CELEX: 62012CJ0604
Directiva 2004/83/CE
Standarde minime referitoare la condițiile de acordare a statutului de refugiat sau a statutului conferit prin protecție subsidiară
Directiva 2005/85/CE
Standarde minime cu privire la procedurile din statele membre privind acordarea și retragerea statutului de refugiat
Normă națională de procedură care condiționează examinarea unei cereri de protecție subsidiară de respingerea prealabilă a unei cereri de acordare a statutului de refugiat
Admisibilitate
Autonomie procedurală a statelor membre
Principiul efectivității
Dreptul la bună administrare
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Articolul 41
Imparțialitatea și celeritatea procedurii

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordate (
JO L 304, p. 12
, rectificare în
JO 2005, L 204, p. 24
, Ediție specială, 19/vol. 07, p. 52), precum și a articolului 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul N., resortisant pakistanez, pe de o parte, și Minister for Justice, Equality and Law Reform (denumit în continuare „Minister”), Ireland și Attorney General, pe de altă parte, cu privire la refuzul Minister de a examina cererea reclamantului de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară în lipsa unei cereri prealabile de acordare a statutului de refugiat.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2004/83
Potrivit considerentelor (5), (6) și (24) ale Directivei 2004/83:
„(5)
Concluziile Consiliului European de la Tampere precizează totodată că normele privind statutul de refugiat ar trebui completate, de asemenea, prin măsuri privind forme subsidiare de protecție, care oferă un statut corespunzător oricărei persoane care are nevoie de o astfel de protecție.
(6)
Obiectivul principal al prezentei directive este, pe de o parte, să se asigure că toate statele membre pun în aplicare criterii comune de identificare a persoanelor care au o nevoie reală de protecție internațională și, pe de altă parte, să asigure un nivel minim de beneficii respectivelor persoane în toate statele membre.
[...]
(24)
Ar trebui adoptate, de asemenea, standarde minime privind definirea și conținutul statutului conferit prin protecția subsidiară. Protecția subsidiară ar trebui să completeze protecția refugiaților consacrată de [Convenția privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, p. 150, nr. 2545 (1954)], intrată în vigoare la 22 aprilie 1954, (denumită în continuare «Convenția de la Geneva»)].”
Potrivit articolului 2 literele (a), (c), (e) și (f) din directiva menționată:
„(a)
«protecție internațională» înseamnă statutul de refugiat și statutul conferit prin protecție subsidiară, definite la literele (d) și (f);
[...]
(c)
«refugiat» înseamnă orice resortisant al unei țări terțe care, ca urmare a unei temeri bine fondate de a fi persecutat din cauza rasei sale, a religiei, naționalității, opiniilor politice sau apartenenței la un anumit grup social, se află în afara țării al cărei cetățean este și care nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să solicite protecția respectivei țări sau orice apatrid care, aflându‑se din motivele menționate anterior în afara țării în care avea reședința obișnuită, nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să se întoarcă în respectiva țară și care nu intră în domeniul de aplicare a articolului 12;
[...]
(e)
«persoană care poate beneficia de protecție subsidiară» înseamnă orice resortisant al unei țări terțe [...] care nu poate fi considerat refugiat, dar în privința căruia există motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul în care ar fi trimis în țara sa de origine [...], ar fi supus unui risc real de a suferi vătămările grave definite la articolul 15 [...];
(f)
«statut conferit prin protecție subsidiară» înseamnă recunoașterea, de către un stat membru, a unui resortisant al unei țări terțe sau a unui apatrid ca persoană care poate beneficia de protecție subsidiară.”
În capitolul V, intitulat „Condiții care trebuie îndeplinite pentru a fi considerat persoană ce poate beneficia de protecție subsidiară”, articolul 15 litera (c) din Directiva 2004/83 prevede, sub titlul „Vătămări grave”, că acestea sunt:
„(c)
amenințările grave și individuale la adresa vieții sau a persoanei unui civil ca urmare a violenței generalizate în caz de conflict armat intern sau internațional.”
Articolul 18 din Directiva 2004/83 prevede:
„Statele membre acordă statutul conferit prin protecție subsidiară unui resortisant al unei țări terțe sau unui apatrid eligibil pentru protecție subsidiară în conformitate cu capitolele II și V.”
Directiva 2005/85/CE
Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat (
JO L 326, p. 13
, rectificare în
JO 2006, L 236, p. 36
, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 242) prevede la articolul 3 alineatele (3) și (4):
„(3)   În cazul în care statele membre utilizează sau instituie o procedură prin care cererile de azil sunt examinate atât ca cereri în temeiul Convenției de la Geneva, cât și ca cereri pentru alte forme de protecție internațională acordată în situațiile prevăzute la articolul 15 din Directiva 2004/83/CE, acestea aplică prezenta directivă pe tot parcursul procedurii acestora.
(4)   În plus, statele membre pot hotărî să aplice prezenta directivă procedurilor prin care se examinează orice formă de protecție internațională.”
În temeiul articolului 23 alineatul (4) din această directivă, statele membre pot accelera procedura de examinare referitoare la condițiile stabilite pentru obținerea statutului de refugiat, printre altele în cazul în care, în mod clar, solicitantul nu poate fi considerat ca atare.
Dreptul irlandez
În Irlanda, în scopul obținerii unei protecții internaționale, trebuie să se facă distincția între două tipuri de cereri, și anume:
—
cererea de azil și, în cazul unei decizii negative cu privire la aceasta,
—
cererea de protecție subsidiară.
În acest stat membru, fiecare dintre aceste două cereri face obiectul unei proceduri specifice, care se desfășoară una după cealaltă.
Dispozițiile care reglementează soluționarea cererilor de azil figurează, în esență, în Legea din 1996 privind refugiații (Refugee Act 1996), în versiunea în vigoare la data faptelor din litigiul principal.
Articolul 3 din Legea din 1999 privind imigrația (Immigration Act 1999) a atribuit Minister competența de a dispune returnarea persoanelor, inclusiv, astfel cum prevede alineatul (2) litera (f) al articolului 3 menționat, a unei „persoane a cărei cerere de azil a fost respinsă de [Minister]”.
Dispozițiile care reglementează soluționarea cererilor de protecție subsidiară figurează în Decretul din 2006 referitor la Comunitățile Europene (condiții care permit să se beneficieze de protecție) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument nr. 518/2006)], care are ca obiect printre altele transpunerea Directivei 2004/83 (denumit în continuare „Decretul din 2006”).
Articolul 3 din Decretul din 2006 prevede:
„(1)   [...] prezentul decret se aplică următoarelor decizii [...]:
[...]
(c)
notificarea intenției de a adopta o decizie de returnare în temeiul articolului 3 alineatul (3) din [Legea din 1999 privind imigrația] cu privire la o persoană prevăzută la articolul 3 alineatul (2) litera (f) [...]
[...]”
Articolul 4 din acest decret prevede:
„(1)(a)   Notificarea unei propuneri formulate în temeiul articolului 3 alineatul (3) din [Legea din 1999 privind imigrația] include o declarație potrivit căreia, în cazul în care o persoană căreia i se aplică articolul 3 alineatul (2) litera (f) din legea respectivă consideră că are dreptul de a obține protecție subsidiară, aceasta poate, în afară de a depune observații în temeiul articolului 3 alineatul (3) litera (b) din legea menționată, să introducă o cerere de protecție subsidiară la Minister în termenul de 15 zile prevăzut în notificare.
[...]
(2)   [Minister] nu este obligat să examineze o cerere de protecție subsidiară formulată de o altă persoană decât cea căreia i se aplică articolul 3 alineatul (2) litera (f) din [Legea din 1999 privind imigrația] sau care este depusă într‑o altă formă decât cea prevăzută la alineatul (1) litera (b).”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
Domnul N. este un cetățean pakistanez care a intrat pe teritoriul irlandez în cursul anului 2003 cu o viză care purta mențiunea „student”.
După ce s‑a căsătorit cu o resortisantă irlandeză, acesta a obținut autorizația de ședere în Irlanda până la 31 decembrie 2005.
La 23 februarie 2006, Minister l‑a informat pe domnul N., pe de o parte, cu privire la neprelungirea permisului său de ședere din cauza faptului că a încetat să locuiască împreună cu soția sa și, pe de altă parte, cu privire la intenția Minister de a dispune, în temeiul atribuțiilor sale legale, returnarea acestuia.
La 16 iunie 2009, fără a introduce în prealabil o cerere de azil, domnul N. a solicitat Minister examinarea cererii sale de protecție subsidiară, invocând printre altele că, deși nu se teme că va fi persecutat, îi este frică să se întoarcă în țara sa de origine din cauza riscului de a fi supus unor „vătămări grave” în sensul articolului 15 din Directiva 2004/83.
La 23 iunie 2009, Minister l‑a informat pe domnul N. cu privire la imposibilitatea de a examina cererea sa de protecție subsidiară, indicându‑i că posibilitatea de a introduce o cerere de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară este condiționată, potrivit dreptului irlandez, de respingerea unei cereri de acordare a statutului de refugiat.
Ca urmare a unor noi demersuri efectuate de domnul N. în vederea examinării cererii sale de protecție subsidiară, Minister, prin scrisoarea din 27 iulie 2009, a reiterat motivul refuzului de a examina această cerere.
La 12 octombrie 2009, domnul N. a formulat la High Court o acțiune în anulare împotriva deciziei Minister, considerând că dreptul național prin care se transpune Directiva 2004/83 trebuie să îi acorde dreptul de a introduce o cerere „autonomă” de protecție subsidiară.
Întrucât această acțiune în anulare a fost respinsă, domnul N. a formulat recurs la Supreme Court.
În aceste condiții, Supreme Court a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Directiva [2004/83], interpretată în lumina principiului bunei administrări prevăzut în dreptul Uniunii Europene, în special astfel cum este consacrat la articolul 41 din [cartă], permite unui stat membru să prevadă în legislația sa că o cerere de acordare a statutului conferit prin protecție subsidiară poate fi examinată numai dacă solicitantul a formulat o cerere de acordare a statutului de refugiat, iar aceasta a fost respinsă în conformitate cu dreptul național?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Directiva 2004/83, precum și dreptul la bună administrare trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, caracterizată prin existența a două proceduri separate și succesive în vederea examinării cererii de azil și, respectiv, a cererii de protecție subsidiară, care condiționează examinarea cererii de protecție subsidiară de respingerea prealabilă a cererii de acordare a statutului de refugiat.
Trebuie amintit de la bun început că Directiva 2004/83, în cadrul conceptului „protecție internațională”, reglementează două sisteme distincte de protecție, și anume, pe de o parte, statutul de refugiat și, pe de altă parte, cel conferit prin protecție subsidiară.
În această privință, trebuie arătat că, astfel cum reiese din considerentele (3), (16) și (17) ale Directivei 2004/83, Convenția de la Geneva constituie elementul‑cheie al sistemului juridic internațional de protecție a refugiaților, dispozițiile directivei respective fiind adoptate pentru a ajuta autoritățile competente ale statelor membre să aplice această convenție întemeindu‑se pe noțiuni și pe criterii comune (Hotărârea X și alții, C‑199/12-C‑201/12,
EU:C:2013:720
, punctul 39, precum și jurisprudența citată).
În consecință, dispozițiile directivei respective trebuie interpretate în lumina structurii generale și a scopului acesteia, cu respectarea convenției amintite și a celorlalte tratate incidente menționate la articolul 78 alineatul (1) TFUE (Hotărârea Abed El Karem El Kott și alții, C‑364/11,
EU:C:2012:826
, punctul 43, precum și jurisprudența citată).
În această privință, trebuie arătat că textul articolului 2 litera (e) din Directiva 2004/83 definește persoana care poate beneficia de protecție subsidiară ca fiind orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid care nu poate fi considerat refugiat.
Folosirea termenului „subsidiară”, precum și textul acestui articol arată că statutul conferit prin protecție subsidiară se adresează resortisanților unor țări terțe care nu îndeplinesc condițiile necesare pentru a beneficia de statutul de refugiat.
Pe de altă parte, din considerentele (5), (6) și (24) ale Directivei 2004/83 reiese că criteriile minime de acordare a protecției subsidiare trebuie să permită completarea protecției refugiaților consacrate de Convenția de la Geneva, prin identificarea persoanelor care au o nevoie reală de protecție internațională și prin oferirea unui statut adecvat (Hotărârea Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, punctul 33).
Rezultă din aceste elemente că protecția subsidiară prevăzută de Directiva 2004/83 constituie o completare a protecției refugiaților consacrate de Convenția de la Geneva.
O astfel de interpretare este, de altfel, conformă cu obiectivele stabilite la articolul 78 alineatul (2) literele (a) și (b) TFUE, potrivit căruia Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene adoptă măsurile referitoare la un sistem european comun de azil care cuprinde, printre altele, „un regim unitar de protecție subsidiară pentru resortisanții țărilor terțe care, fără să obțină azil european, au nevoie de protecție internațională”.
În plus, astfel cum a arătat avocatul general la punctele 46 și 49 din concluzii, dat fiind că solicitantul unei protecții internaționale nu este în mod necesar în măsură să evalueze la ce tip de protecție se raportează cererea sa și că, de asemenea, statutul de refugiat oferă o protecție mai întinsă decât cea conferită prin protecție subsidiară, revine, în principiu, autorității competente sarcina să stabilească statutul cel mai adecvat situației solicitantului respectiv.
Rezultă din aceste considerații că o cerere de protecție subsidiară nu trebuie, în principiu, să fie examinată înainte ca autoritatea competentă să concluzioneze că solicitantul unei protecții internaționale nu îndeplinește condițiile care justifică acordarea statutului de refugiat.
În consecință, Directiva 2004/83 nu se opune unei reglementări naționale care prevede examinarea condițiilor referitoare la acordarea statutului de refugiat înaintea examinării condițiilor referitoare la protecția subsidiară.
Cu toate acestea, trebuie examinat de asemenea dacă alte norme de drept al Uniunii nu se opun unei reglementări naționale, precum cea în discuție în litigiul principal, care instituie două proceduri separate în vederea examinării cererii de azil și, respectiv, a cererii de protecție subsidiară, cea de a doua neputând fi introdusă decât după respingerea celei dintâi.
În această privință, trebuie amintit că Directiva 2004/83 nu cuprinde norme de procedură aplicabile examinării unei cereri de protecție internațională. Directiva 2005/85 este cea care prevede standardele minime cu privire la procedurile de examinare a cererilor și precizează drepturile solicitanților de azil.
Directiva 2005/85 nu se aplică însă cererilor de protecție subsidiară decât în cazul în care un stat membru instaurează o procedură unică în cadrul căreia examinează o cerere în lumina ambelor forme de protecție internațională, și anume cea privind statutul de refugiat și cea aferentă protecției subsidiare (Hotărârea M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, punctul 79).
Astfel cum reiese din cuprinsul punctului 37 din prezenta hotărâre, nu aceasta este însă situația în Irlanda.
În consecință, în lipsa unor reguli stabilite de dreptul Uniunii în privința modalităților procedurale referitoare la examinarea unei cereri de protecție subsidiară, statele membre își păstrează competența, conform principiului autonomiei procedurale, de a reglementa aceste modalități, garantând în același timp respectarea drepturilor fundamentale și deplina efectivitate a dispozițiilor de drept al Uniunii referitoare la protecția subsidiară (a se vedea în acest sens Hotărârea VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, punctul 64).
Rezultă că o normă națională de procedură, precum cea în discuție în litigiul principal, care condiționează examinarea unei cereri de protecție subsidiară de respingerea prealabilă a unei cereri de acordare a statutului de refugiat trebuie să garanteze accesul efectiv al persoanelor care solicită protecție subsidiară la drepturile care le sunt conferite de Directiva 2004/83.
În această privință, astfel cum reiese din considerațiile care figurează la punctele 29-35 din prezenta hotărâre, simplul fapt că o cerere de protecție subsidiară nu este examinată decât după o decizie de respingere a statutului de refugiat nu este, în principiu, de natură să compromită accesul efectiv al solicitanților de protecție subsidiară la drepturile care le sunt conferite de Directiva 2004/83.
Cu toate acestea, o reglementare precum cea în discuție în litigiul principal implică faptul că un resortisant al unei țări terțe care dorește să beneficieze doar de protecție subsidiară trebuie să urmeze în mod necesar două etape procedurale distincte, deși această dublare a procedurii de acordare a protecției internaționale riscă să prelungească durata procedurii respective și, în consecință, să întârzie analiza cererii de protecție subsidiară.
Or, efectivitatea accesului la statutul conferit prin protecție subsidiară necesită, pe de o parte, ca cererea de acordare a statutului de refugiat și cererea de protecție subsidiară să poată fi introduse simultan și, pe de altă parte, ca examinarea cererii de protecție subsidiară să intervină într‑un termen rezonabil, aspecte a căror verificare este de competența instanței de trimitere.
În această privință, trebuie să se țină seama atât de durata examinării cererii de acordare a statutului de refugiat, care s‑a finalizat cu respingerea acesteia, cât și de cea a examinării cererii de protecție subsidiară.
De asemenea, trebuie arătat că, în cazul în care un resortisant al unei țări terțe formulează o cerere de protecție internațională din care nu rezultă niciun element care să permită să se constate că are o temere bine fondată de a fi persecutat, revine autorității competente sarcina de a constata, în cel mai scurt timp, că este vorba despre o persoană care nu poate aspira la statutul de refugiat, pentru a se putea efectua în timp util examinarea cererii de protecție subsidiară.
Autoritățile însărcinate cu examinarea cererilor de protecție internațională pot accelera procedura de examinare referitoare la condițiile stabilite pentru obținerea statutului de refugiat, conform articolului 23 alineatul (4) din Directiva 2005/85, printre altele în cazul în care, în mod clar, solicitantul nu poate fi considerat „refugiat” în sensul articolului 2 litera (c) din Directiva 2004/83.
În ceea ce privește dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, trebuie amintit că acest drept reflectă un principiu general al dreptului Uniunii.
Astfel, întrucât, în cauza principală, un stat membru pune în aplicare dreptul Uniunii, cerințele care rezultă din dreptul la bună administrare, în special dreptul oricărei persoane de a beneficia de un tratament imparțial și într‑un termen rezonabil, își găsesc aplicarea în cadrul unei proceduri de acordare a protecției subsidiare, precum cea în discuție în litigiul principal, desfășurată de autoritatea națională competentă.
Prin urmare, trebuie să se verifice dacă dreptul la bună administrare se opune ca un stat membru să prevadă în dreptul național o modalitate procedurală potrivit căreia cererea de protecție subsidiară trebuie să facă obiectul unei proceduri distincte care este inițiată în mod necesar după respingerea unei cereri de azil.
În ceea ce privește, mai precis, cerința de imparțialitate, aceasta se referă printre altele la imparțialitatea obiectivă, în sensul că autoritatea națională trebuie să ofere garanții suficiente pentru a exclude orice bănuială legitimă privind o eventuală prejudecată (a se vedea prin analogie Hotărârea Ziegler/Comisia, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, punctul 155).
Trebuie arătat de la bun început că, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, faptul că o autoritate națională, înainte de a începe examinarea unei cereri de protecție subsidiară, informează solicitantul acestei protecții cu privire la intenția sa de a adopta o decizie de returnare nu poate implica, în sine, o lipsă de imparțialitate obiectivă a autorității respective.
Astfel, este cert că această intenție a autorității competente este motivată de constatarea potrivit căreia resortisantul unei țări terțe nu îndeplinește condițiile necesare pentru acordarea statutului de refugiat. Această constatare nu implică, așadar, că autoritatea competentă ar fi adoptat deja o poziție cu privire la problema dacă resortisantul respectiv îndeplinește condițiile de acordare a protecției subsidiare.
În consecință, norma procedurală în discuție în litigiul principal nu contravine cerinței de imparțialitate care rezultă din dreptul la bună administrare.
În schimb, acest drept garantează, asemenea cerințelor impuse de principiul efectivității care sunt menționate la punctele 41 și 42 din prezenta hotărâre, că durata integralității procedurii de examinare a cererii de protecție internațională nu depășește un termen rezonabil, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
Având în vedere toate considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că Directiva 2004/83, precum și principiul efectivității și dreptul la bună administrare nu se opun unei norme naționale de procedură, precum cea în discuție în litigiul principal, care condiționează examinarea unei cereri de protecție subsidiară de respingerea prealabilă a unei cereri de acordare a statutului de refugiat, cu condiția ca, pe de o parte, cererea de acordare a statutului de refugiat și cererea de protecție subsidiară să poată fi introduse simultan și, pe de altă parte, ca această normă națională de procedură să nu aibă drept consecință examinarea cererii de protecție subsidiară într‑un termen nerezonabil, aspecte a căror verificare este de competența instanței de trimitere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Directiva 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordate, precum și principiul efectivității și dreptul la bună administrare nu se opun unei norme naționale de procedură, precum cea în discuție în litigiul principal, care condiționează examinarea unei cereri de protecție subsidiară de respingerea prealabilă a unei cereri de acordare a statutului de refugiat, cu condiția ca, pe de o parte, cererea de acordare a statutului de refugiat și cererea de protecție subsidiară să poată fi introduse simultan și, pe de altă parte, ca această normă națională de procedură să nu aibă drept consecință examinarea cererii de protecție subsidiară într‑un termen nerezonabil, aspecte a căror verificare este de competența instanței de trimitere.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.