CELEX: 62012TJ0198
Προσέγγιση των νομοθεσιών
Οδηγία 2009/48/ΕΚ
Ασφάλεια των παιχνιδιών
Οριακές τιμές για τις νιτροζαμίνες, τις νιτροζώσιμες ουσίες, τον μόλυβδο, το βάριο, το αρσενικό, το αντιμόνιο και τον υδράργυρο που περιέχονται στα παιχνίδια
Απόφαση της Επιτροπής περί μη εξ ολοκλήρου εγκρίσεως των εθνικών διατάξεων που παρεκκλίνουν από τις οριακές αυτές τιμές
Έγκριση για περιορισμένο χρονικό διάστημα
Απόδειξη του υψηλότερου επιπέδου προστασίας της ανθρώπινης υγείας που προφέρουν οι εθνικές διατάξεις

Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το άρθρο 114 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«1.   Εκτός αν ορίζουν άλλως οι Συνθήκες, εφαρμόζονται οι ακόλουθες διατάξεις για την πραγματοποίηση των στόχων του άρθρου 26. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, εκδίδουν τα μέτρα τα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
2.   Η παράγραφος 1 δεν εφαρμόζεται στις φορολογικές διατάξεις, στις διατάξεις για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και στις διατάξεις για τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των μισθωτών.
3.   Η Επιτροπή, στις προτάσεις της που προβλέπονται στην παράγραφο 1, σχετικά με την υγεία, την ασφάλεια, την προστασία του περιβάλλοντος και την προστασία των καταναλωτών, λαμβάνει ως βάση ένα υψηλό επίπεδο προστασίας, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη όσες νέες εξελίξεις βασίζονται σε επιστημονικά δεδομένα. Στα πλαίσια των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο επιδιώκουν επίσης την επίτευξη αυτού του στόχου.
4.   Όταν, μετά τη θέσπιση μέτρου εναρμόνισης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, από το Συμβούλιο ή από την Επιτροπή, ένα κράτος μέλος θεωρεί αναγκαίο να διατηρήσει εθνικές διατάξεις που δικαιολογούνται από τις επιτακτικές ανάγκες που προβλέπονται στο άρθρο 36 ή διατάξεις σχετικές με την προστασία του περιβάλλοντος ή του χώρου εργασίας, τις κοινοποιεί στην Επιτροπή, καθώς και τους λόγους διατήρησής τους.
5.   Επίσης, υπό την επιφύλαξη της παραγράφου 4, εάν, μετά τη θέσπιση μέτρου εναρμόνισης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, από το Συμβούλιο ή από την Επιτροπή, ένα κράτος μέλος θεωρεί αναγκαία τη θέσπιση εθνικών διατάξεων επί τη βάσει νέων επιστημονικών στοιχείων σχετικών με την προστασία του περιβάλλοντος ή του χώρου εργασίας, για λόγους οι οποίοι συντρέχουν μόνον στην περίπτωσή του και οι οποίοι έχουν ανακύψει μετά τη θέσπιση του μέτρου εναρμόνισης, κοινοποιεί στην Επιτροπή τις μελετώμενες διατάξεις και τους λόγους που υπαγορεύουν τη θέσπισή τους.
6.   Η Επιτροπή, εντός έξι μηνών από τις κοινοποιήσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 4 και 5, εγκρίνει ή απορρίπτει τις εν λόγω εθνικές διατάξεις, αφού εξακριβώσει εάν αποτελούν ή όχι μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών, και εάν συνιστούν ή όχι εμπόδιο στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Εάν η Επιτροπή δεν αποφασίσει εντός αυτής της περιόδου, οι εθνικές διατάξεις, περί των οποίων οι παράγραφοι 4 και 5, λογίζονται ότι έχουν εγκριθεί.
Εάν η πολυπλοκότητα του αντικειμένου το δικαιολογεί, και δεν υπάρχει κίνδυνος για την υγεία του ανθρώπου, η Επιτροπή μπορεί να κοινοποιήσει στο συγκεκριμένο κράτος μέλος ότι η περίοδος η αναφερόμενη στην παρούσα παράγραφο μπορεί να παραταθεί μέχρι ένα εξάμηνο.
7.   Οσάκις, σύμφωνα με την παράγραφο 6, επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να διατηρήσει ή να εισαγάγει εθνικές διατάξεις παρεκκλίνουσες από το μέτρο εναρμόνισης, η Επιτροπή εξετάζει πάραυτα μήπως πρέπει να προτείνει αναπροσαρμογή του εν λόγω μέτρου.
8.   Όταν ένα κράτος μέλος επικαλείται συγκεκριμένο πρόβλημα δημόσιας υγείας σε τομέα στον οποίο έχουν ήδη ληφθεί μέτρα εναρμόνισης, το θέτει υπόψη της Επιτροπής η οποία αμέσως εξετάζει αν πρέπει να προτείνει κατάλληλα μέτρα στο Συμβούλιο.
9.   Κατά παρέκκλιση από τη διαδικασία των άρθρων 258 και 259 η Επιτροπή ή κάθε κράτος μέλος δύναται να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για το θέμα αυτό, εάν κρίνει ότι ένα άλλο κράτος μέλος ασκεί καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.
10.   Τα προαναφερόμενα μέτρα εναρμόνισης περιλαμβάνουν, στις ενδεδειγμένες περιπτώσεις, ρήτρα διασφάλισης που επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν, για έναν ή περισσότερους από τους μη οικονομικούς λόγους που προβλέπονται στο άρθρο 36, προσωρινά μέτρα υποκείμενα σε διαδικασία ελέγχου της Ένωσης.»
Στις 3 Μαΐου 1988 το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων εξέδωσε την οδηγία 88/378/ΕΟΚ για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την ασφάλεια των παιχνιδιών (
ΕΕ L 187, σ. 1
).
Το παράρτημα II της οδηγίας 88/378, με τίτλο «Βασικές απαιτήσεις ασφάλειας για τα παιχνίδια», ορίζει τα εξής:
«II. Συγκεκριμένοι κίνδυνοι
[…]
3. Χημικές ιδιότητες
1.
Τα παιχνίδια πρέπει να είναι σχεδιασμένα και κατασκευασμένα έτσι ώστε, σε περίπτωση χρήσης ή μεταχείρισης σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 1 της οδηγίας, να μην περικλείουν κίνδυνο βλάβης της υγείας ή τραυματισμού λόγω κατάποσης, εισπνοής ή επαφής με το δέρμα, τους βλεννογόνους ή τα μάτια.
Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να τηρούνται οι ενδεδειγμένες κοινοτικές ρυθμίσεις όσον αφορά ορισμένες κατηγορίες προϊόντων καθώς και όσον αφορά την απαγόρευση, τον περιορισμό της χρήσης ή την επισήμανση ορισμένων επικίνδυνων ουσιών και παρασκευασμάτων.
2.
Ειδικότερα η βιοδιαθεσιμότητα, που οφείλεται στη χρησιμοποίηση των παιχνιδιών, δεν πρέπει, για την προστασία της υγείας των παιδιών, να υπερβαίνει, ως στόχο, την ημέρα:
0,2 μg για το αντιμόνιο,
0,1 μg για το αρσενικό,
25,0 μg για το βάριο,
[…]
0,7 μg για τον μόλυβδο,
0,5 μg για τον υδράργυρο,
[…]
ή άλλες τιμές που μπορεί να καθοριστούν για τις ουσίες αυτές ή για άλλες ουσίες από την κοινοτική νομοθεσία, βάσει θεμελιωμένων επιστημονικών στοιχείων.
Με τον όρο βιοδιαθεσιμότητα των ουσιών αυτών νοείται η ποσότητα διαλυτής ουσίας που έχει σημαντική τοξικολογική βαρύτητα.
[…]»
Οι οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας που καθορίζει η οδηγία 88/378 ορίζουν τη μέγιστη επιτρεπόμενη ποσότητα μιας χημικής ουσίας η οποία μπορεί, λόγω της χρήσης των παιχνιδιών, να απορροφηθεί και να είναι διαθέσιμη για τις βιολογικές διαδικασίες στο ανθρώπινο σώμα. Οι οριακές αυτές τιμές εκφράζονται σε μικρογραμμάρια κάθε βλαβερής ουσίας ανά ημέρα (μg/d) και δεν κάνουν διάκριση ανάλογα με τη σύσταση του υλικού του παιχνιδιού.
Η ευρωπαϊκή επιτροπή τυποποίησης (CEN) κατήρτισε και κατόπιν θέσπισε στις 13 Δεκεμβρίου 1994, βάσει εντολής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, την ευρωπαϊκή εναρμονισμένη προδιαγραφή EN 71‑3 με τίτλο «Ασφάλεια των παιχνιδιών» (στο εξής: προδιαγραφή EN 71‑3), προκειμένου να διευκολυνθεί, ιδίως για τους κατασκευαστές παιχνιδιών, η απόδειξη της συμβατότητας με τις επιταγές της οδηγίας 88/378.
Η προδιαγραφή EN 71‑3 συνάγει από τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας που καθορίζει η οδηγία 88/378 όρια μετανάστευσης διά προσλήψεως για τις ύλες από τις οποίες αποτελείται το παιχνίδι και περιγράφει τη διαδικασία βάσει της οποίας μπορούν να καθοριστούν τα όρια αυτά. Η τήρηση των τιμών της προδιαγραφής EN 71‑3 συνεπάγεται την ύπαρξη τεκμηρίου συμβατότητας προς τις ουσιώδεις απαιτήσεις της οδηγίας 88/378 και συνεπώς προς τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας που αυτή ορίζει, όπως τούτο προκύπτει από την τρίτη αιτιολογική σκέψη και από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 88/378.
Τα όρια μετανάστευσης προσδιορίζουν τη μέγιστη επιτρεπόμενη ποσότητα χημικής ουσίας η οποία μπορεί να μεταναστεύσει, δηλαδή να περάσει από ένα προϊόν προς τα έξω, για παράδειγμα να διεισδύσει στο δέρμα ή στα γαστρικά υγρά. Τα όρια αυτά καθιστούν δυνατή την πραγματοποίηση μέτρησης στο ίδιο το παιχνίδι και εκφράζονται σε χιλιοστόγραμμα κάθε βλαβερής ουσίας ανά χιλιόγραμμο υλικού του παιχνιδιού (mg/kg).
Η προδιαγραφή EN 71‑3 ορίζει τις ακόλουθες οριακές τιμές μετανάστευσης:
ΣτοιχείοΟριακή τιμή μετανάστευσηςΑντιμόνιο60 mg/kgΑρσενικό25 mg/kgΒάριο1000 mg/kgΜόλυβδος90 mg/kgΥδράργυρος60 mg/kg
Το 2003 άρχισε η διαδικασία αναθεώρησης της οδηγίας 88/378 η οποία ολοκληρώθηκε στις 18 Ιουνίου 2009 με την έκδοση της οδηγίας 2009/48/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καi του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 2009, σχετικά με την ασφάλεια των παιχνιδιών (
ΕΕ L 170, σ. 1
), η δε Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, κατά την ψηφοφορία, τάχθηκε κατά της εκδόσεως της πράξεως αυτής.
Η αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας 2009/48 ορίζει τα ακόλουθα:
«Οι ειδικές οριακές τιμές που προβλέπονται στην οδηγία 88/378/ΕΟΚ για ορισμένες ουσίες θα πρέπει επίσης να επικαιροποιηθούν ώστε να ληφθούν υπόψη οι επιστημονικές εξελίξεις. Οι οριακές τιμές για το αρσενικό, το κάδμιο, το χρώμιο VΙ, τον μόλυβδο, τον υδράργυρο και τον οργανικό κασσίτερο, που είναι ιδιαιτέρως τοξικά και, κατά συνέπεια, δεν θα πρέπει να χρησιμοποιούνται σκόπιμα στα μέρη των παιχνιδιών στα οποία έχουν πρόσβαση τα παιδιά, θα πρέπει να ορισθούν στο ήμισυ των επιπέδων που θεωρούνται ασφαλή σύμφωνα με τα κριτήρια της οικείας επιστημονικής επιτροπής, ώστε να εξασφαλισθεί ότι δεν υπάρχουν παρά μόνο ίχνη τους, τα οποία είναι συμβατά με την ορθή κατασκευαστική πρακτική.»
Η αιτιολογική σκέψη 47 της οδηγίας 2009/48 έχει ως εξής:
«Προκειμένου να δοθεί επαρκής χρόνος στους κατασκευαστές παιχνιδιών και τους λοιπούς οικονομικούς παράγοντες για να προσαρμοσθούν στις απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας, είναι αναγκαίο να προβλεφθεί μεταβατική περίοδος δύο ετών από την έναρξη ισχύος της παρούσας οδηγίας, κατά τη διάρκεια της οποίας θα μπορούν να τοποθετούνται στην αγορά τα παιχνίδια που συμμορφώνονται με την οδηγία 88/378/ΕΟΚ. Όσον αφορά τις χημικές απαιτήσεις, η μεταβατική περίοδος θα πρέπει να είναι τέσσερα χρόνια, ώστε να καταστεί δυνατή η ανάπτυξη των εναρμονισμένων προδιαγραφών που χρειάζονται για τη συμμόρφωση με τις απαιτήσεις αυτές.»
Η οδηγία 2009/48 καθορίζει ειδικές οριακές τιμές μετανάστευσης για διάφορα στοιχεία, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται ο μόλυβδος, το αρσενικό, ο υδράργυρος, το βάριο και το αντιμόνιο, βάσει των συστάσεων του Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM, ολλανδικού Εθνικού Ινστιτούτου Δημόσιας Υγείας και Περιβάλλοντος), οι οποίες περιλαμβάνονται στην έκθεσή του του 2008 με τίτλο «Χημικές ουσίες στα παιχνίδια. Γενική μεθοδολογία για την αξιολόγηση της χημικής ασφάλειας των παιχνιδιών, με έμφαση στα στοιχεία» (στο εξής: έκθεση του RIVM). Ορίζονται τρία διαφορετικά όρια μετανάστευσης, ανάλογα με τον τύπο του υλικού του παιχνιδιού, ήτοι ξηρό, εύθρυπτο, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτο υλικό παιχνιδιού, υγρό ή κολλώδες υλικό παιχνιδιού και υλικό παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο.
Το παράρτημα II της οδηγίας 2009/48, με τίτλο «Ειδικές απαιτήσεις ασφάλειας», ορίζει τα εξής:
«III. Χημικές ιδιότητες
[…]
13.
Με την επιφύλαξη των σημείων 3, 4 και 5, δεν πρέπει να σημειώνεται υπέρβαση των ακόλουθων ορίων μετανάστευσης από παιχνίδια ή συστατικά παιχνιδιών:
Στοιχείοmg/kg σε ξηρή, εύθρυπτη, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτη ύλη του παιχνιδιούmg/kg σε υγρή ή κολλώδη ύλη του παιχνιδιούmg/kg σε υλικό παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο[…][…][…][…]Αντιμόνιο4511,3560Αρσενικό3,80,947Βάριο4500112556000[…][…][…][…]Μόλυβδος13,53,4160[…][…][…][…]Υδράργυρος7,51,994[…][…][…][…]
[…]»
Το άρθρο 53 της οδηγίας 2009/48 προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη δεν εμποδίζουν τη διάθεση στην αγορά παιχνιδιών που είναι σύμφωνα με την οδηγία 88/378/ΕΟΚ και τα οποία διετέθησαν στην αγορά πριν από τις 20 Ιουλίου 2011.
2.   Επιπροσθέτως της απαίτησης της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη δεν εμποδίζουν τη διάθεση στην αγορά παιχνιδιών που είναι σύμφωνα προς τις απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας, πλην εκείνων που ορίζονται στο μέρος ΙΙΙ του παραρτήματος ΙΙ, υπό τον όρο ότι αυτά τα παιχνίδια πληρούν τις απαιτήσεις που ορίζονται στο μέρος [ΙΙ] 3 του παραρτήματος II της οδηγίας 88/378/ΕΟΚ και έχουν διατεθεί στην αγορά πριν από τις 20 Ιουλίου 2013.»
Το άρθρο 54 της οδηγίας 2009/48, με τίτλο «Μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο», έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία το αργότερο μέχρι τις 20 Ιανουαρίου 2011. Τα κράτη μέλη ενημερώνουν αμέσως την Επιτροπή σχετικά.
Εφαρμόζουν τις διατάξεις αυτές από τις 20 Ιουλίου 2011.
Οι διατάξεις αυτές, όταν θεσπίζονται από τα κράτη μέλη, αναφέρονται στην παρούσα οδηγία ή συνοδεύονται από παρόμοια αναφορά κατά την επίσημη δημοσίευσή τους. Οι λεπτομερείς διατάξεις για την αναφορά αυτή καθορίζονται από τα κράτη μέλη.
Τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή τις διατάξεις εσωτερικού δικαίου που θεσπίζουν στον τομέα που διέπεται από την παρούσα οδηγία.»
Το άρθρο 55 της οδηγίας 2009/48, με τίτλο «Κατάργηση», ορίζει ότι:
«Η οδηγία 88/378/ΕΟΚ, με εξαίρεση το άρθρο 2, παράγραφος 1, και [το μέρος ΙΙ 3] του παραρτήματος ΙΙ, καταργείται από τις 20 Ιουλίου 2011. Το άρθρο 2, παράγραφος, 1 και [το μέρος ΙΙ 3] του παραρτήματος ΙΙ καταργούνται από τις 20 Ιουλίου 2013.
Οι αναφορές στην καταργούμενη οδηγία θεωρούνται ως αναφορές στην παρούσα οδηγία.»
Εθνικό δίκαιο
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μετέφερε την οδηγία 88/378 στο εθνικό δίκαιο με τη Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug (κανονιστική πράξη περί της ασφάλειας των παιχνιδιών) της 21ης Δεκεμβρίου 1989 (
BGBl.
1989 I, σ. 2541), η οποία τροποποιήθηκε για τελευταία φορά με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της Verordnung zur Umsetzung der EG-Richtlinien 2002/44/EG und 2003/10/EG zum Schutz der Beschäftigten vor Gefährdungen durch Lärm und Vibrationen (κανονιστικής πράξης περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο των οδηγιών 2002/44/ΕΚ και 2003/10/ΕΚ σχετικά με την προστασία των εργαζομένων έναντι των κινδύνων που συνδέονται με τον θόρυβο και τους κραδασμούς) της 6ης Μαρτίου 2007 (
BGBl.
2007 I, σ. 261). Οι οριακές τιμές για τον μόλυβδο, το αρσενικό, τον υδράργυρο, το βάριο και το αντιμόνιο που διαλαμβάνονται στο άρθρο 2 της προαναφερθείσας εθνικής κανονιστικής ρύθμισης ήσαν αυτές που ορίζονταν στην οδηγία 88/378.
Στις 20 Ιουλίου 2011 τέθηκε σε ισχύ η Zweite Verordnung zum Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug) (2. GPSGV) [δεύτερη κανονιστική πράξη αφορώσα τον νόμο για την ασφάλεια εξοπλισμού και προϊόντων (κανονιστική πράξη περί της ασφάλειας των παιχνιδιών),
BGBl.
2011 I, σ. 1350 επ. και σ. 1470, στο εξής: δεύτερη GPSGV 2011], της οποίας το άρθρο 10, παράγραφος 3, σχετικά με τις ουσιώδεις απαιτήσεις ασφάλειας, επαναλαμβάνει τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας του παραρτήματος II της οδηγίας 88/378 για τον μόλυβδο, το αντιμόνιο, το αρσενικό, το βάριο και τον υδράργυρο.
Ιστορικό της διαφοράς
Με επιστολή της 18ης Ιανουαρίου 2011, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε από την Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 114, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, την άδεια να διατηρήσει τις διατάξεις που προβλέπονται στη γερμανική νομοθεσία για τα πέντε στοιχεία, ήτοι τον μόλυβδο, το αρσενικό, τον υδράργυρο, το βάριο και το αντιμόνιο, καθώς επίσης και για τις νιτροζαμίνες και τις νιτροζώσιμες ουσίες που απελευθερώνονται από ορισμένα παιχνίδια, πέραν της 20ής Ιουλίου 2013, ημερομηνίας έναρξης ισχύος του παραρτήματος II, μέρος III, της οδηγίας 2009/48.
Με επιστολή της 2ας Μαρτίου 2011, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διαβίβασε λεπτομερή αιτιολογία του αιτήματος αυτού, συνοδευόμενη, σε παραρτήματα, από υγειονομικές εκτιμήσεις του Bundesinstitut für Risikobewertung (ομοσπονδιακού ινστιτούτου για την εκτίμηση των κινδύνων, στο εξής: BfR), εκ των οποίων η μία αφορούσε το αντιμόνιο, το αρσενικό, τον μόλυβδο, το βάριο και τον υδράργυρο και η άλλη τις νιτροζαμίνες και τις νιτροζώσιμες ουσίες.
Με απόφαση της 4ης Αυγούστου 2011, η Επιτροπή ενημέρωσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δυνάμει του άρθρου 114, παράγραφος 6, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ότι η περίοδος των έξι μηνών, που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο της ίδιας παραγράφου, για την έγκριση ή απόρριψη των εθνικών διατάξεων που αφορούν τα πέντε επίμαχα στοιχεία, εν προκειμένω τον μόλυβδο, το αρσενικό, τον υδράργυρο, το βάριο και το αντιμόνιο, καθώς επίσης και τις νιτροζαμίνες και τις νιτροζώσιμες ουσίες, και οι οποίες κοινοποιήθηκαν στις 2 Μαρτίου 2011, παρατεινόταν έως τις 5 Μαρτίου 2012.
Με την απόφασή της 2012/160/ΕΕ, της 1ης Μαρτίου 2012, περί των εθνικών διατάξεων που κοινοποίησε η γερμανική ομοσπονδιακή κυβέρνηση για τη διατήρηση των οριακών τιμών για τον μόλυβδο, το βάριο, το αρσενικό, το αντιμόνιο, τον υδράργυρο και τις νιτροζαμίνες, καθώς και για τις νιτροζώσιμες ουσίες σε παιχνίδια μετά την έναρξη εφαρμογής της οδηγίας 2009/48 (
ΕΕ L 80, σ. 19
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η οποία κοινοποιήθηκε στις 2 Μαρτίου 2012, η Επιτροπή αποφάσισε τα εξής:
«Άρθρο 1
Τα γερμανικά μέτρα για το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο που κοινοποιήθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 114, παράγραφος 4, […] ΣΛΕΕ δεν εγκρίνονται.
Τα γερμανικά μέτρα που αφορούν τον μόλυβδο και κοινοποιήθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 114, παράγραφος 4, […] ΣΛΕΕ εγκρίνονται έως την ημερομηνία έναρξης ισχύος των διατάξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θεσπίζουν νέα όρια για τον μόλυβδο στα παιχνίδια ή έως την 21η Ιουλίου 2013, ανάλογα με το ποια ημερομηνία προηγείται.
Τα γερμανικά μέτρα που αφορούν το βάριο και κοινοποιήθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 114, παράγραφος 4, […] ΣΛΕΕ εγκρίνονται έως την ημερομηνία έναρξης ισχύος των διατάξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θεσπίζουν νέα όρια για το βάριο στα παιχνίδια ή έως την 21η Ιουλίου 2013, ανάλογα με το ποια ημερομηνία προηγείται.
Τα γερμανικά μέτρα για τις νιτροζαμίνες και τις νιτροζώσιμες ουσίες που κοινοποιήθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 114, παράγραφος 4, […] ΣΛΕΕ εγκρίνονται.»
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 14 Μαΐου 2012, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να κηρύξει άκυρη την προσβαλλόμενη απόφαση στον βαθμό που οι εθνικές διατάξεις περί καθορισμού των οριακών τιμών για, αφενός, το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο, οι οποίες κοινοποιήθηκαν με σκοπό τη διατήρησή τους, δεν εγκρίνονται από την απόφαση αυτή, και, αφετέρου, τον μόλυβδο και το βάριο, οι οποίες κοινοποιήθηκαν με σκοπό τη διατήρησή τους, εγκρίνονται με την απόφαση αυτή μόνον έως τις 21 Ιουλίου 2013·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Με δικόγραφο που κατατέθηκε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 27 Αυγούστου 2012, το Βασίλειο της Δανίας ζήτησε να παρέμβει στην παρούσα δίκη προς στήριξη των αιτημάτων της προσφεύγουσας. Με διάταξη της 27ης Σεπτεμβρίου 2012, ο πρόεδρος του ογδόου τμήματος έκανε δεκτή την παρέμβαση αυτή.
Με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 13 Νοεμβρίου 2012, το Βασίλειο της Δανίας ανακοίνωσε στο Γενικό Δικαστήριο ότι αποσύρει την παρέμβασή του. Με διάταξη του προέδρου του ογδόου τμήματος της 14ης Δεκεμβρίου 2012, το Βασίλειο της Δανίας διαγράφηκε από την υπό κρίση υπόθεση ως παρεμβαίνον.
Με δικόγραφο της 13ης Φεβρουαρίου 2013, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπέβαλε αίτηση ασφαλιστικών μέτρων ζητώντας τη λήψη των ακόλουθων μέτρων:
—
την προσωρινή έγκριση των κοινοποιηθεισών εθνικών διατάξεων που διατηρούν τις οριακές τιμές για τον μόλυβδο, το βάριο, το αρσενικό, το αντιμόνιο και τον υδράργυρο, έως ότου το Γενικό Δικαστήριο εκδώσει απόφαση επί της ουσίας·
—
επικουρικώς, να διαταχθεί η Επιτροπή να εγκρίνει, προσωρινώς, τις κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις που διατηρούν τις οριακές τιμές για τον μόλυβδο, το βάριο, το αρσενικό, το αντιμόνιο και τον υδράργυρο, έως ότου το Γενικό Δικαστήριο εκδώσει απόφαση επί της ουσίας.
Με διάταξη της 15ης Μαΐου 2013, ο Πρόεδρος του Γενικού Δικαστηρίου, αποφαινόμενος κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, αποφάσισε ότι η Επιτροπή θα επέτρεπε τη διατήρηση των εθνικών διατάξεων που κοινοποιήθηκαν από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και αφορούν τις οριακές τιμές για το αντιμόνιο, το αρσενικό, το βάριο, τον μόλυβδο και τον υδράργυρο που περιέχονται στα παιχνίδια έως ότου το Γενικό Δικαστήριο αποφανθεί επί της κύριας προσφυγής.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία στην υπό κρίση υπόθεση και, στο πλαίσιο των μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας που προβλέπονται στο άρθρο 64 του Κανονισμού του Διαδικασίας, έθεσε εγγράφως ορισμένες ερωτήσεις στους διαδίκους. Οι διάδικοι απάντησαν σε αυτές εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις προφορικές ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 19ης Σεπτεμβρίου 2013.
Σκεπτικό
Επί του αιτήματος περί μερικής καταργήσεως της δίκης που διατύπωσε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ανέφερε ότι, μετά την άσκηση της υπό κρίση προσφυγής, η Επιτροπή είχε εκδώσει τον κανονισμό (ΕΕ) 681/2013 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2013, για την τροποποίηση του παραρτήματος II, μέρος III, της οδηγίας 2009/48 (
ΕΕ L 195, σ. 16
), ο οποίος τροποποίησε τα όρια μετανάστευσης για το βάριο που περιλαμβάνονταν στο παράρτημα αυτό, και ζήτησε από το Γενικό Δικαστήριο να καταργήσει τη δίκη κατά το μέτρο που με την προσφυγή ζητείται η ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, όσον αφορά το βάριο, και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η έκδοση του κανονισμού 681/2013 κατέστησε την προσφυγή άνευ αντικειμένου καθόσον με αυτή ζητείται η ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως όσον αφορά το βάριο.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η εξέταση του επιμέρους αιτήματος περί ακυρώσεως, λόγω της προβαλλόμενης ελλείψεως νομιμότητας, του περιορισμού έως τις 21 Ιουλίου 2013 της εγκρίσεως σχετικά με τον μόλυβδο και το βάριο θα διενεργηθεί αναφορικά μόνο προς την έγκριση σχετικά με τον μόλυβδο, οπότε καταργείται η δίκη ως προς το αίτημα περί ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως καθόσον αφορά το βάριο.
Επί του αιτήματος περί ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως
Με την προσφυγή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ζητείται η μερική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, αφενός, καθόσον τα εθνικά μέτρα που καθορίζουν τις οριακές τιμές για τον μόλυβδο, τα οποία κοινοποιήθηκαν με σκοπό τη διατήρησή τους, εγκρίνονται με την απόφαση αυτή μόνον έως τις 21 Ιουλίου 2013 και, αφετέρου, στον βαθμό που οι εθνικές διατάξεις περί καθορισμού των οριακών τιμών για το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο, οι οποίες κοινοποιήθηκαν με σκοπό τη διατήρησή τους, δεν εγκρίνονται με την απόφαση αυτή.
Επί της ελλείψεως νομιμότητας του χρονικού περιορισμού της εγκρίσεως σχετικά με τον μόλυβδο
– Επί του παραδεκτού
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αμφισβήτηση της χρονικά περιορισμένης εγκρίσεως για τον μόλυβδο είναι απαράδεκτη ελλείψει εννόμου συμφέροντος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
Πρέπει, ωστόσο, να υπομνησθεί ότι το άρθρο 263 ΣΛΕΕ κάνει σαφή διάκριση μεταξύ του δικαιώματος ασκήσεως προσφυγής των οργάνων της Ένωσης και των κρατών μελών, αφενός, και των φυσικών και νομικών προσώπων, αφετέρου, το δε δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού παρέχει, μεταξύ άλλων, σε κάθε κράτος μέλος το δικαίωμα να αμφισβητήσει, με προσφυγή ακυρώσεως, τη νομιμότητα των αποφάσεων της Επιτροπής, χωρίς η άσκηση του δικαιώματος αυτού να εξαρτάται από τη δικαιολόγηση εννόμου συμφέροντος (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Φεβρουαρίου 1988,
131/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 905
, σκέψη 6· διάταξη του Δικαστηρίου της 27ης Νοεμβρίου 2001,
C-208/99, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I-9183
, σκέψεις 22 έως 24· απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Σεπτεμβρίου 2010,
T-415/05, T-416/05 και T-423/05, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. II-4749
, σκέψη 57).
Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι είναι απολύτως παραδεκτό το αίτημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας περί ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως στον βαθμό που οι εθνικές διατάξεις περί καθορισμού των οριακών τιμών για τον μόλυβδο, οι οποίες κοινοποιήθηκαν με σκοπό τη διατήρησή τους, εγκρίνονται με την απόφαση αυτή μόνον έως τις 21 Ιουλίου 2013, το αργότερο.
– Επί της ουσίας
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει, κατ’ ουσίαν, τρεις λόγους ακυρώσεως, που αντλούνται, πρώτον, από παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, δεύτερον, από παράβαση του άρθρου 114 ΣΛΕΕ και, τρίτον, από κατάχρηση εξουσίας.
Πρέπει να εξεταστεί κατ’ αρχάς ο λόγος ακυρώσεως που η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αντλεί από παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε επαρκώς κατά νόμο τον χρονικό περιορισμό της εγκρίσεως των εθνικών διατάξεων για τον μόλυβδο. Αναφέρει ότι από τον «τρόπο ενέργειας» της Επιτροπής προκύπτει μια λογική αντίφαση, πράγμα που θα έπρεπε να οδηγήσει την Επιτροπή σε ιδιαιτέρως λεπτομερή αιτιολόγηση του εν λόγω περιορισμού.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 53 έως 55 της προσβαλλομένης αποφάσεως σχετικά με τον μόλυβδο έχουν ως εξής:
«Η θέση της γερμανικής ομοσπονδιακής κυβέρνησης
(53)
Οι γερμανικές αρχές αναφέρονται στη μελέτη της EFSA [Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων] του 2010 στην οποία γίνεται εμπεριστατωμένη εκτίμηση κινδύνου για τον μόλυβδο. Στη γνώμη της EFSA, δεν υπάρχει επιστημονικώς δικαιολογημένο κατώφλιο για τις δυσμενείς επιδράσεις του μολύβδου στην ανθρώπινη υγεία. Συνεπώς, η Γερμανία θεωρεί ότι τα όρια μετανάστευσης για τον μόλυβδο, όπως καθορίζονται στην οδηγία, δεν έχουν πλέον επιστημονική βάση και ζητά να διατηρηθούν τα εθνικά μέτρα.
Αξιολόγηση της θέσης της γερμανικής ομοσπονδιακής κυβέρνησης
(54)
Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα όρια μετανάστευσης για τον μόλυβδο, όπως καθορίζονται στην οδηγία, δεν παρέχουν πλέον το κατάλληλο επίπεδο προστασίας για τα παιδιά. Η ανεκτή ημερήσια πρόσληψη που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό των ορίων ετέθη σε αμφισβήτηση από την EFSA και τη JECFA [επιτροπή εμπειρογνωμόνων FAO/ΠOY για τα πρόσθετα τροφίμων] το 2010, μετά την αναθεώρηση της νομοθεσίας για την ασφάλεια των παιχνιδιών. Λαμβάνοντας αυτό υπόψη, η Επιτροπή έχει ήδη ξεκινήσει την αναθεώρηση των προαναφερθέντων ορίων.
(55)
Υπό το φως των ανωτέρω, η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι τα μέτρα που κοινοποίησε η Γερμανία ως προς τον μόλυβδο θεωρούνται δικαιολογημένα με βάση την επιτακτική ανάγκη για προστασία της ανθρώπινης υγείας.»
Η αιτιολογική σκέψη 91 της προσβαλλομένης αποφάσεως, που περιλαμβάνεται στο μέρος που τιτλοφορείται «Απουσία εμποδίων στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς», έχει ως εξής:
«Όσον αφορά τον μόλυβδο […], η Επιτροπή σημειώνει ότι οι κατασκευαστές, κατά την εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας, θα είναι σε θέση να διαθέσουν παιχνίδια σε όλα τα κράτη μέλη, πλην της Γερμανίας. Οι κατασκευαστές δεν είναι πιθανόν να κατασκευάζουν δύο σύνολα διαφορετικών παιχνιδιών, αλλά να ευθυγραμμιστούν με τις παρεκκλίνουσες διατάξεις, ώστε τα παιχνίδια τους να μπορούν να διατεθούν σε όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή σημειώνει περαιτέρω ότι οι γερμανικές οριακές τιμές για τον μόλυβδο […] είναι αυτές που εφαρμόζονται στην ΕΕ από το 1990 βάσει της οδηγίας 88/378/ΕΟΚ και, συνεπώς, οι κατασκευαστές μπορούν από τεχνική άποψη να τις τηρήσουν. Οι κατασκευαστές παιχνιδιών επιβεβαίωσαν την υπόθεση αυτή κατά τη διατύπωση της θέσης τους για τα γερμανικά μέτρα. Η Επιτροπή έχει, συνεπώς, λόγους να θεωρεί ότι οι συνέπειες στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς είναι ανάλογες με τον σκοπό της προστασίας της υγείας των παιδιών.»
Η αιτιολογική σκέψη 94 της προσβαλλομένης αποφάσεως, που περιλαμβάνεται στο μέρος που τιτλοφορείται «Συμπέρασμα», ορίζει τα εξής:
«Ως προς τα εθνικά μέτρα που κοινοποίησε η Γερμανία για τον μόλυβδο […], η Επιτροπή συμπεραίνει ότι τα μέτρα αυτά θεωρούνται δικαιολογημένα από την ανάγκη για προστασία της ανθρώπινης υγείας και ότι δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών ούτε δυσανάλογο εμπόδιο για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Η Επιτροπή έχει, συνεπώς, λόγους να θεωρεί ότι τα εθνικά μέτρα που κοινοποιήθηκαν μπορούν να εγκριθούν, υπό την επιφύλαξη χρονικού περιορισμού.»
Πρέπει να υπομνησθεί ότι η υποχρέωση αιτιολογήσεως που προβλέπει το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ αποτελεί ουσιώδη τύπο που πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα του βασίμου της αιτιολογίας, δεδομένου ότι αυτό αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της επίδικης πράξεως (βλ. αποφάσεις του Δικαστηρίου της 2ας Απριλίου 1998,
C-367/95 P, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, Συλλογή 1998, σ. I-1719
, σκέψη 67, και της 22ας Μαρτίου 2001,
C-17/99, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I-2481
, σκέψη 35).
Κατά πάγια νομολογία, η επιβαλλόμενη από το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξεως και πρέπει να διαφαίνεται από αυτήν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εκδίδει την προσβαλλόμενη πράξη, ώστε να καθίσταται δυνατό στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου και στο αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να ασκεί τον έλεγχό του. Η απαίτηση αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως, και ιδίως του περιεχομένου της πράξεως, της φύσεως των προβαλλόμενων λόγων και του συμφέροντος για παροχή εξηγήσεων που ενδέχεται να έχουν οι αποδέκτες της πράξεως ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται τόσο βάσει του περιεχομένου της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό ζήτημα (βλ. απόφαση Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, σκέψη 45 ανωτέρω, σκέψη 63 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 4ης Ιουλίου 2006,
T-304/02, Hoek Loos κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. II-1887
, σκέψη 58).
Πρέπει να τονιστεί ότι η αιτιολογία μιας πράξεως πρέπει να είναι λογική και, ιδίως, να μην εμφανίζει εσωτερικές αντιφάσεις που να εμποδίζουν την ορθή κατανόηση των λόγων εκδόσεως της πράξεως (απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Σεπτεμβρίου 2011,
C-521/09 P, Elf Aquitaine κατά Επιτροπής, Συλλογή 2011, σ. I-8947
, σκέψη 151).
Αντίφαση στην αιτιολογία αποφάσεως συνιστά παράβαση της υποχρεώσεως που απορρέει από το άρθρο 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ικανή να θίξει το κύρος της σχετικής πράξεως, αν αποδειχθεί ότι, λόγω της αντιφάσεως αυτής, ο αποδέκτης της πράξεως δεν είναι σε θέση να γνωρίζει, εν όλω ή εν μέρει, την πραγματική αιτιολογία της αποφάσεως και ότι, ως εκ τούτου, το διατακτικό της πράξεως στερείται, εν όλω ή εν μέρει, παντός νομικού ερείσματος (αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 24ης Ιανουαρίου 1995,
T-5/93, Tremblay κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. II-185
, σκέψη 42· της 30ής Μαρτίου 2000,
T-65/96, Kish Glass κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. II-1885
, σκέψη 85, και της 12ης Σεπτεμβρίου 2013, T‑347/09, Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψη 101).
Από τη νομολογία προκύπτει επίσης ότι, καίτοι μια απόφαση της Επιτροπής η οποία εμπίπτει σε πάγια πρακτική λήψεως αποφάσεων μπορεί να αιτιολογηθεί συνοπτικώς, ιδίως διά της επικλήσεως της πρακτικής αυτής, εντούτοις, όταν η εν λόγω απόφαση βαίνει αισθητά πέραν των προγενεστέρων αποφάσεων, στην Επιτροπή απόκειται να αναπτύξει ρητώς τη συλλογιστική της (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 26ης Νοεμβρίου 1975,
73/74, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1975, σ. 457
, σκέψη 31, και της 11ης Δεκεμβρίου 2008,
C-295/07 P, Επιτροπή κατά Département du Loiret, Συλλογή 2008, σ. I-9363
, σκέψη 44).
Πρέπει επιπλέον να τονιστεί ότι ο έλεγχος της τηρήσεως ορισμένων εγγυήσεων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης στις διοικητικές διαδικασίες, όπως η υποχρέωση της Επιτροπής να αιτιολογεί επαρκώς την απόφασή της, είναι τοσούτω μάλλον σημαντικότερες στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 114, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως δεν εφαρμόζεται στη διαδικασία αυτή (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 20ής Μαρτίου 2003,
C-3/00, Δανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I-2643
, σκέψη 50, και της 6ης Νοεμβρίου 2008,
C-405/07 P, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I-8301
, σκέψεις 56 και 57).
Εν προκειμένω, πρέπει να τονιστεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση περιλαμβάνει προκαταρκτικές παρατηρήσεις (αιτιολογικές σκέψεις 19 έως 24) που υπενθυμίζουν, μεταξύ άλλων, τις συνθήκες υπό τις οποίες καθορίστηκαν οι οριακές τιμές για το αρσενικό, τον μόλυβδο, το αντιμόνιο, το βάριο και τον υδράργυρο στις οδηγίες 88/378 και 2009/48. Όσον αφορά την οδηγία 2009/48, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, βάσει των συστάσεων που περιέχονται στην έκθεση του RIVM, η έκθεση των παιδιών στις χημικές ουσίες που περιέχονται στα παιχνίδια δεν μπορεί να υπερβαίνει ένα ορισμένο όριο, καλούμενο «ανεκτή ημερήσια πρόσληψη» και ότι, στον βαθμό που οι ανεκτές ημερήσιες προσλήψεις καθορίζονται βάσει επιστημονικών μελετών και η επιστήμη εξελίσσεται, ο νομοθέτης έχει προβλέψει τη δυνατότητα να τροποποιηθούν αυτές οι οριακές τιμές όταν θα είναι διαθέσιμα νέα επιστημονικά στοιχεία.
Η Επιτροπή προέβη σε ανάλυση των δικαιολογιών που παρέσχε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προς στήριξη του αιτήματός της να παρεκκλίνει για κάθε επιμέρους ουσία. Μετά την ανάλυσή της, η Επιτροπή ενέκρινε το αίτημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας για διατήρηση των εθνικών διατάξεων περί καθορισμού των οριακών τιμών σχετικά με τον μόλυβδο, κρίνοντας ότι τα σχετικά μέτρα «θεωρούνται δικαιολογημένα με βάση την επιτακτική ανάγκη για προστασία της ανθρώπινης υγείας» (αιτιολογικές σκέψεις 55 και 94 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Κατά την Επιτροπή, το τελευταίο αυτό συμπέρασμα απορρέει από ειδικά προβλήματα συνδεόμενα με την ανεκτή ημερήσια πρόσληψη που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό των οριακών τιμών μετανάστευσης για τον μόλυβδο, η οποία ετέθη σε αμφισβήτηση από ορισμένες επιστημονικές εκτιμήσεις (αιτιολογική σκέψη 54 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η Επιτροπή ανέφερε συνεπώς ότι η ανεκτή ημερήσια πρόσληψη που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό του ορίου είχε τεθεί σε αμφισβήτηση από την Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) και την επιτροπή εμπειρογνωμόνων FAO/ΠOY για τα πρόσθετα τροφίμων (JECFA) το 2010, μετά την αναθεώρηση της νομοθεσίας για την ασφάλεια των παιχνιδιών, και ότι, κατά συνέπεια, η Επιτροπή έχει ήδη ξεκινήσει την αναθεώρηση των προαναφερθέντων ορίων.
Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης ότι οι διατάξεις που κοινοποίησε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας σχετικά με τον μόλυβδο δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων, ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών, ούτε δυσανάλογο εμπόδιο για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (αιτιολογικές σκέψεις 83, 86, 91 και 94 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Μόνο στο τμήμα της προσβαλλομένης αποφάσεως όπου εκτίθενται τα συμπεράσματα η Επιτροπή ανέφερε ότι έχει λόγους να θεωρεί ότι τα εθνικά μέτρα που κοινοποιήθηκαν μπορούν να εγκριθούν, «υπό την επιφύλαξη χρονικού περιορισμού» (αιτιολογική σκέψη 94 της προσβαλλομένης αποφάσεως), όπως αυτός καθορίστηκε στο άρθρο 1 του διατακτικού της εν λόγω αποφάσεως. Η Επιτροπή ενέκρινε συνεπώς τη διατήρηση των διατάξεων που προβλέπει η γερμανική νομοθεσία για τον μόλυβδο που υπάρχει στα παιχνίδια «έως την ημερομηνία έναρξης ισχύος των διατάξεων της [Ευρωπαϊκής Ένωσης] που θεσπίζουν νέα όρια για τον μόλυβδο στα παιχνίδια ή έως την 21η Ιουλίου 2013, ανάλογα με το ποια ημερομηνία προηγείται».
Εκ προοιμίου, πρέπει να τονιστεί ότι η προσωρινή έγκριση των εθνικών μέτρων που κοινοποιήθηκαν σχετικά με τον μόλυβδο συνοδεύεται από μια καταληκτική ημερομηνία που καθορίζεται από το πλησιέστερο χρονικά μεταξύ δύο εναλλακτικών γεγονότων, εκ των οποίων το πρώτο είναι αβέβαιο και ορίζεται ως η «ημερομηνία έναρξης ισχύος των διατάξεων της ΕΕ που θεσπίζουν νέα όρια για τον μόλυβδο στα παιχνίδια», ενώ το δεύτερο είναι βέβαιο καθόσον αποτελεί την ημερομηνία της 21ης Ιουλίου 2013. […] Συναφώς, έστω και αν η Επιτροπή υποστηρίζει με τα δικόγραφά της ότι, κατά τον χρόνο της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, αυτό που την οδήγησε στον χρονικό περιορισμό της εγκριθείσας παρέκκλισης είναι το γεγονός ότι είχε ήδη λάβει μέτρα για να προσαρμόσει τις τιμές σχετικά, μεταξύ άλλων, με τον μόλυβδο, όπως αυτές ορίζονταν στην οδηγία 2009/48, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη των επιστημονικών γνώσεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η εν λόγω απόφαση δεν περιέχει ειδική ανάλυση επί του σημείου αυτού.
Όσον αφορά τον περιορισμό της εγκρίσεως «έως την ημερομηνία έναρξης ισχύος των διατάξεων της ΕΕ που θεσπίζουν νέα όρια για τον μόλυβδο στα παιχνίδια», πρέπει να θεωρηθεί ότι από τη συνολική ανάγνωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, και συσχετίζοντας λογικά τις ρητές αιτιολογικές της σκέψεις που αφορούν τη δρομολόγηση επανεξετάσεως των οριακών τιμών της οδηγίας 2009/48 για τον μόλυβδο με το περιεχόμενο του άρθρου 1 του διατακτικού της που περιορίζει την έγκριση έως την ημερομηνία έναρξης ισχύος των «διατάξεων της [Ευρωπαϊκής Ένωσης] που θεσπίζουν νέα όρια» για την ουσία αυτή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε τη δυνατότητα να γνωρίζει τη συλλογιστική της Επιτροπής.
Αντιθέτως, όσον αφορά τον περιορισμό «έως τις 21 Ιουλίου 2013», η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί, καταρχάς, ότι η Επιτροπή αναγνώρισε, στην αιτιολογική σκέψη 54 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι τα όρια μετανάστευσης για τον μόλυβδο, όπως καθορίζονται στην οδηγία 2009/48, δεν παρείχαν πλέον το κατάλληλο επίπεδο προστασίας για τα παιδιά και ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις δικαιολογούνταν με βάση την επιτακτική ανάγκη για προστασία της ανθρώπινης υγείας, οπότε στην αρχή του χρονικού περιορισμού εμφιλοχωρεί μια λογική αντίφαση. Εν συνεχεία, ο χρονικός περιορισμός πρέπει να χαρακτηριστεί ως παρέκκλιση από την κανονιστική επιταγή του άρθρου 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ, η οποία συνεπάγεται ότι η Επιτροπή υποχρεούται να εγκρίνει την κοινοποιηθείσα διάταξη αν πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως. Περαιτέρω, η αντίφαση είναι ακόμη πιο έκδηλη αν ληφθούν υπόψη τα όσα αναπτύσσει η Επιτροπή σχετικά με τις εθνικές διατάξεις που αφορούν τις νιτροζαμίνες και τις νιτροζώσιμες ουσίες, οι οποίες εγκρίθηκαν χωρίς χρονικό περιορισμό. Τέλος, ο χρονικός περιορισμός έως τις 21 Ιουλίου 2013 το βράδυ ισοδυναμεί, ως προς το αποτέλεσμα, με άρνηση, λαμβανομένης υπόψη της όλης οικονομίας της οδηγίας 2009/48.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε, αφενός, ότι, καίτοι η οδηγία 2009/48 έπρεπε να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο το αργότερο στις 20 Ιανουαρίου 2011, εντούτοις τα κράτη μέλη έπρεπε να εφαρμόσουν τις εθνικές διατάξεις περί μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο μόνον από τις 20 Ιουλίου 2011 (άρθρο 54 της οδηγίας 2009/48) και, αφετέρου, ότι η οδηγία 88/378 καταργήθηκε από τις 20 Ιουλίου 2011, με εξαίρεση το άρθρο 2, παράγραφος 1, και το μέρος ΙΙ 3 του παραρτήματος ΙΙ, που καταργήθηκαν από τις 20 Ιουλίου 2013 (άρθρο 55 της οδηγίας 2009/48).
Έχοντας υπόψη την εξαίρεση που διαλαμβάνεται στην προηγούμενη σκέψη, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε από την Επιτροπή τη διατήρηση των διατάξεων που προβλέπει η εθνική της νομοθεσία για διάφορες ουσίες, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται ο μόλυβδος που υπάρχει στα παιχνίδια «πέραν της 20ής Ιουλίου 2013, ημερομηνίας έναρξης ισχύος του παραρτήματος II, μέρος III, της οδηγίας 2009/48», στον βαθμό που οι οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας τις οποίες καθόρισε η οδηγία 88/378 και επανέλαβαν οι διατάξεις αυτές εξακολουθούσαν να ισχύουν μέχρι την ημερομηνία αυτή, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε άδεια της Επιτροπής.
Δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή ενέκρινε τη διατήρηση των εθνικών διατάξεων για τον μόλυβδο μόνο μέχρι την έναρξη ισχύος των αναθεωρημένων οριακών τιμών μετανάστευσης για την ουσία αυτή και, εν πάση περιπτώσει, έως τις 21 Ιουλίου 2013 το αργότερο.
Πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί ότι, είτε η λήξη της εγκρίσεως της διατηρήσεως των εθνικών διατάξεων για τον μόλυβδο θα συνέπιπτε με την έναρξη ισχύος των νέων διατάξεων της Ένωσης περί καθορισμού των αναθεωρημένων οριακών τιμών μετανάστευσης για την ουσία αυτή, πράγμα το οποίο θα είχε νόημα μόνον αν η έναρξη αυτή ισχύος πραγματοποιούνταν πριν από τις 21 Ιουλίου 2013, είτε η λήξη της εγκρίσεως της διατηρήσεως των εθνικών διατάξεων για τον μόλυβδο θα επερχόταν, διά της παρόδου του χρόνου, στις 21 Ιουλίου 2013, ήτοι σε μια ημερομηνία που θα αντιστοιχούσε, με διαφορά μιας ημέρας, στη λήξη της διατηρήσεως σε ισχύ του μέρους II 3 του παραρτήματος II της οδηγίας 88/378, που αντικαταστάθηκε από το παράρτημα II, μέρος III, της οδηγίας 2009/48.
Όσον αφορά την τελευταία αυτή περίπτωση, η Επιτροπή εξήγησε, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι:
«Οι οριακές τιμές για τις χημικές ουσίες που καθόρισε η οδηγία ισχύουν από τις 20 Ιουλίου 2013, ώρα 0. Κατά την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή υπέθετε ότι οι οριακές τιμές για […] τον μόλυβδο θα προσαρμόζονταν εμπροθέσμως πριν από την ημερομηνία αυτή. Ωστόσο, ήθελε επίσης να αποφύγει το ενδεχόμενο να της προσαφθεί ότι δημοσίευσε μια απόφαση η οποία, για τις δύο αυτές ουσίες, δεν προβλέπει χρονικό πεδίο εφαρμογής. Επιπλέον, οι δύο ημερομηνίες πέφτουν σαββατοκύριακο. Κατά συνέπεια, η απόφαση χορηγεί (συμβολικά) στη Γερμανική Κυβέρνηση πρόσθετη προθεσμία μιας ημέρας για την προσαρμογή».
Εφόσον, αφενός, οι οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας που καθόριζε η οδηγία 88/378 θα εξακολουθούσαν να ισχύουν έως τις 20 Ιουλίου 2013 και, αφετέρου, η διατήρηση των εθνικών διατάξεων για τον μόλυβδο εγκρίθηκε μόνον έως τις 21 Ιουλίου 2013 το αργότερο, διευκρινιζομένου ότι η διαφορά μεταξύ των δύο αυτών ημερομηνιών είναι αμιγώς συμβολική, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως ορθώς το υπογραμμίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η προσβαλλόμενη απόφαση ισοδυναμεί, ως προς το συγκεκριμένο αποτέλεσμά της, με αρνητική απόφαση, πράγμα το οποίο εξάλλου αποδέχθηκε ρητώς η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, μολονότι η Επιτροπή διαπίστωσε στην απόφαση αυτή τη συνδρομή των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ (αιτιολογικές σκέψεις 55, 83, 86, 91 και 94 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Συνεπώς, από τα ανωτέρω προκύπτει ότι στην προσβαλλόμενη απόφαση εμφιλοχωρεί μια εσωτερική αντίφαση ικανή να εμποδίσει την καλή κατανόηση των λόγων στους οποίους η απόφαση αυτή στηρίζεται.
Λαμβανομένης υπόψη της εσωτερικής αυτής αντιφάσεως, και χωρίς να χρειάζεται να κριθούν οι λοιποί λόγοι ακυρώσεως που προέβαλε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας σχετικά με τη φερόμενη έλλειψη νομιμότητας του χρονικού περιορισμού της εγκρίσεως σχετικά με τον μόλυβδο, πρέπει να ακυρωθεί το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, της προσβαλλομένης αποφάσεως, λόγω παραβάσεως του άρθρου 296, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, στον βαθμό που περιόρισε έως τις 21 Ιουλίου 2013 την έγκριση των εθνικών διατάξεων περί καθορισμού των οριακών τιμών για τον μόλυβδο.
Επί της ελλείψεως νομιμότητας της αρνήσεως της διατηρήσεως των εθνικών διατάξεων που αφορούν το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο
– Προσβαλλόμενη απόφαση
Στο πλαίσιο της εκτιμήσεως της αιτήσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας που στηρίζεται στο άρθρο 114, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή διατύπωσε, στις αιτιολογικές σκέψεις 19 έως 24 της προσβαλλομένης αποφάσεως, γενικές παρατηρήσεις αφορώσες το σύνολο των επίμαχων ουσιών, προτού εξετάσει την αίτηση από την άποψη εκάστης των ουσιών αυτών.
Οι προκαταρκτικές αυτές παρατηρήσεις έχουν ως εξής:
«(19)
Οι οριακές τιμές για το αρσενικό, τον μόλυβδο, το αντιμόνιο, το βάριο και τον υδράργυρο που περιέχονται στο δεύτερο διάταγμα για την ασφάλεια εξοπλισμού και προϊόντων (Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug — 2. GPSGV) είναι οι τιμές που προβλέπονται στην οδηγία 88/378/ΕΟΚ και εφαρμόζονται στην ΕΕ από το 1990. Οι εν λόγω οριακές τιμές θεσπίστηκαν βάσει των επιστημονικών στοιχείων που ήταν διαθέσιμα την εποχή εκείνη, συγκεκριμένα την επιστημονική γνώμη της επιστημονικής συμβουλευτικής επιτροπής για την εξέταση της τοξικότητας και οικοτοξικότητας των χημικών ενώσεων του 1985, με τίτλο 12964(EN), κεφάλαιο “Χημικές ιδιότητες των παιχνιδιών”. Για τον καθορισμό των οριακών τιμών χρησιμοποιήθηκε ως βάση η κατ’ εκτίμηση πρόσληψη από τα τρόφιμα για τους ενήλικες. Έγινε η υπόθεση ότι τα παιδιά, με κατ’ εκτίμηση σωματικό βάρος έως και 12 kg, θα είχαν πρόσληψη το 50 % κατ’ ανώτατο όριο της πρόσληψης για τους ενήλικες και ότι η διαρροή από τα παιχνίδια δεν θα αντιπροσώπευε πάνω από το 10 % της ημερήσιας πρόσληψης.
(20)
Η οδηγία εκδόθηκε το 2009 και αντικατέστησε την οδηγία 88/378/ΕΟΚ με αυτήν εκσυγχρονίστηκε το εφαρμοστέο στις χημικές ενώσεις νομικό πλαίσιο, λαμβάνοντας υπόψη τα τελευταία επιστημονικά στοιχεία που ήταν διαθέσιμα εκείνη την εποχή.
(21)
Οι οριακές τιμές για το αρσενικό, τον μόλυβδο, το αντιμόνιο, το βάριο και τον υδράργυρο που καθορίζονται στην οδηγία υπολογίζονται ως εξής: βάσει των συστάσεων του ολλανδικού Εθνικού Ινστιτούτου Δημόσιας Υγείας και Περιβάλλοντος (RIVM), οι οποίες περιλαμβάνονταν στην έκθεσή του του 2008 με τίτλο “Χημικές ουσίες στα παιχνίδια. Γενική μεθοδολογία για την αξιολόγηση της χημικής ασφάλειας των παιχνιδιών, με έμφαση στα στοιχεία”, η έκθεση των παιδιών στις χημικές ουσίες που περιέχονται στα παιχνίδια δεν μπορεί να υπερβαίνει ένα ορισμένο όριο, καλούμενο “ανεκτή ημερήσια πρόσληψη”. Επειδή τα παιδιά εκτίθενται σε χημικές ουσίες μέσω πηγών άλλων από τα παιχνίδια, μόνο ένα ποσοστό της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης θα πρέπει να οφείλεται στα παιχνίδια. Η επιστημονική επιτροπή για την τοξικότητα, την οικοτοξικότητα και το περιβάλλον (CSTEE), στην έκθεσή της του 2004, πρότεινε να αποδίδεται στα παιχνίδια μέγιστο ποσοστό 10 % της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης. Ωστόσο, για ιδιαίτερα τοξικές ουσίες (για παράδειγμα, αρσενικό, μόλυβδο, υδράργυρο), ο νομοθέτης αποφάσισε ότι η συνιστώμενη κατανομή δεν θα πρέπει να υπερβαίνει το 5 % της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης, ώστε να εξασφαλίζεται ότι θα είναι παρόντα μόνο ίχνη που είναι συμβατά με την ορθή παρασκευαστική πρακτική. Για να υπάρξουν οριακές τιμές, το ανώτατο ποσοστό της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης θα πολλαπλασιαστεί με το βάρος ενός παιδιού, κατ’ εκτίμηση 7,5 kg, και θα διαιρεθεί με την ποσότητα του από του στόματος προσληφθέντος υλικού, εκτιμώμενου από το RIVM σε 8 mg υλικού του παιχνιδιού ημερησίως όταν πρόκειται για υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο, 100 mg για εύθρυπτο υλικό παιχνιδιού και 400 mg για υγρό ή κολλώδες υλικό παιχνιδιού. Αυτά τα όρια απορρόφησης υποστηρίχτηκαν από την επιστημονική επιτροπή για την υγεία και τους περιβαλλοντικούς κινδύνους (SCHER), στη γνώμη της με τίτλο “Risks from organic CMR substances in toys” (Κίνδυνοι από οργανικές ουσίες CMR σε παιχνίδια) που εκδόθηκε στις 18 Μαΐου 2010. Δεδομένου ότι οι ανεκτές ημερήσιες προσλήψεις καθορίζονται βάσει επιστημονικών μελετών και η επιστήμη εξελίσσεται, ο νομοθέτης έχει προβλέψει τη δυνατότητα να τροποποιηθούν αυτές οι οριακές τιμές με νέα επιστημονικά στοιχεία.
(22)
H οδηγία καθορίζει όρια μεταναστεύσεων, ενώ η Γερμανία θέλει να διατηρήσει εθνικές τιμές που εκφράζονται σε βιοδιαθεσιμότητα. Η βιοδιαθεσιμότητα ορίζεται ως η ποσότητα των χημικών που εξέρχονται από ένα παιχνίδι αλλά δεν απορροφώνται, κατ’ ανάγκη, από το ανθρώπινο σώμα. Η μετανάστευση ορίζεται ως η ποσότητα των χημικών που εξέρχεται από ένα παιχνίδι και απορροφάται από τον ανθρώπινο οργανισμό. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα όρια της βιοδιαθεσιμότητας που καθορίστηκαν το 1990 μετατράπηκαν σε όρια μετανάστευσης στο πρότυπο EN 71‑3 για τη μετανάστευση ορισμένων στοιχείων. Ωστόσο, οι υπολογισμοί που έγιναν για τον σκοπό αυτής της μεταφοράς ήταν κατά προσέγγιση. Οι ανεκτές ημερήσιες προσλήψεις που χρησιμοποιήθηκαν βασίζονται στις συστάσεις του 1985. Έγινε η παραδοχή ημερήσιας πρόσληψης 8 mg υλικού παιχνιδιού, ενώ έγιναν και προσαρμογές ώστε να ελαχιστοποιηθεί η έκθεση των παιδιών στα τοξικά στοιχεία —για παράδειγμα μειώθηκε το όριο μετανάστευσης για το βάριο— και να εξασφαλιστεί το εφικτό των αναλύσεων —για παράδειγμα, αυξήθηκε το όριο μετανάστευσης για το αντιμόνιο και το αρσενικό.
(23)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι τα πρότυπα δεν είναι υποχρεωτικά, αλλά χρησιμοποιούνται σε εθελοντική βάση από τη βιομηχανία στο πλαίσιο των διαδικασιών αξιολόγησης της συμμόρφωσης που ορίζονται στη νομοθεσία. Επιπλέον, το πρότυπο EN 71‑3 αναθεωρείται επί του παρόντος, ώστε να αποτελέσει τεκμήριο συμμόρφωσης με τις νέες οριακές τιμές που προβλέπονται στην οδηγία.
(24)
Συμπερασματικά, κατά τον καθορισμό των οριακών τιμών στο πλαίσιο της οδηγίας και του προτύπου EN 71‑3 ελήφθησαν υπόψη διάφορα επιστημονικά στοιχεία. Οι οριακές τιμές της οδηγίας βασίζονται σε μια συνεπή και διαφανή επιστημονικοτοξικολογική προσέγγιση, ώστε να υπάρχει εγγυημένη ασφάλεια και, συνεπώς, μπορούν να θεωρηθούν καταλληλότερες.»
– Επί της παραβάσεως του κριτηρίου που εφαρμόζεται στην εξέταση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι, στον βαθμό που η Επιτροπή στήριξε την άρνηση διατηρήσεως των εθνικών διατάξεων σχετικά με το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο στο γεγονός ότι δεν είχε αποδείξει ότι οι οριακές τιμές μετανάστευσης της οδηγίας 2009/48 δεν παρείχαν επαρκές επίπεδο προστασίας (αιτιολογική σκέψη 43 της προσβαλλομένης αποφάσεως) ή ότι ήσαν ικανές να έχουν δυσμενή επίδραση στην υγεία (αιτιολογικές σκέψεις 59 έως 62 της προσβαλλομένης αποφάσεως), η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε κατά παράβαση του κριτηρίου που εφαρμόζεται στην εξέταση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ, όπως το έχει ορίσει η νομολογία.
Όσον αφορά το κριτήριο που εφαρμόζεται στις εξακριβώσεις που διενεργεί η Επιτροπή και οι οποίες διαλαμβάνονται στο άρθρο 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να στηρίξει αίτηση σκοπούσα στη διατήρηση των προϋφισταμένων εθνικών διατάξεών του επί εκτιμήσεως του κινδύνου για την υγεία διαφορετικής από εκείνη του νομοθέτη της Ένωσης κατά τη λήψη του μέτρου εναρμονίσεως από το οποίο παρεκκλίνουν οι εθνικές διατάξεις. Προς τούτο, εναπόκειται στο αιτούν κράτος μέλος να αποδείξει ότι οι εν λόγω εθνικές διατάξεις διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας απ’ ό,τι το μέτρο εναρμονίσεως της Ένωσης και ότι δεν υπερβαίνουν ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου αυτού (απόφαση Δανία κατά Επιτροπής, σκέψη 50 ανωτέρω, σκέψη 64).
Εν προκειμένω, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι, για εκάστη των τριών επίμαχων ουσιών, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προέβαλε την ίδια επιχειρηματολογία προς στήριξη του αιτήματός της που στηρίζεται στο άρθρο 114, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, ήτοι ότι οι οριακές τιμές για τις ουσίες αυτές που υπάρχουν στο υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο, όπως τις καθορίζει η οδηγία 2009/48, αυξήθηκαν σε σχέση με τις τιμές που διαλαμβάνονται στην προδιαγραφή EN 71-3, καθόσον η τελευταία αυτή μετέτρεψε σε όρια μετανάστευσης τα όρια βιοδιαθεσιμότητας που είχε καθορίσει η οδηγία 88/378 και οι οποίες είχαν περιληφθεί στις κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις (αιτιολογικές σκέψεις 34, 40, 57 και 58 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Στην από 2 Μαρτίου 2011 επιστολή της, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπογράμμισε το γεγονός ότι, λαμβανομένης υπόψη της προαναφερθείσας αυξήσεως, το επίπεδο προστασίας της οδηγίας 2009/48 ήταν ανεπαρκές και ότι οι εθνικές διατάξεις ήσαν πιο περιοριστικές και εξασφάλιζαν, κατά συνέπεια, υψηλότερο επίπεδο προστασίας για την υγεία από αυτό που προέκυπτε από την οδηγία 2009/48.
Με την επιχειρηματολογία αυτή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται όχι μόνον ότι το επίπεδο προστασίας που εξασφαλίζει το μέτρο εναρμονίσεως είναι ανεπαρκές, αλλά επίσης και συνακόλουθα ότι το επίπεδο προστασίας που παρέχουν οι εθνικές διατάξεις είναι υψηλότερο, πράγμα που απόκειται πράγματι στο αιτούν κράτος μέλος να αποδείξει σύμφωνα με τη νομολογία στον τομέα αυτό.
Τα δύο αυτά επιχειρήματα συνδέονται, στην πραγματικότητα, αντικειμενικά και στενά και η Επιτροπή, στην προσβαλλόμενη απόφαση, απλώς απάντησε στην επιχειρηματολογία αυτή κατά τρόπο συγκριτικό, εξηγώντας τους λόγους για τους οποίους θεωρούσε ότι «οι οριακές τιμές που προβλέπει η οδηγία [2009/48 ήταν] καταλληλότερες» (αιτιολογικές σκέψεις 36, 42 και 62 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Ομοίως, δεν αμφισβητείται ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε τη διατήρηση των εθνικών διατάξεων, αναγνωρίζοντας εκ παραλλήλου ότι από τις οριακές τιμές για το αντιμόνιο που προβλέπει η οδηγία 2009/48 δεν αναμενόταν δυσμενής συνέπεια για την ανθρώπινη υγεία (αιτιολογικές σκέψεις 40 και 59 της προσβαλλομένης αποφάσεως), πράγμα το οποίο η Επιτροπή απλώς σημείωσε (αιτιολογικές σκέψεις 43 και 62 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Πρέπει τέλος να τονιστεί ότι η Επιτροπή ανέφερε σαφώς, στο πλαίσιο της αναλύσεώς της σχετικά με το αντιμόνιο και τον υδράργυρο, ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν είχε προσκομίσει κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι «τα γερμανικά μέτρα εξασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας» (αιτιολογικές σκέψεις 43 και 62 της προσβαλλομένης αποφάσεως), η δε τελευταία αυτή αναφορά αντιστοιχεί ακριβώς στον ορισμό του αντικειμένου της αποδείξεως την οποία οφείλει να προσκομίσει το αιτούν κράτος μέλος. Η μοναδική έλλειψη της αναφοράς αυτής όσον αφορά το αρσενικό δεν αρκεί ωστόσο για να αποδειχθεί παράβαση του κριτηρίου που εφαρμόζεται στην εξέταση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ, καθόσον από την όλη οικονομία της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι δεν υπήρξε παράβαση του κριτηρίου αυτού.
Κατά συνέπεια, η αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
– Επί της ουσιαστικής εκτιμήσεως των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν εκτίμησε ορθώς την πραγματική κατάσταση και εφάρμοσε κατά νομικά εσφαλμένο τρόπο το άρθρο 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ θεωρώντας ότι δεν είχε αποδειχθεί ότι οι εθνικές διατάξεις παρείχαν υψηλότερο επίπεδο προστασίας για την υγεία των παιδιών απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48.
Στο πλαίσιο της επιχειρηματολογίας που ανέπτυξε στο πρώτο μέρος του λόγου της ακυρώσεως, που φέρει τον τίτλο «Οι αιτιολογήσεις της διατηρήσεως των κοινοποιηθεισών εθνικών διατάξεων (έννοια της ιδίας εθνικής προστασίας)», η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διατυπώνει διάφορες παρατηρήσεις σχετικά με την αρχή των ορθών πρακτικών κατασκευής και την αρχή της προφύλαξης, τις οποίες η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη κατά την κατάρτιση της οδηγίας 2009/48.
Πρώτον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι το συγκεκριμένο επίπεδο των οριακών τιμών που καθορίζουν οι κοινοποιηθείσες διατάξεις αντιστοιχεί σε αυτό που είναι αναγκαίο από τοξικολογικής απόψεως και εφικτό από τεχνολογικής απόψεως και ότι συνεπώς ενήργησε κατά τρόπο λογικά συνεκτικό με βάση την «αρχή των ορθών πρακτικών κατασκευής», ενώ δεν ελήφθη επαρκώς υπόψη η εν λόγω αρχή κατά την κατάρτιση της οδηγίας 2009/48, της οποίας οι οριακές τιμές μετανάστευσης στηρίζονται στην έκθεση του RIVM, που σχεδιάστηκε ως απλή βάση συζητήσεως. Η οδηγία 2009/48 έρχεται επίσης σε αντίφαση προς άλλες διατάξεις του παράγωγου δικαίου που χρησιμοποιούν την εν λόγω αρχή όσον αφορά το ζήτημα των καταλοίπων των βλαβερών ουσιών στα προϊόντα κατανάλωσης.
Πρέπει να τονιστεί ότι η επιχειρηματολογία αυτή αντικρούεται από το ίδιο το κείμενο της οδηγίας 2009/48, από το οποίο προκύπτει, ιδίως στις αιτιολογικές σκέψεις 3, 20 και 22, η συνεκτίμηση του τεχνολογικού ζητήματος.
Έτσι, η αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2009/48, καταρχάς, ορίζει ότι «οι τεχνολογικές εξελίξεις στην αγορά παιχνιδιών δημιούργησαν νέα ζητήματα όσον αφορά την ασφάλεια των παιχνιδιών και προκάλεσαν μεγαλύτερο προβληματισμό στους καταναλωτές» και ότι «[γ]ια να συνυπολογισθούν αυτές οι εξελίξεις και για να αποσαφηνισθεί το πλαίσιο εντός του οποίου τα παιχνίδια μπορούν να διατίθενται στην αγορά, ορισμένες πτυχές της οδηγίας 88/378/ΕΟΚ θα πρέπει να αναθεωρηθούν και να ενισχυθούν και, για λόγους σαφήνειας, η εν λόγω οδηγία θα πρέπει να αντικατασταθεί από την παρούσα οδηγία». Η αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας 2009/48 ορίζει εν συνεχεία ότι «[ο]ρισμένες βασικές απαιτήσεις ασφαλείας που θεσπίστηκαν με την οδηγία 88/378/ΕΟΚ θα πρέπει να επικαιροποιηθούν, ώστε να ληφθεί υπόψη η τεχνική πρόοδος που έχει συντελεστεί μετά την έκδοση της εν λόγω οδηγίας» και ότι, «[ε]ιδικότερα, στον τομέα των ηλεκτρικών ιδιοτήτων, η τεχνική πρόοδος κατέστησε εφικτή την υπέρβαση του ορίου των 24 volts που προβλέπεται στην οδηγία 88/378/ΕΟΚ, ενώ παρέχεται εγγύηση ασφαλούς χρήσης του οικείου παιχνιδιού». Τέλος, η αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας 2009/48, που υπομνήσθηκε στη σκέψη 10 ανωτέρω, αναφέρεται ρητώς στην ανάγκη, στο πλαίσιο του καθορισμού των οριακών τιμών, «να εξασφαλισθεί ότι δεν υπάρχουν παρά μόνο ίχνη τους, τα οποία είναι συμβατά με την ορθή κατασκευαστική πρακτική».
Ομοίως δεν αμφισβητείται ότι, για την κατάρτιση της προτάσεως οδηγίας 2009/48, η Επιτροπή στηρίχθηκε στην έκθεση του RIVM, στην οποία αναφέρεται σαφώς ότι το αντικείμενό της συνίσταται, κυρίως, στην «εξέταση του πώς οι οριακές τιμές για ορισμένα στοιχεία που περιέχονται στα παιχνίδια, οι οποίες προβλέπονται στο παράρτημα II, [μέρος II,] 3 της οδηγίας 88/378/ΕΟΚ σχετικά με την ασφάλεια των παιχνιδιών, θα έπρεπε να αναθεωρηθούν βάσει των πλέον πρόσφατων επιστημονικών γνώσεων». Οι συντάκτες της έκθεσης ανέφεραν επίσης ότι παρουσίασαν, στην εν λόγω έκθεση, μια «μεθοδολογία στηριζόμενη στον υφιστάμενο κίνδυνο η οποία μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την εκτίμηση της ασφάλειας σε σχέση με την έκθεση στις χημικές ουσίες που περιέχονται στα παιχνίδια». Οι παραθέσεις αυτές αντικρούουν το επιχείρημα της προσφεύγουσας ότι η έκθεση του RIVM «ουδέποτε σχεδιάστηκε για να εφαρμοστεί ή για να χρησιμεύσει ως βάση εφαρμογής στην πράξη».
Το γεγονός και μόνον ότι η εφαρμογή της μεθόδου αυτής μπορούσε να συνεπάγεται, για ορισμένα στοιχεία, οριακές τιμές μετανάστευσης υψηλότερες από αυτές που επιτρέπονται δυνάμει της οδηγίας 88/378 δεν σημαίνει οπωσδήποτε, όπως αφήνει να εννοηθεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι δεν ελήφθη επαρκώς υπόψη η αρχή των ορθών πρακτικών κατασκευής κατά την κατάρτιση της οδηγίας 2009/48.
Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι το επίμαχο μέτρο έρχεται σε αντίφαση και με άλλες διατάξεις του παραγώγου δικαίου που χρησιμοποιούν την αρχή των ορθών πρακτικών κατασκευής στηρίζεται σε μια αναπόδεικτη παραδοχή.
Δεύτερον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η αρχή της προφύλαξης, η οποία πρέπει να εφαρμόζεται ιδίως στις περιπτώσεις επιστημονικής αβεβαιότητας, δεν ελήφθη, ούτε αυτή, επαρκώς υπόψη κατά την κατάρτιση της οδηγίας 2009/48, όπως τούτο προκύπτει από τις οριακές τιμές της οδηγίας αυτής για το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο, καθώς και από τον χειρισμό του ειδικού ζητήματος της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης αρσενικού. Η οδηγία 2009/48 καθορίζει, όσον αφορά το αρσενικό, ανεκτή ημερήσια πρόσληψη 1 μg ανά kg σωματικού βάρους και ανά ημέρα, ενώ είναι αδύνατον να καθοριστεί, κατά την EFSA, οποιαδήποτε ανεκτή πρόσληψη για την ουσία αυτή χωρίς να αναληφθεί κίνδυνος για την υγεία.
Πρέπει να τονιστεί ότι, στο πλαίσιο της αιτήσεώς της βάσει του άρθρου 114, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε προβάλει μια πανομοιότυπη επιχειρηματολογία όσον αφορά το ζήτημα της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης αρσενικού.
Στην προσβαλλόμενη απόφαση (αιτιολογικές σκέψεις 31 έως 33), η Επιτροπή απάντησε στην επιχειρηματολογία αυτή ως εξής:
«(31)
Η Επιτροπή έλαβε γνώση της μελέτης της EFSA του 2009 για το αρσενικό και τη θεώρησε ως νέο επιστημονικό στοιχείο που θα μπορούσε να αποτελέσει αφορμή για αναθεώρηση των οριακών τιμών του αρσενικού. Η μελέτη εστάλη στην επιτροπή SCHER. Η SCHER σημειώνει στη γνώμη της […] ότι η EFSA δεν κατέληξε σε ανεκτή ημερήσια πρόσληψη, αλλά χρησιμοποίησε μια τιμή βάσει εκτίμησης κινδύνου. Η SCHER είχε αποφανθεί, σε προηγούμενες γνώμες […], ότι το “αρσενικό εμφανίζει μια μη γραμμική σχέση δόσης-απόκρισης ως προς τον καρκίνο”. Χρησιμοποιώντας το ισχύον νόμιμο όριο για το πόσιμο νερό (10 μg/L) και την έκθεση από τα τρόφιμα που έχει ορίσει η EFSA για τον μέσο καταναλωτή, η SCHER συμπεραίνει ότι η ημερήσια έκθεση για τον άνθρωπο στο αρσενικό είναι περίπου 1 μg/kg σωματικού βάρους/ημέρα και δεν αυξάνει την επίπτωση όγκου. Η τιμή αυτή μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως ρεαλιστική ανεκτή ημερήσια πρόσληψη, ενώ η έκθεση των παιδιών μέσω των παιχνιδιών δεν θα πρέπει να υπερβαίνει το 10 %.
(32)
Η τιμή στην οποία κατέληξε η SCHER αντιστοιχεί στην ανεκτή ημερήσια πρόσληψη που συνέστησε το RIVM και η οποία χρησιμοποιήθηκε στην οδηγία για τον υπολογισμό της μετανάστευσης του αρσενικού από τα παιχνίδια. Συνεπώς, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι οριακές τιμές για το αρσενικό δεν θα πρέπει να τροποποιηθούν, αφού δεν έχει καθοριστεί νέα τιμή ανεκτής πρόσληψης, η οποία θα μπορούσε να θέσει υπό αμφισβήτηση το ύψος της προστασίας που παρέχει η οδηγία.
(33)
Επιπλέον, η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι οι γερμανικές αρχές δικαιολόγησαν το αίτημά τους για τη διατήρηση εθνικών επιπέδων για το αρσενικό επικαλούμενες το φάσμα των δόσεων ημερήσιας πρόσληψης που αναφέρει η EFSA στη μελέτη της το 2009. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι τα κοινοποιηθέντα μέτρα δεν φαίνεται να είναι συνεπή με την αιτιολόγηση αυτή. Τα κοινοποιηθέντα όρια προέρχονται από τις κατ’ εκτίμηση προσλήψεις από τα τρόφιμα που διαμορφώθηκαν το 1985 και όχι από τις δόσεις που συνέστησε η EFSA το 2009.»
Αφενός, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, με τα δικόγραφά της, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν διατύπωσε καμία παρατήρηση σχετικά με το μέρος αυτό προσβαλλομένης αποφάσεως και συνεπώς δεν προέβαλε κανένα στοιχείο ικανό να αντικρούσει τα συμπεράσματα της Επιτροπής που στηρίζονται σε μια γνωμοδότηση της επιστημονικής επιτροπής για την υγεία και τους περιβαλλοντικούς κινδύνους (ΕΕΥΠΚ). Αφετέρου, πρέπει να θεωρηθεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να περιορίζεται στην παραπομπή στις τιμές που καθορίζει η οδηγία 2009/48 για το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο για να αποδείξει ότι δεν ελήφθη επαρκώς υπόψη η αρχής της προφύλαξης.
Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να τονιστεί ότι, με την επιχειρηματολογία αυτή, που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 79 και 85 ανωτέρω και διατυπώθηκε συνολικά στα δικόγραφά της υπό τον τίτλο «Οι αιτιολογήσεις της διατηρήσεως των κοινοποιηθεισών εθνικών διατάξεων (έννοια της ιδίας εθνικής προστασίας)», η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αποδεικνύει αλλά ούτε και ισχυρίζεται ότι ανταποκρίνεται στο βάρος αποδείξεως που φέρει, ήτοι της αποδείξεως ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις παρείχαν υψηλότερο επίπεδο προστασίας απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48. Από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει εξάλλου ότι το ζήτημα αυτό αναπτύσσεται ειδικώς σε τμήμα των δικογράφων που είναι τυπικώς χωριστό από το προαναφερθέν τμήμα των δικογράφων αυτών.
Στο πλαίσιο της επιχειρηματολογίας που ανέπτυξε στο δεύτερο μέρος του λόγου της ακυρώσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διατείνεται ότι απέδειξε ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις περί καθορισμού των οριακών τιμών για το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο διασφάλιζαν υψηλότερο επίπεδο προστασίας για την υγεία των παιδιών απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι οι οριακές τιμές μετανάστευσης των κοινοποιηθεισών διατάξεων, που προέρχονται από την μετατροπή που πραγματοποιήθηκε με βάση τις επιταγές της προδιαγραφής EN 71‑3, αποδεικνύονται κατώτερες από αυτές που καθορίζει η οδηγία 2009/48, οπότε η τελευταία αυτή επιτρέπει μεγαλύτερη έκθεση των παιδιών στις βλαβερές ουσίες. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, βάσει του γεγονότος αυτού και μόνον μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι αποδείχθηκε κατά πειστικό τρόπο ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις διασφάλιζαν υψηλότερο επίπεδο προστασίας απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τεκμηριώνει τα όσα ως άνω υποστηρίζει παρέχοντας ως παράδειγμα τη μετατροπή των οριακών τιμών μετανάστευσης που περιέχονται στην οδηγία 2009/48 σε οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας και τονίζει ότι οι οριακές τιμές που προβλέπονται στις εθνικές διατάξεις αποδεικνύονται, είτε εκτιμηθούν χωριστά είτε συνολικά, κατώτερες από τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας της οδηγίας 2009/48, μετά τη μετατροπή, τούτο δε ανεξάρτητα από την ουσία για την οποία πρόκειται και για τη σύσταση του επίμαχου υλικού παιχνιδιού.
Εκ προοιμίου, υπενθυμίστηκε στη σκέψη 70 ανωτέρω ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα κράτος μέλος μπορεί να στηρίξει αίτηση σκοπούσα στη διατήρηση των προϋφισταμένων εθνικών διατάξεών του επί εκτιμήσεως του κινδύνου για την υγεία διαφορετικής από εκείνη του νομοθέτη της Ένωσης κατά τη λήψη του μέτρου εναρμονίσεως από το οποίο παρεκκλίνουν οι εθνικές διατάξεις. Προς τούτο, εναπόκειται στο αιτούν κράτος μέλος να αποδείξει ότι οι εν λόγω εθνικές διατάξεις διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας απ’ ό,τι το μέτρο εναρμονίσεως της Ένωσης και ότι δεν υπερβαίνουν ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου αυτού.
Πρώτον, πρέπει να εξεταστεί το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι οι οριακές τιμές μετανάστευσης των κοινοποιηθεισών διατάξεων, που προέρχονται από τη μετατροπή που πραγματοποιήθηκε βάσει των επιταγών της προδιαγραφής EN 71‑3, αποδεικνύονται κατώτερες από αυτές που καθορίζει η οδηγία 2009/48, πράγμα που θα απεδείκνυε ότι οι εν λόγω διατάξεις διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας απ’ ό,τι το μέτρο εναρμονίσεως.
Προς στήριξη του επιχειρήματος αυτού, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προσκόμισε έναν συνοπτικό πίνακα ο οποίος περιλαμβανόταν ήδη στην επιστολή της 2ας Μαρτίου 2011 (στο εξής: πίνακας 1) και ο οποίος αντιστοιχεί σε εκτίμηση πραγματοποιηθείσα από το BfR, βάσει της οποίας το τελευταίο αυτό κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η εφαρμογή των τιμών μετανάστευσης της οδηγίας 2009/48 συνεπάγονταν μεγαλύτερη απορρόφηση από τα παιδιά αρσενικού, αντιμονίου και υδραργύρου απ’ ό,τι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις, έστω και αν οι τελευταίες αυτές δεν κάνουν διάκριση βάσει της συστάσεως του υλικού του παιχνιδιού. Ο πίνακας αυτός περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με τη σύγκριση μεταξύ των οριακών τιμών μετανάστευσης της οδηγίας 2009/48 για τα παιχνίδια που αποτελούνται από υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο και εκείνων της προδιαγραφής EN 71‑3, η οποία εκφράζει σε οριακές τιμές μετανάστευσης τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας της οδηγίας 88/378, που είναι πανομοιότυπες με τις κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προσθέτει ότι η απόδειξή της δεν περιορίζεται στη σύγκριση με το υλικό του παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο, καθόσον η σύγκριση αυτή αναφέρεται μόνον ενδεικτικώς λόγω του γεγονότος ότι η πλειονότητα των παιχνιδιών αποτελείται από υλικά που απομακρύνονται με ξύσιμο.
Ο πίνακας 1 περιέχει μεταξύ άλλων τα ακόλουθα δεδομένα:
ΣτοιχείαEN 71‑3 σε mg/kgΟδηγία 2009/48 σε mg/kgΑρσενικό2547Υδράργυρος6094Αντιμόνιο60560
Πρέπει να υπομνησθεί ότι οι οριακές τιμές που αφορούν τις βλαβερές ουσίες δεν καθορίζονται κατά τον ίδιο τρόπο, αφενός, στη δεύτερη GPSGV 2011, η οποία αναπαράγει τις τιμές της οδηγίας 88/378, και, αφετέρου, στην οδηγία 2009/48. Έτσι, η οδηγία 2009/48 προβλέπει διαφορετικές οριακές τιμές μετανάστευσης ανάλογα με τα τρία είδη υλικών παιχνιδιού που λαμβάνονται υπόψη, ενώ οι εθνικές διατάξεις καθορίζουν οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας που ισχύουν για κάθε είδος παιχνιδιού, ανεξάρτητα από την υλική σύσταση του εκάστοτε παιχνιδιού.
Η ανάγκη προσκομίσεως αποδεικτικών στοιχείων βάσει των οποίων να μπορούν να πραγματοποιηθούν συγκρίσεις μεταξύ των επίμαχων δεδομένων οδήγησε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να χρησιμοποιήσει τη μετατροπή των οριακών τιμών βιοδιαθεσιμότητας σε οριακές τιμές μετανάστευσης όπως αυτή πραγματοποιείται από την προδιαγραφή EN 71‑3.
Στην αιτιολογική σκέψη 22 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή τόνισε ότι «τα όρια βιοδιαθεσιμότητας που καθορίστηκαν το 1990 [είχαν μετατραπεί] σε όρια μετανάστευσης [στην προδιαγραφή] EN 71‑3 — Μετανάστευση ορισμένων στοιχείων», αλλά ότι, «[ω]στόσο, οι υπολογισμοί που έγιναν για τον σκοπό αυτής της μεταφοράς ήταν “κατά προσέγγιση”».
Η Επιτροπή αμφισβήτησε, για κάθε επίμαχη ουσία, την εκτίμηση των κινδύνων για την ανθρώπινη υγεία που έλαβε υπόψη η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας βάσει της διαπιστώσεως της αυξήσεως των οριακών τιμών μετανάστευσης των ουσιών αυτών που υπάρχουν στα υλικά των παιχνιδιών που απομακρύνονται με ξύσιμο. Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή εκτίμησε συνεπώς, όσον αφορά το αρσενικό (αιτιολογική σκέψη 36), το αντιμόνιο (αιτιολογική σκέψη 42) και τον υδράργυρο (αιτιολογική σκέψη 61), τα ακόλουθα:
«Τα όρια μετανάστευσης για [τις ουσίες αυτές] στο πρότυπο EN 71—3 προήλθαν από τα όρια βιοδιαθεσιμότητας που προβλέπει η οδηγία 88/378/ΕΟΚ, βάσει των κατ’ εκτίμηση προσλήψεων από τα τρόφιμα που καθορίστηκαν το 1985. Η μέθοδος υπολογισμού που εφαρμόστηκε δεν έλαβε υπόψη της το βάρος του παιδιού ούτε τις διαφορές μεταξύ των υλικών παιχνιδιών, όπως συνέβη στην οδηγία. Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι οριακές τιμές που προβλέπει η οδηγία είναι καταλληλότερες.»
Συναφώς, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, καίτοι υπενθυμίζει, ορθώς, ότι το αιτούν κράτος μέλος μπορεί, προκειμένου να δικαιολογήσει τη διατήρηση παρομοίων παρεκκλινουσών εθνικών διατάξεων, να επικαλεστεί το γεγονός ότι εκτιμά τον κίνδυνο για τη δημόσια υγεία διαφορετικά απ’ ό,τι έπραξε ο κοινοτικός νομοθέτης με το μέτρο εναρμονίσεως, καθόσον είναι θεμιτό να χωρούν αποκλίνουσες εκτιμήσεις των εν λόγω κινδύνων, χωρίς κατ’ ανάγκη να στηρίζονται σε διαφορετικά ή νέα επιστημονικά δεδομένα (απόφαση Δανία κατά Επιτροπής, σκέψη 50 ανωτέρω, σκέψη 63), οφείλει εντούτοις να αποδείξει πώς τα ήδη υποβληθέντα στην Επιτροπή αποδεικτικά στοιχεία εκτιμήθηκαν εσφαλμένα από αυτήν και επιβάλλουν διαφορετική ερμηνεία εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου.
Πρώτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι η οδηγία 2009/48 καθορίζει όρια μετανάστευσης, καθόσον ο κίνδυνος για την υγεία θεωρείται ότι συνδέεται με την ποσότητα συγκεκριμένης βλαβερής ουσίας που μπορεί να απελευθερωθεί από ένα παιχνίδι και να απορροφηθεί κατόπιν από το παιδί. Οι οριακές τιμές μετανάστευσης της οδηγίας 2009/48 για ουσίες όπως το αντιμόνιο, το αρσενικό και ο υδράργυρος καθορίστηκαν βάσει της εκθέσεως του RIVM, η οποία καθόρισε την εκτιμώμενη ποσότητα υλικού από το οποίο αποτελείται το παιχνίδι που προσλαμβάνει ένα παιδί, εν προκειμένω 8 mg υλικού του παιχνιδιού ημερησίως όταν πρόκειται για υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο, 100 mg για εύθρυπτο υλικό παιχνιδιού και 400 mg για υγρό ή κολλώδες υλικό παιχνιδιού. Αυτά τα όρια απορρόφησης υποστηρίχθηκαν από την ΕΕΥΠΚ, στη γνωμοδότησή της με τίτλο «Risks from organic CMR substances in toys» (Κίνδυνοι από καρκινογόνες, μεταλλαξιογόνες ή τοξικές για την αναπαραγωγή οργανικές ουσίες σε παιχνίδια) που εκδόθηκε στις 18 Μαΐου 2010 (αιτιολογική σκέψη 21 της προσβαλλομένης αποφάσεως), και αντιστοιχούν στα «χειρότερα εικαζόμενα σενάρια κατάποσης» σύμφωνα με τη γνωμοδότηση της ΕΕΥΠΚ της 1ης Ιουλίου 2010.
Η δυνάμενη να απορροφηθεί ποσότητα εξαρτάται συνεπώς από τη σύσταση του υλικού από το οποίο αποτελούνται τα παιχνίδια, αυτή δε η διαφοροποίηση δεν πραγματοποιήθηκε στην προδιαγραφή EN 71‑3, η οποία χρησιμοποιεί ένα ενιαίο μέτρο για κάθε τύπο υλικού. Στην προδιαγραφή αυτή διευκρινίζεται συγκεκριμένα ότι «ως υπόθεση εργασίας ελήφθη υπόψη καθημερινή μέση συσσωρευμένη πρόσληψη 8 mg από τα διάφορα υλικά παιχνιδιών, με δεδομένο ότι, σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις, η τιμή αυτή μπορούσε να είναι υψηλότερη».
Δεύτερον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μολονότι δεν διατύπωσε στα δικόγραφά της καμία παρατήρηση σχετικά με τη μη συνεκτίμηση του βάρους του παιδιού στη μέθοδο υπολογισμού που εφαρμόστηκε στην προδιαγραφή EN 71—3, ανέφερε, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι η μέθοδος υπολογισμού που εφαρμόστηκε στην προδιαγραφή EN 71‑3 ελάμβανε υπόψη το μικρότερο βάρος των παιδιών σε σχέση με τους ενήλικες, καθόσον στηρίζεται σε οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας που συνήχθησαν για τα παιδιά κάτω των 12 ετών. Ο ορισμός της βιοδιαθεσιμότητας κατά την έννοια της οδηγίας 88/378 στηρίζεται στη θέση της συμβουλευτικής επιστημονικής επιτροπής για την τοξικότητα και την οικοτοξικότητα των χημικών συστατικών, η οποία εκτίμησε ειδικώς για τα παιδιά τις ημερήσιες προσλαμβανόμενες δόσεις και θέλησε να διασφαλίσει ότι τα παιχνίδια θα συμβάλλουν μόνο κατά συγκεκριμένη αναλογία στη συνολική δόση βαρέων μετάλλων που απορροφάται από τα παιδιά. Επομένως, το μικρό βάρος των παιδιών ελήφθη υπόψη μέσω μειωμένης ημερήσιας δόσης και έτσι ενσωματώθηκε επίσης στις τιμές μετανάστευσης κατά την έννοια της προδιαγραφής EN 71‑3.
Συναφώς, η αναφορά της Επιτροπής στη μη συνεκτίμηση του βάρους του παιδιού στη μέθοδο υπολογισμού πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα των αιτιολογικών σκέψεων 19 έως 21 της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. σκέψη 68 ανωτέρω), σύμφωνα με τις οποίες, στην οδηγία 88/378, «έγινε η υπόθεση ότι τα παιδιά, με κατ’ εκτίμηση σωματικό βάρος έως και 12 kg, θα είχαν πρόσληψη το 50 % κατ’ ανώτατο όριο της πρόσληψης για τους ενήλικες», ενώ στην οδηγία 2009/48, για να ληφθούν οριακές τιμές, «το ανώτατο ποσοστό της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης θα πολλαπλασιαστεί με το βάρος ενός παιδιού, κατ’ εκτίμηση 7,5 kg, και θα διαιρεθεί με την ποσότητα του από του στόματος προσληφθέντος υλικού, εκτιμώμενου από το RIVM σε 8 mg υλικού του παιχνιδιού ημερησίως όταν πρόκειται για υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο, 100 mg για εύθρυπτο υλικό παιχνιδιού και 400 mg για υγρό ή κολλώδες υλικό παιχνιδιού». Ορθώς συνεπώς η Επιτροπή εκτίμησε ότι η μέθοδος υπολογισμού της προδιαγραφής EN 71‑3 δεν ελάμβανε προσηκόντως υπόψη το βάρος του παιδιού, έστω και αν ανέφερε, στην αιτιολογική σκέψη 22 της προσβαλλομένης αποφάσεως, τις προσαρμογές που έγιναν ώστε να ελαχιστοποιηθεί η έκθεση των παιδιών στα τοξικά στοιχεία.
Τρίτον, το επιχείρημα που προέβαλε η Επιτροπή σχετικά με την αξία της μεθόδου υπολογισμού που χρησιμοποιήθηκε για τον καθορισμό των ορίων μετανάστευσης στο πλαίσιο της προδιαγραφής EN 71‑3 βρίσκει ρητή επιστημονική δικαιολόγηση στη γνωμοδότηση της ΕΕΥΠΚ της 1ης Ιουλίου 2010, στην οποία ανέθεσε η Επιτροπή να καθορίσει αν τα όρια μετανάστευσης που καθορίζονται στην οδηγία 2009/48 συνιστούσαν στέρεη επιστημονική βάση για τον καθορισμό ασφαλών ορίων μετανάστευσης για 19 χημικά στοιχεία.
Στο πλαίσιο της αιτιολογήσεως της γνωμοδοτήσεώς της, η ΕΕΥΠΚ ανέφερε μεταξύ άλλων ότι η προδιαγραφή EN 71‑3 είχε αποτελέσει αντικείμενο δοκιμών στο πλαίσιο μιας διεργαστηριακής άσκησης για οκτώ χημικά στοιχεία, από τις οποίες προέκυψαν αποκλίσεις μέτρησης μεταξύ των εργαστηρίων που μπορούσαν να φθάσουν από το ένα έως το δέκα, πράγμα που δημιούργησε ανησυχίες ως προς την αξιοπιστία της μεθόδου και ως προς το αν ήταν κατάλληλη η συνέχιση της χρησιμοποιήσεως των τότε εφαρμοζόμενων διορθωτικών συντελεστών, προσθέτοντας ότι η μέθοδος μέτρησης της μετανάστευσης των χημικών στοιχείων που είχε χρησιμοποιηθεί στην προδιαγραφή EN 71‑3 δεν ήταν αξιόπιστη.
Τα ρητά αυτά συμπεράσματα της ΕΕΥΠΚ αντικρούουν την αξιοπιστία της βάσης της συγκριτικής ανάλυσης που περιέχεται στον πίνακα 1 και η οποία στηρίζεται στη μέθοδο μέτρησης της μετανάστευσης της προδιαγραφής EN 71‑3, και συνεπώς την εγκυρότητα των αποτελεσμάτων αυτής. Συναφώς, μολονότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστήριξε, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι το νόημα και ο σκοπός της συγκριτικής ανάλυσης των εργαστηρίων δεν συνίστατο στον καθορισμό της αξιοπιστίας της μεθόδου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ίδια ανέφερε, μεταξύ των σκοπών της συγκριτικής αυτής μελέτης, αυτόν «του προσδιορισμού των προβλημάτων που συνδέονται με την τεχνική και τη μεθοδολογία».
Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι οριακές τιμές μετανάστευσης που προέρχονται από τη μετατροπή των οριακών τιμών βιοδιαθεσιμότητας της οδηγίας 88/378 που πραγματοποίησε η προδιαγραφή EN 71‑3, όπως καταγράφονται στον πίνακα 1, μπορούν να ληφθούν υπόψη, πρέπει να τονιστεί ότι από τα δικόγραφα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας διαφαίνεται μια ελλιπής εκτίμηση του υγειονομικού κινδύνου.
Στο πλαίσιο της παρούσας δίκης, η Επιτροπή προσκόμισε έναν πίνακα (στο εξής: πίνακας 2) στον οποίο περιέχεται η ίδια σύγκριση με αυτή που περιλαμβάνεται στον πίνακα 1, αλλά για το σύνολο των υλικών των παιχνιδιών που λαμβάνει υπόψη η οδηγία 2009/48. Ο πίνακας αυτός έχει ως εξής:
ΣτοιχείοΥγρή ή κολλώδης ύλη Μετανάστευση (mg/kg)Ξηρή, εύθρυπτη, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτη ύλη Μετανάστευση (mg/kg)Υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο Μετανάστευση (mg/kg)Κοινοποιηθέντα μέτρα Βιοδιαθεσιμότητα (μg)Τιμές των κοινοποιηθέντων μέτρων μετατραπείσες σε τιμές μετανάστευσης κατά την προδιαγραφή EN 71‑3 (mg/kg)Αντιμόνιο11,3455600,260Αρσενικό0,93,8470,125Υδράργυρος1,97,5940,560
Από τον προαναφερθέντα πίνακα προκύπτει σαφώς ότι, για την υγρή ή κολλώδη ύλη, καθώς και για την ξηρή, εύθρυπτη, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτη ύλη, οι τιμές που κοινοποίησε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μετατραπείσες σε οριακές τιμές μετανάστευσης βάσει της προδιαγραφής EN 71‑3, είναι πολύ ανώτερες από εκείνες της οδηγίας 2009/48.
Επιβάλλεται, συναφώς, η διαπίστωση ότι η αιτιολόγηση της αιτήσεως που υπέβαλε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δυνάμει του άρθρου 114, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, στηρίζεται αποκλειστικά στις οριακές τιμές μετανάστευσης σχετικά με το υλικό του παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο.
Με βάση τα δεδομένα του πίνακα 2, που απεικονίζουν πλήρως τα αριθμητικά αποτελέσματα της συγκριτικής συλλογιστικής της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η τελευταία αυτή δεν μπορεί να υποστηρίζει βασίμως, γενικώς, ότι η οδηγία 2009/48 επιτρέπει υψηλότερη μετανάστευση των επίμαχων βλαβερών ουσιών από αυτή που δέχονται οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις, πράγμα που θα συνεπαγόταν σημαντικότερη έκθεση των παιδιών στις ουσίες αυτές, και ότι από το γεγονός αυτό «και μόνον» μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι απέδειξε πειστικά ότι οι εν λόγω διατάξεις διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48.
Βεβαίως, για το υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο, οι οριακές τιμές μετανάστευσης που καθορίζει η οδηγία 2009/48 είναι όντως ανώτερες από αυτές που προκύπτουν από τη μετατροπή των οριακών τιμών βιοδιαθεσιμότητας που προβλέπουν οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις.
Ωστόσο, όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή, η δυνάμενη να προσληφθεί ποσότητα εξαρτάται από τη σύσταση του χρησιμοποιηθέντος υλικού (βλ., επίσης, σκέψεις 101 και 102 ανωτέρω). Συνεπώς, το παιδί έχει πιο δύσκολα πρόσβαση στο υλικό που απομακρύνεται με ξύσιμο απ’ ό,τι στην ξηρή ή στην υγρή ύλη, που μπορούν εύκολα να προσληφθούν με κατάποση και συνεπώς να απορροφηθούν σε μεγαλύτερη ποσότητα από αυτό.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν υπέβαλε κριτικές παρατηρήσεις όσον αφορά τη μικρότερη προσβασιμότητα του υλικού του παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο. Υποστήριξε ωστόσο ότι, δεδομένου ότι η οδηγία 2009/48 δεν ορίζει σαφώς τη σχέση μεταξύ των οριακών τιμών μετανάστευσης των τριών κατηγοριών υλικών, έπρεπε να ληφθεί ως βάση η αρχή ότι η αναφερόμενη ποσότητα μπορούσε να μεταναστεύσει ημερησίως από εκάστη των κατηγοριών αυτών και ότι οι εν λόγω τιμές έπρεπε να προστεθούν για να ορισθεί η συνολική έκθεση «σε περίπτωση που» το παιδί θα ερχόταν σε επαφή, στη διάρκεια της ίδιας ημέρας, με παιχνίδια αποτελούμενα από τα τρία επίμαχα υλικά.
Η επιχειρηματολογία αυτή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δεν είναι ικανή να αποδείξει, θετικά, ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας για την ανθρώπινη υγεία από αυτό που προκύπτει από την εφαρμογή της οδηγίας 2009/48, υπενθυμιζομένου ότι ούτε οι διατάξεις αυτές ούτε η προδιαγραφή EN 71‑3, η οποία μεταφράζει τις τιμές βιοδιαθεσιμότητας που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές σε οριακές τιμές μετανάστευσης, κάνουν διάκριση με βάση τη σύσταση των υλικών από τα οποία αποτελούνται τα παιχνίδια. Η συγκριτική ανάλυση που περιέχεται στον πίνακα 1 (σκέψη 95 ανωτέρω) δεν μπορεί, συναφώς, να στηρίξει λυσιτελώς την επιχειρηματολογία που υπενθυμίστηκε στη σκέψη 115 ανωτέρω.
Συναφώς, από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η επιχειρηματολογία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στηρίζεται στην προβολή μιας ιδιαίτερης καταστάσεως, η οποία λαμβάνεται ως υπόθεση, ήτοι της περιπτώσεως όπου το παιδί εκτίθεται, ταυτόχρονα, στα τρία υλικά που αποτελούν το παιχνίδι και τα οποία αφορά η οδηγία, επισημαίνεται δε ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας περιορίζεται στο να αναφερθεί στα δικόγραφά της σε μια τέτοια κατάσταση χωρίς να παραπέμψει σε καμία επιστημονική μελέτη.
Η Επιτροπή όμως ισχυρίστηκε ότι η προσέγγιση αυτή δεν ήταν ρεαλιστική και παραπέμπει στη γνωμοδότηση της ΕΕΥΠΚ της 1ης Ιουλίου 2011, στην οποία η τελευταία αυτή αναφέρει ότι στην οδηγία 2009/48 είχαν καθοριστεί ειδικά όρια για τα επίμαχα χημικά στοιχεία με βάση οριακές τιμές στηριζόμενες στην υγεία και στις ανεκτές ημερήσιες προσλήψεις καθώς και με βάση τα χειρότερα εικαζόμενα σενάρια καταπόσεως, ήτοι 8 mg/ημέρα όσον αφορά το υλικό του παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο, 100 mg/ημέρα όσον αφορά την ξηρή, εύθρυπτη, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτη ύλη του παιχνιδιού και 400 mg/ημέρα όσον αφορά την υγρή ή κολλώδη ύλη του παιχνιδιού. Δεδομένου ότι τα παιδιά εκτίθενται σε χημικά προϊόντα που προέρχονται και από άλλες πηγές πέραν των παιχνιδιών, η ΕΕΥΠΚ υπενθυμίζει τη γνωμοδότησή της σύμφωνα με την οποία η συνολική συμβολή που προέρχεται από τα παιχνίδια δεν μπορεί να υπερβαίνει το 10 % της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης, αλλά ότι, όσον αφορά τα ιδιαιτέρως τοξικά στοιχεία, όπως είναι το αρσενικό, το κάδμιο, το χρώμιο, ο μόλυβδος, ο υδράργυρος και ο οργανικός κασσίτερος, ο νομοθέτης αποφάσισε ότι το μέρος που αντιπροσωπεύεται από τα παιχνίδια δεν έπρεπε να υπερβαίνει το 5 % της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι εμφανίζονται μόνον ίχνη συμβατά με τις ορθές πρακτικές κατασκευής. Η ΕΕΥΠΚ προσέθεσε ότι, «στο χειρότερο σενάριο με συνδυασμένη έκθεση προερχόμενη από το σύνολο των τριών αυτών πηγών [ήτοι από την ύλη που απομακρύνεται με ξύσιμο, την ξηρή, εύθρυπτη, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτη ύλη και την υγρή ή κολλώδη ύλη], η ολική έκθεση από το στόμα στα χημικά αυτά στοιχεία [ήταν] το 30 % και το 15 % της ανεκτής ημερήσιας πρόσληψης» και ότι, «ωστόσο, [ήταν] μάλλον απίθανο να υπάρξει η έκθεση αυτή και από τις τρεις πηγές αυτές ταυτοχρόνως».
Η ίδια η βάση της επιχειρηματολογίας της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας τίθεται συνεπώς εν αμφιβόλω από την ΕΕΥΠΚ, τούτο δε χωρίς το τελευταίο αυτό κράτος να προβάλει κάποια αντίκρουση. Βεβαίως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστήριξε, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι η έκθεση του RIVM, βάσει του οποίου ορίστηκαν οι οριακές τιμές μετανάστευσης ανάλογα με τον τύπο του υλικού από το οποίο αποτελείται το παιχνίδι (αιτιολογική σκέψη 21 της προσβαλλομένης αποφάσεως), ανέφερε αντιστοίχως, για τα παιχνίδια που αποτελούνται από ξηρό και από υγρό υλικό, ότι οι τιμές των 100 mg και των 400 mg αποτελούσαν χονδρικές εκτιμήσεις που έχρηζαν περαιτέρω έρευνας.
Επιβάλλεται ωστόσο η διαπίστωση ότι οι παρατηρήσεις του RIVM παρατίθενται μόνον εν μέρει από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, της οποίας το επιχείρημα δεν μπορεί να ευδοκιμήσει, καθόσον το RIVM ανέφερε, για τις ξηρές ύλες:
«Η πρόσληψη 100 mg από τα παιδιά θεωρείται εύλογη [εκτίμηση], αλλά μπορεί να μη συμβαίνει καθημερινά. Για να γίνει πιο ακριβής η αξιολόγηση της έκθεσης, προτείνουμε να χρησιμοποιηθεί μια συχνότητα 1/εβδομάδα ως προκαθορισμένη τιμή για αυτό το είδος πρόσληψης […] Τούτο αποτελεί μια χονδρική εκτίμηση που χρήζει περαιτέρω έρευνας [και, όσον αφορά τα υγρά υλικά] […] πρόσληψη 400 mg μπορεί να υπάρξει περιστασιακά, αλλά όχι καθημερινά. Για να γίνει πιο ακριβής η αξιολόγηση της έκθεσης, προτείνουμε να χρησιμοποιηθεί μια συχνότητα [μίας φοράς ανά εβδομάδα] ως προκαθορισμένη τιμή για αυτό το είδος πρόσληψης […] Τούτο αποτελεί μια χονδρική εκτίμηση που χρήζει περαιτέρω έρευνας.»
Περαιτέρω, ακόμη και αν υποτεθεί ότι θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη μόνο τα αριθμητικά αποτελέσματα της μελέτης του BfR που περιέχονται στον πίνακα 1, και πάλι δεν θα έπρεπε να συναχθεί η έλλειψη νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως. Δεδομένου ότι οι οριακές τιμές μετανάστευσης της οδηγίας 2009/48 είναι ανώτερες από αυτές των εθνικών διατάξεων που προέρχονται από μετατροπή μέσω της προδιαγραφής EN 71‑3 σε μία μόνο περίπτωση, εν προκειμένω για το υλικό του παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο, δεν μπορεί να προσάπτεται στην Επιτροπή ότι απέρριψε την αίτηση διατηρήσεως εθνικών διατάξεων οι οποίες δεν κάνουν καμία διάκριση με βάση τη σύσταση των υλικών από τα οποία αποτελούνται τα παιχνίδια.
Δεύτερον, για τους σκοπούς της υπό κρίση προσφυγής, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπέβαλε επίσης έναν δεύτερο πίνακα, ο οποίος περιέχει μια σύγκριση μεταξύ, αφενός, των οριακών τιμών βιοδιαθεσιμότητας όπως προκύπτουν από το άρθρο 10, παράγραφος 3, της δεύτερης GPSGV 2011, που είναι οι ίδιες με αυτές που προέρχονται από τις κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις και από την οδηγία 88/378, και, αφετέρου, των οριακών τιμών βιοδιαθεσιμότητας που προκύπτουν από μετατροπή των οριακών τιμών μετανάστευσης που προβλέπει η οδηγία 2009/48 για τις τρεις κατηγορίες παιχνιδιών (στο εξής: πίνακας 3). Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, οι οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας της δεύτερης GPSGV 2011 αποδεικνύονται, για εκάστη των επίμαχων χημικών ουσιών και εκάστη των συστάσεων των υλικών από τα οποία αποτελούνται τα παιχνίδια, κατώτερες από τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας της οδηγίας 2009/48 μετά από μετατροπή, πράγμα που αποδεικνύει επίσης ότι τα κοινοποιηθέντα εθνικά μέτρα διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας για την υγεία των παιδιών απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48.
Ο πίνακας 3 έχει ως εξής:
Στοιχείο
Οριακή τιμή βιοδιαθεσιμότητας απορρέουσα από το άρθρο 10, παράγραφος 3, της δεύτερης GPSGV 2011
Οριακή τιμή βιοδιαθεσιμότητας —μετά από μετατροπή— απορρέουσα από το παράρτημα II, σημείο III, παράγραφος 13, της οδηγίας 2009/48

μg/ημέρα ανεξάρτητα από τη σύσταση της ύλης του παιχνιδιού
μg/ημέρα ξηρής, εύθρυπτης, με μορφή σκόνης ή εύκαμπτης ύλης του παιχνιδιού
μg/ημέρα υγρής ή κολλώδους ύλης του παιχνιδιού
μg/ημέρα υλικού παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο
Αντιμόνιο
0,2
4,5
4,5
4,5
Αρσενικό
0,1
0,38
0,36
0,38
Βάριο
Μόλυβδος
0,7
1,35
1,36
1,3
Υδράργυρος
0,5
0,75
0,76
0,76
Ο πίνακας 3 στηρίζεται στα στοιχεία που περιέχονται σε έναν πίνακα που κατήρτισε το BfR και φέρει τον τίτλο «Σύγκριση των απορροφώμενων δόσεων και αποδεκτά όρια μετανάστευσης βάσει αντιστοίχως της οδηγίας 88/378/ΕΟΚ, της οδηγίας 2009/48/ΕΚ και της προδιαγραφής EN 71‑3».
Επιβάλλεται ωστόσο η διαπίστωση, καταρχάς, όπως διαπίστωσε και η Επιτροπή, ότι ο πίνακας 3 αποσκοπεί στη σύγκριση των ημερησίων δόσεων απορρόφησης που καθορίζει η οδηγία 2009/48 για τις τρεις συστάσεις του υλικού από το οποίο αποτελείται το παιχνίδι με τις τιμές που προκύπτουν από την προδιαγραφή EN 71‑3, μολονότι μία μόνο σύσταση υλικού από το οποίο αποτελείται το παιχνίδι λαμβάνεται υπόψη για τον υπολογισμό της προδιαγραφής αυτής και τα όρια μετανάστευσης της προδιαγραφής EN 71‑3 για τις ξηρές και υγρές ύλες από τις οποίες αποτελείται το παιχνίδι έχουν παραλειφθεί. Συνεπώς, όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή, η εξήγηση που παρέχει το BfR ότι «λαμβάνει υπόψη μόνο τα όρια μετανάστευσης για το υλικό που δύναται να απομακρυνθεί με ξύσιμο που καθορίζει η προδιαγραφή EN 71‑3 διότι η ποσότητα των 8 mg υλικού παιχνιδιού που δύναται να προσληφθεί εφαρμόζεται μόνο σε αυτό το είδος υλικού και η μόνη δυνατή σύγκριση συναφώς είναι η σύγκριση με τα αντίστοιχα όρια μετανάστευσης της οδηγίας 2009/48/ΕΚ» δεν είναι πειστική, εφόσον τα ποσοτικά στοιχεία της οδηγίας 2009/48 για την ξηρή και την υγρή ύλη θα μπορούσαν, για παράδειγμα, να χρησιμοποιηθούν προς τούτο.
Εν συνεχεία, στον πίνακα που κατήρτισε το BfR, οι ανεκτές ημερήσιες προσλήψεις που αντιστοιχούν στια τρία υλικά που διακρίνει η οδηγία 2009/48 προστίθενται και κατόπιν συγκρίνονται με το δυνάμενο να απομακρυνθεί με ξύσιμο υλικό το οποίο αφορά η προδιαγραφή EN 71‑3. Συνεπώς, το BfR συνέκρινε την επιτρεπόμενη δόση ουσίας σε 8 mg υλικού από το οποίο αποτελείται το παιχνίδι, σύμφωνα με την οδηγία 88/378, και το άθροισμα των ανεκτών προσλήψεων σε 508 mg ξηρής ύλης παιχνιδιού, ήτοι 8 mg ύλης παιχνιδιού που απομακρύνεται με ξύσιμο, 100 mg ξηρής ύλης παιχνιδιού και 400 mg υγρής ύλης παιχνιδιού, πράγμα που αλλοιώνει τα συμπεράσματά του.
Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι η σύγκριση των ορίων βιοδιαθεσιμότητας, την οποία επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκφράζει μια εκτίμηση του κινδύνου για την υγεία που έρχεται σε αντίθεση με την εκτίμηση που στηρίζεται στις πλέον πρόσφατες επιστημονικές γνώσεις και βάσει των οποίων καθορίστηκαν οι ειδικές απαιτήσεις σχετικά με τις χημικές ιδιότητες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα II, σημείο III, της οδηγίας 2009/48. Πρέπει συναφώς να παρατεθεί η γνωμοδότηση της ΕΕΥΠΚ της 1ης Ιουλίου 2010, κατά την οποία «η συνολική ποσότητα χημικών στοιχείων που υπάρχουν σε ένα παιχνίδι δεν συνιστά οπωσδήποτε αυτή καθαυτή κίνδυνο, στον βαθμό που η πλειονότητα των χημικών στοιχείων θα παραμείνει στο παιχνίδι ακόμα και αφού μέρη του παιχνιδιού αυτού έλθουν σε επαφή με το στόμα ή καταποθούν» και, «[σ]υνεπώς, η εκτίμηση του κινδύνου πρέπει να στηρίζεται στην εξέταση των επιπέδων μετανάστευσης των χημικών στοιχείων». Σε αυτή τη γνωμοδότηση της 1ης Ιουλίου 2010, διευκρινίζεται περαιτέρω ότι «η ΕΕΥΠΚ επιβεβαιώνει τη σύστασή της ότι η ασφάλεια των παιχνιδιών πρέπει να στηρίζεται σε όρια μετανάστευσης».
Πρέπει περαιτέρω να τονιστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ανέφερε ότι, στις 10 Απριλίου 2008, είχε «προτείνει, λαμβάνοντας ως βάση τις οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας της οδηγίας 88/378, επικαιροποιημένες οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας για τον μόλυβδο, το αρσενικό, τον υδράργυρο, το βάριο και το αντιμόνιο, βάσει των οποίων θα έπρεπε εν συνεχεία να καθοριστούν οριακές τιμές μετανάστευσης» και ότι είχε υπογραμμίσει με την ευκαιρία αυτή ότι το «επίπεδο προστασίας της οδηγίας 88/378 έπρεπε τουλάχιστον να διατηρηθεί, αλλά ωστόσο και να βελτιωθεί σε ορισμένα σημεία». Διευκρίνισε μάλιστα με τα δικόγραφά της ότι «δεν [ήταν] αντίθετη ούτε προς τον καθορισμό οριακών τιμών μετανάστευσης ούτε προς τη διαφοροποίηση με βάση τις διαφορετικές συστάσεις του υλικού από το οποίο αποτελείται το παιχνίδι, όπως αυτές διαλαμβάνονται στην οδηγία 2009/48».
Υπό τις περιστάσεις αυτές, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί βασίμως να στηριχθεί σε μία σύγκριση των ορίων βιοδιαθεσιμότητας για να ισχυριστεί ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας για την ανθρώπινη υγεία απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν προσκόμισε την απόδειξη της οποίας έφερε το βάρος, ήτοι την απόδειξη του γεγονότος ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις διασφαλίζουν, όσον αφορά το αρσενικό, το αντιμόνιο και τον υδράργυρο, υψηλότερο επίπεδο προστασίας από αυτό της οδηγίας 2009/48.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί καθόσον με αυτή ζητείται η ακύρωση της αρνήσεως της Επιτροπής να διατηρηθούν οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις που προβλέπουν οριακές τιμές βιοδιαθεσιμότητας για το αρσενικό, το αντιμόνιο και τον υδράργυρο, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί η επιχειρηματολογία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας σχετικά με την αναλογικότητα των διατάξεων αυτών και με το γεγονός ότι οι εν λόγω διατάξεις δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων, ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών, ούτε δυσανάλογο εμπόδιο στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Στο μέτρο που η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν απέδειξε ότι οι κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις διασφαλίζουν, όσον αφορά το αρσενικό, το αντιμόνιο και τον υδράργυρο, υψηλότερο επίπεδο προστασίας απ’ ό,τι η οδηγία 2009/48, η επιχειρηματολογία που αναφέρθηκε στην προηγούμενη σκέψη αποβαίνει αλυσιτελής.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να κατανείμει τα έξοδα ή να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων ή εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι. Επιπλέον, το άρθρο 87, παράγραφος 6, ορίζει ότι, σε περίπτωση καταργήσεως της δίκης, το Γενικό Δικαστήριο κανονίζει τα έξοδα κατά την κρίση του.
Όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 33 και 34 ανωτέρω, δεδομένου ότι η προσφυγή κατέστη άνευ αντικειμένου στο μέτρο που αφορά την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως όσον αφορά το βάριο, καταργείται η δίκη αναφορικά προς το αίτημα περί ακυρώσεως της εν λόγω αποφάσεως όσον αφορά το βάριο.
Υπό τις συνθήκες αυτές και λαμβανομένου υπόψη ότι έκαστος των διαδίκων ηττήθηκε εν μέρει, αποφασίζεται ότι η Επιτροπή θα φέρει τα δικαστικά της έξοδα και το ήμισυ των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Καταργεί τη δίκη ως προς το ζήτημα της νομιμότητας της αποφάσεως 2012/160/ΕΕ της Επιτροπής, της 1ης Μαρτίου 2012, περί των εθνικών διατάξεων που κοινοποίησε η γερμανική ομοσπονδιακή κυβέρνηση για τη διατήρηση των οριακών τιμών για τον μόλυβδο, το βάριο, το αρσενικό, το αντιμόνιο, τον υδράργυρο και τις νιτροζαμίνες, καθώς και για τις νιτροζώσιμες ουσίες σε παιχνίδια μετά την έναρξη εφαρμογής της οδηγίας 2009/48/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την ασφάλεια των παιχνιδιών, όσον αφορά το βάριο.

2)
Ακυρώνει το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, της αποφάσεως 2012/160, κατά το μέτρο που περιόρισε έως τις 21 Ιουλίου 2013 την έγκριση των εθνικών διατάξεων περί καθορισμού των οριακών τιμών για τον μόλυβδο.

3)
Απορρίπτει κατά τα λοιπά την προσφυγή.

4)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρει τα δικαστικά έξοδά της και το ήμισυ των δικαστικών εξόδων της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.

Martins Ribeiro
Popescu
Berardis
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 14 Μαΐου 2014.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα

Το νομικό πλαίσιο

Το δίκαιο της Ένωσης

Εθνικό δίκαιο

Ιστορικό της διαφοράς

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

Σκεπτικό

Επί του αιτήματος περί μερικής καταργήσεως της δίκης που διατύπωσε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση

Επί του αιτήματος περί ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως

Επί της ελλείψεως νομιμότητας του χρονικού περιορισμού της εγκρίσεως σχετικά με τον μόλυβδο

– Επί του παραδεκτού

– Επί της ουσίας

Επί της ελλείψεως νομιμότητας της αρνήσεως της διατηρήσεως των εθνικών διατάξεων που αφορούν το αντιμόνιο, το αρσενικό και τον υδράργυρο

– Προσβαλλόμενη απόφαση

– Επί της παραβάσεως του κριτηρίου που εφαρμόζεται στην εξέταση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ

– Επί της ουσιαστικής εκτιμήσεως των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 114, παράγραφοι 4 και 6, ΣΛΕΕ

Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.