CELEX: 62012CJ0377
Recurso de anulación
Decisión 2012/272/UE del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión, del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y la República de Filipinas
Elección de la base jurídica
Artículos 79 TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, 191 TFUE y 209 TFUE
Readmisión de nacionales de terceros países
Transportes
Medio ambiente
Cooperación al desarrollo

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita la anulación de la Decisión 2012/272/UE del Consejo, de 14 de mayo de 2012, relativa a la firma, en nombre de la Unión, del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas, por otra (
DO L 134, p. 3
) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que el Consejo de la Unión Europea añadió a la misma las bases jurídicas relativas a la readmisión de nacionales de terceros países (artículo 79 TFUE, apartado 3), a los transportes (artículos 91 TFUE y 100 TFUE) y al medio ambiente (artículo 191 TFUE, apartado 4).
Decisión impugnada y Acuerdo marco
El 25 de noviembre de 2004, el Consejo autorizó a la Comisión a negociar con la República de Filipinas un acuerdo marco de colaboración y cooperación.
El 6 de septiembre de 2010, la Comisión adoptó una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas, por otra (en lo sucesivo, «Acuerdo marco»), cuyas bases jurídicas estaban constituidas por los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, relativos, respectivamente, a la política comercial común y a la cooperación al desarrollo, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 5.
El 14 de mayo de 2012, el Consejo aprobó por unanimidad la Decisión impugnada por la que se autoriza la firma del Acuerdo marco, a reserva de su celebración. El Consejo identificó como bases jurídicas, además de los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 5, los artículos 79 TFUE, apartado 3, 91 TFUE, 100 TFUE y 191 TFUE, apartado 4.
Los considerandos segundo y tercero de esta Decisión tienen la siguiente redacción:
«(2)
Las disposiciones del [Acuerdo marco] que entran en el ámbito de aplicación del título V de la tercera parte del Tratado [FUE] son vinculantes para el Reino Unido e Irlanda como Partes contratantes independientes, y no como parte de la Unión Europea, a menos que la Unión Europea y el Reino Unido o Irlanda, o ambos, hayan notificado conjuntamente a la República de Filipinas que el Reino Unido o Irlanda están vinculados como parte de la Unión Europea, de conformidad el Protocolo (n
o
21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al Tratado [UE] y al Tratado [FUE]. En caso de que el Reino Unido o Irlanda, o ambos, dejen de estar vinculados como parte de la Unión Europea de conformidad con el artículo 4
bis
del Protocolo (n
o
21), la Unión Europea y el Reino Unido o Irlanda, o ambos, han de informar inmediatamente a la República de Filipinas de cualquier cambio en su posición, en cuyo caso han de seguir vinculados por las disposiciones del [Acuerdo marco] por derecho propio. Idéntica disposición se aplica a Dinamarca de conformidad con el Protocolo (n
o
22) sobre la posición de Dinamarca, anejo a dichos Tratados.
(3)
En caso de que el Reino Unido o Irlanda, o ambos, no hayan procedido a la notificación requerida con arreglo al artículo 3 del Protocolo (n
o
21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, no participarán en la adopción por el Consejo de la presente Decisión en la medida en que recoge disposiciones en virtud del título V de la tercera parte del Tratado [FUE]. Idéntica disposición se aplica a Dinamarca en virtud del Protocolo (n
o
22) sobre la posición de Dinamarca anejo al Tratado [UE] y al Tratado [FUE].»
En el preámbulo del Acuerdo marco, tal como quedó redactado en el documento del Consejo n
o
15616/10, de 21 de enero 2011, las partes contratantes afirman, en particular, la especial importancia que conceden al carácter global de sus relaciones mutuas y su voluntad de fomentar el desarrollo socioeconómico sostenible, la erradicación de la pobreza y la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Reconocen asimismo la importancia de mejorar las relaciones que mantienen con vistas a mejorar la cooperación y expresan su voluntad común de consolidar, profundizar y diversificar sus relaciones en los ámbitos de interés mutuo. Las partes contratantes dejan constancia de su pleno compromiso en la promoción del desarrollo sostenible, incluida la protección del medioambiente y la cooperación eficaz en materia de lucha contra el cambio climático. Reconocen, asimismo, su compromiso en mantener una cooperación y un diálogo en profundidad para promover la migración y el desarrollo, y precisan que las disposiciones del Acuerdo marco que guardan relación con la tercera parte, título V, del Tratado FUE vinculan al Reino de Dinamarca, a Irlanda y al Reino Unido como partes distintas o en su condición de Estados miembros de la Unión.
El artículo 1 del Acuerdo marco, con la rúbrica «Principios generales», establece en su apartado 3:
«Las Partes confirman su compromiso de cara a fomentar el desarrollo sostenible, cooperar para afrontar los retos del cambio climático y contribuir al logro de los objetivos de desarrollo acordados a escala internacional, incluidos los contenidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio.»
El artículo 2 del Acuerdo marco, el cual define los objetivos de la cooperación, dispone:
«Con objeto de reforzar sus relaciones bilaterales, las Partes se comprometen a mantener un diálogo global y a promover una mayor cooperación entre ellas en todos los sectores de interés común, tal como se dispone en el presente [Acuerdo marco]. Sus esfuerzos estarán dirigidos, en particular, a:
[...]
g)
establecer una cooperación en los ámbitos de la migración y las relaciones laborales marítimas;
h)
establecer una cooperación en todos los demás sectores de interés mutuo, particularmente el empleo y los asuntos sociales; cooperación al desarrollo; política económica; servicios financieros; buena gobernanza en el sector fiscal; política industrial y PYME; tecnología de la información y la comunicación (TIC); sector audiovisual, medios de comunicación y multimedios; ciencia y tecnología; transporte; turismo; educación, cultura, diálogo intercultural e interconfesional; energía; medio ambiente y recursos naturales, incluido el cambio climático; agricultura, pesca y desarrollo rural; desarrollo regional; salud; estadísticas; gestión del riesgo de catástrofes; y administración pública;
[...]»
El artículo 26 del Acuerdo marco, con la rúbrica «Cooperación sobre migración y desarrollo», prevé:
«1.   Las Partes reafirman la importancia de la gestión conjunta de los flujos migratorios entre sus territorios. Con vistas a consolidar la cooperación, las Partes establecerán un mecanismo para un diálogo y una consulta de amplio alcance sobre todas las cuestiones relacionadas con la migración. Las cuestiones relativas a la migración se incluirán en el marco de las estrategias nacionales y marcos de desarrollo nacional para el desarrollo socioeconómico de los países de origen, tránsito y destino de los migrantes.
2.   La cooperación entre las Partes deberá efectuarse con arreglo a una evaluación de las necesidades específicas efectuada por consulta y acuerdo mutuo entre las Partes y se llevará a cabo de conformidad con la correspondiente legislación de la Unión y nacional vigente. Se centrará particularmente en:
[...]
e)
el establecimiento de una política efectiva y preventiva para atender a la presencia en su territorio de un nacional de la otra Parte que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de la Parte afectada, el tráfico ilícito de personas y la trata de seres humanos, incluidas las maneras de luchar contra las redes de quienes practican dicho tráfico y dicha trata y proteger a las víctimas de estas actividades;
f)
el regreso, en condiciones humanas y dignas, de las personas [a las que se refiere] el apartado 2, letra e), incluido el fomento de su regreso voluntario y sostenible a los países de origen, y la admisión o readmisión de dichas personas de conformidad con el apartado 3. El regreso de dichas personas se efectuará respetando el derecho de las Partes a conceder permisos de residencia o autorizaciones de estancia por razones humanitarias o de compasión y el principio de no devolución;
[...]
h)
los temas de desarrollo y de migración, incluido el desarrollo de los recursos humanos, la protección social, la maximización de los beneficios de la migración, las cuestiones de género y el desarrollo, la contratación ética y la migración circular, y la integración de los migrantes.
3.   Dentro del marco de la cooperación en este ámbito, y sin perjuicio de la necesidad de proteger a las víctimas de la trata de seres humanos, las Partes, por otro lado, convienen en lo siguiente:
a)
Filipinas permitirá el regreso de cualquiera de sus nacionales [a los que se refiere] el apartado 2, letra e), presente en el territorio de un Estado miembro a petición de este último, sin retrasos injustificados una vez que se haya determinado su nacionalidad y se hayan seguido los procedimientos adecuados [en el Estado miembro];
b)
cada Estado miembro permitirá el regreso de cualquiera de sus nacionales [a los que se refiere] el apartado 2, letra e), presente en el territorio de Filipinas a petición de esta última, sin retrasos injustificados una vez que se haya determinado su nacionalidad y se hayan seguido los procedimientos adecuados [en la República de Filipinas];
c)
los Estados miembros y Filipinas suministrarán a sus nacionales los documentos requeridos para dichos fines. Toda solicitud de admisión o readmisión será transmitida por el Estado solicitante a la autoridad competente del Estado objeto de la solicitud.
Cuando la persona afectada no posea documentos de identidad apropiados u otras pruebas de su nacionalidad, Filipinas o el Estado miembro solicitarán inmediatamente a la representación diplomática o consular competente afectada que comprueben su nacionalidad, en caso necesario mediante una entrevista, y una vez se haya comprobado que es un nacional de Filipinas o del Estado miembro, las autoridades competentes de Filipinas o del Estado miembro expedirán los documentos apropiados.
4.   Las Partes convienen en celebrar lo antes posible un acuerdo para la admisión o readmisión de sus nacionales, incluida una disposición sobre la readmisión de los nacionales de otros países y de los apátridas.»
Según el artículo 29 del Acuerdo marco, con la rúbrica «Cooperación al desarrollo»:
«1.   El principal objetivo de la cooperación al desarrollo es fomentar un desarrollo sostenible que contribuya a reducir la pobreza y a lograr los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Las Partes mantendrán regularmente un diálogo sobre cooperación al desarrollo en función de sus respectivas prioridades y ámbitos de interés común.
2.   El diálogo sobre cooperación al desarrollo deberá, entre otros objetivos:
a)
promover el desarrollo humano y social;
b)
buscar un crecimiento económico integrador y sostenible;
c)
promover la sostenibilidad medioambiental y la adecuada gestión de los recursos naturales, incluida la promoción de buenas prácticas;
d)
reducir el impacto del cambio climático y gestionar sus consecuencias;
e)
mejorar la capacidad de lograr una integración más profunda en la economía mundial y en el sistema comercial internacional;
f)
promover la reforma del sector público, particularmente en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas, para mejorar la prestación de servicios sociales;
g)
establecer procesos de adhesión a los principios de la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda, el Programa de Acción de Accra y otros compromisos internacionales cuyo objetivo es mejorar el suministro y eficacia de la ayuda.»
En relación con la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, el artículo 34 del Acuerdo marco dispone lo siguiente:
«1.   Las Partes convienen en que la cooperación en este ámbito promoverá la conservación y mejora del medio ambiente con vistas al desarrollo sostenible. En todas las actividades emprendidas por las Partes en virtud del presente [Acuerdo marco] se tendrá en cuenta la aplicación de las conclusiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible [celebrada en Johannesburgo en 2002], así como la aplicación de los acuerdos medioambientales multilaterales pertinentes en los que aquéllas sean partes.
2.   Las Partes convienen en la necesidad de conservar y administrar de manera sostenible los recursos naturales y la diversidad biológica en beneficio de las generaciones actuales y futuras, teniendo en cuenta sus necesidades de desarrollo.
3.   Las Partes convienen en cooperar con vistas a mejorar el mutuo refuerzo del comercio y las políticas medioambientales, así como la integración de las consideraciones medioambientales en todos los sectores de la cooperación.
4.   Las Partes se esforzarán por continuar y reforzar su cooperación en los programas regionales para la protección del medio ambiente, por lo que respecta a:
a)
el aumento de la sensibilización medioambiental y la participación local en los esfuerzos de protección medioambiental y desarrollo sostenible, incluida la participación de las comunidades culturales indígenas y los pueblos indígenas y comunidades locales;
b)
el desarrollo de la capacidad en relación con la adaptación al cambio climático, la mitigación del mismo y la eficiencia energética;
c)
el desarrollo de la capacidad para participar y aplicar los acuerdos medioambientales multilaterales, incluida la biodiversidad y bioseguridad, aunque sin limitarse a ello;
d)
la promoción de tecnologías, productos y servicios respetuosos con el medio ambiente, incluido el uso de instrumentos [regulatorios] y basados en el mercado;
e)
la mejora de los recursos naturales, incluida la gobernanza forestal y la lucha contra la tala ilegal y el comercio relacionado, así como la promoción de recursos naturales sostenibles, incluida la gestión forestal;
f)
la gestión efectiva de los parques nacionales y las zonas protegidas, así como la designación y protección de las zonas de biodiversidad y los ecosistemas frágiles, teniendo debidamente en cuenta a las comunidades locales e indígenas que vivan en esas zonas o en sus proximidades;
g)
la prevención de la circulación transfronteriza ilegal de residuos sólidos y peligrosos y de otros tipos de residuos;
h)
la protección del entorno costero y marino y la gestión efectiva de los recursos hídricos;
i)
la protección y conservación de los suelos y la gestión sostenible de las tierras, incluida la rehabilitación de las minas agotadas o abandonadas;
j)
la promoción del desarrollo de la capacidad en la gestión de las catástrofes y del riesgo;
k)
la promoción de modelos sostenibles de consumo y producción en sus economías.
5.   Las Partes fomentarán el acceso mutuo a sus programas en este ámbito, con arreglo a las condiciones específicas de dichos programas.»
El artículo 38 del Acuerdo marco, relativo a los transportes, dispone:
«1.   Las Partes convienen en cooperar en los ámbitos pertinentes de la política de transporte con objeto de mejorar las oportunidades de inversión y la circulación de mercancías y pasajeros, promoviendo la seguridad y la protección en el sector marítimo y aeronáutico, atendiendo al impacto medioambiental del transporte y aumentando la eficiencia de sus sistemas de transporte.
2.   La cooperación entre las Partes en este ámbito tendrá como objetivo promover:
a)
los intercambios de información sobre sus prácticas, normativas y políticas de transporte respectivas, especialmente en lo relativo al transporte urbano, rural, marítimo y aéreo, incluidas su logística y la interconexión e interoperatividad de las redes multimodales de transporte, así como la gestión de carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos;
b)
el intercambio de puntos de vista sobre los sistemas europeos de navegación por satélite (en particular Galileo), centrándose en las cuestiones [regulatorias], industriales y de desarrollo del mercado que sean de mutuo interés;
c)
la continuación del diálogo en el campo de los servicios de transporte aéreo, con vistas a garantizar la seguridad jurídica sin retrasos injustificados a los actuales acuerdos bilaterales de servicios aéreos entre [cada Estado miembro] y Filipinas;
d)
la continuación del diálogo sobre la mejora de las redes y operaciones de infraestructura del transporte aéreo para una circulación de personas y mercancías rápida, eficiente, sostenible, protegida y segura, promoviendo la aplicación de la legislación sobre competencia y la [regulación] económica del sector aéreo, con vistas a apoyar la convergencia reglamentaria y mejorar la actividad empresarial, así como examinar las posibilidades de un mayor desarrollo de las relaciones en el campo del transporte aéreo. Deberán promoverse en mayor grado los proyectos de interés común sobre cooperación en relación con el transporte aéreo;
e)
el diálogo en el campo de las políticas y servicios de transporte marítimo, con vistas en particular a promover el desarrollo de la industria del transporte marítimo, incluyendo[, entre otras cuestiones]:
i)
el intercambio de información sobre legislación y normativas relativas al transporte marítimo y los puertos;
ii)
la promoción de un acceso ilimitado al comercio y los mercados marítimos internacionales sobre una base comercial, la no introducción de cláusulas de reparto de la carga, la concesión del tratamiento nacional y la cláusula de nación más favorecida para los buques explotados por nacionales o empresas de la otra Parte, y las cuestiones pertinentes relacionadas con los servicios de transporte puerta a puerta que incluyan un trayecto por mar, teniendo en cuenta la legislación nacional de las Partes;
iii)
la administración eficaz de los puertos y la eficiencia de los servicios de transporte marítimo; y
iv)
la promoción de la cooperación de interés mutuo relativa al transporte marítimo y el sector de las relaciones laborales marítimas, la educación y la formación con arreglo al artículo 27;
f)
un diálogo sobre la aplicación efectiva de las normas de seguridad y protección del transporte y de prevención de la contaminación, especialmente por lo que respecta al transporte marítimo, particularmente la lucha contra la piratería, y al transporte aéreo, con arreglo a los correspondientes convenios internacionales en los que son partes, incluida la cooperación en los foros internacionales apropiados, con vistas a una mejor aplicación de la normativa internacional. Con este objeto, las Partes promoverán la cooperación y la asistencia técnicas en cuestiones relacionadas con la seguridad y protección del transporte y las consideraciones medioambientales, incluyendo[, entre otros aspectos,] la educación y la formación, la búsqueda y rescate, y los accidentes y la investigación de los mismos en el sector marítimo y del transporte aéreo. Las Partes también se centrarán en la promoción de modos de transporte respetuosos del medio ambiente.»
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada, en la medida en que el Consejo añadió a la misma las bases jurídicas relativas a la readmisión de nacionales de terceros países (artículo 79 TFUE, apartado 3), a los transportes (artículos 91 TFUE y 100 TFUE) y al medio ambiente (artículo 191 TFUE, apartado 4), que mantenga los efectos de esta Decisión y que condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita que se desestime el recurso y se condene en costas a la Comisión.
Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de noviembre de 2012, 18 de diciembre de 2012, y 25 de enero de 2013, respectivamente, se admitió la intervención de Irlanda, del Reino Unido, de la República Checa, de la República Federal de Alemania, de la República Helénica y de la República de Austria en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
Para fundamentar su recurso, la Comisión formula un motivo único basado en el hecho de que no era necesario y sí ilegal añadir como bases jurídicas de la Decisión impugnada los artículos 79 TFUE, apartado 3, 91 TFUE, 100 TFUE y 191 TFUE, apartado 4.
La Comisión expone que no resulta controvertido que el objetivo del Acuerdo marco consiste en establecer un marco de cooperación y de desarrollo, tal como se desprende en particular del artículo 1, apartado 3, ese Acuerdo, y que la Decisión impugnada debía tener como fundamento tanto el artículo 207 TFUE como el artículo 209 TFUE, ya que la parte del Acuerdo marco relativa al comercio sólo podía considerarse meramente accesoria respecto de la dedicada a la cooperación al desarrollo. Sin embargo, en contra de lo sostenido por el Consejo, estima que las disposiciones del Acuerdo marco que motivaron el añadido de los artículos 79 TFUE, apartado 3, 91 TFUE, 100 TFUE y 191 TFUE, apartado 4, están completamente cubiertas por el artículo 209 TFUE.
Así, según la Comisión, resulta de los artículos 21 TUE, 208 TFUE y 209 TFUE y de la jurisprudencia, en particular de la sentencia Portugal/Consejo (C‑268/94,
EU:C:1996:461
, apartados 37 y 38), que la política de cooperación al desarrollo se ejecuta en el marco de un amplio abanico de objetivos políticos dirigidos al desarrollo del país tercero de que se trate, de forma que los acuerdos de cooperación al desarrollo comprenden necesariamente un gran número de ámbitos específicos de cooperación, sin que ello afecte a su naturaleza de acuerdos de cooperación al desarrollo.
Este concepto amplio de la cooperación al desarrollo también se refleja, a juicio de la Comisión, en el Derecho derivado, tal como pone de relieve el elevado número de acciones que pueden recibir financiación de la Unión en concepto del instrumento de cooperación al desarrollo creado por el Reglamento (CE) n
o
1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (
DO L 378, p. 41
). Sostiene que este concepto también aparece en la Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada «el consenso europeo sobre desarrollo» (
DO 2006, C 46, p. 1
; en lo sucesivo, «consenso europeo sobre desarrollo»).
En el presente asunto, todas las disposiciones del Acuerdo marco, con excepción de la parte relativa al comercio y a la inversión, contribuyen, según la Comisión, a favorecer el desarrollo de Filipinas como país en vías de desarrollo y no imponen obligaciones sustancialmente distintas de las relativas a la cooperación al desarrollo. Así pues, se inscriben en el marco de los objetivos de la cooperación al desarrollo y a las mismas les resulta de aplicación el artículo 209 TFUE.
La Comisión sostiene que éste es el caso del artículo 38 del Acuerdo marco relativo a los transportes, cuyas disposiciones no van más allá de un compromiso de índole general de cooperar. Lo mismo sucede con el artículo 26, apartados 3 y 4, del Acuerdo marco, relativo a la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, cuyo apartado 3 únicamente contempla una mera cooperación en este ámbito y se limita a reproducir los principios de base ya sentados por el Derecho internacional, y cuyo apartado 4 prevé la celebración en un momento posterior de un acuerdo de readmisión. Lo mismo cabe afirmar, según la Comisión, en relación con el artículo 34 del Acuerdo marco, sobre la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, el cual sólo establece principios generales y directrices acerca del papel que debería desempeñar la protección del medio ambiente en la cooperación al desarrollo que la Unión presta a Filipinas.
Por otra parte, la Comisión sostiene que el hecho de que el Consejo añadiera el artículo 79 TFUE, apartado 3, produce efectos jurídicos no justificados, tanto en el plano interno como en el externo. En efecto, considera que este añadido conlleva, en atención al Protocolo n
o
21 y al Protocolo n
o
22, la aplicación de normas de votación diferentes e incompatibles, una modificación del ámbito territorial de aplicación de la Decisión impugnada, inseguridad jurídica en lo tocante a la determinación de las disposiciones del Acuerdo marco que guardan relación con el artículo 79 TFUE, apartado 3, una limitación de los derechos institucionales del Parlamento Europeo y del Tribunal de Justicia y una incertidumbre acerca del grado de ejercicio de la competencia de la Unión en virtud de los artículos 3 TFUE, apartado 2, y 4 TFUE, apartado 2.
En relación con su solicitud de limitación de los efectos de la anulación de la Decisión impugnada, la Comisión alega que está justificado mantener sus efectos para evitar consecuencias negativas en las relaciones entre la Unión y la República de Filipinas.
El Consejo, apoyado por todos los Estados miembros coadyuvantes, rebate los argumentos de la Comisión señalando que los acuerdos que establecen una colaboración y una cooperación con terceros países celebrados recientemente tienen por objeto establecer una relación global que comprende una multitud de ámbitos de cooperación. El Consejo sostiene que la naturaleza y el contenido de tales acuerdos han evolucionado en paralelo con la extensión de las competencias de la Unión y no cabe identificar un ámbito que resulte preponderante respecto de los demás.
En estas circunstancias, considera que la elección de las bases jurídicas supone un examen de la naturaleza de los compromisos asumidos. Un compromiso concreto o sustancial requeriría añadir la correspondiente base jurídica. Afirma que, dado que la obligación más limitada puede llevar a un desarrollo importante de las relaciones exteriores con el tercer país parte del Acuerdo marco, no puede acogerse el criterio propuesto por la Comisión, según el cual una obligación debe tener un contenido suficiente para que constituya un objetivo distinto de los de la cooperación al desarrollo.
El Consejo sostiene que se desprende de la sentencia Portugal/Consejo (
EU:C:1996:461
) que, cuando una cláusula de un acuerdo regula las condiciones concretas de ejecución de la cooperación en un ámbito específico, ese acuerdo debe basarse en la base jurídica correspondiente. Afirma que cada ámbito específico de un acuerdo de este tipo debe contemplarse separadamente y con independencia de que pueda existir un programa de ayuda al desarrollo que se ejecute paralelamente en ese ámbito, tomando en consideración la naturaleza jurídica, vinculante y autónoma de las obligaciones contraídas.
El Consejo considera que el contenido del Acuerdo marco confirma su enfoque, ya que los considerandos y el artículo 2 del mismo no atribuyen un papel predominante a un ámbito particular, como la cooperación al desarrollo, y su estructura confirma que se pretende establecer una relación global y pluridimensional.
Por lo que se refiere a los transportes, afirma que, a la luz del Dictamen 1/08 (
EU:C:2009:739
) emitido por el Tribunal de Justicia a propósito de la política de transportes y de la política comercial común, es preciso recurrir a las bases jurídicas previstas por el Tratado FUE que se refieren expresamente a los transportes, más concretamente, a los artículos 91 TFUE y 100 TFUE. El Consejo sostiene que es equivocado el argumento de la Comisión según el cual las obligaciones previstas en el Acuerdo marco se encuentran meramente vinculadas al desarrollo de Filipinas en los ámbitos económico, social y medioambiental. Estima, asimismo y por lo que respecta al argumento de que las disposiciones relativas a los transportes son conformes con los objetivos de la política de la Unión en materia de cooperación al desarrollo, que este argumento no basta para demostrar que estas disposiciones pertenecen a la esfera de esta política.
En relación con la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, el Consejo considera que el artículo 26, apartado 3, del Acuerdo marco establece compromisos jurídicos claros que deben fundamentarse en la base jurídica prevista por el Tratado FUE, esto es, el artículo 79 TFUE, apartado 3. El hecho de incluir en tal acuerdo obligaciones impuestas por el Derecho internacional tiene consecuencias jurídicas directas, en particular, en el caso de incumplimiento de tales obligaciones. Estima, asimismo, que es innegable que el Acuerdo marco, en la medida en que prevé la celebración, a la mayor brevedad posible, de un acuerdo de admisión y de readmisión, contiene una obligación de actividad que constituye un resorte importante para obtener de la República de Filipinas un resultado que resultaría difícil alcanzar aisladamente.
Por lo que se refiere al medio ambiente, el Consejo afirma que los programas y las acciones previstos por el Acuerdo marco deberían basarse en el artículo 191 TFUE, apartado 4, el cual permite a la Unión cooperar con terceros países y precisa que las modalidades de esta cooperación podrán ser objeto de acuerdos. Estima, asimismo, que el artículo 34 del Acuerdo marco comporta claramente, en su apartado 2, una obligación cuyo cumplimiento podría exigirse jurídicamente.
Por otra parte, el Consejo no comparte las preocupaciones de la Comisión acerca de los efectos derivados de añadir el artículo 79 TFUE, apartado 3. Recuerda que no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo. Observa que los Estados miembros a los que se aplica el Protocolo n
o
21 pueden ejercer su derecho a participar en la adopción de decisiones del Consejo relativas a la firma y la celebración del Acuerdo marco y que, por lo que se refiere a las relaciones con la República de Filipinas, los Estados miembros interesados pueden contraer de forma bilateral obligaciones cuando no las contraigan en virtud del título V de la tercera parte del Tratado FUE en su condición de Estados miembros de la Unión.
El Consejo añade, en lo referente a la compatibilidad de las bases jurídicas, que el común acuerdo de los Estados miembros resultaba en cualquier caso necesario, ya que éstos son también parte del Acuerdo marco, y que la jurisprudencia es imprecisa a este respecto cuando un acto debe fundamentarse en diferentes bases jurídicas que prevén diferentes reglas de voto.
Por último, el Consejo comparte la opinión de la Comisión en cuanto a la necesidad de mantener los efectos de la Decisión impugnada si ésta se anulara.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión, incluido el adoptado con vistas a la celebración de un acuerdo internacional, debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, la finalidad y el contenido de ese acto. Si el examen de un acto de la Unión muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Sólo, excepcionalmente, si resulta probado que el acto persigue al mismo tiempo distintos objetivos que están inseparablemente unidos, sin que pueda considerarse que uno es secundario e indirecto con respecto al otro, dicho acto deberá adoptarse sobre las distintas bases jurídicas pertinentes. No obstante, la acumulación de dos bases jurídicas queda excluida cuando los procedimientos previstos para alguna de las dos son incompatibles (véase, en particular, la sentencia Parlamento/Consejo, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, apartados 42 a 45 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, es preciso determinar si, entre las disposiciones del Acuerdo marco, las relativas a la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, a los transportes y al medio ambiente guardan también relación con política de cooperación al desarrollo o si se sitúan fuera del ámbito de esta política y exigen, en consecuencia, fundamentar la Decisión impugnada en bases jurídicas complementarias.
Según el artículo 208 TFUE, apartado 1, la política de la Unión en el ámbito de la cooperación para el desarrollo se llevará a cabo en el marco de los principios y los objetivos de la acción exterior de la Unión, tal como se enuncian en el artículo 21 TUE. El objetivo principal de esta política es la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza, debiendo la Unión tener en cuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo al aplicar las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo. En relación con la aplicación de esta política, el artículo 209 TFUE, el cual sirve, entre otros, de fundamento a la Decisión impugnada, prevé en particular, en su apartado 2, que la Unión podrá celebrar con los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes cualquier acuerdo adecuado para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 21 TUE y en el artículo 208 TFUE.
De lo anterior se desprende que la política de la Unión en el ámbito de la cooperación al desarrollo no se limita a las medidas directamente dirigidas a la erradicación de la pobreza, sino que también persigue los objetivos definidos en el artículo 21 TUE, apartado 2, como el precisado en la letra d) de ese apartado 2, consistente en apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en vías de desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza.
Para comprobar si determinadas disposiciones de un acuerdo de cooperación celebrado entre la Comunidad Europea y un tercer Estado pertenecían efectivamente al ámbito de la política de cooperación al desarrollo, el Tribunal de Justicia consideró, en los apartados 37 y 38 de la sentencia Portugal/Consejo (
EU:C:1996:461
) invocada por la Comisión, que, para ser calificado de acuerdo de cooperación al desarrollo, un acuerdo debe perseguir los objetivos contemplados por esta política, que estos objetivos son amplios en el sentido de que las medidas necesarias para su consecución deben poder referirse a diferentes materias específicas, y que esto sucede especialmente en el caso de un acuerdo que fije el marco de esa cooperación. A este respecto, añadió que exigir que un acuerdo de cooperación al desarrollo se base también en una disposición distinta de la relativa a esta política cada vez que afecte a una materia específica dejaría, en la práctica, sin contenido a la competencia y al procedimiento previstos por esa última disposición.
El Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior, en el apartado 39 de esa sentencia, que procede considerar que el hecho de que en un acuerdo de cooperación al desarrollo existan cláusulas referentes a distintas materias específicas no puede modificar la calificación del acuerdo, la cual debe hacerse teniendo en cuenta el objeto esencial de éste y no en función de las cláusulas especiales, siempre y cuando esas cláusulas no impliquen obligaciones de tal alcance en las materias específicas contempladas que esas obligaciones constituyan en realidad objetivos distintos de los de la cooperación al desarrollo.
Al examinar las disposiciones de dicho acuerdo relativas a las materias concretas en cuestión, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 45 de la misma sentencia, que éstas se limitaban a determinar los ámbitos que son objeto de la cooperación y a precisar algunos de sus aspectos y de sus acciones, sin contener una regulación de las condiciones concretas de aplicación de la cooperación en cada ámbito específico considerado.
El Consejo, tal como resulta del escrito de dúplica y de lo debatido en la vista, no cuestiona los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en los apartados 39 y 45 de esa sentencia para apreciar si pertenecen al ámbito de la cooperación al desarrollo cláusulas de un acuerdo celebrado con un tercer país. No obstante, apoyado por los Estados miembros coadyuvantes, el Consejo estima que el análisis del Tribunal de Justicia en relación con el Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República de la India sobre Asociación y Desarrollo (
DO 1994, L 223, p. 24
), que entró en vigor el 1 de agosto de 1994, no es extrapolable al Acuerdo marco, que presenta una naturaleza diferente debido a la evolución de los acuerdos de cooperación celebrados posteriormente entre la Unión y los terceros países, caracterizada en particular por una ampliación, en línea con la ampliación de las competencias de la Unión, de los ámbitos cubiertos por estos acuerdos y por el refuerzo de los compromisos asumidos.
A este respecto debe, no obstante, señalarse, en primer lugar, que esta evolución, lejos de refutar las apreciaciones efectuadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Portugal/Consejo (
EU:C:1996:461
) y recordadas en el apartado 38 de la presente sentencia, supone por el contrario un refuerzo de los objetivos de la cooperación al desarrollo y de las materias a las que ésta se refiere, reflejando la visión de la Unión acerca del desarrollo expuesta en el consenso europeo sobre desarrollo. En efecto, tal como puso de relieve el Abogado General en los puntos 40 y 41 de sus conclusiones y tal como resulta en particular de los apartados 5 y 7 del consenso europeo sobre desarrollo, el objetivo primordial de la cooperación para el desarrollo es la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible, esforzándose en particular en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El concepto de desarrollo sostenible contempla, entre otros, aspectos medioambientales. Dado que la erradicación de la pobreza presenta múltiples aspectos, la realización de estos objetivos requiere, según el apartado 12 del consenso europeo sobre desarrollo, la puesta en marcha de toda una gama de actividades de desarrollo mencionadas en dicho apartado.
Esta concepción amplia de la cooperación al desarrollo se concretó, en particular, mediante la aprobación del Reglamento n
o
1905/2006, el cual, para apoyar la consecución de los mismos objetivos, prevé que la ayuda de la Unión se preste a través de programas geográficos y temáticos que presentan múltiples aspectos.
No obstante, una medida, aunque contribuya al desarrollo económico y social de países en vías de desarrollo, no está comprendida en el ámbito de la política de cooperación al desarrollo si tiene como objetivo principal aplicar otra política (véase, en ese sentido, la sentencia Comisión/Consejo, C‑91/05,
EU:C:2008:288
, apartado 72).
En segundo lugar, debe señalarse que el término «desarrollo», a diferencia de lo que sucede en el acuerdo de cooperación celebrado entre la Comunidad Europea y la República de la India sobre Asociación y Desarrollo, no figura en el título del Acuerdo marco. La cooperación al desarrollo únicamente se menciona en este último en el artículo 2, letra h), en concepto de «cooperación en todos los demás sectores de interés mutuo», en el mismo plano que los transportes y el medioambiente, mientras que el establecimiento de una cooperación en materia de migración figura en su artículo 2, letra g), como un objetivo distinto. A la cooperación al desarrollo se dedica un único artículo —el 29— de los 58 artículos con que cuenta el Acuerdo marco.
No obstante, en el preámbulo del Acuerdo marco se afirma la voluntad de las partes contratantes de fomentar el desarrollo socioeconómico sostenible, la erradicación de la pobreza y la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El compromiso de fomentar el desarrollo sostenible, cooperar para afrontar los retos del cambio climático y contribuir al logro de los objetivos de desarrollo acordados a escala internacional, incluidos los contenidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, forma parte de los principios generales enunciados en el artículo 1 del Acuerdo marco. El objetivo de un desarrollo sostenible y de reducción de la pobreza no se enuncia únicamente en el artículo 29 de dicho Acuerdo, que fija los ejes del diálogo relativo a la cooperación al desarrollo, sino que también se afirma en otras disposiciones del mismo, en particular las dedicadas al empleo y a los asuntos sociales, a la agricultura, a la pesca y al desarrollo rural y regional.
Asimismo, resulta del Acuerdo marco en su conjunto que la cooperación y la colaboración que éste contempla tienen en cuenta especialmente las necesidades de un país en desarrollo y, por tanto, contribuyen a favorecer en particular la consecución de los objetivos contemplados en los artículos 21 TUE, apartado 2, letra d), y 208 TFUE, apartado 1.
A la luz de estas consideraciones y a efectos de la operación descrita en el apartado 35 de la presente sentencia, procede examinar si las disposiciones del Acuerdo marco relativas a la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, a los transportes y al medioambiente también contribuyen a la consecución de los objetivos de la cooperación al desarrollo y si, en tal caso, esas disposiciones contienen, no obstante, obligaciones de tal alcance que constituyan objetivos distintos que no son ni secundarios ni indirectos respecto de los de la cooperación al desarrollo.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la contribución de estas disposiciones a la consecución de los objetivos de la cooperación al desarrollo, debe constatarse que, como señaló el Abogado General en los puntos 48, 55 y 63 de sus conclusiones, la migración, incluida la lucha contra la inmigración clandestina, los transportes y el medioambiente se integran en la política de desarrollo definida en el consenso europeo sobre desarrollo. En el apartado 12 de este último, la migración, al igual que el medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales, forman parte de la gama de actividades de desarrollo previstas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y tomar en consideración aspectos económicos, sociales y medioambientales de la erradicación de la pobreza en el marco del desarrollo sostenible. En ese consenso europeo, las migraciones se conciben, en el apartado 38, como un factor positivo para el desarrollo que contribuye a la reducción de la pobreza, y el desarrollo se concibe, en el apartado 40, como la respuesta a largo plazo más eficaz frente a la migración forzosa e ilegal. El medio ambiente y los transportes figuran en el mismo, en los apartados 75 y 77, entre los principales ámbitos de acción de la Unión para dar respuesta a las necesidades de los países asociados.
Igualmente, las migraciones, los transportes y el medio ambiente se inscriben en el Reglamento n
o
1905/2006 como ámbitos de cooperación al desarrollo que pueden beneficiarse de las ayudas de la Unión a través de programas geográficos, en particular a favor de los países de Asia, y, por lo que se refiere al medio ambiente y a las migraciones, mediante programas temáticos.
El propio Acuerdo marco pone de manifiesto un vínculo entre la cooperación que pretende establecer en materia de migración, de transportes y medioambiental, por una parte, y los objetivos de la cooperación al desarrollo, por otra parte.
Así, en primer término, su artículo 26, que por otra parte lleva la rúbrica «cooperación sobre migración y desarrollo», indica que las cuestiones relativas a la migración se incluirán en el marco de las estrategias nacionales para el desarrollo socioeconómico de los países de origen, tránsito y destino de los migrantes y que esta cooperación se articulará en particular en torno a las cuestiones de migración y desarrollo.
En segundo término, en el artículo 34 del Acuerdo marco, las partes convienen en que la cooperación en el ámbito del medio ambiente y de los recursos naturales promoverá la conservación y mejora del medio ambiente con vistas al desarrollo sostenible y reforzará la integración de las consideraciones medioambientales en todos los ámbitos de cooperación. De este modo, contienen consideraciones de esa índole otras disposiciones del Acuerdo marco y, en particular, el artículo 29 sobre la cooperación al desarrollo el cual prevé que el diálogo relativo a la misma se centrará en particular en promover la sostenibilidad medioambiental.
En tercer término, el artículo 38 del Acuerdo marco establece que las partes se esforzarán por cooperar en el ámbito de los transportes atendiendo, entre otros aspectos, a su impacto medioambiental y que tienen la voluntad de promover, dentro de este ámbito, los intercambios de información y un diálogo acerca de diferentes temas, algunos de los cuales guardan relación con el desarrollo.
Resulta de estas constataciones que las disposiciones del Acuerdo marco relativas a la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, a los transportes y al medioambiente, de forma coherente con el consenso europeo sobre desarrollo, contribuyen a la consecución de los objetivos de la cooperación al desarrollo.
Por lo que se refiere, en segundo lugar, al alcance de las obligaciones establecidas en estas disposiciones, es preciso señalar que el artículo 34, relativo al medio ambiente y a los recursos naturales, y el artículo 38, relativo a los transportes, no contienen más que declaraciones de las partes contratantes acerca de los fines que debe perseguir su cooperación y los temas a los que ésta deberá referirse, sin determinar las condiciones concretas de ejecución de esta cooperación.
En relación con la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, el artículo 26, apartado 3, del Acuerdo marco contiene, a diferencia de las disposiciones mencionadas en el apartado anterior de la presente sentencia, obligaciones precisas. En efecto, la República de Filipinas y los Estados miembros se comprometen a readmitir a sus nacionales que no cumplen o que han dejado de cumplir los requisitos de entrada o de residencia en el territorio de la otra parte, a petición de ésta y sin retrasos injustificados, una vez que se haya determinado su nacionalidad y se hayan seguido los procedimientos adecuados, y a facilitar a sus nacionales los documentos apropiados para ello. Las partes acuerdan, asimismo, celebrar lo antes posible un acuerdo de admisión o readmisión.
Si bien dicho artículo 26, apartado 3, contiene ciertamente precisiones relativas a la tramitación de las solicitudes de readmisión, no deja de ser cierto que, tal como resulta del apartado 2, letra f), del mismo artículo, la readmisión de residentes ilegales figura en este artículo como uno de los ejes en torno a los cuales se articulará la cooperación en materia de migración y desarrollo, sin ser objeto en este momento de disposiciones detalladas que permitan su ejecución, como las que figuran en un acuerdo de readmisión. En consecuencia, no cabe considerar que el artículo 26 del Acuerdo marco contenga una regulación de las condiciones concretas de ejecución de la cooperación en materia de readmisión de los nacionales de las partes contratantes, lo cual queda corroborado por el compromiso, establecido en el apartado 4 de ese artículo, de celebrar lo antes posible un acuerdo de readmisión.
Por consiguiente, no resulta que las disposiciones del Acuerdo marco relativas a la readmisión de los nacionales de las partes contratantes, a los transportes y al medioambiente contengan obligaciones de tal alcance que pueda considerarse que constituyen objetivos distintos de los de la cooperación al desarrollo que no son ni secundarios ni indirectos respecto de estos últimos.
De ello se deduce que el Consejo identificó erróneamente como bases jurídicas de la Decisión impugnada, los artículos 79 TFUE, apartado 3, 91 TFUE, 100 TFUE, y 191 TFUE, apartado 4.
En atención a las anteriores consideraciones, debe anularse la Decisión impugnada en la medida en que el Consejo añadió a la misma las bases jurídicas relativas a la readmisión de nacionales de terceros países, a los transportes y al medio ambiente.
En estas circunstancias, no procede pronunciarse sobre la solicitud de que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada formulada por la Comisión y el Consejo.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión solicitó la condena en costas del Consejo y han sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
En virtud del artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, la República Checa, la República Federal de Alemania, Irlanda, la República Helénica, la República de Austria y el Reino Unido cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Anular la Decisión 2012/272/UE del Consejo, de 14 de mayo de 2012, relativa a la firma, en nombre de la Unión, del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas, por otra, en la medida en que el Consejo de la Unión Europea añadió a la misma las bases jurídicas relativas a la readmisión de nacionales de terceros países, a los transportes y al medio ambiente.

2)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.

3)
La República Checa, la República Federal de Alemania, Irlanda, la República Helénica, la República de Austria y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.