CELEX: 62013CJ0184
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Kelių transportas
Atitinkamiems ūkio subjektams atstovaujančio organo nustatyta minimalių eksploatavimo išlaidų suma
Įmonių asociacija
Konkurencijos ribojimas
Bendrojo intereso tikslas
Kelių eismo saugumas
Proporcingumas

Prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl SESV 49, 56, 96 ir 101 straipsnių ir ESS 4 straipsnio 3 dalies išaiškinimo.
Šie prašymai pateikti nagrinėjant
API – Anonima Petroli Italiana SpA
ir kt. ginčą su
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
(Infrastruktūros ir transporto ministerija) ir
Ministero dello Sviluppo economico
(Ekonominės plėtros ministerija) (byla C‑184/13), ANCC‑Coop –
Associazione Nazionale Cooperative di Consumatori
ir kt. ginčą su
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
,
Ministero dello Sviluppo economico
,
Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica
(Kelių transporto ir logistikos bendroji taryba, toliau –
Consulta
),
Osservatorio sulle attività di autotrasporto
(toliau –
Osservatorio
) ir
Autorità garante della concorrenza e del mercato
(byla C‑185/13),
Air Liquide Italia SpA
ir kt. ginčą su
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
ir
Ministero dello Sviluppo economico
(byla C‑186/13),
Confetra – Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica
ir kt. ginčą su
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Osservatorio sulle Attività di Trasporto
ir
Ministero dello Sviluppo economico
(byla C‑187/13),
Esso Italiana Srl
,
Confindustria – Confederazione generale dell’industria italiana
ir kt. ir
Autorità garante della concorrenza e del mercato
ginčus su
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
ir
Ministero dello Sviluppo economico
(atitinkamai bylos C‑194/13, C‑195/13 ir C‑208/13) dėl priemonių, kuriomis nustatytos minimalios eksploatavimo išlaidos krovinių vežimo keliais už atlygį sektoriuje.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Pagal 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 4058/89 dėl krovinių vežimo keliais tarp valstybių narių kainų nustatymo (
OL L 390, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 1 t., p. 286) 1 ir 2 straipsnius krovinių vežimo keliais tarp valstybių narių už atlygį kainos nustatomos laisvu susitarimu. Pagal šio reglamento trečią konstatuojamąją dalį „laisvas krovinių vežimo keliais kainų nustatymas – tai tarifų sistema, geriausiai tinkanti Tarybos pasirinktam laisvos transporto rinkos kūrimui, vidaus rinkos tikslų [tikslams] ir visoje Bendrijoje vienodai taikomos tarifų sistemos poreikio [poreikiui]“.
2009 m. spalio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1072/2009 dėl bendrųjų patekimo į tarptautinio krovinių vežimo kelių transportu rinką taisyklių (
OL L 300, p. 72
) 4 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „bendros transporto politikos nustatymas reiškia, kad asmeniui, teikiančiam transporto paslaugas, panaikinami visi apribojimai dėl jo nacionalinės priklausomybės arba dėl to, kad jis yra įsisteigęs kitoje valstybėje narėje nei ta, kurioje bus teikiamos paslaugos“. Minėto reglamento 6 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad „[p]alaipsniui sukuriant Europos bendrąją rinką turėtų būti panaikinti patekimo į valstybių narių vidaus rinkas apribojimai. Vis dėlto reikėtų atsižvelgti į kontrolės priemonių veiksmingumą ir įdarbinimo sąlygų vykdant šią profesinę veiklą raidą bei taisyklių suderinimą
,
inter alia
, vykdymo užtikrinimo ir kelių naudotojo mokesčių bei socialinių ir saugos teisės aktų srityse“.
Reglamento Nr. 1072/2009 8 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad „[b]et kuriam vežėjui, vežančiam krovinius už atlygį ir turinčiam Bendrijos licenciją, kurio vairuotojas, jei jis yra trečiosios šalies pilietis, turi šiame skyriuje nustatytas sąlygas atitinkantį vairuotojo liudijimą, šiame skyriuje nustatytomis sąlygomis leidžiama vykdyti kabotažo operacijas“.
To paties reglamento 9 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Jei Bendrijos teisės aktai nenumato kitaip, kabotažo operacijos atliekamos pagal priimančioje valstybėje narėje galiojančius įstatymus ir kitus teisės aktus, reglamentuojančius:
a)
vežimo sutarties sąlygas;
<...>“
Kelių eismo saugumo srityje priimta daug Sąjungos teisės aktų. Pavyzdžiui, 1985 m. gruodžio 20 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 3820/85 dėl tam tikrų su kelių transportu susijusių socialinių teisės aktų suderinimo (
OL L 370, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 1 t., p. 319) 6 ir 7 straipsniuose nustatytos bendrosios taisyklės dėl vairuotojų vairavimo ir poilsio trukmės. 2002 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2002/15/EB dėl asmenų, kurie verčiasi mobiliąja kelių transporto veikla, darbo laiko organizavimo (
OL L 80, p. 35
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 4 t., p. 224 ) 4–7 straipsniuose nustatyti būtiniausi reikalavimai dėl maksimalios savaitės darbo laiko trukmės, pertraukų, poilsio laiko ir naktinio darbo. 1985 m. gruodžio 20 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 3821/85 dėl kelių transporto priemonėse naudojamų tachografų (
OL L 370, p. 8
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 1 t., p. 227), iš dalies pakeisto 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 561/2006 (
OL L 102, p. 1
), 13–16 straipsniuose numatytos darbdavio ir vairuotojų pareigos naudojant tachografą ir registracijos lapus. 2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2006/126/EB dėl vairuotojo pažymėjimų (
OL L 403, p. 18
) ir 2007 m. rugsėjo 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2007/46/EB, nustatančioje motorinių transporto priemonių ir jų priekabų bei tokioms transporto priemonėms skirtų sistemų, sudėtinių dalių ir atskirų techninių mazgų patvirtinimo pagrindus (Pagrindų direktyva) (
OL L 263, p. 1
), taip pat nustatytos svarbios bendrosios taisyklės kelių eismo saugumo užtikrinimo srityje.
Italijos teisė
Be to, kad yra įvairių teisės aktų eismo srityje, visų pirma susijusių su kelių eismo taisyklėmis, 2005 m. kovo 1 d. Įstatyme Nr. 32 dėl įgaliojimų atlikti žmonių ir krovinių vežimą kelių transportu reglamentuojančių teisės aktų reformą delegavimo Vyriausybei (GURI, Nr. 57, 2005 m. kovo 10 d., p. 5) įtvirtinti kelių transporto reorganizavimo principai ir gairės. Šiuo įstatymu buvo siekiama, be kita ko, įvesti reguliuojamą liberalizavimą ir ankstesnę privalomų dviribių tarifų sistemą, nustatytą 1974 m. birželio 6 d. Įstatymu Nr. 298, pakeisti sistema, pagrįsta laisvomis derybomis dėl kainų už vežimo keliais paslaugas. Prie delegavimui taikomų principų ir gairių pateiktas nurodymas suderinti teisės aktus su Sąjungos teisės aktais siekiant užtikrinti rinkos atvirumą ir konkurencingumą, įmonių konkurenciją, taip pat eismo saugumą ir socialinę apsaugą.
Įgyvendindama šiuos įgaliojimus Italijos vyriausybė priėmė įvairių įstatyminių dekretų, kuriais siekiama įgyvendinti minėtą reformą.
2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 284
Consulta
pavesta teikti pasiūlymus, parengti studijas, atlikti priežiūrą ir konsultuoti politines institucijas veiksmų politikos ir vyriausybės strategijų kelių transporto srityje rengimo klausimais.
Consulta
sudaro valstybės institucijų, vežėjų keliais sektorinių asociacijų, užsakovų asociacijų, įmonių ir (arba) įstaigų, kurių dauguma kapitalo dalių priklauso valstybei, atstovai. Klostantis pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms joje buvo 102 nariai ir pakaitiniai nariai, pasiskirstę taip:
—
60 narių atstovaujantys vežėjų keliais ir užsakovų sektorinėms asociacijoms,
—
36 nariai, atstovaujantys valstybės institucijoms, ir
—
6 nariai, atstovaujantys įmonėms ir (arba) įstaigoms, kurių dauguma kapitalo dalių priklauso valstybei.
Be to, 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminiu dekretu Nr. 284 kaip
Consulta
padalinys įsteigta
Osservatorio
, kuri, be kita ko, vykdo eismo saugumo ir socialinės apsaugos nuostatų laikymosi priežiūros funkcijas ir atnaujina praktiką ir papročius, taikomus žodžiu sudarytoms krovinių vežimo keliais sutartims. Pagal šio dekreto 6 straipsnio 1 dalies g punktą
Osservatorio
sudaro dešimt narių, kuriuos iš
Consulta
narių, turinčių tam tikros kompetencijos statistikos ir ekonomikos srityje, pasirenka šios tarybos pirmininkas. Tuo metu, kai buvo pradėtos pagrindinės bylos,
Osservatorio
buvo dešimt narių, iš kurių aštuoni atstovavo vežėjų keliais ir užsakovų asociacijoms, o du – valstybės institucijoms.
2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286, kuriuo įgyvendinamas reguliuojamas liberalizavimas, 4 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad atlyginimas už krovinių vežimo keliais paslaugas nustatomas laisvomis vežimo sutarties šalių derybomis, be to, šio straipsnio 2 dalyje užtikrinamas kelių eismo saugumas ir numatyta, kad „vežimo sutarčių nuostatos, kuriose įtvirtintos kelių eismo saugumui prieštaraujantys paslaugų teikimo būdai ir sąlygos“, yra niekinės. Dėl žodinių sutarčių, kurias sudarius gali būti labiau pakenkta silpnesnės sutarties šalies padėčiai, minėtame įstatyminiame dekrete apribotas sutarčių laisvės principas ir numatyta taikyti
Osservatorio
nustatytą sektoriaus praktiką ir papročius.
2008 m. birželio 25 d. Dekreto‑įstatymo Nr. 112 83a straipsniu sumažinta 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminiu dekretu numatyto tarifų liberalizavimo apimtis ir dėl žodžiu sudarytų sutarčių numatyta, kad užsakovo mokėtinas atlyginimas negali būti mažesnis už minimalias eksploatavimo išlaidas, kurias nustatyti paprašyta
Osservatorio
.
Šios minimalios išlaidos apima:
—
vidutines įvairių rūšių transporto priemonių išlaidas degalams už kilometrą, nustatomas kas mėnesį, ir
—
procentine dalimi išreikštą vežimo keliais už atlygį įmonės eksploatavimo išlaidų dalį, kurią sudaro išlaidos degalams, nustatomą kas pusmetį.
2008 m. birželio 25 d. Dekreto‑įstatymo Nr. 112 83a straipsnyje esančios teisės normos buvo iš esmės pakeistos ir panaikintas skirtingas rašytinių ir žodinių sutarčių vertinimas, o
Osservatorio
taip pat leista daryti poveikį vežimo kelių transportu tarifų nustatymui rašytinėse sutartyse dėl būtinybės užtikrinti, kad būtų laikomasi saugumo reikalavimų.
Pagrindinių bylų aplinkybėms taikomos redakcijos 2008 m. birželio 25 d. Dekreto‑įstatymo Nr. 112 83a straipsnyje (toliau – iš dalies pakeistas Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 83a straipsnis) pavadinimu „Kelių eismo saugumo ir tinkamo krovinių vežimo keliais už atlygį rinkos veikimo užtikrinimas“ nurodyta:
„1.   2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286 9 straipsnyje nurodyta
Osservatorio
, remdamasi atitinkamu atrankiniu tyrimu ir atsižvelgusi į kas mėnesį Ekonominės plėtros ministerijos teikiamus vidutinės kelių transporto dyzelinio kuro kainos duomenis, kas mėnesį nustato vidutines išlaidas degalams už kilometrą pagal įvairias transporto priemonių rūšis ir atitinkamą poveikį.
2.   Birželio ir gruodžio 15 d.
Osservatorio
pagal transporto priemonių rūšis nustato procentine dalimi išreikštą vežimo keliais už atlygį įmonės eksploatavimo išlaidų dalį, kurią sudaro išlaidos degalams.
3.   Šio straipsnio 4–11 dalių nuostatos skirtos užsakovų mokėtino atlyginimo už vežėjo patirtas degalų išlaidas patikslinimo mechanizmams reglamentuoti ir praėjus vieniems metams nuo jų įsigaliojimo patikrinamos, atsižvelgiant į jų įtaką rinkai.
4.   Siekiant užtikrinti kelių eismo saugumą ir tinkamą krovinių vežimo keliais už atlygį rinkos veikimą, vežimo sutartyje, sudarytoje raštu, kaip tai suprantama pagal 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286 6 straipsnį, numatytos vežėjui mokėtinos sumos turi pakakti bent minimalioms eksploatavimo išlaidoms, kuriomis bet kuriuo atveju užtikrinamas įstatyme numatytų saugos standartų laikymasis, padengti. Šios minimalios išlaidos nustatomos sektoriaus savanoriškuose susitarimuose, sudaromuose tarp vežėjų asociacijų, atstovaujamų 16 dalyje nurodytoje
Consulta
, ir užsakovų asociacijų. Šiuose susitarimuose taip pat gali būti numatytos garantuotos trukmės arba kiekio krovinių vežimo keliais sutartys, pagal kurias galima nukrypti nuo šioje dalyje nurodytų nuostatų, 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286 7 straipsnio 3 dalies ir 7a straipsnio nuostatų ir su tiesioginiu ieškiniu susijusių nuostatų.
4a.   Jeigu per devynis mėnesius nuo šios nuostatos įsigaliojimo nesudaroma 4 dalyje numatytų savanoriškų susitarimų, 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 284 6 straipsnio 1 dalies g punkte nurodyta
Osservatorio
, remdamasi tuo, kas numatyta 4 dalyje, nustato minimalias išlaidas. Jeigu, pasibaigus pirmajam laikotarpiui, per papildomas 30 dienų
Osservatorio
nepatvirtina minimalių kainų apskaičiavimo, 6 ir 7 dalių nuostatos taip pat taikomos raštu sudarytoms vežimo sutartims tik siekiant nustatyti atlyginimą.
4b.   Jei sąskaitoje nurodytas atlyginimas mažesnis už tai, kas numatyta 4 arba 4a dalyje, vežėjo ieškiniui užsakovui dėl skirtumo sumokėjimo taikomas vienų metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo vežimo paslaugų suteikimo dienos, jeigu remiantis sektoriaus savanoriškais susitarimais, sudarytais pagal 4 dalį, nesusitariama kitaip.
4c.   Nukrypstant nuo to, kas numatyta 4 ir 4a dalyse, vežėjui už vežimo paslaugas, teikiamas vykdant sutartį, sudarytą raštu, kaip tai suprantama pagal 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286 6 straipsnį, mokėtino atlyginimo sumos nustatymas paliekamas šalių derybų autonomijai, kai minėtos paslaugos neviršija 100 kilometrų per dieną, jeigu remiantis sektoriaus savanoriškais susitarimais, kaip jie suprantami pagal 4 dalį, nesusitariama kitaip.
4d.   Sutarties sudarymo momentu vežėjas privalo užsakovui pateikti ne daugiau kaip prieš tris mėnesius socialinės apsaugos įstaigų išduotą pažymą, kurioje nurodyta, kad įmonė tinkamai sumokėjusi socialinio draudimo įmokas.
5.   Jei sutarties dalykas yra vežimo paslaugos, kurių teikimo laikotarpis yra ilgesnis nei 30 dienų, atlyginimo dalis, atitinkanti teikiant sutartines paslaugas vežėjo patirtas išlaidas degalams, kaip nurodyta sutartyje arba sąskaitose, išrašytose už vežėjo per pirmą minėtos sutarties galiojimo mėnesį suteiktas paslaugas, patikslinama remiantis kelių transporto dyzelino kainos, nustatytos pagal 1 dalį, pokyčiais, jei šie pokyčiai viršija 2 % pamatinės vertės, į kurią atsižvelgta sutarties pasirašymo arba paskutinio patikslinimo momentu.
6.   Jei krovinių vežimo keliais sutartis nebuvo sudaryta raštu pagal 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286 6 straipsnį, iš vežėjo išrašytos sąskaitos tik teisiniais ir administraciniais tikslais matyti užsakovo mokėtino atlyginimo dalis, atitinkanti vežėjo teikiant sutartines paslaugas degalams patirtas išlaidas. Ši suma turi atitikti išlaidų už kilometrą, pagal 1 dalį nustatytų vežti naudotos transporto priemonės klasei mėnesį, einantį prieš tą, kurį atliktas vežimas, sumos ir sąskaitoje nurodytą paslaugą atitinančių kilometrų skaičiaus sandaugą.
7.   Kita nei 6 dalyje nurodytoji vežėjui mokėtino atlyginimo dalis turi atitikti, nepažeidžiant to, ką turi sumokėti užsakovas už išlaidas degalams, to paties atlyginimo dalį, ne mažesnę už atlyginimo dalį, nustatytą kaip atitinkančią kitas išlaidas, nei 2 dalyje nurodytos išlaidos degalams.
8.   Jei kita nei 6 dalyje nurodytoji vežėjui mokėtino atlyginimo dalis yra mažesnė už 7 dalyje nurodytą sumą, vežėjas gali paprašyti užsakovo sumokėti skirtumą. Jei krovinių vežimo keliais sutartis nebuvo sudaryta raštu, vežėjo ieškiniui taikomas penkerių metų senaties terminas, skaičiuojamas nuo vežimo paslaugų suteikimo dienos. Jei krovinių vežimo keliais sutartis sudaryta raštu, vežėjo ieškiniui pagal Civilinio kodekso 2951 straipsnį taikomas vienų metų senaties terminas.
9.   Jei užsakovas per penkiolika dienų neatlieka mokėjimo, vežėjas per penkiolika ateinančių dienų gali pateikti (vėliau ši teisė prarandama) prašymą išduoti mokėjimo įsakymą ir kreiptis į kompetentingą teismą pagal Civilinio proceso kodekso 638 straipsnį ir pateikia dokumentus, susijusius su jo įtraukimu į krovinių vežėjų keliais už atlygį registrą, vykdant vežimą naudotos transporto priemonės registracijos liudijimą, sąskaitą, kurioje nurodytas atlygis už vežimo paslaugas, dokumentus, susijusius su nurodytos sumos sumokėjimu, ir skaičiavimus, kuriais nustatytas papildomas atlyginimas, mokėtinas vežėjui pagal 7 ir 8 dalis. Patikrinęs, ar dokumentai yra teisingi ir ar tikslūs pateikti skaičiavimai, teismas motyvuotu sprendimu, kaip jis suprantamas pagal Civilinio proceso kodekso 641 straipsnį, nurodo užsakovui nedelsiant sumokėti sumą, mokėtiną vežėjui, ir leidžia laikinai vykdyti sprendimą, kaip tai suprantama pagal Civilinio proceso kodekso 642 straipsnį, ir nustato terminą, per kurį galima pateikti skundą, kaip tai suprantama pagal to paties kodekso IV knygos I dalies I skyriuje nurodytas nuostatas.
<…>
14.   Nepažeidžiant 1974 m. birželio 6 d. Įstatymo Nr. 298 26 straipsnyje su vėlesniais pakeitimais ir 2005 m. lapkričio 21 d. Įstatyminio dekreto Nr. 286 7 straipsnyje numatytų sankcijų, jei taikytinos, dėl bet kokio 6, 7, 8 ir 9 dalyse nurodytų taisyklių pažeidimo ne ilgesniam kaip šešių mėnesių laikotarpiui pašalinama iš viešojo konkurso procedūros dėl prekių tiekimo ir paslaugų teikimo ir vienus metus netaikomos visų įstatyme numatytų rūšių mokesčių, finansinės ir socialinės lengvatos.
15.   14 dalyje nurodytas sankcijas taiko kompetentinga institucija.
16.   14 dalyje nurodytos sankcijos netaikomos, jei šalys yra sudariusios vežimo sutartį, atitinkančią savanorišką susitarimą, pasirašytą tarp daugumos vežėjų keliais narystės organizacijų ir transporto paslaugų naudotojų, atstovaujamų
Consulta
, siekiant reglamentuoti transporto paslaugų teikimą konkrečiame prekybos sektoriuje.
<…>“
Nuo 2012 m. rugsėjo 12 d.
Osservatorio
funkcijos įstatymu buvo perduotos Infrastruktūros ir transporto ministerijos tarnybai.
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
Nesant Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnio 4 ir 4a dalyse numatytų savanoriškų susitarimų, 2011 m. lapkričio 21 d.
Osservatorio
patvirtino keletą lentelių, kuriose nustatytos vežimo keliais už atlygį įmonių minimalios eksploatavimo išlaidos. Šios lentelės buvo pateiktos 2011 m. lapkričio 22 d. Infrastruktūros ir transporto ministerijos generalinio direktoriaus dekrete.
Minėtose lentelėse išlaidos penkioms transporto priemonių kategorijoms apskaičiuotos pagal didžiausią pakrautos transporto priemonės masę, nurodytą vidutinę metinę ridą ir vidutines dyzelino sąnaudas kilometrui. Išlaidos apima išlaidas, susijusias su vilkikais, puspriekabėmis, priežiūra, samdomų vairuotojų darbu, remiantis galiojančia kolektyvine sutartimi, draudimu, kontroline peržiūra ir vinjetėmis, padangomis, degalais, mokesčiais už kelius ir organizavimu. Europos Komisija kaip pavyzdį nurodo, kad dėl transporto priemonių, kurių masė neviršija 3,5 tonos, ir dėl ridos tarp 101 kilometro ir 150 kilometrų eksploatavimo išlaidos, nustatytos pagal Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnį, sudaro 0,999 euro kilometrui, nors minimalios eksploatavimo išlaidos pagal to dekreto 83a straipsnio 4 ir 4a dalis yra 0,909 euro kilometrui, o išlaidos degalams – 0,122 euro kilometrui.
Osservatorio
taip pat nustatė eksploatavimo išlaidų, taigi, ir vežimo keliais tarifų periodinio patikslinimo formulę. Priimdama 2011 m. gruodžio 14 ir 21 d. aktus pavadinimu „Vežimo keliais už atlygį įmonių eksploatavimo išlaidų ir minimalių eksploatavimo išlaidų, kuriomis užtikrinamas saugos standartų laikymasis, periodinis paskelbimas“ ši įstaiga patikslino pirmą kartą nustatytas vertes.
Pagrindinės bylos pradėtos dėl kelių ieškinių dėl panaikinimo, pagrindinių ir papildomų, pareikštų kreipiantis į
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
dėl aktų, kuriais
Osservatorio
nustatė minimalias išlaidas, kaip jos suprantamos pagal Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnį.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, Italijos teisės aktais įdiegta reguliuojama minimalių eksploatavimo išlaidų nustatymo sistema, kuria ribojama derybų laisvė ir laisvė apibrėžti vieną iš pagrindinių sutarties elementų, nors tuo ir siekiama užtikrinti saugumo reikalavimų laikymąsi.
Būtinybė užtikrinti kelių eismo saugumą numatyta Sąjungos teisėje, bet prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnyje nustatyta priešingų interesų pusiausvyra suderinama su Sąjungos teise.
Tokiomis aplinkybėmis
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus, kurie bylose C‑184/13–C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 ir C‑208/13 suformuluoti identiškai:
„1)
Ar konkurencijos laisvės, laisvo įmonių judėjimo, įsisteigimo laisvės ir laisvės teikti paslaugas (kaip numatyta ESS 4 straipsnio 3 dalyje, SESV 101, 49, 56 ir 96 straipsniuose) apsauga suderinama su Sąjungos valstybių narių nacionalinėmis nuostatomis, kuriose nustatomos minimalios vežimo keliais eksploatavimo išlaidos, apimančios išorės įstaigų atliekamą atlyginimo už paslaugą sudedamosios dalies, taigi, ir sutarties kainos nustatymą, ir, jei taip, kokiu mastu?
2)
Ar minėtų principų apribojimai yra pateisinami reikalavimu apsaugoti viešąjį kelių eismo saugumo interesą ir, jei taip, kokiomis sąlygomis ir ar šiuo interesu galima pagrįsti minimalių eksploatavimo išlaidų nustatymą, kaip numatyta Dekreto‑įstatymo Nr. 112 su pakeitimais 83a straipsnyje?
3)
Ar, atsižvelgiant į tai, gali būti patikėta minimalias eksploatavimo išlaidas nustatyti atitinkamų ūkio subjektų sektoriaus susitarimuose, o jų nesant – įstaigoms, į kurių sudėtį įeina daug sektoriaus privatiems ūkio subjektams atstovaujančių asmenų, nesant išankstinių teisės aktuose įtvirtintų kriterijų?“
2013 m. gegužės 14 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑184/13–C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 ir C‑208/13 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas galutinis sprendimas.
Dėl prejudicinių klausimų
Savo klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar SESV 101 straipsnis, siejamas su ESS 4 straipsnio 3 dalimi, ir SESV 49, 56 ir 96 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad jais draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėse bylose, pagal kuriuos krovinių vežimo keliais už atlygį paslaugų kainos negali būti mažesnės už minimalias eksploatavimo išlaidas, nustatomas įstaigos, kurią daugiausia sudaro suinteresuotų ūkio subjektų atstovai.
Pirmiausia reikia pažymėti, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose numatyta, kad minimalios eksploatavimo išlaidos daugiausia nustatomos sektoriaus savanoriškuose susitarimuose, sudaromuose profesinių vežėjų asociacijų ir užsakovų, papildomai, nesant tokių susitarimų, šias išlaidas nustato
Osservatorio
, o jei ši neveikia, – tiesiogiai Infrastruktūros ir transporto ministerija. Su pagrindinėmis bylomis susijusiu laikotarpiu nuo 2011 m. lapkričio mėn. iki 2012 m. rugpjūčio mėn. minimalias eksploatavimo išlaidas iš tikrųjų nustatinėjo
Osservatorio
.
Dėl Sąjungos konkurencijos teisės
Reikia priminti, kad, kaip matyti iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos, nors SESV 101 straipsnis taikomas tik įmonių veiklai ir netaikomas valstybių narių įstatymams ir kitiems teisės aktams, vis dėlto šis straipsnis, siejamas su Europos Sąjungos ir valstybių narių bendradarbiavimo pareigą įtvirtinančia ESS 4 straipsnio 3 dalimi, įpareigoja valstybes nares nepriimti arba nepalikti galioti įstatymų ar kitų teisės aktų, galinčių panaikinti įmonėms taikomų konkurencijos taisyklių veiksmingumą (žr. sprendimų
Cipolla
ir kt., C‑94/04 ir C‑202/04,
EU:C:2006:758
, 46 punktą ir
Sbarigia
, C‑393/08,
EU:C:2010:388
, 31 punktą).
SESV 101 straipsnis, siejamas su ESS 4 straipsnio 3 dalimi, pažeidžiamas, kai valstybė narė įpareigoja ar skatina sudaryti SESV 101 straipsniui prieštaraujančius susitarimus ar sustiprina tokių susitarimų poveikį arba panaikina savo pačios teisės aktų valstybinį pobūdį perduodama privatiems subjektams atsakomybę už sprendimus, turinčius poveikį ekonomikos sektoriui (žr. sprendimų
Centro Servizi Spediporto
, C‑96/94,
EU:C:1995:308
, 21 punktą;
Arduino
, C‑35/99,
EU:C:2002:97
, 35 punktą ir
Cipolla ir kt
.,
EU:C:2006:758
, 47 punktą).
Visų pirma Sprendime
Centro Servizi Spediporto
(
EU:C:1995:308
), pateikus panašų klausimą dėl tuo metu galiojusio Italijos teisės akto, kuriuo nustatyta privalomų dviribių tarifų sistema, apimanti didžiausią ir mažiausią ribą, Teisingumo Teismas nusprendė, pirma, kad kai valstybės narės teisės aktuose numatyta, kad krovinių vežimo keliais tarifus tvirtina ir taiko viešosios valdžios institucija, remdamasi komiteto siūlymais, jeigu didžiąją dalį šio komiteto sudaro valdžios institucijų atstovai, o mažąją dalį – suinteresuotų ūkio subjektų atstovai, ir teikdamas siūlymus jis privalo laikytis tam tikrų viešojo intereso kriterijų, šių tarifų nustatymas negali būti laikomas privačių ūkio subjektų susitarimu, kurį įpareigojo ar skatino valdžios institucijos ar kurio poveikį jos sustiprino, ir, antra, kad valdžios institucijos neperdavė savo įgaliojimų privatiems ūkio subjektams prieš siūlymų patvirtinimą atsižvelgusios į kitų viešųjų ir privačių subjektų pastabas ar net nustačiusios tarifus savo iniciatyva.
Sprendime
Librandi
(C‑38/97,
EU:C:1998:454
) Teisingumo Teismas pažymėjo, kad šių išvadų nepaneigia aplinkybė, kad ūkio subjektų atstovai nebėra mažuma šiame komitete, jeigu tarifai nustatomi laikantis įstatyme apibrėžtų viešojo intereso kriterijų ir valdžios institucijos neperduoda savo įgaliojimų privatiems ūkio subjektams prieš siūlymų patvirtinimą atsižvelgdamos į kitų viešųjų ir privačių subjektų pastabas ar net nustatydamos tarifus savo iniciatyva.
Pirma, dėl klausimo, ar iš pagrindinėse bylose nagrinėjamų teisės aktų galima padaryti išvadą, kad yra privačių ūkio subjektų susitarimas, reikia pažymėti, kad komitetą, pagrindinėse bylose nustačiusį minimalias eksploatavimo išlaidas, t. y.
Osservatorio
, daugiausia sudaro profesinių vežėjų asociacijų ir užsakovų atstovai. Iš tiesų tuo metu, kai klostėsi pagrindinių bylų faktinės aplinkybės, iš dešimt
Osservatorio
narių, pasirinktų
Consulta
pirmininko, aštuoni atstovavo vežėjų ir užsakovų asociacijoms, o dekrete dėl šių narių skyrimo taip pat nurodyta, kad jie skiriami „atstovauti“ asociacijai ar įmonei, kuriai jie priklauso.
Be to,
Osservatorio
sprendimai tvirtinami jos balsų dauguma ir valstybės atstovas neturi veto teisės ar lemiamo balso, dėl kurių galėtų būti vėl išlaikyta valdžios ir privataus sektoriaus galių pusiausvyra, skirtingai nuo situacijos, nagrinėtos sprendimuose
Reiff
(C‑185/91,
EU:C:1993:886
, 22 punktas),
Delta Schiffahrts
‑
und Speditionsgesellschaft
(C‑153/93,
EU:C:1994:240
, 21 punktas),
Centro Servizi Spediporto
(
EU:C:1995:308
, 27 punktas) ir
Librandi
(
EU:C:1998:454
, 35 punktas).
Toks profesinės organizacijos patvirtintas tarifas vis dėlto gali būti valstybinio pobūdžio, be kita ko, kai šios organizacijos nariai yra nuo atitinkamų ūkio subjektų nepriklausomi ekspertai ir pagal įstatymą privalo nustatyti tarifus, atsižvelgdami ne tik į juos paskyrusių sektoriaus įmonių ar įmonių asociacijų interesus, bet ir į bendrąjį interesą, ir kitų sektorių įmonių ar atitinkamų paslaugų naudotojų interesus (šiuo klausimu žr. sprendimų
Reiff
,
EU:C:1993:886
, 17–19 ir 24 punktus;
Delta Schiffahrts
‑
und Speditionsgesellschaft
,
EU:C:1994:240
, 16–18 ir 23 punktus;
DIP ir kt
., C‑140/94–C‑142/94,
EU:C:1995:330
, 18 ir 19 punktus;
Komisija / Italija
, C‑35/96,
EU:C:1998:303
, 44 punktą ir
Arduino
,
EU:C:2002:97
, 37 punktą).
Remiantis nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateiktais duomenimis, nacionaliniuose teisės aktuose, kuriais įsteigtos
Consulta
ir
Osservatorio
, nenurodomi pagrindiniai principai, kurių turi laikytis šios įstaigos, ir nėra jokios nuostatos, kuria būtų trukdoma profesinių organizacijų atstovams veikti tik profesiniais interesais.
Be to, dėl nacionalinių nuostatų, kuriomis įvesta minimalių eksploatavimo išlaidų sistema ir
Osservatorio
suteikti įgaliojimai jas nustatyti, reikia pažymėti, kad, žinoma, Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnyje, pirma, nurodyti kelių eismo saugumo užtikrinimo tikslai ir tinkamas krovinių vežimo keliais už atlygį rinkos veikimas ir, antra, numatyta, kad šiomis minimaliomis eksploatavimo išlaidomis bet kuriuo atveju turi būti užtikrintas įstatyme numatytų saugos standartų laikymasis.
Tačiau pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose pateikiama tik neaiški nuoroda į kelių eismo saugumo užtikrinimą ir, be to,
Osservatorio
nariams paliekama labai didelė diskrecija ir autonomija nustatant minimalias eksploatavimo išlaidas juos paskyrusių profesinių organizacijų interesais. Šiuo klausimu Komisija pažymi, kad iš
Osservatorio
posėdžio protokolo matyti, kad jos nariams nesutariant dėl minimalių eksploatavimo išlaidų taikymo srities vienas iš jų išreiškė prieštaravimą atsižvelgdamas į atstovaujamos profesinės asociacijos, o ne į viešuosius interesus.
Tokiomis aplinkybėmis pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose nėra nei procesinių taisyklių, nei esminių reikalavimų, kuriais galėtų būti užtikrinama, kad nustatydama minimalias eksploatavimo išlaidas
Osservatorio
veiktų kaip viešosios valdžios elementas bendrojo intereso tikslais.
Antra, dėl klausimo, ar valdžios institucijos privatiems ūkio subjektams perdavė savo įgaliojimus tarifų nustatymo srityje, reikia pažymėti, kad Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnio 1, 2 ir 4a dalyse tik numatyta, kad
Osservatorio
„nustato“ pagrindinėse bylose nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose nurodytų įvairių rūšių išlaidas. Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad viešosios valdžios institucija jokia forma neatlieka
Osservatorio
vertinimų, susijusių su minimalių eksploatavimo išlaidų nustatymo kriterijais, ar nustatytos vertės kontrolės.
Be to, neatrodo, kad prieš perkeliant šias išlaidas į dekretą ir prieš pradedant taikyti buvo konsultuotasi su kitomis viešosios valdžios institucijomis ar asociacijomis.
Iš to, kas išdėstyta, matyti, jog, atsižvelgiant, pirma, į
Osservatorio
sudėtį ir veikimo būdą ir, antra, į tai, kad įstatyme nėra pakankamai aiškiai apibrėžti viešojo intereso kriterijai, siekiant užtikrinti, kad vežėjų ir užsakovų atstovai veiktų veiksmingai atsižvelgdami į bendrąjį viešąjį interesą (to ir siekiama įstatymu), ir valstybė nevykdo veiksmingos kontrolės ir neturi įgaliojimų priimti galutinį sprendimą,
Osservatorio
turi būti laikoma įmonių asociacija, kaip ji suprantama pagal SESV 101 straipsnį, kai priima sprendimus nustatyti minimalias vežimo keliais eksploatavimo išlaidas, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėse bylose.
Tam, kad Sąjungos konkurencijos taisyklės būtų taikomos pagrindinėse bylose nagrinėjamiems teisės aktams, pagal kuriuos
Osservatorio
nustatytos minimalios eksploatavimo išlaidos yra privalomos, reikia, kad šiais teisės aktais galėtų būti ribojama konkurencija vidaus rinkoje.
Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad minimalių eksploatavimo išlaidų, kurios privalomos pagal nacionalinės teisės aktus, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėse bylose, ir dėl kurių įmonės negali nustatyti mažesnių tarifų už šias išlaidas, nustatymas prilygsta horizontaliam nurodytų minimalių tarifų nustatymui.
Dėl neigiamo poveikio vidaus prekybai pakanka priminti, kad visoje vienos valstybės teritorijoje taikomas susitarimas vien dėl savo pobūdžio sustiprina valstybės rinkos uždarumą ir taip trukdo ESV sutartimi siekiamai ekonominei skvarbai (žr. sprendimų
Komisija / Italija
,
EU:C:1998:303
, 48 punktą ir
Manfredi ir kt
., C‑295/04–C‑298/04,
EU:C:2006:461
, 45 punktą).
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad dėl minimalių vežimo keliais eksploatavimo išlaidų nustatymo, kuris yra privalomas pagal nacionalinės teisės aktus, kaip antai nagrinėjamus pagrindinėse bylose, gali būti ribojama konkurencija vidaus rinkoje.
Tačiau galiausiai reikia pažymėti, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamiems teisės aktams, pagal kuriuos įmonių asociacijos sprendimas, kurio tikslas ar poveikis yra konkurencijos ribojimas arba šalių ar vienos šalies veiksmų laisvės ribojimas, yra privalomas, nebūtinai taikomas SESV 101 straipsnio 1 dalyje, siejamoje su ESS 4 straipsnio 3 dalimi, nustatytas draudimas.
Iš tiesų siekiant taikyti šias nuostatas nagrinėjamam atvejui pirmiausia reikia atsižvelgti į visas aplinkybes, kuriomis nagrinėjamas įmonių asociacijos sprendimas buvo priimtas ar sukelia padarinių, ir, konkrečiai kalbant, į jo tikslus. Vėliau reikia išnagrinėti, ar iš to atsirandantis ribojamasis konkurencijos poveikis yra susijęs su šių tikslų siekimu (žr. sprendimų
Wouters ir kt
., C‑309/99,
EU:C:2002:98
, 97 punktą ir
Consiglio nazionale dei geologi ir Autorità garante della concorrenza e del mercato
, C‑136/12,
EU:C:2013:489
, 53 punktą).
Šiomis aplinkybėmis svarbu patikrinti, ar pagrindinėse bylose nagrinėjamose taisyklėse įtvirtinti apribojimai neviršija to, kas yra būtina norint užtikrinti, kad būtų pasiekti teisėti tikslai (šiuo klausimu žr. sprendimų
Meca-Medina ir Majcen / Komisija
, C‑519/04 P,
EU:C:2006:492
, 47 punktą ir
Consiglio nazionale dei geologi ir Autorità garante della concorrenza e del mercato
,
EU:C:2013:489
, 54 punktą).
Tačiau, nors nereikia nagrinėti klausimo, ar šio sprendimo 47 ir 48 punktuose minėta teismo praktika turi būti taikoma nacionalinės teisės aktams, kuriuose įtvirtintas horizontalusis susitarimas dėl kainų, pakanka konstatuoti, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamų teisės aktų bet kuriuo atveju negalima pateisinti teisėtu tikslu.
Pagal Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnio 4 dalį minimalių eksploatavimo išlaidų nustatymu visų pirma siekiama užtikrinti kelių eismo saugumą.
Nors negalima atmesti fakto, kad kelių eismo saugumo užtikrinimas gali būti teisėtas tikslas, vis dėlto neatrodo, kad minimalių eksploatavimo išlaidų nustatymas yra tinkamas, kad būtų galima tiesiogiai ar netiesiogiai užtikrinti jo pasiekimą.
Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose tik bendrai nurodomas kelių eismo saugumo užtikrinimas ir nenustatytas joks minimalių eksploatavimo išlaidų ir kelių eismo saugumo stiprinimo ryšys.
Be to, nacionalinės teisės aktai yra tinkami nurodyto tikslo pasiekimui užtikrinti, tik jeigu jais iš tikrųjų nuosekliai ir sistemingai siekiama šio tikslo (žr. sprendimų
Hartlauer
, C‑169/07,
EU:C:2009:141
, 55 punktą ir
Attanasio Group
, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, 51 punktą).
Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad, nors „minimalios išlaidos“, kaip jos suprantamos pagal Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnį, turėtų būti objektyviai nustatyta minimali suma, žemiau kurios nebūtų įmanoma įvykdyti įsipareigojimų, nustatytų teisės aktuose kelių eismo saugumo užtikrinimo klausimais, vis dėlto pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose numatyta išimčių. Pagal Dekreto‑įstatymo Nr. 112/2008 su pakeitimais 83a straipsnio 4c dalį atlyginimą paliekama nustatyti laisvomis šalių derybomis, kai transporto paslaugos neviršija 100 kilometrų per dieną. Be to, minėto straipsnio 16 dalyje numatyta galimybė sudarant sektoriaus susitarimus nukrypti nuo
Osservatorio
nustatytų minimalių išlaidų.
Bet kuriuo atveju nagrinėjamos priemonės viršija tai, kas būtina. Pirma, šiomis priemonėmis nesudaromos sąlygos vežėjui įrodyti, kad jis, nors ir siūlo mažesnę kainą už nustatytus minimalius tarifus, visapusiškai laikosi galiojančių saugumo nuostatų (šiuo klausimu žr. 1998 m. balandžio 2 d. Sprendimo
Outokumpu
, C‑213/96,
EU:C:1998:155
, 39 punktą ir 2005 m. gruodžio 13 d. Sprendimo
Marks & Spencer
, C‑446/03,
EU:C:2005:763
, 54–56 punktus).
Antra, yra daug taisyklių, įskaitant šio sprendimo 7 punkte minėtas Sąjungos teisės taisykles, konkrečiai skirtų kelių eismo saugumui, kurios yra veiksmingesnės ir ne tokios ribojančios priemonės, pavyzdžiui, Sąjungos teisės taisyklės dėl maksimalios savaitės darbo laiko trukmės, pertraukų, poilsio laiko, naktinio darbo ir transporto priemonių techninės apžiūros. Griežtai laikantis šių taisyklių galima veiksmingai užtikrinti tinkamą kelių eismo saugumo lygį.
Darytina išvada, kad minimalių eksploatavimo išlaidų nustatymas negali būti pateisinamas teisėtu tikslu.
Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad į pateiktus klausimus reikia atsakyti taip: SESV 101 straipsnis, siejamas su ESS 4 straipsnio 3 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėse bylose, pagal kuriuos krovinių vežimo keliais už atlygį paslaugų kainos negali būti mažesnės už minimalias eksploatavimo išlaidas, nustatomas įstaigos, kurią daugiausia sudaro suinteresuotų ūkio subjektų atstovai.
Dėl laisvo judėjimo principų ir transporto politikos
Atsižvelgiant į pateiktą atsakymą, nereikia aiškinti SESV 49, 56 ir 96 straipsnių.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:

SESV 101 straipsnis, siejamas su ESS 4 straipsnio 3 dalimi, turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai nagrinėjami pagrindinėse bylose, pagal kuriuos krovinių vežimo keliais už atlygį paslaugų kainos negali būti mažesnės už minimalias eksploatavimo išlaidas, nustatomas įstaigos, kurią daugiausia sudaro suinteresuotų ūkio subjektų atstovai.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.