CELEX: 62011CJ0300
Isikute vaba liikumine
Direktiiv 2004/38/EÜ
Julgeoleku huvides tehtud otsus keelata liidu kodanikul siseneda liikmesriigi territooriumile
Nimetatud direktiivi artikli 30 lõige 2
Kohustus teavitada kõnealust kodanikku selle otsuse põhjendustest
Andmete avaldamine vastuolus riigi julgeolekuhuvidega
Põhiõigus tõhusale kohtulikule kaitsele

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (
ELT L 158, lk 77
; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46; parandused
ELT L 229, lk 35
ja
ELT 2005 L 197, lk 34
)) artikli 30 lõiget 2, võttes eelkõige arvesse Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 (edaspidi „harta”).
Taotlus esitati ZZ ja Secretary of State for the Home Department’i (edaspidi „Secretary of State”) vahelises vaidluses seoses viimase otsusega keelata ZZ-l siseneda avaliku julgeoleku põhjustel Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi territooriumile.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2004/38 VI peatükk sisaldab sätteid, mis puudutavad liikmesriikide poolt Euroopa Liidu kodanike sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavaid piiranguid.
Direktiivi artikli 27 lõige 1 sätestab selles osas järgmist:
„Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.”
Direktiivi artikli 30 lõiked 1 ja 2 näevad ette:
„1.   Asjaomastele isikutele teatatakse kõikidest artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju.
2.   Asjaomasele isikule teatatakse täpselt ja täielikult, millistel avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlustel tema kohta otsus on tehtud, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus riigi julgeolekuhuvidega.”
Direktiivi 2004/38 artikli 31 lõiked 1 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Asjaomastel isikutel peab olema juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist.
[...]
3.   Kaebemenetlus võimaldab kontrollida, kas otsus ning asjaolud, millel kavandatav meede põhineb, on õiguspärased. See tagab otsuse proportsionaalsuse, eelkõige pidades silmas artiklis [2]8 sätestatud nõudeid.” [täpsustatud tõlge]
Ühendkuningriigi õigus
Ühendkuningriigi territooriumile sisenemine ja sisenemise keeld
Direktiiv 2004/38 võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle Immigration (European Economic Area) Regulations 2006-ga (2006. aasta määrus sisserände kohta Euroopa Majanduspiirkonnast, edaspidi „sisserändemäärus”). Määruse artiklis 2 on sätestatud:
„(1)   Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
EMP [Euroopa Majanduspiirkond] otsus – käesoleva määruse alusel võetud otsus, mis puudutab:
a)
isiku õigust Ühendkuningriiki siseneda;
[…]”
Määruse artikli 11 lõiked 1 ja 5 näevad ette:
„(1)   EMP kodanikul on lubatud siseneda Ühendkuningriigi territooriumile, kui ta saabumisel esitab kehtiva isikutunnistuse või passi, mille on väljastanud EMP riik.
[...]
(5)   Käesolevat artiklit kohaldatakse niivõrd, kuivõrd artikli 19 lõikes 1 ei ole sätestatud teisiti […]”
Määruse artikli 19 „Keeld siseneda Ühendkuningriigi territooriumile ja väljasaatmine” lõikes 1 on sätestatud:
„Isikul ei ole lubatud siseneda Ühendkuningriigi territooriumile artikli 11 alusel, kui sisenemise keeld on õigustatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise kaalutlustel kooskõlas artikliga 21.”
Määruse artikkel 25 näeb ette:
„(1)   Käesolevas osas kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
komisjon – Special Immigration Appeals Commission Act 1997-s (1997. aasta seadus sisserändeasjade kaebuste lahendamise erikomisjoni kohta) viidatud komisjon (edaspidi „SIAC”);
[…]”
Sisserändemääruse artiklis 28 on sätestatud:
„(1)   Kaebuse EMP otsuse peale võib esitada [SIAC-le] juhtudel, kui kohaldatakse lõiget 2 või 4.
(4)   Käesolevat lõiget kohaldatakse, kui Secretary of State kinnitab, et EMP otsus on täielikult või osaliselt tehtud teabe alusel, mis tema hinnangul ei kuulu avaldamisele
a)
riigi julgeolekuga seotud põhjustel;
[…]
(8)   Special Immigration Appeals Commission Act 1997 (edaspidi „seadus SIAC kohta”) kohaldatakse käesoleva määruse alusel [SIAC-le] esitatud kaebuste suhtes samal viisil, nagu seda kohaldatakse nimetatud seaduse artikli 2 alusel esitatud kaebustele, kui kohaldatakse nimetatud artikli lõiget 2 (kaebus sisserännet puudutava otsuse peale), välja arvatud selle lõike punktis i toodud juhtudel.”
Sisenemiskeeldu puudutava otsuse peale esitatud kaebuse suhtes kohaldatavad normid
Seaduse SIAC kohta artikli 1 alusel on SIAC kõrgem üldkohtuinstants.
Seaduse artikli 5 lõigetes 1, 3 ja 6 on sätestatud:
„(1)   Lord Chancellor’il on õigus kehtestada eeskirju […]
[...]
(3)   Käesolevas artiklis viidatud eeskirjades võib eelkõige:
(a)
sätestada, et menetlust [SIAC-is] võib viia läbi, ilma et kaebuse esemeks oleva otsuse põhjenduste kõik üksikasjad oleksid kaebajale teatavaks tehtud,
[…]
(6)   Käesolevas artiklis viidatud eeskirjade väljatöötamisel võtab Lord Chancellor eelkõige arvesse:
(a)
vajadust tagada, et kaebuse esemeks olevat otsust kontrollitakse nõuetekohaselt, ja
b)
vajadust tagada, et teavet ei avaldata üldise huviga vastuolus oleval viisil.”
Seaduse SIAC kohta artiklis 6 on ette nähtud erikaitsjate määramine. Selles osas on nimetatud artikli lõikes 1 sätestatud, et Attorney General võib määrata isiku, kellel on õigus esitada kaebus High Court of Justice’ile (England & Wales), et esindada kaebaja huve SIAC kogu menetluses, milles osalemine on kaebajal ja kõigil tema seaduslikel esindajatel välistatud. Lisaks on sama artikli lõikes 4 ette nähtud, et kõnealune isik „ei vastuta selle isiku ees, kelle huvide esindamine on tema ülesandeks tehtud”.
Special Immigration Appeals Commission (Procedure) Rules 2003 (sisserändeasjade kaebuste lahendamise erikomisjoni 2003. aasta menetluskord, edaspidi „SIAC menetluskord”) artikli 4 lõigetes 1 ja 3 on sätestatud:
„(1)   Oma ülesannete täitmisel tagab [SIAC], et teavet ei avaldata riigi julgeolekuhuvidega vastuolus oleval viisil [...].
(3)   Välja arvatud lõigetes 1 ja 2 toodud juhtudel, peab [SIAC] olema veendunud, et tema valduses olevate tõendite alusel on tal rahuldavalt võimalik teha asjas otsus.”
Menetluskorra artiklis 10 on ette nähtud:
„(1)   Kui Secretary of State soovib kaebusele vastu vaielda, peab ta [SIAC-le] esitama:
a)
avalduse, tuues ära tõendid, millele ta tugineb oma vastuväidetes kaebusele, ning
b)
kõik temale teada olevad õigustavad asjaolud.
(2)   Välja arvatud juhul, kui Secretary of State ei nõustu kaebajale või tema esindajale avalduse teatavaks tegemisega, peab ta samal ajal avalduse [SIAC-le] esitamisega edastama sellest ühe koopia kaebajale.
(3)   Kui Secretary of State ei nõustu lõike 1 alusel esitatud avalduse kaebajale või tema esindajale teatavaks tegemisega, kohaldatakse artikleid 37 ja 38.”
Mis puudutab erikaitsja ülesandeid, nagu need on sätestatud seaduse SIAC kohta artiklis 6, siis on SIAC menetluskorra artiklis 35 ette nähtud järgmist:
„Erikaitsja ülesanne on esindada kaebaja huve:
a)
esitades [SIAC-le] seisukohad kõigil istungitel, millel osalemine on kaebaja ja tema esindajate jaoks välistatud;
b)
esitades tõendeid ja küsitledes neil istungitel võistlevas menetluses tunnistajaid, ning
c)
esitades [SIAC-le] kirjalikke seisukohti.”
Kaebaja ja erikaitsja vahelise suhtlemise kohta on SIAC menetluskorra artiklis 36 sätestatud:
„(1)   Erikaitsja võib kaebaja või tema esindajaga suhelda igal ajal enne seda, kui Secretary of State teeb talle teatavaks andmed, mille kaebajale avaldamisega ta ei nõustu.
(2)   Pärast seda, kui Secretary of State on erikaitsjale teinud teatavaks lõikes 1 märgitud andmed, ei või erikaitsja kellegagi suhelda üheski menetlusega seotud küsimuses, välja arvatud lõikes 3 või lõike 6 punktis b toodud juhtudel või kooskõlas [SIAC] juhisega, mis on antud vastusena lõike 4 kohaselt esitatud taotlusele.
(3)   Erikaitsja võib ilma [SIAC] juhisteta suhelda menetlusega seotud küsimustes:
a)
[SIAC-ga];
b)
Secretary of State ’iga või kõigi viimase nimel tegutsevate isikutega;
c)
pädeva kohtunikuga või kõigi viimase nimel tegutsevate isikutega;
d)
mis tahes muu isikuga – välja arvatud kaebaja või tema esindaja –, kellega tal on vaja halduseesmärkidel suhelda küsimustes, mis ei ole seotud menetluse sisuga.
(4)   Erikaitsja võib paluda [SIAC-lt] juhiseid, mis lubavad tal suhelda kaebaja või tema esindaja või mis tahes muu isikuga.
(5)   Kui erikaitsja palub lõike 4 alusel juhiseid,
a)
peab [SIAC] taotlusest teavitama Secretary of State’i ja
b)
Secretary of State peab [SIAC] määratud tähtaja jooksul esitama [SIAC-le] ja teatama erikaitsjale kõik vastuväited väljapakutud suhtluse sisu või vormi kohta.
(6)   Lõike 2 kohaselt ei ole kaebajal keelatud suhelda erikaitsjaga pärast seda, kui Secretary of State on talle andmed vastavalt lõikele 1 teatavaks teinud, kuid
a)
kaebaja võib erikaitsjaga suhelda üksnes kirjalikult seadusliku esindaja vahendusel; ja
b)
erikaitsja võib vastata üksnes kooskõlas [SIAC] juhistega; selliste juhiste puudumise korral võib ta siiski saata kaebaja seaduslikule esindajale kirjaliku vastuvõtuteatise.”
SIAC menetluskorra artiklis 37 on mõiste „konfidentsiaalsed andmed” määratletud järgmiselt:
„(1)   Käesoleva artikli tähenduses mõistetakse „konfidentsiaalsete andmetena”:
a)
andmeid, millele Secretary of State soovib tugineda [SIAC] mis tahes menetluses;
b)
andmeid, mis kahjustavad tema argumente või mis on kaebaja jaoks soodsad, või
[…]
ning mille kaebajale või tema esindajale avaldamisele ta vastu on.
(2)   Secretary of State võib tugineda konfidentsiaalsetele andmetele alles siis, kui kaebaja huvide esindamiseks on määratud erikaitsja.
(3)   Kui Secretary of State peab artikli 10 lõike 2 või artikli 10A lõike 8 alusel teatama kaebajale konfidentsiaalsetest andmetest või kui ta soovib sellistele andmetele tugineda ning kui erikaitsja on määratud, peab Secretary of State, teatades sellest erikaitsjale, esitama [SIAC-le]:
a)
koopia konfidentsiaalsetest andmetest, kui ta ei ole seda veel teinud;
b)
avalduse, milles on toodud põhjused, miks ta on vastu nende andmete avaldamisele; ja
c)
andmete kirjelduse vormis, mille võib esitada kaebajale, kui ja niivõrd kui on võimalik mitte avaldada teavet üldise huviga vastuolus oleval viisil.
(4)   Secretary of State peab samal ajal viidatud andmete esitamisega teatama kaebajale vastavalt lõike 3 punktile c esitatud andmete kogu kirjelduse.
(4A)   Kui Secretary of State teatab erikaitsjale konfidentsiaalsetest andmetest, mida ta tsenseeris muudel põhjustel kui ametisaladus,
a)
peab ta esitama [SIAC-le] andmed tsenseerimata kujul, selgitades muudatuste põhjusi; ning
b)
[SIAC] peab andma Secretary of State’ile juhendi punktide kohta, mida võib tsenseerida.
(5)   Secretary of State võib [SIAC] loal või erikaitsja nõusolekul igal ajal muuta või täiendada dokumente, mis on esitatud käesoleva artikli alusel.”
Secretary of State’i vastuväidete kontrollimise kohta on SIAC menetluskorra artiklis 38 sätestatud:
„(1)   Kui Secretary of State esitab artikli 36 lõike 5 punkti b või artikli 37 alusel vastuväite, peab [SIAC] käesoleva artikli kohaselt otsustama, kas ta nõustub vastuväitega või lükkab selle tagasi.
(2)   [SIAC] peab määrama istungi, et Secretary of State’il ja erikaitsjal oleks võimalik esitada suulised seisukohad […].
[…]
(5)   Käesoleva artikli alusel peetavad istungid toimuvad ilma kaebaja ja tema esindaja osavõtuta.
(6)   [SIAC] võib Secretary of State’i vastuväitega nõustuda või selle tagasi lükata.
(7)   [SIAC] peab nõustuma artikli 37 alusel Secretary of State’i esitatud vastuväitega, kui ta leiab, et kõnealuste andmete avaldamine on üldise huviga vastuolus.
(8)   Kui [SIAC] nõustub artikli 37 alusel Secretary of State’i esitatud vastuväitega, peab ta:
a)
kontrollima, kas Secretary of State’i tuleb kohustada esitama kaebajale konfidentsiaalsete andmete kokkuvõte; ja
b)
kiitma heaks iga sellist liiki kokkuvõtte, et olla kindel, et see ei sisalda mingit teavet ega muid andmeid, mille avaldamine on üldise huviga vastuolus.
(9)   Kui [SIAC] lükkab tagasi artikli 37 alusel Secretary of State’i esitatud vastuväite või kohustab teda esitama kaebajale konfidentsiaalsete andmete kokkuvõtte,
a)
ei pea Secretary of State edastama neid andmeid või sellist kokkuvõtet, kuid
b)
kui ta seda ei tee, võib [SIAC] istungil, mille käigus Secretary of State ja erikaitsja võivad esitada oma seisukohti,
i)
kui [SIAC] leiab, et kokkuvõttes esitatud andmed või muu teave võib kahjustada Secretary of State’i argumente või olla kaebaja jaoks soodne, kohustada Secretary of State’i oma argumentides nendele punktidele mitte tuginema või tegema järeleandmisi või võtma muid meetmeid vastavalt [SIAC] juhistele;
või
ii)
kõigil muudel juhtudel kohustada Secretary of State’i mitte tuginema kõnealustele andmetele või (olenevalt olukorrast) muule teabele, mis tuleb menetluses kokku võtta.”
SIAC otsuse kohta on SIAC menetluskorra artiklis 47 lõigetes 2–4 sätestatud:
„(2)   [SIAC] peab oma otsuse ja selle põhjendused vormistama kirjalikult.
(3)   [SIAC] peab mõistliku tähtaja jooksul esitama pooltele oma otsust sisaldava dokumendi ning niivõrd, kui see on võimalik ilma üldise huviga vastuolus oleval viisil teavet avaldamata, otsuse põhjendused.
(4)   Kui lõikes 3 viidatud dokument ei sisalda tema otsuse kõiki põhjendusi, peab [SIAC] esitama Secretary of State’ile ja erikaitsjale neid põhjendusi sisaldava eraldi dokumendi.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
ZZ-il on topeltkodakondsus – nii Prantsuse kui ka Alžeeria. Alates 1990. aastast on ta abielus Ühendkuningriigi kodanikuga, kellega tal oli eelotsusetaotluse esitamise ajal kaheksa last vanuses 9–20 aastat. Ajavahemikus 1990–2005 elas ZZ seaduslikult Ühendkuningriigis. Secretary of State andis talle 2004. aastal selle liikmesriigi territooriumil alalise elamisõiguse.
Pärast ZZ lahkumist 2005. aasta augustis Ühendkuningriigist Alžeeriasse otsustas Secretary of State tühistada tema elamisõiguse ja keelata tal siseneda Ühendkuningriigi territooriumile, kuna tema riigis viibimine kahjustab üldist huvi. SIAC tõdes oma otsuses, et ZZ-l ei ole õigust esitada kaebust selle tühistamisotsuse peale.
ZZ naasis 2006. aasta septembris Ühendkuningriiki, kus Secretary of State võttis sisserändemääruse artikli 19 lõike 1 alusel vastu otsuse, millega keelati riiki sisenemine avaliku julgeoleku kaalutlustel (edaspidi „põhikohtuasjas kõne all olev sisenemist keelav otsus”). Pärast selle otsuse tegemist saadeti ZZ välja Alžeeriasse. Käesoleva eelotsusetaotluse esitamise ajal elas ta Prantsusmaal.
ZZ esitas põhikohtuasjas kõne all oleva sisenemist keelava otsuse peale kaebuse, mille SIAC jättis rahuldamata põhjusel, et see otsus oli avaliku julgeoleku huvides hädavajalik. SIAC-s esindasid ZZ-i tema valitud
solicitor
ja
barrister
(edaspidi „isiklikud nõustajad”).
Selle kaebuse raames ei nõustunud Secretary of State kaebajale nende andmete avaldamisega, millega ta põhjendas oma vastuväidet ZZ kaebusele. Vastavalt SIAC-le kohaldatavatele menetlusnormidele määrati ZZ-i huve esindama kaks erikaitsjat. Viimased nõustasid teda „avalike tõendite” alusel.
Seejärel edastati nimetatud erikaitsjatele teavet, mida ZZ-le ei edastatud ning millel põhikohtuasjas kõne all olev sisenemist keelav otsus põhines, kusjuures erikaitsjatel oli sellest hetkest alates keelatud ilma SIAC loata küsida ZZ-lt või tema isiklikelt nõustajatelt uusi juhtnööre või anda neile teavet. Neid piiranguid arvestades jätkasid erikaitsjad SIAC-s ZZ-i huvide esindamist „konfidentsiaalsete tõendite” alusel.
Selleks et kontrollida Secretary of State’i vastuväidet teatud andmete kaebajale avaldamise kohta, pidas SIAC kinnise istungi ilma ZZ-i ja tema isiklike nõustajateta, kuid tema erikaitsjate osavõtul. SIAC otsustas, millises ulatuses nende „konfidentsiaalsete tõendite” ZZ-le avaldamine, millele Secretary of State tugineb, on üldise huviga vastuolus.
Seejärel toimus ZZ-i kaebuse arutamiseks osaliselt avalik ja osaliselt kinnine istung. Kinnisel istungil ei viibinud ZZ ega tema isiklikud nõustajad, kuid kohal olid tema erikaitsjad, kes esitasid tema nimel seisukohti.
SIAC jättis ZZ-i kaebuse rahuldamata ja tegi ühe niinimetatud „avaliku” ja ühe niinimetatud „konfidentsiaalse” otsuse, millest viimane edastati üksnes Secretary of State’ile ja ZZ-i erikaitsjatele. Oma avalikus otsuses sedastas SIAC eelkõige, et talle avaldati „üksnes väike osa [ZZ] vastu olevatest toimiku materjalidest” ja talle avaldatu ei puudutanud „põhiküsimusi”.
Avalikust otsusest nähtub ka, et SIAC on veendunud, et ZZ oli aastatel 1995 ja 1996 seotud Armed Islamic Group’i võrgustiku tegevusega ning terrorismiga. Mis puudutab ZZ-le teatavaks tehtud faktilisi asjaolusid, siis ilmneb sellest otsusest, et esemed, mille kohta ZZ möönis, et ta on või oli nende omanik, leiti 1995. aastal Belgiast tuntud terroristi üüritud ruumidest, kust leiti ka muu hulgas teatav kogus relvi ja laskemoona. Muude Secretary of State väidetud asjaolude osas, nagu eelkõige Itaalias ja Belgias viibimised, kontaktid teatavate isikutega ning suurte rahasummade enda valduses hoidmine, pidas SIAC ZZ seisukohta ja tema esitatud tõendeid teataval määral usutavaks ja asjassepuutuvaks. ZZ vastuväiteid, et ta ei ole osalenud nimetatud võrgustiku tegevuses, SIAC siiski ei aktsepteerinud eelkõige konfidentsiaalses otsuses selgitatud põhjustel.
Oma avalikus otsuses leidis SIAC, et „üksnes konfidentsiaalses otsuses selgitatud põhjustel jõudis [ta] veendumusele, et ZZ-i käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab ühte ühiskonna põhihuvi, nimelt riigi avalikku julgeolekut, ning see kaalub üles tema ja ta perekonna õiguse elada perekonnana Ühendkuningriigis koos”.
ZZ esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kes andis talle loa esitada apellatsioonkaebus. Oma 19. aprilli 2011. aasta otsuses, mille ta tegi apellatsioonimenetluses ja milles ta otsustas käesoleva eelotsusetaotluse esitamise vajaduse üle, leidis Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division), et SIAC otsused, kui neid lugeda koos, sisaldavad selliseid järeldusi faktiliste asjaolude kohta ning niisugust arutluskäiku, millest piisab kergesti SIAC nimetatud järelduse põhjendamiseks. Neil asjaoludel on SIAC eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates põhjendanud piisavalt oma otsust. Court of Appeal’il on tekkinud siiski küsimus, kas SIAC võis jätta avaldamata ZZ-le nende põhjenduste põhisisu, millel sisenemist keelav otsus põhikohtuasjas rajaneb.
Neil asjaoludel otsustas Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2004/38 artikli 30 lõikes 2 sätestatud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, tõlgendatuna [ELTL] artikli 346 lõike 1 punkti a alusel, nõuab, et kohus, kes vaatab läbi sellise otsuse peale esitatud kaebust, millega ei lubatud Euroopa Liidu kodanikku liikmesriigi territooriumile avaliku korra ja avaliku julgeoleku kaalutlustel vastavalt direktiivi 2004/38 VI peatükile, peab tagama, et asjaomasele Euroopa Liidu kodanikule teatatakse tema vastu esitatud põhjenduste põhisisu, hoolimata sellest, et liikmesriigi ametiasutused ja pädev siseriiklik kohus on pärast kõigi liikmesriigi ametiasutuste poolt kõnealuse Euroopa Liidu kodaniku vastu esitatud tõendite hindamist jõudnud järeldusele, et põhjenduste põhisisu avaldamine oleks vastuolus riigi julgeolekuhuvidega?”
Eelotsuse küsimuse analüüs
Vastuvõetavus
Itaalia valitsuse arvates on eelotsusetaotlus vastuvõetamatu kahel põhjusel. Esiteks on ZZ kaebus, mille ta esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule põhikohtuasjas kõne all oleva sisenemist keelava otsuse peale, vastuvõetamatu, kuna selle otsuse tühistamine ei saa tuua talle tegelikku kasu, sest ZZ Ühendkuningriiki sisenemist takistab igal juhul 2005. aasta augusti otsus, mida tuleb pidada kehtivaks. Sellest tulenevalt ei ole esitatud küsimus tegelikult põhikohtuasjas asjakohane ja on seega vastuvõetamatu. Teiseks tuleneb ELL artikli 4 lõikest 2 ja ELTL artikli 346 lõike 1 punktist a, et riigi julgeolek on üksnes liikmesriikide vastutada. Esitatud küsimus puudutab seega siseriikliku õigusega reguleeritud valdkonda ja see ei kuulu seetõttu liidu pädevusse.
Sellega seoses tuleb meenutada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt on ELTL artikli 267 järgses menetluses, mis põhineb selgel siseriiklike kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete eristamisel, põhikohtuasja faktiliste asjaolude tuvastamine ja hindamine ning siseriikliku õiguse tõlgendamine ja kohaldamine vaid siseriikliku kohtu pädevuses. Üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval siseriiklikul kohtul on kohtuasja üksikasju arvesse võttes õigus hinnata eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks ning Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega kui esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, peab Euroopa Kohus põhimõtteliselt otsuse tegema (25. oktoobri 2012. aasta otsus kohtuasjas C-553/11: Rintisch, punkt 15 ja seal viidatud kohtupraktika).
Liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine, mida liikmesriigi kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (22. juuni 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-188/10 ja C-189/10: Melki ja Abdeli, EKL 2010, lk I-5667
, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
Samas tuleb tõdeda, et käesolevas asjas ei ole see nii. Nimelt puudutab esitatud küsimus esiteks direktiivi 2004/38 artikli 30 lõike 2 tõlgendamist, võttes eelkõige arvesse harta artiklit 47. Teiseks on see küsimus tekkinud reaalse vaidluse käigus, mis puudutab selle direktiivi alusel Secretary of State’i poolt ZZ suhtes tehtud sisenemist keelava otsuse õiguspärasust. Lisaks, kuigi liikmesriikide pädevuses on võtta meetmeid nende sise- ja välisjulgeoleku tagamiseks, ei saa üksnes asjaolu, et otsus puudutab riigi julgeolekut, tingida seda, et liidu õigus ei ole kohaldatav (vt selle kohta 15. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas
C-387/05: komisjon
vs
. Itaalia, EKL 2009, lk I-11831
, punkt 45).
Järelikult on eelotsusetaotlus vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada seda, kas direktiivi 2004/38 artikli 30 lõiget 2 tuleb, võttes eelkõige arvesse harta artiklit 47, tõlgendada nii, et see nõuab, et siseriiklik kohus, kes vaatab läbi liidu kodaniku kaebust sisenemist keelava otsuse peale, mis on tehtud sama direktiivi artikli 27 lõike 1 alusel, peab tagama, et puudutatud isikule avaldatakse selle otsuse aluseks olevate avaliku julgeolekuga seotud põhjenduste põhisisu, kui pädev siseriiklik ametiasutus väidab selles kohtus, et selline avaldamine on vastuolus riigi julgeolekuhuvidega.
Sellega seoses olgu kõigepealt märgitud, et käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et Secretary of State – selles küsimuses pädev ametiasutus – ei teatanud ZZ-le täpselt ja täielikult neid põhjendusi, mis olid aluseks põhikohtuasjas direktiivi 2004/38 artikli 27 alusel tehtud sisenemist keelavale otsusele. SIAC-s toimunud menetluses, mis Ühendkuningriigi õigusnormidega kehtestatud süsteemi kohaselt tagab niisuguste otsuste kohtuliku kontrolli, viitas Secretary of State nende andmete konfidentsiaalsusele, millele ta tugines oma vastuväites ZZ-i kaebusele.
SIAC menetluskorra artikli 4 lõike 1 kohaselt on SIAC kohustatud tagama, et teavet ei avaldata riigi julgeolekuhuvidega vastuolus oleval viisil. Lisaks määrab SIAC vastavalt artikli 10 lõikele 3 koostoimes menetluskorra artikli 37 lõikega 2 kaebaja huvide esindamiseks erikaitsja, kui Secretary of State nõuab selles kohtus, et kohtule esitatud kaebuse menetlemisel esitatud andmeid tuleb hoida konfidentsiaalsetena. Erikaitsja esitab menetluskorra artikli 35 kohaselt seisukohad istungitel, millel osalemine on kaebaja jaoks välistatud, esitab tõendeid, küsitleb võistlevas menetluses tunnistajaid ja esitab SIAC-le kirjalikke seisukohti.
Secretary of State on SIAC menetluskorra artikli 37 lõike 3 kohaselt kohustatud koostama ja esitama viimati nimetatule ja erikaitsjale koopia konfidentsiaalsetest andmetest ja avalduse, milles on toodud põhjused, miks ta on vastu nende andmete avaldamisele. Lisaks peab Secretary State vastavalt artikli 37 lõikele 4 koostama nende konfidentsiaalsete andmete kirjelduse vormis, mille võib esitada kaebajale, kui ja niivõrd kui see on võimalik, ilma et avaldataks teavet üldise huviga vastuolus oleval viisil. Secretary of State’i vastuväidet kaebajale nende andmete avaldamise kohta kontrollib SIAC menetluskorra artikli 38 kohaselt ning selle kontrolli käigus võivad Secretary of State ja erikaitsja seisukohti esitada.
SIAC menetluskorra artikli 36 kohaselt ei või erikaitsja kaebajaga enam suhelda menetlusega seotud küsimustes alates hetkest, kui talle tehakse teatavaks andmed, mille kaebajale avaldamisega Secretary of State ei nõustu. Erikaitsja võib siiski paluda SIAC-lt juhiseid, mis lubavad tal niisugust suhtlust.
Seda siseriiklikku menetlust silmas pidades esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse.
Direktiivi 2004/38 artikli 30 lõige 1 näeb osas, mis puudutab selle direktiivi artikli 27 kohaselt tehtud otsuste – nagu põhikohtuasjas kõne all olev sisenemist keelav otsus – nõutavat sisu ja põhjendust, et see otsus tehakse asjaomasele isikule teatavaks kirjalikult nii, et ta mõistaks selle sisu ja mõju. Lisaks sätestab artikli 30 lõige 2, et asjaomasele isikule tuleb teatada täpselt ja täielikult, millised avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlused on niisuguse otsuse aluseks, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus riigi julgeolekuhuvidega.
Direktiivi artikkel 31 paneb liikmesriikidele kohustuse näha nende sisemises õiguskorras ette vajalikud meetmed, et liidu kodanikel ja nende pereliikmetel oleks juurdepääs kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused, mis piiravad nende õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil (vt selle kohta 4. oktoobri 2012. aasta otsus kohtuasjas C-249/11: Byankov, punkt 53). Sama artikli lõike 3 kohaselt peavad kaebemenetlused sisaldama kontrolli, kas otsus ning asjaolud, millel kavandatav meede põhineb, on õiguspärased.
Et puudutatud isik saaks tõhusalt kasutada liikmesriikide poolt selleks kehtestatud õiguskaitsevahendeid, peab pädev siseriiklik ametiasutus teatama talle haldusmenetluse käigus täpselt ja täielikult, millistel avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlustel tema kohta otsus on tehtud; see kohustus on põhimõttena sätestatud direktiivi 2004/38 artikli 30 lõikes 2.
Üksnes erandkorras lubab direktiivi 2004/38 artikli 30 lõige 2 piirata liikmesriikidel puudutatud isikule edastatavat informatsiooni riigi julgeolekuhuvidest tulenevalt. Erandina eelmises punktis nimetatud reeglist tuleb seda sätet tõlgendada kitsalt, võtmata sellelt siiski selle kasulikku mõju.
Nimelt selles kontekstis tuleb teha kindlaks, kas ja millisel määral võimaldavad direktiivi 2004/38 artikli 30 lõige 2 ja artikkel 31 jätta selle direktiivi artikli 27 alusel võetud otsuse põhjendused täpselt ja täielikult avaldamata, kusjuures nimetatud direktiivi sätteid tuleb tõlgendada kooskõlas harta artiklist 47 tulenevate nõuetega.
Sellega seoses olgu rõhutatud, et see kooskõlaline tõlgendamine peab arvesse võtma harta artikliga 47 tagatud põhiõiguse olulisust, nagu see tuleneb kogu hartaga loodud süsteemist. Eelkõige tuleb arvestada, et kuigi harta artikli 52 lõige 1 lubab küll hartas sätestatud õiguste teostamise piiramist, nõuab see säte siiski, et piirangud peavad arvestama asjassepuutuva põhiõiguse olemust, ning ka seda, et proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peavad piirangud olema vajalikud ja vastama tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele.
Seega ei saa direktiivi 2004/38 artikli 30 lõike 2 ja artikli 31 tõlgendamine, võttes arvesse harta artiklit 47, tuua kaasa seda, et arvestamata jäetakse eelmises punktis kirjeldatud viisil tagatud kaitsetase.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on harta artikliga 47 tagatud kohtuliku kontrolli tõhususe eelduseks, et asjassepuutuv isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste teatavaks tegemist (17. märtsi 2011. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-372/09 ja C-373/09: Peñarroja Fa, EKL 2011, lk I-1785
, punkt 63, ja 17. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas
C-430/10: Gaydarov, EKL 2011, lk I-11637
, punkt 41), et võimaldada puudutatud isikul kaitsta oma õigusi parimates võimalikes tingimustes ja otsustada täielikult informeerituna, kas on tarvis pädevasse kohtusse pöörduda, kui ka täielikult võimaldada viimati nimetatul kontrollida käsitletava siseriikliku otsuse seaduslikkust (vt selle kohta 15. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas
222/86: Heylens jt, EKL 1987, lk 4097
, punkt 15, ja 3. septembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-402/05 P ja C-415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation
vs
. nõukogu ja komisjon, EKL 2008, lk I-6351
, punkt 337).
Nii haldus- kui kohtumenetluses võib aga osutuda vajalikuks puudutatud isikule teatava teabe edastamata jätmine, eelkõige võttes arvesse riigi julgeolekuga seotud ülekaalukaid kaalutlusi (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation
vs
. nõukogu ja komisjon, punkt 342).
Mis puudutab kohtumenetlust, siis olgu meenutatud, et Euroopa Kohus on juba leidnud, et võttes arvesse võistlevuse põhimõtet, mis kuulub harta artiklis 47 viidatud kaitseõiguste hulka, peab menetluse pooltel olema õigus tutvuda kõigi tõendite ja seisukohtadega, mis on kohtule esitatud, et mõjutada kohtu otsust ning nende üle vaielda (14. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas
C-450/06: Varec, EKL 2008, lk I-581
, punkt 45; 2. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas
C-89/08 P: komisjon
vs
. Iirimaa jt, EKL 2009, lk I-11245
, punkt 52, ja 21. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C-472/11: Banif Plus Bank, punkt 30; vt ka 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud Euroopa Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõike 1 osas Euroopa Inimõiguste Kohtu 23. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas Ruiz-Mateos
vs
. Hispaania, A-seeria, nr 262, punkt 63).
Kui kohtuotsus põhineks asjaoludel ja dokumentidel, millega pooled või üks neist ei ole saanud tutvuda ja mille suhtes nad ei ole seetõttu saanud seisukohta võtta, oleks see põhiõiguse tõhusale õiguskaitsevahendile rikkumine (eespool viidatud kohtuotsus komisjon
vs
. Iirimaa jt, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika).
Kui siiski erandjuhtudel ei nõustu siseriiklik ametiasutus puudutatud isikule täpselt ja täielikult teatavaks tegema põhjuseid, mis on direktiivi 2004/38 artikli 27 kohaselt tehtud otsuse aluseks, tuues põhjenduseks riigi julgeolekuhuvid, siis peab asjassepuutuva liikmesriigi pädeval kohtul olema võimalus – mida ta peab kasutama – rakendada menetlusõiguse vahendeid ja kohaldada menetlusõiguse norme, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid riigi julgeolekukaalutlusi seoses niisuguse otsuse vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt poolt vajadust tagada õigussubjektile piisav arvestamine tema kaitseõigustega, nagu õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation
vs
. nõukogu ja komisjon, punkt 344).
Selleks peavad liikmesriigid esiteks ette nägema tõhusa kohtuliku kontrolli, mis hõlmab nii siseriikliku ametiasutuse viidatud riigi julgeolekuhuvide olemasolu ja põhjendatust kui ka direktiivi 2004/38 artikli 27 alusel tehtud otsuse õiguspärasust, ning teiseks seda kontrolli puudutavad vahendid ja normid, nagu eelmises punktis märgitud.
Seoses direktiivi 2004/38 artikli 27 alusel tehtud otsuse õiguspärasuse üle teostatava kohtuliku kontrolliga, mis on ette nähtud direktiivi artiklis 31, peavad liikmesriigid kehtestama eeskirjad, mis võimaldavad nimetatud otsuse õiguspärasust kontrollival kohtul teada saada kõik põhjendused ja nendega seonduvad tõendid, mille alusel kõnealune otsus tehti.
Seoses nõuetega, millele peab vastama kohtulik kontroll, mis käsitleb siseriikliku ametiasutuse viidatud asjassepuutuva liikmesriigi julgeolekuhuvide olemasolu ja põhjendatust, on oluline, et kohtul on ülesanne kontrollida, kas nende huvidega on vastuolus kõnealuse otsuse aluseks olevatest põhjendustest ja nendega seotud tõenditest täpselt ja täielikult teatamine.
Seega peab pädev siseriiklik ametiasutus vastavalt siseriiklikele menetlusnormidele tõendama, et riigi julgeolekuhuve kahjustataks tegelikult, kui puudutatud isikule teatataks täpselt ja täielikult direktiivi 2004/38 artikli 27 kohaselt tehtud otsuse aluseks olnud põhjused ja nendega seotud tõendid (vt analoogia alusel 15. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas
C-284/05: komisjon
vs
. Soome, EKL 2009, lk I-11705
, punktid 47 ja 49). Sellest järeldub, et niisugust eeldust, et siseriikliku ametiasutuse viidatud põhjused on olemas ja põhjendatud, ei ole.
Selles osas peab pädev siseriiklik kohus kontrollima sõltumatult kõiki pädeva siseriikliku ametiasutuse esitatud õiguslikke ja faktilisi asjaolusid ning ta peab vastavalt siseriiklikele menetlusnormidele hindama, kas selline teatavakstegemine on vastuolus riigi julgeolekuga.
Kui nimetatud kohus leiab, et riigi julgeolekuga ei ole vastuolus see, kui puudutatud isikule teatatakse täpselt ja täielikult direktiivi 2004/38 artikli 27 kohaselt tehtud sisenemist keelava otsuse aluseks olnud põhjendused, siis annab ta pädevale siseriiklikule ametiasutusele võimaluse esitada puudutatud isikule puuduvad põhjendused ja tõendid. Kui see asutus ei anna luba nende teatavakstegemiseks, kontrollib kohus niisuguse otsuse õiguspärasust üksnes avaldatud põhjenduste ja tõendite põhjal.
Kui aga ilmneb, et nende põhjenduste puudutatud isikule teatavakstegemine on tegelikult vastuolus riigi julgeolekuga, siis tuleb direktiivi 2004/38 artikli 27 alusel tehtud otsuse õiguspärasuse üle teostatav kohtulik kontroll, mis on ette nähtud sama direktiivi artikli 31 lõikes 1, teostada käesoleva kohtuotsuse punktides 51, 52 ja 57 sedastatut arvesse võttes niisuguses menetluses, mis tasakaalustab asjakohaselt riigi julgeolekust tulenevaid nõudeid ja nõudeid, mis tulenevad õigusest tõhusale kohtulikule kaitsele, piirates samas selle õiguse kasutamise võimalikke riiveid hädavajalikuni.
Sellega seoses peab esiteks nimetatud menetlus harta artikliga 47 nõutavat arvestamist silmas pidades tagama võimalikult suures ulatuses võistlevuse põhimõtte järgimise, et võimaldada puudutatud isikul vaidlustada asjaomase otsuse aluseks olnud põhjendusi ja esitada otsusega seotud tõendite kohta seisukohti, ning seega esitada tõhusalt enda kaitseks väiteid. Eelkõige on tähtis, et puudutatud isikule teatatakse igal juhul nende põhjenduste põhisisu, mille alusel sisenemist keelav otsus on direktiivi 2004/38 artikli 27 kohaselt vastu võetud, kuna riigi julgeoleku vajalik kaitse ei saa võtta puudutatud isikult tema õigust olla ära kuulatud ja seega muuta kasutuks tema kaebeõigust, mis on ette nähtud selle direktiivi artiklis 31.
Teiseks ei ole õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele ja asjassepuutuva riigi julgeoleku kaitsmise vajaduse vastastikune kaalumine, millel põhineb eelmises punktis leitud järeldus, samamoodi kohaldatav nende tõendite suhtes, mis on aluseks pädevas siseriiklikus kohtus esitatud põhjendustele. Nimelt võib nende tõendite avaldamine teatavatel juhtudel otseselt ja eriomaselt kahjustada riigi julgeolekut, kuivõrd see võib eelkõige ohustada isikute elu, tervist või vabadust või paljastada siseriiklike asutuste konkreetsel juhul kasutatud uurimismeetodid, ning seega tõsiselt takistada või isegi halvata nende asutuste ülesannete täitmist tulevikus.
Selles kontekstis peab pädev siseriiklik kohus hindama, kas ja millisel määral võib hageja õiguste piiramine, mis tuleneb eelkõige asjaolust, et keelduti avaldamast tõendeid ning täpseid ja täielikke põhjendusi, millel põhineb kõnealuse artikli 27 alusel tehtud otsus, mõjutada konfidentsiaalsete tõendite tõendusjõudu.
Neil asjaoludel peab pädev siseriiklik kohus esiteks tagama, et kõnealuse otsuse aluseks olevate põhjenduste põhisisu tehakse puudutatud isikule teatavaks viisil, mis võtab nõuetekohaselt arvesse tõendite vajalikku konfidentsiaalsust, ning teiseks tegema siseriikliku õiguse kohaselt järeldused selle teatavakstegemise kohustuse võimalikust rikkumisest.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 30 lõiget 2 ja artiklit 31 tuleb harta artiklit 47 arvesse võttes tõlgendada nii, et need nõuavad pädevalt siseriiklikult kohtult selle tagamist, et puudutatud isikule pädeva siseriikliku ametiasutuse poolt täpselt ja täielikult nende põhjuste, millel põhineb selle direktiivi artikli 27 alusel tehtud otsus, ja nendega seotud tõendite avaldamata jätmine oleks piiratud hädavajalikuni, ning et puudutatud isikule tehakse igal juhul nende põhjenduste põhisisu teatavaks viisil, mis võtab nõuetekohaselt arvesse tõendite vajalikku konfidentsiaalsust.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ) artikli 30 lõiget 2 ja artiklit 31 tuleb Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 arvesse võttes tõlgendada nii, et need nõuavad pädevalt siseriiklikult kohtult selle tagamist, et puudutatud isikule pädeva siseriikliku ametiasutuse poolt täpselt ja täielikult nende põhjuste, millel põhineb selle direktiivi artikli 27 alusel tehtud otsus, ja nendega seotud tõendite avaldamata jätmine oleks piiratud hädavajalikuni, ning et puudutatud isikule tehakse igal juhul nende põhjenduste põhisisu teatavaks viisil, mis võtab nõuetekohaselt arvesse tõendite vajalikku konfidentsiaalsust.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.