CELEX: 62010CJ0567
Directive 2001/42/CE
Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement
Notion de plans et programmes ‘exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives’
Applicabilité de cette directive à une procédure d’abrogation totale ou partielle d’un plan d’affectation des sols

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (
JO L 197, p. 30
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL et Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL, associations sans but lucratif de droit belge, à la Région de Bruxelles-Capitale, et ayant pour objet une demande d’annulation de certaines dispositions de l’ordonnance du 14 mai 2009 modifiant l’ordonnance du 13 mai 2004 portant ratification du code bruxellois de l’aménagement du territoire (
Moniteur belge
du 27 mai 2009, p. 38913, ci-après l’«ordonnance de 2009»).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2001/42
Les objectifs de la directive 2001/42 ressortent notamment de l’article 1
er
de cette dernière, selon lequel:
«[Cette] directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale.»
Les plans et programmes sont définis à l’article 2, sous a), de la directive 2001/42 dans les termes suivants:
«Aux fins de [cette] directive, on entend par:
a)
‘plans et programmes’: les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications:
—
élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et
—
exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives;»
L’article 3 de la directive 2001/42, qui définit le champ d’application de celle-ci, dispose:
«1.   Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
2.   Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes:
a)
qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l’avenir; ou
b)
pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE.
3.   Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
4.   Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, les États membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
5.   Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents fixés à l’annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient couverts par la présente directive.
[...]»
Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2001/42:
«Lorsqu’une évaluation environnementale est requise en vertu de l’article 3, paragraphe 1, un rapport sur les incidences environnementales est élaboré, dans lequel les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan ou du programme, ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du plan ou du programme, sont identifiées, décrites et évaluées. Les informations requises à cet égard sont énumérées à l’annexe I.»
L’annexe I de cette directive, qui mentionne les «Informations visées à l’article 5, paragraphe 1», aux fins de l’élaboration du rapport sur les incidences environnementales, se lit comme suit:
«Les informations à fournir en vertu de l’article 5, paragraphe 1, sous réserve des paragraphes 2 et 3 dudit article sont les suivantes:
[...]
b)
les aspects pertinents de la situation environnementale ainsi que son évolution probable si le plan ou programme n’est pas mis en œuvre;
[...]»
Le droit national
L’article 13 du code bruxellois de l’aménagement du territoire, tel que modifié par l’ordonnance de 2009 (ci-après le «CoBAT»), qui mentionne les différentes catégories de plans envisagés pour la Région de Bruxelles-Capitale, énonce:
«Le développement de la Région [...] est conçu et l’aménagement de son territoire est fixé par les plans suivants:
1.
le plan régional de développement;
2.
le plan régional d’affectation du sol;
3.
les plans communaux de développement;
4.
le plan particulier d’affectation du sol [, ci-après le ‘PPAS’].»
En ce qui concerne l’adoption des PPAS, l’article 40 du CoBAT dispose:
«Chaque commune de la Région adopte, soit d’initiative, soit dans le délai qui lui est imposé par le Gouvernement, des [PPAS]»
S’agissant de l’abrogation de ces plans, l’article 58 du CoBAT prévoit:
«Le conseil communal peut, soit d’initiative, soit sur une demande formulée conformément aux dispositions de l’article 51, décider d’abroger un [PPAS] pour l’ensemble ou une partie de son périmètre.
Le Gouvernement peut, dans les conditions visées à l’article 54 et par arrêté motivé, décider l’abrogation totale ou partielle d’un [PPAS].
Dans ce cas, il invite le conseil communal à y procéder conformément à la présente section et fixe les délais dans lesquels le conseil communal doit lui soumettre pour approbation la décision d’abrogation du [PPAS], de la mise à l’enquête publique et de la transmission du dossier complet pour approbation de la décision d’abroger conformément à l’article 61.
Dans le cas où le conseil communal a rejeté l’invitation du Gouvernement ou n’a pas respecté les délais qui lui sont imposés, ce dernier peut se substituer à lui pour abroger le [PPAS], selon la procédure prévue à la présente section.»
En outre, l’article 59 du CoBAT dispose:
«Le conseil communal adopte un projet de décision d’abroger un [PPAS], accompagné d’un plan du périmètre visé en cas d’abrogation partielle et d’un rapport qui justifie l’abrogation du [PPAS] en lieu et place de sa modification, et le soumet à une enquête publique. Sous le cas visé à l’article 58, dernier alinéa, le rapport précité est établi par le Gouvernement.
Celle-ci est annoncée tant par affiches que par un avis inséré dans le
Moniteur belge
et dans au moins trois journaux de langue française et trois journaux de langue néerlandaise diffusés dans la Région selon les modalités fixées par le Gouvernement.
L’enquête publique dure trente jours. Les réclamations et observations sont adressées au collège des bourgmestre et échevins dans ce délai et annexées au procès-verbal de clôture de l’enquête. Celui-ci est dressé par le collège des bourgmestre et échevins dans les quinze jours de l’expiration du délai d’enquête publique.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Ainsi qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, dans leur recours tendant à l’annulation de certaines dispositions de l’ordonnance de 2009, les requérantes au principal ont soulevé devant la Cour constitutionnelle un moyen unique, tiré de l’incompatibilité des articles 58 et 59 du CoBAT avec la directive 2001/42, en ce qu’ils ne prévoient pas l’établissement d’un rapport sur les incidences environnementales pour l’abrogation totale ou partielle d’un PPAS.
S’agissant de la procédure d’abrogation, les requérantes au principal ont fait valoir devant la juridiction nationale que, même si l’article 2, sous a), de la directive 2001/42 ne vise formellement que l’adoption et la modification de plans d’aménagement des sols, cette directive, afin de conserver son effet utile, doit être interprétée comme s’appliquant également à l’abrogation de ces plans. En l’occurrence, l’abrogation d’un PPAS changerait le contexte dans lequel sont délivrés les permis d’urbanisme et serait susceptible de modifier le cadre des autorisations délivrées pour les projets futurs.
En outre, les requérantes au principal ont relevé que les «plans et programmes», au sens de l’article 2, sous a), de ladite directive, sont de manière générale ceux prévus par les dispositions législatives ou réglementaires nationales et non seulement ceux qui doivent être obligatoirement adoptés en vertu de ces dispositions. Elles estiment qu’il ne serait pas conforme à la finalité et à l’effet utile de la directive 2001/42 d’exclure du champ d’application de cette dernière un acte d’abrogation, dont l’adoption, bien que facultative, a eu lieu.
En revanche, selon la Région de Bruxelles-Capitale, après son abrogation, un plan d’aménagement des sols ne définit plus en tant que tel le cadre normatif dans lequel la mise en œuvre des projets pourrait être autorisée pour le territoire concerné. En particulier, à la suite d’une abrogation, le PPAS ne pourrait plus être qualifié de plan élaboré pour le secteur de l’aménagement du territoire urbain et rural au sens de la directive 2001/42. En outre, selon son article 2, sous a), cette directive ne serait pas applicable aux actes d’abrogation, qui sont en principe facultatifs.
La juridiction de renvoi constate que les dispositions relatives à la procédure d’élaboration des PPAS, prévoyant une enquête publique, la consultation de diverses administrations et instances ainsi que l’élaboration d’un rapport sur les incidences environnementales, ne s’appliquent pas à la procédure d’abrogation de ces mêmes plans.
Tout en constatant que l’article 2, sous a), de la directive 2001/42 ne vise pas l’abrogation des plans, ladite juridiction souligne qu’il ressort cependant de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de cette directive qu’une évaluation environnementale doit être réalisée non seulement pour les actes nationaux qui déterminent les règles d’aménagement du territoire mais également pour ceux qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée à l’avenir. Dès lors, un acte du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale qui s’insère dans un ensemble de plans d’aménagement devrait être soumis à cette procédure également lorsqu’il a pour seul objet l’abrogation des plans.
En outre, la juridiction de renvoi relève qu’il ressort des travaux préparatoires de la directive 2001/42 que l’article 2, sous a), second tiret, de celle-ci prévoit l’application de cette directive uniquement aux plans et programmes exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives. En l’occurrence, l’article 40 du CoBAT semblerait exiger l’adoption de PPAS pour chaque commune de la Région de Bruxelles-Capitale. Toutefois, il existerait une divergence de vue à cet égard entre les parties au principal. En outre, la juridiction de renvoi souligne le fait que, dans certains cas, l’autorité communale peut refuser d’élaborer un PPAS.
Compte tenu des divergences ainsi relevées dans l’interprétation de la directive 2001/42, la Cour constitutionnelle a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
La définition des ‘plans et programmes’ de l’article 2, [sous] a), de la directive 2001/42 [...] doit-elle être interprétée comme excluant du champ d’application de cette directive une procédure d’abrogation totale ou partielle d’un plan telle que celle d’un [PPAS] organisée par les articles 58 à 63 du [CoBAT]?
2)
Le mot ‘exigés’ figurant dans l’article 2, [sous] a), de la même directive doit-il être compris comme excluant de la définition des ‘plans et programmes’ des plans qui sont certes prévus par des dispositions législatives, mais dont l’adoption n’est pas obligatoire, tels que les [PPAS] visés par l’article 40 du [CoBAT]?»
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
Il convient de relever, au préalable, que l’objectif essentiel de la directive 2001/42, ainsi qu’il ressort de l’article 1
er
de celle-ci, consiste à soumettre les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, lors de leur élaboration et avant leur adoption, à une évaluation environnementale (arrêt du 17 juin 2010, Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie,
C-105/09 et C-110/09, Rec. p. I-5611
, point 32).
Lorsqu’une telle évaluation environnementale est exigée par la directive 2001/42, cette dernière fixe des règles minimales concernant l’élaboration du rapport sur les incidences environnementales, la mise en œuvre du processus de consultation, la prise en considération des résultats de l’évaluation environnementale ainsi que la communication d’informations sur la décision adoptée à l’issue de l’évaluation (arrêt Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie, précité, point 33).
L’article 2 de la directive 2001/42, qui énonce les définitions auxquelles cette dernière se réfère, prévoit que celle-ci s’applique aux plans et programmes qui sont exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives et qui sont élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, ainsi qu’à leurs modifications.
La juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter l’article 2, sous a), de ladite directive en ce qui concerne tant la notion d’acte abrogatif (première question) que celle de plans et programmes «exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives» (seconde question).
Sur la seconde question
Par sa seconde question, qu’il y a lieu d’examiner en premier lieu
,
puisqu’elle concerne la notion même de plans et programmes, la juridiction de renvoi demande à la Cour si la condition figurant à l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, selon laquelle les plans et programmes visés à cette disposition sont ceux qui sont «exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives», doit être interprétée en ce sens qu’elle a vocation à s’appliquer à des plans et à des programmes, tels que les plans d’aménagement des sols en cause au principal, qui sont prévus par la législation nationale, mais dont l’adoption par l’autorité compétente ne serait pas obligatoire.
Selon les requérantes au principal, une simple interprétation littérale de cette disposition, qui exclurait du champ d’application de la directive 2001/42 les plans et programmes qui sont seulement prévus par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, comporterait le double risque de ne pas soumettre à la procédure d’évaluation des plans d’aménagement des sols qui produisent normalement des effets importants sur le territoire concerné et de ne pas assurer une application uniforme de ladite directive dans les divers ordres juridiques des États membres, compte tenu des différences existant dans la formulation des règles nationales en la matière.
Les gouvernements belge, tchèque et du Royaume-Uni considèrent, en revanche, qu’il ressort non seulement de la lettre de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42 mais également des travaux préparatoires de cette dernière que le législateur de l’Union n’a pas voulu soumettre à la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement, établie par cette directive, les actes administratifs et législatifs non imposés par des règles de droit.
La Commission européenne considère que, dès lors qu’une autorité est soumise à une obligation légale d’élaborer ou d’adopter un plan ou un programme, le critère d’«exigibilité», au sens dudit article 2, sous a), est rempli. Or, tel serait a priori le cas des plans qui doivent être adoptés par la Région de Bruxelles-Capitale.
Il convient de considérer qu’une interprétation qui conduirait à exclure du champ d’application de la directive 2001/42 tous les plans et programmes, notamment ceux visant l’aménagement des sols, dont l’adoption est, dans les différents droits nationaux, encadrée par des règles de droit, au seul motif qu’une telle adoption ne revêtirait pas en toutes circonstances un caractère obligatoire, ne saurait être retenue.
En effet, l’interprétation de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, invoquée par lesdits gouvernements aurait pour conséquence de restreindre de manière considérable la portée du contrôle des incidences environnementales de plans et programmes visant l’aménagement du territoire des États membres institué par cette directive.
Par conséquent, une telle interprétation de l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, en limitant sensiblement le champ d’application de cette dernière porterait atteinte, en partie, à l’effet utile de ladite directive, eu égard à sa finalité, qui consiste à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt du 22 septembre 2011, Valčiukienė e.a.,
C-295/10, Rec. p. I-8819
, point 42). Cette interprétation irait donc à l’encontre de l’objectif de la même directive qui consiste à mettre en place une procédure de contrôle en ce qui concerne les actes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, lesquels définissent les critères et les modalités de l’aménagement des sols et concernent normalement une pluralité de projets dont la mise en œuvre est soumise au respect des règles et des procédures prévues par ces actes.
Il s’ensuit que doivent être regardés comme «exigés» au sens et pour l’application de la directive 2001/42 et, dès lors, soumis à l’évaluation de leurs incidences sur l’environnement dans les conditions qu’elle fixe les plans et programmes dont l’adoption est encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour les adopter ainsi que leur procédure d’élaboration.
Il ressort de ce qui précède qu’il convient de répondre à la seconde question que la notion de plans et programmes «exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives», figurant à l’article 2, sous a), de la directive 2001/42, doit être interprétée en ce sens qu’elle concerne également les plans particuliers d’aménagement des sols, tels que celui visé par la réglementation nationale en cause au principal.
Sur la première question
Par sa première question, la Cour constitutionnelle demande si l’abrogation totale ou partielle d’un plan ou d’un programme relevant de la directive 2001/42 doit être soumise à une évaluation environnementale, au sens de l’article 3 de cette directive.
Les requérantes au principal ainsi que la Commission soulignent que l’abrogation d’un plan d’affectation des sols produit des effets matériels et juridiques, de sorte qu’elle doit être considérée comme une modification dudit plan entrant dans le champ d’application de la directive 2001/42.
Les gouvernements belge et tchèque considèrent, en revanche, que ladite directive ne s’applique pas à l’abrogation d’un plan car, d’une part, elle ne vise que les actes modificatifs et, d’autre part, l’abrogation n’implique aucune définition du cadre juridique dans lequel s’insèrent les projets d’aménagement du sol qui sont destinés à être réalisés. Le gouvernement du Royaume-Uni partage ces observations uniquement en ce qui concerne les actes d’abrogation totale.
À cet égard, il convient tout d’abord de constater, ainsi que l’a fait la juridiction de renvoi, que la directive 2001/42 se réfère explicitement non pas aux actes d’abrogation, mais uniquement aux actes modificatifs de plans et programmes.
Toutefois, compte tenu de la finalité de la directive 2001/42, qui consiste à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement, les dispositions qui délimitent le champ d’application de cette directive, et notamment celles énonçant les définitions des actes envisagés par celle-ci, doivent être interprétées d’une manière large.
À cet égard, il n’est pas exclu que l’abrogation, partielle ou totale, d’un plan ou d’un programme soit susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement, puisqu’elle peut comporter une modification de la planification envisagée sur les territoires concernés.
Ainsi, un acte d’abrogation peut produire des effets notables sur l’environnement car, comme l’ont relevé, d’une part, la Commission et, d’autre part, M
me
l’avocat général aux points 40 et 41 de ses conclusions, un tel acte comporte nécessairement une modification du cadre juridique de référence et altère, par conséquent, les incidences environnementales qui avaient été, le cas échéant, évaluées selon la procédure prévue par la directive 2001/42.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, lorsqu’ils procèdent à la rédaction d’un rapport sur les incidences environnementales au sens de l’article 5, paragraphe 1, de cette directive, les États membres doivent prendre en considération, notamment, les informations concernant «les aspects pertinents de la situation environnementale ainsi que son évolution probable si le plan ou programme n’est pas mis en œuvre», au sens de l’annexe I, sous b), de ladite directive. Dès lors, dans la mesure où l’abrogation d’un plan ou d’un programme peut modifier la situation environnementale examinée lors de l’adoption de l’acte qui doit être abrogé, elle doit être prise en considération en vue d’un contrôle de ses éventuelles incidences ultérieures sur l’environnement.
Il s’ensuit que, compte tenu des caractéristiques et des effets des actes d’abrogation dudit plan ou dudit programme, il serait contraire aux objectifs poursuivis par le législateur de l’Union, et de nature à porter atteinte, en partie, à l’effet utile de la directive 2001/42, de considérer ces actes comme exclus du champ d’application de celle-ci.
En revanche, il convient de souligner que, en principe, tel n’est pas le cas si l’acte abrogé s’insère dans une hiérarchie d’actes d’aménagement du territoire, dès lors que ces actes prévoient des règles d’occupation du sol suffisamment précises, qu’ils ont eux-mêmes fait l’objet d’une évaluation de leurs incidences sur l’environnement et qu’il peut être raisonnablement considéré que les intérêts que la directive 2001/42 vise à protéger ont été suffisamment pris en compte dans ce cadre.
Il résulte des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre à la première question que l’article 2, sous a), de la directive 2001/42 doit être interprété en ce sens qu’une procédure d’abrogation totale ou partielle d’un plan d’affectation des sols, telle que celle prévue aux articles 58 à 63 du CoBAT, entre en principe dans le champ d’application de cette directive, de sorte qu’elle est soumise aux règles relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement prévues par ladite directive.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:

1)
La notion de plans et programmes «exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives», figurant à l’article 2, sous a), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, doit être interprétée en ce sens qu’elle concerne également les plans particuliers d’aménagement des sols, tels que celui visé par la réglementation nationale en cause au principal.

2)
L’article 2, sous a), de la directive 2001/42 doit être interprété en ce sens qu’une procédure d’abrogation totale ou partielle d’un plan d’affectation des sols, telle que celle prévue aux articles 58 à 63 du code bruxellois de l’aménagement du territoire, tel que modifié par l’ordonnance du 14 mai 2009, entre en principe dans le champ d’application de cette directive, de sorte qu’elle est soumise aux règles relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement prévues par ladite directive.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le français.