CELEX: 62011TJ0297
Wettbewerb
Verwaltungsverfahren
Auskunftsbeschluss
Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte
Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung
Begründungspflicht
Verhältnismäßigkeit

Sachverhalt
Im Oktober 2008 führte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften nach Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101 AEUV] und [102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln (
ABl. 2003, L 1, S. 1
) mehrere Nachprüfungen in den Räumlichkeiten von Gesellschaften der Zementbranche durch, u. a. in den Räumlichkeiten der Klägerin, der Buzzi Unicem SpA, sowie der Dyckerhoff AG und der Cimalux SA, die unmittelbar oder mittelbar von der Klägerin kontrollierte Gesellschaften sind.
Am 30. September 2009 übersandte die Kommission der Klägerin ein Auskunftsverlangen mit zwei Fragebögen. Der erste Fragebogen betraf die bei den Nachprüfungen beschlagnahmten Dokumente. Im zweiten der diesen Auskunftsverlangen beigefügten Fragebögen richtete die Kommission eine erste Liste von 57 Fragen an die Klägerin (im Folgenden: ursprüngliche Fragen). Am 11. Januar 2010 wurde ein weiteres Auskunftsverlangen nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 an die Klägerin gerichtet.
Mit Schreiben vom 5. November 2010 unterrichtete die Kommission die Klägerin von ihrer Absicht, einen Auskunftsbeschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 an sie zu richten, und übermittelte der Klägerin den Entwurf eines Fragebogens, den sie diesem Beschluss beizufügen gedachte.
Am 17. November 2010 nahm die Klägerin zu diesem Fragebogenentwurf Stellung.
Am 6. Dezember 2010 teilte die Kommission der Klägerin mit, dass sie beschlossen habe, gegen sie und sieben weitere in der Zementbranche tätige Unternehmen ein Verfahren nach Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 wegen mutmaßlicher Zuwiderhandlungen gegen Art. 101 AEUV einzuleiten, bei denen es sich um die „Beschränkung des Handelsverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), einschließlich der Beschränkung von Einfuhren in den EWR [aus] Länder[n] außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und [um] andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte“ handele (im Folgenden: Beschluss über die Einleitung des Verfahrens).
Am 30. März 2011 erließ die Kommission den Beschluss C(2011) 2356 final in einem Verfahren nach Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1/2003 (Sache 39520 – Zement und verwandte Produkte) (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Im angefochtenen Beschluss wies die Kommission darauf hin, dass sie nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 zur Erfüllung der ihr durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Beschluss von Unternehmen und Unternehmensvereinigungen verlangen könne, alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen (dritter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Im Anschluss an den Hinweis, dass die Klägerin von der Absicht der Kommission, einen Beschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 zu erlassen, in Kenntnis gesetzt worden sei und zu einem Fragebogenentwurf Stellung genommen habe (Erwägungsgründe 4 und 5 des angefochtenen Beschlusses), ersuchte die Kommission die Klägerin sowie ihre in der Europäischen Union ansässigen und von ihr direkt oder indirekt kontrollierten Tochtergesellschaften per Beschluss, den 79 Seiten umfassenden und aus elf Fragengruppen bestehenden Fragebogen in Anhang I zu beantworten (sechster Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
Die Kommission wies ferner auf die oben in Rn. 5 wiedergegebene Beschreibung der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen hin (zweiter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
Unter Verweis auf Art und Umfang der verlangten Auskünfte sowie auf die Schwere der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen gegen die Wettbewerbsregeln erachtete es die Kommission für angemessen, der Klägerin eine Frist von zwölf Wochen für die Beantwortung der ersten zehn Fragengruppen und von zwei Wochen für die Beantwortung der elften, „Kontakte und Sitzungen“ betreffenden Fragengruppe zu gewähren (achter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
Der verfügende Teil des angefochtenen Beschlusses lautet:
„
Artikel 1
[Die Klägerin] (einschließlich ihrer Tochtergesellschaften in der EU, die direkt oder indirekt von ihr kontrolliert werden) muss die in Anhang I dieses Beschlusses beschriebenen Informationen in der in Anhang II und Anhang III dieses Beschlusses verlangten Form innerhalb von zwölf Wochen bezüglich der Fragen 1 bis 10 und innerhalb von zwei Wochen bezüglich Frage 11 nach Bekanntgabe dieses Beschlusses vorlegen. Alle Anhänge sind Bestandteil dieses Beschlusses.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die [Klägerin] (einschließlich ihrer Tochtergesellschaften in der EU, die direkt oder indirekt von ihr kontrolliert werden) … gerichtet.“
Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschrift, die am 10. Juni 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses erhoben.
Mit besonderem Schriftsatz, der am 10. Juni 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat sie beantragt, den Rechtsstreit im beschleunigten Verfahren nach Art. 76a der Verfahrensordnung des Gerichts zu entscheiden.
Mit Entscheidung vom 14. September 2011 hat das Gericht (Siebte Kammer) diesen Antrag zurückgewiesen.
Das Gericht (Siebte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
Die Parteien haben in der Sitzung vom 26. April 2013 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
Die Klägerin beantragt,
—
den angefochtenen Beschluss ganz oder teilweise für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
—
die Klage abzuweisen;
—
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Die Klägerin stützt die Klage auf fünf Klagegründe, mit denen sie im Wesentlichen erstens eine fehlende oder unzureichende Begründung des angefochtenen Beschlusses und eine Verletzung der Verteidigungsrechte, zweitens eine Überschreitung von Befugnissen und einen Ermessensmissbrauch beim Erlass des angefochtenen Beschlusses sowie eine Umkehr der Beweislast, drittens einen Verstoß gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003, viertens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und fünftens einen Verstoß der Kommission gegen ihre bewährten Vorgehensweisen für die Vorlage wirtschaftlichen Beweismaterials und gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung rügt.
Zum ersten Klagegrund: fehlende oder unzureichende Begründung des angefochtenen Beschlusses und Verletzung der Verteidigungsrechte
Die Klägerin macht in erster Linie geltend, der angefochtene Beschluss sei mit einem Begründungsfehler behaftet, weil er keine Angaben zum Gegenstand und zum Ziel des Auskunftsverlangens enthalte und die Begründung nicht vollständig durch einen Verweis auf andere Rechtsakte ersetzt werden könne. Hilfsweise macht sie geltend, selbst wenn der Inhalt des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens berücksichtigt werden könne, sei der angefochtene Beschluss in Anbetracht der zu allgemein gehaltenen Definition der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, denen nachgegangen werden solle, mit einem Begründungsmangel behaftet. Die übrigen Angaben zum rechtlichen Rahmen, auf die die Kommission verweise, ermöglichten es nicht, die Begründung des angefochtenen Beschlusses zu ergänzen. Dieser Begründungsmangel hindere die Klägerin daran, die Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte zu beurteilen, und folglich an der Wahrnehmung ihrer Verteidigungsrechte.
Nach Ansicht der Kommission ist der angefochtene Beschluss rechtlich hinreichend begründet.
Die Pflicht zur Begründung von Einzelfallentscheidungen hat den Zweck, dem Richter die Überprüfung der Entscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu ermöglichen und den Betroffenen so ausreichend zu unterrichten, dass er erkennen kann, ob die Entscheidung sachlich richtig ist oder ob sie eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der ihre Anfechtung ermöglicht, wobei der Umfang der Begründungspflicht von der Art des in Rede stehenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen wurde, sowie sämtlichen Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet abhängt (Urteil des Gerichtshofs vom 25. Oktober 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Slg. 1984, 3623
, Rn. 38; Urteile des Gerichts vom 15. Juni 2005, Corsica Ferries France/Kommission,
T-349/03, Slg. 2005, II-2197
, Rn. 62 und 63, und vom 12. Juli 2007, CB/Kommission, T‑266/03, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 35).
Nach gefestigter Rechtsprechung regelt Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 selbst die wesentlichen Bestandteile der Begründung eines Auskunftsbeschlusses (vgl. Urteil des Gerichts vom 22. März 2012, Slovak Telekom/Kommission, T‑458/09 und T‑171/10, Rn. 76 und 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 sieht vor, dass die Kommission „die Rechtsgrundlage, den Zweck des Auskunftsverlangens und die geforderten Auskünfte an[gibt] und … die Frist für die Erteilung der Auskünfte fest[legt]“. Überdies heißt es in Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003, dass die Kommission „ferner einen Hinweis auf die in Artikel 23 vorgesehenen Sanktionen“ gibt, „entweder auf die in Artikel 24 vorgesehenen Sanktionen hin[weist] oder … diese auf[erlegt]“ sowie „auf das Recht hin[weist], vor dem Gerichtshof gegen die Entscheidung Klage zu erheben“.
Diese Begrenzung der Begründungspflicht ist damit zu erklären, dass Auskunftsbeschlüsse Untersuchungsmaßnahmen sind.
Zu berücksichtigen ist nämlich, dass das Verwaltungsverfahren nach der Verordnung Nr. 1/2003, das vor der Kommission stattfindet, in zwei unterschiedliche, aufeinanderfolgende Abschnitte unterteilt ist, die jeweils einer eigenen inneren Logik folgen, nämlich einen Abschnitt der Voruntersuchung und einen kontradiktorischen Abschnitt. Der Abschnitt der Voruntersuchung, in dem die Kommission von ihren in der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen Untersuchungsbefugnissen Gebrauch macht und der bis zur Mitteilung der Beschwerdepunkte währt, soll es der Kommission ermöglichen, alle relevanten Elemente zusammenzutragen, durch die das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln bestätigt oder nicht bestätigt wird, und eine erste Position zur Ausrichtung und zum weiteren Gang des Verfahrens einzunehmen. Dagegen soll der kontradiktorische Abschnitt, der sich von der Mitteilung der Beschwerdepunkte bis zum Erlass der Endentscheidung erstreckt, es der Kommission ermöglichen, sich abschließend zu der gerügten Zuwiderhandlung zu äußern (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 8. Juli 2008, AC-Treuhand/Kommission,
T-99/04, Slg. 2008, II-1501
, Rn. 47).
Zum einen beginnt der Abschnitt der Voruntersuchung, wenn die Kommission in Ausübung der ihr durch die Art. 18 und 20 der Verordnung Nr. 1/2003 verliehenen Befugnisse Maßnahmen trifft, die mit dem Vorwurf verbunden sind, eine Zuwiderhandlung begangen zu haben, und die erhebliche Auswirkungen auf die Situation der unter Verdacht stehenden Unternehmen haben. Zum anderen wird das betroffene Unternehmen erst zu Beginn des kontradiktorischen Abschnitts des Verwaltungsverfahrens durch die Mitteilung der Beschwerdepunkte über alle wesentlichen Gesichtspunkte informiert, auf die sich die Kommission in diesem Verfahrensstadium stützt, und verfügt erst zu diesem Zeitpunkt zur Sicherstellung der wirksamen Ausübung seiner Verteidigungsrechte über ein Recht auf Akteneinsicht. Folglich kann das betroffene Unternehmen seine Verteidigungsrechte erst nach Übersendung der Mitteilung der Beschwerdepunkte umfassend geltend machen. Durch die Erstreckung dieser Rechte auf den Zeitraum vor Übersendung der Mitteilung der Beschwerdepunkte würde nämlich die Wirksamkeit der von der Kommission durchgeführten Untersuchung beeinträchtigt, da das betroffene Unternehmen schon im Abschnitt der Voruntersuchung erfahren würde, welche Informationen der Kommission bekannt sind und welche damit noch vor ihr verborgen werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil AC-Treuhand/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die von der Kommission im Abschnitt der Voruntersuchung ergriffenen Ermittlungsmaßnahmen, insbesondere die Nachprüfungsmaßnahmen und die Auskunftsverlangen, implizieren jedoch naturgemäß den Vorwurf einer Zuwiderhandlung und können erhebliche Auswirkungen auf die Situation der unter Verdacht stehenden Unternehmen haben. Folglich muss verhindert werden, dass die Verteidigungsrechte in diesem Abschnitt des Verwaltungsverfahrens in nicht wiedergutzumachender Weise beeinträchtigt werden könnten, da die getroffenen Ermittlungsmaßnahmen zur Erbringung von Beweisen für rechtswidrige Verhaltensweisen von Unternehmen, die geeignet sind, deren Haftung auszulösen, von entscheidender Bedeutung sein können (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 21. September 1989, Hoechst/Kommission,
46/87 und 227/88, Slg. 1989, 2859
, Rn. 15, und Urteil AC-Treuhand/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, Rn. 50 und 51).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die der Kommission nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 obliegende Verpflichtung zur Angabe der Rechtsgrundlage und des Zwecks eines Auskunftsverlangens ein grundlegendes Erfordernis darstellt, da dadurch die Berechtigung des Ersuchens um Auskünfte der betreffenden Unternehmen aufgezeigt werden soll, diese aber auch in die Lage versetzt werden sollen, den Umfang ihrer Mitwirkungspflicht zu erkennen und zugleich ihre Verteidigungsrechte zu wahren. Daraus folgt, dass die Kommission nur Auskünfte verlangen darf, die ihr die Prüfung der die Durchführung der Untersuchung rechtfertigenden und im Auskunftsverlangen angegebenen mutmaßlichen Zuwiderhandlungen ermöglichen können (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteile des Gerichts vom 12. Dezember 1991, SEP/Kommission,
T-39/90, Slg. 1991, II-1497
, Rn. 25, und vom 8. März 1995, Société Générale/Kommission,
T-34/93, Slg. 1995, II-545
, Rn. 40).
Wie Generalanwalt Jacobs in Nr. 30 seiner Schlussanträge zum Urteil des Gerichtshofs vom 19. Mai 1994, SEP/Kommission (
C-36/92 P, Slg. 1994, I-1911, I-1914
), hervorhob, bedeutet die Pflicht, auf den Zweck des Verlangens hinzuweisen, „natürlich …, dass [die Kommission] die vermutete Verletzung der Wettbewerbsregeln konkret nennen muss. Die Erforderlichkeit der Auskünfte ist im Zusammenhang mit dem im Auskunftsverlangen angegebenen Zweck zu beurteilen. Der Zweck ist mit hinreichender Genauigkeit anzugeben, da sonst nicht festgestellt werden kann, ob die Auskünfte notwendig sind, und der Gerichtshof seine Nachprüfung nicht vornehmen kann.“
Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung braucht die Kommission weder dem Adressaten einer solchen Entscheidung alle ihr vorliegenden Informationen über mutmaßliche Zuwiderhandlungen zu übermitteln, noch muss sie eine strenge rechtliche Qualifizierung dieser Zuwiderhandlungen vornehmen; sie hat aber klar anzugeben, welchen Vermutungen sie nachzugehen beabsichtigt (Urteile Société Générale/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 62 und 63, und Slovak Telekom/Kommission, oben in Rn. 22 angeführt, Rn. 77).
Von der Kommission kann jedoch nicht verlangt werden, im Stadium des Abschnitts der Voruntersuchung außer den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, denen sie nachzugehen beabsichtigt, auch die Indizien anzugeben, d. h. die Gesichtspunkte, aufgrund deren sie die Möglichkeit eines Verstoßes gegen Art. 101 AEUV in Betracht zieht. Eine solche Verpflichtung würde nämlich das durch die Rechtsprechung geschaffene Gleichgewicht zwischen dem Schutz der Wirksamkeit der Untersuchung und dem Schutz der Verteidigungsrechte des betroffenen Unternehmens in Frage stellen.
Im vorliegenden Fall wird im angefochtenen Beschluss klar angegeben, dass er auf der Grundlage von Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassen wurde und dass die untersuchten Praktiken einen Verstoß gegen Art. 101 AEUV darstellen könnten. Seine Erwägungsgründe 10 und 11 beziehen sich ausdrücklich auf die Sanktionen und das Klagerecht, die oben in Rn. 23 genannt sind.
Daher hängt die Frage, ob der angefochtene Beschluss hinreichend begründet ist, ausschließlich davon ab, ob die mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, denen die Kommission nachzugehen beabsichtigt, hinreichend klar angegeben sind.
Dazu enthält der angefochtene Beschluss in seinem zweiten Erwägungsgrund folgende Angabe: „Bei den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen handelt es sich um Einschränkungen des Handelsverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), einschließlich der Einschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und [um] andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte.“
Im Übrigen verweist der angefochtene Beschluss ausdrücklich auf den oben in Rn. 5 genannten Beschluss über die Einleitung des Verfahrens, der zusätzliche Informationen über den räumlichen Anwendungsbereich der mutmaßlichen Zuwiderhandlungen und über die Art der betroffenen Erzeugnisse enthält.
Das Gericht stellt fest, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses aus einer sehr allgemein gehaltenen Formulierung besteht, deren Präzisierung angebracht gewesen wäre, so dass sie insoweit zu beanstanden ist. Gleichwohl kann davon ausgegangen werden, dass die Bezugnahme auf die Einschränkung von Einfuhren in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), auf Marktaufteilungen sowie auf Preisabsprachen im Zementmarkt und in den Märkten für verwandte Produkte in Verbindung mit dem Beschluss über die Einleitung des Verfahrens dem Mindestmaß an Klarheit entspricht, das es erlaubt, die Einhaltung der Vorschriften von Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 zu bejahen.
Daraus ist zu schließen, dass der angefochtene Beschluss rechtlich hinreichend begründet ist. Folglich war die Klägerin in der Lage, die Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte zu beurteilen.
Das Vorbringen der Klägerin, dass die Kommission den von ihrer Untersuchung betroffenen Zeitraum nicht angegeben habe, entkräftet diese Schlussfolgerung nicht. Die Kommission ist nämlich nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 nicht verpflichtet, diesen Punkt zu begründen.
Der vorliegende Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Überschreitung von Befugnissen und Ermessensmissbrauch der Kommission sowie Umkehr der Beweislast
Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission ihre Befugnisse überschritten, denn sie habe einen Beschluss erlassen, der nur zu Ausforschungszwecken diene, während ein auf der Grundlage von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassener Beschluss ausschließlich dazu dienen dürfe, die Richtigkeit von Indizien zu bestätigen, die der Kommission bereits vorlägen. Die Kommission habe den Zweck ihres Auskunftsverlangens nicht angegeben. Außerdem zeigten die Änderungen, die die Kommission an ihren verschiedenen Auskunftsverlangen vorgenommen habe, dass ihr keine Indizien für das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht vorgelegen hätten, als sie den angefochtenen Beschluss erlassen habe. Der Ausforschungscharakter des angefochtenen Beschlusses gehe auch aus der Klagebeantwortung der Kommission hervor. Durch diese Vorgehensweise habe die Kommission auch die Beweislast umgekehrt, indem sie die betroffenen Unternehmen gezwungen habe, ihr Beweismaterial zur Verfügung zu stellen, das gegen sie verwendet werde. Unter den vorliegenden Umständen hätte die Kommission gegebenenfalls eine branchenspezifische Untersuchung nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1/2003 durchführen müssen.
Das Gericht stellt erstens fest, dass sich der vorliegende Klagegrund, soweit die Klägerin mit ihm der Kommission vorwirft, den Zweck ihres Auskunftsverlangens nicht angegeben zu haben, mit den Ausführungen im Rahmen des ersten Klagegrundes zu einem Begründungsmangel deckt und daher aus den oben in den Rn. 21 bis 37 dargelegten Gründen zurückzuweisen ist.
Zweitens ist zu beachten, dass der vorliegende Klagegrund der Sache nach auch die Rüge umfasst, der angefochtene Beschluss sei willkürlich, weil die Kommission vor seinem Erlass nicht im Besitz von Indizien für das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht gewesen sei.
Zwar stellt das Erfordernis eines Schutzes gegen willkürliche oder unverhältnismäßige Eingriffe der öffentlichen Gewalt in die Sphäre der privaten Betätigung jeder – natürlichen oder juristischen – Person einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar (Urteil Slovak Telekom/Kommission, oben in Rn. 22 angeführt, Rn. 81).
Außerdem muss zur Wahrung dieses allgemeinen Grundsatzes ein Auskunftsbeschluss auf die Erlangung von Unterlagen gerichtet sein, die erforderlich sind, um die Richtigkeit und die Tragweite einer bestimmten Sach- und Rechtslage zu überprüfen, in Bezug auf die die Kommission bereits über Erkenntnisse verfügt, die hinreichend ernsthafte Indizien für den Verdacht einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln darstellen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil des Gerichtshofs vom 22. Oktober 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Slg. 2002, I-9011
, Rn. 54 und 55).
Es ist jedoch festzustellen, dass die Klägerin lediglich eine Reihe allgemeiner Beanstandungen des Verhaltens der Kommission im Lauf des Verwaltungsverfahrens vorträgt. Daher braucht unter den vorliegenden Umständen das Gericht mangels eines ausdrücklichen und begründeten Antrags der Klägerin nicht von sich aus zu prüfen, ob die Kommission über hinreichend ernsthafte Indizien verfügte, die den Erlass des angefochtenen Beschlusses rechtfertigten (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 14. März 2013, Viega/Kommission, C‑276/11 P, Rn. 41 bis 43).
Drittens folgt hieraus, dass die Rüge, die Kommission habe ihr Ermessen missbraucht, indem sie einen Beschluss auf der Grundlage von Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassen habe, statt eine branchenspezifische Untersuchung durchzuführen, zurückzuweisen ist, da die Klägerin nicht dargetan hat, dass die Kommission die ihr durch diese Bestimmung übertragenen Befugnisse zu einem ihr fremden Zweck eingesetzt hat.
Zudem erscheint der Hinweis angebracht, dass die Wahl einer branchenspezifischen Untersuchung nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1/2003 für die Klägerin nicht notwendigerweise mit weniger Zwang als ein nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassener Auskunftsbeschluss verbunden wäre. Nach Art. 23 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1/2003 darf die Kommission nämlich im Anschluss an den Erlass einer Entscheidung auf der Grundlage von Art. 17 der Verordnung Nr. 1/2003 eine Geldbuße festsetzen, wenn unrichtige, unvollständige oder irreführende Angaben gemacht werden oder wenn die Klägerin die Angaben nicht innerhalb der gesetzten Frist macht. Gleiches gilt für die Möglichkeit, Zwangsgelder nach Art. 24 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung festzusetzen. Die Kommission verfügt daher in den Verfahren der Art. 17 und 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 über identische Zwangsmittel.
Viertens wird die Rüge, die Kommission habe die Klägerin gezwungen, ihr Beweismaterial zur Verfügung zu stellen, das gegen sie verwendet werde, und folglich die Beweislast zu ihren Lasten umgekehrt, zusammen mit dem Vorbringen der Klägerin im Rahmen des dritten Klagegrundes geprüft, mit dem die Art der verlangten Auskünfte beanstandet wird und der sich mit dieser Rüge deckt.
Unter diesem Vorbehalt ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund und zum ersten Teil des vierten Klagegrundes: Verstoß gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003
Im Rahmen ihres dritten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission habe gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 verstoßen, der ihr nur gestatte, die Mitteilung tatsächlicher Informationen zu verlangen, die sich im Besitz der Klägerin befänden und erforderlich seien. Erstens seien die Fragen 1D, 5R, 5S, 5T und 5V mit der Abgabe von Schätzungen und Meinungen verbunden und gingen daher über den Rahmen der Mitteilung tatsächlicher Informationen hinaus. Gleiches gelte für die Fragen, mit denen sie um die Schätzung bestimmter Entfernungen gebeten werde (Fragen 1A Punkt Y, 1B Punkte AB und AC, 3 Punkte AB und AC und 4 Punkt Y). Zweitens verlange die Kommission die Erteilung von Auskünften, hinsichtlich deren sie einräume, dass sie dem betroffenen Unternehmen nicht vorlägen oder nicht hätten vorliegen können. Drittens verlange die Kommission von ihr die Erteilung von Auskünften, die sie sich selbst hätte beschaffen können.
Mit dem ersten Teil des vierten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, der angefochtene Beschluss sei unter Verstoß gegen Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 erlassen worden, da mit ihm die Erteilung von Auskünften verlangt werde, die nicht „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung seien.
Die Kommission beantragt, diese beiden Klagegründe zurückzuweisen.
Da sowohl mit dem dritten Klagegrund als auch mit dem ersten Teil des vierten Klagegrundes ein Verstoß gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 gerügt wird, hält das Gericht es für angebracht, sie zusammen zu prüfen.
Zur Art der verlangten Auskünfte
Im Rahmen ihres dritten Klagegrundes stellt die Klägerin das Recht der Kommission in Abrede, von ihr die Beantwortung von Fragen zu verlangen, die zum einen über den Rahmen der Mitteilung tatsächlicher Informationen hinausgingen oder zum anderen Auskünfte beträfen, die ihr nicht vorlägen.
Der 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 lautet: „Die Kommission sollte die Befugnis haben, im gesamten Bereich der [Union] die Auskünfte zu verlangen, die notwendig sind, um gemäß Artikel [101 AEUV] verbotene Vereinbarungen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen sowie die nach Artikel [102 AEUV] untersagte missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung aufzudecken. Unternehmen, die einer Entscheidung der Kommission nachkommen, können nicht gezwungen werden, eine Zuwiderhandlung einzugestehen; sie sind auf jeden Fall aber verpflichtet, Fragen nach Tatsachen zu beantworten und Unterlagen vorzulegen, auch wenn die betreffenden Auskünfte dazu verwendet werden können, den Beweis einer Zuwiderhandlung durch die betreffenden oder andere Unternehmen zu erbringen.“
Da unter der Erteilung von „Auskünften“ im Sinne von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 nicht nur die Vorlage von Schriftstücken zu verstehen ist, sondern auch die Pflicht zur Beantwortung von Fragen zu diesen Schriftstücken, ist die Kommission nicht darauf beschränkt, allein die Vorlage von Daten zu verlangen, die unabhängig vom Tätigwerden des betroffenen Unternehmens vorliegen. Daher darf sie an ein Unternehmen Fragen richten, die voraussetzen, dass die verlangten Daten in eine bestimmte Form gebracht werden (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Schlussanträge des Generalanwalts Darmon zum Urteil des Gerichtshofs vom 18. Oktober 1989, Orkem/Kommission,
374/87, Slg. 1989, 3283, 3301
, Nr. 55).
Es ist jedoch hervorzuheben, dass die Ausübung dieser Befugnis durch die Beachtung mindestens zweier Grundsätze begrenzt wird. Zum einen dürfen die an ein Unternehmen gerichteten Fragen, wie im 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 ausgeführt wird, es nicht dazu zwingen, eine Zuwiderhandlung einzugestehen. Zum anderen darf die Beantwortung dieser Fragen keine Belastung darstellen, die zu den Erfordernissen der Untersuchung außer Verhältnis steht (Urteile des Gerichts vom 12. Dezember 1991, SEP/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 51, vom 30. September 2003, Atlantic Container Line u. a./Kommission,
T-191/98 und T-212/98 bis T-214/98, Slg. 2003, II-3275
, Rn. 418, und Slovak Telekom/Kommission, oben in Rn. 22 angeführt, Rn. 81).
Da die Unverhältnismäßigkeit der mit der Beantwortung des angefochtenen Beschlusses verbundenen Belastung im Rahmen des zweiten Teils des vierten Klagegrundes gerügt wird, braucht in diesem Stadium lediglich geprüft zu werden, ob die Klägerin durch bestimmte Fragen gezwungen werden konnte, eine Zuwiderhandlung einzugestehen.
Nach ständiger Rechtsprechung darf die Kommission einem Unternehmen nicht die Verpflichtung auferlegen, Antworten zu geben, durch die es die Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Beweis zu erbringen hat (Urteil Orkem/Kommission, oben in Rn. 56 angeführt, Rn. 34 und 35, und Urteil des Gerichts vom 28. April 2010, Amann & Söhne und Cousin Filterie/Kommission,
T-446/05, Slg. 2010, II-1255
, Rn. 325).
In der Rechtsprechung wird auch darauf hingewiesen, dass einem Unternehmen, an das sich ein Auskunftsbeschluss im Sinne von Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 richtet, kein absolutes Auskunftsverweigerungsrecht zuerkannt werden kann. Die Anerkennung eines solchen Rechts ginge nämlich über das hinaus, was zur Wahrung der Verteidigungsrechte der Unternehmen erforderlich ist, und würde zu einer ungerechtfertigten Behinderung der Kommission bei der Erfüllung ihrer Aufgabe führen, über die Einhaltung der Wettbewerbsregeln im Binnenmarkt zu wachen. Ein Auskunftsverweigerungsrecht kann nur insoweit anerkannt werden, als von dem betroffenen Unternehmen Antworten verlangt werden, durch die es das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Nachweis zu erbringen hat (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil Amann & Söhne und Cousin Filterie/Kommission, oben in Rn. 59 angeführt, Rn. 326).
Zur Wahrung der praktischen Wirksamkeit von Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 darf die Kommission daher die Unternehmen verpflichten, ihr alle erforderlichen Auskünfte über ihnen eventuell bekannte Tatsachen zu erteilen und erforderlichenfalls die damit zusammenhängenden Schriftstücke, die sich in ihrem Besitz befinden, zu übermitteln, selbst wenn diese dazu verwendet werden können, den Beweis für ein wettbewerbswidriges Verhalten zu erbringen. Diese Auskunftsbefugnisse der Kommission verstoßen weder gegen Art. 6 Abs. 1 und 2 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten noch gegen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Sie verstoßen auch nicht gegen die Art. 47 und 48 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil Amann & Söhne und Cousin Filterie/Kommission, oben in Rn. 59 angeführt, Rn. 327).
Die Pflicht zur Beantwortung rein tatsächlicher Fragen der Kommission und zur Vorlage von ihr angeforderter vorhandener Schriftstücke kann die tragenden Grundsätze der Wahrung der Verteidigungsrechte in Art. 48 Abs. 2 der Charta der Grundrechte und des Anspruchs auf einen fairen Prozess in Art. 47 der Charta der Grundrechte nicht verletzen, die auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts einen Schutz bieten, der dem durch Art. 6 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährten gleichwertig ist. Denn nichts hindert den Adressaten eines Auskunftsverlangens daran, später im Verwaltungsverfahren oder in einem Verfahren vor dem Unionsrichter zu beweisen, dass die in seinen Antworten mitgeteilten Tatsachen oder die übermittelten Schriftstücke eine andere als die ihnen von der Kommission beigemessene Bedeutung haben (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil Amann & Söhne und Cousin Filterie/Kommission, oben in Rn. 59 angeführt, Rn. 328).
Somit kann sich ein Unternehmen einem Verlangen nach Vorlage von Schriftstücken nicht mit der Begründung entziehen, dass es sich selbst belasten müsste, wenn es ihm nachkommen würde (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2006, Kommission/SGL Carbon,
C-301/04 P, Slg. 2006, I-5915
, Rn. 48). In Bezug auf die Antworten auf die Fragen, die die Kommission an die Unternehmen richten kann, ist danach zu unterscheiden, ob sie als rein tatsächlich eingestuft werden können oder nicht. Nur wenn eine Frage nicht als rein tatsächlich eingestuft werden kann, ist zu prüfen, ob sie eine Antwort impliziert, durch die das betroffene Unternehmen das Vorliegen der Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Nachweis zu erbringen hat.
Erstens ist festzustellen, dass die Fragen 5R, 5S, 5T und 5V die Höchstproduktion von CEM I, die Gesamtauslastung der Produktionskapazitäten, die Gesamtauslastung der Zerkleinerungskapazitäten und die jährliche Produktionsmenge betreffen und somit eine ausschließlich tatsächliche Dimension haben.
Zweitens ist das Gericht der Ansicht, dass das Gleiche für die Fragen 1A Punkt Y, 1B Punkt AB, 1B Punkt AC, 3 Punkt AB, 3 Punkt AC und 4 Punkt Y gilt, da die von der Klägerin verlangte Schätzung der zurückzulegenden Entfernungen einen ausschließlich tatsächlichen Charakter hat.
Drittens lautet Frage 1D:
„Bitte geben Sie unter Berücksichtigung der in anderen Antworten auf Fragen dieses Fragebogens enthaltenen Informationen die Methode an, die Ihr Unternehmen für angemessen hält, um die Bruttomargen pro Quartal zu berechnen für:
1)
individuelle Transaktionen;
2)
aufgeteilte Transaktionen, wobei die in den Fragen zu den Inlands- und Exportverkäufen verwendete Aufteilung zugrunde zu legen ist;
3)
die einzelnen Beschaffungsstandorte.“
Mit dieser Frage gibt die Kommission der Klägerin auf, zur Methode für die Berechnung der Bruttomargen pro Quartal Stellung zu nehmen. Folglich kann sie nicht als rein tatsächlich eingestuft werden, da von der Klägerin verlangt wird, eine Bewertung vorzunehmen. Darin unterscheidet sie sich von der ihr vorangehenden Frage 1C, die eine ausschließlich tatsächliche Dimension hat, da mit ihr um eine Aufstellung „sämtlicher Margen …, die Ihr Unternehmen in Verbindung mit seiner Geschäftstätigkeit für jedes Schwerpunkt-Land berechnet“, gebeten wird.
Somit ist zu prüfen, ob die Klägerin durch die Antwort auf Frage 1D das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen könnte, für die die Kommission den Nachweis zu erbringen hat.
Vorab stellt das Gericht fest, dass die Kommission zu Unrecht geltend macht, die Beantwortung dieser Frage habe der Klägerin freigestanden, da Anhang II Buchst. a Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses im Rahmen der Anweisungen zur Beantwortung des Fragebogens im Anhang I die Möglichkeit vorsehe, mit der Angabe „UNK“ als Kürzel für den englischen Begriff „unknown“ (unbekannt) zu antworten.
Dass es einem Unternehmen freisteht, auf eine gestellte Frage zu antworten, kann zwar der Annahme entgegenstehen, dass die Kommission ihm die Verpflichtung auferlegt hat, Antworten zu geben, durch die es das Vorliegen der Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Beweis zu erbringen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 20. April 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission,
T-305/94 bis T-307/94, T-313/94 bis T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 und T-335/94, Slg. 1999, II-931
, Rn. 455 und 456).
Diese Rechtsprechung betraf allerdings eine Frage in einem einfachen Auskunftsverlangen, also einer Maßnahme ohne Zwangscharakter, bei der es dem betroffenen Unternehmen eindeutig freisteht, nicht zu antworten.
An einer solchen Eindeutigkeit fehlt es jedoch im vorliegenden Fall. Zum einen ist Frage 1D zwingend formuliert und gibt zu verstehen, dass die Klägerin zu ihrer Beantwortung verpflichtet ist. Zum anderen lässt sich Anhang II Buchst. a Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses nicht klar entnehmen, dass es der Klägerin freistand, Frage 1D nicht zu beantworten. Dort heißt es nämlich: „Grundsätzlich ist es notwendig, sämtliche in den Unterlagen Ihres Unternehmens vorhandenen Informationen vorzulegen … Nur dann, wenn die geforderten Informationen in Ihrem Unternehmen in keiner Weise gespeichert oder erfasst sind, können Sie dies in den betreffenden Excel-Arbeitsblättern deutlich und einheitlich mit dem Code UNK (unknown = unbekannt) kennzeichnen.“ Die Situation eines Unternehmens, das eine ihm gestellte Frage nicht beantworten möchte, wird daher nicht erfasst.
Um zu klären, ob Frage 1D die Verteidigungsrechte der Klägerin verletzt, ist zwar festzustellen, dass in einem Zusammenhang, in dem von der Klägerin auch die Vorlage tatsächlicher Angaben über ihre Gewinnmargen verlangt wird, die Einschätzung, die sie bei Frage 1D vorzunehmen hat, darauf hinausläuft, die Höhe ihrer Gewinnmargen zu kommentieren, obwohl diese ein Indiz für das Vorliegen wettbewerbsbeschränkender Praktiken sein kann.
Allerdings ist auch die der Klägerin gebotene Möglichkeit zu berücksichtigen, in einem späteren Stadium des Verwaltungsverfahrens oder im Rahmen einer Klage gegen den endgültigen Beschluss der Kommission eine andere als die von der Kommission möglicherweise vertretene Auslegung ihrer Antwort auf Frage 1D geltend zu machen.
Insoweit ist zwischen zwei Fallkonstellationen zu unterscheiden.
Zum einen wird der Unionsrichter, wenn die Kommission, gestützt auf die Annahme, dass der festgestellte Sachverhalt nur durch die Existenz eines wettbewerbswidrigen Verhaltens erklärt werden könne, eine Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln feststellt, den fraglichen Beschluss für nichtig erklären, sofern das Vorbringen der betroffenen Unternehmen den von der Kommission festgestellten Sachverhalt in einem anderen Licht erscheinen lässt und damit eine andere plausible Erklärung der Tatsachen ermöglicht als die, aus der die Kommission geschlossen hat, dass eine Zuwiderhandlung vorliege. In einem solchen Fall kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission den Beweis für das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen das Wettbewerbsrecht erbracht hat (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 22. November 2012, E.ON Energie/Kommission, C‑89/11 P, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung). Führen Fragen, ohne als rein tatsächlich eingestuft werden zu können, zu einer Antwort, deren Auslegung durch die Kommission vom betroffenen Unternehmen auf diese Weise angefochten werden kann, begründen sie kein Auskunftsverweigerungsrecht zu dessen Gunsten.
Zum anderen obliegt es, wenn die Kommission die Teilnahme eines Unternehmens an offensichtlich wettbewerbswidrigen Treffen von Unternehmen nachweisen konnte, dem betroffenen Unternehmen, eine andere Erklärung für den Inhalt dieser Treffen zu geben. Ebenso kann in einem Fall, in dem sich die Kommission auf Beweise stützt, die grundsätzlich genügen, um das Vorliegen einer Zuwiderhandlung darzutun, der bloße Hinweis des betroffenen Unternehmens auf die Möglichkeit des Vorliegens eines Umstands, der ihren Beweiswert erschüttern könnte, nicht dazu führen, dass die Kommission die Last des Gegenbeweises dafür trägt, dass ihr Beweiswert durch diesen Umstand nicht erschüttert werden konnte. Vielmehr muss das betroffene Unternehmen – es sei denn, dies wäre ihm wegen des eigenen Verhaltens der Kommission nicht möglich – rechtlich hinreichend nachweisen, dass zum einen der von ihm angeführte Umstand vorliegt und dass er zum anderen den Beweiswert der Beweise, auf die sich die Kommission stützt, in Frage stellt (vgl. Urteil E.ON Energie/Kommission, oben in Rn. 76 angeführt, Rn. 75 und 76 und die dort angeführte Rechtsprechung). Bei Fragen, die bezwecken oder bewirken, dass ein Unternehmen gegenüber der Kommission solche Angaben machen muss, hat es zwangsläufig ein Auskunftsverweigerungsrecht. Andernfalls müsste es nämlich das Vorliegen der Zuwiderhandlung eingestehen, für die die Kommission nach der oben in Rn. 60 angeführten Rechtsprechung den Nachweis zu erbringen hat.
Es ist festzustellen, dass Frage 1D keine Antwort erfordert, die im Sinne der oben in Rn. 76 angeführten Rechtsprechung als zum Nachweis des Vorliegens einer oder mehrerer der von der Kommission untersuchten mutmaßlichen Zuwiderhandlungen ausreichend angesehen werden könnte. Somit stünde es der Klägerin, falls sich die Kommission ihr gegenüber auf die in ihrer Antwort auf Frage 1D gegebene Einschätzung berufen sollte, frei, gegebenenfalls eine andere als die von der Kommission vertretene Auslegung ihrer Antwort geltend zu machen.
Daraus folgt, dass die Kommission die Verteidigungsrechte der Klägerin nicht verletzt hat, als sie von ihr verlangte, Frage 1D zu beantworten.
Was schließlich die Rüge der Klägerin anbelangt, die Kommission verlange von ihr Auskünfte, die sich nicht in ihrem Besitz befänden, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Klägerin eine Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung hat, aufgrund deren sie alle den Gegenstand der Untersuchung betreffenden Informationsquellen für die Kommission bereithalten muss (Urteile Orkem/Kommission, oben in Rn. 56 angeführt, Rn. 27, und Société Générale/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 72), und zum anderen darauf, dass die Kommission aus den oben in den Rn. 55 bis 57 angeführten Gründen an ein Unternehmen Fragen richten darf, die voraussetzen, dass die verlangten Daten in eine bestimmte Form gebracht werden.
Jedenfalls ist hervorzuheben, dass Anhang II Buchst. a Abs. 4 des angefochtenen Beschlusses aus den oben in Rn. 72 angeführten Gründen zwar nicht die Situation eines Unternehmens erfasst, das eine ihm gestellte Frage nicht beantworten möchte, doch findet er auf Auskünfte Anwendung, über die die Klägerin nicht verfügen kann.
Daher rügt die Klägerin zu Unrecht, mit dem angefochtenen Beschluss sei von ihr die Erteilung von Auskünften verlangt worden, die sich nicht in ihrem Besitz befunden hätten.
Die Rügen, die die Art der verlangten Auskünfte betreffen, sind daher zurückzuweisen.
Zur Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte
Wie bereits oben in Rn. 28 hervorgehoben worden ist, darf die Kommission nur Auskünfte verlangen, die ihr die Prüfung der die Durchführung der Untersuchung rechtfertigenden und im Auskunftsverlangen angegebenen mutmaßlichen Zuwiderhandlungen ermöglichen können (Urteile vom 12. Dezember 1991, SEP/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 25, und Société Générale/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 40).
In Anbetracht der weitgehenden Nachprüfungs- und Ermittlungsbefugnisse der Kommission ist es ihre Sache, die Erforderlichkeit der Auskünfte zu beurteilen, die sie von den betroffenen Unternehmen verlangt (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 18. Mai 1982, AM & S Europe/Kommission,
155/79, Slg. 1982, 1575
, Rn. 17, und Orkem/Kommission, oben in Rn. 56 angeführt, Rn. 15). Zu der vom Gericht ausgeübten Kontrolle dieser Beurteilung der Kommission ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung bei der Auslegung des Begriffs der erforderlichen Auskünfte auf den Zweck abzustellen ist, zu dem der Kommission die fraglichen Untersuchungsbefugnisse übertragen wurden. Das Erfordernis eines Zusammenhangs zwischen dem Auskunftsverlangen und der mutmaßlichen Zuwiderhandlung ist daher erfüllt, wenn in diesem Stadium des Verfahrens Grund zu der Annahme besteht, dass das Verlangen insofern in Beziehung zu der mutmaßlichen Zuwiderhandlung steht, als die Kommission vernünftigerweise davon ausgehen kann, dass ihr das Dokument bei der Ermittlung des Vorliegens der gerügten Zuwiderhandlung helfen wird (Urteile vom 12. Dezember 1991, SEP/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 29, und Slovak Telekom/Kommission, oben in Rn. 22 angeführt, Rn. 42).
Die Klägerin erhebt im Wesentlichen vier Rügen. Im Rahmen ihres dritten Klagegrundes stellt sie das Recht der Kommission in Abrede, von ihr die Erteilung von Auskünften zu verlangen, die sich die Kommission selbst hätte beschaffen können (erste Rüge). Im Rahmen des ersten Teils ihres vierten Klagegrundes stellt sie die Erforderlichkeit, im Sinne von Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003, der Pflicht zur Mitteilung zuvor erteilter Auskünfte in Abrede (zweite Rüge) und rügt die Verwendung eines anderen Formats unter Heranziehung anderer Kriterien und Variablen (dritte Rüge). Sie stellt ferner die Erforderlichkeit bestimmter zusätzlicher Auskünfte in Abrede, die die Kommission mit dem angefochtenen Beschluss verlangt habe (vierte Rüge).
– Zum Vorbringen, dass einige der verlangten Auskünfte öffentlich zugänglich seien
Im Rahmen dieser Rüge bestreitet die Klägerin im Wesentlichen die Erforderlichkeit der Fragen, die die Postleitzahlen der Beschaffungsstandorte, der Bestimmungsorte und des Lieferorts betreffen oder mit der Berechnung der von dem Erzeugnis vom Beschaffungsort bis zur Lieferadresse zurückgelegten Entfernungen verbunden seien, und begründet dies damit, dass die verlangten Auskünfte öffentlich zugänglich seien.
Solche Auskünfte sind zwar ihrer Art nach der Kommission zugänglich, doch sind sie die logische Ergänzung von Informationen, die allein der Klägerin vorliegen. Daher kann ihr etwaiger öffentlicher Charakter nichts daran ändern, dass sie als erforderlich im Sinne von Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 angesehen werden können.
– Zum Vorbringen, dass der Kommission einige der verlangten Auskünfte vor Erlass des angefochtenen Beschlusses vorgelegen hätten
Die Klägerin stellt das Recht der Kommission in Abrede, von ihr Auskünfte zu verlangen, die zuvor erteilt worden seien.
Dazu wird im sechsten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt:
„In diesem Zusammenhang ersucht die Kommission [die Klägerin] per Beschluss, die im Fragebogen im Anhang I dieses Beschlusses verlangten Auskünfte vorzulegen. Anhang I berücksichtigt, sofern erforderlich, die Antworten auf die im [vierten Erwägungsgrund] dieses Beschlusses erwähnten Schreiben und die Vorlagen, welche die untersuchten Unternehmen im Rahmen dieser Untersuchung übermittelt haben. Einige Auskünfte wurden von [der Klägerin] bereits nach Art. 18 Abs. 2 verlangt, werden aber im Anhang I erneut verlangt, um eine vollständige, kohärente und konsolidierte Antwort zu erhalten. Außerdem werden im Anhang I zusätzliche Auskünfte verlangt, die ebenfalls erforderlich sind, um in voller Kenntnis des Sachverhalts und der genauen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen prüfen zu können, ob die untersuchten Praktiken mit den EU-Wettbewerbsvorschriften vereinbar sind.“
Hieraus ergibt sich, dass die Kommission ihr Auskunftsverlangen im Wesentlichen auf zwei Rechtfertigungsgründe stützt: zum einen auf die Absicht, „eine vollständige, kohärente und konsolidierte Antwort“ zu erhalten, und zum anderen auf die Einholung zusätzlicher Auskünfte zu den zuvor erteilten.
Hinsichtlich des ersten von der Kommission vorgebrachten Rechtfertigungsgrundes ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss offenbar tatsächlich zumindest teilweise erlassen wurde, um von der Klägerin u. a. eine konsolidierte Fassung ihrer früheren Antworten zu erhalten.
Die Fragen 1A, 1Ei) bis 1Eiii), 1F, 2 bis 5, 9A, 9B und 10 des Anhangs I des angefochtenen Beschlusses haben einen Gegenstand, der dem Gegenstand der ursprünglichen Fragen 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, der ursprünglichen Frage 40 Buchst. a und b und der ursprünglichen Frage 7 ähnelt.
Zudem ist festzustellen, dass die ersten zehn Fragen des Fragebogens in Anhang I des angefochtenen Beschlusses, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung anerkannt hat, mit den Fragen in den Anhängen der Beschlüsse, die an die anderen sieben von dem oben in Rn. 5 genannten Verfahren betroffenen Unternehmen gerichtet wurden, identisch sind. Daraus kann nur geschlossen werden, dass die Kommission die an jedes der betroffenen Unternehmen gerichteten Fragen nicht anhand des Genauigkeitsgrads und der Qualität der früheren Antworten individualisiert hat.
Folglich könnte man der Ansicht sein, dass der angefochtene Beschluss zumindest zum Teil bezweckt, eine konsolidierte Fassung der zuvor erteilten Auskünfte zu erhalten. Dieser Eindruck wird durch den überaus detaillierten Charakter der Vorgaben des Fragebogens in Bezug auf die Form, in der die Antworten dargestellt werden müssen, verstärkt. Die Kommission wollte somit unbestreitbar Antworten in einem Format erhalten, das den Vergleich der bei den betreffenden Unternehmen eingeholten Daten erleichtert.
Das Gericht hat im Urteil Atlantic Container Line u. a./Kommission, oben in Rn. 57 angeführt (Rn. 425), jedoch betont, dass Auskunftsverlangen, die auf die Erlangung von Informationen aus einem bereits im Besitz der Kommission befindlichen Schriftstück gerichtet sind, nicht als durch die Erfordernisse der Untersuchung gerechtfertigt angesehen werden können.
Ferner ist hervorzuheben, dass es zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch ein Auskunftsverlangen nicht genügt, dass die verlangten Auskünfte mit dem Gegenstand der Untersuchung in Zusammenhang stehen. Erforderlich ist auch, dass die Verpflichtung zur Auskunftserteilung für das betreffende Unternehmen keine Belastung darstellt, die zu den Erfordernissen der Untersuchung außer Verhältnis steht (Urteile Atlantic Container Line u. a./Kommission, oben in Rn. 57 angeführt, Rn. 418, und Slovak Telekom/Kommission, oben in Rn. 22 angeführt, Rn. 81).
Daraus ist zu schließen, dass ein Beschluss, mit dem dem Adressaten aufgegeben wird, zuvor verlangte Auskünfte erneut zu erteilen, nur weil nach Ansicht der Kommission einige von ihnen unzutreffend sind, als eine Belastung angesehen werden könnte, die außer Verhältnis zu den Erfordernissen der Untersuchung steht und daher weder mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch mit dem Gebot der Erforderlichkeit im Einklang steht. In einer solchen Situation steht es der Kommission nämlich frei, genau die Informationen zu benennen, die das betreffende Unternehmen ihres Erachtens korrigieren muss.
Ebenso lässt sich mit dem Bestreben, die von den Unternehmen erteilten Antworten leichter verarbeiten zu können, nicht rechtfertigen, dass diesen Unternehmen aufgegeben wird, bereits im Besitz der Kommission befindliche Auskünfte in einem neuen Format zu erteilen. Zwar haben Unternehmen eine Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung, aufgrund deren sie alle den Gegenstand der Untersuchung betreffenden Informationsquellen für die Kommission bereithalten müssen (Urteile Orkem/Kommission, oben in Rn. 56 angeführt, Rn. 27, und Société Générale/Kommission, oben in Rn. 28 angeführt, Rn. 72), doch kann diese Verpflichtung zur aktiven Mitwirkung nicht so weit gehen, Auskünfte aufzubereiten, die sich bereits im Besitz der Kommission befinden.
Unter den Umständen des vorliegenden Falles ist somit die Begründetheit des zweiten Rechtfertigungsgrundes der Kommission zu prüfen, der aus der Erforderlichkeit, zusätzliche Auskünfte zu erhalten, hergeleitet wird.
In Anbetracht der oben in den Rn. 84 und 85 angeführten Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass ein Beschluss der Kommission, mit dem die Erteilung genauerer als der bis dahin erteilten Auskünfte verlangt wird, als durch die Erfordernisse der Untersuchung gerechtfertigt anzusehen ist. Die Suche nach sämtlichen relevanten Informationen, die das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsregeln bestätigen oder widerlegen, kann nämlich damit verbunden sein, dass die Kommission von den Unternehmen verlangt, bestimmte ihr zuvor mitgeteilte tatsächliche Auskünfte zu präzisieren oder näher zu erläutern.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass bestimmte Fragen Auskünfte betreffen, die nicht Gegenstand früherer Auskunftsverlangen waren. Dies trifft auf die Fragengruppen 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A bis 8C, 9C und 11 zu.
Außerdem ist in Bezug auf die Fragen 1A, 1Ei) bis 1Eiii), 1F, 2 bis 5, 9A, 9B und 10 von Anhang I des angefochtenen Beschlusses festzustellen, dass sie in Wirklichkeit auf die Mitteilung zusätzlicher Informationen gegenüber den aufgrund früherer Auskunftsverlangen übermittelten hinauslaufen, da sie wegen der Änderung ihres Anwendungsbereichs oder der Hinzufügung zusätzlicher Variablen einen höheren Genauigkeitsgrad aufweisen.
Daraus ist zu schließen, dass der Umstand, dass mit dem Fragebogen in Anhang I des angefochtenen Beschlusses entweder neue oder genauere Auskünfte eingeholt werden sollen, die Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte rechtfertigen kann.
Die vorliegende Rüge ist daher zurückzuweisen.
– Zur Rüge der fehlenden Erforderlichkeit des mit dem angefochtenen Beschluss verlangten Genauigkeitsgrades
Nach Ansicht der Klägerin war bezüglich der Fragen, deren Gegenstand im Wesentlichen mit denen der früheren Auskunftsverlangen identisch sei, der zusätzliche Genauigkeitsgrad des Fragebogens nicht im Sinne von Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 erforderlich. Dies gelte insbesondere für die Änderung der formalen Darstellung der Daten, die Änderung der Berechnungskriterien und der verwendeten Definitionen sowie die Hinzufügung neuer Variablen.
Wie oben in Rn. 101 dargelegt worden ist, können die Erfordernisse der Untersuchung es rechtfertigen, dass die Kommission von den Unternehmen verlangt, bestimmte ihr zuvor mitgeteilte tatsächliche Auskünfte zu präzisieren oder näher zu erläutern.
Ferner ist zu berücksichtigen, dass der von der Untersuchung betroffene Wirtschaftssektor hoch technisiert ist, da dies die Erstellung eines zusätzlichen Fragebogens, mit dem die der Kommission bereits vorliegenden Auskünfte angepasst und präzisiert werden sollen, zu rechtfertigen vermag.
Daher sieht das Gericht die vorgenommenen Änderungen der ursprünglichen Fragen als für die Prüfung der vom angefochtenen Beschluss betroffenen mutmaßlichen Zuwiderhandlungen erforderlich an.
– Zur Rüge der fehlenden Erforderlichkeit der zusätzlich verlangten Auskünfte
Nach Ansicht der Klägerin können die von der Kommission verlangten zusätzlichen Auskünfte nicht als erforderlich im Sinne von Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 angesehen werden. Sie verweist speziell auf die Fragen 1A, 1B und 5, Frage 5 Punkt Y und Frage 7 Punkte G und H.
Was erstens die Erforderlichkeit der Einbeziehung von losem CEM I und von Klinker in die Inlandsverkäufe (Frage 1A) und die Inlandskäufe (Frage 1B) anbelangt, genügt der Hinweis, dass diese Erzeugnisse Zementvarianten sind und daher Auskünfte über den Preis ihrer Transaktionen schon ihrer Art nach eine Beziehung im Sinne der oben in Rn. 84 angeführten Rechtsprechung zu den im angefochtenen Beschluss genannten mutmaßlichen Zuwiderhandlungen aufweisen.
Was zweitens Frage 5, Frage 5 Punkt Y und Frage 7 Punkte G und H anbelangt, bestreitet die Klägerin offenbar den Nutzen der verlangten Auskünfte. Im Wesentlichen sollen bestimmte Umstände, die die Kommission bei der Abfassung des Fragebogens außer Acht gelassen habe, die mitgeteilten Informationen unzuverlässig machen.
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Abschnitt der Voruntersuchung, zu dem der angefochtene Beschluss gehört, es der Kommission ermöglichen soll, alle relevanten Elemente zusammenzutragen, durch die das Vorliegen einer Zuwiderhandlung gegen die Wettbewerbsvorschriften bestätigt oder nicht bestätigt wird, und eine erste Position zur Ausrichtung und zum weiteren Gang des Verfahrens einzunehmen. Dagegen soll der kontradiktorische Abschnitt, der sich von der Mitteilung der Beschwerdepunkte bis zum Erlass der Endentscheidung erstreckt, es der Kommission ermöglichen, sich abschließend zu der gerügten Zuwiderhandlung zu äußern (vgl. in diesem Sinne Urteil AC-Treuhand/Kommission, oben in Rn. 25 angeführt, Rn. 47).
Da die Frage 5, die Frage 5 Punkt Y und die Frage 7 Punkte G und H darauf gerichtet sind, Auskünfte einzuholen, bei denen hinreichende Gründe für das Vorliegen einer Beziehung zu den mutmaßlichen, die Durchführung der Untersuchung rechtfertigenden Zuwiderhandlungen sprechen, ist die Rüge der fehlenden Zuverlässigkeit der gemachten Angaben für die Rechtmäßigkeit des Auskunftsverlangens unerheblich. Es fällt in den Verantwortungsbereich der Kommission, zu beurteilen, ob sie der Klägerin aufgrund der eingeholten Informationen eine oder mehrere der genannten mutmaßlichen Zuwiderhandlungen zur Last legen kann, da der Klägerin gegebenenfalls die Möglichkeit offensteht, die Beweiskraft der verlangten Auskünfte im Rahmen ihrer Antwort auf eine etwaige Mitteilung der Beschwerdepunkte oder zur Stützung einer Nichtigkeitsklage gegen den endgültigen Beschluss in Frage zu stellen.
Nach alledem sind diese Rüge und damit der dritte Klagegrund sowie der vierte Klagegrund, soweit er auf einen Verstoß gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 gestützt wird, zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des vierten Klagegrundes: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Mit dem zweiten Teil ihres vierten Klagegrundes stellt die Klägerin zum einen die Verhältnismäßigkeit der Wahl eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 und zum anderen die Verhältnismäßigkeit der mit der Beantwortung des Fragebogens verbundenen Belastung in Abrede.
Zum Vorbringen, der Erlass eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 sei unverhältnismäßig
Die Klägerin macht geltend, der Erlass eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 sei nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, da selbst dann, wenn es genauerer Auskünfte bedurft hätte, diese im Wege eines einfachen Auskunftsverlangens hätten eingeholt werden können.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, verlangt nach ständiger Rechtsprechung, dass die Handlungen der Organe nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (Urteil des Gerichtshofs vom 12. Juli 2001, Jippes u. a.,
C-189/01, Slg. 2001, I-5689
, Rn. 81).
Nach Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 ist die Kommission berechtigt, Auskünfte „durch einfaches Auskunftsverlangen oder durch Entscheidung“ zu verlangen, ohne dass diese Bestimmung den Erlass einer Entscheidung an ein vorheriges „einfaches Auskunftsverlangen“ knüpft. Darin unterscheidet sich Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003 von Art. 11 der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln [81 EG] und [82 EG] (
ABl. 1962, Nr. 13, S. 204
), der in seinem Abs. 5 die Möglichkeit, Auskünfte durch Entscheidung zu verlangen, davon abhängig machte, dass ein vorheriges Auskunftsverlangen erfolglos geblieben war.
Entgegen der von der Kommission in ihren Schriftsätzen offenbar vertretenen Ansicht ist hervorzuheben, dass die von ihr zu treffende Wahl zwischen einem einfachen Auskunftsverlangen nach Art. 18 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 und einem Auskunftsbeschluss nach deren Art. 18 Abs. 3 der Verhältnismäßigkeitskontrolle unterliegt. Dies folgt zwangsläufig aus der oben in Rn. 118 angeführten Definition des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, denn nach dieser Definition ist, „wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen“. Ebenso ist festzustellen, dass die Wahl, die die Kommission nach Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 treffen kann, in gewissem Maß der Wahl zwischen der Nachprüfung durch schlichten Auftrag und der durch Entscheidung angeordneten Nachprüfung im Sinne von Art. 14 der Verordnung Nr. 17 und Art. 20 der Verordnung Nr. 1/2003 entspricht. Diese Wahl unterliegt jedoch der vom Unionsrichter vorzunehmenden Kontrolle anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Urteile des Gerichtshofs vom 26. Juni 1980, National Panasonic/Kommission,
136/79, Slg. 1980, 2033
, Rn. 29, und vom 22. Oktober 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Slg. 2002, I-9011
, Rn. 77; Urteil des Gerichts vom 8. März 2007, France Télécom/Kommission,
T-340/04, Slg. 2007, II-573
, Rn. 147).
In Anbetracht des Ansatzes, der in der Rechtsprechung bei der Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Rückgriffs auf eine durch Beschluss angeordnete Nachprüfung bevorzugt wird, muss eine solche Kontrolle der zwischen einem einfachen Auskunftsverlangen und einem Beschluss zu treffenden Wahl von den Erfordernissen einer den Besonderheiten des Einzelfalls angemessenen Untersuchung abhängen (Urteile National Panasonic/Kommission, oben in Rn. 120 angeführt, Rn. 29, Roquette Frères, oben in Rn. 120 angeführt, Rn. 77, und France Télécom/Kommission, oben in Rn. 120 angeführt, Rn. 147).
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der angefochtene Beschluss im Rahmen einer Untersuchung wettbewerbswidriger Praktiken erlassen wurde, die neben der Klägerin sieben weitere in der Zementbranche tätige Gesellschaften betrifft.
Ein Beschluss unterscheidet sich dadurch von einem einfachen Auskunftsverlangen, dass die Kommission im Fall der Erteilung unvollständiger oder verspäteter Auskünfte nach Art. 23 Abs. 1 Buchst. b und Art. 24 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 1/2003 Geldbußen oder Zwangsgelder verhängen kann.
Daher erscheint es in Anbetracht des Umfangs der einzuholenden und abzugleichenden Auskünfte weder unangemessen noch unverhältnismäßig, dass die Kommission mit dem Rechtsinstrument vorgeht, das ihr die größte Gewissheit bietet, dass die Klägerin vollständig und fristgerecht antworten wird.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Kommission nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat, als sie gegenüber der Klägerin einen Auskunftsbeschluss nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 erließ.
Zum Vorbringen, die mit der Beantwortung des Fragebogens verbundene Belastung sei unverhältnismäßig
Nach Ansicht der Klägerin verstößt die mit der Beantwortung des Fragebogens verbundene Belastung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie rügt, dass die Kommission die Mitteilung vierteljährlicher Daten für den Zehnjahreszeitraum von 2001 bis 2010 verlange, sowie die besonders hohe Belastung durch die Pflicht, bestimmte Auskünfte in überarbeiteter Form auf der Grundlage geänderter Berechnungskriterien und Definitionen und unter Berücksichtigung neuer Variablen erneut zu erteilen. Außerdem sei die Beantwortung der neuen Fragen im Fragebogen mit einem unverhältnismäßigen Arbeitsaufwand verbunden.
Wie bereits oben in Rn. 97 ausgeführt, darf die einem Unternehmen auferlegte Verpflichtung zur Auskunftserteilung für das betreffende Unternehmen keine Belastung darstellen, die zu den Erfordernissen der Untersuchung außer Verhältnis steht.
Erstens ist hervorzuheben, dass aus den oben in den Rn. 102 bis 104 angeführten Gründen nicht angenommen werden kann, dass die Kommission dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat, dass sie von der Klägerin verlangt haben soll, Auskünfte zu erteilen, die ihr zum Teil bereits zuvor mitgeteilt worden seien, denn mit dem Fragebogen in Anhang I des angefochtenen Beschlusses sollen entweder neue oder genauere als die zuvor erteilten Auskünfte eingeholt werden.
Was zweitens die etwaige Unverhältnismäßigkeit der Belastung anbelangt, die mit dem Format des Fragebogens und dem zusätzlichen Genauigkeitsgrad bestimmter Fragen verbunden sein soll, stellt das Gericht fest, dass diese Vorgaben unbestreitbar mit ganz erheblichem Arbeitsaufwand verbunden waren.
Gleichwohl kann in Anbetracht der Erfordernisse der Untersuchung, die insbesondere mit den mutmaßlichen Zuwiderhandlungen, denen die Kommission nachzugehen beabsichtigt, und den Umständen des vorliegenden Verfahrens zusammenhängen, hieraus nicht geschlossen werden, dass diese Belastung unverhältnismäßigen Charakter hat.
Insoweit ist erstens daran zu erinnern, dass der angefochtene Beschluss zu einem Verfahren gehört, in dem es um „Einschränkungen des Handelsverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), einschließlich der Einschränkung von Einfuhren in den EWR aus Ländern außerhalb des EWR, um Marktaufteilung, um Preisabsprachen und [um] andere verbundene wettbewerbswidrige Praktiken in den Märkten für Zement und verwandte Produkte“ geht. Es ist festzustellen, dass der weite Anwendungsbereich und die Schwere der von der Kommission untersuchten mutmaßlichen Zuwiderhandlungen die Erteilung einer hohen Zahl von Auskünften rechtfertigen können.
Zweitens ist der bereits oben in Rn. 122 angeführte Umstand zu berücksichtigen, dass der angefochtene Beschluss im Rahmen einer Untersuchung wettbewerbswidriger Praktiken erlassen wurde, die neben der Klägerin sieben weitere in der Zementbranche tätige Unternehmen betrifft. In Anbetracht des Umfangs der abzugleichenden Auskünfte erscheint es somit nicht unangemessen, dass die Kommission verlangt, die Antworten in einem Format zu erteilen, das ihren Vergleich ermöglicht.
Aus den gleichen Gründen erscheint es nicht unangemessen, dass die Kommission die Mitteilung vierteljährlicher Daten für einen Zeitraum von fast zehn Jahren verlangt, wenn sie das Vorliegen einer Zuwiderhandlung vermutet, die sich über einen langen Zeitraum erstreckt. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass der Unionsrichter die Notwendigkeit für die Kommission anerkannt hat, Informationen über einen vor dem Zuwiderhandlungszeitraum liegenden Zeitraum zu verlangen, um den Kontext zu präzisieren, in dem ein Verhalten während des erstgenannten Zeitraums stand (Urteil Slovak Telekom/Kommission, oben in Rn. 22 angeführt, Rn. 51).
Drittens ist aus den gleichen Gründen das Vorbringen zurückzuweisen, dass die mit den zusätzlichen Fragen des Fragebogens verbundene Belastung unverhältnismäßig sei.
Was schließlich viertens den an die Kommission gerichteten Vorwurf anbelangt, sie habe den von der Klägerin vorgelegten alternativen Vorschlägen für Fragen nicht zugestimmt, ist hervorzuheben, dass die Kommission nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwar die am wenigsten belastende Maßnahme wählen muss, doch gibt es eine solche Pflicht nur dann, wenn eine Wahl zwischen mehreren geeigneten Maßnahmen besteht.
Die Vorschläge der Klägerin kamen in Wirklichkeit einem Antrag auf teilweise Befreiung von der Pflicht zur Beantwortung bestimmter Fragen gleich, denn sie bot an, über einen kürzeren als den von der Kommission verlangten Zeitraum oder auf der Grundlage einer anderen als der von der Kommission bevorzugten Berechnungsmethode Auskünfte zu erteilen. In Anbetracht der Notwendigkeit einer angemessenen Untersuchung und unter Berücksichtigung insbesondere der großen Zahl der von dem oben in Rn. 5 erwähnten Verfahren betroffenen Unternehmen ist das Gericht der Ansicht, dass die Kommission berechtigt war, den Vorschlägen der Klägerin nicht zu folgen.
Mithin ist der vierte Klagegrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen die bewährten Vorgehensweisen der Kommission für die Vorlage wirtschaftlichen Beweismaterials und gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung
Zum ersten Teil des Klagegrundes: Verstoß der Kommission gegen ihre bewährten Vorgehensweisen für die Vorlage wirtschaftlichen Beweismaterials
Die Klägerin macht geltend, die Kommission beschränke, wenn sie Verhaltensnormen beschließe, selbst die Ausübung ihres Ermessens. Da die Kommission im vorliegenden Fall im Einklang mit der Empfehlung in ihren bewährten Vorgehensweisen für die Vorlage wirtschaftlichen Beweismaterials in Verfahren nach den Art. 101 AEUV und 102 AEUV und in Fällen von Zusammenschlüssen (im Folgenden: bewährte Vorgehensweisen) die betroffenen Unternehmen zuvor angehört habe, sei sie verpflichtet gewesen, sich an die bewährten Vorgehensweisen zu halten. Dies habe sie nicht getan, da sie weder die von der Klägerin vorgelegten Kommentare noch ihre Bitten um Präzisierung berücksichtigt habe und da der endgültige Fragebogen erheblich vom Entwurf abweiche, wobei viele der in ihm enthaltenen Fragen nicht Gegenstand einer vorherigen Anhörung gewesen seien.
Die Kommission beantragt, dieses Vorbringen zurückzuweisen.
Zwar trifft es zu, dass die Kommission, wenn sie eine Verhaltensnorm mit Hinweischarakter aufstellt, die Außenwirkungen entfalten soll, von ihr im Einzelfall nur unter Angabe von Gründen abweichen kann, die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar sind (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil des Gerichtshofs vom 18. Mai 2006, Archer Daniels Midland und Archer Daniels Midland Ingredients/Kommission,
C-397/03 P, Slg. 2006, I-4429
, Rn. 91).
Voraussetzung dafür ist jedoch, dass der von der Klägerin angeführte Abschnitt der bewährten Vorgehensweisen als Verhaltensnorm zu bewerten ist. Insoweit ist festzustellen, dass die Kommission nach Abschnitt 3.4.3 der bewährten Vorgehensweisen nur dann eine Anhörung vornimmt, wenn diese „angemessen und nützlich“ ist. Da folglich die Anhörung der Unternehmen als bloße Befugnis dargestellt wird, kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, durch die Aufnahme von Fragen, die nicht Gegenstand einer vorherigen Anhörung gewesen seien, in ihren Fragebogen oder gar dadurch, dass sie nicht die gesamten Stellungnahmen der angehörten Unternehmen übernommen habe, gegen Abschnitt 3.4.3 der bewährten Vorgehensweisen verstoßen zu haben.
Der erste Teil des Klagegrundes ist daher zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des Klagegrundes: Verstoß der Kommission gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung
Nach Ansicht der Klägerin hat die Kommission dadurch sorgfaltswidrig gehandelt, dass sie in ihren verschiedenen Auskunftsverlangen fortwährend die Art der Fragen, die zu beachtenden Kriterien sowie die betroffenen Erzeugnisse und Vergleichsländer geändert habe. Dies stelle einen Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung dar.
Die Kommission bestreitet, gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen zu haben.
Nach ihrem 37. Erwägungsgrund wahrt die Verordnung Nr. 1/2003 „die Grundrechte und steht im Einklang mit den Prinzipien, die insbesondere in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert sind“, und ist „in Übereinstimmung mit diesen Rechten und Prinzipien auszulegen und anzuwenden“. Außerdem sind nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV die Charta der Grundrechte und die Verträge seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon rechtlich gleichrangig.
Art. 41 („Recht auf eine gute Verwaltung“) der Charta der Grundrechte bestimmt in seinem Abs. 1: „Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden.“
Nach der Rechtsprechung zum Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung kommt in den Fällen, in denen die Organe der Union über einen Beurteilungsspielraum verfügen, der Beachtung der Garantien, die die Unionsrechtsordnung in Verwaltungsverfahren gewährt, eine umso grundlegendere Bedeutung zu. Zu diesen Garantien gehört insbesondere die Verpflichtung des zuständigen Organs, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen (Urteil des Gerichtshofs vom 21. November 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Slg. 1991, I-5469
, Rn. 14, und Urteil Atlantic Container Line u. a./Kommission, oben in Rn. 57 angeführt, Rn. 404).
Aus den oben in den Rn. 102 bis 104 bereits dargelegten Gründen ist darauf hinzuweisen, dass sich der Fragebogen, auch wenn sein Gegenstand dem der früheren Auskunftsverlangen nahekommt, von ihnen durch den Genauigkeitsgrad seiner Fragen oder durch das Vorhandensein neuer Fragen unterscheidet. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der Umfang der von der Kommission durchgeführten Untersuchung und die Zahl der betroffenen Unternehmen sowie der technische Charakter des betroffenen Produktmarkts es rechtfertigen können, dass die Kommission nacheinander mehrere, sich teilweise überschneidende Auskunftsverlangen erlässt, ohne damit gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung zu verstoßen.
Nach alledem ist dieser Klagegrund zurückzuweisen, so dass die Klage insgesamt abzuweisen ist.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die Buzzi Unicem SpA trägt die Kosten.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 14. März 2014.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

Sachverhalt

Verfahren und Anträge der Parteien

Rechtliche Würdigung

Zum ersten Klagegrund: fehlende oder unzureichende Begründung des angefochtenen Beschlusses und Verletzung der Verteidigungsrechte

Zum zweiten Klagegrund: Überschreitung von Befugnissen und Ermessensmissbrauch der Kommission sowie Umkehr der Beweislast

Zum dritten Klagegrund und zum ersten Teil des vierten Klagegrundes: Verstoß gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1/2003

Zur Art der verlangten Auskünfte

Zur Erforderlichkeit der verlangten Auskünfte

– Zum Vorbringen, dass einige der verlangten Auskünfte öffentlich zugänglich seien

– Zum Vorbringen, dass der Kommission einige der verlangten Auskünfte vor Erlass des angefochtenen Beschlusses vorgelegen hätten

– Zur Rüge der fehlenden Erforderlichkeit des mit dem angefochtenen Beschluss verlangten Genauigkeitsgrades

– Zur Rüge der fehlenden Erforderlichkeit der zusätzlich verlangten Auskünfte

Zum zweiten Teil des vierten Klagegrundes: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Zum Vorbringen, der Erlass eines Auskunftsbeschlusses nach Art. 18 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 sei unverhältnismäßig

Zum Vorbringen, die mit der Beantwortung des Fragebogens verbundene Belastung sei unverhältnismäßig

Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen die bewährten Vorgehensweisen der Kommission für die Vorlage wirtschaftlichen Beweismaterials und gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung

Zum ersten Teil des Klagegrundes: Verstoß der Kommission gegen ihre bewährten Vorgehensweisen für die Vorlage wirtschaftlichen Beweismaterials

Zum zweiten Teil des Klagegrundes: Verstoß der Kommission gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.