CELEX: 62011CJ0280
Kasační opravný prostředek
Právo na přístup k dokumentům orgánů
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Článek 4 odst. 3 první pododstavec
Ochrana rozhodovacího procesu orgánů
Zpráva generálního sekretariátu Rady o návrzích předložených v rámci legislativního procesu týkajícího se změny samotného nařízení č. 1049/2001
Částečný přístup
Odepření přístupu k údajům o identitě členských států, které byly autory návrhů

Svým kasačním opravným prostředkem se Rada Evropské unie domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada (
T-233/09, Sb. rozh. s. II-1073
, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Rady ze dne 26. února 2009 (dále jen „sporné rozhodnutí“), jímž byl sdružení Access Info Europe (dále jen „Access Info“) odepřen přístup k některým informacím obsaženým ve zprávě ze dne 26. listopadu 2008, zaslané generálním sekretariátem Rady pracovní skupině pro informace, zřízené v rámci Rady, a týkající se návrhu nového nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „požadovaný dokument“).
Právní rámec
Bod 6 odůvodnění nařízení (ES) č. 1049/2001 Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) zní takto:
„Měl by být poskytnut širší přístup k dokumentům v případech, kdy orgány vykonávají své legislativní funkce, též v rámci přenesených pravomocí, a přitom zachována účinnost rozhodovacího procesu orgánů. Tyto dokumenty by měly být přístupné přímo v co nejširším rozsahu.“
Článek 1 tohoto nařízení stanoví:
„Účelem tohoto nařízení je:
a)
vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise […] tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům.
[…]“
Článek 4 odst. 3 první pododstavec uvedeného nařízení stanoví:
„Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
Skutečnosti předcházející sporu
E‑mailem ze dne 3. prosince 2008 požádalo sdružení Access Info Radu o přístup k požadovanému dokumentu. Tento dokument obsahuje pozměňovací návrhy nebo návrhy nových znění předložené několika členskými státy na schůzce pracovní skupiny pro informace, zmíněné v bodě 1 tohoto rozsudku, která se konala dne 25. listopadu 2008.
Sporným rozhodnutím povolila Rada částečný přístup k požadovanému dokumentu. Konkrétně tento orgán zaslal sdružení Access Info takovou verzi zmíněného dokumentu, která neumožnovala identifikovat členské státy, které byly autory zmíněných návrhů.
Rada odůvodnila nesdělení identity dotčených členských států na základě výjimky podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 tím, že zpřístupnění jejich identity by vážně ohrozilo její rozhodovací proces a že takové zpřístupnění není vyžadováno převažujícím veřejným zájmem. S ohledem na předběžnou povahu diskusí probíhajících v dané době by totiž zpřístupnění identity dotyčných členských států omezilo rozhodovací prostor delegací při jednáních, jimiž se vyznačuje legislativní proces v Radě, a ohrozilo by tím pádem její schopnost dosáhnout dohody.
Dne 26. listopadu 2008, tedy v den vyhotovení požadovaného dokumentu, bylo úplné znění tohoto dokumentu zpřístupněno veřejnosti na internetových stránkách organizace Statewatch, aniž bylo toto zpřístupnění povoleno (dále jen „nepovolené zpřístupnění“).
Napadený rozsudek
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 12. června 2009 podalo sdružení Access Info proti spornému rozhodnutí žalobu na neplatnost, které Tribunál napadeným rozsudkem vyhověl.
Tribunál úvodem uvedl základní zásady v oblasti přístupu k dokumentům. Konkrétně v bodech 55 až 58 napadeného rozsudku připomenul, že právo na přístup k dokumentům orgánů souvisí s demokratickým charakterem těchto orgánů a že článek 1 nařízení č. 1049/2001 má za cíl v co největší míře zajistit právo na přístup, takže výjimky ze zpřístupnění musí být vykládány a uplatňovány restriktivně. Tyto zásady nabývají zvláštní význam v případě, že Rada jedná – stejně jako v projednávané věci – jako normotvůrce.
V bodech 59 a 60 napadeného rozsudku Tribunál dále upřesnil, že pouhá okolnost, že se dokument týká zájmu chráněného určitou výjimkou ze zpřístupnění, nemůže stačit k odůvodnění použití této výjimky, neboť takové použití je odůvodněné pouze za předpokladu, že by přístup k danému dokumentu mohl konkrétně a skutečně porušit chráněný zájem. Nebezpečí takového porušení navíc musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. Je na dotyčném orgánu, aby zvážil zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním části požadovaného dokumentu – v projednávaném případě identity členských států, které byly autory návrhů – a veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu v plném rozsahu.
Podle těchto zásad přezkoumal Tribunál v bodech 68 až 80 napadeného rozsudku hlavní z důvodů, kterými Rada odůvodnila jen částečné zpřístupnění požadovaného dokumentu, a sice údajné omezení rozhodovacího prostoru delegací v rámci Rady, vyplývající z toho, že zpřístupnění identity členských států odpovědných za návrhy by vedla k tlaku veřejnosti na tyto státy v takovém rozsahu, že by jednotlivé delegace již nemohly předkládat návrhy směřující k omezení transparentnosti.
Tribunál dospěl zaprvé v bodech 69 až 74 napadeného rozsudku nejprve k závěru, že právě zásada demokratické legitimity ukládá autorům návrhů obsažených v požadovaném dokumentu odpovědnost vůči veřejnosti za své činy, a to tím spíše že daný dokument je součástí legislativního procesu. Dále Tribunál vyjádřil závěr, že zpřístupnění identity autorů návrhů nebrání delegacím, aby se od nich později odchýlily. Návrh je totiž předložen k tomu, aby se o něm diskutovalo, ať je anonymní, či nikoli, a nepočítá se s tím, že zůstane beze změny, je‑li identita jeho autora známa. Veřejnost je plně schopna pochopit tento rys návrhů v legislativním procesu. Podle Tribunálu dále nelze předpokládat, že by se proti omezování zásady transparentnosti stavěla veškerá veřejnost. Nakonec Tribunál uvedl, že ani nepovolené zpřístupnění rozhodovacímu procesu Rady neuškodilo.
Zadruhé Tribunál v bodech 75 a 76 napadeného rozsudku odmítl argument Rady, že k posouzení závažnosti nebezpečí spojeného se zmenšením rozhodovacího prostoru členských států je třeba zohlednit předběžnou povahu diskusí. Podle Tribunálu neumožňuje předběžná povaha diskusí jako taková odůvodnit použití výjimky upravené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, neboť toto ustanovení nerozlišuje podle toho, v jaké fázi se diskuse nacházejí.
Zatřetí Tribunál v bodech 77 a 78 uvedeného rozsudku odmítl argument, že je třeba zohlednit zvláště citlivou povahu návrhů předložených v dané věci delegacemi členských států. Tribunál v této souvislosti uvedl, že dotčené pozměňovací návrhy spadají do řádného průběhu legislativního procesu. Nejsou tudíž zvláště citlivé v tom smyslu, že by byl v případě zpřístupnění identity autorů návrhů zpochybněn základní zájem Unie nebo členských států, a to tím spíše že zde nejde o obsah návrhů předložených členskými státy, ale pouze o identifikaci delegací, které byly jejími autory. Tribunál také uvedl, že z povahy demokratické debaty vyplývá, že návrh na změnu návrhu nařízení může být předmětem jak pozitivních, tak negativních připomínek ze strany veřejnosti a médií.
Začtvrté Tribunál v bodě 79 napadeného rozsudku odmítl argument, že neobvyklá délka procesu přijímání nového nařízení v oblasti přístupu k dokumentům byla důsledkem obtíží, které těmto jednáním způsobilo nepovolené zpřístupnění. Podle Tribunálu lze délku legislativního procesu vysvětlit jinými důvody politické a právní povahy.
A zapáté Tribunál v bodech 82 a 83 napadeného rozsudku odmítl argument Rady, kterým se Rada snažila prokázat, že v důsledku nepovoleného zpřístupnění byly zprávy ze schůzek pracovních skupin méně detailní, zejména při označování delegací. K tomu Tribunál poznamenal, že tuto změnu lze vysvětlit i podáním žaloby sdružením Access Info proti spornému rozhodnutí. Neexistenci příčinné souvislosti mezi zpřístupněním identity delegací veřejnosti a vážným ohrožením rozhodovacího procesu prokazuje v každém případě dokument, který následoval po nepovoleném zpřístupnění a který neoznačuje návrhy na změnu legislativního textu anonymně, ale uvádí identitu delegací, alespoň ve svém původním znění.
Tribunál především na základě výše uvedených úvah žalobě vyhověl a sporné rozhodnutí zrušil.
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
Usnesením ze dne 17. října 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky a Španělského království na podporu návrhových žádání Rady a vedlejší účastenství Evropského parlamentu na podporu návrhových žádání Access Info. Usnesením ze dne 2. února 2012 bylo povoleno vedlejší účastenství Francouzské republiky na podporu návrhových žádání Rady.
Rada, Česká republika, Řecká republika, Španělské království a Francouzská republika navrhují, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadený rozsudek;
—
vydal konečné rozhodnutí o otázkách, které jsou předmětem tohoto kasačního opravného prostředku; a
—
uložil sdružení Access Info náhradu nákladů řízení v obou stupních.
Access Info a Evropský parlament navrhují, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Na podporu kasačního opravného prostředku uvádí Rada v podstatě tři důvody.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná v tomto ohledu Španělským královstvím, tvrdí, že Tribunál nerespektoval rovnováhu – vyžadovanou jak primárním právem, konkrétně čl. 207 odst. 3 ES a článkem 255 ES, použitelnými
ratione temporis
, tak právem sekundárním, konkrétně bodem 6 odůvodnění a čl. 4 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 1049/2001 – mezi širokým právem na přístup k dokumentům souvisejícím s legislativní činností orgánů na jedné straně a nutností zachovat účinnost rozhodovacího procesu na straně druhé. Tribunál konkrétně, zejména v bodě 69 napadeného rozsudku, vyložil zmíněný čl. 4 odst. 3 první pododstavec způsobem, kterým přiznal nenáležitý a přehnaný význam transparentnosti rozhodovacího procesu, aniž zároveň zohlednil požadavky spojené s jeho účinností.
Rada, kterou v tomto ohledu podporuje Česká republika, Řecká republika a Španělské království, konkrétně poukazuje na to, že její legislativní postup je velmi plynulý a od členských států vyžaduje značnou pružnost, aby tyto státy mohly měnit svá původní stanoviska, čímž se maximalizuje možnost dosažení dohody. K zajištění „prostoru pro vyjednávání“, a tím i k zachování účinnosti tohoto legislativního procesu, je potřebné těmto státům zaručit v diskusích maximální rozhodovací prostor, a to již od raných fází procesu. Tento rozhodovací prostor by však byl zmenšen, pokud by identita delegací byla zveřejněna v příliš časném stadiu procesu, neboť takové zveřejnění by mohlo vést k tlaku ze strany veřejnosti, v důsledku kterého by samotné delegace přišly o flexibilitu potřebnou k zajištění účinnosti rozhodovacího procesu Rady.
Česká republika a Španělské království k tomu dodávají, že zpřístupnění identity delegací nebylo v projednávaném případě k dosažení cílů nařízení č. 1049/2001 potřebné. Úplný přístup k obsahu požadovaného dokumentu dostačuje podle nich k zajištění demokratické diskuse o otázkách, kterých se tento dokument týká. Jediným důsledkem zpřístupnění i identity delegací by byla možnost vyvíjet tlak nikoli na Radu, nýbrž na členské státy.
Access Info namítá, že v rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku napadá Rada jen tři body napadeného rozsudku, a sice jeho body 57 a 58, v nichž Tribunál toliko poukázal na relevantní judikaturu, a jeho bod 69, v němž podle sdružení Access Info, podporovaného v tomto ohledu Parlamentem, Tribunál právě poměřuje požadavky transparentnosti s požadavkem ochrany rozhodovacího procesu a dospívá k závěru, že zpřístupnění identity dotyčných členských států nemohlo v projednávaném případě ohrozit rozhodovací proces Rady.
Závěry Soudního dvora
K rozhodnutí o projednávaném důvodu kasačního opravného prostředku je třeba připomenout, že nařízení č. 1049/2001 je podle bodu 1 svého odůvodnění v souladu s vůlí vyjádřenou v čl. 1 druhém pododstavci SEU zahájit novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. V bodě 2 odůvodnění uvedeného nařízení je připomenuto, že právo na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů souvisí s demokratickou povahou těchto orgánů (rozsudky ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C-39/05 P a C-52/05 P, Sb. rozh. s. I-4723
, bod 34; ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise,
C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Sb. rozh. s. I-8533
, bod 68, a ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise,
C-506/08 P, Sb. rozh. s. I-6237
, bod 72).
Proto je účelem nařízení č. 1049/2001, jak uvádí bod 4 jeho odůvodnění a jeho článek 1, v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů (výše uvedené rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 33; Švédsko a další v. API a Komise, bod 69, a Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 73).
Je zajisté pravda, že toto právo i nadále podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu. Konkrétně řečeno, uvedené nařízení v souladu s bodem 11 svého odůvodnění v článku 4 stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení jednoho ze zájmů chráněných tímto článkem (viz rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada,
C-266/05 P, Sb. rozh. s. I-1233
, bod 62, a výše uvedené rozsudky Švédsko a další v. API a Komise, body 70 a 71, a Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 74).
Avšak vzhledem k tomu, že se uvedené výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a použity restriktivně (výše uvedené rozsudky Sison v. Rada, bod 63; Švédsko a Turco v. Rada, bod 36; Švédsko a další v. API a Komise, bod 73, a Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 75).
Pokud tedy dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení důvodně předvídatelné, a ne čistě hypotetické (rozsudek výše uvedený rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 76 a citovaná judikatura).
Dále platí, že pokud orgán uplatňuje jednu z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, má povinnost vyvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, zejména obecným zájmem na zpřístupnění tohoto dokumentu s ohledem na výhody vyplývající, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy lepšího zapojení občanů do rozhodovacího procesu, jakož i vyšší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 45).
Soudní dvůr dále také rozhodl, že tyto úvahy mají samozřejmě zvláštní význam v případě, že Rada jedná jako normotvůrce, jak vyplývá z bodu 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, podle kterého má být právě v takovém případě poskytnut širší přístup k dokumentům. Transparentnost v tomto ohledu přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje kontrolovat všechny informace, které jsou základem pro přijetí legislativního aktu. Možnost, aby se občané seznámili s důvody vedoucími k zákonodárným činnostem, je totiž podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat svá demokratická práva (výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 46).
První důvod kasačního opravného prostředku, jehož podstatou je tvrzení Rady, že Tribunál nijak nezohlednil požadavky spojené s ochranou jejího rozhodovacího procesu, je třeba přezkoumat na základě těchto zásad.
Je přitom nutno konstatovat, že Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku správně poukázal na to, že podle judikatury citované v bodě 30 tohoto rozsudku představuje přístup veřejnosti k celému obsahu dokumentů Rady zásadu a že tuto zásadu doprovázejí výjimky, které musí být vykládány a uplatňovány restriktivně.
Tribunál, přestože Rada tvrdí opak, zohlednil požadavky spojené s účinností rozhodovacího procesu. V bodech 69 až 83 napadeného rozsudku totiž důkladně přezkoumal argumenty, které Rada předložila k odůvodnění toho, že v projednávaném případě uplatnila výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu dotyčného orgánu.
Tribunál tak byl dalek nerespektování rovnováhy mezi zásadou transparentnosti a zachováním účinnosti rozhodovacího procesu Rady a veškeré argumenty, které Rada předložila k odůvodnění toho, že v projednávaném případě uplatnila výjimku podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, v souladu se zásadami připomenutými v bodech 31 až 33 tohoto rozsudku meritorně přezkoumal.
Teprve po přezkoumání těchto argumentů a poté, co dospěl k závěru, že na základě žádného z nich nelze konstatovat, že by zpřístupnění informací o identitě dotyčných členských států vedlo ke konkrétnímu nebezpečí vážného ohrožení zájmu chráněného dotčenou výjimkou, uzavřel Tribunál v bodě 84 napadeného rozsudku, že Rada tím, že sporným rozhodnutím odmítla zpřístupnit tyto informace, porušila čl. 4 odst. 3 prvního pododstavec nařízení č. 1049/2001.
Lze-li danou výtku Rady jinak chápat tak, že jejím účelem je zpochybnit způsob, jakým Tribunál posoudil uvedené argumenty, je třeba shledat, že Rada na podporu projednávaného důvodu kasačního opravného prostředku neuvádí žádné skutečnosti k vyvrácení závěru Tribunálu, že argumenty Rady v prvním stupni nejsou dostatečně podložené, aby bylo možné konstatovat, že by zpřístupnění informací o identitě dotyčných členských států vedlo ke konkrétnímu nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu Rady.
Konečně k argumentu České republiky a Španělského království, že zpřístupnění identity delegací nebylo potřebné k dosažení cílů nařízení č. 1049/2001, postačí s odkazem na bod 28 tohoto rozsudku uvést, že účelem článku 1 nařízení č. 1049/2001 je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům. S ohledem na tuto zásadu Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku správně podotkl, že účelem nařízení č. 1049/2001 je zaručit přístup veřejnosti k celému obsahu dokumentů Rady, včetně – jak je tomu v projednávané věci – identity autorů jednotlivých návrhů, a že úplný přístup k těmto dokumentům lze omezit jen na základě výjimek z tohoto práva uvedených v citovaném nařízení, které musí být odůvodněny konkrétním nebezpečím vážného ohrožení zájmů, jež chrání. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě Tribunál vyloučil existenci takového nebezpečí, nelze považovat částečný přístup k požadovanému dokumentu za dostatečný pro dosažení cíle sledovaného uvedeným nařízením.
Za těchto podmínek je třeba první důvod kasačního opravného prostředku jako neopodstatněný zamítnout.
K třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku, kterým je třeba se zabývat na druhém místě a který sestává ze tří částí, vytýká Rada Tribunálu, že se na několika místech dopustil nesprávného právního posouzení, a že v důsledku toho dospěl k závěru, že tento orgán „dostatečně právně a skutkově“ neprokázal nebezpečí vážné újmy pro svůj rozhodovací proces.
V rámci první části třetího důvodu kasačního opravného prostředku Rada, podporovaná Řeckou republikou a Španělským královstvím, vytýká Tribunálu, že v bodech 73 a 74 napadeného rozsudku vyžadoval důkaz skutečného porušení zájmu chráněného předmětnou výjimkou. Rada se domnívá, že pro účely použití výjimky podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 postačí k odůvodnění jejího uplatnění pouhé nebezpečí újmy, takže orgán, který obdrží žádost o přístup k dokumentům, se musí omezit jen na prokázání pravděpodobnosti, že zpřístupnění daného dokumentu povede k ohrožení rozhodovacího procesu tohoto orgánu.
Access Info i Parlament tvrdí, že Tribunál od Rady zdaleka nepožadoval, aby předložila důkaz o skutečném ohrožení rozhodovacího procesu, a že ve zmíněných bodech 73 a 74 jen přezkoumal argument, který vznesla samotná Rada a podle kterého byl rozhodovací proces tohoto orgánu skutečně a konkrétně ohrožen v důsledku nepovoleného zpřístupnění.
V rámci druhé části třetího důvodu kasačního opravného prostředku Rada, s níž se v tomto ohledu ztotožňuje Řecká republika, vyjadřuje názor, že Tribunál v bodě 76 napadeného rozsudku náležitě nezohlednil význam stavu diskusí pro posouzení nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu, které představuje zpřístupnění identity delegací. Rada má za to, že uznání práva veřejnosti na přístup k veškerým přípravným pracím během celého rozhodovacího procesu odrazuje delegace od vyjádření jejich stanovisek v počáteční fázi procesu. S ohledem na specifika spojená s fungováním Rady jsou totiž tyto názory, zejména pokud souvisejí s odbornou dokumentací, často předběžné a nemusí nevyhnutelně vyjadřovat jasný a konečný postoj členského státu, z něhož dané delegace pocházejí, a tyto názory se proto mohou v průběhu procesu vyvíjet. Uznání práva na přístup již od úvodní fáze procesu by vedlo k tomu, že by delegace svá stanoviska vyjadřovaly teprve poté, co od svých příslušných vnitrostátních vlád obdrží vyjednávací postoj, což by mohlo legislativní proces znepružnit.
Access Info v reakci na tyto argumenty nejprve tvrdí, že Rada neupřesnila, v čem mají spočívat specifika jejího rozhodovacího procesu. Dále uvádí, že argument o údajném ohrožení možnosti delegací členských států změnit své stanovisko v průběhu procesu vznesla Rada teprve ve fázi kasačního opravného prostředku. V každém případě platí, jak rozhodl i Tribunál v bodě 76 napadeného rozsudku, že v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 není fáze vyjednávání uvedena mezi kritérii, která je třeba vzít v úvahu k odůvodnění uplatnění výjimky z práva na přístup. Toto hledisko lze sice zohlednit pro účely posouzení nebezpečí ohrožení zájmu chráněného tímto ustanovením. Identifikování delegací, které předkládají návrhy v počáteční fázi debat, ovšem nemůže těmto delegacím bránit v možnosti změnit posléze svůj postoj. Access Info nakonec poukazuje na to, že transparentnost musí být v největší možné míře posílena právě v okamžiku, kdy je proces započat. Ve fázi, kdy debaty již proběhly a kdy byly nalezeny kompromisní postoje, je totiž transparentnost i veřejná debata již zbytečná.
Podstatou třetí části třetího důvodu kasačního opravného prostředku je tvrzení Rady, že Tribunál v rozporu s požadavky stanovenými v bodě 69 výše uvedeného rozsudku Švédsko a Turco v. Rada nezohlednil náležitě v bodech 72 a 79 až 83 napadeného rozsudku citlivou povahu požadovaného dokumentu pro posouzení nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu vyvolaného zpřístupněním úplného znění tohoto dokumentu. Podle Rady plyne v projednávaném případě citlivá povaha onoho dokumentu ze skutečnosti, že se předmětné návrhy týkaly výjimek ze zásady transparentnosti, které by mělo stanovit nové nařízení o přístupu k dokumentům. Citlivost těchto otázek dokládá ostatně skutečnost, že unijní soudy v nedávné době rozhodovaly o výkladu těchto výjimek, jakož i debata a tlak veřejnosti vyvolané těmito otázkami.
Na podporu této části uvádí Rada několik argumentů. Především tvrdí, že na základě výše uvedeného rozsudku Švédsko a Turco v. Rada se může orgán v případě, že požadovaný akt má zvláště citlivou povahu, dovolávat výjimky podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Tribunál však toto ustanovení vyložil v bodě 78 napadeného rozsudku tak, že jej lze použít jen tehdy, je-li zpochybněn základní zájem Unie nebo členských států. Takový výklad nemá oporu ani ve znění citovaného ustanovení či jiných částí nařízení, ani v samotném výše citovaném rozsudku Švédsko a Turco v. Rada. Tento výklad by navíc ve spojení s vysokým důkazním standardem, jejž Tribunál vyžaduje k prokázání této újmy, téměř vyloučil možnost onoho ustanovení využít.
Rada dále, aby ještě více zdůraznila citlivost předmětných otázek, vytýká Tribunálu nesprávné právní posouzení, jehož se měl dopustit v bodě 79 napadeného rozsudku svým závěrem, že neobvyklá délka dotčeného legislativního procesu byla způsobena důvody politické a právní povahy souvisejícími se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, s volbami do Parlamentu a s nástupem nové Komise. Rada poukazuje na některé změny ve způsobu vypracovávání dokumentů pocházejících od jejích pracovních skupin, které nastaly od druhého pololetí 2008 – tedy po nepovoleném zpřístupnění – a tvrdí, že tyto průtahy byly ve skutečnosti přinejmenším částečně vyvolány ztrátou detailnosti a nedostatečnou otevřeností v rámci diskusí, které následovaly po nepovoleném zpřístupnění, což vedlo ke snížené účinnosti rozhodovacího procesu uvnitř orgánu.
Konečně bylo zablokování dotčeného legislativního spisu přinejmenším částečně vyvoláno i skutečností, že členské státy se právě kvůli nepovolenému zpřístupnění jen velmi ztěžka odchylovaly od svých původních vyjednávacích postojů. Konkrétně se tak zdráhaly učinit delegace těchto států, které měly v úmyslu navrhnout změny, jež by veřejnost mohla vnímat jako omezování práva veřejnosti na přístup. Rada tvrdí, že Tribunál pochybil, když přehlédl tyto negativní účinky, které mělo nepovolené zpřístupnění na rozhodovací proces Rady. Tribunál se podle ní dopustil pochybení zaprvé v bodě 72 napadeného rozsudku, v němž prohlásil daný argument za neopodstatněný s tím, že jeden z předmětných návrhů, předložený po nepovoleném zpřístupnění, omezoval právo veřejnosti na přístup, jelikož tento návrh – ačkoli Tribunál konstatoval opak – nepředložila delegace žádného členského státu, nýbrž sama Komise. Zadruhé Tribunál v bodech 82 a 83 napadeného rozsudku neprávem odmítl informace předložené Radou k vysvětlení menší detailnosti zpráv k dotčenému spisu v souvislosti s pojmenováním delegací v pracovních skupinách. Tribunál vysvětluje tuto skutečnost tím, že byla k němu podána žaloba, kdežto Rada má s ohledem na citlivou povahu dotčené problematiky za to, že tuto změnu vyvolalo právě nepovolené zpřístupnění. Rada dokládá tuto sníženou detailnost na příkladu zprávy dotčené pracovní skupiny z července 2009, ve které již nebyla uváděna identita delegací, ale byly v ní použity výrazy jako „určitý počet delegací“ či „jiné delegace“.
Access Info nejprve namítá, že Tribunál situaci, kdy je zpochybněn „základní zájem Unie nebo členských států“, uvedl jen jako příklad situace, ve které lze určitou otázku považovat za „zvláště citlivou“, ale nerozhodl, že by jen takové situace mohly být považovány za citlivé. Dále uvádí, že na rozdíl od dokumentu dotčeného ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, neobsahoval požadovaný dokument právní stanoviska, nýbrž jen prosté návrhy na změnu legislativního návrhu. Access Info konečně dodává, že Rada své zamítavé rozhodnutí podrobně neodůvodnila, ačkoli citovaný rozsudek Švédsko a Turco v. Rada podrobné odůvodnění vyžaduje.
Access Info se navíc domnívá, že třetí část třetího důvodu kasačního opravného prostředku Rady musí být v rozsahu, v němž zpochybňuje závěry Tribunálu o citlivé povaze požadovaného dokumentu a v němž se týká odůvodněnosti neobvyklé délky dotčeného legislativního procesu, prohlášena za nepřípustnou. Každopádně má sdružení Acces Info, podporované v podstatě Parlamentem, zaprvé za to, že Rada odůvodňuje citlivou povahu problematiky, která je předmětem požadovaného dokumentu, okolností, že tato problematika vyvolává veřejnou debatu a že je předmětem judikatury unijních soudů. Access Info má za to, že Rada svá tvrzení, která uvedla v této souvislosti, nepodložila. Kromě toho se otázek, které mohou vést k tlaku ze strany zájmových uskupení nebo k diskusím v médiích, týká velká část legislativních postupů. To je ovšem právě tím, co vyžaduje transparentnost a demokracie, a ne důkazem citlivé povahy otázky, která by odůvodňovala důvěrné zacházení s takovým dokumentem, jako je požadovaný dokument. Pokud by navíc byla projednávaná problematika z tohoto pohledu citlivá, musela by zůstat utajena nejen identita členských států, ale i obsah návrhů. Zadruhé zpochybňuje Access Info argument Rady, že neobvyklé průtahy v dotčeném legislativním procesu jsou důsledkem nepovoleného zpřístupnění. K průtahům mohla ve skutečnosti stejně tak vést neexistence politické shody mezi Radou a Parlamentem ohledně reformy nařízení. A zatřetí Access Info zpochybňuje skutečnost, že nepovolené zpřístupnění vedlo ke změnám v detailnosti zpráv pracovní skupiny.
Závěry Soudního dvora
K první části třetího důvodu kasačního opravného prostředku Rady je třeba konstatovat, že vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku.
Tribunál totiž v bodě 59 onoho rozsudku správně uvedl, že použití výjimek z práva na přístup je důvodné tehdy, existuje-li nebezpečí ohrožení některého z chráněných zájmů, přičemž riziko takovéhoto ohrožení musí být důvodně předvídatelné, a ne čistě hypotetické.
Tribunál – aby zjistil, zda takové nebezpečí v daném případě existuje – nejprve v bodech 70 až 72 napadeného rozsudku konstatoval, že Rada neprokázala výchozí předpoklad, na němž založila své argumenty, a sice skutečnost, že zpřístupnění identity delegací vedlo k takovému tlaku veřejnosti, že tyto delegace již nemohly předložit jediný návrh směřující k omezení. Vzhledem k tomu, že toto prokázáno nebylo, dospěl Tribunál ke správnému závěru, že zpřístupnění identity delegací, které měly v úmyslu takové návrhy předložit, nemohlo ohrozit rozhodovací proces Rady.
Tribunál se následně v bodech 73 a 74 napadeného rozsudku zabýval argumentem – shrnutým v bodě 50 uvedeného rozsudku, který Rada nenapadá – že nepovolené zpřístupnění „mělo negativní dopad na otevřenost a úplnost diskusí v pracovní skupině Rady, což bránilo delegacím zvážit řešení a jednotlivé změny s cílem dosáhnout shody v názorech na nejspornější otázky“.
V citovaných bodech 73 a 74 Tribunál jen reagoval na daný žalobní důvod a uzavřel, že na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, nemohlo zpřístupnění v projednávaném případě ohrozit rozhodovací proces tohoto orgánu.
Za těchto podmínek musí být první část třetího důvodu kasačního opravného prostředku zamítnuta jako neopodstatněná.
Co se týče druhé části projednávaného důvodu kasačního opravného prostředku, podle které Tribunál nezohlednil význam stavu diskusí pro posouzení nebezpečí vážného ohrožení rozhodovacího procesu Rady, které představuje úplné zpřístupnění postojů delegací, je třeba podotknout, že i tato část vychází z nesprávného výkladu napadeného rozsudku.
Tribunál totiž v bodě 76 onoho rozsudku upřesnil, že předběžná povaha diskusí jako taková neumožňuje odůvodnit použití výjimky upravené v čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Tribunál vyloučil, že by nebezpečí ohrožení rozhodovacího procesu Rady mohly prokázat jiné její argumenty, a správně tedy dovodil, že pouhá okolnost, že žádost o zpřístupnění byla podána ve velmi časné fázi legislativního procesu, nepostačuje k tomu, aby mohla být tato výjimka uplatněna.
Druhá část je tudíž neopodstatněná.
Konečně stran třetí části třetího důvodu kasačního opravného prostředku Rady je třeba zaprvé konstatovat, že Tribunál se v bodě 78 napadeného rozsudku u závěru, že problematika, která je předmětem požadovaného dokumentu, není zvláště citlivá, zcela správně zdržel odkazu na výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, neboť bod 69 posledně zmíněného rozsudku, z něhož vychází tato část, se týká jen specifických dokumentů, a sice právních stanovisek. Dokument požadovaný v projednávaném případě byl ovšem vypracován v rámci legislativního procesu a nespadá navíc do žádné z kategorií dokumentů, jimž nařízení č. 1049/2001 přiznává význam hodný zvláštní ochrany, jako jsou například právní stanoviska.
V každém případě je třeba i za předpokladu nesprávnosti závěru Tribunálu, že kritériem způsobilým prokázat zvláště citlivou povahu dokumentu je kritérium nebezpečí, že zpřístupnění tohoto dokumentu zpochybní základní zájem Unie nebo členských států, konstatovat, že toto kritérium nesloužilo v projednávaném případě Tribunálu k tomu, aby v bodě 77 napadeného rozsudku vyloučil zvláště citlivou povahu požadovaného dokumentu. Tribunál totiž tuto povahu vyloučil na základě konstatování, že jednotlivé pozměňovací návrhy nebo návrhy nového znění předložené čtyřmi delegacemi členských států, jež jsou uvedeny v požadovaném dokumentu, spadají do běžného fungování legislativního procesu, takže je vůbec nelze považovat za citlivé, a to nejen z hlediska kritéria souvisejícího se zpochybněním základního zájmu Unie nebo členských států, ale ani z hlediska jakéhokoli jiného kritéria.
Rada tedy neprávem vytýká Tribunálu, že zvláště citlivou povahu požadovaného dokumentu nezohlednil.
Zadruhé v souvislosti s ostatními argumenty, které Rada uvedla na podporu třetí části svého třetího důvodu kasačního opravného prostředku, je třeba poukázat na ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle které z článku 256 SFEU a čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že jedině Tribunál je příslušný jednak zjistit skutkový stav, kromě případu, kdy věcná nesprávnost jeho zjištění vyplývá z písemností ve spise, které mu byly předloženy, a jednak tento skutkový stav posoudit. Pokud Tribunál zjistil nebo posoudil skutkový stav, je Soudní dvůr na základě článku 256 SFEU příslušný k výkonu přezkumu právní kvalifikace těchto skutkových okolností a právních důsledků, které z nich Tribunál vyvodil. Soudní dvůr tedy není příslušný ke zjišťování skutkového stavu ani v zásadě k přezkoumávání důkazů, které Tribunál přijal na podporu tohoto skutkového stavu. Takové posouzení tudíž nepředstavuje, s výhradou případu zkreslování těchto důkazů, právní otázku, která by jako taková podléhala přezkumu Soudního dvora (viz zejména rozsudek ze dne 19. března 2009, Archer Daniels Midland v. Komise,
C-510/06 P, Sb. rozh. s. I-1843
, bod 105, a usnesení ze dne 10. listopadu 2011, Agapiou Joséphidès v. Komise a EACEA, C‑626/10 P, bod 107).
Rada ovšem svým argumentem, že Tribunál pochybil, když neobvyklou délku dotčeného procesu přičetl důvodům politické a právní povahy, souvisejícím zejména se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, s volbami do Parlamentu a s nástupem nové Komise, zpochybňuje – aniž poukazuje na zkreslení důkazů – posouzení Tribunálu, podle kterého nebyla neobvyklá délka legislativního procesu způsobena obtížemi vyvolanými zpřístupněním informací o identitě autorů návrhů, nýbrž oněmi důvody politické a právní povahy, které ovšem uvádí i samotná Rada, jak plyne z bodu 46 napadeného rozsudku.
Stejně tak u údajných důsledků nepovoleného zpřístupnění na rozhodovací proces Rady se tento orgán, aniž se jednoznačně dovolává zkreslení důkazů, snaží jen zpochybnit způsob, jakým Tribunál v bodě 72 napadeného rozsudku posoudil jeden z důkazů – konkrétně zveřejněné znění dokumentu obsahujícího písemné návrhy vznesené delegacemi v souvislosti s dotčeným legislativním procesem, a sice dokument č. 9716/09 ze dne 11. května 2009 – z něhož dovodil, že ačkoli Rada tvrdila v prvním stupni opak, delegace nebyly v důsledku tohoto zpřístupnění nuceny se vyhýbat předkládání návrhů směřujících k omezení transparentnosti. Dále Rada zpochybňuje i způsob, jakým Tribunál v bodech 82 a 83 napadeného rozsudku posoudil další z důkazů – a sice dokument 10859/1/09 REV 1 – z něhož Tribunál dovodil, že praxe Rady se po nepovoleném zpřístupnění změnila, neboť se již neuváděly identifikační údaje členských států, které k návrhu Komise předložily připomínky a podněty, a uvedl, že tuto změnu je možné vysvětlit tím, že Access Info podala žalobu napadající legalitu sporného rozhodnutí.
Posledně uvedené argumenty jsou tudíž nepřípustné, takže je třeba třetí část třetího důvodu kasačního opravného prostředku zčásti odmítnout jako nepřípustnou a zčásti zamítnout jako neopodstatněnou.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
Podstatou druhého důvodu kasačního opravného prostředku je tvrzení Rady, že argumentace Tribunálu je v rozporu s judikaturou Soudního dvora, která orgánům umožňuje se dovolávat při odepření zpřístupnění určitých kategorií dokumentů obecných úvah. Sporné rozhodnutí totiž, jak tvrdí i Řecká republika, uvádí obecné úvahy vysvětlující důvody, proč nemohl být požadovaný dokument zpřístupněn, i důvody, proč se tyto úvahy skutečně vztahují na požadovaný dokument. Rada tedy nezkoumala jen povahu dokumentu, ale své zamítavé rozhodnutí odůvodnila i podrobným vysvětlením k citlivé povaze projednávaných otázek a skutečnosti, že tyto otázky vyvstaly v rámci předběžných debat předcházejících legislativnímu procesu v pravém slova smyslu.
Access Info poukazuje nejprve na to, že druhý důvod kasačního opravného prostředku neodkazuje výslovně na žádný konkrétní bod napadeného rozsudku, takže je nepřípustný a irelevantní. V každém případě je sdružení Access Info, podporované v tomto ohledu Parlamentem, toho názoru, že Rada v kasačním opravném prostředku ani ve sporném rozhodnutí neuvedla, z jaké obecné domněnky její odepření přístupu v projednávaném případě vychází. Obecnou domněnku důvěrnosti pro takové dokumenty, jako je požadovaný dokument, navíc nelze – v rozporu s požadavky judikatury v této oblasti – dovodit z žádného ustanovení unijního práva ani z žádné obecné zásady právní, a to tím spíše že požadovaný dokument vzešel z procesu legislativní povahy.
Závěry Soudního dvora
Je třeba předeslat, že tento důvod kasačního opravného prostředku je na rozdíl od toho, co tvrdí Access Info, přípustný, neboť z výkladu argumentů na podporu tohoto důvodu kasačního opravného prostředku jednoznačně vyplývá, že Rada – ačkoli neuvádí žádný konkrétní bod napadeného rozsudku obsahující nesprávné právní posouzení – Tribunálu vytýká, že jí nepřiznal možnost odůvodnit odepření přístupu k požadovanému dokumentu domněnkou důvěrnosti založenou na obecných úvahách.
Pokud jde o věc samou, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že ačkoli k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu v zásadě nestačí, že tento dokument spadá pod činnost nebo zájem uvedené v článku 4 nařízení č. 1049/2001 a že dotyčný orgán musí rovněž vysvětlit, jak by přístup k tomuto dokumentu mohl konkrétně a skutečně poškodit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto článku, může se nicméně tento orgán v tomto ohledu v zásadě opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 50, jakož i rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Sb. rozh. s. I-5885
, bod 54, a ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, bod 57).
V takovém případě však musí dotyčný orgán uvést, na jakých obecných úvahách zakládá domněnku, že zpřístupnění dotčených dokumentů by poškodilo zájmy chráněné výjimkami podle článku 4 nařízení č. 1049/2001, aniž je povinen provést konkrétní přezkum obsahu každého z těchto dokumentů (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 76).
V projednávaném případě je však i za předpokladu, že by Rada v prvním stupni namítla, že přístup k takovému dokumentu, jako je požadovaný dokument, může odepřít na základě domněnky vycházející z úvah shrnutých v bodě 43 napadeného rozsudku a týkající se nezbytnosti chránit rozhodovací prostor delegací v průběhu předběžných diskusí o legislativním návrhu Komise, třeba konstatovat, že Tribunál se v bodech 70 až 79 napadeného rozsudku těmito úvahami zabýval a že v bodě 80 téhož rozsudku rozhodl, že tyto úvahy nestačí k tomu, aby doložily použití výjimky podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Rada se navíc o zpochybnění tohoto posouzení marně pokoušela prostřednictvím třetího důvodu, který uvedla na podporu svého kasačního opravného prostředku, ale který neobstál.
Rada tudíž nemůže s úspěchem tvrdit, že přístup k požadovanému dokumentu mohla odepřít na základě domněnky vycházející z těchto úvah.
S ohledem na výše uvedené jsou argumenty směřující k prokázání, že Tribunál nezohlednil důvody, kterými Rada vysvětlila, proč se tyto obecné úvahy v projednávaném případě vztahovaly na požadovaný dokument, irelevantní.
Z toho vyplývá, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být jako neopodstatněný zamítnut.
Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám musí být kasační opravný prostředek zamítnut.
K nákladům řízení
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, který je na řízení o kasačním opravném prostředku použitelný na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 140 odst. 1 uvedeného jednacího řádu stanoví, že členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady.
Vzhledem k tomu, že sdružení Access Info požadovalo náhradu nákladů řízení a že kasační opravný prostředek Rady je zamítnut, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené sdružením Access Info.
Česká republika, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika a Parlament ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.

2)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení vynaložených sdružením Access Info Europe.

3)
Česká republika, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika a Evropský parlament ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.