádná. Naopak pouze uvádí, že v případě řízení o nesplnění povinnosti se zpřístupňování dokumentů řídí nařízením č. 1049/2001. Za těchto okolností nemůže mít uvedené sdělení vliv na posouzení žádostí o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001.
Čtvrtý žalobní důvod musí tedy být zamítnut jako irelevantní.
Z všech výše uvedeného vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Na základě čl. 87 odst. 3 jednacího řádu může Soud rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch, nebo pokud jsou k tomu dány výjimečné důvody.
Za okolností projednávaného případu je třeba rozhodnout, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.

Gratsias
Kančeva
Wetter
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 25. září 2014.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.