CELEX: 62007TJ0262
Земеделие
Обща организация на пазарите
Мерки, които трябва да бъдат приети поради присъединяването на нови държави членки
Акт за присъединяване от 2003 г.
Определяне на излишъците от запаси на селскостопански продукти, различни от захар, и финансовите последствия от отстраняването им от пазара
Цел, преследвана от разпоредба на първичното право
Решение 2007/361/ЕО

Обстоятелства, предхождащи спора
В контекста на цикъла на разширяване на Европейския съюз, довел до присъединяването на 1 май 2004 г. на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република (наричани по-нататък „новите държави членки“) към Съюза (наричано по-нататък „присъединяването“) Съюзът и новите държави членки започват преговори по много въпроси, групирани по преговорни глави. Преговорите в рамките на главата относно земеделието се отнасят по-специално до правното положение на запасите от селскостопански продукти, превишаващи количеството, което може да се разглежда като представляващо нормален прехвърлим остатък (наричани по-нататък „излишъци“) в свободно обращение към датата на присъединяването в рамките на територията на новите държави членки.
Съгласно член 22 от Акта относно условията за присъединяване към Европейския съюз на новите държави членки и измененията на Договорите, на които се основава Европейският съюз (
OВ L 236, 2003 г., стр. 39
, наричан по-нататък „Актът за присъединяване“), този въпрос се урежда от точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване (
OВ L 236, 2003 г., стр. 798
), която гласи:
„[…]
2.   Всеки стоков запас [от селскостопански продукти], частен както и публичен, в свободно обращение към датата на присъединяването в рамките на територията на новите държави членки, чието количество [не] може да се разглежда като представляващ[о] нормален прехвърлим остатък, се отстранява за сметка на новите държави членки.
Концепцията за нормален прехвърлим остатък се определя за всеки отделен продукт въз основа на критериите и особените цели на всяка организация на общия пазар.
[…]
4.   Комисията изпълнява и прилага гореспоменатите разпоредби […]“.
На 4 май 2007 г. Комисията на Европейските общности приема на основание точка 4, параграф 4 от приложение IV към Акта за присъединяване Решение 2007/361/ЕО за определяне на излишъците от запаси на селскостопански продукти, различни от захар, и финансовите последствия от [отстраняването им] във връзка с присъединяването на новите държави членки (
OВ L 138, стр. 14
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
В съображения 11 и 12 от обжалваното решение Комисията указва:
„Най-подходящият метод за изчисление на финансовите последствия от излишъците от запаси, предвид целта на [точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване] следва да се състои в оценка на разходите за тяхното изтегляне в съответния сектор. В случаите, в които е имало възстановявания при износа на продуктите през годината след присъединяването, е подходящо да се установят финансовите последствия на база разликата между вътрешните и външните ценови нива, отразени чрез средната стойност на възстановяванията при износа през дванадесетмесечния период непосредствено след присъединяването.
За продуктите, за които не се предвиждат възстановявания при износ […] е целесъобразно да се вземат за база ценовите разлики между средните вътрешни и външни цени. Поради временния характер на финансовите последствия, произтичащи от създаването на излишъци от запаси за различни селскостопански продукти в някои нови държави членки, те трябва да внесат съответните суми в бюджета на Общността. Необходимо е да се посочи датата, на която тези плащания следва да се извършат“.
Диспозитивът на обжалваното решение има следното съдържание:
„Член 1
Количествата селскостопански продукти в свободно обращение в новите държави членки към датата на присъединяването им, които надхвърлят количеството, за което може да се счита, че представлява нормален резерв за прехвърляне към 1 май 2004 г., както и сумите, които дължат новите държави членки за разходите за изтеглянето на тези количества, са установени в приложението.
Член 2
1.   Сумите, определени в приложението, се смятат за приход за бюджета на Общността.
2.   Държавите членки могат да изплатят установените в приложението суми в бюджета на Общността на четири равни вноски. Първата вноска се изплаща преди последното число на втория месец след месеца, през който заинтересованата нова държава членка е уведомена за настоящото решение. Следващите вноски се изплащат съответно до 31 май 2008 г., 31 май 2009 г. и 31 май 2010 г.
Член 3
Адресати на настоящото решение са Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Малта, Полша, Словения и Словакия“.
Количествата и сумите по член 1 от обжалваното решение, отнасящи се до деветте нови държави членки, посочени в член 3 от това решение, се определят в приложението към същото решение. Що се отнася до Република Литва, те се определят, както следва:
Продуктова група
Количество в тонове
Сума в хил. EUR
Мляко
2 804
2 971
Плодове
Ориз
Общо

3 181
Производство и искания на страните
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 13 юли 2007 г., Република Литва иска на основание член 230 ЕО отмяната на обжалваното решение.
С актове, подадени в секретариата на Общия съд, съответно на 24 и 29 октомври 2007 г., Словашката република и Република Полша подават молби за встъпване по делото в подкрепа на исканията на Република Литва, които са уважени с определение на председателя на първи състав на Общия съд от 18 януари 2008 г.
На 29 февруари и на 6 март 2008 г. Република Полша и Словашката република съответно представят своите писмени становища при встъпване. Република Литва представя становището си по тези документи на 20 юни 2008 г. На 2 и 23 юли 2008 г. Комисията представя своето становище по писмените становища при встъпване съответно на Словашката република и Република Полша.
Поради промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който съответно се разпределя настоящото дело.
На 10 март 2011 г. Общият съд поставя писмени въпроси на страните, които отговарят в определения срок.
По доклад на съдията докладчик Общият съд решава да открие устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 13 април 2011 г.
Република Литва, подпомагана от Република Полша и Словашката република, моли Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение или при условията на евентуалност да отмени обжалваното решение в частта, която се отнася до Република Литва,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Република Литва да заплати съдебните разноски.
От правна страна
Доводите на Република Литва могат по същество да се групират в седем правни основания, изведени, първо, от липсата на компетентност на Комисията да приеме обжалваното решение и от нарушение на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, второ, от неправилен избор на правна основа и от пропускане на срока, посочен в член 41 от Акта за присъединяване, трето, от нарушение на принципа на правна сигурност, четвърто, от нарушение на принципа на недопускане на дискриминация, пето, от нарушение на принципите на прозрачност и на добра администрация, шесто, от непълнота на мотивите, и седмо, от наличието на явни грешки в преценката.
С първото си правно основание Република Литва по същество поддържа, че точка 4, параграф 4 от приложение IV към Акта за присъединяване — правна основа на обжалваното решение, не оправомощава Комисията да задължи новите държави членки да внесат в общностния бюджет предвидените в това решение суми.
Както бе припомнено в точка 2 по-горе, точка 4, параграф 4 от приложение IV към Акта за присъединяване предвижда, че Комисията изпълнява и прилага точка 4, параграф 2 от приложение IV към посочения акт. Следователно тези разпоредби възлагат на Комисията да въведе система, чиято цел е да гарантира отстраняването на излишъците, съществуващи към датата на присъединяването на територията на новите държави членки, за сметка на тези държави членки.
Република Литва не оспорва самото правомощие на Комисията да предприеме действия за изпълнение на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, но счита, че методът, избран от Комисията за тази цел, противоречи на тази разпоредба.
Според Република Литва разглежданата разпоредба въвежда преди всичко задължение в тежест на новите държави членки да отстранят излишъците за своя сметка. Именно за тази цел на Комисията били предоставени правомощия по изпълнение. Те се състоели по-специално в правото да определи понятието „нормален прехвърлим остатък“, методите за изчисляване на прехвърлените остатъци и реда и условията за надзора над отстраняването. Не било възможно обаче при упражняване на тези правомощия за изпълнение да се наложат посочените в обжалваното решение суми и те имали санкционен характер, при положение че не били предназначени за компенсиране на вреди, причинени на Общността или на нейните оператори. При всички положения Комисията не представила никакви доказателства за наличието на вреди. Санкционният характер личал особено ясно, що се отнася до селскостопанските продукти, за които нямало възстановявания при износ.
Република Полша и Словашката република се присъединяват към доводите на Република Литва. Те добавят, че точка 4, параграф 2 от приложение IV към посочения акт въвежда задължение за „физическо“ отстраняване на излишъците.
Комисията изтъква, че редът и условията, при които трябва да се отстранят излишъците, не са изяснени в точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване. Следователно тази разпоредба била съвместима с всяка възможна форма на отстраняване, включително просто поемане на излишъците от пазара. Такова поемане щяло да доведе до сигурни икономически последствия, чието количествено измерване не било възможно и които трябвало да се разглеждат като разходите за отстраняване на излишъците. Така точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване трябвало да се тълкува в смисъл, че Комисията е длъжна да изчисли тези разходи разумно и да гарантира, че те се понасят от новите държави членки посредством внасяне на определени суми в общностния бюджет.
Ето защо следва да се отбележи, че позицията на жалбоподателя по настоящото дело е диаметрално противоположна на тази на Комисията по въпроса за действията, които може да предприеме Комисията за изпълнение на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване.
За разглеждането на доводите на страните относно съвместимостта на обжалваното решение с точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване следва в самото начало да се посочат различните мерки, приети от Комисията преди приемане на обжалваното решение относно излишъците, съществуващи към датата на присъединяването на територията на новите държави членки.
Предварителни бележки относно мерките, взети от Комисията преди приемането на обжалваното решение
Член 2, параграф 3 от Договора между Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Ирландия, Италианската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави членки към Европейския съюз) и новите държави членки относно присъединяването на новите държави членки към Европейския съюз (
OВ L 236, стр. 17
, наричан по-нататък „Договорът за присъединяване“), подписан в Атина на 16 април 2003 г., предвижда, че институциите на Съюза могат да приемат преди присъединяването мерките, посочени по-специално в член 41 и в приложение IV към Акта за присъединяване. Член 41, първа алинея от посочения акт предвижда, че в продължение на тригодишен период, който започва от датата на присъединяването, Комисията може да взема необходимите преходни мерки за подпомагане на прехода от съществуващия режим в новите държави членки към режима, който произтича от прилагането на общата селскостопанска политика (ОСП), при условията, предвидени в този акт, и тяхното прилагане се ограничава за този период.
На 10 ноември 2003 г. на основание член 2, параграф 3 от Договора за присъединяване и член 41, първа алинея от Акта за присъединяване Комисията приема Регламент (ЕО) № 1972/2003 относно [преходните] мерки, които следва да се приемат за търговията със [селскостопански] продукти във връзка с присъединяването на новите държави членки (
OВ L 293, стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 50, стр. 100).
От съображение 1 от този регламент следва, че трябва да се приемат преходни мерки, така че да се избегне рискът от изкривяване на търговията, засягащо общата организация на земеделските пазари, дължащо се на присъединяването. В съображение 3 от същия регламент се посочва, че това изкривяване на търговията често е свързано с продукти, изкуствено премествани с оглед на разширяването и неформиращи част от обичайните запаси на съответната държава, но излишъците могат да се получат и от национално производство. На последно място се уточнява, че поради това трябва да се създадат разпоредби за възпиращи такси, които да се налагат за излишъците в новите държави членки (Решение на Общия съд от 10 юни 2009 г. по дело Полша/Комисия,
Т-257/04, Сборник, стр. II-1545
, точка 80, висящо производство по обжалване).
Член 4 от Регламент № 1972/2003, изменен за последен път с Регламент (ЕО) № 735/2004 на Комисията от 20 април 2004 година (
OВ L 114, стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 55, стр. 213), предвижда система за налагане на такси върху излишъците от стокови запаси от някои селскостопански продукти в свободно обращение към датата на присъединяването на територията на новите държави членки. Параграф 1 от този член указва, че без да се засяга точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване, и когато не се прилага по-строго законодателство на национално равнище, новата държава членка налага такси на притежателите на излишъци от такива продукти. Член 4, параграф 3 от изменения Регламент № 1972/2003 определя размера на разглежданата такса и предвижда, че приходите от нея се насочват към националния бюджет на съответната нова държава членка. На последно място, член 4, параграф 5 от този регламент съдържа списък на селскостопанските продукти, към които се прилага таксата, който е различен за всяка нова държава членка.
Следователно в съответствие с мерките, предвидени в Регламент № 1972/2003, притежателите на излишъци от запаси от множество селскостопански продукти, различни от захар, в новите държави членки са уведомени, че след присъединяването ще дължат такса, която е пропорционална на обема на техните излишъци от запаси.
Въпреки че предвидените в Регламент № 1972/2003 мерки не се отнасят пряко до предвиденото в точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване отстраняване на излишъците, както поддържа Република Литва, съществува връзка между тези мерки и посочената разпоредба. Всъщност налагането на разглежданата такса смекчава тежестта на задължението за отстраняване на излишъците, посочено в точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване. От една страна, съществуването на такса можело да възпре операторите от новите държави членки да създават излишъци от запаси, а това по принцип би трябвало да намали количествата, които в крайна сметка трябва да се отстраняват след присъединяването. От друга страна, получените от таксата средства могли да осигурят на посочените държави членки допълнителни приходи и следователно да намалят действителните разходи по задължението им да понесат разходите за отстраняване на излишъците (вж. в този смисъл Решение по дело Полша/Комисия, точка 27 по-горе, точка 101).
На 14 януари 2004 г. Комисията приема, също на основание член 2, параграф 3 от Договора за присъединяване и член 41, първа алинея към Акта за присъединяване, Регламент (ЕО) № 60/2004 на Комисията от 14 януари 2004 година за определяне на преходни мерки в сектора на захарта във връзка с присъединяването на новите държави членки към Европейския съюз (
OВ L 9, стр. 8
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 52, стр. 202).
Член 6, параграф 1 от Регламент № 60/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 651/2005 на Комисията от 28 април 2005 година (
OВ L 108, стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 63, стр. 218), гласи, че най-късно до 31 май 2005 г. Комисията определя за всяка нова държава членка количеството захар във вид на захар или на преработени продукти, изоглюкоза и фруктоза, което надхвърля количеството, което се счита за нормален преносен запас (наричано по-нататък „излишък на захар“) на 1 май 2004 г. Тази разпоредба предвижда и начина, по който Комисията трябва да определи този излишък.
Измененият член 6, параграф 2 от Регламент № 60/2004 предвижда, че съответната нова държава членка осигурява без намеса от страна на Общността отстраняването от пазара на количеството захар или изоглюкоза, равняващо се на нейния излишък на захар. Отстраняването може да бъде извършено най-късно до 30 ноември 2005 г. чрез изнасяне на излишъка без възстановявания от Общността, чрез използването му в сектора на горивата или чрез неговото денатуриране.
Съгласно параграф 3 от същия член всяка нова държава членка следва да разполага към 1 май 2004 г. със система за установяване на излишъка от запаси на захар в чист вид или под формата на преработени продукти, изоглюкоза, фруктоза при съответните основни оператори, която трябва да използва, за да застави тези оператори да отстранят от пазара за своя сметка количествата захар или изоглюкоза, които съответстват на определения за тях индивидуален излишък. Тези оператори трябва да представят доказателства за отстраняването. В противен случай новата държава членка трябва да наложи на тези оператори такса, пропорционална на неотстраненото количество, която се внася в нейния национален бюджет.
Измененият член 7, параграф 1 от Регламент № 60/2004 гласи, че най-късно до 31 март 2006 г. новите държави членки следва да представят на Комисията доказателство, че техният излишък е премахнат от пазара. Параграф 2 от същия член предвижда, че съответната нова държава членка заплаща такса в размер, пропорционален на дела от нейния излишък на захар, за който не е представено доказателство за отстраняване в предвидения срок. Тази сума се внася в бюджета на Общността и се отчита при изчисляване на налога върху производството за 2004/2005 пазарна година.
На 31 май 2005 г. Комисията изчислява излишъка на захар за всяка нова държава членка, като приема Регламент (ЕО) № 832/2005 относно определянето на излишъка в количествата захар, изоглюкоза и фруктоза за новите държави членки (
OВ L 138, стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 64, стр. 3). В член 1 от посочения регламент се определят количествата захар, които следва да бъдат отстранени от пазара на Общността, за всяка от петте нови държави членки, за които в крайна сметка е установено наличие на излишък на захар.
Следователно в съответствие с мерките, предвидени в Регламенти № 60/2004 и № 832/2005, тези пет нови държави членки са длъжни да отстранят от пазара техния излишък на захар или, в противен случай — да внесат определена сума в бюджета на Общността, която ще се отчита при изчисляването на някои налози, дължими от производителите от Съюза.
По съвместимостта на предвидения в обжалваното решение механизъм за „отстраняване“ с точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване
По точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване
За да се отговори на въпроса дали предвиденият в обжалваното решение метод за отстраняване съответства на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, развитите от страните доводи следва да се разгледат с оглед на общия контекст на изложените по-горе разпоредби и мерки, приети за управлението на излишъците в рамките на присъединяването.
От позициите на страните, обобщени в точки 19—22 по-горе, е видно, че те се различават по-специално по отношение на значението, което следва да се даде на термина „отстраняване“, използван в точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване.
Доколкото в тази област в правото на Европейския съюз няма определение за „отстраняване“, значението и обхватът на този термин следва да се определят, като се вземе предвид общият контекст, в който той е използван, и в съответствие с обичайното му значение в разговорния език (Решение на Съда от 27 януари 1988 г. по дело Дания/Комисия,
349/85, Recueil, стр. 169
, точка 9, Решение на Съда от 27 януари 2000 г. по дело DIR International Film и др./Комисия,
С-164/98 P, Recueil, стр. I-447
, точка 26 и Решение на Съда от 4 май 2006 г. по дело Massachusetts Institute of Technology,
C-431/04, Recueil, стр. I-4089
, точка 17). Що се отнася до селскостопанските продукти обаче, следва да се приеме, че в разговорния език терминът „отстранен“, използван в точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, има значение на „унищожен“ или „изтеглен от пазара“.
Освен това предназначението на селскостопанските продукти в свободно обращение на територията на държавите членки е да бъдат поети от пазара. При това положение уточнението в точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, според което излишъците трябва да бъдат отстранени, не може да се разбира в смисъл, че се отнася до поемането на излишъците от пазара. Макар авторите на Акта за присъединяване да са искали да въведат задължение за новите държави членки да внесат в бюджета на Общността определена сума, предназначена да компенсира разходите по това поемане, те по-скоро са указали, че посочените държави членки са длъжни да внесат в общностния бюджет сума, изчислена в зависимост от обема на техните излишъци.
В това отношение следва впрочем да се отбележи, че Комисията не е открила подготвителни работи или документи, които да могат да укажат, че при приемането на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване волята на авторите на посочения акт е била да бъде дадена възможност на Комисията да създаде система, по силата на която задължението за отстраняване на посочените в това приложение излишъци да може да се разбира като обикновено задължение за внасяне в бюджета на Общността на сума, изчислена в зависимост от обема на тези излишъци.
По отношение на целта на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване Общият съд е приел, че по-конкретно що се отнася до захарта, тази цел е да се избегнат смущенията в доброто функциониране на механизмите, предвидени от общата организация на пазара на захарта, и в частност — тези, които имат значение за ценообразуването и са причинени от натрупването на необичайни количества захар в новите държави членки преди присъединяването им към Съюза (Решение на Общия съд от 2 октомври 2009 г. по дело Естония/Комисия,
T-324/05, Сборник, стр. II-3681
, точка 119). Поради това следва да се приеме, че точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване mutatis mutandis има същата цел, що се отнася до селскостопанските продукти, различни от захарта.
В това отношение следва да се отбележи, че както твърди Комисията, пласирането на вътрешния пазар на всеки излишък от селскостопански продукт, намиращ се на територията на нова държава членка към датата на присъединяването, може да се отрази на цената на този продукт след присъединяването. Наистина, доколкото при нормални условия увеличаване на предлагането на даден продукт при непроменено търсене предполага спад в цената му, получаваната от производителите на Съюза цена след присъединяването неизбежно ще е по-ниска от цената, която те биха получили, ако разглежданият излишък не беше пласиран.
Обстоятелството, че е настъпило такова смущение в механизмите на ценообразуването, все пак не означава, че цената на селскостопанските продукти, за които е било установено наличие на излишъци на територията на новите държави членки към датата на присъединяването, след 1 май 2004 г. ще е по-ниска от цените, практикувани преди тази дата. Тя може дори да е по-висока. Както правилно отбелязва Комисията, равнището на цената след присъединяването ще бъде просто по-ниско от равнището, което тя е можела да достигне. Следователно доводите на Република Литва и на встъпилите страни, подкрепени с изготвени от някои европейски институции доклади, които имат за цел да установят, че навлизането на вътрешния пазар на разглежданите излишъци и евентуалното им пласиране не са предизвикали нито спад в цените, нито смущения на селскостопанските пазари, са ирелевантни.
Както впрочем правилно отбелязва Комисията, не е възможно авторите на Акта за присъединяване да не са знаели, че излишъците на територията на новите държави членки към датата на присъединяването могат да предизвикат смущения в механизмите на ценообразуване след 1 май 2004 г., при положение че в Акта за присъединяване не се предвижда механизъм за гарантиране, че всички излишъци от запаси ще бъдат напълно отстранени най-късно до 30 април 2004 г. и че точка 4, параграф 2 от приложение IV към посочения акт указва, че излишъците са продукти „в свободно обращение“, считано от тази дата, което предполага, че посочените продукти могат незабавно да се пуснат на пазара. Следователно, за да се запази полезното действие на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, следва да се приеме, че целта на тази разпоредба е не само да се избегнат смущения, предизвикани от пласирането на излишъците на вътрешния пазар, но и поправяне на техните последици.
От анализа на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, направен по-горе в светлината на контекста на тази разпоредба, както и на нейното съдържание и цел, следва, че мерките, които Комисията има за задача да приведе в действие по силата на параграф 4 от същата тази точка, позволяват да се гарантира или предотвратяването на смущенията, предизвикани от пласирането на тези излишъци на вътрешния пазар, или компенсирането на икономическите последици от тези смущения и че по силата на тази система излишъците на територията на новите държави членки към 1 май 2004 г. по принцип се изтеглят от пазара за тяхна сметка, и по-специално чрез износ на излишъците извън вътрешния пазар или чрез унищожаването им.
На последно място следва да се отбележи, от една страна, че точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване не указва — обратно на поддържаното от Република Литва — че новите държави членки са длъжни сами да отстранят излишъците, а от друга страна, че когато Комисията упражнява предоставените ѝ с Акта за присъединяване правомощия в областта на ОСП за изпълнение на правилата, установени в посочения акт, тя може да използва широки дискреционни правомощия, така че законосъобразността на приета в тази област мярка може да бъде засегната единствено ако тази мярка е явно неподходяща с оглед на целта, която компетентната институция се стреми да постигне (Решение на Общия съд от 2 октомври 2009 г. по дело Кипър/Комисия, T-300/05 и T-316/05, непубликувано в Сборника, точка 100). При това положение не може да се изключи възможността система, по силата на която, от една страна, унищожаването или износът извън вътрешния пазар на излишъците на територията на новите държави членки към датата на присъединяването се осигурява от Общността, а от друга страна, разходите за тези операции впоследствие се възлагат на новите държави членки, да е съвместима с точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване.
По обжалваното решение
Важно е да се отбележи, че предвидената в обжалваното решение система за отстраняване на излишъците от селскостопански продукти, различни от захар, не се основава на унищожаване или износ на тези излишъци извън вътрешния пазар. Става въпрос за система, чрез която излишъците могат да се включат окончателно в този пазар след 1 май 2004 г. Задължението на новите държави членки да понесат разходите за отстраняване на тези излишъци се изразява единствено в задължението да внесат в общностния бюджет сума, чийто размер е изчислен в зависимост от обема излишъци от всеки от разглежданите селскостопански продукти. Според обжалваното решение тази сума се изчислява за всеки продукт, за който са били предоставени възстановявания при износ през годината след присъединяването, чрез умножаване на установеното количество излишъци по средния размер на възстановяването при износ през тази година. Когато става въпрос за продукти, за които не се предвиждат възстановявания, размерът на тази сума се изчислява чрез умножаване на установеното количество излишъци по разликата между средната цена на съответния продукт на международния пазар и средната цена на този продукт на вътрешния пазар (вж.точка 4 по-горе).
Следователно размерът на сумите, предвидени в обжалваното решение, отразява разходите, които общностният бюджет би трябвало да понесе, ако Общността беше финансирала износа на установените излишъци извън вътрешния пазар. В обжалваното решение обаче не се предвижда такъв износ. В него не се указва, че излишъците са били изнесени посредством общностно финансиране, за което новите държави членки би трябвало да поемат разходите. От преписката по настоящото дело не се установява този износ да е осъществен или да са взети други мерки за отстраняване на излишъците, нито те да са финансирани от общностния бюджет. На последно място в отговорите си на писмените въпроси на Общия съд Комисията не беше в състояние да уточни дали пласирането на разглежданите излишъци на вътрешния пазар е щяло да предизвика загуби или преки разходи за общностния бюджет, които могат да се считат за разходи за отстраняването на посочените излишъци.
При това положение размерът на посочените в обжалваното решение суми не може да се разглежда като насрещна престация или поемане на разходите за някои предприети от Общността операции по отстраняване. Става въпрос за обикновено задължение за плащане в полза на Общността в тежест на новите държави членки.
Макар Комисията да разполага, както бе посочено по-горе, с широки дискреционни правомощия при прилагането на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, тя не може да наложи в тежест на новите държави членки обикновено задължение за плащане в полза на Общността на основание на тази разпоредба, без това задължение за плащане да може да се счита за финансова вноска за покриване на разходите за отстраняване на излишъците от вътрешния пазар.
Въпреки това Комисията по същество изтъква, че предвидената в обжалваното решение мярка е единствената, която може да гарантира осъществяването на целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, така че Общият съд трябвало да приеме, че тази разпоредба и обжалваното решение са съвместими. Комисията представя три довода в това отношение.
Първият посочен от Комисията довод е, че тъй като излишъците на територията на новите държави членки към датата на присъединяване са били незабавно поети от вътрешния пазар на 1 май 2004 г. и тъй като евентуално са били пуснати на пазара, дори употребени, било практически невъзможно да се отстранят от вътрешния пазар чрез унищожаване или несубсидиран износ след тази дата.
Този довод по същество изхожда от тезата, че продуктите, които към 1 май 2004 г. се считат за излишъци в нова държава членка, са същите продукти, които трябва да се отстранят за сметка на последната по силата точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване. Това предполага наличието на „идентичност“ между продуктите, които са част от запасите, считани за излишъци към 1 май 2004 г., и продуктите, които са част от запасите, които трябва да се отстранят по силата на точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване.
Въпреки това запасите, които трябва да се отстранят по силата на тази разпоредба, тъй като превишават количеството, за което може да се счита, че представлява нормален резерв, не се състоят от конкретни продукти, които могат да се установят веднага след присъединяването. Наистина не е възможно в запасите от селскостопански продукт, за който е установено наличието на излишъци, да се отграничат запасите или частите от запаси, представляващи излишъци, от тези, които не са такива. При това положение следва да се приеме, че точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване задължава да се отстрани количество селскостопански продукти, което е еднакво с количеството, за което е установено, че представлява излишък, а не някои единици от тези продукти, които могат да се посочат точно. В това отношение е без значение дали същото това еднакво количество е било закупено или произведено преди или след присъединяването.
Самата Комисия е въвела, що се отнася до излишъците от захар на територията на новите държави членки към датата на присъединяването, система за отстраняване от вътрешния пазар чрез унищожаване или несубсидиран износ на тези излишъци, основана не на отстраняването на захарта, която се счита за излишък към 1 май 2004 г., а на отстраняването на същото количество захар, дори закупено или произведено след тази дата (вж. в този смисъл Решение по дело Естония/Комисия, точка 43 по-горе, точки 168—171).
Всъщност, както бе посочено в точки 32 и 33 по-горе, член 6, параграфи 1 и 2 от Регламент № 60/2004 гласи, че Комисията определя излишъците на захар на територията на всяка от новите държави членки към 1 май 2004 г. и дава на новите държави членки срок, за да осигурят без намеса от страна на Общността отстраняването на количество захар „равняващо се“ на тези излишъци чрез изнасяне без възстановявания, използване в сектора на горивата или денатуриране.
По същия начин съгласно параграф 3 от същия член всяка нова държава членка следва да разполага към 1 май 2004 г. със система за установяване на излишъка от запаси от захар в чист вид или под формата на преработени продукти, изоглюкоза, фруктоза при съответните основни оператори, която трябва да използва, за да застави тези оператори да отстранят от пазара за своя сметка количество захар или изоглюкоза „съответстващо на“ техния собствен дял от излишъка.
При това положение следва да се приеме, че точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване предвижда система за отстраняване от вътрешния пазар на селскостопански продукти, различни от захар, въпреки обстоятелството, че излишъците от тези продукти на територията на новите държави членки към 1 май 2004 г. са можели да се поемат от вътрешния пазар веднага след тази дата.
Трябва следователно да се приеме, че първият довод, посочен от Комисията, за да докаже, че предвидената в обжалваното решение мярка е единствената, която може да гарантира осъществяването на целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, е неоснователен.
Вторият довод, изтъкнат за тази цел от Комисията, е че организирането на система за отстраняване на излишъци на продукти, различни от захар, от вътрешния пазар чрез унищожаване или несубсидиран износ, щяло да бъде прекомерно скъпо и трудно осъществимо, доколкото, от една страна, ставало въпрос за единична операция, изискваща установяването на сложни механизми за преброяване, проследяване и контрол върху съществуващите излишъци, и от друга страна — броят на производителите бил твърде висок, за да може на практика да се установят тези излишъци. Тези характеристики се различавали от съществуващите характеристики на пазара на захарта. Този пазар бил много концентриран и регламентиран, като броят на производителите бил ограничен и съществували постоянни механизми за контрол върху количествата захар, произведени през всяка пазарна година, както и механизми за физическо отстраняване на произведените количества, които надхвърлят квотите, разрешени на основание актовете за регулиране на посочения пазар.
В това отношение следва да се отчете, че въз основа на обстоятелството, че мярка, която трябва да се приеме на основание на разпоредба на първичното право като точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, струва скъпо, не може да се направи изводът, че посочената мярка не може да гарантира осъществяването на целта, към която е насочена тази разпоредба, и още по-малко изводът, че тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че предвижда приемането на различна мярка.
Несъмнено принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от съответната правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (Решение на Съда от 11 юни 2009 г. по дело Agrana Zucker,
C-33/08, Сборник, стр. I-5035
, точка 31 и цитираната съдебна практика). При това положение, ако две различни мерки могат да постигнат целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, Комисията ще трябва да приеме най-малко скъпоструваща мярка. Тази мярка обаче при всички положения ще трябва да е съвместима със самата разпоредба.
Що се отнася до практическата невъзможност да се организира система за отстраняване на излишъци на продукти, различни от захар, от вътрешния пазар, единственият фактор, на който се позовава Комисията, е разпокъсаността на пазарите на селскостопански продукти, различни от захар, от гледна точка на операторите. Нищо обаче не указва, че въпреки тази разпокъсаност Комисията не би могла да гарантира отстраняването на излишъците на тези продукти от вътрешния пазар, съществуващи към 1 май 2004 г. на територията на новите държави членки, като предвиди система, по силата на която съответната държава членка би могла да изпълни задължението си за отстраняване, като си осигури количество, равняващо се на количеството на излишъка, за да го отстрани чрез унищожаване или несубсидиран износ. Това количество би могло да се придобие, в зависимост от случая, на цената на общностния пазар, от търговските оператори, намиращи се в съответната държава членка или от други общностни оператори (вж. в това отношение Решение по дело Естония/Комисия, точка 43 по-горе, точка 178).
Следва също да се отбележи, че новите държави членки са били длъжни по силата на член 4, параграф 4 от изменения Регламент № 1972/2003 да извършат инвентаризация на съществуващите на тяхната територия към 1 май 2004 г. запаси от селскостопански продукти, различни от захар, и най-късно до 31 октомври 2004 г. да уведомят Комисията за количеството продукти в излишъците, като се изключат количествата в държавните запаси по член 5 от същия регламент. Комисията не обяснява защо тази инвентаризация, чието осъществяване тя е счела за възможно при приемането на Регламент № 1972/2003, не би позволила на новите държави членки да гарантират отстраняването на съществена част от излишъците, притежавани от техните оператори.
Следователно вторият изтъкнат от Комисията довод с цел да докаже, че предвидената в обжалваното решение мярка е единствената, която може да гарантира постигането на целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване трябва да бъде отхвърлен.
Третият довод, изтъкнат от Комисията със същата цел, е че при приемането на обжалваното решение съществуващите на територията на новите държави членки излишъци вече са били абсорбирани от вътрешния пазар и че съответно отдавна са били засегнали механизмите на ценообразуване на селскостопанските продукти. Поради това Комисията поддържа, че след присъединяването тя е можела единствено да поиска от новите държави членки да заплатят равностойна на причинените вреди компенсация.
С този довод Комисията в действителност твърди, че система за отстраняване на излишъци от вътрешния пазар чрез унищожаване или несубсидиран износ не позволявала да се постигне целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, определена в точки 43—46 по-горе, докато предвидената в обжалваното решение мярка го позволявала.
Обратно на поддържаното от Комисията обаче, отстраняването на излишъците чрез унищожаване или несубсидиран износ извън вътрешния пазар допринася за премахване на икономическите смущения, свързани със съществуването на излишъци на територията на новите държави членки към датата на присъединяването, дори след пласирането на излишъците на пазара. Наистина отстраняването на излишъците може да предизвика увеличение на търсенето на съответните селскостопански продукти на вътрешния пазар и по този начин да компенсира изцяло или отчасти отрицателните последици от наличието на излишъците за стабилността на съответните пазари (вж., що се отнася до пазара на захар, Решение по дело Естония/Комисия, точка 43 по-горе, точка 178; вж. също така, що се отнася до другите селскостопански продукти, заключението на генералния адвокат Mischo по дело Weidacher, по което е постановено Решение на Съда от 15 януари 2002 г.,
C-179/00, Recueil, стр. I-501, I-505
, точка 55).
При това положение, противно на отбелязаното от Комисията, въвеждането след присъединяването на система за отстраняване от вътрешния пазар чрез унищожаване или несубсидиран износ на съществуващите на територията на новите държави членки към 1 май 2004 г. излишъци може да постигне целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване.
Несъмнено не може да се изключи, че просто заплащане на парична сума от страна на новите държави членки при определени обстоятелства също може да отстрани смущенията в механизмите на ценообразуване, предизвикани от натрупването на ненормални запаси на територията на тези държави членки преди присъединяването и следователно да гарантира осъществяването на целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване. Всъщност заплащането на тази сума би могло да компенсира икономическата загуба, претърпяна от операторите, които е трябвало до приемат по-ниски цени от цените, които щяха да бъдат постигнати при други обстоятелства. Това заплащане би могло да послужи и за финансиране на стабилизационни мерки на съответните пазари.
Въпреки това, от една страна, просто внасяне в общностния бюджет на посочените в обжалваното решение парични суми не може да гарантира компенсиране на операторите, претърпели икономическите последици от пласирането на излишъците, и не може повлияе дори в най-малка степен върху нивото на цените на селскостопанските продукти след присъединяването.
От друга страна, макар, както поддържа Комисията, разходите, свързани с механизмите за стабилизиране на селскостопанските пазари задължително да се финансират от общностния бюджет, не съществува никаква автоматична, а още по-малко пряка, връзка между създаването на допълнителна вноска в общностния бюджет в тежест на новите държави членки и въвеждането на нови механизми за стабилизиране или засилването на съществуващите такива.
На последно място, разбира се не може да се изключи възможността съществуването на задължение за новите държави членки да внесат парична сума в общностния бюджет да се приеме за допълнителен механизъм в рамките на система за физическо отстраняване на излишъците, нужен за да се гарантира, че допълнителните разходи, необходими за справяне с евентуалните смущения на селскостопанските пазари, които са предизвикани от наличието на излишъци, чието отстраняване от вътрешния пазар не е било осъществено в съответствие с предвидените от тази система правила, няма да бъдат понесени от бюджета или от производителите на Общността, а от съответните държави членки (вж. в този смисъл Решение по дело Естония/Комисия, точка 43 по-горе, точка 180).
Комисията е предвидила такъв допълнителен механизъм, що се отнася до захарта, чрез приемането на член 7, параграф 2 от изменения Регламент № 60/2004, съгласно който, в случай че държавите членки не били в състояние да представят на Комисията доказателство за отстраняване на установения от нея излишък на захар, те трябвало да внесат в бюджета на Общността сума, която се отчита при изчисляване на налога върху производството за 2004/2005 пазарна година.
Посочените в обжалваното решение суми обаче не представляват такъв допълнителен механизъм. Точно обратно, задължението за внасяне на тези суми замества отстраняването на разглежданите излишъци от вътрешния пазар и представлява единственият механизъм за „отстраняване“, предвиден в обжалваното решение. Както бе указано по-горе, само по себе си това задължение не води и до никаква пряка полза за общностните производители.
Ето защо се налага изводът, че третият довод, който сочи Комисията, за да докаже, че предвидената в обжалваното решение мярка е единствената, която може да гарантира осъществяването на целта, преследвана от точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване, трябва да се счита за неоснователен.
От всичко изложено по-горе следва, че внасянето на сума в общностния бюджет, наложено на новите държави членки с обжалваното решение, не е съвместимо с точка 4, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване. Следователно не е било възможно тази мярка да се приеме на основание точка 4, параграф 4 от приложение IV към посочения акт. Вследствие на това, доколкото е изведено от нарушение на тези разпоредби, първото правно основание трябва да се уважи.
Ето защо обжалваното решение следва се отмени в съответствие с главното искане на Република Литва, без да е необходимо да се разглеждат другите изложени от нея правни основания.
По съдебните разноски
По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Република Литва.
Съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от същия правилник държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Словашката република и Република Полша трябва да понесат направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:

1)
Отменя Решение 2007/361/ЕО на Комисията от 4 май 2007 година за определяне на излишъците от запаси на селскостопански продукти, различни от захар, и финансовите последствия от [отстраняването им] във връзка с присъединяването на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия.

2)
Осъжда Европейската комисия да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати съдебните разноски, направени от Република Литва.

3)
Словашката република и Република Полша понасят направените от тях съдебни разноски.

Truchot
Martins Ribeiro
Kanninen
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 29 март 2012 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: литовски.