CELEX: 62012TJ0296
Ochrana spotrebiteľa
Nariadenie (EÚ) č. 432/2012
Zdravotné tvrdenia o potravinách
Žaloba o neplatnosť
Regulačný akt, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia
Priama dotknutosť
Prípustnosť
Porušenie článkov 13 a 28 nariadenia (ES) č. 1924/2006
Zásada riadnej správy vecí verejných
Zákaz diskriminácie
Nesprávne kritériá hodnotenia
Nariadenie č. 1924/2006
Námietka nezákonnosti
Právo byť vypočutý
Právna istota
Neprimerané prechodné obdobie
Zoznam pozastavených tvrdení

Okolnosti predchádzajúce sporu
Žalobkyne, The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur‑& gezondheidsProducten Nederland a New Care Supplements B V, majú sídlo v Spojenom kráľovstve a Holandsku a na jednej strane sú podnikmi, ktoré vyrábajú a predávajú potravinové doplnky a dietetické potraviny na európskom trhu a na strane druhej profesijnými združeniami, ktoré zastupujú záujmy podnikov s týmto druhom činnosti. Tieto podniky denne využívajú zdravotné tvrdenia na označení svojich výrobkov a v reklame na ne.
V nadväznosti na prijatie nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 z 20. decembra 2006 o výživových a zdravotných tvrdeniach o potravinách (
Ú. v. EÚ L 404, s. 9
) žalobkyne predložili zdravotné tvrdenia orgánom svojich členských štátov na účely povoľovacieho konania stanoveného v článku 13 ods. 1 až 3 tohto nariadenia. Komisii Európskych spoločenstiev bolo následne od členských štátov doručených celkovo približne 44000 zdravotných tvrdení podľa článku 13 ods. 2 uvedeného nariadenia. Na základe týchto zdravotných tvrdení Komisia vytvorila konsolidovaný zoznam, ktorého úlohou je predísť duplicite a opakovaniam, ako aj systém kodifikácie uverejnený na internete, prostredníctvom ktorého sa má podľa Komisie zabezpečiť konzistentné zaobchádzanie s vnútroštátnymi zoznamami a identifikácia uvedených tvrdení na základe používania čísiel „ID“.
Dňa 24. júla 2008 Komisia formálne predložila Európskemu úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA) žiadosť o vedecké stanovisko podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 (ďalej len „žiadosť o vedecké stanovisko“). Pri tejto príležitosti Komisia predložila EFSA prvú časť konsolidovaného zoznamu. Zvyšné časti tohto zoznamu boli predložené v novembri a decembri 2008 po porade s členskými štátmi, neskôr formou dodatku v marci 2010, v dôsledku čoho bol konečný počet zdravotných tvrdení, ktoré treba preskúmať, 4637.
V období od októbra 2009 do júla 2011 vykonal EFSA vedecké hodnotenie zdravotných tvrdení, ktoré predložila Komisia.
Dňa 16. mája 2012 Komisia prijala podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 nariadenie (EÚ) č. 432/2012, ktorým sa vytvára zoznam povolených zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí (
Ú. v. EÚ L 136, s. 1
). V tomto nariadení povolila čiastočný zoznam 222 zdravotných tvrdení, zodpovedajúci 497 položkám zapísaným do konsolidovaného zoznamu, pri ktorých EFSA dospel v podstate k záveru, že na základe predložených údajov je možné konštatovať príčinnú súvislosť medzi kategóriou potravín, potravinou alebo jednou z jej zložiek a tvrdeným účinkom (ďalej len „zoznam povolených tvrdení“). Uvedené tvrdenia, ako aj ostatné tvrdenia, ktoré boli zamietnuté, boli tiež zapísané do Registra výživových a zdravotných tvrdení Únie o potravinách, ktorý vytvorila Komisia podľa článku 20 ods. 2 písm. c) a d) nariadenia č. 1924/2006. Komisia okrem toho stanovila, že nariadenie č. 432/2012 by sa malo začať uplatňovať šesť mesiacov po tom, ako nadobudlo účinnosť, to znamená od 14. decembra 2012, aby sa umožnilo prevádzkovateľom potravinárskych podnikov prispôsobiť sa v ňom uvedeným požiadavkám, najmä zákazu na základe článku 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 tých zdravotných tvrdení, pre ktoré EFSA už vypracoval hodnotenie a ktoré už Komisia posúdila.
V ten istý deň Komisia vytvorila zoznam viac ako 2000 tvrdení, pre ktoré EFSA ešte nevypracoval hodnotenie alebo ktoré ešte Komisia neposúdila, a tento zoznam uverejnila na svojej internetovej stránke (ďalej len „zoznam pozastavených tvrdení“). Podľa Komisie boli tieto zdravotné tvrdenia, ktoré sa týkajú najmä účinkov rastlín alebo rastlinných látok nazývaných ako „botanické látky“, pozastavené a naďalej ich bolo možné používať v súlade s prechodným režimom uvedeným v článku 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 2. júla 2012 podali žalobkyne žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 25. septembra 2012 Česká republika podala návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 26. septembra 2012 Rada Európskej únie podala návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 28. septembra 2012 Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) podal návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 28. septembra 2012 FederSalus, Medestea biotech SpA a Naturando Srl podali návrh na vstup do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov žalobkýň.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 2. októbra 2012 Európsky parlament podal návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 3. októbra 2012 Francúzska republika podala návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
Listami podanými do kancelárie Všeobecného súdu 24. októbra 2012 žalobkyne požiadali, aby boli v súlade s článkom 116 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu niektoré dôverné údaje vylúčené z doručovania príloh k žalobe vedľajším účastníkom konania, a to v prípade, že sa ich návrhom na vstup vedľajších účastníkov do konania vyhovie. Žalobkyne predložili na účely takéhoto doručovania nedôvernú verziu predmetného podania.
Uzneseniami zo 16. januára 2013 predseda prvej komory Všeobecného súdu vyhovel návrhom na vstup vedľajších účastníkov do konania na podporu návrhov Komisie, ktoré podali Česká republika, Rada, Parlament, Francúzska republika a BEUC, ako aj návrhu na vstup vedľajších účastníkov do konania na podporu návrhov žalobkýň, ktorý podali FederSalus, Medestea biotech a Naturando. Okrem toho predseda prvej komory Všeobecného súdu vylúčil na samostatné rozhodnutie otázku dôvodnosti žiadosti o dôverné zaobchádzanie a dočasne obmedzil doručovanie podaní uvedeným účastníkom konania na doručovanie nedôvernej verzie, a to do predloženia prípadných pripomienok k žiadosti o dôverné zaobchádzanie.
Listom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 7. februára 2013 BEUC vyjadril námietky proti žiadosti o dôverné zaobchádzanie podanej žalobkyňami.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 3. apríla 2013 Česká republika informovala Všeobecný súd, že už nemá záujem byť vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Komisie.
Uznesením z 5. júla 2013 bola Česká republika vymazaná z registra ako vedľajší účastník konania v predmetnej veci.
Keďže sa zmenilo zloženie komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k ôsmej komore, ktorej bola z tohto dôvodu táto vec pridelená.
Vzhľadom na prekážku na strane predsedu ôsmej komory určil predseda Všeobecného súdu podľa poradia stanoveného v článku 6 rokovacieho poriadku sudcu na jeho nahradenie a na základe článku 32 ods. 3 rokovacieho poriadku ďalšieho sudcu na doplnenie komory.
Dňa 22. apríla 2014 doručili žalobkyne do kancelárie Všeobecného súdu bulletin ministerstva zdravotníctva Spojeného kráľovstva zo 16. apríla 2014 ako nový návrh na vykonanie dôkazu na podporu svojich tvrdení.
Rozhodnutím predsedu ôsmej komory Všeobecného súdu z 5. mája 2014 bol predmetný bulletin založený do spisu a bola stanovená lehota, aby sa ostatní účastníci konania mohli k tejto otázke vyjadriť. Účastníci konania predložili pripomienky v stanovenej lehote.
Uznesením zo 4. septembra 2014 predseda ôsmej komory Všeobecného súdu vyhovel žiadosti žalobkýň o dôverné zaobchádzanie a rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (ôsma komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania stanovených v článku 64 rokovacieho poriadku na jednej strane vyzval žalobkyne, aby mu predložili zoznam zdravotných tvrdení, ktoré sa ich týkajú, a presne uviedli stav uvedených tvrdení, konkrétne či boli v nadväznosti na prijatie nariadenia č. 432/2012 povolené, zamietnuté alebo pozastavené. Na strane druhej Všeobecný súd vyzval účastníkov konania, aby spresnili, či nariadenie č. 432/2012 podľa nich predstavuje regulačný akt, ktorý sa priamo týka žalobkýň a nevyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle tretieho predpokladu uvedeného v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ. Účastníci konania vyhoveli týmto výzvam v stanovenej lehote.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté počas pojednávania z 22. októbra 2014.
Žalobkyne, ktoré podporuje FederSalus, Medestea Biotech a Naturando, navrhujú, aby Všeobecný súd:
—
zrušil nariadenie č. 432/2012,
—
zrušil rozhodnutie Komisie o prijatí zoznamu pozastavených tvrdení,
—
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia, ktorú podporuje Rada, Parlament, Francúzska republika a BEUC, navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu,
—
uložil žalobkyniam povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
V prvom rade je potrebné najprv zdôrazniť, že zatiaľ čo v rámci svojho prvého žalobného návrhu žalobkyne navrhujú, aby Všeobecný súd zrušil nariadenie č. 432/2012, zo žaloby vyplýva, že tento návrh na zrušenie je založený sčasti na nezákonnosti aktu, ktorý je základom uvedeného nariadenia. Za týchto okolností je potrebné vziať do úvahy, že na podporu návrhov na zrušenie sa týmto návrhom incidenčne a na základe článku 277 ZFEÚ navrhuje aj určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006. Žalobkyne navyše navrhujú zrušenie údajného rozhodnutia Komisie o prijatí zoznamu pozastavených tvrdení. Tieto tri návrhy je potrebné preskúmať oddelene.
1.
O návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012
O prípustnosti
Bez toho, aby bola formálne vznesená námietka neprípustnosti podľa článku 114 rokovacieho poriadku, Komisia podporovaná Radou, Parlamentom, Francúzskou republikou a BEUC tvrdí, že návrh na zrušenie nariadenia č. 432/2012 je neprípustný. Konkrétne tvrdí, že aj keby sa nariadenie č. 432/2012 považovalo za regulačný akt, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, žalobkyne nepreukázali, že by sa ich uvedené nariadenie priamo týkalo.
Žalobkyne spochybňujú tvrdenia Komisie o neprípustnosti žaloby. Na úvod tvrdia, že nariadenie č. 432/2012 je regulačným aktom v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia. Ďalej tvrdia, že v súlade s judikatúrou sa ich toto nariadenie priamo týka, lebo na jednej strane priamo ovplyvňuje ich právne postavenie a na strane druhej neponecháva nijaký priestor na voľnú úvahu osobám, ktorým je určené a ktoré sú poverené jeho vykonaním.
Podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže akákoľvek fyzická alebo právnická osoba za podmienok stanovených v prvom a druhom odseku tohto článku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
V prejednávanej veci je nesporné, že nariadenie č. 432/2012 nebolo adresované žalobkyniam, a teda že tento akt im nie je určený. Za týchto podmienok môžu žalobkyne podať podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ žalobu o neplatnosť proti uvedenému aktu, len ak predstavuje regulačný akt, ktorý sa ich priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia, alebo ak sa ich tento akt priamo a osobne týka.
V prvom rade je teda potrebné overiť, či nariadenie č. 432/2012 predstavuje regulačný akt v zmysle tretieho predpokladu uvedeného v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ.
Podľa judikatúry sa má pojem „regulačný akt“ chápať tak, že sa týka všeobecne platných aktov s výnimkou legislatívnych aktov (rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, Zb.,
EU:C:2013:625
, bod 60).
V prejednávanej veci je na jednej strane právnym základom nariadenia č. 432/2012 článok 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, ktorým sa Komisia poveruje prijať v súlade s postupom uvedeným v článku 25 ods. 3 toho istého nariadenia zoznam povolených zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí. Článok 25 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 odkazuje na článok 5a rozhodnutia Rady 1999/468/ES z 28. júna 1999, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (
Ú. v. ES L 184, s. 23
; Mim. vyd. 01/003, s. 124), ktorý je určený na prijatie opatrení, ktorých cieľom je zmeniť a doplniť nepodstatné prvky základného aktu prijatého na základe postupu spolurozhodovania. Z toho vyplýva, že nariadenie č. 432/2012 bolo prijaté Komisiou pri výkone vykonávacích právomocí v rámci regulačného postupu s kontrolou, a že preto nepredstavuje legislatívny akt v zmysle judikatúry vychádzajúcej z rozsudku Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (
EU:C:2013:625
, už citovaného v bode 34 vyššie).
Na strane druhej keďže nariadenie č. 432/2012 v spojení s článkom 1 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 sa uplatňuje na všetkých prevádzkovateľov potravinárskych podnikov, ktorí používajú zdravotné tvrdenia o potravinách, iné, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí, je potrebné zdôrazniť, že je všeobecne platné, pretože sa uplatňuje na objektívne určené situácie a má záväzné právne účinky pre kategóriu osôb, ktorá je vymedzená všeobecným a abstraktným spôsobom [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. októbra 2011, Microban International a Microban (Europe)/Komisia, T‑262/10, Zb.,
EU:T:2011:623
, bod 23].
Z toho vyplýva, že nariadenie č. 432/2012 predstavuje regulačný akt v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
V druhom rade, pokiaľ ide o pojem priamej dotknutosti, už bolo rozhodnuté, že podľa tejto podmienky sa po prvé vyžaduje, aby predmetné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie žalobcu a po druhé aby neponechávalo nijaký priestor na voľnú úvahu osobám, ktorým je toto opatrenie určené a ktoré sú poverené jeho vykonaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej dotknutej právnej úpravy, a to bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení (rozsudky z 5. mája 1998, Dreyfus/Komisia, C‑386/96 P, Zb.,
EU:C:1998:193
, bod 43, a z 10. septembra 2009, Komisia/Ente per le Ville Vesuviane a Ente per le Ville Vesuviane/Komisia, C‑445/07 P a C‑455/07 P, Zb.,
EU:C:2009:529
, bod 45).
V tomto prípade je najprv potrebné zdôrazniť, že účinky vyplývajúce z nariadenia č. 432/2012 pozostávajú z povolenia celkovo 222 zdravotných tvrdení o potravinách, iných, ako sú tvrdenia, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí, podľa jeho článku 1. Navyše ako sa uvádza v odôvodneniach 12 a 13 nariadenia č. 432/2012, účinkom tohto nariadenia je, že v spojení s článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 zakazuje určitý počet tvrdení toho istého druhu, ktorých hodnotenie a overovanie podľa článku 13 ods. 3 uvedeného nariadenia bolo zo strany EFSA a Komisie ukončené v podstate so záverom, že nie sú vedecky opodstatnené alebo že nie sú v súlade so všeobecnými alebo osobitnými požiadavkami stanovenými v uvedenom nariadení.
Z toho vyplýva, že keďže žalobkyne spochybňujú zákonnosť nariadenia č. 432/2012, na účely preukázania, že sú priamo dotknuté v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, im prináleží identifikovať tvrdenia, ktorých sa týka uvedené nariadenie a ktoré zasahujú do ich právneho postavenia. Konkrétnejšie, keďže ich žaloba sa netýka povolených zdravotných tvrdení, ako to v podstate vyplýva z ich písomností, z dôvodu, že na ich zrušení nemajú žiadny záujem, žalobkyne sú povinné preukázať, že v čase podania žaloby na Všeobecný súd používali v komunikácii komerčného charakteru vo vzťahu k ich výrobkom tvrdenia, ktoré boli v nadväznosti na prijatie nariadenia č. 432/2012 zakázané.
V prejednávanej veci v odpovedi na žiadosť adresovanú v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania žalobkyne, konkrétne žalobkyne v 2., 3. a 5. rade ako výrobcovia potravín, predložili Všeobecnému súdu zoznam zdravotných tvrdení, ktoré sa ich týkajú, s presným označením stavu uvedených tvrdení, osobitne či boli zamietnuté v dôsledku prijatia nariadenia č. 432/2012. Navyše predložili vyhlásenie podpísané ich príslušnými riaditeľmi, ktorým sa najmä potvrdzuje, že uvedené tvrdenia sa používali ku dňu podania žaloby, teda k 2. júlu 2014. V rozsahu, v akom tieto písomnosti preukazujú, že žalobkyne sa pri predaji svojich výrobkov odvolávali na zdravotné tvrdenia, ktoré boli zamietnuté nariadením č. 432/2012, je potrebné konštatovať, že toto nariadenie je spôsobilé vyvolať účinky na ich právne postavenie.
Ďalej je potrebné odmietnuť tvrdenie Komisie uvedené tak v jej odpovediach na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, ako aj na pojednávaní, podľa ktorého dokumenty predložené žalobkyňami nemajú dôkaznú silu. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa činnosť Súdneho dvora a Všeobecného súdu riadi zásadou voľného hodnotenia dôkazov, a že jediným kritériom posúdenia hodnoty predložených dôkazov je ich vierohodnosť. Navyše na účely posúdenia dôkaznej sily dokumentu je potrebné v prvom rade overiť vierohodnosť informácie, ktorú obsahuje a zohľadniť najmä pôvod dokumentu, okolnosti jeho vypracovania, jeho adresáta a položiť si otázku, či sa vzhľadom na svoj obsah javí zmysluplný a dôveryhodný (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. septembra 2012, Shell Petroleum a i./Komisia, T‑343/06, Zb.,
EU:T:2012:478
, bod 161 a citovanú judikatúru). Po prvé, v prejednávanej veci sú písomnosťami predloženými žalobkyňami vyhlásenia podpísané ich riaditeľmi, u ktorých sa predpokladá spôsobilosť poskytnúť presné údaje k požadovaným informáciám, po druhé boli predložené na výslovnú žiadosť Všeobecného súdu a po tretie boli predložené prostredníctvom advokáta, ktorý zastupuje žalobkyne v ich veci a ktorý ako osoba prispievajúca k výkonu spravodlivosti a vzhľadom na profesijnú etiku, ktorou je viazaný, je povinný dbať na pravosť a pravdivosť uvedených písomností. Za týchto okolností sa Všeobecný súd domnieva, že dôveryhodnosť týchto písomností je preukázaná dostatočným spôsobom. Navyše zatiaľ čo Komisia všeobecným spôsobom spochybňuje pravdivosť týchto vyhlásení, nepredložila žiadny dôkaz, ktorý by nasvedčoval tomu, že konkrétne informácie obsiahnuté v zozname predloženom žalobkyňami v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania sú nepravdivé.
Okrem toho, pokiaľ ide o žalobkyne v 1. a 4. rade, ktoré ako združenia výrobcov potravinových doplnkov nemajú podľa Komisie aktívnu legitimáciu v predmetnej veci, stačí uviesť, že keďže žalobkyne predložili jednu a tú istú žalobu, ktorej prípustnosť bola vo vzťahu k žalobkyniam v 2., 3. a 5. rade preukázaná, z dôvodov hospodárnosti konania nie je potrebné skúmať prípustnosť žaloby, pokiaľ ide o žalobkyňu v 1. a 4. rade (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. novembra 2012, Thesing a Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10,
EU:T:2012:635
, bod 19 a citovanú judikatúru).
Napokon je potrebné konštatovať, že v zmysle judikatúry citovanej v bode 38 vyššie nariadenie č. 432/2012 neponecháva žiadny priestor na voľnú úvahu osobám, ktorým je určené, keďže povolenie stanovené v uvedenom nariadení má preukázateľne úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej dotknutej právnej úpravy, a to bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení. V tejto súvislosti postačuje zdôrazniť, že podľa článku 2 nariadenia č. 432/2012 je toto nariadenie záväzné v celom rozsahu a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch.
Z toho vyplýva, že žalobkyne treba považovať za priamo dotknuté nariadením č. 432/2012.
V treťom rade, pokiaľ ide o otázku, či nariadenie č. 432/2012 vyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, na úvod je potrebné zdôrazniť, že podľa judikatúry sa má pojem „regulačn[é] akt[y], ktoré… [si] nevyžadujú vykonávacie opatrenia“ vykladať vzhľadom na cieľ tohto ustanovenia, ktorý spočíva, ako vyplýva z jeho genézy, v snahe vyhnúť sa tomu, aby jednotlivec musel porušiť právo, aby sa potom mohol obrátiť na súd (rozsudok z 19. decembra 2013, Telefónica/Komisia, C‑274/12 P, Zb.,
EU:C:2013:852
, bod 27).
Na účely posúdenia toho, či regulačný akt vyžaduje vykonávacie opatrenia, treba vychádzať z postavenia osoby, ktorá sa odvoláva na právo podať žalobu na základe tretieho predpokladu uvedeného v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ. Je teda irelevantné, či predmetný akt vyžaduje vykonávacie opatrenia vo vzťahu k ostatným subjektom (rozsudok Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 46 vyššie,
EU:C:2013:852
, bod 30).
Na účely overenia, či napadnutý akt vyžaduje vykonávacie opatrenia, treba odkázať výlučne na predmet žaloby a v prípade, že žalobca sa domáha len čiastočného zrušenia aktu, sú to len vykonávacie opatrenia, ktoré táto časť aktu prípadne vyžaduje, ktoré musia v prípade potreby byť zohľadnené (rozsudok Telefónica/Komisia, už citovaný v bode 46 vyššie,
EU:C:2013:852
, bod 31).
V prejednávanej veci postačuje zdôrazniť, že nariadenie č. 432/2012 sa zo svojej podstaty uplatňuje automaticky vo vzťahu k žalobkyniam a že jeho uplatňovanie nevyžaduje žiadny druh opatrenia zo strany vnútroštátnych alebo európskych orgánov verejnej moci.
Z toho vyplýva, že nariadenie č. 432/2012 nevyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
Preto keďže nariadenie č. 432/2012 predstavuje regulačný akt, ktorý sa priamo týka žalobkýň a ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, námietku neprípustnosti vznesenú Komisiou je potrebné zamietnuť bez toho, aby bolo potrebné preskúmať prípadnú osobnú dotknutosť žalobkýň.
O veci samej
Na podporu svojho návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012 žalobkyne uvádzajú dva žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod sa týka neexistencie právneho základu a porušenia zásad právnej istoty, riadnej správy vecí verejných a zákazu diskriminácie pri prijatí rozhodnutia o rozdelení povoľovacieho konania týkajúceho sa zdravotných tvrdení do viacerých etáp. Druhý žalobný dôvod sa týka porušenia zásad riadnej správy vecí verejných a právnej istoty, ako aj porušenia povinnosti spolupracovať s vnútroštátnymi orgánmi dohľadu nad potravinami a povinnosti odôvodnenia v prípade nezahrnutia vysokého počtu zdravotných tvrdení do zoznamu povolených tvrdení.
O prvom žalobnom dôvode založenom na neexistencii právneho základu a porušení zásad právnej istoty, riadnej správy vecí verejných a zákazu diskriminácie pri prijatí rozhodnutia o rozdelení povoľovacieho konania týkajúceho sa zdravotných tvrdení do viacerých etáp
Prvý žalobný dôvod sa delí na dve časti.
– O prvej časti založenej na neexistencii právneho základu a porušení zásady právnej istoty
V prvej časti prvého žalobného dôvodu žalobkyne uvádzajú tri výhrady.
Prvá výhrada je založená na tom, že opatrenie stanovené v nariadení č. 432/2012, ktoré spočíva v rozdelení povoľovacieho konania týkajúceho sa zdravotných tvrdení do viacerých etáp, nemá právny základ, keďže článok 13 nariadenia č. 1924/2006 predpokladá len prijatie jedného konečného zoznamu povolení pre všetky zdravotné tvrdenia uvedené v jeho odsekoch 1 až 3, pričom neumožňoval zostaviť uvedený zoznam čiastkovým a postupným spôsobom, ako to urobila Komisia. Žalobkyne okrem toho poznamenali, že Komisia nedodržala lehotu na prijatie zoznamu povolených tvrdení stanovenú v nariadení č. 1924/2006.
Druhá výhrada je založená na tom, že článok 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006 nepriznáva Komisii právomoc prijať dodatočné prechodné opatrenia týkajúce sa tvrdení, ktoré sa uvedená inštitúcia rozhodla pozastaviť.
Tretia výhrada je založená na porušení zásady právnej istoty, keďže nebolo možné jasne a presne odlíšiť tvrdenia, ktoré sú podľa Komisie naďalej pozastavené, a to najmä od tvrdení, ktoré boli zamietnuté.
Komisia podporovaná najmä Francúzskou republikou a BEUC spochybňuje tvrdenia žalobkýň, ktoré podľa nej spočívajú na nesprávnom výklade predmetných ustanovení. Tiež dodáva, že rozhodnutie o rozdelení povoľovacieho konania na viacero etáp odôvodňovali okolnosti prejednávanej veci.
V prvom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na údajnej neexistencii právneho základu umožňujúceho rozdelenie povoľovacieho konania týkajúceho sa zdravotných tvrdení na viacero etáp, najprv je potrebné zdôrazniť, že článkom 13 nariadenia č. 1924/2006 zveril normotvorca Únie Komisii úlohu zostaviť v Únii harmonizovaný zoznam povolených zdravotných tvrdení, iných, ako sú tie, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí. Konkrétne podľa uvedeného článku by mal zoznam obsahovať zdravotné tvrdenia, ktoré by okrem toho, že patria do jednej z troch kategórií uvedených v jeho odseku 1, mali vychádzať zo všeobecne uznávaných vedeckých dôkazov a priemerný spotrebiteľ by im mal dobre rozumieť. Okrem toho z článku 13 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1924/2006 v podstate vyplýva, že zoznam povolených tvrdení by mala prijať Komisia v súlade s postupom uvedeným v článku 25 ods. 3 toho istého nariadenia potom, ako na jednej strane členské štáty zašlú zoznamy zdravotných tvrdení, ktoré sa používajú na ich trhoch, a na strane druhej po porade s EFSA, najneskôr do 31. januára 2010.
Je potrebné konštatovať, že znenie článku 13 nariadenia č. 1924/2006 nešpecifikuje, či by mal byť zoznam povolených tvrdení prijatý naraz, ako to tvrdia žalobkyne, alebo naopak, či bolo možné tento zoznam prijať vo viacerých etapách, čo teda umožňovalo Komisii odkladať povolenie zdravotných tvrdení, ktorých hodnotenie EFSA alebo samotná Komisia neukončili. Preto je potrebné preskúmať, či Komisia pochybila v tom, keď sa domnievala, že uvedené ustanovenie jej umožňovalo postupne prijímať zoznam povolených tvrdení.
Všeobecný súd pripomína, že podľa ustálenej judikatúry je však pre výklad ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri rozsudok zo 7. júna 2005, VEMW a i., C‑17/03, Zb.,
EU:C:2005:362
, bod 41 a citovanú judikatúru).
Pokiaľ doslovný a historický výklad nariadenia, a osobitne jedného z jeho ustanovení, neumožňujú posúdiť jeho presný rozsah, treba predmetnú právnu úpravu vykladať tak na základe jej cieľa, ako aj na základe jej celkovej systematiky [pozri rozsudok z 10. októbra 2012, Gem‑Year a Jinn‑Well Auto‑Parts (Zhejiang)/Rada, T‑172/09,
EU:T:2012:532
, bod 106 a citovanú judikatúru].
Okrem toho výrok aktu nemožno oddeliť od jeho odôvodnenia, v dôsledku čoho sa v prípade potreby musí výrok vykladať s prihliadnutím na dôvody, ktoré viedli k jeho prijatiu (pozri rozsudok z 11. septembra 2014, Gold East Paper a Gold Huasheng Paper/Rada, T‑443/11, Zb.,
EU:T:2014:774
, bod 118 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, ako to vyplýva tak z odôvodnení 1 a 2 nariadenia č. 1924/2006, ako aj z jeho článku 1, že cieľom tohto nariadenia je odstrániť prekážky obchodu v Únii, ktoré sú výsledkom rozdielov medzi vnútroštátnymi ustanoveniami o komunikácii komerčného charakteru týkajúcej sa tvrdení, ktoré sa používajú pri označovaní a reklame potravín, pričom sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany spotrebiteľov uľahčením ich výberu tým, že na trh sa uvádzajú bezpečné a primerane označené výrobky. Konkrétnejšie podľa odôvodnenia 14 toho istého nariadenia je potrebné zabezpečiť, aby sa pri látkach, o ktorých sa vydávajú tvrdenia, preukázal ich pozitívny výživový alebo fyziologický účinok. V odôvodnení 23 nariadenia č. 1924/2006 sa navyše uvádza, že zdravotné tvrdenia je potrebné v Únii povoliť až po uskutočnení vedeckého hodnotenia spĺňajúceho najvyššie možné požiadavky, ktoré by mal vykonať EFSA.
Vzhľadom na ciele uvedené v bode 64 vyššie je najprv potrebné poskytnúť výklad článku 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006 v tom zmysle, že obsahuje len jednu povinnosť dosiahnuť výsledok zaväzujúcu Komisiu, ktorá spočíva v tom, že po porade s EFSA prijme zoznam povolených tvrdení na základe vnútroštátnych zoznamov poskytnutých členskými štátmi. Nič v znení tohto článku alebo odôvodnení nariadenia č. 1924/2006 totiž nenasvedčuje tomu, že normotvorca Únie zamýšľal zbaviť Komisiu možnosti postupne zostavovať uvedený zoznam, a osobitne ho priebežne dopĺňať, keď EFSA ukončí technické hodnotenia a keď samotná Komisia overí podmienky stanovené uvedeným nariadením. Naopak, keďže článok 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006 nespresňuje spôsoby, ako má Komisia splniť svoju úlohu, toto ustanovenie ponecháva na voľnú úvahu tejto inštitúcie určenie tempa, ktorým sa má dospieť k prijatiu zoznamu povolených tvrdení, pri dodržaní zásad stanovených nariadením č. 1924/2006 a právom Únie. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry na to, aby Komisia mohla účinne sledovať ciele, ktoré jej boli stanovené, a vzhľadom na komplexné technické posúdenie, ktoré musí uskutočniť, ako to platí v prejednávanej veci, musí jej byť priznaná široká miera voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudky z 9. septembra 2008, Bayer CropScience a i./Komisia, T‑75/06, Zb.,
EU:T:2008:317
, body 81 a 82, a z 19. januára 2012, Xeda International a Pace International/Komisia, T‑71/10,
EU:T:2012:18
, bod 69).
Ďalej, ako to uviedla najmä Francúzska republika, vyššie uvedený výklad potvrdzuje aj skutočnosť, ako to vyplýva z článku 13 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1924/2006, že normotvorca upravil možnosť zmeniť a doplniť zoznam povolených tvrdení na základe všeobecne prijatých vedeckých dôkazov alebo na základe nových vedeckých dôkazov. Preto je potrebné sa domnievať, že normotvorca nebráni tomu, aby bol tento zoznam dopĺňaný postupne a v dôsledku toho ani skutočnosti, aby mal progresívny charakter, pri zohľadnení dostupných vedeckých údajov.
Napokon hoci žalobkyne tvrdia, že odôvodnenie 26 nariadenia č. 1924/2006 odkazuje na „[jeden]“ zoznam povolených zdravotných tvrdení a že aj článok 28 ods. 5 toho istého nariadenia odkazuje na „[jeden]“ zoznam povolených zdravotných tvrdení, je potrebné konštatovať, že táto okolnosť nemá vplyv na možnosť prijať tento zoznam postupne. Je totiž potrebné zdôrazniť, tak ako to urobila Komisia, že prístup založený na prijatí zoznamu povolených tvrdení vo viacerých etapách nevedie k prijatiu rôznych zoznamov, ako to tvrdia žalobkyne, ale k prijatiu jedného zoznamu, ktorý sa postupne dopĺňa.
Z toho vyplýva, že znenie nariadenia č. 1924/2006, osobitne jeho článku 13 ods. 1 až 3, nemožno vykladať tak, že zakazuje Komisii prijať zoznam povolených tvrdení vo viacerých etapách.
V dôsledku toho je potrebné dospieť k záveru, že Komisia nepochybila v tom, keď sa domnievala, že predmetné ustanovenie jej umožňovalo postupne prijímať zoznam povolených tvrdení.
Vyššie uvedený záver nemôžu spochybniť ani ostatné tvrdenia uvádzané žalobkyňami v rámci tejto prvej výhrady.
Po prvé hoci je pravda, ako to poznamenali žalobkyne, že podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 bola Komisia povinná prijať úplný zoznam povolených tvrdení najneskôr do 31. januára 2010 a že uvedený zoznam bol prijatý len čiastočne nariadením č. 432/2012 16. mája 2012, je potrebné pripomenúť judikatúru, podľa ktorej v prípade neexistencie ustanovenia, ktoré by buď výslovne, alebo implicitne stanovovalo dôsledky prekročenia procesnej lehoty, akou je lehota v prejednávanej veci, môže z takéhoto prekročenia vyplývať čiastočné alebo úplne zrušenie aktu, ktorého prijímanie dotknutú lehotu zahŕňalo, len v prípade, že je dokázané, že ak by sa uvedený nedostatok nevyskytol, uvedený akt by mohol mať iný obsah (pozri rozsudok z 30. apríla 2014, Hagenmeyer a Hahn/Komisia, T‑17/12, Zb.,
EU:T:2014:234
, bod 160 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci žalobkyne nad rámec konštatovania prekročenia vyššie uvedenej lehoty Komisiou nepredložili v rámci predmetnej výhrady žiadne tvrdenie, na základe ktorého by bolo možné konštatovať, že nariadenie č. 432/2012 by malo iný obsah, ak by bolo prijaté pred 31. januárom 2010. Preto nariadenie č. 432/2012 nemožno zrušiť len z dôvodu, že bolo prijaté po uplynutí lehoty stanovenej v článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006.
Po druhé pokiaľ sa má výhrada žalobkýň chápať tak, že sa ňou domáhajú určenia, že rozhodnutie o rozdelení povoľovacieho konania nebolo v žiadnom prípade odôvodnené, najprv je potrebné pripomenúť, že vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorá sa tejto inštitúcii priznáva podľa judikatúry citovanej v bode 65 vyššie, sa preskúmanie dôvodnosti posúdení Komisie v zložitej oblasti súdom Únie obmedzuje najmä na skúmanie toho, či pri výkone právomocí inštitúcií Únie nedošlo k zjavnému pochybeniu, zneužitiu právomocí, prípadne či zjavne neprekročili hranice svojej voľnej úvahy [rozsudky z 9. septembra 2003, Monsanto Agricoltura Italia a i., C‑236/01, Zb.,
EU:C:2003:431
, bod 135, a z 15. októbra 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Zb.,
EU:C:2009:635
, bod 47].
V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že Komisia sa mohla oprávnene domnievať, že rozhodnutie o rozdelení povoľovacieho konania týkajúceho sa zdravotných tvrdení a odložení hodnotenia niektorých z uvedených tvrdení bolo nevyhnutné na účely lepšieho splnenia rôznych cieľov nariadenia č. 1924/2006, najmä vzhľadom na osobitné ťažkosti, ktoré sa vyskytli v priebehu uvedeného konania, aj keby to predstavovalo, ako to tvrdia žalobkyne, zmenu počiatočného smerovania.
Je totiž potrebné zdôrazniť, že rôzne okolnosti, najmä počet prevyšujúci 44000 zdravotných tvrdení uvedených na vnútroštátnych zoznamoch predložených členskými štátmi podľa článku 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006, nedostatok presných informácií zo strany niektorých z uvedených štátov pri tomto predkladaní a potreba vytvoriť konsolidovaný zoznam a systém kodifikácie s cieľom zabezpečiť identifikáciu tvrdení, ktoré treba preskúmať, prinútili Komisiu, aby prijala alternatívny prístup, ktorý konkrétne sleduje zachovanie rovnováhy medzi cieľmi prečistenia trhu a ochrany spotrebiteľa. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, tak ako to urobila Komisia, že rozhodnutie počkať na ukončenie hodnotenia všetkých zdravotných tvrdení predložených členskými štátmi pred prijatím zoznamu povolených tvrdení by ešte viac oddialilo plnenie cieľov nariadenia č. 1924/2006.
Navyše, pokiaľ ide o tvrdenie žalobkýň, že nebolo nevyhnutné urýchlene konať, osobitne vzhľadom na všeobecné ustanovenia o označovaní obsiahnuté v smernici 2000/13/ES Európskeho parlamentu a Rady z 20. marca 2000 o aproximácii právnych predpisov členských štátov, týkajúcich sa označovania, prezentácie a reklamy potravín (
Ú. v. ES L 109, s. 29
; Mim. vyd. 15/005, s. 75), je potrebné zdôrazniť, že cieľom uvedenej smernice je len všeobecným spôsobom zakázať využívanie informácií, ktoré by mohli uviesť kupujúceho do omylu, alebo by mohli potravinám pripisovať liečivé účinky. Naopak ako vyplýva z odôvodnenia 3 nariadenia č. 1924/2006, toto nariadenie, a teda aj nariadenie č. 432/2012 by malo dopĺňať všeobecné zásady uvedené v smernici 2000/13 a stanoviť osobitné ustanovenia pre používanie zdravotných tvrdení o potravinách, ktoré sa majú dostať k spotrebiteľovi.
Z toho vyplýva, že nemožno konštatovať žiadne zjavne nesprávne posúdenie na strane Komisie, pokiaľ ide o rozhodnutie o rozdelení povoľovacieho konania týkajúceho sa zdravotných tvrdení do viacerých etáp.
Prvá výhrada sa preto musí zamietnuť.
V druhom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení prechodných opatrení uvedených v článku 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006, na úvod je potrebné poznamenať, že ako vyplýva z odôvodnení 10 a 11 nariadenia č. 432/2012, Komisia skutočne vysvetlila, že tvrdenia, ktoré boli naďalej pozastavené najmä z dôvodu neexistencie vedeckého hodnotenia zo strany EFSA alebo existencie iných oprávnených faktorov, ktoré bránili Komisii, aby v tejto fáze rozhodla o ich povolení, bolo ešte možné používať v súlade s prechodnými opatreniami stanovenými vo vyššie uvedených článkoch.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor vo svojom rozsudku z 10. apríla 2014, Ehrmann (C‑609/12, Zb.,
EU:C:2014:252
) spresnil, že článok 28 nariadenia č. 1924/2006 stanovuje opatrenia, ktorých cieľom je, ako sa to uvádza v odôvodnení 35 tohto nariadenia, aby sa prevádzkovateľom potravinárskych podnikov umožnilo prispôsobiť sa požiadavkám uvedeného nariadenia. Pokiaľ ide o zdravotné tvrdenia, tieto prechodné opatrenia sú upravené v článku 28 ods. 5 a 6 uvedeného nariadenia (rozsudok Ehrmann, už citovaný,
EU:C:2014:252
, bod 31).
Na jednej strane teda podľa článku 28 ods. 5 nariadenia č. 1924/2006 sa zdravotné tvrdenia uvedené v článku 13 ods. 1 písm. a) tohto nariadenia môžu uvádzať odo dňa nadobudnutia účinnosti uvedeného nariadenia a až do prijatia zoznamu uvedeného v článku 13 ods. 3 daného nariadenia v rámci zodpovednosti prevádzkovateľov potravinárskych podnikov pod podmienkou, že sú v súlade s uvedeným nariadením a s existujúcimi vnútroštátnymi ustanoveniami, ktoré sa na ne vzťahujú, pričom nie je dotknuté prijatie ochranných opatrení uvedených v článku 24 tohto nariadenia. Zo znenia článku 28 ods. 5 nariadenia č. 1924/2006 tak vyplýva, že prevádzkovateľ potravinárskeho podniku mohol v rámci svojej zodpovednosti a pri splnení definovaných podmienok používať zdravotné tvrdenia v období medzi nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia a prijatím zoznamu uvedeného v článku 13 daného nariadenia (rozsudok Ehrmann, už citovaný v bode 80 vyššie,
EU:C:2014:252
, body 32 a 33).
Na strane druhej, pokiaľ ide o zdravotné tvrdenia uvedené najmä v článku 13 ods. 1 písm. b) a c) nariadenia č. 1924/2006, vzťahuje sa na ne prechodné opatrenie stanovené v článku 28 ods. 6 uvedeného nariadenia. Toto ustanovenie sa týka zdravotných tvrdení, ktoré boli pred dňom nadobudnutia účinnosti nariadenia č. 1924/2006, teda pred 19. januárom 2007, používané v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami (pozri v tomto zmysle rozsudok Ehrmann, už citovaný v bode 80 vyššie,
EU:C:2014:252
, body 34 a 35) a umožňuje, aby sa uvedené tvrdenia prípadne používali v období šiestich mesiacov po prijatí rozhodnutia v súlade s postupmi stanovenými v uvedenom ustanovení.
Zo znenia článku 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006 vyplýva, že uplatnenie prechodných opatrení je stanovené pre zdravotné tvrdenia, pri ktorých prebieha hodnotenie a vo vzťahu ku ktorým Komisia neprijala žiadne rozhodnutie. Za týchto okolností bez ohľadu na ich klasifikáciu v rámci troch kategórií uvedených v článku 13 ods. 1 tohto nariadenia nič nebráni tomu, aby sa na tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené z dôvodu, že sa čaká na ich hodnotenie zo strany EFSA alebo ich preskúmanie Komisiou, mohli vzťahovať prechodné opatrenia stanovené v uvedenom nariadení.
Z toho vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobkyne, Komisia nestanovila dodatočné prechodné opatrenia, ktoré nie sú upravené v článku 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006 a ani neporušila uvedený článok tým, že spresnila, že zdravotné tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené, sa ďalej môžu používať.
Druhá výhrada sa preto musí zamietnuť.
V treťom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení zásady právnej istoty, je najprv potrebné pripomenúť, že ustálená judikatúra vyžaduje, aby právne pravidlá boli jasné a presné a aby ich následky boli predvídateľné (pozri rozsudok z 15. septembra 2005, Írsko/Komisia, C‑199/03, Zb.,
EU:C:2005:548
, bod 69 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci hoci žalobkyne uvádzajú, že tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené, nie sú ľahko identifikovateľné prevádzkovateľmi na trhu, ktorí preto nevedia, ktoré tvrdenia sa môžu ešte používať v súlade s článkom 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006, najmä pokiaľ ide o tvrdenia, ktoré boli zamietnuté, je potrebné konštatovať, že odôvodnenia 4 a 11 nariadenia č. 432/2012 obsahujú odkaz na internetové stránky EFSA a Komisie, kde je verejnosti sprístupnený na jednej strane konsolidovaný zoznam, v ktorom sú spísané všetky ID kódy zdravotných tvrdení predložených členskými štátmi podľa článku 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 a na strane druhej zoznam s uvedením ID kódov týkajúcich sa zdravotných tvrdení, ktoré sú naďalej pozastavené, ako aj zoznam ID kódov týkajúcich sa zdravotných tvrdení, ktoré boli zamietnuté. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že zdravotné tvrdenia, ku ktorým prebieha hodnotenie a ktoré sú naďalej pozastavené, je možné identifikovať nahliadnutím do konsolidovaného zoznamu podľa ID kódov, ktoré poskytla Komisia. Aj keby bolo želateľné, aby Komisia prijala, pokiaľ ide tak o pozastavené, ako aj zamietnuté tvrdenia, zoznam v podobnej forme, akú má zoznam povolených tvrdení v prílohe k nariadeniu č. 432/2012, a to s cieľom uľahčiť dotknutým osobám úlohu spočívajúcu v identifikácii, skutočnosť, že Komisia v prejednávanej veci postupovala inak, nemôže byť postačujúca na to, aby podporila výhradu žalobkýň založenú na nedostatku jasnosti alebo presnosti v tejto otázke.
Žalobkyne navyše predložili Všeobecnému súdu ako nový návrh na vykonanie dôkazu na podporu svojho tvrdenia, že zoznam pozastavených tvrdení je nejasný, bulletin ministerstva zdravotníctva Spojeného kráľovstva zo 16. apríla 2014, ktorý zdôrazňoval, že orgány tohto členského štátu sa domnievali, že vyhľadávanie v zozname pozastavených tvrdení je „ťažká úloha“.
V tejto súvislosti však postačuje na úvod zdôrazniť, že skutočnosť, že orgány Spojeného kráľovstva sa domnievajú, že vyhľadávanie pozastavených zdravotných tvrdení je spojené s určitými ťažkosťami, sama osebe nepostačuje na to, aby sa Komisii vytýkala nedostatočná jasnosť alebo presnosť, keďže ako to vyplýva z bodu 87 vyššie, pozastavené tvrdenia možno vyhľadať nahliadnutím do dokumentov, ktoré Komisia a EFSA sprístupnili verejnosti. Ďalej aj keď bulletin ministerstva zdravotníctva Spojeného kráľovstva zo 16. apríla 2014 odkazuje čitateľov na tabuľku pozastavených tvrdení vypracovanú uvedeným ministerstvom, ktorá predstavuje jednoduchšiu verziu zoznamu uvedených tvrdení, rozhodnutie vnútroštátnych orgánov navrhnúť nástroj pomoci výrobcom potravín nemožno považovať za odhalenie chyby v nariadení č. 432/2012, v dôsledku ktorého by malo byť zrušené, ale skôr za mechanizmus pomoci, ktorý sa uvedené orgány z vlastného podnetu rozhodli prijať v rámci svojich právomocí. Napokon aj keď žalobkyne na základe uvedeného bulletinu tvrdia, že nejasnosť zoznamu pozastavených tvrdení možno odvodiť aj z neexistencie spresnení, pokiaľ ide o jazyk, v ktorom sa uvedené tvrdenia môžu používať, je potrebné konštatovať, tak ako to urobila Komisia, že žalobkyne takéto tvrdenie neuviedli v rámci svojich písomností, ale pri príležitosti oznámenia nového návrhu na vykonanie dôkazu, a preto je potrebné ho odmietnuť ako neprípustné, keďže bolo predložené oneskorene.
Z toho vyplýva, že žalobkyniam sa nepodarilo preukázať porušenie zásady právnej istoty zo strany Komisie, pokiaľ ide o identifikáciu pozastavených tvrdení.
Tretia výhrada sa preto musí zamietnuť.
Vzhľadom na uvedené sa musí prvá časť prvého žalobného dôvodu zamietnuť.
– O druhej časti založenej na porušení zásad riadnej správy vecí verejných a zákazu diskriminácie
V druhej časti prvého žalobného dôvodu žalobkyne uvádzajú dve výhrady.
Prvá výhrada je založená na tom, že rozhodnutie o rozdelení povoľovacieho konania na viaceré etapy porušuje zásadu riadnej správy vecí verejných, ako ju zakotvuje článok 41 Charty základných práv Európskej únie. Žalobkyne konkrétne vytýkajú Komisii, že neinformovala všetky osoby dotknuté týmto rozhodnutím, ani sa s nimi neporadila, a toto rozhodnutie dostatočne neodôvodnila.
Druhá výhrada je založená na porušení zásady rovnosti a zákazu diskriminácie tým, že niektorí prevádzkovatelia potravinárskych podnikov mohli počas prechodného obdobia stanoveného pre zdravotné tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené, rokovať s členskými štátmi a následne mať dodatočnú možnosť získať povolenie na tvrdenia, ktoré sa ich týkajú.
Komisia podporovaná najmä Francúzskou republikou a BEUC spochybňuje tvrdenia žalobkýň.
V prvom rade, pokiaľ ide o výhradu týkajúcu sa porušenia zásady riadnej správy vecí verejných, je potrebné pripomenúť, že podľa článku 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv právo na riadnu správu vecí verejných zahŕňa najmä právo každého byť vypočutý pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať.
V tejto súvislosti Súdny dvor spresnil, že právo na riadnu správu vecí verejných, tak ako vyplýva z uvedeného ustanovenia, sa netýka procesu vypracovania všeobecne platných aktov (rozsudok zo 17. marca 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Zb.,
EU:C:2011:153
, bod 49). Právo byť vypočutý v správnom konaní týkajúcom sa určitej osoby totiž nemožno preniesť do kontextu postupu vedúceho k prijatiu všeobecných opatrení (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 11. decembra 1996, Atlanta a i./ES, T‑521/93, Zb.,
EU:T:1996:184
, body 70 a 71, potvrdený v odvolacom konaní rozsudkom zo 14. októbra 1999, Atlanta/Európske spoločenstvo, C‑104/97 P, Zb.,
EU:C:1999:498
, body 31 až 40).
V prejednávanej veci keďže v bode 36 vyššie Všeobecný súd konštatoval, že nariadenie č. 432/2012 predstavuje všeobecne platné opatrenie, postačuje uviesť, že článok 41 Charty základných práv sa neuplatní.
Okrem toho v každom prípade je potrebné zdôrazniť, že článok 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006 ako právny základ pre prijatie nariadenia č. 432/2012 nestanovuje, že by Komisia bola povinná poradiť sa s výrobcami v tejto oblasti a inými dotknutými osobami v rámci postupu prijímania zoznamu povolených tvrdení. Z článku 13 ods. 2 uvedeného nariadenia totiž vyplýva, že len členské štáty sú oprávnené poskytnúť Komisii vnútroštátne zoznamy zdravotných tvrdení, ktoré slúžia ako základ pre vytvorenie zoznamu povolených tvrdení. Za týchto okolností žalobkyne nemôžu vo svoj prospech namietať, že Komisia porušila právo na poradu, ktoré sa zakladá na článku 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006, pokiaľ ide o rozhodnutie prijať zoznam povolených tvrdení vo viacerých etapách.
Ďalej pokiaľ by sa mala argumentácia žalobkýň chápať tak, že jej cieľom je poukázať na nedostatok transparentnosti zo strany Komisie, je potrebné konštatovať, že skutkové okolnosti prejednávanej veci nesvedčia v prospech takejto výčitky.
Po prvé tlačovou správou uverejnenou 14. júla 2009 totiž Komisia informovala dotknuté strany, vrátane výrobcov potravín, že najmä vzhľadom na ťažkosti a okolnosti opísané v bode 75 vyššie plánuje prijať zoznam povolených tvrdení postupne. Po druhé v odpovedi na list, v ktorom niektoré združenia výrobcov dietetických a botanických výrobkov v Únii, ku ktorým patria aj žalobkyne, žiadali o prehodnotenie takéhoto postupu, Komisia listom z 11. novembra 2009 zopakovala svoj zámer postupne vytvoriť zoznam povolených tvrdení. Po tretie Komisia 27. septembra 2010 a 28. júla 2011 dvoma tlačovými správami oznámila revíziu postupu prijímania zoznamu povolených tvrdení v súlade s článkom 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, pričom vysvetlila, že zdravotné tvrdenia týkajúce sa iných látok ako sú tie, ktoré sa nazývajú „botanické“, sa budú riešiť v prvom rade, zatiaľ čo tvrdenia týkajúce sa botanických látok sa budú preskúmavať v druhom rade.
Z toho vyplýva, že rozhodnutie o prijatí zoznamu povolených tvrdení vo viacerých etapách Komisia prijala transparentne, a to najmä vo vzťahu k výrobcom z tohto odvetvia.
Napokon, pokiaľ ide o výčitku žalobkýň týkajúcu sa porušenia povinnosti odôvodnenia, je potrebné pripomenúť, že podľa článku 296 druhého odseku ZFEÚ sa v právnych aktoch uvedú odôvodnenia.
Podľa ustálenej judikatúry odôvodnenie požadované článkom 296 druhého odseku ZFEÚ musí byť prispôsobené charakteru sporného aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá prijala akt, umožňujúce dotknutým subjektom spoznať dôvody prijatého opatrenia. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 druhého odseku ZFEÚ, sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. marca 2009, Francúzsko/Rada, C‑479/07,
EU:C:2009:131
, bod 49 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci Všeobecný súd po prvé poznamenáva, že z tlačovej správy uverejnenej 27. septembra 2010, ktorá bola spomenutá v bode 102 vyššie, vyplýva, že Komisia vysvetlila, že vyzvala EFSA, aby dočasne pozastavil hodnotenie zdravotných tvrdení týkajúcich sa botanických látok a aby sa naopak sústredil na hodnotenie všetkých ostatných tvrdení v zmysle článku 13 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006, aby sa mohlo čo najskôr ukončiť ich preskúmavanie. Komisia tiež uviedla, že tým chcela zrýchliť postup, ktorého cieľom je vytvorenie zoznamu povolených tvrdení, pri zachovaní možnosti starostlivo skúmať a posudzovať osobitosti tvrdení týkajúcich sa botanických látok a osobitne možné rozpory medzi nariadením č. 1924/2006 a smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/24/ES z 31. marca 2004, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2001/83/ES ustanovujúca zákonník spoločenstva o liekoch na humánne použitie [, pokiaľ ide –
neoficiálny preklad
] o tradičné rastlinné lieky (
Ú. v. EÚ L 136, s. 85
; Mim. vyd. 13/034, s. 313).
Po druhé v odôvodnení 10 nariadenia č. 432/2012 Komisia opätovne uviedla, že počas povoľovacieho konania uvedeného v článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 nebol určitý počet tvrdení, ktoré boli predložené na hodnotenie a týkajú sa účinkov rastlín alebo rastlinných látok, predmetom konečného vedeckého hodnotenia zo strany EFSA. Navyše podľa toho istého odôvodnenia bolo pre niektoré zdravotné tvrdenia nevyhnutné ďalšie hodnotenie na to, aby samotná Komisia mohla rozhodnúť o ich začlenení do zoznamu povolených tvrdení, kým v prípade iných bolo hodnotenie vypracované, ale v rozhodnutí jej bránili iné oprávnené faktory.
Po tretie v odôvodnení 11 nariadenia č. 432/2012 Komisia uviedla, ako to bolo preskúmané v bodoch 79 až 84 vyššie, že zdravotné tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené, možno naďalej používať v súlade s článkom 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006, a že teda na tvrdenia, ktoré zatiaľ neboli hodnotené, sa ďalej uplatňuje prechodný režim uvedeného nariadenia.
Z toho vyplýva, že Komisia jasným spôsobom vyjadrila dôvody, ktorými sa riadila v rámci rozhodnutia o prijatí zoznamu povolených tvrdení na etapy, čo umožňuje dotknutým subjektom poznať tak odôvodnenie podporujúce uvedené rozhodnutie, ako aj dôsledky, ktoré z neho vyplývajú.
Okrem toho aj keď žalobkyne Komisii v podstate vytýkajú, že ešte podrobnejším spôsobom nespresnila dôvody, pre ktoré je možné odložiť hodnotenie pozastavených tvrdení, najmä hodnotenie tvrdení týkajúcich sa botanických látok, stačí pripomenúť, že rozsah povinnosti odôvodnenia závisí od povahy predmetného aktu. Pokiaľ ide konkrétne o všeobecne platné akty, akým je aj nariadenie č. 432/2012, odôvodnenie sa môže obmedziť jednak na opis celkovej situácie, ktorá viedla k prijatiu uvedeného aktu, a jednak na všeobecné ciele, ktoré navrhuje dosiahnuť. V tomto kontexte Súdny dvor opakovane spresnil, že by bolo prehnané požadovať konkrétne odôvodnenie pre rôzne uskutočnené technické rozhodnutia, pokiaľ z napadnutého aktu vyplýva podstata cieľu sledovaného inštitúciou (rozsudky z 22. novembra 2001, Holandsko/Rada, C‑301/97, Zb.,
EU:C:2001:621
, bod 188, a z 21. júla 2011, Etimine, C‑15/10, Zb.,
EU:C:2011:504
, bod 115).
Komisia preto dodržala svoju povinnosť odôvodnenia podľa článku 296 druhého odseku ZFEÚ.
Prvá výhrada sa preto musí zamietnuť.
V druhom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení zásady rovnosti zaobchádzania, je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry uvedená zásada vyžaduje, aby sa v porovnateľných situáciách nepostupovalo rozdielne a v rozdielnych situáciách rovnako, ak takýto postup nie je objektívne odôvodnený (pozri rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique a Lorraine a i., C‑127/07, Zb.,
EU:C:2008:728
, bod 23 a citovanú judikatúru).
Žalobkyne v podstate tvrdia, že niektorí prevádzkovatelia potravinárskych podnikov mohli počas prechodného obdobia uplatniteľného na pozastavené tvrdenia viesť dodatočné rokovania s členskými štátmi a Komisiou a následne mať možnosť získať na ne povolenie.
Takéto tvrdenie však nemôže uspieť. Okrem svojej všeobecnej povahy totiž v podstate spočíva v tvrdení, že Komisia mohla prevádzkovateľom dotknutým pozastavenými tvrdeniami vyhradiť privilegované zaobchádzanie.
Žalobkyne nevysvetlili, do akej miery by mohli mať výrobcovia dotknutí pozastavenými tvrdeniami prospech z výhodnejšieho rozhodnutia zo strany Komisie vďaka zásahu členských štátov.
Navyše ako bolo uvedené v bode 100 vyššie, Komisia nie je povinná poradiť sa v rámci postupu prijímania zoznamu povolených tvrdení s výrobcami z tohto odvetvia alebo inými dotknutými osobami, v dôsledku čoho nemožno v žiadnom prípade overiť privilegované zaobchádzanie zo strany tejto inštitúcie.
Druhá výhrada sa preto musí zamietnuť.
Vzhľadom na uvedené sa musí druhá časť prvého žalobného dôvodu, ako aj prvý žalobný dôvod v celom rozsahu zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady riadnej správy vecí verejných, zásady právnej istoty, ako aj porušenia povinnosti spolupracovať s vnútroštátnymi orgánmi dohľadu nad potravinami a povinnosti odôvodnenia v prípade nezahrnutia vysokého počtu tvrdení do zoznamu povolených tvrdení
Druhý žalobný dôvod sa delí na tri časti.
– O prvej časti založenej na uplatňovaní nesprávnych kritérií pri tvorbe zoznamu povolených tvrdení
V prvej časti žalobkyne uvádzajú dve výhrady.
Prvá výhrada je založená na tom, že žiadosť o vedecké stanovisko, ktorú Komisia adresovala na EFSA na účely hodnotenia zdravotných tvrdení, na ktoré sa vzťahuje článok 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006, bola neprimeraná z dôvodu prekročenia rámca toho, čo sa môže požadovať. Žalobkyne sa konkrétne domnievajú, že podľa článku 13 ods. 3 uvedeného nariadenia sa zo strany EFSA nevyžadujú vyčerpávajúce a konečné vedecké stanoviská, ale len obyčajná konzultácia. Navyše zdôrazňujú, že toto ustanovenie si vyžaduje iný druh hodnotenia, najmä vzhľadom na špecifické a prísnejšie postupy schvaľovania zdravotných tvrdení podľa článku 13 ods. 5 a článku 14 toho istého nariadenia.
Druhá výhrada je založená na tom, že aj keby mohlo byť skúmanie podľa článku 13 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 úplným preskúmaním založeným na všeobecne prijatých vedeckých dôkazoch, kritériá, ktoré Komisia a EFSA uplatnili na vedecké dôkazy, boli chybné.
Komisia podporovaná Francúzskou republikou a BEUC spochybňuje tvrdenia žalobkýň.
Pokiaľ ide o prvú výhradu, najprv je potrebné zdôrazniť, ako to tvrdí aj Francúzska republika, že cieľom tvrdení žalobkýň je preukázať, že požadovaná úroveň vedeckého odôvodnenia povoľovania zdravotných tvrdení podľa článku 13 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 mala byť miernejšia než tá, o akú žiadala Komisia v žiadosti o vedecké stanovisko a osobitne menej prísna ako úroveň, ktorá sa uplatňuje na povoľovanie zdravotných tvrdení, na ktoré sa vzťahuje článok 13 ods. 5 a článok 14 toho istého nariadenia.
V tejto súvislosti Všeobecný súd najprv poznamenáva, že podľa odôvodnenia 17 nariadenia č. 1924/2006 je potrebné, aby vedecké odôvodnenie bolo hlavným aspektom, na ktorý sa prihliada pri používaní výživových a zdravotných tvrdení, a aby ich prevádzkovatelia potravinárskych podnikov, ktorí tvrdenia používajú, podložili. Tvrdenie by malo byť vedecky odôvodnené s prihliadnutím na všetky dostupné vedecké údaje a so zvážením dôkazov. Okrem toho odôvodnenie 23 toho istého nariadenia stanovuje, že používanie zdravotných tvrdení v Únii by sa malo povoliť až po uskutočnení vedeckého hodnotenia na najvyššej možnej úrovni. S cieľom zabezpečiť harmonizované vedecké hodnotenie týchto tvrdení by mal toto hodnotenie vykonať EFSA.
Ďalej článok 5 nariadenia č. 1924/2006 pod názvom „Všeobecné podmienky“ v podstate stanovuje, že používanie zdravotných tvrdení sa v Únii povoľuje, len ak sa okrem iných podmienok všeobecne uznávanými vedeckými dôkazmi po prvé preukáže, že látka, na ktorú sa tvrdenie vzťahuje, má tvrdený pozitívny účinok, po druhé, že látka, na ktorú sa tvrdenie vzťahuje, je obsiahnutá v konečnom výrobku v množstve, ktoré umožňuje vyvolať tvrdený pozitívny účinok, alebo nie je prítomná, a po tretie, že množstvo výrobku, o ktorom možno rozumne predpokladať, že sa skonzumuje, poskytuje významné množstvo látky, na ktorú sa tvrdenie vzťahuje, ktoré umožňuje vyvolať tvrdený účinok.
Napokon podľa článku 6 nariadenia č. 1924/2006, nazvaného „Vedecké odôvodnenie tvrdení“, sa zdravotné tvrdenia musia zakladať na všeobecne uznávaných vedeckých dôkazoch a takýmito dôkazmi musia byť podložené. Okrem toho prevádzkovateľ potravinárskeho podniku, ktorý uvádza zdravotné tvrdenie, je povinný použitie tohto tvrdenia odôvodniť.
Zo znenia vyššie uvedených ustanovení vykladaných spoločne vyplýva, že nariadenie č. 1924/2006 na jednej strane vyžaduje, aby sa v Únii používali len vedecky podložené zdravotné tvrdenia, a na strane druhej, aby boli tieto tvrdenia povolené až po vykonaní harmonizovaného vedeckého hodnotenia zo strany EFSA na najvyššej možnej úrovni. Táto úvaha sa na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobkyne, uplatňuje aj na povoľovacie konanie uvedené v článku 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006, v rámci ktorého Komisia nemôže od EFSA požadovať menej prísne vedecké hodnotenie v porovnaní s tvrdeniami spadajúcimi pod článok 13 ods. 5 tohto nariadenia alebo jeho článok 14. V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, tak ako to urobila Komisia, že pokiaľ ide o vykonanie vedeckého hodnotenia, žiadne z vyššie uvedených ustanovení nestanovuje odlišné podmienky pre zdravotné tvrdenia v závislosti od ustanovenia, ktoré sa na ne uplatňuje.
Okrem toho je potrebné v súlade s judikatúrou pripomenúť, že vykonanie takého vyčerpávajúceho vedeckého posúdenia rizík, ako je to možné na základe vedeckých stanovísk založených na zásadách odbornosti, transparentnosti a nezávislosti, predstavuje dôležitú procesnú záruku s cieľom zabezpečiť vedeckú objektívnosť opatrení a vylúčiť prijatie svojvoľných opatrení (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. septembra 2002, Pfizer Animal Health/Rada, T‑13/99, Zb.,
EU:T:2002:209
, bod 172, a z 9. septembra 2011, Francúzsko/Komisia, T‑257/07, Zb.,
EU:T:2011:444
, bod 89).
Napokon je potrebné odmietnuť tvrdenie žalobkýň, že článok 13 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 sa má vykladať tak, že ustanovuje uplatnenie všeobecnej prezumpcie v prospech zdravotných tvrdení, ktoré existujú na trhu a ktoré sa majú považovať za zdravotné tvrdenia založené na všeobecne uznávaných vedeckých dôkazoch. Je totiž potrebné vziať do úvahy, ako to uvádza Francúzska republika, že uplatnenie všeobecnej prezumpcie v medziach vyjadrených žalobkyňami by bolo v rozpore s článkom 6 nariadenia č. 1924/2006, ktorý sa zakladá na zistení pripomenutom v odôvodnení 14 toho istého nariadenia, že široká škála tvrdení, ktoré sa vyskytujú na trhu, nie je z vedeckého hľadiska odôvodnená.
Z toho vyplýva, že Komisia pri vymedzení žiadosti o vedecké stanovisko adresovanej na EFSA, týkajúcej sa hodnotenia zdravotných tvrdení, neporušila článok 13 nariadenia č. 1924/2006.
Prvá výhrada sa teda musí zamietnuť.
Pokiaľ ide o druhú výhradu, žalobkyne v podstate tvrdia, že hodnotiace kritériá uplatňované Komisiou a EFSA na vedecké dôkazy, ako vyplývajú najmä zo žiadosti o vedecké stanovisko, boli chybné.
Po prvé teda tvrdia, že požiadavka, aby bol pozitívny účinok dietetického príjmu potravín, ktorý je predmetom zdravotných tvrdení, „významný“, ide nad rámec všeobecného kritéria, ktoré stanovuje článok 5 nariadenia č. 1924/2006, podľa ktorého postačuje „[neurčitý]“ pozitívny fyziologický účinok.
V tejto súvislosti je potrebné najprv konštatovať, že hoci Komisia v rámci žiadosti o stanovisko stanovila, že tvrdený pozitívny účinok musí byť významný, ako to uvádzajú žalobkyne, predsa vymedzila túto požiadavku tak, že sa ňou má dostatočným spôsobom preukázať, že uvedený účinok pozitívnym spôsobom ovplyvňuje identifikované telesné funkcie tak, že je relevantný pre zdravie. Takáto požiadavka predstavuje podmienku, ktorú možno odvodiť z článku 5 ods. 1 písm. b) a d) nariadenia č. 1924/2006. Ako bolo totiž pripomenuté v bode 127 vyššie, podľa tohto ustanovenia sú podmienky na povolenie zdravotných tvrdení také, že na jednej strane látka, na ktorú sa tvrdenie vzťahuje, je alebo nie je prítomná vo významnom množstve vyvolávajúcom tvrdený účinok a na strane druhej, že množstvo výrobku, o ktorom možno rozumne predpokladať, že sa skonzumuje, poskytuje významné množstvo, ktoré umožňuje vyvolať takýto účinok. Požiadavka významného pozitívneho účinku, ako je uvedená v žiadosti o vedecké stanovisko, sa teda stala zárukou toho, aby spotrebitelia neboli uvedení do omylu pri nákupe potravín, o ktorých sa tvrdí, že obsahujú látky vyvolávajúce takýto účinok. Za týchto okolností nemožno žiadosť o vedecké stanovisko považovať za žiadosť, ktorá by išla nad rámec všeobecných podmienok používania stanovených nariadením č. 1924/2006.
Po druhé žalobkyne kritizujú žiadosť o vedecké stanovisko adresovanú Komisiou na EFSA, ktorá precenila rolu príčinnej súvislosti.
Tejto kritike však nemožno vyhovieť. Povinnosť preukázať existenciu príčinnej súvislosti medzi potravinou, ktorej sa týka tvrdenie, a tvrdeným účinkom vyplýva zo samotného nariadenia č. 1924/2006. Postačuje teda uviesť, že v článku 2 ods. 2 bode 5 nariadenia č. 1924/2006 sú zdravotné tvrdenia definované ako každé tvrdenie, ktoré udáva, naznačuje alebo vyvoláva dojem, že existuje súvislosť medzi kategóriou potravín, potravinou alebo jednou z jej zložiek na jednej strane a zdravím na strane druhej. Preto je potrebné konštatovať, že na účely zistenia, či je zdravotné tvrdenie podľa uvedeného nariadenia odôvodnené, je nevyhnutné, aby existovala príčinná súvislosť medzi potravinou a presne označenými funkciami.
Po tretie žalobkyne tvrdia, že mandát priznáva kvalifikácii potravín neprimeranú dôležitosť.
Ako tvrdí Komisia, kvalifikácia potraviny, ktorej sa týka tvrdenie, je podstatnou súčasťou hodnotenia. V tejto súvislosti je potrebné dospieť k záveru, že EFSA môže stanoviť, či je vedecké odôvodnenie tvrdenia relevantné, len na základe presnej kvalifikácie potraviny alebo jednej z jej zložiek, ktoré sú predmetom tvrdenia. Vzhľadom na uvedené kvalifikácia potraviny, ktorej sa týka tvrdenie, zaručuje, že toto tvrdenie sa použije len v prípade potravín, ktorých vplyv na konkrétnu funkciu v organizme bol preukázaný.
Po štvrté žalobkyne tvrdia, že Komisia neoverila správne podmienku stanovenú v článku 13 ods. 1 bode ii) nariadenia č. 1924/2006, podľa ktorej zdravotné tvrdenia musia byť také, že „priemerný spotrebiteľ im dobre rozumie“, keďže povolila tvrdenia napísané zložitým vedeckým jazykom. V tejto súvislosti však stačí uviesť, že táto kritika sa týka len zoznamu povolených tvrdení, ktorý je vylúčený z predmetu ich návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012, ako to žalobkyne viackrát uviedli v rámci svojich písomných podaní. Za týchto okolností treba ich tvrdenie zamietnuť ako neúčinné.
Z toho vyplýva, že žalobkyniam sa nepodarilo preukázať, že kritériá hodnotenia uplatňované Komisiou a EFSA pri hodnotení zdravotných tvrdení sú chybné.
Vzhľadom na uvedené sa musí druhá výhrada žalobkýň, ako aj prvá časť druhého žalobného dôvodu, zamietnuť.
– O druhej časti založenej na porušení zásad riadnej správy vecí verejných a právnej istoty
V druhej časti žalobkyne uvádzajú dve výhrady.
Prvá výhrada je založená na tom, že preskúmanie zdravotných tvrdení, ktoré vykonal EFSA, porušilo zásadu právnej istoty, keďže na jednej strane kritériá, ktoré sa mali pri uvedenom preskúmaní uplatňovať, neboli v usmerneniach podrobne špecifikované v čase vypracúvania vnútroštátnych zoznamov zdravotných tvrdení podľa článku 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006, ale až v čase, keď už bol postup hodnotenia začatý, a na strane druhej EFSA prijal nekoherentné a rozporné vedecké stanoviská.
Druhá výhrada je založená na porušení zásady riadnej správy vecí verejných, ktoré malo spočívať v tom, že postup hodnotenia nezaručoval, že všetky údaje poskytnuté dotknutými osobami boli preskúmané zo strany EFSA a navyše, že stanoviská EFSA boli zverejnené bez toho, aby dotknuté subjekty mohli vyjadriť pripomienky.
Komisia podporovaná najmä Francúzskou republikou a BEUC spochybňuje tvrdenia žalobkýň.
V prvom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení zásady právnej istoty a osobitne tvrdenie žalobkýň, že predmetné povoľovacie konanie nebolo prispôsobené, keďže osobitné ustanovenia týkajúce sa vedeckého hodnotenia vykonávaného zo strany EFSA zlyhali, je potrebné najprv zdôrazniť, že kapitola III nariadenia (ES) č. 178/2002 Európskeho parlamentu a Rady z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje EFSA a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín (
Ú. v. ES L 31, s. 1
; Mim. vyd. 15/006, s. 463) podrobne upravuje metodológiu práce a fungovanie EFSA.
Ďalej je potrebné zdôrazniť, že na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobkyne, ani nariadenie č. 1924/2006, ani nariadenie č. 178/2002 neobsahujú žiadnu povinnosť Komisie alebo EFSA, aby pred začiatkom postupu hodnotenia uvedeného v článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 poskytli osobitné vedecké usmernenia týkajúce sa spôsobu, akým EFSA zamýšľa hodnotiť žiadosti o povolenie tvrdení. Ako to zdôrazňujú žalobkyne, okolnosť, že EFSA neskôr prijal takéto usmernenia 11. novembra 2009 a 25. marca 2011 vzhľadom na skúsenosť, ktorú získal pri prvých vykonaných hodnoteniach, nemôže preukazovať existenciu ohrozenia právnej istoty. Naopak, ako tvrdí Komisia, je potrebné dospieť k záveru, že prijatie uvedených usmernení prispieva k posilneniu uvedenej istoty najmä vo vzťahu k dotknutým subjektom.
Napokon keďže žalobkyne vytýkajú Komisii skutočnosť, že pri vypracúvaní vnútroštátnych zoznamov zdravotných tvrdení nespresnila, že tieto zdravotné tvrdenia podliehajú rovnakej úrovni požiadaviek na vedecký dôkaz ako tvrdenia uvedené v článku 13 ods. 5 a článku 14 nariadenia č. 1924/2006, ako to vyplýva z usmernení, ktoré prijal EFSA neskôr, je potrebné konštatovať, že skutkové okolnosti prejednávanej veci túto výhradu nepodporujú.
Je totiž potrebné uviesť, tak ako to urobila Komisia, že otázka týkajúca sa vedeckého dôkazu tvrdení, ktorých sa týkajú články 13 a 14 nariadenia č. 1924/2006, sa riešila v rámci dokumentu prijatého 14. decembra 2007 Komisiou, prístupného na jej internetovej stránke pod názvom „Guidance on the implementation of regulation n
o
1924/2006 on nutrition and health claims made on foods – Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health“ (Usmernenie týkajúce sa vykonania nariadenia č. 1924/2006 o výživových a zdravotných tvrdeniach o potravinách – Závery Stáleho výboru pre potravinový reťazec a zdravie zvierat). Konkrétne z bodu III.2.3 uvedeného dokumentu, nazvaného „Vplyv klasifikácie podľa článku 13 alebo článku 14“, výslovne vyplýva, že klasifikácia tvrdení v rámci týchto ustanovení nemá žiadny vplyv na úroveň vedeckého odôvodnenia, ktoré sa vyžaduje na účely ich povolenia.
Z toho vyplýva, že žalobkyniam sa nepodarilo preukázať, že konanie na EFSA porušovalo zásadu právnej istoty, pokiaľ sa týkalo kritérií vedeckého hodnotenia.
Prvá výhrada sa preto musí zamietnuť.
V druhom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení zásady riadnej správy vecí verejných, v rozsahu, v akom táto zásada odkazuje na právo byť vypočutý, je potrebné pripomenúť, že v súlade so znením článku 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv a judikatúrou Súdneho dvora citovanou v bode 98 vyššie sa takáto zásada neuplatňuje pri prijímaní všeobecne platných aktov.
V prejednávanej veci postačuje opätovne uviesť, že vzhľadom na to, že Všeobecný súd v bode 36 vyššie konštatoval, že nariadenie č. 432/2012 predstavuje všeobecne platné opatrenie, článok 41 Charty základných práv sa nemôže uplatniť.
Vzhľadom na uvedené sa musí druhá výhrada žalobkýň, ako aj druhá časť druhého žalobného dôvodu, zamietnuť.
– O tretej časti založenej na porušení povinnosti spolupracovať s vnútroštátnymi orgánmi a povinnosti odôvodnenia
V tretej časti žalobkyne na jednej strane tvrdia, že bola porušená povinnosť spolupracovať s vnútroštátnymi orgánmi dohľadu nad potravinami, ako vyplýva z článku 30 ods. 4 nariadenia č. 178/2002, keďže EFSA nevykonal podrobnú analýzu skúmaní, ktoré predtým vykonali vnútroštátne orgány a ktoré sa týkajú zdravotných tvrdení uvedených na zoznamoch vypracovaných podľa článku 13 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006. Na strane druhej tvrdia, že aj keby sa uskutočnili rokovania s vnútroštátnymi orgánmi, ani tak by nebola v prejednávanej veci dodržaná povinnosť odôvodnenia, keďže obsah a význam uvedených rokovaní nebol v odôvodneniach nariadenia č. 432/2012 zohľadnený.
Komisia podporovaná najmä Francúzskou republikou spochybňuje tvrdenia žalobkýň.
Najprv je potrebné zdôrazniť, že článok 30 ods. 1 až 3 nariadenia č. 178/2002 pod názvom „Rozdielne vedecké stanoviská“ v podstate stanovuje, že EFSA je povinný uplatňovať bdelosť, aby vo včasnom štádiu zistil každý potenciálny zdroj rozdielov medzi jeho vedeckými stanoviskami a vedeckými stanoviskami vydanými inými orgánmi vykonávajúcimi podobné úlohy. Okrem toho odsek 4 toho istého článku spresňuje, že ak sa zistí závažný rozdiel vo vedeckých problémoch a príslušný orgán je orgánom členského štátu, EFSA a štátny orgán budú povinní spolupracovať buď s cieľom vyriešenia rozdielu, alebo s cieľom prípravy spoločného dokumentu, ktorý objasní sporné vedecké problémy a určí príslušné neistoty v údajoch. Tento dokument bude zverejnený.
Z úpravy zavedenej nariadením č. 178/2002, najmä článku 30 uvedeného nariadenia vyplýva, že čo sa týka predpisov o prijímaní vedeckých stanovísk, toto nariadenie je voči nariadeniu č. 1924/2006 doplňujúcou úpravou, ktorej uplatnenie je vylúčené v prípade, ak právna úprava Únie, akou je toto nariadenie, obsahuje osobitné ustanovenia pre povoľovanie zdravotných tvrdení (pozri analogicky rozsudok z 9. júna 2005, HLH Warenvertrieb a Orthica, C‑211/03, C‑299/03 a C‑316/03 až C‑318/03, Zb.,
EU:C:2005:370
, body 38 a 39).
V prejednávanej veci keďže článok 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 výslovne stanovuje, že EFSA má možnosť vykonať harmonizované vedecké hodnotenie zoznamov tvrdení predložených členskými štátmi v súlade s článkom 13 ods. 2 toho istého nariadenia, je potrebné dospieť k záveru, tak ako to urobila Komisia a Francúzska republika, že článok 30 ods. 4 nariadenia č. 178/2002 sa v predmetnej veci neuplatňuje, s tým, že EFSA nebol povinný ani začať rokovania s vnútroštátnymi orgánmi, ani v rámci vykonávaných hodnotení uverejniť dokumenty súvisiace s uvedenými rokovaniami.
Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenie žalobkýň, že vzhľadom na stanoviská uvedené v prílohách ich žaloby je zjavná existencia rozdielov medzi EFSA a vnútroštátnymi agentúrami pre dohľad nad potravinami vo vzťahu k určitým zdravotným tvrdeniam, postačuje pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa s cieľom zabezpečiť právnu istotu a riadny výkon spravodlivosti na prípustnosť žaloby vyžaduje, aby z jej samotného textu vyplývali podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých sa zakladá, a to aspoň stručne, pritom však súdržným a pochopiteľným spôsobom. V tejto súvislosti hoci text žaloby môže byť v určitých bodoch podporený a doplnený odkazom na časti dokumentov v prílohe, celkové odvolávanie sa na iné písomnosti, aj keď sú priložené k žalobe, nemôže zakryť nedostatok základných prvkov právnej argumentácie, ktoré na základe vyššie uvedených ustanovení musia byť uvedené v žalobe (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. decembra 2005, General Electric/Komisia, T‑210/01, Zb.,
EU:T:2005:456
, bod 592). Preto je potrebné toto tvrdenie zamietnuť ako neprípustné.
Z toho vyplýva, že pri hodnotení zdravotných tvrdení predložených na EFSA nebol porušený ani článok 30 ods. 4 nariadenia č. 178/2002, ani povinnosť odôvodnenia.
Vzhľadom na vyššie uvedené sa tretia časť druhého žalobného dôvodu, ako aj druhý žalobný dôvod ako celok, musí zamietnuť.
Návrh na zrušenie nariadenia č. 432/2012 sa preto musí zamietnuť.
2.
O návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006
O prípustnosti
Komisia a Rada sa domnievajú, že návrh, ktorý žalobkyne predložili incidenčne a ktorý sa týka určenia neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006 podľa článku 277 ZFEÚ, je neprípustný, pretože ani samotná žaloba vo veci samej proti nariadeniu č. 432/2012 nie je prípustná. Okrem toho zdôrazňujú, že v každom prípade sa rozsah námietky nezákonnosti musí podľa ustálenej judikatúry obmedziť na to, čo je nevyhnutné na vyriešenie sporu.
Žalobkyne tieto tvrdenia spochybňujú.
Podľa článku 277 ZFEÚ bez ohľadu na uplynutie lehoty stanovenej v článku 263 šiestom odseku ZFEÚ sa každý účastník konania môže v konaní, ktorého predmetom je všeobecne platný akt prijatý inštitúciou, orgánom alebo úradom alebo agentúrou Únie, dovolávať pred Súdnym dvorom Európskej únie neuplatniteľnosti daného aktu z dôvodov ustanovených v článku 263 druhom odseku.
Podľa ustálenej judikatúry možnosť napadnúť zákonnosť všeobecne platného aktu podľa článku 277 ZFEÚ nezakladá právo na podanie samostatnej žaloby a možno ho uplatniť len incidenčne, pričom neprípustnosť žaloby vo veci samej má za následok neprípustnosť námietky nezákonnosti (pozri v tomto zmysle uznesenie zo 17. júna 2008, Dow AgroSciences/EFSA, T‑397/06,
EU:T:2008:208
, bod 63 a citovanú judikatúru).
Námietka nezákonnosti vznesená incidenčne podľa článku 277 ZFEÚ pri napadnutí zákonnosti rozhodnutia je prípustná len v prípade, že medzi sporným aktom a právnou normou existuje spojitosť, ktorej údajná nezákonnosť sa namieta. V rozsahu, v akom článok 277 ZFEÚ nemá za cieľ umožniť účastníkovi konania napadnúť uplatniteľnosť akéhokoľvek všeobecného aktu v prospech akejkoľvek žaloby, musí byť rozsah námietky nezákonnosti obmedzený na to, čo je nevyhnutné na vyriešenie sporu. Z toho vyplýva, že všeobecný akt, ktorého nezákonnosť sa namieta, musí byť priamo alebo nepriamo uplatniteľný na vec, ktorá je predmetom žaloby (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. novembra 2007, Ianniello/Komisia, T‑308/04, Zb. VS,
EU:T:2007:347
, bod 33 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci Všeobecný súd po prvé zdôrazňuje, že pokiaľ žaloba žalobkýň smeruje vo veci samej proti nariadeniu č. 432/2012 a incidenčne proti nariadeniu č. 1924/2006, prípustnosť návrhu podaného na základe článku 277 ZFEÚ závisí, ako to vyplýva z judikatúry citovanej v bode 169 vyššie, od prípustnosti žaloby o neplatnosť nariadenia č. 432/2012. Vzhľadom na záver uvedený v bode 51 vyššie, týkajúci sa prípustnosti návrhu na zrušenie nariadenia č. 432/2012, je potrebné námietku nezákonnosti vyhlásiť za prípustnú.
Po druhé, pokiaľ nariadenie č. 1924/2006, najmä jeho článok 13 ods. 3, predstavuje základ, na ktorom bolo prijaté nariadenie č. 432/2012, medzi týmito dvoma aktmi možno konštatovať dostatočne úzku súvislosť v zmysle judikatúry citovanej v bode 170 vyššie. V tejto súvislosti je potrebné dospieť k záveru, že existenciu takejto súvislosti možno vyvodiť najmä zo zistenia, že napadnutý akt vo veci samej je v podstate založený na ustanovení aktu, ktorého zákonnosť sa spochybňuje (pozri v tomto zmysle rozsudky z 25. októbra 2006, Carius/Komisia, T‑173/04, Zb. VS,
EU:T:2006:333
, bod 46, a Ianniello/Komisia, už citovaný v bode 170 vyššie,
EU:T:2007:347
, bod 33; pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok zo 4. marca 1998, De Abreu/Súdny dvor, T‑146/96, Zb. VS,
EU:T:1998:50
, body 25 a 29).
Z toho vyplýva, že tvrdenia Komisie a Rady smerujúce k tomu, aby bola námietka nezákonnosti vznesená žalobkyňami, pokiaľ ide o nariadenie č. 1924/2006, vyhlásená za neprípustnú, je potrebné odmietnuť.
Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že žalobkyne sa obmedzili na spochybnenie zákonnosti článku 13 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1924/2006 a prechodných období stanovených v článku 28 ods. 5 a 6 toho istého nariadenia. Za týchto okolností vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 170 vyššie môžu byť predmetom námietky nezákonnosti podľa článku 277 ZFEÚ len uvedené ustanovenia. Všeobecný súd preto na ne obmedzí svoje posudzovanie v rámci predmetného návrhu.
O veci samej
Žalobkyne predkladajú dva žalobné dôvody na podporu návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006, ktoré sú založené na porušení práva byť vypočutý a porušení zásady právnej istoty.
O prvom žalobnom dôvode na podporu návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006 založenom na porušení práva byť vypočutý
Žalobkyne tvrdia, že článok 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 porušuje ich právo byť vypočutý zakotvené v článku 41 Charty základných práv. Konkrétne sa domnievajú, že tak ako článok 13 ods. 5 a článok 14 nariadenia č. 1924/2006, povoľovacie konanie týkajúce sa zdravotných tvrdení, na ktoré sa vzťahuje článok 13 ods. 3 uvedeného nariadenia, malo umožňovať prevádzkovateľom potravinárskych podnikov, aby najmä na EFSA predložili pripomienky k tvrdeniam, ktoré sa ich týkajú. Žalobkyne citujú rozsudok zo 17. septembra 1998, Primex Produkte Import‑Export a i./Komisia (T‑50/96, Zb.,
EU:T:1998:223
, body 58 až 61), podľa ktorého v podstate osoby, ktorých sa priamo dotýka verejné opatrenie, musia mať možnosť byť vypočuté pri jeho prijímaní, a to aj v prípade, že v tejto súvislosti neexistuje osobitná právna úprava.
Komisia podporovaná Radou, BEUC, Parlamentom a Francúzskou republikou tieto tvrdenia spochybňuje.
Najprv, pokiaľ ide o tvrdenie založené na porušení práva na riadnu správu vecí verejných, postačuje pripomenúť, že ako vyplýva z bodu 97 vyššie, článok 41 ods. 2 písm. a) Charty základných práv zahŕňa najmä právo každého byť vypočutý pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať. V prejednávanej veci keďže článok 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 predpokladá prijatie všeobecne platného opatrenia, ako to bolo uvedené v bode 36 vyššie, tvrdenia, na základe ktorých sa navrhuje určiť porušenie práva byť vypočutý, ako ho zakotvuje uvedené ustanovenie Charty základných práv, nemožno prijať.
Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenie žalobkýň založené na tom, že článok 13 ods. 5 a článok 14 nariadenia č. 1924/2006 ustanovujú postup, v rámci ktorého by mali byť prevádzkovatelia podnikov riadne vypočutí, je potrebné zdôrazniť, ako to urobil Parlament a Rada, že povoľovacie konanie, na ktoré sa vzťahujú tieto dva články, je iné ako konanie podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 v tom, že sa začína na návrh jednotlivcov, ktorí môžu následne predkladať pripomienky k stanoviskám EFSA a získať individuálne rozhodnutie. Naopak článok 13 ods. 1 a 3 nariadenia č. 1924/2006 sa týka len povoľovacieho konania, ktoré začínajú členské štáty, a teda jednotlivcom neprináleží žiadne právo byť vypočutý.
Navyše, pokiaľ ide o rozsudok Primex Produkte Import‑Export a i./Komisia, už citovaný v bode 176 vyššie (
EU:T:1998:223
), na ktorý sa odvolávajú žalobkyne, je potrebné konštatovať, že na rozdiel od predmetnej veci sa uvedený rozsudok týkal individuálnych správnych opatrení prijatých v oblasti práv týkajúcich sa dovozu hovädzieho a teľacieho mäsa. Súd prvého stupňa len v tejto súvislosti uviedol, ako to pripomínajú žalobkyne, že dodržiavanie práva na obranu v každom konaní vedenom proti osobe, ktoré môže viesť k aktu nepriaznivo zasahujúcemu do jej právneho postavenia, je základnou zásadou práva Únie, ktorú treba zabezpečiť, a to aj pri úplnom nedostatku procesno‑právnej úpravy (rozsudok Primex Produkte Import‑Export a i./Komisia, už citovaný v bode 176 vyššie,
EU:T:1998:223
, bod 59). Keďže nariadenie č. 432/2012 predstavuje všeobecne platný akt, odôvodnenie a závery uvedeného rozsudku sú na účely predmetnej veci irelevantné.
V každom prípade aj keby bolo možné na prejednávanú vec preniesť závery vyplývajúce z daného rozsudku Súdu prvého stupňa, na ktoré sa odvolávajú žalobkyne, je potrebné zdôrazniť, ako to priznali aj žalobkyne v rámci svojej žaloby, že prijatiu nariadenia č. 432/2012 predchádzala fáza verejnej konzultácie, v priebehu ktorej dotknuté subjekty, vrátane žalobkýň, mali možnosť predložiť svoje pripomienky. Postup Komisie preto treba považovať za postup v súlade so závermi Súdu prvého stupňa v rozsudku Primex Produkte Import‑Export a i./Komisia, už citovanom v bode 176 vyššie (
EU:T:1998:223
). Navyše ako uvádza Parlament, v súvislosti s postupom prijímania nariadenia uvedeným v článku 25 nariadenia č. 1924/2006, prevádzkovatelia potravinárskych podnikov mali možnosť byť vypočutí v rámci pravidelných kontaktov, ktoré Komisia, Parlament a Rada, ako aj orgány členských štátov udržiavali s dotknutými aktérmi.
Z toho vyplýva, že žalobkyne nemôžu účinne tvrdiť, že nariadenie č. 1924/2006, najmä jeho článok 13 ods. 3, porušuje právo na riadnu správu vecí verejných a osobitne právo byť vypočutý.
Vzhľadom na vyššie uvedené sa musí prvý žalobný dôvod na podporu návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006 zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode na podporu návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006 založenom na porušení zásady právnej istoty
Druhý žalobný dôvod žalobkýň na podporu návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006 sa delí na dve výhrady.
Prostredníctvom svojej prvej výhrady žalobkyne tvrdia, že nariadenie č. 1924/2006 porušuje zásadu právnej istoty, keďže jeho článok 28 nestanovuje primerané prechodné obdobia na prispôsobenie sa jeho ustanoveniam. V podstate kritizujú povinnosť stiahnuť po nadobudnutí platnosti nariadenia č. 432/2012 z distribučného reťazca potraviny, ktoré boli oprávnene uvedené na trh pred rokom 2012.
Prostredníctvom svojej druhej výhrady žalobkyne tvrdia, že rozsah preskúmania, ktoré sa vyžaduje na povolenie zdravotných tvrdení podľa článku 13 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, nebol jasne definovaný.
Komisia podporovaná Radou, BEUC, Parlamentom a Francúzskou republikou tieto dve výhrady spochybňuje.
Na úvod je potrebné pripomenúť, že podľa judikatúry citovanej v bode 86 vyššie zásada právnej istoty vyžaduje, aby právne pravidlá boli jasné a presné a aby ich následky boli predvídateľné.
Pokiaľ ide v prvom rade o výhradu založenú na neprimerane krátkom prechodnom období stanovenom nariadením č. 1924/2006, najmä na účely prispôsobenia sa nariadeniu č. 432/2012, je potrebné konštatovať, že kým žalobkyne vytýkajú Rade a Parlamentu, že stanovili veľmi krátke prechodné obdobia na prispôsobenie sa, v tejto súvislosti predložili len nejasné tvrdenia a vo svojich písomnostiach tvrdia len to, že uvedené prechodné obdobia u nich vyvolali neistotu z dôvodu, že sú zrejme nejasné.
V každom prípade, pokiaľ ide o tvrdenie, že pri potravinových doplnkoch alebo dietetických potravinách, ktoré sa vyznačujú dlhou dobou trvanlivosti dva až tri roky, sa malo uplatňovať dlhšie prechodné obdobie, pričom šesť mesiacov priznaných nariadením č. 432/2012 sa zdá byť dostatočným na prispôsobenie ich označenia a reklamy, žalobkyne napríklad ani nespresnili, aká by bola podľa nich primeraná doba, akú mala Komisia v uvedenom nariadení stanoviť. V tejto súvislosti postačuje pripomenúť, že cieľom nariadenia č. 432/2012 nie je zakázať predaj výrobkov žalobkýň ako taký, ale len stiahnuť zdravotné tvrdenia, ktoré sa nachádzali pod ich označením a ktoré neboli v súlade s nariadením č. 1924/2006.
Z toho vyplýva, že nariadenie č. 1924/2006 neporušuje zásadu právnej istoty, pokiaľ ide o prechodné obdobia stanovené v jeho článku 28.
Prvej výhrade teda nemožno vyhovieť.
V druhom rade, pokiaľ ide o výhradu založenú na nejasnosti nariadenia č. 1924/2006, je potrebné zdôrazniť, že právny rámec uplatniteľný na zdravotné tvrdenia podľa uvedeného nariadenia bol jasný a že jeho dôsledky boli pre prevádzkovateľov potravinárskych podnikov predvídateľné, pričom v zmysle judikatúry nemožno konštatovať žiadne porušenie zásady právnej istoty. Na jednej strane totiž znenie článku 10 ods. 1 v spojení s článkom 13 nariadenia č. 1924/2006 umožňovalo porozumieť, že zdravotné tvrdenia sú povolené len vtedy, ak sú po prvé v súlade so všeobecnými požiadavkami a osobitnými požiadavkami stanovenými v uvedenom nariadení a po druhé ak sú povolené v súlade s uvedeným nariadením. Na strane druhej článok 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006, ktorý sa týka prechodných opatrení, umožňoval používať zdravotné tvrdenia až do prijatia zoznamu povolených tvrdení, ako to je vysvetlené v bodoch 80 až 83 vyššie.
Žalobkyne navyše tvrdia, že v nariadení č. 1924/2006 nebol uvedený detailný postup konzultácie EFSA a konkrétne že vedecké kritériá, ktoré mal tento orgán uplatňovať pri hodnotení zdravotných tvrdení, v ňom neboli spresnené.
V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že kritériá vedeckého hodnotenia, ktoré sa majú uplatňovať podľa nariadenia č. 1924/2006, nevyvolávajú v zmysle ustanovení uvedeného nariadenia žiadnu pochybnosť. Predovšetkým ako bolo totiž už uvedené v bodoch 135 a 138 vyššie, článok 2 ods. 2 bod 5 nariadenia č. 1924/2006 spresňuje, že na účely zistenia, či je zdravotné tvrdenie odôvodnené, je nevyhnutné konštatovať existenciu príčinnej súvislosti medzi predmetnou potravinou a presne označenými funkciami. Ďalej článok 5 nariadenia č. 1924/2006 stanovuje ako podmienky na povolenie zdravotných tvrdení to, že na jednej strane látka, na ktorú sa tvrdenie vzťahuje, je alebo nie je prítomná vo významnom množstve vyvolávajúcom tvrdený účinok a na strane druhej, že množstvo výrobku, o ktorom možno rozumne predpokladať, že sa skonzumuje, poskytuje významné množstvo, ktoré umožňuje vyvolať takýto účinok. Napokon v súlade s článkom 6 nariadenia č. 1924/2006 v spojení s odôvodneniami 17 a 23 toho istého nariadenia, citovanými v bode 126 vyššie, zdravotné tvrdenia sa musia zakladať na všeobecne uznávaných vedeckých dôkazoch a takýmito dôkazmi musia byť podložené.
Z toho vyplýva, že tvrdenie žalobkýň týkajúce sa neexistencie detailnejšieho ustanovenia, pokiaľ ide o uplatňovanie kritérií stanovených v článku 13 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 zo strany EFSA pri jeho konzultácii v rámci postupu stanoveného v článku 13 ods. 3 toho istého nariadenia, je potrebné odmietnuť.
Druhej výhrade žalobkýň preto nemožno vyhovieť.
Vzhľadom na uvedené sa musí druhý žalobný dôvod na podporu návrhu na určenie neuplatniteľnosti nariadenia č. 1924/2006, a teda aj uvedený návrh v celom jeho rozsahu zamietnuť.
3.
O návrhu na zrušenie zoznamu pozastavených tvrdení
Komisia podporovaná najmä Francúzskou republikou a BEUC tvrdí, že návrh na zrušenie zoznamu, v ktorom sú uvedené pozastavené tvrdenia, je neprípustný. Podľa nej totiž tento zoznam nemôže byť predmetom žaloby v zmysle článku 263 ZFEÚ, keďže ide len o dočasný akt, ktorý nemá žiadny normatívny obsah ani prvky rozhodnutia a ktorý preto nemôže zmeniť právne postavenie žalobkýň. Komisia okrem toho tvrdí, že vzhľadom na žalobu sa nedajú identifikovať výhrady, ktoré žalobkyne predkladajú na podporu svojho návrhu vo veci.
Žalobkyne spochybňujú námietku neprípustnosti predloženú Komisiou. V podstate sa domnievajú, že zoznam pozastavených tvrdení predstavuje napadnuteľný akt, keďže medzi inými právnymi účinkami vzťahuje na pozastavené tvrdenia prechodné opatrenia uvedené v článku 28 nariadenia č. 1924/2006. Pokiaľ ide o základ veci, žalobkyne tvrdia, že zoznam pozastavených tvrdení je nezákonný a musí byť zrušený, „keďže [jeho] vytvorenie… nemá právny základ a porušuje zásady právnej istoty, riadnej správy vecí verejných a zákazu diskriminácie“, ako aj „z tých istých dôvodov, aké boli identifikované v kapitole V… žaloby“.
Podľa ustálenej judikatúry akty alebo rozhodnutia, ktoré môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ, sú len opatrenia, ktoré majú záväzné právne účinky, ktorými ovplyvňujú záujmy žalobkýň, pričom podstatným spôsobom menia ich právne postavenie (rozsudky Súdneho dvora z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, Zb.,
EU:C:1981:264
, bod 9; z 31. marca 1998, Francúzsko a i./Komisia, C‑68/94 a C‑30/95, Zb.,
EU:C:1998:148
, bod 62, a rozsudok Súdu prvého stupňa zo 4. marca 1999, Assicurazioni Generali a Unicredito/Komisia, T‑87/96, Zb.,
EU:T:1999:37
, bod 37). Pri určovaní, či akt alebo rozhodnutie vyvoláva takéto účinky, je potrebné vziať do úvahy jeho podstatu (uznesenie z 13. júna 1991, Sunzest/Komisia, C‑50/90, Zb.,
EU:C:1991:253
, bod 12, a rozsudok Francúzsko a i./Komisia, už citovaný,
EU:C:1998:148
, bod 63).
Okrem toho podľa rovnako ustálenej judikatúry, pokiaľ ide o akty alebo rozhodnutia, ktorých príprava sa vykonáva vo viacerých fázach, napadnuteľnými aktmi sú v zásade len opatrenia, ktoré s konečnou platnosťou predstavujú stanovisko inštitúcie podľa tohto postupu, s výnimkou dočasných opatrení, ktorých cieľom je pripraviť konečné rozhodnutie (rozsudok z 18. decembra 1992, Cimenteries CBR a i./Komisia, T‑10/92 až T‑12/92 a T‑15/92, Zb.,
EU:T:1992:123
, bod 28).
V prejednávanej veci je potrebné dospieť k záveru, že zoznam pozastavených tvrdení nepredstavuje napadnuteľný akt. Prijatie zoznamu, ktorého jediným cieľom je spísať zdravotné tvrdenia, ktoré sú ešte v procese hodnotenia a o ktorých Komisia s konečnou platnosťou nerozhodla, predstavuje totiž len dočasné opatrenie, ktorého cieľom je pripraviť zahrnutie alebo naopak nezahrnutie každého z týchto tvrdení do zoznamu povolených tvrdení, ktorý samotný predstavuje konečné rozhodnutie.
Okrem toho hoci Komisia uviedla, ako to zdôrazňujú žalobkyne, že na pozastavené tvrdenia sa naďalej uplatňujú prechodné opatrenia uvedené v článku 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006, je potrebné konštatovať, že táto informácia neobsahuje žiadny prvok rozhodnutia a obmedzuje sa len na pripomenutie dôsledkov, ktoré vyplývajú z uvedeného nariadenia ako takého pre tvrdenia, ku ktorým prebieha hodnotenie.
Z toho vyplýva, že návrh na zrušenie zoznamu pozastavených tvrdení sa musí zamietnuť ako neprípustný.
Navyše aj keby bolo možné zoznam pozastavených tvrdení považovať za napadnuteľný akt v zmysle uvedenom žalobkyňami, je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je žaloba o neplatnosť prípustná len v prípade, že žalobca má záujem na zrušení napadnutého aktu. Záujem na konaní zo strany jedného žalobcu predpokladá, že zrušenie napadnutého aktu by samo osebe mohlo mať právne následky, takže výsledkom žaloby by mohol byť prospech pre účastníka konania, ktorý ju podal, a že tento odôvodní vzniknutý a aktuálny záujem na zrušení uvedeného aktu (pozri rozsudok z 19. júna 2009, Socratec/Komisia, T‑269/03,
EU:T:2009:211
, bod 36 a citovanú judikatúru).
Podľa judikatúry je na žalobcovi, aby predložil dôkaz o svojom záujme na konaní. Ak sa záujem, ktorého sa domáha žalobca, týka budúcej právnej situácie, žalobca musí preukázať, že poškodenie tejto situácie sa zdá byť už isté. Preto sa teda žalobca nemôže odvolávať na budúce a neisté situácie na odôvodnenie svojho záujmu na zrušení napadnutého aktu (pozri rozsudok Hagenmeyer a Hahn/Komisia, už citovaný v bode 71 vyššie,
EU:T:2014:234
, bod 39 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci Všeobecný súd poznamenáva, ako je uvedené v odôvodneniach 10 a 11 nariadenia č. 432/2012, že tvrdenia, ktoré sú naďalej pozastavené, naďalej spadajú pod právny režim, ktorý sa na ne uplatňoval pred prijatím nariadenia č. 432/2012. Podniky dotknuté týmito tvrdeniami ich preto môžu naďalej používať v rámci svojich aktivít spočívajúcich v predaji potravín v súlade s článkom 28 ods. 5 a 6 nariadenia č. 1924/2006. Za týchto okolností nemožno zo zrušenia zoznamu pozastavených tvrdení vyvodiť žiadny prospech. Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že na otázku, ktorú im v tejto veci položil na pojednávaní Všeobecný súd, sa žalobkyniam nepodarilo žiadny takýto prospech dokázať.
V každom prípade je potrebné tiež pripomenúť, že na to, aby bol návrh na zrušenie prípustný, musí žaloba podľa ustálenej judikatúry obsahovať v zmysle článku 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený, pričom tieto údaje musia byť dostatočne jasné a presné na to, aby umožnili žalovanému pripraviť si svoju obranu a Všeobecnému súdu rozhodnúť o žalobe, prípadne aj bez ďalších informácií. Žaloba preto musí vysvetliť, v čom spočíva dôvod, na ktorom je založená, takže len jeho obyčajné všeobecné uvedenie nezodpovedá požiadavkám rokovacieho poriadku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. septembra 2012, Nynäs Petroleum a Nynas Belgium/Komisia, T‑347/06, Zb.,
EU:T:2012:480
, bod 107).
V prejednávanej veci je potrebné dospieť k záveru, že argumentácia uvádzaná na podporu ich návrhu na zrušenie, ktorá sa na jednej strane obmedzuje na tvrdenie, že zoznam pozastavených tvrdení je nezákonný a musí byť zrušený, keďže bol vytvorený bez právneho základu a porušuje zásady právnej istoty, riadnej správy vecí verejných a zákazu diskriminácie, a na strane druhej na uvedenie odkazu na dôvody vyjadrené v rámci kapitoly V žaloby, je zjavne nedostatočná na to, aby mohli byť presne identifikované výhrady, ktoré žalobkyne vytýkajú Komisii ako autorke uvedeného zoznamu.
Preto je potrebné rozhodnúť, že návrhy žalobkýň, ktorými sa domáhajú zrušenia zoznamu pozastavených tvrdení, sú neprípustné.
V zmysle uvedených úvah musí byť žaloba zamietnutá v celom rozsahu.
O trovách
Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyne nemali vo veci úspech, je namieste zaviazať ich, aby znášali svoje vlastné trovy konania a uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania Komisie.
Podľa článku 87 ods. 4 rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania, pričom Všeobecný súd môže tiež nariadiť, že vedľajší účastník konania bude znášať svoje vlastné trovy konania. V prejednávanej veci Francúzska republika, Rada, Parlament, BEUC, FederSalus, Medestea biotech a Naturando znášajú vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur‑& gezondheidsProducten Nederland a New Care Supplements B V znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinné nahradiť trovy konania Európskej komisie.

3.
Francúzska republika, Európsky parlament, Rada Európskej únie, Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), FederSalus, Medestea biotech SpA a Naturando Srl znášajú svoje vlastné trovy konania.

Kănčeva
Wetter
Bieliūnas
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. júna 2015.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina