CELEX: 62009CJ0529
Niet-nakoming
Staatssteun die onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt
Verplichting tot terugvordering
Niet-uitvoering
Exceptie van niet-ontvankelijkheid
Gezag van gewijsde van eerder arrest van het Hof

De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 2 en 3 van beschikking 1999/509/EG van de Commissie van 14 oktober 1998 betreffende door Spanje toegekende steun ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern en hun opvolgers (
PB 1999, L 198, blz. 15
), doordat het niet binnen de gestelde termijn de maatregelen heeft genomen die nodig waren om aan deze beschikking te voldoen met betrekking tot Industrias Domésticas, S.A. (hierna: „Indosa”).
Toepasselijke bepalingen
Punt 13 van de considerans van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB L 83, blz. 1
) luidt als volgt:
„Overwegende dat in gevallen van niet met de gemeenschappelijke markt verenigbare onrechtmatige steun, de daadwerkelijke mededinging dient te worden hersteld; dat het hiertoe noodzakelijk is dat de steun, met inbegrip van de rente, onverwijld wordt teruggevorderd; dat het passend is de terugvordering overeenkomstig de procedures van nationaal recht te doen geschieden; dat de toepassing van die procedures niet, door verhindering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van de beschikking van de Commissie, het herstel van daadwerkelijke mededinging mag beletten; dat de lidstaten daartoe dan ook alle nodige maatregelen moeten treffen om de effectiviteit van die beschikking te verzekeren”.
Artikel 14 van verordening nr. 659/1999, „Terugvordering van steun”, luidt:
„1.   Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht.
2.   De op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun omvat rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.
3.   Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de Europese [Unie] overeenkomstig artikel [278 VWEU], dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechtbank alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd de communautaire wetgeving.”
Artikel 23, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Indien de betrokken lidstaat, met name in gevallen bedoeld in artikel 14, niet voldoet aan een voorwaardelijke of negatieve beschikking, kan de Commissie overeenkomstig artikel [108, lid 2, VWEU] de zaak rechtstreeks bij het Hof […] aanhangig maken.”
Voorgeschiedenis van het geding
Feiten
Magefesa is een concern van Spaanse industriële ondernemingen die huishoudelijke artikelen fabriceren.
Het Magefesa-concern bestaat met name uit vier ondernemingen, te weten Indosa, gevestigd in het Baskenland, Cubertera del Norte, S.A. (hierna: „Cunosa”) en Manufacturas Gur, S.A. (hierna: „GURSA”), beide gevestigd in Cantabrië, en Manufacturas Inoxidables Gibraltar, S.A. (hierna: „MIGSA”), gevestigd in Andalusië.
Daar het vanaf 1983 in ernstige financiële moeilijkheden verkeerde, was voor het Magefesa-concern een actieprogramma opgesteld, waarbij met name sprake was van een inkrimping van zijn personeelsbestand en de toekenning van steun door de Spaanse centrale regering en de regeringen van de autonome regio’s Baskenland, Cantabrië en Andalusië, waar de verschillende fabrieken van het concern gelegen waren.
Voor de toekenning van die steun zijn in de betrokken autonome regio’s beheersvennootschappen opgericht, namelijk Fiducias de la cocina y derivados, S.A. (hierna: „Ficodesa”) in het Baskenland, Gestión de Magefesa en Cantabria, S.A. in Cantabrië en Manufacturas Damma, S.A. in Andalusië.
Aangezien de situatie echter bleef verslechteren, heeft Cunosa haar activiteiten begin 1994 beëindigd, waarna op 13 april 1994 de faillietverklaring volgde, terwijl MIGSA haar activiteiten in 1993 heeft beëindigd en op 17 mei 1999 failliet werd verklaard. GURSA heeft sinds 1994 geen activiteiten meer verricht en werd later insolvent verklaard.
De rechter heeft naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de werknemers van Indosa op 19 juli 1994 verklaard dat Indosa in staat van surseance van betaling verkeerde, welke verklaring terugwerkende kracht had tot 24 februari 1986. Indosa kreeg van de rechter echter vervolgens toestemming om haar activiteiten voor te zetten, zodat de banen van de 478 werknemers van de onderneming geen gevaar zouden lopen.
Voor wat de beheersvennootschappen betreft, is het zo dat Ficodesa op 19 januari 1995 failliet werd verklaard en dat Manufacturas Damma, S.A. en Gestión de Magefesa en Cantabria, S.A. hun activiteiten hebben beëindigd.
Beschikkingen van de Commissie
Tegen het Magefesa-concern zijn twee staatssteunprocedures ingeleid.
Op 20 december 1989 heeft de Commissie beschikking 91/1/EEG inzake door de Spaanse regering en door de regeringen van enkele autonome gemeenschappen in Spanje aan Magefesa, fabrikant van huishoudelijke artikelen uit roestvrij staal en kleine elektrische huishoudelijke apparaten, toegekende steun (
PB 1991, L 5, blz. 18
) vastgesteld, waarbij deze instelling de steun die ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern in de vorm van leninggaranties, een lening tegen andere dan de marktvoorwaarden, niet-terugvorderbare steun en een rentesubsidie is toegekend, onrechtmatig en met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar heeft verklaard.
De door de autonome regio Baskenland verleende steun die bij beschikking 91/1 onrechtmatig en met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar is verklaard, ziet op:
—
een leninggarantie van 300 miljoen ESP die rechtstreeks aan Indosa is verstrekt;
—
een leninggarantie van 672 miljoen ESP die aan Ficodesa is verstrekt, en
—
een rentesubsidie van 9 miljoen ESP.
Bij die beschikking werd de Spaanse autoriteiten met name verzocht de leninggaranties in te trekken, de zachte lening in een normaal krediet om te zetten en de niet-terugvorderbare steun terug te vorderen.
In 1997 heeft de Commissie nieuwe klachten ontvangen over de voordelen die de ondernemingen van het Magefesa-concern genoten doordat de bij beschikking 91/1 met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun niet was terugbetaald en doordat deze ondernemingen hun financiële en fiscale verplichtingen niet waren nagekomen. Vervolgens heeft deze instelling de procedure van artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag (nadien artikel 88, lid 2, EG, thans artikel 108 VWEU) ingeleid ten aanzien van de steun die was toegekend aan die ondernemingen of de ondernemingen die deze na 1989 hadden opgevolgd, en heeft zij op 14 oktober 1998 beschikking 1999/509 vastgesteld. De Spaanse regering is daarvan in kennis gesteld op 29 oktober 1998.
Bij deze beschikking heeft de Commissie de door de Spaanse autoriteiten met name aan Indosa verleende steun onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard, welke steun was gelegen in het feit dat tot de faillietverklaring van deze onderneming en evenmin vanaf die faillietverklaring tot mei 1997 nooit belastingen en socialezekerheidsbijdragen zijn betaald.
In artikel 2 van deze beschikking werd het Koninkrijk Spanje verzocht de noodzakelijke maatregelen te treffen om die steun van de begunstigden terug te vorderen, met dien verstande dat de terug te vorderen bedragen de rente moesten omvatten die verschuldigd was vanaf de toekenning van die steun tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
Volgens artikel 3 van beschikking 1999/509 diende het Koninkrijk Spanje binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die waren genomen om aan de beschikking te voldoen.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 december 1998, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173 van het EG-Verdrag (nadien, na wijziging, artikel 230 EG, thans artikel 263 VWEU), verzocht om nietigverklaring van beschikking 1999/509.
Bij arrest van 12 oktober 2000, Spanje/Commissie (
C-480/98, Jurispr. blz. I-8717
), heeft het Hof als volgt geoordeeld:
„1)
Verklaart beschikking [1999/509] nietig, voor zover deze de verplichting inhoudt, naast de terug te vorderen steunbedragen, ook de rente te vorderen die na de faillietverklaring van de ondernemingen Indosa en Cunosa is vervallen over de steun die vóór die faillietverklaring onwettig is verkregen.
2)
Verwerpt het beroep voor het overige.
3)
Verwijst het Koninkrijk Spanje in zijn eigen kosten alsmede in drie vierde deel van de kosten van de Commissie.”
Op 22 december 1999 heeft de Commissie krachtens artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG, beroep wegens niet-nakoming tegen het Koninkrijk Spanje ingesteld tot vaststelling dat het niet binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen had genomen om te voldoen aan de beschikkingen 91/1 en 1999/509.
Bij arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje (
C-499/99, Jurispr. blz. I-6031
), heeft het Hof als volgt geoordeeld:
„1)
Door enerzijds niet de nodige maatregelen vast te stellen om te voldoen aan beschikking [91/1], voor zover daarbij is verklaard dat de aan de ondernemingen [Indosa], [GURSA], [MIGSA] en [Cunosa] toegekende steun onwettig is en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, en aan beschikking [1999/509], voor zover daarbij is verklaard dat de aan de ondernemingen GURSA, MIGSA en Cunosa toegekende steun onwettig is en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, en door anderzijds de Commissie niet binnen de gestelde termijn in kennis te stellen van de maatregelen om te voldoen aan beschikking 1999/509, voor zover daarbij is verklaard dat de aan de onderneming Indosa toegekende steun onwettig is en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 249, vierde alinea, EG en de artikelen 2 en 3 van deze beschikkingen.
2)
Het beroep van de Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verworpen voor het overige.
3)
Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.”
Uit de overwegingen van dat arrest volgt dat het Hof het beroep van de Commissie heeft verworpen voor zover het erop was gericht te doen vaststellen dat het Koninkrijk Spanje niet de nodige maatregelen had genomen om te voldoen aan beschikking 1999/509, op de grond dat tot liquidatie van Indosa was besloten door de vergadering van schuldeisers die op 4 juli 2000 werd gehouden.
Besprekingen die zijn gevoerd totdat het onderhavige beroep is ingesteld
Na voormeld arrest Commissie/Spanje is tussen de Commissie en het Koninkrijk Spanje een uitgebreide correspondentie gevoerd over de terugbetaling van de steun waarop de beschikkingen 91/1 en 1999/509 betrekking hebben, alsmede over de uitvoering van dat arrest.
Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat Indosa weliswaar in 1994 failliet was verklaard, maar dat haar activiteiten zijn voortgezet.
In antwoord op de verzoeken om informatie van de Commissie van 25 maart en 27 juli 2004 en 31 januari 2005 hebben de Spaanse autoriteiten er bij brief van 31 maart 2005 met name op gewezen dat het akkoord met betrekking tot de liquidatie van Indosa op 29 september 2004 was goedgekeurd en dat daartegen was opgekomen, zonder dat daarbij van schorsende werking sprake was, zodat met de liquidatie van de activa van Indosa kon worden begonnen.
Bij brieven van 5 juli en 16 december 2005 heeft de Commissie vastgesteld dat bijna drie jaar na de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje Indosa haar activiteiten voortzette, de liquidatie van de activa van Indosa nog niet was gestart en de onrechtmatige steun niet was teruggevorderd. Ook heeft deze instelling verzocht de activiteiten van Indosa te beëindigen en de liquidatie van haar activa uiterlijk op 25 januari 2006 af te ronden.
In 2006 was de Commissie van mening dat wat GURSA, MIGSA en Cunosa betreft de beschikkingen 91/1 en 1999/509 waren uitgevoerd aangezien deze ondernemingen geen activiteiten meer uitoefenden en hun activa tegen de marktprijs waren verkocht. Ten aanzien van Indosa daarentegen hebben de Commissie en de Spaanse autoriteiten hun correspondentie voortgezet.
Bij brief van 30 mei 2006 heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie meegedeeld dat het akkoord met betrekking tot de liquidatie van Indosa op 2 mei 2006 definitief was geworden.
De Commissie heeft echter in een aantal brieven van met name 18 oktober 2006, 27 januari 2007 en 26 september 2008 gesteld dat de activiteiten van Indosa niet echt waren beëindigd en dat haar activa niet waren geliquideerd. Uit de door het Koninkrijk Spanje verschafte gegevens bleek immers dat de activiteiten van Indosa werden voortgezet via haar 100 %-dochteronderneming, te weten Compañía de Menaje Doméstico, S.L. (hierna: „CMD”), die door de curator in het faillissement van Indosa was opgericht om de productie van die onderneming te kunnen verkopen en waaraan alle activa en het personeel van Indosa waren overgedragen. Daar de activa van Indosa volgens haar niet open en transparant waren overgedragen, heeft de Commissie geconcludeerd dat CMD de gesubsidieerde activiteiten voortzette, zodat de betrokken steun van CMD moest worden teruggevorderd.
Het Koninkrijk Spanje heeft gereageerd middels een aantal brieven, waaronder die van 8 oktober en 13 november 2008 en 24 juli en 25 augustus 2009, waaruit blijkt dat CMD op 30 juni 2008 failliet was verklaard en dat haar bewindvoerders om collectieve beëindiging van de arbeidsovereenkomsten van alle werknemers hadden verzocht, welk verzoek door de bevoegde nationale rechter was toegewezen.
Bij brieven van 18 augustus en 7 en 21 september 2009 heeft de Commissie verzocht om een gedetailleerd tijdschema met de exacte datum waarop de activiteiten van CMD waren beëindigd, en om meer informatie over de overdracht van de activa van CMD, waaronder het bewijs dat die overdracht tegen marktvoorwaarden had plaatsgevonden. Deze instelling heeft het Koninkrijk Spanje ook verzocht aan te tonen dat de met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun als schuld van de boedel bij de passiva van CMD was opgenomen.
Bij brieven van 21 september en 13 en 21 oktober 2009 heeft het Koninkrijk Spanje in wezen geantwoord dat CMD haar activiteiten op 30 juli 2009 had beëindigd, maar de Commissie niet het door haar gevraagde gedetailleerde tijdschema verstrekt.
Op 3 september 2009 hebben voormalige werknemers van CMD een werknemersvennootschap met beperkte aansprakelijkheid, Euskomenaje 1870, S.L.L. (hierna: „Euskomenaje”), opgericht die huishoudelijke artikelen en kleine elektrische huishoudelijke apparaten vervaardigt en verhandelt. Volgens het Koninkrijk Spanje mocht Euskomenaje „voorlopig activiteiten” verrichten om de instandhouding van de industriële installaties te waarborgen en de vaste kosten te dragen, zodat de boedelschulden in het faillissement van CMD niet opliepen.
Na de oprichting van die vennootschap hebben de curatoren in het faillissement van CMD toestemming gegeven voor de voorlopige overdracht van de activa van CMD aan Euskomenaje totdat de afhandeling van de liquidatie van CMD is afgerond.
De Commissie heeft daarop als volgt gereageerd.
Enerzijds heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, dat ziet op de niet-uitvoering door het Koninkrijk Spanje van beschikking 1999/509 wat Indosa betreft.
Anderzijds heeft deze instelling tegen het Koninkrijk Spanje de procedure van artikel 228 EG (thans artikel 260 VWEU) ingesteld en het Koninkrijk Spanje op 23 november 2009 een aanmaningsbrief gezonden waarin zij deze lidstaat verweet niet te hebben voldaan aan voormeld arrest Commissie/Spanje voor zover het ziet op beschikking 91/1 en Indosa betreft.
Ontwikkelingen in de onderhavige zaak nadat de zaak aanhangig is gemaakt bij het Hof
De in het vorige punt genoemde procedure wegens de niet-uitvoering van een arrest van het Hof waarin is vastgesteld dat een lidstaat het Unierecht niet nakomt, heeft geleid tot het arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje (C-610/10).
Blijkens dat arrest heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie op 26 januari 2010 laten weten dat Indosa en CMD in liquidatie verkeerden en dat hun activiteiten waren gestaakt.
Bij brieven van 2 en 9 juni 2010 heeft het Koninkrijk Spanje met name vermeld dat de autonome regio Baskenland niet op de lijst van schuldeisers van CMD stond voor de bij beschikking 91/1 onrechtmatig en met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun, maar dat deze autonome regio zich bij de curatoren in het faillissement van CMD zou melden met het verzoek de vordering met betrekking tot die steun op die lijst op te nemen.
Bij brief van 7 juli 2010 heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie de uitdelingslijst in het faillissement van CMD en de beschikking van de bevoegde nationale rechter van 22 juni 2010 tot goedkeuring van die lijst toegezonden. Volgens die lijst moesten alle activa van CMD aan haar schuldeisers, te weten voornamelijk haar werknemers, worden verkocht tegen gedeeltelijke verrekening met hun vorderingen, tenzij binnen vijftien dagen na publicatie van de lijst een beter aanbod werd gedaan. Uit die lijst blijkt evenwel dat de betrokken onrechtmatige steun niet bij de erkende vorderingen staat vermeld.
Op 3 december 2010 heeft de autonome regio Baskenland verzocht de vordering tot terugbetaling van de aan Indosa verleende steun die bij beschikking 91/1 onrechtmatig werd verklaard, op de lijst van schuldvorderingen in het faillissement van CMD op te nemen. Doordat de ter zake ingediende vordering ongeveer 16,5 miljoen EUR bedroeg, dus een bedrag dat veel lager was dan het totaalbedrag van de betrokken steun, heeft deze autonome regio het meermaals naar boven aangepast, waardoor volgens de laatste ingediende vordering van 7 december 2011 sprake is van 22683745 EUR, welk bedrag overeenkomt met de door de Commissie gemaakte schatting van de betrokken vordering.
Bij beschikking van 12 januari 2011 heeft de Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao (Spanje) de staking van de activiteiten van CMD en de sluiting van haar vestigingen gelast.
Op 3 maart 2011 heeft de autonome regio Baskenland bij de Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao een vordering ingediend, strekkende tot staking van de activiteiten van Euskomenaje in de kantoren van CMD.
Op 10 maart 2011 heeft deze autonome regio hoger beroep ingesteld tegen de in punt 43 van dit arrest genoemde beschikking van 22 juni 2010 waarbij de uitdelingslijst in het faillissement van CMD was goedgekeurd.
Bij beschikking van 16 januari 2012 heeft de Audiencia Provincial de Bizkaia (Spanje) die beschikking vernietigd en gelast dat de activa van CMD door middel van een vrije, transparante en voor derden toegankelijke concurrentie worden geliquideerd.
Bij beschikking van de Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao van 4 april 2012 is een vordering van 22683745 EUR van de autonome regio Baskenland bij de passiva van CMD opgenomen.
Beroep
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 maart 2010, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof in de destijds geldende versie daarvan een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen tegen het beroep van de Commissie. Het Hof heeft op 31 augustus 2010 besloten om deze exceptie te voegen met de zaak ten gronde en beide samen te behandelen.
Exceptie van niet-ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
Het Koninkrijk Spanje werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep op, stellende dat dit beroep onverenigbaar is met het gezag van gewijsde van voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje.
In casu is voldaan aan de drie voorwaarden die in de rechtspraak van het Hof ten aanzien van de exceptie van het gezag van gewijsde worden gesteld, namelijk dat de partijen, het voorwerp en de rechtsgrond dezelfde zijn. Het beroep heeft immers betrekking op dezelfde partijen, te weten de Commissie en het Koninkrijk Spanje, het voorwerp is in beide zaken gelijk aangezien het om beschikking 1999/509 gaat, en de rechtsgrond is dezelfde nu het beroep dat tot dat arrest Commissie/Spanje heeft geleid, op artikel 88, lid 2, EG was gebaseerd, welke bepaling thans artikel 108, lid 2, VWEU is geworden.
Aangezien het Hof in voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, in wezen heeft geoordeeld dat het Koninkrijk Spanje de krachtens die beschikking op hem rustende verplichtingen was nagekomen, moet het onderhavige beroep niet-ontvankelijk worden verklaard omdat het betrekking heeft op een onderwerp waarover reeds een uitspraak is gedaan. In punt 43 van dat arrest heeft het Hof immers slechts vastgesteld dat deze lidstaat wat Indosa betreft alleen de verplichting niet was nagekomen om de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die reeds waren genomen en van die welke zouden worden genomen om de aan deze onderneming toegekende steun terug te vorderen. Uit de punten 40, 44 en 46 van dat arrest volgt dat het door de Commissie ingestelde beroep daarentegen is verworpen voor zover het Koninkrijk Spanje werd verweten niet de nodige maatregelen te hebben genomen om de aan Indosa verleende steun terug te krijgen, op de grond, waarnaar in de punten 33 en 35 van dat arrest wordt verwezen, dat de vergadering van schuldeisers had besloten over te gaan tot liquidatie van Indosa.
Het Koninkrijk Spanje voegt hieraan toe dat wat betreft de verplichting om de Commissie binnen de door haar gestelde termijn in kennis te stellen van de maatregelen die ter uitvoering van beschikking 1999/509 zijn genomen, uit punt 42 van voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, volgt dat overeenkomstig artikel 3 van deze beschikking die termijn op 29 december 1998 is verstreken, zodat het thans onmogelijk is aan die verplichting te voldoen.
De Commissie concludeert tot verwerping van de door het Koninkrijk Spanje opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Deze instelling zet in dit verband uiteen dat volgens vaste rechtspraak het gezag van gewijsde in een beroep wegens niet-nakoming enkel geldt voor de punten, feitelijk en rechtens, die in een arrest van het Hof daadwerkelijk of noodzakelijkerwijs zijn beslecht (zie met name arresten van 12 juni 2008, Commissie/Portugal,
C-462/05, Jurispr. blz. I-4183
, punt 23, en 29 juni 2010, Commissie/Luxemburg,
C-526/08, Jurispr. blz. I-6180
, punt 27).
Meer in het bijzonder staat het volgens die rechtspraak, indien de omstandigheden van de zaak wijzigen, aan de Commissie om te bepalen of daardoor sprake is van een fundamentele wijziging van hetgeen waarop het Hof zich in zijn eerdere arrest heeft gebaseerd, en mag de Commissie in voorkomend geval een nieuw beroep instellen.
In casu is dat inderdaad ook zo.
In punt 33 van zijn voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, is het Hof immers ervan uitgegaan dat „[o]p 4 juli 2000 […] een vergadering van de schuldeisers [heeft] plaatsgevonden om te beslissen over de voortzetting of beëindiging van de activiteit van Indosa en werd overeengekomen de onderneming binnen een termijn van vier maanden te vereffenen”.
Later is echter gebleken dat, anders dan op die vergadering van schuldeisers was besloten, geen liquidatie van Indosa heeft plaatsgevonden, maar haar activiteiten integendeel zijn voortgezet, in eerste instantie rechtstreeks door Indosa zelf en vervolgens door CMD, de dochteronderneming van Indosa.
De voornaamste feitelijke uitgangspunten waarop voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, berustte, bleken dus niet juist te zijn. De in het vorige punt vermelde feiten zijn nieuwe aspecten waarover in dat arrest geen uitspraak is gedaan, zodat het voorwerp van het onderhavige geding verschilt van het voorwerp van de zaak die tot dat arrest heeft geleid.
Bovendien kon de Commissie tegen het Koninkrijk Spanje bij het Hof geen beroep instellen krachtens artikel 260, lid 2, VWEU, nu het Hof destijds nog niet had vastgesteld dat deze lidstaat niet had voldaan aan de in beschikking 1999/509 opgenomen verplichting om de onrechtmatige steun die aan Indosa werd verstrekt, terug te vorderen.
De Commissie voegt hier nog aan toe dat, mocht het Hof de exceptie van niet-ontvankelijkheid gegrond achten, haar de instrumenten zouden worden ontnomen die het VWEU te harer beschikking stelt om een lidstaat te verplichten een besluit uit te voeren dat is vastgesteld om een einde te maken aan de verstoring van de mededinging die het gevolg is van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun. De door het Koninkrijk Spanje bepleite opvatting zou dus de regeling van het toezicht op staatssteun en de beschikking waarbij de onrechtmatigheid van de in casu aan de orde zijnde steun is vastgesteld, zinledig maken.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats moet worden herinnerd aan het belang van het beginsel van het gezag van gewijsde, zowel in de rechtsorde van de Unie als in de rechtsorden van de lidstaten (zie arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat dat beginsel ook van toepassing is op niet-nakomingsprocedures (arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 27).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt het gezag van gewijsde echter enkel voor de punten, feitelijk en rechtens, die door de betrokken rechterlijke beslissing daadwerkelijk of noodzakelijkerwijs zijn beslecht (arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om te bepalen of de Commissie door het onderhavige beroep in te stellen het beginsel van het gezag van gewijsde heeft geschonden, dient te worden onderzocht of de onderhavige zaak en die welke tot voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, heeft geleid, gelet op het feitelijke en juridische kader van de twee betrokken procedures, in wezen feitelijk en rechtens dezelfde zijn (zie arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 28).
Meer in het bijzonder moet worden nagegaan of het voorwerp van het onderhavige geding gelijk is aan dat in de zaak die tot dat arrest Commissie/Spanje heeft geleid (zie in die zin arrest Commissie/Portugal, reeds aangehaald, punt 27).
In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat de in artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU voorziene beroepsgang niet meer is dan een variant van het beroep wegens niet-nakoming, specifiek aangepast aan de bijzondere problemen die staatssteun meebrengt voor de mededinging op de interne markt (zie arrest van 3 juli 2001, Commissie/België,
C-378/98, Jurispr. blz. I-5107
, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In krachtens artikel 258 VWEU ingestelde procedures heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat geen rekening kan worden gehouden met sindsdien opgetreden wijzigingen (zie met name arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 25).
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt ook dat de datum die relevant is voor de beoordeling van een niet-nakoming in het kader van de procedure van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, aangezien deze bepaling anders dan artikel 258 VWEU niet voorziet in een precontentieuze procedure en de Commissie derhalve geen met redenen omkleed advies uitbrengt waarin de betrokken lidstaat een termijn wordt gesteld om aan het Unierecht te voldoen, in beginsel de datum is die is bepaald in de beschikking van de Commissie tegen de niet-uitvoering waarvan wordt opgekomen (zie met name arresten van 14 april 2011, Commissie/Polen,
C-331/09, Jurispr. blz. I-2933
, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 1 maart 2012, Commissie/Griekenland, C-354/10, punt 61, en 28 juni 2012, Commissie/Griekenland, C-485/10, punt 31).
Wat de in casu gestelde termijn betreft, diende het Koninkrijk Spanje volgens artikel 3 van beschikking 1999/509 binnen twee maanden na datum van kennisgeving van deze beschikking de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die het had genomen om aan de beschikking te voldoen.
Aangezien die beschikking op 29 oktober 1998 aan het Koninkrijk Spanje is betekend, is de in artikel 3 ervan genoemde termijn van twee maanden dus verstreken op 29 december van dat jaar.
In casu moet evenwel worden vastgesteld dat, zoals in punt 28 van het onderhavige arrest reeds is vermeld, in de uitgebreide discussies die tussen de partijen over de terugbetaling van de betrokken steun hebben plaatsgevonden, de Commissie in haar brief van 16 december 2005 deze lidstaat een nieuwe, op 25 januari 2006 verstrijkende termijn had gesteld om aan zijn verplichtingen ingevolge beschikking 1999/509 te voldoen.
Geoordeeld moet dus worden dat de in artikel 3 van deze beschikking gestelde termijn werd vervangen door de in de brief van 16 december 2005 vervatte termijn, zodat die laatste termijn relevant is voor de beoordeling van de niet-nakoming die de Commissie in de onderhavige zaak aanvoert (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/België, punt 28, en Commissie/Polen, punt 50, en reeds aangehaald arrest van 28 juni 2012, Commissie/Griekenland, punt 31).
Bijgevolg moet het Hof voor de beoordeling van de in de onderhavige procedure aangevoerde niet-nakoming de feitelijke en juridische situatie die bestond op 25 januari 2006 onderzoeken, en dateert de in casu relevante datum dus van geruime tijd na de datum waarop voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, werd gewezen.
In die omstandigheden kan niet op goede gronden worden betoogd dat het voorwerp van het onderhavige geding en dat van het geding dat tot dat arrest Commissie/Spanje heeft geleid, gelijk zijn.
Zoals in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, is de omstandigheid dat de twee betrokken zaken hetzelfde voorwerp hebben in de zin dat dezelfde feitelijke en juridische situatie daaraan ten grondslag ligt, een van de noodzakelijke voorwaarden zonder welke de eerste rechterlijke beslissing geen gezag van gewijsde kan hebben voor wat betreft de onderhavige zaak.
De door het Koninkrijk Spanje opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid inzake het gezag van gewijsde van voormeld arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, moet dan ook worden verworpen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
De Commissie verwijt het Koninkrijk Spanje dat het niet de maatregelen heeft genomen die nodig zijn om beschikking 1999/509 uit te voeren ten aanzien van de terugvordering van de aan Indosa onrechtmatig verleende steun.
Hoewel Indosa reeds in 1994 failliet is verklaard, werd deze steun immers niet van haar teruggevorderd en evenmin als boedelschuld in het faillissement van deze onderneming ingediend.
Bovendien werden de activiteiten van Indosa ondanks haar faillietverklaring voortgezet, in eerste instantie door Indosa zelf en vervolgens door haar 100 %-dochteronderneming, te weten CMD. Verder zijn de activa van Indosa op niet-transparante wijze en zonder enige vorm van concurrentie aan CMD overgedragen.
Met betrekking tot CMD, een onderneming die later ook failliet is verklaard, stelt de Commissie zich op het standpunt dat de Spaanse autoriteiten de betrokken onrechtmatige steun evenmin van CMD hebben teruggevorderd en ook niet de vordering tot terugbetaling van deze steun op de lijst van schuldvorderingen in het faillissement van die onderneming hebben laten opnemen.
Voorts is, nadat de activiteiten van CMD waren beëindigd, het uit de onrechtmatige steun voortvloeiende concurrentievoordeel blijven voortbestaan voor Euskomenaje, een onderneming die door voormalige werknemers van CMD is opgericht om de tot dan toe door CMD verrichte activiteiten voort te zetten. Alles wijst erop dat de verplichtingen met betrekking tot de liquidatie van de onderneming die de onrechtmatige steun ontvangt, daarmee weer zijn omzeild, daar de activa van CMD zonder publiciteit en zonder enige tegenprestatie aan Euskomenaje zijn overgedragen.
Het Koninkrijk Spanje daarentegen meent dat het alle maatregelen waartoe het in staat was, heeft genomen om te zorgen voor de uitvoering van beschikking 1999/509.
Deze lidstaat stelt in wezen dat wat betreft in de eerste plaats het indienen van de vordering tot terugbetaling van de betrokken onrechtmatige steun in het faillissement van CMD, de autonome regio Baskenland verschillende maatregelen heeft genomen om hiervoor te zorgen.
Wat betreft in de tweede plaats het staken van de gesubsidieerde activiteiten, erkent het Koninkrijk Spanje dat de activiteiten door Euskomenaje in de kantoren van CMD zijn voortgezet. Deze lidstaat meent echter alles in het werk te hebben gesteld om een einde te maken aan die activiteiten.
Wat betreft in de derde plaats de verkoop van de activa van CMD, stelt het Koninkrijk Spanje onder verwijzing naar het arrest van 17 november 2011, Commissie/Italië (
C-496/09, Jurispr. blz. I-11483
), dat het voor de uitvoering van een verplichting tot terugvordering van onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun voldoende is dat de vordering tot terugbetaling van de betrokken steun op de lijst van schuldvorderingen wordt opgenomen, en dat de activa van de ontvanger van deze steun dan ook niet tegen de marktprijs hoeven te worden verkocht.
Ten slotte betoogt het Koninkrijk Spanje dat de publieke schuldeisers de liquidatieprocedure van CMD niet konden versnellen, aangezien deze procedure onder toezicht van een rechter en volgens het toepasselijke nationale recht plaatsvond. Door diverse moeilijkheden waaraan het Koninkrijk Spanje geen schuld heeft, heeft deze liquidatieprocedure vertraging opgelopen. De niet-terugbetaling van de verleende steun is te wijten aan de omstandigheid dat de betrokken ondernemingen failliet zijn.
Beoordeling door het Hof
Vooraf moet eraan worden herinnerd dat, zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, de ongedaanmaking van onrechtmatige steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onrechtmatig is (zie met name arrest Commissie/Polen, reeds aangehaald, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een lidstaat die bij beschikking wordt gelast onrechtmatige steun terug te vorderen, is dus op grond van artikel 288 VWEU verplicht alle nodige maatregelen te nemen om die beschikking uit te voeren. Hij dient de verschuldigde bedragen daadwerkelijk terug te vorderen om de verstoring van de mededinging op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door de onrechtmatige steun wordt verschaft (zie arrest Commissie/Polen, reeds aangehaald, punten 55 en 56).
Volgens artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 dient de terugvordering van steun die bij een beschikking van de Commissie onrechtmatig en onverenigbaar is verklaard, zoals ook uit punt 13 van de considerans van die verordening blijkt, onverwijld en overeenkomstig de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover deze procedures de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van die beschikking mogelijk maken, welke voorwaarde een weerspiegeling vormt van de eisen van het in de rechtspraak van het Hof verankerde doeltreffendheidsbeginsel (zie arrest Commissie/Polen, reeds aangehaald, punt 59, en arrest van 29 maart 2012, Commissie/Italië, C-243/10, punt 36).
Om te beoordelen of het onderhavige beroep gegrond is, moet dus worden nagegaan of de onderneming die de betrokken onrechtmatige steun heeft ontvangen, deze binnen de gestelde termijn heeft terugbetaald.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat het bij het Hof aanhangig gemaakte geding uitsluitend betrekking heeft op de steun die aan Indosa is toegekend en bij beschikking 1999/509 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de referentiedatum voor de toepassing van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU de datum die is bepaald in de beschikking tegen de niet-uitvoering waarvan wordt opgekomen, of in voorkomend geval die welke de Commissie naderhand heeft gesteld (zie met name arrest van 28 juni 2012, Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 31).
Zoals in de punten 74 tot en met 76 van het onderhavige arrest reeds is uiteengezet, is de in casu relevante datum die waarop de door de Commissie in haar brief van 16 december 2005 gestelde termijn is verstreken, namelijk 25 januari 2006.
In het onderhavige geval staat vast dat de onrechtmatige steun die Indosa heeft ontvangen, op die datum niet van deze onderneming was teruggevorderd. Daarnaast moet worden vastgesteld dat wat Indosa betreft tot op de dag van de terechtzitting in de onderhavige zaak geen van de in beschikking 1999/509 bedoelde bedragen was teruggevorderd.
Een dergelijke situatie is kennelijk in strijd met de verplichting van de betrokken lidstaat om ervoor te zorgen dat de verschuldigde bedragen daadwerkelijk worden terugbetaald, en levert duidelijk schending op van de plicht om die beschikking onverwijld en daadwerkelijk uit te voeren.
Het is ook vaste rechtspraak dat het enige verweer dat een lidstaat kan aanvoeren tegen een door de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming, de volstrekte onmogelijkheid is om de beschikking van deze instelling waarbij de terugvordering van de betrokken steun wordt gelast, naar behoren uit te voeren (zie met name arrest Commissie/Polen, reeds aangehaald, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak heeft het Koninkrijk Spanje een dergelijke volstrekte onmogelijkheid echter zelfs niet aangevoerd.
In elk geval moet eraan worden herinnerd dat aan de voorwaarde dat sprake is van volstrekte onmogelijkheid, niet is voldaan wanneer de verwerende lidstaat zich alleen beroept op juridische, politieke of praktische moeilijkheden waarmee hij te kampen had om de betrokken beschikking uit te voeren, zonder tegen de betrokken ondernemingen tot werkelijke actie over te gaan om de steun terug te krijgen en zonder de Commissie alternatieven voor de uitvoering van die beschikking voor te stellen waardoor deze moeilijkheden hadden kunnen worden overwonnen, en dat vermeende interne moeilijkheden bij de uitvoering van de beschikking van de Commissie niet kunnen rechtvaardigen dat die lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet nakomt (zie arrest Commissie/Polen, reeds aangehaald, punten 70 en 72).
Derhalve kan het door het Koninkrijk Spanje aangevoerde verweer dat op vermeende moeilijkheden van interne aard berust, in geen geval dienen ter rechtvaardiging van de niet-uitvoering van beschikking 1999/509.
Met betrekking tot de door deze lidstaat aangevoerde omstandigheid dat Indosa en overigens ook haar rechtsopvolgster CMD failliet zijn verklaard en dat het onmogelijk was de betrokken steun terug te krijgen omdat er geen activa waren, moet erop worden gewezen dat wanneer onrechtmatig verstrekte steun moet worden teruggevorderd van een onderneming die in staat van faillissement verkeert of voorwerp is van een procedure waarbij wordt overgegaan tot het te gelde maken van de activa en het aanzuiveren van de passiva, het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat het feit dat die onderneming in moeilijkheden of in staat van faillissement verkeert, niet afdoet aan de verplichting tot terugvordering (zie arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is ook vaste rechtspraak dat het herstel van de vroegere toestand en de opheffing van de verstoring van de mededinging die uit de onrechtmatig verleende steun voortvloeit, in beginsel kunnen plaatsvinden door de vordering tot terugbetaling van de betrokken steun op de lijst van schuldvorderingen te doen opnemen (zie arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat op de relevante datum, 25 januari 2006, voor de betrokken onrechtmatige steun geen dergelijke vordering was ingediend.
Gelet op de bijzonderheden van de onderhavige zaak en de argumenten van de partijen moet er voorts op worden gewezen dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, het opnemen van de vordering met betrekking tot de betrokken steun op de lijst van schuldvorderingen op zich niet voldoende zou zijn geweest om te voldoen aan de verplichting om beschikking 1999/509 uit te voeren en de door deze steun veroorzaakte verstoring van de mededinging te doen ophouden, ook al zou binnen de gestelde termijn aan die formaliteit zijn voldaan.
Zoals het Hof reeds verschillende malen heeft geoordeeld, kan met de opneming van de vordering tot terugbetaling van de betrokken steun op de lijst van schuldvorderingen immers alleen aan de terugvorderingsverplichting worden voldaan indien, wanneer de nationale autoriteiten niet het volledige steunbedrag kunnen terugkrijgen, de faillissementsprocedure leidt tot liquidatie van de onderneming die de onrechtmatige steun heeft ontvangen, dat wil zeggen tot het definitief stopzetten van haar activiteiten (arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval blijkt echter niet alleen dat Indosa op 25 januari 2006 nog niet in liquidatie was getreden, maar ook dat haar activiteiten door CMD en daarna door Euskomenaje werden voortgezet.
Wanneer de onderneming die de onrechtmatige steun heeft ontvangen, in staat van faillissement verkeert en een nieuwe onderneming is opgericht om de activiteiten van de failliete onderneming voort te zetten, kan de omstandigheid dat die activiteiten worden voortgezet zonder dat de betrokken steun volledig is terugbetaald, de verstoring van de mededinging als gevolg van het concurrentievoordeel dat die onderneming op de markt ten opzichte van haar concurrenten heeft genoten, doen voortduren. Een dergelijke nieuw opgerichte onderneming kan dus, indien dat voordeel ook voor haar blijft bestaan, gehouden zijn de betrokken steun terug te betalen. Dit is met name het geval indien blijkt dat deze onderneming het concurrentievoordeel dat aan deze steun is verbonden, feitelijk blijft genieten, in het bijzonder wanneer zij activa van de onderneming in liquidatie koopt zonder een marktconforme prijs te betalen of wanneer door de oprichting van een dergelijke onderneming de verplichting tot terugbetaling van deze steun wordt omzeild. Dat geldt in het bijzonder wanneer met de betaling van een marktconforme prijs het door de onrechtmatige steun ontstane concurrentievoordeel niet zou worden weggenomen. Voormeld arrest van 17 november 2011, Commissie/Italië, waar het Koninkrijk Spanje naar verwijst, doet overigens geenszins af aan de voorgaande overwegingen (arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punten 106 en 108).
In casu heeft het Koninkrijk Spanje niet binnen de gestelde termijn maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de betrokken onrechtmatige steun werd terugbetaald.
Eerst op 3 december 2010 heeft de autonome regio Baskenland verzocht een gedeelte van de vordering tot terugbetaling van de onrechtmatige steun op de lijst van schuldvorderingen in het faillissement van CMD op te nemen. Bovendien had de ter zake ingediende vordering, zoals blijkt uit de punten 23 en 73 van voormeld arrest van 11 december 2012, Commissie/Spanje, betrekking op de bij beschikking 91/1 onrechtmatig verklaarde steun, terwijl het onderhavige geding ziet op de in beschikking 1999/509 bedoelde steun.
Voorts heeft deze autonome regio pas op 3 maart 2011 bij de Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao een vordering ingediend, strekkende tot staking van de activiteiten van Euskomenaje in de kantoren van CMD.
Gelet op al het voorgaande moet dus worden geconcludeerd dat het Koninkrijk Spanje niet op goede gronden kan stellen dat het beschikking 1999/509 heeft uitgevoerd, zodat het door de Commissie ingestelde beroep in zijn geheel gegrond is.
Vastgesteld moet dan ook worden dat het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 2 en 3 van beschikking 1999/509 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, doordat het niet binnen de gestelde termijn de maatregelen heeft genomen die nodig waren om aan deze beschikking te voldoen wat Indosa betreft.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)
Het Koninkrijk Spanje is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 2 en 3 van beschikking 1999/509/EG van de Commissie van 14 oktober 1998 betreffende door Spanje toegekende steun ten behoeve van de ondernemingen van het Magefesa-concern en hun opvolgers, doordat het niet binnen de gestelde termijn de maatregelen heeft genomen die nodig waren om aan deze beschikking te voldoen wat Industrias Domésticas, S.A. betreft.

2)
Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.