CELEX: 62011TJ0342
Konkurenca
Omejevalni sporazumi
Španski trg bencinskih servisov
Sklep o zavrnitvi pritožbe
Uredba (ES) št. 1/2003
Neizvajanje zavez, ki so se spremenile v zavezujoče z odločbo Komisije
Ponovni začetek postopka
Globe
Periodične denarne kazni

Tožeči stranki, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES) in Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio, v tožbi predlagata, naj se Sklep Komisije C(2011) 2994 final z dne 28. aprila 2011, s katerim je bila zavrnjena pritožba, ki sta jo vložili v zvezi s kršitvami pravil konkurence, ki jih je storila družba Repsol (zadeva COMP/39461) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), razglasi za ničen. V tej pritožbi sta tožeči stranki razkrili, da intervenient, družba Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA (v nadaljevanju: Repsol), ne spoštuje zavez, ki so se spremenile v zavezujoče z Odločbo Komisije z dne 12. aprila 2006 v zvezi s postopkom na podlagi člena 81 [ES] (zadeva COMP/B‑1/38.348 – Repsol CPP) (povzetek objavljen v
UL L 176, str. 104
, v nadaljevanju: odločba o zavezah).
Dejansko stanje
CEEES je podjetniško združenje, ki brani in zastopa interese na vseh področjih dejavnosti svojih članov, ki so v glavnem družbe s pravico do upravljanja bencinskih servisov.
Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio je podjetniško združenje, vključeno v CEEES, ki zastopa interese podjetnikov, ki upravljajo bencinske servise, vendar niso njihovi lastniki.
Repsol je španska naftna družba.
Komisija Evropskih skupnosti je 16. junija 2004 proti družbi Repsol uvedla postopek na podlagi členov 81 ES in 82 ES, ki se je nanašal na dobavo goriva španskim bencinskim servisom. V predhodni oceni je izrazila dvome o skladnosti nekaterih delov dolgoročnih sporazumov o izključni dobavi med družbo Repsol in bencinskimi servisi s členom 81 ES.
Družba Repsol se je na skrbi, ki jih je izrazila Komisija, odzvala tako, da je ponudila zaveze, ki so bile objavljene v okviru javnega posvetovanja iz člena 27(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 [ES] in 82 [ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) in večkrat spremenjene.
Komisija je 12. aprila 2006 s sprejetjem odločbe o zavezah na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 1/2003 te zaveze spremenila v zavezujoče, in to do 31. decembra 2011.
Odločba o zavezah med drugim določa:
„[Družba Repsol] se zavezuje, da bo pri sporazumih, v katerih so določeni pogoji za dobavo pogonskih goriv [družbe Repsol] bencinskim servisom, spoštovala člena 4 in 5 Uredbe št. 2790/99. [Družba Repsol] se med drugim zavezuje:
[…]
(b)
da ne bo omejevala svobode pridobitelja pri določanju prodajne cene, pri čemer [družba Repsol] lahko določi najvišjo ceno ali neko ceno priporoči, če ti ceni nista enaki fiksni ali najnižji prodajni ceni, doseženi s pritiski ali spodbudami katere koli od strank sporazuma; ali, v primerih ko gre za agencijske pogodbe, v katerih [družba Repsol] določi prodajno ceno, ker zastopnik ne postane lastnik blaga, se [družba Repsol] zavezuje, da zastopniku ne bo preprečila možnosti, da si provizijo razdeli s stranko in mu glede tega ne bo nalagala omejitev, pri čemer mu bo omogočala popolno svobodo da – brez zmanjšanja dohodkov [družbe Repsol] – zniža ceno, ki jo plača stranka.“
V odločbi o zavezah je Komisija menila, da so zaveze, ki jih je ponudila družba Repsol, zadostne za odpravo ugotovljenih težav in je postopek ustavila.
Tožeči stranki sta 30. maja 2007 na Komisijo podobno kot več drugih družb vložili pritožbo, v kateri sta navedli, da med več naftnimi družbami obstaja sporazum, ki je v nasprotju s členom 81 ES. Navedli sta tudi, da je družba Repsol bencinskim servisom v nasprotju s členoma 81 ES in 82 ES določala minimalne prodajne cene.
Tožeči stranki sta v dopolnitvi pritožbe z dne 10. julija 2007 trdili, da družba Repsol ni spoštovala svoje zaveze – ki je bila z odločbo o zavezah spremenjena v zavezujočo – da ne bo omejevala svobode bencinskih servisov v Španiji pri določanju cene prodaje goriv javnosti, in od Komisije zahtevali, naj zoper družbo Repsol na podlagi člena 9(2) Uredbe št. 1/2003 ponovno začne postopek.
Tožeči stranki sta v stališčih z dne 13. novembra 2009 navedli, da bi morala Komisija družbi Repsol zaradi nespoštovanja njenih zavez naložiti globo.
Comisión Nacional de la Competencia (španski organ, pristojen za konkurenco, v nadaljevanju: CNC) je 30. julija 2009 proti družbam Repsol, Cepsa Estaciones de Servicio SA in BP Oil España SA sprejel odločbo (v nadaljevanju: odločba CNC). CNC je v tej odločbi ugotovil, da so te družbe kršile člen 1 ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (zakon št. 16/1989 z dne 17. julija 1989 o varstvu konkurence, BOE št. 170 z dne 18. julija 1989, str. 22747) in člen 81(1) ES, ker so posredno določale ceno, ki jo morajo samostojna podjetja, ki uporabljajo njihovo znamko, uporabljati pri prodaji goriv javnosti, pri čemer so omejevale svobodno konkurenco med bencinskimi servisi znotraj svoje mreže in konkurenco med ostalimi bencinskimi servisi. CNC je poleg tega družbi Repsol naložil globo v višini 5 milijonov EUR in ji naložil, naj sprejme vse potrebne ukrepe za prenehanje s prakso določanja cen in naj se v prihodnje temu ravnanju odpove.
Tožeči stranki sta 30. marca 2010 vložili tožbo zoper odločbo CNC, družba Repsol pa 28. decembra 2010.
Komisija je v dopisu z dne 21. septembra 2010 tožečima strankama predstavila predhodno oceno pritožbe, ki sta jo ti vložili 30. maja 2007.
V zvezi s prvim delom pritožbe tožečih strank, ki se nanaša na domnevni sporazum v nasprotju s členom 101 PDEU, je Komisija tožeči stranki obvestila, da je vse dele te pritožbe, ki se nanašajo na ta sporazum, posredovala CNC, in ju zaprosila, naj ji odgovorita, ali želita umakniti pritožbo v delu, v katerem se nanaša na ta sporazum.
V zvezi z drugim delom njune pritožbe, ki se nanaša na to, da naj bi družbi Repsol in Cepsa Estaciones de Servicio s tem, da sta bencinskim servisom določili minimalno prodajno ceno, kršili člen 101 PDEU, je Komisija navedla, da je bilo z odločbo CNC o tem vprašanju že odločeno, in napovedala, da namerava ta del njune pritožbe na podlagi člena 13(2) Uredbe št. 1/2003 zavreči. Tožečima strankama je predlagala, naj ta del pritožbe umakneta.
Nazadnje, v zvezi s tretjim delom pritožbe tožečih strank, ki se nanaša na to, da družba Repsol ne spoštuje svojih zavez, ki so bile spremenjene v zavezujoče, je Komisija poudarila, da ni dovolj razlogov za začetek preiskave in da je ta del njune pritožbe predhodno zavrnila.
Tožeči stranki sta se v odgovoru z dne 18. oktobra 2010 strinjali s tem, da se prva dva dela njune pritožbe, navedena v točkah 16 in 17 zgoraj, umakneta. Vendar pa sta vztrajali na tretjem delu pritožbe, ki je naveden v točki 18 zgoraj.
Komisija je 28. aprila 2011 sprejela izpodbijani sklep, s katerim je pritožbo tožečih strank zavrnila.
Komisija je v točkah od 22 do 25 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da lahko zaradi neizvrševanja odločbe o zavezah ponovno začne postopek na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 1/2003 in naloži globe iz člena 23 ali periodične denarne kazni iz člena 24 te uredbe ter da ima pri tem polje proste presoje. Vendar pa naj v tej zadevi za sprejetje ukrepov proti družbi Repsol ne bi bilo dovolj razlogov.
V točkah od 26 do 32 obrazložitve izpodbijanega sklepa je Komisija navedla, da proti družbi Repsol ni bilo treba ponovno začeti postopka, ker je CNC v zvezi s to družbo že opravil preiskavo in zoper njo ukrepal. Preizkus pritožbe naj bi povzročil podvajanje dela in neučinkovito uporabo javnih sredstev.
Komisija je v točkah od 33 do 43 obrazložitve izpodbijanega sklepa preučila in zavrnila argumenta tožečih strank. Komisija je najprej, v točkah od 34 do 40 obrazložitve tega sklepa, zavrnila argument tožečih strank, da bi preizkus pritožbe le v manjši meri pomenil podvajanje dela. Nato je v točkah od 41 do 43 obrazložitve tega sklepa zavrnila argument, da gre za različni kršitvi. V zvezi s tem je Komisija menila zlasti, da tudi če bi ravnanje družbe Repsol pomenilo kršitev dveh različnih pravnih določb, to je člena 101 PDEU in člena 9 Uredbe št. 1/2003, ni dovolj razlogov za sprejetje ukrepov, ki se jih zahteva v tem delu pritožbe. Upravni ukrepi, ki jih je CNC naložil z namenom kaznovanja ravnanja družbe Repsol, naj bi bili zadostni za odvrnitev te družbe od nadaljnjega sodelovanja pri takih protikonkurenčnih ravnanjih.
Nazadnje je Komisija v točkah od 44 do 48 obrazložitve izpodbijanega sklepa odgovorila na argument tožečih strank, da bi morala Komisija naložiti globo na podlagi člena 23(2)(c) Uredbe št. 1/2003 ali periodično denarno kazen na podlagi člena 24(1)(c) te uredbe. V zvezi s tem je Komisija odgovorila, da ti določbi ne določata pravice od nje zahtevati, naj naloži globo ali denarno kazen in da v okoliščinah tega primera vsekakor ni bilo treba začeti postopka, s katerim bi se družbi Repsol naložila globa.
Postopek in predlogi strank
Tožeči stranki sta 30. junija 2011 v sodnem tajništvu Splošnega Sodišča vložili to tožbo.
Kraljevina Španija in družba Repsol sta 23. septembra oziroma 3. oktobra 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom Komisije. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepoma z dne 8. oziroma 30. novembra 2001 ti intervenciji dovolil.
Po koncu pisnega postopka sta tožeči stranki z dopisoma z dne 12. julija 2012 oziroma 9. aprila 2013 tema dokumentoma priložili dokazna predloga. Ta predloga sta bila za čas do odločitve o njuni dopustnosti vložena v spis.
Splošno sodišče (tretji senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
Stranke so na obravnavi 29. aprila 2013 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
Tožeči stranki v tožbi Splošnemu sodišču predlagata, naj:
—
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
—
posledično ugotovi, da mora Komisija družbi Repsol naložiti globo ali periodično denarno kazen za kršitev člena 9 Uredbe št. 1/2003.
V odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča na obravnavi sta tožeči stranki umaknili predlog, naj se ugotovi, da mora Komisija družbi Repsol naložiti globo ali periodično denarno kazen, kar je bilo zabeleženo v zapisniku obravnave.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
ugotovi, da tožba deloma ni dopustna in jo v drugem delu zavrne kot neutemeljeno, sicer pa jo zavrne kot v celoti neutemeljeno;
—
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Kraljevina Španija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Družba Repsol Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne kot deloma nedopustno in deloma neutemeljeno, sicer pa jo v celoti zavrne kot neutemeljeno;
—
tožečima strankama naloži stroške, vključno s stroški njene intervencije.
Pravo
Tožeči stranki v utemeljitev tožbe navajata, da je Komisija kršila, prvič, člen 9(2) Uredbe št. 1/2003, in drugič, člena 23(2)(c) in 24(1)(c) te uredbe.
Tožeči stranki v bistvu navajata dva tožbena razloga.
Na prvem mestu tožeči stranki trdita, da bi morala Komisija, potem ko družba Repsol ni spoštovala odločbe o zavezah, ponovno začeti postopek zoper to družbo in ji naložiti globo ali periodično denarno kazen. Ker tega ni storila, naj bi Komisija kršila člen 9(2) Uredbe št. 1/2003 ter člena 23(2)(c) in 24(1)(c) te uredbe.
Na drugem mestu tožeči stranki navajata, da je Komisija s tem, da ni ponovno začela postopka proti družbi Repsol in da ni umaknila ali razveljavila odločbe o zavezah, kršila člen 9(2) Uredbe št. 1/2003.
Ker je za nekatere navedbe tožečih strank mogoče šteti, da se ne nanašajo zgolj na pravilnost obrazložitve izpodbijanega sklepa temveč tudi na obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU, bo Splošno sodišče ta vidik preizkusilo po preučitvi teh dveh tožbenih razlogov.
Nazadnje se bo Splošno sodišče opredelilo do dokaznih predlogov z dne 12. Julija 2012 in 9. aprila 2013.
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 9(2) ter členov 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003, ki naj bi jo Komisija storila s tem, da proti družbi Repsol ni ponovno začela postopka in da tej družbi ni naložila globe ali periodične denarne kazni
Dopustnost tožbenega razloga
Komisija navaja, da se je tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev členov 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003, navajal zgolj v utemeljitev drugega dela predlogov tožečih strank, s katerim se je želelo doseči, da se Komisiji izda odredba, in da sta ga tožeči stranki umaknili (glej točko 31 zgoraj).
Vendar pa v nasprotju s tem, kar navaja Komisija, iz tožbe ne izhaja, da sta tožeči stranki kršitev členov 23(2)(c) ali 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003 navajali le v utemeljitev dela predlogov, s katerimi se je želelo doseči ugotovitev, da mora Komisija družbi Repsol naložiti globo ali periodično denarno kazen, ne pa tudi v utemeljitev njunega prvega dela predlogov.
V tem okviru je treba spomniti, da iz sodne prakse izhaja, da Sodišče Evropske unije v okviru pristojnosti za razglasitev ničnosti, ki mu je dodeljena v členu 263 PDEU, sicer ni pristojno za izdajo odredb institucijam in da je zato treba predloge, s katerimi se želi doseči izdajo odredbe instituciji Unije, zavreči kot nedopustne (sodba Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2010 v zadevi Now Pharm proti Komisiji,
T-74/08, ZOdl., str. II-4661
, točka 19).
Vendar pa ta sodna praksa ne nasprotuje temu, da tožeči stranki predlog za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa opreta na tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev členov 23(2)(c) ali (24)(1)(c) Uredbe št. 1/2003. V primeru, da bi Komisija v izpodbijanem sklepu kršila ti določbi, bi namreč tožeči stranki od Splošnega sodišča lahko zahtevali razglasitev ničnosti tega sklepa, Komisija pa bi morala v skladu s členom 266 PDEU sprejeti ukrepe za izvršitev sodbe Splošnega sodišča.
Zato je treba ugovor nedopustnosti, na katerega se je sklicevala Komisija, zavrniti.
Utemeljenost tožbenega razloga
Tožeči stranki v bistvu navajata, da je Komisija s tem, da je zavrnila ponovni začetek postopka proti družbi Repsol in ji ni naložila globe ali periodične denarne kazni zaradi nespoštovanja odločbe o zavezah, kršila člen 9(2) ter člena 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003.
– Polje proste presoje Komisije
Ugotoviti je treba, da bi bilo treba v primeru, da bi tožeči stranki trdili, da člen 9(2) ter člena 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003 Komisijo zavezujejo, da proti vsakemu podjetju, ki ne spoštuje svojih zavez, ki so bile spremenjene v zavezujoče z odločbo, sprejeto na podlagi člena 9(1) te uredbe, ponovno začne postopek in mu naloži periodične denarne kazni in globe, ta očitek zavrniti kot neutemeljen.
Iz besedila člena 9(2) Uredbe št. 1/2003 je namreč jasno razvidno, da Komisija ni dolžna ponovno začeti postopka proti podjetju, če to ne spoštuje odločbe o zavezah iz člena 9(1) te uredbe, temveč ima v zvezi s tem polje proste presoje. Ta člen namreč določa, da Komisija lahko na zahtevo ali po uradni dolžnosti ponovno začne postopek, kadar podjetje ne spoštuje svojih zavez v smislu člena 9 Uredbe št. 1/2003.
Komisija ima polje proste presoje tudi pri uporabi členov 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003, ki določata, da podjetjem, ki ne izpolnjujejo zavez, ki so postale obvezne na podlagi odločbe iz člena 9, lahko naloži globe ali periodične denarne kazni.
Vendar pa sta tožeči stranki med postopkom pojasnili, da ne izpodbijata dejstva, da te določbe Komisiji omogočajo polje proste presoje.
Kljub temu tožeči stranki menita, da bi morala Komisija, čeprav ima načeloma polje proste presoje, glede na okoliščine zadeve ponovno začeti postopek proti družbi Repsol in ji naložiti periodično denarno kazen in globo.
V zvezi s tem tožeči stranki trdita, da sodna praksa, v skladu s katero ima Komisija široko polje proste presoje pri odločanju o tem, ali je ukrepanje na podlagi pritožbe, ki se nanaša na kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU, v interesu Unije, ni upoštevna, ker se njuna pritožba nanaša na nespoštovanje odločbe o zavezah in ker je bilo to nespoštovanje dokazano z odločbo CNC.
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da sta bili Komisiji pristojnost za ponovni začetek postopka iz člena 9(2) Uredbe št. 1/2003 in pristojnost za naložitev glob ali periodičnih denarnih kazni iz členov 23 in 24 te uredbe podeljeni zaradi izvajanja nadzora nad upoštevanjem členov 101 PDEU in 102 PDEU, za kar je Komisija zadolžena na podlagi člena 105 PDEU.
Kadar na področju konkurence naleti na težave, lahko namreč Komisija zaveze, ki so jih ponudila podjetja in za katere meni, da so primerne, spremeni v zavezujoče, namesto da bi izvedla formalni postopek ugotavljanja kršitve členov 101 PDEU ali 102 PDEU (sodba Sodišča z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Alrosa,
C-441/07 P, ZOdl., str. I-5949
, točka 35).
Prvič, mehanizem, ki je bil uveden s členom 9 Uredbe št. 1/2003, podjetju omogoča, da v polni meri sodeluje v postopku – tako da predlaga rešitve, ki se mu zdijo najbolj primerne za odpravo dvomov Komisije – in da se izogne temu, da bi Komisija formalno ugotovila kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU. Drugič, ta člen je bil uveden zaradi ekonomičnosti postopka, saj Komisiji ni treba v pravno zadostni meri dokazati, da so pogoji iz členov 101 PDEU ali 102 PDEU izpolnjeni, zaradi česar lahko tako ugotovljene težave reši hitreje (glej v tem smislu zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Komisija proti Alrosa, točka 35).
S pristojnostmi, ki so bile Komisiji dodeljene s členi 9(2), 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003, se želi zagotoviti spoštovanje takih zavez. Kadar podjetje ne spoštuje zavez, ki jih je ponudilo in ki jih je Komisija spremenila v zavezujoče, lahko namreč Komisija ponovno začne postopek in mu naloži periodično denarno kazen ali globo, pri čemer mora dokazati le nespoštovanje odločbe o zavezah, ne da bi morala prej ugotoviti kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU.
V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, pa cilj določb ni ta, da bi se podjetju, ki je storilo posebej resne kršitve členov 101 PDEU ali 102 PDEU, lahko naložila dvojna kazen. Taka razlaga bi bila namreč težko združljiva z zadnjim stavkom uvodne izjave 13 Uredbe št. 1/2003, v kateri je določeno, da odločbe, s katerimi se zaveze spreminja v zavezujoče, niso ustrezne v primerih, v katerih ima Komisija namen odrediti globo.
V zvezi z elementi, ki določajo izvajanje pristojnosti za prosto presojo, ki jo ima Komisija na podlagi člena 9(2) Uredbe št. 1/2003, se je treba zavedati, da ima Komisija na voljo le omejena sredstva, ki jih lahko porabi za ukrepanje zoper potencialno visoko števil ravnanj, ki so v nasprotju s konkurenčnim pravom.
Zato lahko Komisija težavam na področju konkurence, s katerimi se seznani, dodeli različne stopnje prednosti in odloči, ali je nadaljnja preučitev zadeve v interesu Unije (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 15. decembra 2010 v zadevi CEAHR proti Komisiji,
T-427/08, ZOdl., str. II-5865
, točka 27 in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba spomniti, da glede odločb o zavrnitvi pritožb zaradi kršitev členov 101 PDEU in 102 PDEU iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora Komisija upoštevati vse pravne in dejanske okoliščine, zlasti tiste, s katerimi jo je seznanil vlagatelj pritožbe. Tako mora pri tem med drugim upoštevati vpliv zatrjevane kršitve na delovanje notranjega trga, verjetnost ugotovitve obstoja kršitve in obseg preiskovalnih ukrepov, ki bi bili potrebni, zato da bi dobro opravila svojo nalogo nadzora nad upoštevanjem členov 101 PDEU in 102 PDEU (glej sodbo Sodišča z dne 17. maja 2001 v zadevi IECC proti Komisiji,
C-450/98 P, Recueil, str. I-3947
, točka 57 in navedena sodna praksa; sodbi Splošnega sodišča z dne 18. septembra 1992 v zadevi Automec proti Komisiji,
T-24/90, Recueil, str. II-2223
, točka 86, in z dne 12. septembra 2007 v zadevi Ufex in drugi proti Komisiji,
T-60/05, ZOdl., str. II-3397
, točka 178). Poleg tega mora imeti Komisija možnost upoštevanja ukrepov, ki so jih sprejeli nacionalni organi, pristojni za konkurenco (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 3. julija 2007 v zadevi Au lys de France proti Komisiji, T‑458/04, točka 72 in navedena sodna praksa). Nazadnje, Splošno sodišče je že ugotovilo, da nič ne nasprotuje temu, da da Komisija v posamičnem primeru pri preizkusu interesa Unije za preučitev neke težave na področju konkurence prednost le enemu merilu (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo IECC proti Komisiji, točki 58 in 59).
Iz ustaljene sodne prakse prav tako izhaja, da vlagatelj pritožbe, ki se nanaša na kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU, od Komisije nima pravice zahtevati, da dokončno odloči o obstoju ali neobstoju zatrjevane kršitve (sodba Sodišča z dne 4. marca 1999 v zadevi Ufex in drugi proti Komisiji,
C-119/97 P, Recueil, str. I-1341
, točka 87; sodbi Splošnega sodišča Automec proti Komisiji, točka 75, navedena zgoraj v točki 60, in z dne 13. septembra 2012 v zadevi Protégé International proti Komisiji, T‑119/09, točka 32).
Glede na to, da je namen pristojnosti Komisije za spremembo zavez v zavezujoče iz člena 9 Uredbe št. 1/2003 prav tako zagotavljanje spoštovanja členov 101 PDEU in 102 PDEU in glede na to, da so pristojnosti, ki so določene v členih 9(2), 24(1)(c), in 23(2)(c) te uredbe, namenjene zagotavljanju spoštovanja teh zavez, Splošno sodišče meni, da se načela iz sodne prakse, navedena v točkah 60 in 61 zgoraj, uporabljajo tudi v primerih, ko se Komisija seznani z domnevnim nespoštovanjem zavez in se odloča o tem, ali bo začela postopek.
Ker pa mora Komisija vprašanje, ali je preizkus pritožbe v interesu Unije, preučiti glede na upoštevne pravne in dejanske okoliščine primera, mora upoštevati okoliščino, da je položaj, ko se pritožba nanaša na morebitno nespoštovanje odločbe o zavezah, lahko drugačen od položaja, ko se ta pritožba nanaša na morebitno kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU.
Ker je nespoštovanje zavez običajno lažje dokazati kot kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU, bo namreč obseg preiskovalnih ukrepov, ki so potrebni za ugotovitev takega nespoštovanja zavez, načeloma manjši. Vendar pa iz tega v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, ni mogoče sklepati, da bi morala Komisija v takih primerih vedno ponovno začeti postopek in naložiti globo ali periodično denarno kazen. Posledica takega pristopa bi bila namreč, da bi se njene pristojnosti iz člena 9(2), 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003 spremenile v dolžnosti, kar ne bi bilo v skladu s temi določbami.
V zvezi z argumentom tožečih strank, da mora Komisija nadzirati spoštovanje odločbe o zavezah, je treba dalje ugotoviti, da nič ne nasprotuje temu, da Komisija, ko uporablja omenjene določbe, upošteva ukrepe, ki so jih sprejeli nacionalni organi, pristojni za konkurenco.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da odločba o zavezah, ki jo sprejme Komisija, ne vpliva na vzporedno pristojnost nacionalnih organov za izvajanje členov 101 PDEU in 102 PDEU iz člena 5 Uredbe št. 1/2003. Kot namreč izhaja iz uvodne izjave 13 Uredbe št. 1/2003, odločbe o zavezah, ki jih Komisija sprejme na podlagi člena 9 te uredbe, ne posegajo v možnost nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, da ugotovijo kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU in da odločijo o sporni zadevi. Poleg tega je iz uvodne izjave 22 te uredbe razvidno, da odločbe o zavezah, ki jih sprejme Komisija, ne vplivajo na pooblastilo nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, za uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU.
Nazadnje, v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, Komisiji to, da je sprejela odločbo na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, ne daje izključne pristojnosti. Člen 11(6) te uredbe, na katerega se v zvezi s tem sklicujeta tožeči stranki, sicer med drugim določa, da to, da Komisija začne postopek izdaje odločbe o ugotovitvi kršitve in o odreditvi njenega prenehanja na podlagi člena 7 te uredbe ali postopek izdaje odločbe, s katero se zaveze spremeni v zavezujoče, na podlagi člena 9 te uredbe, nacionalne organe, pristojne za konkurenco, razbremeni uporabe členov 101 PDEU in 102 PDEU. Vendar pa iz teh določb ni mogoče sklepati, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, potem ko je Komisija sprejela odločbo o zavezah v smislu člena 9 Uredbe št. 1/2003, zoper podjetje ne more več sprejeti odločbe. Iz sodne prakse namreč izhaja, da člen 11(6) Uredbe št. 1/2003 nacionalnih organov ne razbremenjuje trajno, temveč le za čas trajanja postopka, ki ga vodi Komisija (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. februarja 2012 v zadevi Toshiba Corporation in drugi, C‑17/10, točke od 68 do 92).
Zato nič ne nasprotuje temu, da Komisija pri presoji, ali je v interesu Unije, da proti temu podjetju zaradi nespoštovanja zavez ponovno začne postopek zaradi naložitve globe ali periodične denarne kazni, upošteva ukrepe, ki jih je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, sprejel proti temu podjetju. Nasprotno, ker so bile pristojnosti iz členov 9(2), 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003 Komisiji dodeljene zaradi izvajanja naloge nadzora nad spoštovanjem členov 101 PDEU in 102 PDEU, jih mora upoštevati.
– Uporaba polja proste presoje v obravnavani zadevi
Očitek, da je Komisija, s tem ko je sklenila, da ne bo ponovno začela postopka in da ne bo naložila periodične denarne kazni ali globe, storila očitno napako pri presoji, je treba preizkusiti z vidika zgoraj navedenih ugotovitev. Tožeči stranki navajata, da obrazložitev ki jo je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu, ne upravičuje te odločitve.
V zvezi s tem je treba spomniti, da nadzor sodišča Unije nad izvrševanjem pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ki ga ima Komisija pri obravnavanju pritožb, ne sme pripeljati do zamenjave presoje Komisije glede interesa Unije z njegovo, ampak je namenjeno preverjanju, da izpodbijani sklep ne temelji na neresničnih dejstvih in da ni prišlo do napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil (glej zgoraj v točki 59 navedeno sodbo CEAHR proti Komisiji, točka 65 in navedena sodna praksa).
Splošno sodišče meni, da v obravnavani zadevi iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki je povzeta v točkah od 21 do 24 zgoraj, ne izhaja, da je prišlo do očitne napake pri presoji.
Spomniti je namreč treba, da se je Komisija med drugim oprla na dejstvo, da je CNC izdal odločbo, v kateri je ugotovil, da je družba Repsol s tem, da je posredno določala cene prodaje goriva javnosti, kršila člen 101 PDEU, ji naložila globo v višini 5 milijonov EUR ter ji naložila naj sprejme vse potrebne ukrepe za prenehanje s prakso določanja cen in naj se v prihodnje temu ravnanju odpove. Ta pristop je popolnoma v skladu s ciljem tesnega sodelovanja med Komisijo in nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco, v okviru evropske mreže na področju konkurence, ki je med drugim omenjen v uvodnih izjavah 6, 8 in 15 Uredbe št. 1/2003.
Poleg tega je lahko Komisija glede na odločbo CNC, ne da bi storila očitno napako pri presoji, štela, da sprejetje dodatnih ukrepov proti družbi Repsol ni bilo nujno.
Prvič, v zvezi z argumentom tožečih strank, da bi morala Komisija družbo Repsol kaznovati, ker ni spoštovala odločbe o zavezah, in ji naložiti periodično denarno kazen na podlagi člena 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003, je treba ugotoviti, da je to pooblastilo Komisije namenjeno temu, da se neko podjetje prisili k spoštovanju zavez v prihodnosti. Glede tega pa so cilji, ki bi jih Komisija lahko imela, če bi družbi Repsol naložila periodično denarno kazen, in cilji, ki jih je s svojo odločbo želel doseči CNC, sovpadali, saj je bil cilj prenehanje prakse določanja prodajnih cen goriva. V izpodbijanem sklepu je Komisija ugotovila, da so bili ukrepi, ki jih je sprejel CNC, dovolj da se družbo Repsol prisili, da se v prihodnosti vzdrži takih ravnanj. Zato je lahko Komisija štela, ne da bi storila očitno napako pri presoji, da njeno posredovanje ni nujno in da tako ponovni začetek postopka za naložitev periodične denarne kazni ni v interesu Unije.
Drugič, v zvezi z argumentom tožečih strank, da bi morala Komisija naložiti globo zaradi nespoštovanja odločbe o zavezah, je treba spomniti, da je glavni cilj globe, ki se naloži na podlagi člena 23(2)(c) Uredbe št. 1/2003, ta, da se ravnanje, za katerega Komisija meni, da povzroča težave na področju konkurence, kaznuje, ne da bi bilo treba Komisiji v pravno zadostni meri dokazati, da so pogoji iz členov 101 PDEU ali 102 PDEU izpolnjeni. CNC je v svoji odločbi že ugotovil, da je družba Repsol določala prodajne cene goriva in ji naložila kazen. Ker se odločba o zavezah nanaša na isto ravnanje, je morala Komisija upoštevati odločbo CNC. Ker pa je bil glavni cilj, to je kaznovanje ravnanja družbe Repsol, za katerega je Komisija ugotovila, da je problematično, že dosežen, je lahko štela, ne da bi napravila očitno napako pri presoji, da ponovni začetek postopka in naložitev dodatne globe nista v interesu Unije.
Teh ugotovitev se ne da ovreči z nobenim od argumentov, ki jih navajata tožeči stranki.
Na prvem mestu tožeči stranki navajata, da bi morala Komisija tej družbi, čeprav je CNC družbi Repsol že naložil globo zaradi določanja prodajne cene goriva, naložiti dodatno globo na podlagi člena 23(2)(c) Uredbe št. 1/2003, zato da ne bi ogrozila samega bistva mehanizma, ki je bil s členom 9 te uredbe uveden iz razlogov pravne varnosti, in da ne bi dajala vtisa, da je neizpolnjevanje zavez dejstvo, ki je „brez posledic, neznatno in nepomembno“, zlasti v odnosu do podjetij, ki zavez niso sprejela.
Ta argument je treba zavrniti.
Tudi če bi veljalo oboje – to je, prvič, da je treba člen 23(2)(c) Uredbe št. 1/2003 razlagati tako, da Komisiji omogoča, da podjetju naloži dodatno globo samo zato, ker ni spoštovalo svojih obveznosti, čeprav je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, to isto ravnanje že kaznoval zaradi kršitve člena 101 PDEU, in drugič, da tako postopanje ni v nasprotju z načelom
ne bis in idem
– bi lahko namreč Komisija štela, ne da bi storila očitno napako pri presoje, da ponovni začetek postopka z namenom naložitve dodatne globe družbi Repsol ni v interesu Unije.
Najprej je treba ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, Komisija v tem primeru družbi Repsol brez uporabe javnih sredstev ne bi mogla naložiti globe zaradi nespoštovanja odločbe o zavezah. Kot je pravilno navedla Komisija, bi morala izvesti vrsto upravnih dejanj, kot so sestava odločbe o začetku postopka in obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah, zaslišanje zainteresiranih strank in sprejetje odločbe o naložitvi globe.
Dalje, Komisija je lahko štela, da bi bila dodana vrednost njenega posredovanja majhna, glede na to da je bil glavni cilj člena 23(2)(c) Uredbe št. 1/2003, to je kaznovanje ravnanja družbe Repsol, za katerega je štela, da je z vidika pravil konkurence problematično, že dosežen.
Nazadnje, glede na cilj, ki ga omenjata tožeči stranki, to je ohranitev polnega učinka mehanizma iz člena 9 Uredbe št. 1/2003, je treba šteti, da gre za cilj, ki se neposredno nanaša na določanje politike Komisije na področju konkurenčnega prava.
Zato Komisija v tej zadevi, tudi če bi veljali obe predpostavki, ki sta navedeni v točki 79 zgoraj, z odločitvijo, da v tem primeru ponovni začetek postopka in naložitev dodatne globe družbi Repsol nista upravičena, ne bi prekoračila mej polja proste presoje.
Na drugem mestu tožeči stranki navajata, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni dovolj upoštevala teže kršitve družbe Repsol in učinkov njenega ravnanja na trg.
Tudi ta argument je treba zavrniti.
Kot je bilo navedeno v točkah 60 in 62 zgoraj, nič ne nasprotuje temu, da Komisija, ko težave na področju konkurence, s katerimi se seznani, razvršča po prioriteti, da prednost enemu izmed upoštevnih meril.
Iz razlogov, ki so navedeni v točkah od 72 do 83 zgoraj, je Komisija lahko upravičeno štela, da zaradi odločbe, ki jo je proti družbi Repsol izdal CNC, njeno dodatno posredovanje ni v interesu Unije, ne da bi ji bilo treba pri tem upoštevati druga merila in ne da bi se morala dodatno izreči o vsebini zadeve, teži kršitve družbe Repsol, strukturi španskega trga ali vplivu ravnanja družbe Repsol na ta trg.
Na tretjem mestu tožeči stranki trdita, da bi morala Komisija zaradi neposrednega učinka odločbe o zavezah, zavezujoče narave te odločbe za družbo Repsol, in dvostranskega odnosa in zaupanja, ki ga ta odločba vzpostavlja med tem podjetjem in Komisijo, ter zaradi zahteve po enotni uporabi prava Unije, ob hkratnem spoštovanju načela enakega obravnavanja, ponovno začeti postopek in družbi Repsol naložiti globo in periodično denarno kazen.
Tudi ta argument je treba zavrniti.
Ugotoviti je namreč treba, da tožeči stranki z navajanjem teh dejstev, le ponovno opozarjata na to, da je družba Repsol sprejela zaveze iz odločbe o zavezah, sprejete na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003, in da te odločbe ni spoštovala.
Kot pa je bilo navedeno v točki 64 zgoraj, se je zakonodajalec Unije odločil, da Komisiji v primerih nespoštovanja zavez, ki so bile na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 1/2003 spremenjene v zavezujoče, podeli široko polje proste presoje. Zato z okoliščinami, na katere se sklicujeta tožeči stranki, ki navajata le to, da je Komisija soočena s takim primerom, ni mogoče dokazati, da je prekoračila meje polja proste presoje, ki ga ima pri izvajanju pooblastil iz člena 9(2) te uredbe ter členov 23(2)(c) in 24(1)(c) te uredbe. Nasprotno pa bi pristop, ki ga zagovarjata tožeči stranki, da mora Komisija zgolj na podlagi teh okoliščin ponovno začeti postopek in naložiti globo ali periodično denarno kazen, povzročil, da bi se te pristojnosti uporabljale kot dolžnosti, kar bi bilo v nasprotju z besedilom teh določb.
Na četrtem mestu je treba zavrniti argument tožečih strank, ki se nanaša na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero mora imeti zaradi zagotavljanja polnega učinka členov 101 PDEU in 102 PDEU vsaka oseba možnost zahtevati povračilo škode, ki je bila storjena s kršitvijo teh predpisov (sodbi Sodišča z dne 20. septembra 2001 v zadevi Courage in Crehan,
C-453/99, Recueil, str. I-6297
, točka 26, in z dne 13. julija 2006 v združenih zadevah Manfredi in drugi,
od C-295/04 do C-298/04, ZOdl., str. I-6619
, točka 60). Iz te sodne prakse, ki se nanaša na izvrševanje teh določb na pobudo oškodovane osebe, ni mogoče sklepati, da mora organ, pristojen za konkurenco, ki razpolaga le z omejenimi sredstvi, pri izvrševanju teh določb na lastno pobudo kaznovati vse primere, ko podjetje ne spoštuje zavez, ki so bile na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 1/2003 spremenjene v zavezujoče.
Na petem mestu, v zvezi s tem, da se tožeči stranki sklicujeta na uvodno izjavo 29 Uredbe št. 1/2003, v skladu s katero morata biti skladnost s členoma 101 PDEU in 102 PDEU in izpolnjevanje obveznosti, ki so podjetjem in podjetniškim združenjem naložene v skladu s to uredbo, zagotovljena z uporabo glob in periodičnih denarnih kazni, je treba ugotoviti, da ta uvodna izjava ne nasprotuje niti cilju decentralizirane uporabe člena 101 PDEU nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, niti možnosti Komisije, da pri odločanju o tem, ali obstaja interes Unije za nadaljnjo obravnavo določene zadeve, upošteva ukrepe teh organov.
Na šestem mestu, glede sporočila Komisije za medije z dne 12. aprila 2006, ki se nanaša na odločitev Komisije v zadevi COMP/B‑1/38.348 v zvezi z zavezami družbe Repsol, in njenega memoranduma z istega dne, na katera se sklicujeta tožeči stranki, zadostuje ugotovitev, da je Komisija v njih navedla le, da obstaja možnost, da bo družbi Repsol naložila globe, če ta ne bo spoštovala odločbe o zavezah, ni pa se zavezala, da bo globe v takem primeru avtomatično izrekla.
Na sedmem mestu, očitek, s katerim se tožeči stranki sklicujeta na načelo sorazmernosti, je treba zavrniti kot neutemeljen, ne da bi bilo treba preizkusiti njegovo dopustnost. Kot izhaja iz zgoraj navedenega, Komisija pri tehtanju interesov, ki ga je morala opraviti na podlagi členov 9(2), 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003, ni napravila očitne napake pri presoji. Zato izpodbijani sklep ni mogel nesorazmerno posegati v interese tožečih strank.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba presoditi, da je lahko Komisija pravilno štela, da ponovni začetek postopka proti družbi Repsol, na podlagi katerega bi se tej družbi naložila globa ali periodična denarna kazen, ni v interesu Unije. Zato je treba zavrniti tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 9(2) ter členov 23(2)(c) in 24(1)(c) Uredbe št. 1/2003.
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 9(2) Uredbe št. 1/2003, ki naj bi jo Komisija storila z opustitvijo ponovnega začetka postopka in z opustitvijo umika ali razveljavitve odločbe o zavezah
Tožeči stranki trdita tudi, da je Komisija kršila člen 9(2) Uredbe št. 1/2003, ker ni ponovno začela postopka proti družbi Repsol in ker ni umaknila ali razveljavila odločbe o zavezah. Ker se odločba o zavezah ni spoštovala, naj bi jo morala Komisija umakniti ali razveljaviti.
V zvezi s tem Komisija pravilno navaja, da je v tej zadevi obstajal interes, da se odločba o zavezah ohrani v veljavi. Najprej, odločba o zavezah se ni nanašala le na obveznosti družbe Repsol v zvezi s prodajnimi cenami goriva, temveč tudi in zlasti na dolgoročne pogodbe o izključni dobavi. Poleg tega nič ne nasprotuje temu, da Komisija svojo odločbo ohrani v veljavi v delu, ki se nanaša na zavezo v zvezi s prodajno ceno goriva. Kot je bilo navedeno v točki 56 zgoraj, to Komisiji omogoča, da naloži periodične denarne kazni in globe zaradi nespoštovanja te odločbe, ne da bi ji bilo treba pred tem ugotoviti kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU.
Tako tožeči stranki nista navedli nobenega dejstva, s katerim bi se lahko dokazalo, da je Komisija storila očitno napako pri presoji. Ta tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Obrazložitev izpodbijanega sklepa
Če se domneva, da se tožbeni razlog tožečih strank, s katerim trdita, da izpodbijani sklep ni bil zadostno obrazložen, ne nanaša le na utemeljenost sklepa, temveč tudi na kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU, je treba najprej ugotoviti, da gre za tožbeni razlog, ki ga je treba preizkusiti po uradni dolžnosti in ga zato ni mogoče zavreči kot prepoznega.
Glede utemeljenosti tega tožbenega razloga je treba najprej spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti obrazložitev akta prilagojena njegovi naravi ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in lahko pristojno sodišče izvede nadzor (sodba Sodišča z dne 29. septembra 2011 v zadevi Elf Aquitaine proti Komisiji,
C-521/09 P, ZOdl., str. I-8947
, točka 147).
V obravnavani zadevi je bila obrazložitev izpodbijanega sklepa zadostna. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je namreč jasno razvidno, da je Komisija ocenila, da po izdaji odločbe CNC njeno dodatno posredovanje ni bilo v interesu Unije.
V zvezi z argumentom, ki ga navajata tožeči stranki, da mora biti odločba toliko bolj utemeljena, kolikor je večje polje proste presoje organa, je treba spomniti, da je obseg zahtevane obrazložitve odvisen tudi od upoštevnih pravil. Kot pa je bilo obrazloženo v točkah 60, 62, 86 in 87 zgoraj, čeprav je morala Komisija upoštevati vse upoštevne okoliščine, ni nič nasprotovalo temu, da v tej zadevi svoj sklep opre na oceno, da so bili ukrepi, ki jih je sprejel CNC, zadostni. Zato je treba šteti, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa zadostna.
Dokazna predloga tožečih strank
Tožeči stranki sta 12. julija 2012 oziroma 9. aprila 2013, torej po zaključku pisnega postopka, predložili nova dokazna predloga, to je dokumenta skupaj s pojasniloma o pomenu teh dokumentov za presojo te zadeve.
V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da ta dokazna predloga za ta spor nista upoštevna, ne da bi se bilo treba izreči o njuni dopustnosti, ker so vsi dokumenti, ki so bili predloženi 12. julija 2012 oziroma 9. aprila 2013 poznejšega datuma kot izpodbijani sklep. V skladu z ustaljeno sodno prakso se namreč zakonitost akta Unije presoja glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so obstajale ob sprejetju akta. Iz tega izhaja, da pri presoji zakonitosti tega akta okoliščin, ki so nastale po sprejetju akta, ni mogoče upoštevati (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2011 v zadevi Francija proti Komisiji,
T-257/07, ZOdl., str. II-5827
, točka 172 in navedena sodna praksa).
Glede na vse navedeno je treba tožbo zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Tožeči stranki nista uspeli, zato se jima v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov.
V skladu s členom 87(4) Poslovnika države članice, ki so se kot intervenientke udeležile postopka, nosijo svoje stroške, Splošno sodišče pa lahko intervenientu tudi naloži, da nosi svoje stroške. V tej zadevi Kraljevina Španija in družba Repsol nosita svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio (CEEES) in Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio nosita svoje stroške in stroške, ki jih je predlagala Evropska komisija.

3.
Kraljevina Španija nosi svoje stroške.

4.
Družba Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA nosi svoje stroške.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 6. februarja 2014.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.