CELEX: 62014CJ0168
Predhodno odločanje
Člena 49 PDEU in 51 PDEU
Svoboda ustanavljanja
Direktiva 2006/123/ES
Področje uporabe
Storitve na notranjem trgu
Direktiva 2009/40/ES
Dostop do dejavnosti tehničnega pregleda vozil
Izvajanje od zasebnega organa
Dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem javne oblasti
Sistem predhodne pridobitve dovoljenj
Nujni razlogi v javnem interesu
Cestnoprometna varnost
Ozemeljska porazdelitev
Minimalna razdalja med centri za izvajanje tehničnih pregledov vozil
Največji možni tržni delež
Upravičenost
Zmožnost doseči zastavljeni cilj
Skladnost
Sorazmernost

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se v bistvu nanaša na razlago členov 49 PDEU in 51 PDEU, členov 2(2)(d) in (i), 3, 9, 10 in 14 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (
UL L 376, str. 36
, v nadaljevanju: Direktiva o storitvah) ter člena 2 Direktive 2009/40/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. maja 2009 o tehničnih pregledih motornih vozil in njihovih priklopnikov (
UL L 141, str. 12
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbami Grupo Itevelesa SL (v nadaljevanju: Itevelesa), Applus Iteuve Technology (v nadaljevanju: Applus), Certio ITV SL (v nadaljevanju: Certio) in Asistencia Técnica Industrial SAE (v nadaljevanju: ATI) ter družbo OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (v nadaljevanju: OCA) glede zakonitosti nacionalnih določb o tehničnih pregledih vozil.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o storitvah
V uvodni izjavi 21 Direktive o storitvah je navedeno: „Prevozne storitve, vključno z mestnim prometom, taksi službo in reševalnimi vozili ter pristaniškimi službami, bi morale biti izključene iz področja uporabe te direktive.“
V uvodni izjavi 33 te direktive je med drugim navedeno, da navedena direktiva zajema storitve certificiranja in testiranja.
V skladu s členom 1(1) Direktive o storitvah ta uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uresničevanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.
V skladu s členom 2(2)(d) te direktive se ta ne uporablja za „storitve na področju prevoza, vključno s pristaniškimi storitvami, ki jih zajema področje uporabe naslova [VI] Pogodbe [DEU]“.
V skladu s členom 2(2)(i) navedene direktive se ta ne uporablja za „dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti v skladu s členom [51 PDEU]“.
Člen 3 te direktive določa:
„V primeru nasprotij med določbami te direktive in drugimi akti Skupnosti, ki urejajo posebne vidike začetka opravljanja in opravljanja storitvene dejavnosti na posebnih področjih ali za posebne poklice, imajo prednost določbe drugih aktov Skupnosti, ki se uporabljajo na teh posebnih področjih ali za te posebne poklice. […]“
Člen 9 Direktive o storitvah, naslovljen „Sistemi dovoljenj“, določa:
„1.   Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira;
(b)
potreba po sistemu dovoljenj je utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes;
(c)
zastavljenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom, zlasti ker bi bil naknadni pregled prepozen, da bi bil lahko resnično učinkovit.
[…]
3.   Ta oddelek se ne uporablja za tiste vidike sistemov dovoljenj, ki jih posredno ali neposredno urejajo drugi instrumenti Skupnosti.“
Člen 10 te direktive, naslovljen „Pogoji za dodelitev dovoljenj“, nalaga, da sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje, in določa seznam teh meril.
Člen 14 navedene direktive, naslovljen „Prepovedane zahteve“, določa:
„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
[…]
(5)
uporabe ekonomskega preizkusa za vsak primer posebej, pri čemer se odobritev pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu, s presojo morebitnih ali trenutnih ekonomskih učinkov dejavnosti ali z oceno ustreznosti dejavnosti glede na cilje gospodarskega načrtovanja, ki jih je določil pristojni organ. Prepoved ne velja za zahteve po načrtovanju, ki niso ekonomske narave, temveč izhajajo iz pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes;
[…]“
Direktiva 2009/40
V uvodni izjavi 2 Direktive 2009/40 je navedeno:
„V okviru skupne prometne politike naj promet nekaterih vozil v Skupnosti poteka v najbolj ugodnih razmerah za varnost in konkurenčne pogoje med prevozniki v državah članicah.“
V uvodni izjavi 5 te direktive je navedeno:
„Zato je treba v posamičnih direktivah opredeliti minimalne predpise in postopke Skupnosti za preskušanje postavk iz te direktive.“
V uvodni izjavi 26 navedene direktive je navedeno, da so njeni cilji „uskladit[ev] pravil o tehničnih pregledih, da se prepreči izkrivljanje konkurence med cestnimi prevozniki ter zagotovi pravilni pregled in vzdrževanje vozil […]“.
Člen 1(2) te direktive določa, da so „[k]ategorije preskušanih vozil, pogostost tehničnih pregledov in postavke, ki jih je treba preskusiti, […] navedeni v prilogah I in II“.
Člen 2 Direktive 2009/40 določa:
„Tehnične preglede po tej direktivi opravljajo država članica ali nosilci javnih pooblastil ali pa organizacije ali ustanove, ki jih imenuje in neposredno nadzira država, vključno z ustrezno pooblaščenimi zasebnopravnimi organizacijami. Države članice si morajo zlasti vsestransko prizadevati za zagotovitev objektivnosti in visoke kakovosti preskušanja vozil, kadar organizacije, imenovane kot centri za izvedbo tehničnih pregledov, opravljajo tudi popravila motornih vozil.“
Direktiva 2014/45/EU
V uvodni izjavi 3 Direktive 2014/45/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o rednih tehničnih pregledih motornih vozil in njihovih priklopnih vozil ter razveljavitvi Direktive 2009/40/ES (
UL L 127, str. 51
) je navedeno:
„Tehnični pregledi so del širše ureditve, ki naj bi zagotavljala varno in okoljsko sprejemljivo stanje vozil ves čas njihove uporabe. […]“
V uvodni izjavi 42 Direktive 2014/45 je navedeno:
„Tehnična brezhibnost neposredno vpliva na varnost v cestnem prometu, zato bi jo bilo treba redno pregledovati. […]“
Člen 4(2) te direktive določa:
„Tehnične preglede opravljajo država članica registracije vozila, javni organ, ki mu je to nalogo dodelila ta država članica, ali pa organizacije ali ustanove, ki jih imenuje in nadzira ta država članica, vključno s pooblaščenimi zasebnopravnimi organizacijami.“
Špansko pravo
Členi od 35 do 37 zakona št. 12/2008 o industrijski varnosti (Ley 12/2008 de seguridad industrial), ki ga je 31. julija 2008 sprejel parlament Katalonije (BOE št. 204 z dne 23. avgusta 2008, str. 14194; v nadaljevanju: zakon 12/2008), določajo:
„Člen 35. Naloge imetnikov centrov za tehnični pregled vozil
Imetniki centrov za tehnični pregled vozil imajo naslednje naloge:
(a)
dejansko izvajanje tehničnih pregledov vozil ter sestavnih in nadomestnih delov vozil;
(b)
kot preventivni ukrep preprečiti uporabo vozil, za katera se je pri pregledu izkazalo, da imajo varnostne pomanjkljivosti, ki pomenijo neposredno nevarnost.
[…]
Člen 36: Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati imetniki centrov za tehnični pregled vozil
1.   Imetniki centrov za tehnični pregled vozil morajo za opravljanje dejavnosti na ozemlju Katalonije izpolnjevati te pogoje:
(a)
biti v skladu s prostorskim načrtom centrov za tehnični pregled vozil, ki ga v skladu s členom 37(2) lahko določi vlada;
(b)
nobeno podjetje ali skupina podjetij ne sme preseči največjega možnega tržnega deleža, ki se določi z uredbo. Ta največji možni delež mora zagotoviti, da noben imetnik ne opravlja storitve v toliko centrih za tehnični pregled vozil, ki bi skupaj presegali polovico vseh pregledovalnih mest, ki obstajajo v Kataloniji. […]
(c)
biti v skladu z minimalnimi razdaljami med centri za tehnični pregled vozil istega podjetja ali iste skupine podjetij, ki jih mora v skladu s členom 37(3) določiti vlada.
[…]
Člen 37: Podelitev dovoljenj imetnikom centrov za tehnični pregled vozil
1.   Agencia Catalana de Seguridad Industrial [Katalonska agencija za industrijsko varnost] je pristojna za podelitev dovoljenj imetnikom centrov za tehnične preglede vozil. Dovoljenje, ki se podeli vsakemu centru posamično, je treba izdati v skladu s postopkom, določenim z uredbo.
2.   Vlada lahko za zagotovitev dobrega opravljanja storitve v zvezi z obstoječim voznim parkom ter zagotovitev objektivnosti in kakovosti pregledov z odredbo določi potrebno število centrov za tehnični pregled vozil in pregledovalnih mest, ki jih mora imeti vsak center, ki se morajo izračunati na podlagi obstoječega voznega parka, in določi njihovo lokacijo s prostorskim načrtom. […]
3.   Vlada mora za zagotovitev učinkovite konkurence med izvajalci z odredbo določiti minimalne razdalje med centri istega podjetja ali iste skupine podjetij. Z navedenimi razdaljami je treba zagotoviti, da ne pride do nobenega položaja ozemeljske prevlade istega imetnika, pri čemer se upoštevajo značilnosti različnih lokacij centrov za tehnični pregled vozil.
[…]“
Z odredbo št. 30/2010 o potrditvi uredbe za izvajanje zakona št. 12/2008, z dne 31. julija 2008 o industrijski varnosti (decreto 30/2010, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial), ki jo je 2. marca 2010 sprejela vlada Generalidad de Cataluña (avtonomna skupnost Katalonija) (v nadaljevanju: odredba št. 30/2010), in odredbo št. 45/2010 o potrditvi prostorskega načrta novih centrov za tehnični pregled vozil v Kataloniji za obdobje od 2010 do 2014 (decreto 45/2010, por el que se aprueba el Plan territorial de nuevas estaciones de inspección técnica de vehículos de Cataluña para el periodo 2010‑2014), ki jo je 30. marca 2010 sprejela ta ista vlada (v nadaljevanju: odredba št. 45/2010), se izvajajo določbe zakona št. 12/2008 v zvezi z vzpostavitvijo centrov za tehnični pregled vozil.
Členi od 73 do 75 odredbe št. 30/2010 določajo:
„Člen 73.
Skladnost s prostorskim načrtom in zagotovitev kontinuitete
73(1)   Za zagotovitev primerne javne storitve in storitve pregleda v skladu z obstoječim povpraševanjem ter v skladu z določbami člena 36(1)(a) zakona [št. 12/2008] morajo imetniki centrov za tehnični pregled vozil ravnati v skladu z določbami veljavnega prostorskega načrta za centre za tehnični pregled vozil.
[…]
Člen 74.
Največji možni tržni delež
74(1)   V skladu z določbami člena 36(1)(b) zakona [št. 12/2008] tržni delež vsakega podjetja ali skupine podjetij, ki so pooblaščena za opravljanje storitve tehničnega pregleda vozil v Kataloniji, ne sme biti večji od polovice skupnega števila. […]
74(2)   Tržni delež se določi glede na število pooblaščenih pregledovalnih mest za določene centre, ki jih ima vsak imetnik glede na skupno število teh pregledovalnih mest, ki obstajajo v Kataloniji.
Člen 75.
Najmanjše dovoljene razdalje
75(1)   Za zagotovitev učinkovite konkurence med izvajalci storitev v skladu s členom 37(3) te odredbe in členom 36(1)(c) zakona [št. 12/2008] obstoječe dejanske razdalje med pooblaščenimi centri za tehnični pregled vozil istega podjetja ali skupine podjetij ne smejo biti manjše od:
(a)
4 km med centri, ki so v občinah z več kot 30.000 prebivalcev, na dan, ko jim je Agencia Catalana de Seguridad Industrial podelila dovoljenje;
(b)
20 km med centri na preostalem ozemlju Katalonije;
(c)
10 km med centri, med katerimi je na dan izdaje dovoljenja eden v občini z več kot 30.000 prebivalci in drugi na preostalem ozemlju Katalonije.
75(2)   Za namene tega predpisa dejanska razdalja pomeni najmanjšo razdaljo, ki jo je treba prepotovati po javnih poteh, ki obstajajo med enim in drugim centrom, na dan, ko je Agencia Catalana de Seguridad Industrial podelila dovoljenje.
75(3)   Na datum začetka veljavnosti te odredbe se lahko za obstoječo mrežo centrov razdalje, določene v točki (a) odstavka 1, zmanjšajo za največ 20 %.“
Člen 79(1)(c) odredbe št. 30/2010 določa, da lahko centri za tehnični pregled v primerih, določenih z veljavnimi predpisi, in v skladu navodili ter protokoli, ki jih sprejme Agencia Cataluna de Seguridad Industrial, onesposobijo vozila.
V preambuli k odredbi št. 45/2010 je navedeno:
„[…] Ponudbo storitev tehničnih pregledov vozil je treba prilagoditi obstoječim potrebam tako v zvezi s pokritostjo trenutno deficitarnih območij, da bi se ta storitev približala uporabnikom, kot tudi zato, da se zmanjša pomanjkanje obstoječe storitve na območjih, kjer so centri za tehnični pregled najštevilčnejši in kjer so najdaljše čakalne vrste.
Pri storitvi tehničnih pregledov vozil se je treba zaradi njenih ozemeljskih značilnosti izogniti temu, da bi se ponudba iz razlogov, povezanih zgolj z donosnostjo storitev, pretirano osredotočila na neko območje na škodo drugih območij, ki zaradi manjšega voznega parka ostajajo nepokrita v škodo uporabnikov. Poleg tega bi lahko na območjih, na katerih je zaradi gostote vozil povpraševanje večje, večja koncentracija centrov povzročila, da bi si izvajalci konkurirali tako, da bi znižali standarde in posledično zmanjšali kakovost storitve.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Družba OCA, ena od španskih imetnikov centra za tehnični pregled vozil, je 5. maja 2010 pri višjem sodišču v Kataloniji (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) vložila tožbo v upravnem sporu, s katero je zahtevala razglasitev delne ničnosti odredbe št. 30/2010 in ničnosti odredbe št. 45/2010 v celoti, ker naj bi bili ureditev glede imetnikov centrov za preglede s področja industrijske varnosti, ki za te centre uvaja sistem upravnih dovoljenj, in določitev pogojev in obveznosti iz tega sistema dovoljenj v nasprotju z Direktivo o storitvah.
Stališča, s katerimi so podprli zakonitost odredb iz spora o glavni stvari, so predložili štirje drugi imetniki centrov za tehnični pregled vozil, in sicer Itevelesa, Applus, Certio in ATI ter Generalidad de Cataluña.
Tribunal Superior de Justicia je s sodbo z dne 25. aprila 2010 ugodilo navedeni tožbi in je razglasilo ničnost, prvič, določb odredbe št. 30/2010, ki urejajo sistem podelitve dovoljenj imetnikom centrov za tehnični pregled vozil (v nadaljevanju: imetniki), in drugič, odredbe št. 45/2010 v celoti, ker naj bi bil ta sistem v nasprotju z zakonom št. 17/2009 o svobodnem dostopu do storitvenih dejavnosti in njihovega izvajanja (Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) z dne 23. novembra 2009, s katerim je v španski pravni red prenesena Direktiva o storitvah.
Družbe Itevelesa, Applus, Certio in ATI so zoper to sodbo vložile pritožbe pri Tribunal Supremo. To sodišče je ugodilo predlogu Generalidad de Cataluña, da se jo kot nasprotno stranko šteje za zainteresirano stranko v postopku.
Predložitveno sodišče v okviru teh pritožb dvomi o tem, ali je za dejavnosti tehničnega pregleda vozil mogoče uporabiti Direktivo o storitvah, saj je lahko člen 2(2)(d) te direktive po njegovem mnenju predmet dveh različnih razlag. Po prvi razlagi naj bi bila vzpostavitev tehničnih pregledov povezana z varnostjo v cestnem prometu in naj bi zato spadala pod skupno prometno politiko. Po drugi razlagi naj bi storitve tehničnih pregledov vozil, ki jih trgovska podjetja opravljajo za nadomestilo, ki ga plačajo uporabniki, spadale k storitvam certificiranja in testiranja, ki v skladu z uvodno izjavo navedene direktive spadajo na njeno področje uporabe.
Poleg tega se predložitveno sodišče sprašuje, ali pristojnost za sprejetje preventivnega ukrepa onesposobitve vozil, ki jo imajo imetniki, spada med „dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti“ v smislu člena 2(2)(i) Direktive o storitvah.
To sodišče se prav tako sprašuje o medsebojni povezanosti te direktive z Direktivo 2009/40 za namene ugotovitve, ali lahko za dostop do dejavnosti tehničnega pregleda velja sistem dovoljenj. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Komisija/Portugalska (
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
), v kateri je Sodišče presodilo, da Direktiva 2009/40 ne vsebuje nobene določbe o dostopu do dejavnosti pregleda vozil.
Nazadnje, dvomi predložitvenega sodišča se nanašajo na obveznost, naloženo imetnikom v okviru sistema dovoljenj, vzpostavljenega z nacionalno zakonodajo, da ravnajo v skladu s prostorskim načrtom, ki iz razlogov, povezanih s potrebo po zagotovitvi primerne ozemeljske pokritosti, kakovosti storitve in konkurenčnosti med izvajalci storitev, omejuje število centrov za tehnični pregled vozil na podlagi dveh meril, od katerih se prvo nanaša na zahtevo minimalne razdalje med centri istega podjetja ali iste skupine podjetij, drugo pa na prepoved posedovanja več kot 50‑odstotnega tržnega deleža. V zvezi s tem naj bi katalonski organ za varstvo konkurence menil, da ta merila niso utemeljena iz nujnih razlogov v javnem interesu in da ta prostorski načrt neupravičeno omejuje konkurenco, s tem da omejuje dostop novih gospodarskih subjektov do trga.
Tribunal Supremo je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali člen 2(2)(d) Direktive [o storitvah] s področja uporabe navedene direktive izključuje dejavnosti tehničnega pregleda vozil, če jih v skladu z nacionalnimi predpisi opravljajo zasebni gospodarski subjekti pod nadzorom uprave države članice?
2.
Če je odgovor na prejšnje vprašanje nikalen (to je, če dejavnosti tehničnega pregleda vozil načeloma spadajo na področje uporabe Direktive [o storitvah]), ali se lahko uporabi izključitveni razlog iz člena 2(2)(i) navedene direktive, ker so zasebni subjekti, ki opravljajo storitev, pooblaščeni, da kot preventivni ukrep odredijo onesposobitev vozil, ki imajo take varnostne pomanjkljivosti, da bi njihova uporaba v prometu pomenila neposredno nevarnost?
3.
Če Direktiva [o storitvah] velja za dejavnosti tehničnega pregleda vozil, ali jo je skupaj s členom 2 Direktive 2009/40 […] mogoče razlagati tako, da vsekakor dovoljuje, da se za take dejavnosti zahteva predhodno upravno dovoljenje? Ali na odgovor vplivajo trditve iz točke 26 sodbe Komisija/Portugalska (
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
)?
4.
Ali je nacionalna ureditev, ki določa, da je število dovoljenj za ustanovitev centrov za tehnične preglede vozil odvisno od vsebine prostorskega načrta, v katerem so kot razlogi za količinsko omejitev navedeni zagotavljanje primerne ozemeljske pokritosti, zagotavljanje kakovosti storitve in spodbujanje konkurenčnosti med izvajalci storitev, vključno z elementi gospodarskega načrtovanja v ta namen, v skladu s členoma 10 in 14 Direktive [o storitvah] in po potrebi – če navedene direktive ne bi bilo mogoče uporabiti – s členom [49 PDEU]?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Pristojnost Sodišča
Družbi Applus in ATI izpodbijata dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ker naj spor o glavni stvari ne bi vseboval čezmejnih elementov in naj bi šlo za povsem notranji položaj.
V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko določbe o temeljnih svoboščinah, zagotovljenih s PDEU, za nacionalne predpise, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, ki se glede na njihovo besedilo enako uporabljajo za španske državljane in za državljane drugih držav članic, praviloma veljajo, le kadar se uporabljajo za položaje, ki so povezani s trgovino med državami članicami (glej v tem smislu sodbo Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar v obravnavanem primeru nikakor ni mogoče izključiti, da podjetja s sedežem v drugih državah članicah kot Kraljevini Španiji želijo oziroma so želela ponujati storitve tehničnega pregleda vozil v tej državi članici.
V teh okoliščinah je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Utemeljenost
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali se Direktiva o storitvah uporablja za dejavnosti tehničnega pregleda vozil.
Najprej je treba spomniti, da se v skladu s členom 2(2)(d) te direktive ta ne uporablja za „storitve na področju prevoza, vključno s pristaniškimi storitvami, ki jih zajema področje uporabe naslova [VI] Pogodbe [DEU]“.
Glede na to, da pojem „storitve na področju prevoza“ v smislu te določbe v Direktivi o storitvah ni izrecno opredeljen, je torej treba določiti njegov obseg.
Na prvem mestu, kar zadeva besedilo člena 2(2)(d) Direktive o storitvah, je treba poudariti, da ima besedna zveza, uporabljena v tej določbi v vseh jezikovnih različicah razen v nemški, in sicer „storitve na področju prevoza“, širši pomen od tistega, ki ga ima besedna zveza „prevozne storitve“, kot je v uvodni izjavi 21 te direktive uporabljena za „mestni promet, taksi službo in reševalna vozila ter pristaniške službe“.
V zvezi s tem je treba glede tega jezikovnega odstopanja opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso formulacija določbe prava Unije v eni od jezikovnih različic ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe in glede tega ne more imeti prednosti pred drugimi jezikovnimi različicami. Določbe prava Unije je treba namreč razlagati in uporabljati enotno ob upoštevanju različic v vseh jezikih Unije. Če se med jezikovnimi različicami besedila zakonodaje Unije pojavijo razlike, je treba zadevne določbe razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del so (glej sodbo Kurcums Metal,
C‑558/11
,
EU:C:2012:721
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar, kot je navedeno v točki 41 te sodbe, je treba ugotoviti, da je v vseh jezikovnih različicah člena 2(2)(d) Direktive o storitvah razen v nemški različici izrecno uporabljena besedna zveza „storitve na področju prevoza“, ki se mora uporabiti. Splošna sistematika in namen navedene določbe podpirata to ugotovitev.
V zvezi s tem je iz pripravljalnega gradiva za sprejetje Direktive o storitvah namreč razvidno, da je bila izključitev v zvezi s „storitvami na področju prevoza“ namerno sestavljena v taki obliki, da bi ustrezala besedilu člena 51 ES, ki je postal člen 58 PDEU, ki v odstavku 1 določa, da „svobodno opravljanje prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu“.
Uporaba besed „storitve na področju prevoza“ tako izkazuje namen zakonodajalca Evropske unije, da izključitve iz člena 2(2)(d) Direktive o storitvah ne omeji zgolj na prevozna sredstva.
Zato je treba to izključitev razlagati tako, da zajema – kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 28 sklepnih predlogov – ne le fizično dejanje premikanja oseb ali blaga z enega kraja na drugega z vozilom, zrakoplovom ali vodnim plovilom, temveč tudi vse storitve, ki so s takim dejanjem neločljive povezane.
Dejavnost tehničnega pregleda vozil je resda dodatna glede na prevozno storitev. Vendar je tak pregled predpogoj, nujen za opravljanje glavne dejavnosti, ki je prevoz, kakor je razvidno iz cilja varnosti v cestnem prometu, ki je podlaga za dejavnost tehničnega pregleda vozil.
Na drugem mestu je treba poudariti, da je ta razlaga podprta s ciljem Direktive 2009/40 o tehničnih pregledih vozil, ki – čeprav ne vsebuje nobene določbe, ki se nanaša na pravila o dostopu do dejavnosti pregleda vozil, kot je Sodišče presodilo v sodbi Komisija/Portugalska (
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, točka
) – ureja vsebino te dejavnosti in je njen namen izrecno, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 2, zagotavljati varnost v cestnem prometu. Tak cilj je prav tako razviden iz uvodnih izjav 3 in 43 Direktive 2014/45, ki je nasledila Direktivo 2009/40.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je bila Direktiva 2009/45 sprejeta na podlagi člena 71 ES, Direktiva 2014/45 pa na podlagi člena 91 PDEU, pri čemer sta ti določbi obe v Pogodbi ES oziroma Pogodbi DEU umeščeni pod naslov „Prevoz“ in pomenita pravno podlago, ki zakonodajalcu Unije izrecno dopuščata določiti „ukrepe za izboljšanje varnosti prevoza“. Iz pripravljalnega gradiva za sprejetje Direktive o storitvah pa je razvidno, da je zakonodajalec Unije želel, da so storitve, ki jih urejajo določbe, sprejete na podlagi člena 71 ES, izključene iz področja uporabe te direktive.
Zato je treba dejavnosti tehničnega pregleda vozil šteti za „storitve na področju prevoza“ v smislu člena 2(2)(d) Direktive o storitvah.
Ker predložitveno sodišče poudarja, da so navedene storitve povezane z dejavnostmi certificiranja in testiranja, je treba ugotoviti, da to, da so slednje v skladu z uvodno izjavo 33 Direktive o storitvah zajete s to direktivo, ne vpliva – kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 32 sklepnih predlogov – na splošno izključenost storitev na področju prevoza s področja uporabe navedene direktive.
Torej je treba ugotoviti, da se Direktiva o storitvah ne uporablja za dejavnost centrov za tehnični pregled vozil, za katero glede na to, da spada med storitve na področju prevoza, v skladu s členom 58(1) PDEU ne veljajo določbe PDEU o svobodnem opravljanju storitev.
V teh okoliščinah bo treba nacionalno ureditev iz postopka v glavni stvari proučiti ob upoštevanju določb Pogodbe PEU o svobodi ustanavljanja, ki se uporabljajo neposredno za prevoz, in ne na podlagi naslova te pogodbe, ki se nanaša na prevoz (glej v tem smislu sodbo Yellow Cab Verkehrsbetrieb,
C‑338/09
,
EU:C:2010:814
, točka
).
Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(2)(d) Direktive o storitvah razlagati tako, da so dejavnosti tehničnega pregleda vozil izključene iz področja uporabe te direktive.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem Sodišče sprašuje, ali je treba člen 51(1) PDEU razlagati tako, da so dejavnosti centrov za tehnični pregled vozil, kakršni so tisti iz zakonodaje, ki se uporablja v Kataloniji, povezane z izvajanjem javne oblasti v smislu te določbe, in sicer glede na to, da imajo imetniki teh centrov pooblastilo za onesposobitev vozil, kadar se za ta vozila na pregledu izkaže, da imajo varnostne pomanjkljivosti, ki pomenijo neposredno nevarnost.
V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je Sodišče glede dejavnosti centrov za tehnični pregled vozil, ki jih izvajajo zasebne organizacije na Portugalskem, že presodilo, da odločitev, ali bo tehnični pregled potrjen ali ne, ni samostojno odločanje, ki je značilno za izvrševanje pristojnosti javne oblasti, in je sprejeta v okviru državnega nadzora (glej sodbo Komisija/Portugalska,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, točka
). Poleg tega je Sodišče poudarilo, da te organizacije v okviru svojih dejavnosti nimajo pooblastil za uporabo prisile, saj sankcije ob neupoštevanju pravil o pregledu vozil sodijo v okvir policijskih in sodnih oblasti (glej sodbo Komisija/Portugalska,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, točka
).
V obravnavanem primeru je treba na eni strani poudariti, da člen 2 Direktive 2009/40 izrecno določa, da če države članice dejavnosti tehničnega pregleda zaupajo zasebnim organizacijam, te neposredno nadzira država.
Prav ta državni nadzor je bil vzpostavljen s sporno nacionalno zakonodajo, saj člen 79(1)(c) odredbe št. 30/2010 določa, da se lahko odločitev o onesposobitvi sprejme le „v primerih, določenih z veljavnimi predpisi“, in „v skladu navodili ter protokoli, ki jih sprejme Agencia Cataluna de Seguridad Industrial“.
Na drugi strani je treba glede na podatke, ki jih je predložitveno sodišče posredovalo v odgovoru na zahtevo za podrobnejše podatke, ki jo je Sodišče postavilo v sladu s členom 101 svojega Poslovnika, ugotoviti, da ima lastnik onesposobljenega vozila pravico, da pri vodji tehničnih pregledov, ki je uradnik državne uprave, zadolžen za nadzor in pregled centrov za tehnični pregled vozil, vloži pritožbo, in da lahko ta vodja spremeni odločitev o onesposobitvi. Poleg tega so v primeru pritožbe lastnika vozila glede onesposobitve tega vozila za sprejetje prisilnih ukrepov ali uporabo fizične prisile pooblaščeni le organi vlade Generalidad de Cataluña, pristojni za promet in policijo.
Pooblastilo za onesposobitev vozil, ki ga imajo imetniki centrov za tehnični pregled, kadar ugotovijo pomanjkljivosti, ki pomenijo neposredno nevarnost, je tako podvrženo nadzoru pristojnih organov in ga ne spremlja nobena pristojnost uporabe sile ali fizične prisile. Zato za to pooblastilo ni mogoče šteti, da je neposredno in posebej povezano z izvajanjem javne oblasti.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba člen 51(1) PDEU razlagati tako, da dejavnosti centrov za tehnični pregled vozil, kot so tisti iz zakonodaje, obravnavane v postopku v glavni stvari, niso povezane z izvajanjem javne oblasti v smislu te določbe, čeprav imajo imetniki teh centrov pooblastilo za onesposobitev vozil, kadar se za ta vozila na pregledu izkaže, da imajo varnostne pomanjkljivosti, ki pomenijo neposredno nevarnost.
Tretje in četrto vprašanje
Predložitveno sodišče želi s tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, izvedeti, ali člen 49 PDEU nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari in v skladu s katero je dejavnost tehničnega pregleda vozil pridržana zgolj za gospodarske subjekte, ki so imetniki predhodnega upravnega dovoljenja, katerega izdaja je pogojena s tem, da ti subjekti spoštujejo prostorski načrt, ki vsebuje pogoj o minimalni razdalji in pogoj o največjem možnem tržnem deležu.
Prvič, Sodišče je glede obveznosti pridobitve predhodnega upravnega dovoljenja za izvajanje dejavnosti tehničnega pregleda vozil že imelo priložnost ugotoviti, da Direktiva 2009/40 ne vsebuje nobene določbe, ki se nanaša na pogoje za dostop do te dejavnosti (glej v tem smislu sodbo Komisija/Portugalska,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, točka
).
Zaradi neobstoja uskladitve v zvezi s tem države članice ostajajo pristojne za določitev navedenih pogojev, vendar morajo kljub temu na tem področju svoje pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih pravic, ki so zagotovljene s PDEU (glej v tem smislu sodbo Nasiopoulos,
C‑575/11
,
EU:C:2013:430
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da člen 2 Direktive 2009/40 izrecno potrjuje to pristojnost držav članic, ko natančneje določa, da lahko tehnične preglede vozil opravljajo zasebne organizacije ali ustanove, ki jih imenuje, v ta namen pooblasti in pri delovanju nadzira država.
Zato čeprav pravo Unije ne nasprotuje temu, da država članica dejavnost tehničnega pregleda vozil pogojuje z izdajo predhodnega dovoljenja, še vedno velja, da mora tak sistem dovoljenj, kot je bilo navedeno v točki 64 te sodbe, spoštovati pravo Unije in zlasti člen 49 PDEU.
Opozoriti je treba namreč, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča člen 49 PDEU nasprotuje omejitvam svobode ustanavljanja, to pomeni vsem nacionalnim ukrepom, ki bi lahko državljane Unije ovirali pri izvrševanju svobode ustanavljanja, ki je zagotovljena s PDEU, ali ki bi bili za izvrševanje svobode ustanavljanja manj privlačni. Pojem omejitve vključuje ukrepe države članice, ki čeprav veljajo brez razlikovanja, vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v Uniji (glej v tem smislu sodbo SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru sporna nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari izdajo predhodnega upravnega dovoljenja določa pogoja, da morajo centri istega podjetja ali iste skupine podjetij spoštovati neke minimalne razdalje in ne smejo imeti tržnega deleža, večjega od 50 %.
Zato je treba glede na sodno prakso, navedeno v točki 67 te sodbe, ugotoviti, da lahko taka pravila za gospodarske subjekte iz drugih držav članic ovira ali zmanjšuje privlačnost izvajanja dejavnosti prek stalne poslovne enote na ozemlju Katalonije.
Zato navedena zakonodaja pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.
Drugič, v teh okoliščinah je treba preizkusiti, ali so določbe, obravnavane v postopku v glavni stvari, lahko objektivno utemeljene.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je namreč mogoče omejitve svobode ustanavljanja, ki se uporabijo brez diskriminacije na podlagi državljanstva, utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, če zagotavljajo uresničitev želenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za dosego tega cilja (glej v tem smislu sodbo Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, točka
in navedena sodna praksa).
V zadevi v glavni stvari je treba ugotoviti, prvič, da se zadevna nacionalna zakonodaja uporablja za vse gospodarske subjekte brez razlikovanja.
Kar zadeva, drugič, cilje, ki jim sledi navedena zakonodaja, Generalidad de Cataluña in španska vlada trdita, da želi ta zakonodaja z omogočanjem primerne ozemeljske pokritosti, zagotavljanjem kakovosti storitve in spodbujanjem konkurence, kakor je izrecno razvidno iz preambule k odredbi št. 45/2010, hkrati zagotoviti varstvo potrošnikov in varnost v cestnem prometu. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa sta tako varstvo potrošnikov (glej v tem smislu sodbi Attanasio Group,
C‑384/08
,
EU:C:2010:133
, točka
, in Essent in drugi,
od C‑105/12 do C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, točka
) kot potreba po zagotovitvi varnosti v cestnem prometu (sodba Komisija/Portugalska,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, točka
in navedena sodna praksa) nujna razloga v splošnem interesu, ki lahko upravičita omejitve svobode ustanavljanja.
Zato je treba, tretjič, preveriti, ali restriktivna pogoja iz postopka v glavni stvari, kot sta navedena v točki 68 te sodbe, zagotavljata uresničitev ciljev, ki se jim sledi, in ne presegata tistega, kar je nujno za dosego teh ciljev.
Med drugim se je treba prepričati, da način, kako nacionalna zakonodaja, obravnavana v postopku v glavni stvari, sledi navedenim ciljem, ne vsebuje nedoslednosti. V skladu s sodno prakso Sodišča namreč nacionalna zakonodaja kot celota in različna upoštevna pravila niso primerni za uresničevanje zadanega cilja, le če je z njo resnično zagotovljeno dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja (glej v tem smislu sodbo Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem mora na koncu nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev v postopku v glavni stvari in razlago nacionalne zakonodaje, ugotoviti, ali in v kolikšnem obsegu ta zakonodaja izpolnjuje te zahteve. Sodišče, ki mora predložitvenemu sodišču dati koristen odgovor, pa je pristojno nacionalnemu sodišču dati napotila na podlagi spisa zadeve v glavni stvari ter pisnih in ustnih stališč, ki so mu bila predložena, tako da lahko nacionalno sodišče sprejme odločitev (sodba Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru naj bi bil cilj prvega pogoja, ki – kot je razvidno iz člena 75(1) odredbe št. 30/2010 – nalaga spoštovanje minimalnih razdalj med centri za tehnični pregled vozil, glede na navedeno v preambuli k odredbi št. 45/2010 spodbujanje imetnikov centrov, da dejavnost začnejo na odročnih območjih ozemlja. Vendar glede zahteve po spoštovanju minimalnih razdalj med centri, ki ne spadajo pod podjetja, ki si med seboj konkurirajo, temveč pod isto podjetje ali isto skupino podjetij, ni iz informacij, posredovanih Sodišču, nikjer izkazano, da bi tak pogoj omogočal izpolnjevanje tega cilja začetka dejavnosti na odročnih območjih ozemlja, še toliko manj, ker Generalidad de Cataluña na obravnavi ni navedla, da bi bili ti subjekti zavezani k začetku dejavnosti na teh odročnih območjih.
Kar zadeva drugi pogoj, ki gospodarskim subjektom prepoveduje imeti več kot 50‑odstotni tržni delež na trgu opravljanja storitev tehničnega pregleda vozil, je iz nacionalne zakonodaje iz spora o glavni stvari razvidno, da je ta pogoj namenjen zagotavljanju kakovosti storitev tehničnega pregleda in s tem varstva potrošnikov.
Tak pogoj pa se, ker lahko vpliva na predhodno obstoječo dejavnost centrov za tehnični pregled v Kataloniji ter na strukturo trga, na prvi pogled torej ne zdi, da bi prispeval k varstvu potrošnikov.
V zvezi s tem je treba glede cilja, ki se nanaša na kakovost storitev, poudariti, da je vsebina storitev tehničnega pregleda vozil, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 75 sklepnih predlogov, usklajena na ravni Unije.
Člen 1(2) Direktive 2009/40 v povezavi s prilogama I in II k tej direktivi namreč določa natančen okvir vozil, ki jih je treba pregledati, pogostost pregledov in postavke, ki jih je treba preskusiti, tako da zagotavlja, kot je v bistvu poudarjeno v uvodni izjavi 26 navedene direktive, standard kakovosti storitev tehničnega pregleda vozil v Uniji. Ta okvir v skladu z uvodno izjavo 5 te direktive pomeni minimalne predpise in postopke, ki jih je treba upoštevati pri nadzoru sorazmernosti.
Zato mora predložitveno sodišče preveriti, da oba pogoja, določena z zakonodajo iz spora o glavni stvari za izdajo dovoljenja za izvajanje dejavnosti tehničnega pregleda vozil, resnično pomenita prizadevanje za dosledno in sistematično uresničitev ciljev varstva potrošnikov in varnosti v cestnem prometu.
Glede na navedene ugotovitve je treba na tretje in četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, ki kot omejitev za izdajo dovoljenja novim centrom za tehnični pregled vozil nalaga minimalno razdaljo med navedenimi centri in zahteva, da imetniki teh dovoljenj nimajo tržnega deleža, večjega od 50 %, razen če se dokaže – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da sta ta pogoja resnično primerna za dosego ciljev varstva potrošnikov in varnosti v cestnem prometu in ne presegata tistega, kar je za to potrebno.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Člen 2(2)(d) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da so dejavnosti tehničnega pregleda vozil izključene iz področja uporabe te direktive.

2.
Člen 51(1) PDEU je treba razlagati tako, da dejavnosti centrov za tehnični pregled vozil, kakršni so ti iz zakonodaje, obravnavane v postopku v glavni stvari, niso povezane z izvajanjem javne oblasti v smislu te določbe, čeprav imajo imetniki teh centrov pooblastilo za onesposobitev vozil, kadar se za ta vozila na pregledu izkaže, da imajo varnostne pomanjkljivosti, ki pomenijo neposredno nevarnost.

3.
Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, ki izdajo dovoljenja za to, da podjetje ali skupina podjetij odpre center za tehnični pregled vozil, pogojuje s tem, prvič, da med tem centrom in že odobrenimi centri tega podjetja ali skupine podjetij obstaja minimalna razdalja, in drugič, da navedeno podjetje ali skupina podjetij, če bi bilo tako dovoljenje izdano, ne bi imela tržnega deleža, večjega od 50 %, razen če se dokaže, kar mora preveriti predložitveno sodišče, da sta ta pogoja resnično primerna za dosego ciljev varstva potrošnikov in varnosti v cestnem prometu in ne presegata tistega, kar je za to potrebno.

Podpisi
(
*
)   Jezik postopka: španščina.