CELEX: 62011CJ0055
Diretiva 2002/20/CE
Redes e serviços de comunicações eletrónicas
Autorização
Artigo 13.°
Taxas sobre os direitos de utilização e sobre os direitos de instalação de recursos

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 13.
o
da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva autorização) (
JO L 108, p. 21
).
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de três litígios que opõem, por um lado, a Vodafone España SA (a seguir «Vodafone España») aos Ayuntamientos de Santa Amalia (C-55/11) e de Tudela (C-57/11) e, por outro, a France Telecom España SA (a seguir «France Telecom España») ao Ayuntamiento de Torremayor (C-58/11) a propósito das taxas aplicadas a estas duas sociedades pela utilização privada e pela exploração especial do subsolo e da superfície do domínio público municipal.
Quadro jurídico
Direito da União
A Diretiva 97/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de abril de 1997, relativa a um quadro comum para autorizações gerais e licenças individuais no domínio dos serviços de telecomunicações (
JO L 117, p. 15
), previa no seu artigo 11.
o
:
«1.   Os Estados-Membros devem zelar por que quaisquer taxas cobradas a empresas no quadro dos processos de autorização se destinam apenas a cobrir os custos administrativos decorrentes da emissão, gestão, controlo e aplicação das licenças individuais. As taxas relativas a uma licença individual devem ser proporcionais ao trabalho envolvido e devem ser publicadas de modo adequado e suficientemente pormenorizado, por forma a facilitar o acesso a essas informações.
2.   Não obstante o n.
o
1, quando forem utilizados recursos escassos, os Estados-Membros poderão permitir que as suas autoridades reguladoras nacionais imponham encargos que reflitam a necessidade de assegurar a utilização ótima desses recursos. Esses encargos devem ser não discriminatórios e devem ter particularmente em conta a necessidade de fomentar o desenvolvimento de serviços inovadores e a concorrência.»
A Diretiva 97/13 foi revogada pelo artigo 26.
o
da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva-quadro) (
JO L 108, p. 33
, a seguir «diretiva-quadro»).
O artigo 11.
o
, n.
o
1, da diretiva-quadro tem a seguinte redação:
«Os Estados-Membros assegurarão que, sempre que uma autoridade competente pondere:
—
um pedido de concessão de direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade pública ou privada a uma empresa autorizada a oferecer redes públicas de comunicações, ou
[...]
essa autoridade competente:
—
atue com base em procedimentos transparentes e acessíveis ao público, aplicados sem discriminação e sem demora, e
—
respeite os princípios da transparência e da não discriminação, ao estabelecer condições para cada um desses direitos.
[…]»
O artigo 12.
o
da diretiva-quadro dispõe:
«1.   Caso uma empresa que ofereça redes de comunicações eletrónicas tenha o direito, nos termos do direito nacional, de instalar recursos em, sobre ou sob propriedade pública ou privada ou possa beneficiar de um procedimento de expropriação ou utilização de um bem imóvel, as autoridades reguladoras nacionais encorajarão a partilha desses recursos ou desse bem.
2.   Em especial, quando as empresas não tenham acesso a alternativas viáveis devido à necessidade de proteger o ambiente, a saúde ou a segurança públicas, ou de realizar objetivos urbanísticos ou de ordenamento do território, os Estados-Membros só após um período de consulta pública adequado, durante o qual todas as partes interessadas devem ter a possibilidade de exprimir as suas opiniões, podem impor a partilha de recursos ou de bens imóveis (incluindo a partilha física de locais) a empresas que explorem redes de comunicações eletrónicas, ou tomar medidas destinadas a facilitar a coordenação de obras públicas. Essas disposições de partilha ou de coordenação podem incluir regras de repartição dos custos da partilha do recurso ou do bem imóvel.»
Os considerandos 30 a 32 da diretiva autorização enunciam:
«(30)
Podem ser impostos encargos administrativos aos prestadores de serviços de comunicações eletrónicas, para financiar as atividades da autoridade reguladora nacional respeitantes à gestão do sistema de autorização e à concessão de direitos de utilização. Tais encargos devem limitar-se a cobrir os custos administrativos reais dessas atividades. Para este efeito e em prol da transparência, as receitas e as despesas das autoridades reguladoras nacionais devem ser publicadas num relatório anual que contenha o montante total dos encargos recebidos e dos custos administrativos suportados. Deste modo, as empresas poderão verificar o equilíbrio entre os custos administrativos e os encargos pagos.
(31)
Os regimes aplicáveis em matéria de encargos administrativos não devem dar origem a distorções de concorrência nem criar entraves à entrada no mercado. Com um regime de autorização geral deixará de ser possível atribuir custos administrativos e, por conseguinte, encargos às diferentes empresas, exceto para a concessão de direitos de utilização de números, radiofrequências e direitos de instalar recursos de passagem. Quaisquer encargos administrativos aplicáveis devem estar de acordo com os princípios de um regime de autorização geral. Como exemplo de uma alternativa justa, simples e transparente para os critérios de atribuição de encargos poder-se-ia recorrer a uma chave de repartição baseada no volume de negócios. Nos casos em que os encargos administrativos são muito baixos, poderia também ser adequado aplicar uma taxa uniforme ou combinar uma base de taxa uniforme com um elemento relacionado com o volume de negócios.
(32)
Para além dos encargos administrativos, podem ser impostas taxas pela utilização de radiofrequências e números, para garantir a utilização ótima de tais recursos. Tais taxas não devem impedir o desenvolvimento de serviços inovadores e da concorrência no mercado. A presente diretiva não prejudica o objetivo para o qual são empregues as taxas aplicáveis aos direitos de utilização. Essas taxas podem, por exemplo, ser utilizadas para financiar atividades das autoridades reguladoras nacionais que não possam ser cobertas pelos encargos administrativos. Se, em caso de procedimento de seleção concorrencial ou comparativa, as taxas relativas aos direitos de utilização das radiofrequências consistirem total ou parcialmente num montante único, serão propostas modalidades de pagamento adequadas, a fim de assegurar que tais taxas não conduzam, na prática, a uma seleção com base em critérios alheios ao objetivo de garantir uma utilização ótima das radiofrequências. A Comissão pode publicar, numa base regular, estudos comparativos sobre as melhores práticas em matéria de consignação de radiofrequências, de consignação de números ou de concessão de direitos de passagem.»
O artigo 13.
o
da mesma diretiva, intitulado «Taxas aplicáveis aos direitos de utilização e direitos de instalação de recursos», dispõe:
«Os Estados-Membros podem autorizar a autoridade competente a impor taxas sobre os direitos de utilização das radiofrequências, ou números ou direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada que reflitam a necessidade de garantir a utilização ótima desses recursos. Os Estados-Membros garantirão que tais taxas sejam objetivamente justificadas, transparentes, não discriminatórias e proporcionais relativamente ao fim a que se destinam e terão em conta os objetivos do artigo 8.
o
da [diretiva-quadro].»
A Diretiva 2002/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações eletrónicas e recursos conexos (diretiva acesso) (
JO L 108, p. 7
), enuncia no seu artigo 12.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo:
«A autoridade reguladora nacional pode, nos termos do artigo 8.
o
, impor aos operadores a obrigação de dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso e utilização de elementos de rede específicos e recursos conexos, nomeadamente em situações em que considere que a recusa de acesso ou a fixação de condições não razoáveis prejudicariam a emergência de um mercado concorrencial sustentável a nível retalhista, ou não seriam do interesse do utilizador final.»
Direito espanhol
A Lei Geral das Telecomunicações 32/2003 (Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones), de 3 de novembro de 2003 (BOE n.
o
264, de 4 de novembro de 2003, p. 38890), como decorre do seu preâmbulo, transpôs para o direito espanhol as diretivas em matéria de telecomunicações adotadas durante o ano de 2002, entre as quais figura a diretiva autorização.
Nos termos do artigo 49.
o
da referida lei:
«1.   Os operadores e os titulares de direitos de utilização do domínio público radioelétrico ou de recursos de numeração ficam sujeitos ao pagamento dos encargos legalmente previstos.
2.   Os referidos encargos destinam-se a cobrir:
a)
os custos administrativos decorrentes do trabalho de regulação que envolva a preparação e execução do direito comunitário derivado e de atos administrativos, como os em matéria de interligação e de acesso;
b)
os custos decorrentes da gestão, controlo e execução do regime estabelecido nesta lei;
c)
os custos decorrentes da gestão, controlo e execução dos direitos de ocupação do domínio público, dos direitos de utilização do domínio público radioelétrico e da numeração;
d)
a gestão das notificações previstas no artigo 6.
o
desta lei;
e)
os custos da cooperação internacional, da harmonização e normalização e da análise de mercados.
3.   Sem prejuízo do disposto no n.
o
2, os encargos impostos sobre a utilização do domínio público radioelétrico, a numeração e o domínio público necessário à instalação de redes de comunicações eletrónicas destinam-se a garantir a utilização ótima de tais recursos, considerados o valor do bem cuja utilização se concede e a sua escassez. Os referidos encargos devem ser não discriminatórios, transparentes, objetivamente justificados e proporcionais ao fim a que se destinam. Além disso, devem promover o cumprimento dos objetivos e princípios estabelecidos no artigo 3.
o
, nos termos em que vierem a ser regulamentados.
4.   Os encargos referidos nos números anteriores serão impostos de forma objetiva, transparente e proporcional, que minimize os custos administrativos adicionais e os encargos conexos.
5.   O Ministério da Ciência e da Tecnologia, a Comissão do Mercado das Telecomunicações e a Agência Estatal das Radiocomunicações, bem como as administrações locais que procedam à gestão e liquidação de encargos subsumíveis no n.
o
2 deste artigo, publicarão uma súmula anual dos custos administrativos que justificam a sua imposição e do montante total da cobrança.»
O Real Decreto Legislativo 2/2004, que aprovou o texto reformulado da Lei que regula as finanças locais (Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales), de 5 de março de 2004 (BOE n.
o
59, de 9 de março de 2004, p. 10284), prevê, no seu artigo 20.
o
, n.
os
1 e 3, o direito das autoridades locais de criarem taxas pela utilização privada ou exploração especial do domínio público local, nomeadamente do subsolo, do solo e do espaço aéreo das vias públicas municipais.
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Decorre das decisões de reenvio que, em conformidade com a legislação espanhola, vários municípios do Reino de Espanha, nomeadamente os Ayuntamientos de Santa Amalia, de Tudela e de Torremayor, adotaram despachos em matéria fiscal que sujeitam as empresas a taxas pela utilização privada ou exploração especial do domínio público municipal para prestarem serviços de fornecimento considerados de interesse geral, independentemente do facto de essas empresas serem, ou não, proprietárias das instalações necessárias a essa prestação de serviços e de ocuparem materialmente esse domínio. A prestação de serviços de telefonia móvel figura entre os serviços sujeitos a taxa em aplicação destes despachos.
A Vodafone España e a France Telecom España são operadoras de telecomunicações que prestam serviços de telefonia móvel em território espanhol.
A Vodafone España interpôs recurso destes despachos em matéria fiscal adotados pelos Ayuntamientos de Tudela e de Santa Amália, respetivamente, no Tribunal Superior de Justicia de Navarra e no Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. A France Telecom España interpôs recurso do despacho em matéria fiscal adotado pelo Ayuntamiento de Torremayor neste último órgão jurisdicional. No âmbito desses recursos, estes operadores contestaram a conformidade dos referidos despachos com o direito da União. Foi negado provimento aos recursos por acórdãos de 30 de dezembro de 2008 do Tribunal Superior de Justicia de Navarra e de 12 e 29 de junho de 2009 do Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.
A Vodafone España interpôs, então, recurso de cassação dos acórdãos de 30 de dezembro de 2008, do Tribunal Superior de Justicia de Navarra, e de 12 de junho de 2009, do Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, no Tribunal Supremo. A France Telecom España interpôs recurso de cassação do acórdão de 29 de junho de 2009, do Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.
Nas decisões de reenvio, o Tribunal Supremo, ao proceder, em primeiro lugar, a uma análise dos artigos 12.° e 13.° da diretiva autorização teve dúvidas a respeito da competência dos Estados-Membros para aplicarem uma taxa sobre os direitos de instalação de recursos não só ao operador que é proprietário da rede de telecomunicações eletrónicas mas também aos operadores que se limitam a receber serviços de interligação e que, por conseguinte, apenas acedem e utilizam a referida rede.
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio teve dúvidas a respeito da questão de saber se as taxas em causa satisfazem as exigências do artigo 13.
o
da diretiva autorização.
Em terceiro lugar, o Tribunal Supremo considera que há igualmente que verificar se o artigo 13.
o
da diretiva autorização preenche os requisitos exigidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para que goze de efeito direto. O Tribunal Supremo observa que a jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito do efeito direto do artigo 11.
o
, n.
o
2, da Diretiva 97/13 parece militar a favor desta solução.
Nestas condições, o Tribunal Supremo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, redigidas em termos idênticos nos três processos C-55/11, C-57/11 e C-58/11:
«1)
O artigo 13.
o
da [diretiva autorização] deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma [legislação] nacional que permite exigir uma taxa por direitos de instalação de recursos no domínio público municipal às empresas que, não sendo titulares da rede, a utilizam para prestar serviços de telefonia móvel?
2)
No caso de se considerar que a tributação [em causa] é compatível com o mencionado artigo 13.
o
da [diretiva autorização], as condições nas quais a taxa prevista no regulamento local controvertido é imposta satisfazem os requisitos de objetividade, proporcionalidade e não discriminação exigidos pela referida disposição, bem como a necessidade de garantir a utilização ótima dos recursos em causa?
3)
Deve ser reconhecido efeito direto a este artigo 13.
o
da [diretiva autorização]?»
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de março de 2011, os processos C-55/11, C-57/11 e C-58/11 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de abril de 2012, o Ayuntamiento de Tudela pediu a reabertura da fase oral alegando que as conclusões da advogada-geral, apresentadas em 22 de março de 2012, têm por base premissas erradas.
A este respeito, é jurisprudência assente que o Tribunal de Justiça pode determinar a reabertura da fase oral do processo, em conformidade com o artigo 61.
o
do seu Regulamento de Processo, se considerar que não está suficientemente esclarecido ou que a causa deve ser decidida com base num argumento que não foi debatido entre as partes (v., designadamente, acórdãos de 26 de junho de 2008, Burda,
C-284/06, Colet., p. I-4571
, n.
o
37, e de 22 de setembro de 2011, Interflora e Interflora British Unit,
C-323/09, Colet., p. I-8625
, n.
o
22).
No caso vertente, o Tribunal de Justiça considera que dispõe de todos os elementos necessários para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio e que os processos não devem ser analisados à luz de um argumento que não foi debatido perante si.
Nestas condições, há que julgar improcedente o pedido de reabertura da fase oral apresentado pelo Ayuntamiento de Tudela.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se uma legislação nacional que impõe uma taxa pela utilização do domínio público municipal não apenas aos operadores proprietários das redes de telefonia empregues neste domínio mas também aos operadores titulares de direitos de utilização, de acesso ou de interligação às referidas redes tem por base a possibilidade oferecida aos Estados-Membros pelo artigo 13.
o
da diretiva autorização de sujeitarem a uma taxa «os direitos de instalação de recursos [sobre ou sob] propriedade pública ou privada» de modo a ter em conta a necessidade de garantir uma repartição ótima desses recursos.
Em particular, esse órgão jurisdicional questiona o Tribunal de Justiça a respeito do ponto de saber se essa taxa pode ser imposta não apenas ao operador que, em conformidade com o artigo 11.
o
, n.
o
1, da diretiva-quadro, é titular dos direitos de instalar recursos em, sobre ou sob propriedades públicas e que, em conformidade com o artigo 12.
o
desta diretiva e com o artigo 12.
o
da diretiva acesso, pode ser levado a partilhar os seus recursos mas igualmente aos operadores que prestam esses serviços de telefonia móvel utilizando os ditos recursos.
A título preliminar, importa constatar que, no âmbito da diretiva autorização, os Estados-Membros só podem receber as taxas ou os encargos sobre o fornecimento de redes e de serviços de comunicações eletrónicas previstos nesta diretiva (v., por analogia, acórdãos de 18 de julho de 2006, Nuova società di telecomunicazioni,
C-339/04, Colet., p. I-6917
, n.
o
35, e de 10 de março de 2011, Telefónica Móviles España,
C-85/10, Colet., p. I-1575
, n.
o
21).
Como decorre dos considerandos 30 a 32 e dos artigos 12.° e 13.° da diretiva autorização, os Estados-Membros apenas estão habilitados a impor ou taxas administrativas destinadas a cobrir os custos administrativos globais de gestão, fiscalização e aplicação do regime geral de autorização, ou taxas sobre os direitos de utilização das radiofrequências ou de números, ou ainda sobre direitos de instalação de recursos sobre ou sob propriedade pública ou privada.
Nos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio parece partir do pressuposto de que as taxas em causa não são abrangidas pelo artigo 12.
o
da referida diretiva nem pelo conceito de taxas sobre os direitos de utilização de radiofrequências ou de números na aceção do artigo 13.
o
da mesma diretiva. Por conseguinte, a questão tem por único objeto saber se a possibilidade de os Estados-Membros sujeitarem a uma taxa os «direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada», ao abrigo do referido artigo 13.
o
, permite a aplicação de taxas como as que estão em causa nos processos principais, na medida em que se aplicam a operadores que, não sendo proprietários desses recursos, os utilizam para o fornecimento de serviços de telefonia móvel explorando dessa forma este domínio público.
Ainda que nem o conceito de instalação de recursos sobre ou sob propriedade pública ou privada nem o de devedor da taxa sobre os direitos respeitantes a esta instalação sejam, enquanto tais, definidos na diretiva autorização, importa realçar, por um lado, que resulta do artigo 11.
o
, n.
o
1, primeiro travessão, da diretiva-quadro que os direitos destinados a permitir a instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade pública ou privada são concedidos à empresa autorizada a fornecer as redes de comunicações públicas, ou seja, à empresa que está habilitada a instalar os recursos necessários sobre o solo, no subsolo ou em espaços situados sobre o solo.
Por outro lado, como referiu a advogada-geral nos n.
os
52 e 54 das suas conclusões, os termos «recursos» e «instalação» remetem, respetivamente, para as infraestruturas materiais que permitem o fornecimento de redes e de serviços de comunicações eletrónicas e para a sua instalação material na propriedade pública ou privada em causa.
Daqui decorre que apenas pode ser devedor da taxa sobre os direitos de instalação de recursos, visada no artigo 13.
o
da diretiva autorização, o titular dos referidos direitos, que é igualmente proprietário dos recursos instalados sobre ou sob a propriedade pública ou privada em causa.
Por conseguinte, não pode ser admitida como «tax[a] […] sobre os direitos de instalação de recursos em propriedade pública ou privada» na aceção do artigo 13.
o
da diretiva autorização a cobrança de taxas como as que estão em causa nos processos principais, na medida em que se aplicam aos operadores que, sem serem proprietários desses recursos, os utilizam para a prestação de serviços de telefonia móvel, explorando dessa forma este domínio público.
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 13.
o
da diretiva autorização deve ser interpretado no sentido de que se opõe à aplicação de uma taxa sobre os direitos de instalação de recursos sobre ou sob propriedade pública ou privada aos operadores que, não sendo proprietários desses recursos, os utilizem para prestar serviços de telefonia móvel.
Quanto à segunda e terceira questões
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, apenas há que responder à terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, através da qual este último pergunta, no essencial, se o artigo 13.
o
da diretiva autorização tem efeito direto, de modo que, em circunstâncias como as dos processos principais, um particular pode invocá-lo nos órgãos jurisdicionais nacionais.
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, em todos os casos em que, do ponto de vista do seu conteúdo, as disposições de uma diretiva se revelem incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar nos tribunais nacionais contra o Estado, quer quando este não tenha feito a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na diretiva quer quando tenha feito uma transposição incorreta (v., neste sentido, acórdãos de 5 de outubro de 2004, Pfeiffer e o.,
C-397/01 a C-403/01, Colet., p. I-8835
, n.
o
103; de 17 de julho de 2008, Arcor e o.,
C-152/07 a C-154/07, Colet., p. I-5959
, n.
o
40; e de 24 de janeiro de 2012, Dominguez, C-282/10, n.
o
33).
No caso vertente, como referiu a advogada-geral nos n.
os
48, 97 e 98 das suas conclusões, o artigo 13.
o
da diretiva autorização preenche estes critérios. Com efeito, esta disposição prevê, em termos incondicionais e precisos, que os Estados-Membros podem impor taxas por direitos em três casos específicos, concretamente, por direitos de utilização de radiofrequências ou de números ou por direitos de instalação de recursos sobre ou sob propriedade pública ou privada.
Daqui decorre que cumpre responder à terceira questão que o artigo 13.
o
da diretiva autorização tem efeito direto, conferindo aos particulares o direito de o invocarem diretamente num órgão jurisdicional nacional para contestarem a aplicação de uma decisão de uma autoridade pública incompatível com este artigo.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O artigo 13.
o
da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva autorização), deve ser interpretado no sentido de que se opõe à aplicação de uma taxa sobre os direitos de instalação de recursos sobre ou sob propriedade pública ou privada aos operadores que, não sendo proprietários desses recursos, os utilizem para prestar serviços de telefonia móvel.

2)
O artigo 13.
o
da Diretiva 2002/20 tem efeito direto, conferindo aos particulares o direito de o invocarem diretamente num órgão jurisdicional nacional para contestarem a aplicação de uma decisão de uma autoridade pública incompatível com este artigo.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.