CELEX: 62011CJ0515
Visuomenės galimybė susipažinti su informacija apie aplinką
Direktyva 2003/4/EB
Valstybių narių teisė neįtraukti įstaigų, vykdančių įstatymų leidžiamąsias funkcijas, į šioje direktyvoje numatytą „valdžios institucijų“ sąvoką
Ribos

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/2/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB (
OL L 41, p. 26
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 375) 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio išaiškinimu.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp
Deutsche Umwelthilfe eV
ir
Bundesrepublik Deutschland
dėl
Deutsche Umwelthilfe eV
prašymo leisti susipažinti su
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
(Ekonomikos ir technologijų ministerija) turima informacija, kurią ši ministerija gavo susirašinėdama su Vokietijos automobilių pramonės atstovais vykstant konsultacijoms prieš teisės akto dėl energijos suvartojimo ženklinimo priėmimą.
Teisinis pagrindas
Orhuso konvencija
Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais, Europos bendrijos vardu patvirtintos 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB (
OL L 124, p. 1
, toliau – Orhuso konvencija), 2 straipsnio 2 dalyje „valstybės institucija“ apibrėžta taip:
„a)
valstybės, regiono ar kito lygmens administracija;
<...>
Šis terminas neapima teismų ar įstatymų leidybos institucijų.“
Orhuso konvencijos 4 straipsnyje numatyta, kad su tam tikromis išlygomis ir sąlygomis kiekviena šalis užtikrina, kad valstybės institucijos, vadovaudamosi nacionaliniais įstatymais, suteiktų visuomenei informaciją apie aplinką, kurios jų prašoma.
Orhuso konvencijos 8 straipsnyje „Visuomenės dalyvavimas rengiant vykdomojo pobūdžio teisės aktus ir (arba) bendrojo pobūdžio [taikymo] privalomuosius norminius aktus“ numatyta:
„Kiekviena Šalis stengiasi užtikrinti efektyvų visuomenės dalyvavimą, kai dar yra galimybė rinktis atitinkamame valdžios institucijų rengiamų vykdomojo pobūdžio norminių teisės aktų ir kitų bendro pobūdžio [bendrojo taikymo] privalomųjų teisės normų, galinčių turėti didelį poveikį aplinkai, rengimo etape. <...>
<...>“
Sąjungos teisė
Sprendimo 2005/370 priede esančioje Europos Bendrijų deklaracijoje dėl tam tikrų Direktyvos 2003/4 nuostatų įtvirtinta:
„Dėl Orhuso konvencijos 9 straipsnio Europos bendrija kviečia Konvencijos Šalis atkreipti dėmesį į direktyvos [2003/04] 2 straipsnio 2 dalį ir 6 straipsnį. Pagal šias nuostatas [Europos Sąjungos] valstybėms narėms suteikta galimybė išimtiniais atvejais ir laikantis griežtai apibrėžtų sąlygų tam tikroms institucijoms ir įstaigoms netaikyti taisyklių, reglamentuojančių sprendimų dėl prašymų suteikti informaciją peržiūros procedūrą.
<...>“
Direktyvos 2003/38 1, 5, 11 ir 16 konstatuojamosiose dalyse numatyta:
„(1)
Padidintos visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir tokios informacijos platinimas padeda geriau suvokti aplinkosaugos klausimus, laisvai pasikeisti nuomonėmis, veiksmingiau visuomenei dalyvauti priimant su aplinkos apsauga susijusius sprendimus ir galiausiai pagerinti aplinką.
<...>
(5)
<...> Kad [Orhuso konvenciją] galėtų pasirašyti Europos bendrija, Bendrijos teisės aktų nuostatos turi atitikti tą Konvenciją.
<...>
(11)
Siekiant atsižvelgti į Sutarties 6 straipsnio principą, kad aplinkos apsaugos reikalavimai būtų įtraukti apibrėžiant Bendrijos politikas ir veiklas ir jas įgyvendinant, valdžios institucijų sąvoka turėtų būti išplėsta, kad apimtų Vyriausybės arba kitas valstybės valdymo institucijas nacionaliniu, regioniniu arba vietos mastu, nepriklausomai nuo to, ar institucijos turi įgaliojimus aplinkos srityje. Sąvoka taip pat turėtų būti išplėsta, kad apimtų kitus asmenis arba institucijas, atliekančias viešojo valdymo funkcijas, susijusias su aplinka pagal nacionalinę teisę bei jiems pavaldžius kitus asmenis arba institucijas, turinčias su aplinka susijusius viešuosius įgaliojimus arba funkcijas.
<...>
(16)
Teisė į informaciją reiškia, kad informacijos atskleidimas yra bendra taisyklė ir kad konkrečiais ir aiškiai apibrėžtais atvejais valdžios institucijoms turėtų būti leidžiama nepatenkinti prašymo dėl informacijos apie aplinką. <...>“
Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje sąvoka „valdžios institucija“ apibrėžta taip:
„Valdžios institucija“ – tai:
a)
vyriausybės arba kita valstybės valdymo institucija, įskaitant viešąsias patariamąsias įstaigas nacionaliniu, regioniniu arba vietos mastu;
<...>“
Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje nurodyta:
„Valstybės narės gali nustatyti, kad ši sąvoka neapima įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas. <...>“
Vokietijos teisė
Vokietijos Federacinės Respublikos konstitucijos (
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
) 80 straipsnyje nurodyta:
„1.   Federalinė vyriausybė, federalinis ministras ar
Länder
vyriausybės įstatymu gali būti įgalioti priimti reglamentus. Šiame įstatyme turi būti nustatytas suteikiamų įgaliojimų turinys, tikslas ir apimtis. Reglamente turi būti nurodytas jo teisinis pagrindas. Jei įstatyme numatyta, kad įgaliojimai gali būti perleidžiami, dėl tokio perleidimo turi būti priimtas reglamentas.
2.   Jeigu federaliniame įstatyme nenumatyta kitaip,
Bundesrat
įgaliojimo reikia federalinės vyriausybės arba federalinio ministro reglamentams <...>, kurie priimami pagal federalinius įstatymus, kuriems reikia
Bundesrat
patvirtinimo arba kurių vykdymą užtikrina
Länder
pagal federalinį įgaliojimą arba įgyvendindamos savo kompetenciją.
3.
Bundesrat
gali pateikti federalinei vyriausybei pasiūlymus dėl reglamentų, kuriems reikia jo patvirtinimo, priėmimo.
4.   Kai
Länder
vyriausybės federaliniu įstatymu arba remiantis federaliniais įstatymais įgaliojamos priimti reglamentus,
Länder
taip pat gali priimti įstatymą.“
2004 m. gruodžio 22 d. Informacijos apie aplinką įstatymo (
Umweltinformationsgesetz
) (
BGBl
. 2004 I, p. 3704), kuriuo Direktyva 2003/4 perkelta į Vokietijos teisę, 2 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Pareigą teikti informaciją turi šios institucijos:
1)   vyriausybė ir kitos valstybės valdymo institucijos. <...> Prie pareigą teikti informaciją turinčių institucijų nepriskiriamos:
a)
aukščiausiosios federalinės institucijos, vykdančios veiklą įstatymų leidybos arba reglamentų priėmimo srityje <...>“
2002 m. sausio 30 d. Energijos suvartojimo ženklinimo įstatymo (
Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz
) (
BGBl
. 2002 I, p. 570) redakcijos, taikomos pagrindinei bylai, 1 straipsnyje
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
įgaliojimas priimti reglamentus suformuluotas taip:
„1.   Siekdamas sumažinti energijos ir kitų svarbių išteklių vartojimą, taip pat CO2 emisijas ir šiuo klausimu informuoti vartotoją,
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
gali, gavęs
Bundesrat
sutikimą, priimti reglamentą, kuriame:
1)
įpareigotų dėl įrangos ir įrangos dalių bei motorinių transporto priemonių pateikti informaciją apie energijos ir kitų svarbių išteklių vartojimą bei CO2 emisijas, taip pat papildomą informaciją (ženklinimas);
2)
nustatytų aparatams leistinas energijos vartojimo ribas (vartojimo ribos);
<...>
3.   1 ir 2 dalyse nurodytos reglamento nuostatos taikomos visų pirma:
1)
atitinkamų rūšių aparatams ir transporto priemonėms;
<...>
3)
jei tai motorinės transporto priemonės: ženklinimo turiniui ir formai, kaip antai:
<...>
4)
taikomiems priemonės standartams ir procedūroms;
5)
kompetentingų administravimo ir valdžios institucijų paskyrimui ir įgaliojimams;
<...>“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
Deutsche Umwelthilfe eV
– tai aplinkos ir vartotojų apsaugos asociacija.
2010 m. spalio 27 d. sprendimu
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
atsisakė tenkinti asociacijos prašymą perduoti šios ministerijos ir Vokietijos automobilių pramonės atstovų laiškuose, kuriais pasikeista vykstant konsultacijoms prieš reglamento dėl energijos suvartojimo ženklinimo priėmimą, esančią informaciją. Šiuo klausimu ministerija rėmėsi 2004 m. gruodžio 22 d. Informacijos apie aplinką įstatymo nuostata, pagal kurią valdžios institucijos atleidžiamos nuo pareigos pateikti informaciją apie aplinką, jeigu ją gauna rengdamos reglamentą.
Nagrinėdamas skundą dėl šio sprendimo atsisakyti [suteikti informaciją] panaikinimo, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas suabejojo dėl šio įstatymo suderinamumo su Direktyva 2003/4; būtent jam kilo klausimas, ar šios direktyvos 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys, atsižvelgiant į tai, kad jis susijęs su valdžios institucijomis, vykdančiomis įstatymų leidžiamąsias funkcijas, gali būti taikomas valdžios institucijoms, kai jos rengia ar priimta tokį, kaip nagrinėjamasis pagrindinėje byloje, reglamentą.
Jei reikėtų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą, ar ši išimtis gali būti įgyvendinama ir tada, kai nagrinėjamo akto rengimo procedūra yra pasibaigusi.
Šiomis aplinkybėmis
Verwaltungsgericht Berlin
nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1.
Ar [Direktyvos 2003/4] 2 straipsnio [2 dalies antros pastraipos pirmą sakinį] reikia aiškinti taip, kad įstatymų leidybos funkcijų vykdymu laikoma ir įstaigų arba institucijų veikla, kuri, remiantis įstatymu suteiktu įgaliojimu, susijusi su vykdomosios valdžios vykdoma teisėkūra?
2.
Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar sąvoka „valdžios institucija“ apima tokias įstaigas ir institucijas visuomet, ar tik laikotarpiu iki teisėkūros procedūros pabaigos?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
Pateikdamas pirmąjį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori iš esmės išsiaiškinti, ar Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmą sakinį riekia aiškinti taip, kad šia nuostata valstybėms narėms suteikta teisė valdžios institucijomis, privalančiomis suteikti galimybę susipažinti su jų turima informacija apie aplinką, nelaikyti „įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, gali būti susijusi su ministerijomis, kai jos rengia ir priima normines nuostatas pagal įstatymu suteiktus įgaliojimus.
Pirmiausia reikia priminti, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog ši nuostata gali būti taikoma ministerijoms, jeigu jos dalyvauja įstatymų leidybos procese tiesiogine šio žodžio prasme. Tačiau jis nepateikė savo nuomonės dėl to, ar ši nuostata taip pat gali būti taikoma ministerijoms, jeigu jos dalyvauja mažesnės galios nei įstatymas normos priėmimo procedūroje (2012 m. vasario 14 d. Sprendimo
Flachglas Torgau
, C-204/09, 34 ir 51 punktai).
Šiuo klausimu reikia patikslinti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar taip yra pagrindinėje byloje nagrinėjamų normų atveju.
Norint nustatyti, ar Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys taip pat susijęs su ministerijomis, kai jos dalyvauja mažesnės galios nei įstatymas normos priėmimo procedūroje, reikia priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką tiek iš vienodo Sąjungos teisės taikymo, tiek iš lygybės principo reikalavimų matyti, kad Sąjungos teisės nuostatos, kurioje tam, kad būtų nustatyta jos prasmė ir taikymo sritis, nėra aiškios nuorodos į valstybių narių teisę, sąvokos visoje Sąjungoje paprastai turi būti aiškinamos autonomiškai ir vienodai, atsižvelgiant į nuostatos kontekstą ir atitinkamu teisės aktu siekiamą tikslą (žr. minėto Sprendimo
Flachglas Torgau
37 punktą).
Be to, Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio, kuriuo valstybėms leidžiama nukrypti nuo šioje direktyvoje numatytos bendrosios sistemos, negalima aiškinti taip, kad jo pasekmės viršytų tai, kas reikalinga užtikrinant juo garantuojamų interesų apsaugą, ir jame numatytų išimčių apimtis turi būti nustatyta atsižvelgiant į šios direktyvos tikslus (minėto Sprendimo
Flachglas Torgau
38 punktas).
Šiuo klausimu iš minėto Sprendimo
Flachglas Torgau
43 punkto matyti, kad Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje numatyta išimtimi siekiama leisti valstybėms narėms nustatyti taisykles, skirtas geram įstatymų leidybos proceso vykdymui užtikrinti, atsižvelgiant į tai, kad įvairiose valstybėse narėse priimant įstatymus piliečiams paprastai teikiama pakankamai informacijos.
Teisingumo Teismas yra taip pat nurodęs, kad, atsižvelgiant į galinčius egzistuoti valstybių narių įstatymų leidybos procedūros skirtumus, sąvokos „įstaigos arba institucijos, vykdančios <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“ funkcinis aiškinimas pateisinamas tuo, kad reikia užtikrinti vienodą Direktyvos 2003/4 taikymą (minėto Sprendimo
Flachglas Torgau
50 punktas).
Remdamasis tuo jis padarė išvadą, kad reikia pasirinkti funkcinį Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio aiškinimą, pagal kurį šia nuostata suteikta teisė gali būti taikoma ministerijoms, jeigu jos dalyvauja įstatymų leidybos procese (minėto Sprendimo
Flachglas Torgau
51 punktas).
Todėl priežastys, kuriomis vadovaudamasis Teisingumo Teismas pasirinko tokį aiškinimą,
a priori
negali pateisinti išplėsto „įstatymų leidžiamųjų funkcijų“ aiškinimo, pagal kurį Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys būtų susijęs su visomis procedūromis, per kurias rengiamos bendros ir abstrakčios nuostatos, įskaitant mažesnės galios nei įstatymas normas.
Iš tiesų, nors minėtame Sprendime
Flachglas Torgau
kilęs klausimas susijęs su įstaigų ir institucijų, vykdančių funkcijas per įstatymų leidžiamąją procedūrą, kurios pobūdis nebuvo ginčijamas, nustatymu, pagrindinėje byloje nagrinėjamas kitoks klausimas, būtent – ar kitos procedūros tam tikru atveju nėra aptariamos Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje.
Todėl reikia konstatuoti, kad tiek dėl Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio formuluotės, tiek dėl Orhuso konvencija ir šia direktyva siekiamų tikslų užtikrinti teisę susipažinti su valdžios institucijų turima informacija apie aplinką ir tai, kad laikui bėgant informacija laipsniškai
ex officio
būtų pateikiama ir platinama visuomenei (minėto Sprendimo
Flachglas Torgau
39 punktas), reikia pasirinkti siaurą aiškinimą, pagal kurį Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys skirtas tik įstatymų ar lygiavertės galios normų priėmimo procedūroms.
Iš tiesų būtent įstatymų leidybos procedūros specifika ir jai būdingos savybės pateisina atskirą tvarką, kiek tai susiję su teise į informaciją, taikomą aktams, priimtiems vykdant įstatymų leidžiamąsias funkcijas, kuri numatyta ir Orhuso konvencijoje, ir Direktyvoje 2003/4.
Iš to matyti, kad vien dėl atitinkamo akto pobūdžio, būtent dėl aplinkybės, kad tai yra visuotinio taikymo aktas, jį priimanti įstaiga negali būti atleidžiama nuo šioje direktyvoje numatytos pareigos pateikti informaciją.
Atsižvelgiant į jos tikslus, tik tinkama įstatymų priėmimo procedūros eiga ir įstatymų leidybos procedūrai, kurioje įprastai užtikrinamas pakankamas visuomenės informavimas, būdingos savybės pateisina įstaigų, vykdančių įstatymų leidžiamąsias funkcijas ar dalyvaujančių jas vykdant, atleidimą nuo direktyvoje nustatytų pareigų teikti informaciją.
Toks aiškinimas patvirtinamas Orhuso konvencijos formuluote ir bendra struktūra, į kurią atsižvelgiant turi būti aiškinama Direktyva 2003/4 (pagal analogiją žr. 2011 m. gegužės 12 d. Sprendimą
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV
,
C-115/09, Rink. p. I-3673
, 41 punktą).
Iš tiesų šioje konvencijoje skiriama tvarka, taikoma įstatyminiams aktams, nuo tvarkos, taikomos įgyvendinimo aktams. Taigi, nors šios konvencijos 2 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje leidžiama valstybėms narėms atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, kuriuos valdžios institucijos turi vykdydamos „įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, jos 8 straipsnyje vis dėlto reikalaujama skatinti realų visuomenės dalyvavimą rengiant „vykdomojo pobūdžio norminius teisės aktus“.
Šis teisės taikyti Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmame sakinyje nurodytą leidžiančią nukrypti nuostatą apribojimas vis dėlto taikomas nedarant poveikio atitinkamos institucijos ar įstaigos galimybei atsisakyti perduoti informaciją apie aplinką dėl kitų priežasčių, ir visų pirma prireikus remtis viena iš šios direktyvos 4 straipsnyje numatytų išimčių.
Kadangi Sąjungos teisėje nėra patikslinimo, kas priskirtina įstatymui ar lygiavertės galios normai siekiant Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmo sakinio tikslų, reikia pridurti, kad toks vertinimas priklauso nuo valstybių narių teisės su sąlyga, kad nebus paveiktas šios direktyvos veiksmingumas.
Todėl į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys turi būti aiškinamas taip, kad šia nuostata valstybėms narėms suteikiama teisė valdžios institucijomis, privalančiomis suteikti galimybę susipažinti su jų turima informacija apie aplinką, nelaikyti „įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, negali būti susijusi su ministerijomis, kai jos rengia ir priima mažesnės galios nei įstatymas normines nuostatas.
Dėl antrojo klausimo
Atsižvelgiant į atsakymą į pirmąjį klausimą, nereikia atsakyti į antrąjį klausimą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų nacionalinio teismo nagrinėjamoje byloje, išlaidų klausimą turi spręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:

2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/2/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB 2 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmas sakinys turi būti aiškinamas taip, kad šia nuostata valstybėms narėms suteikiama teisė valdžios institucijomis, privalančiomis suteikti galimybę susipažinti su jų turima informacija apie aplinką, nelaikyti „įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“, negali būti susijusi su ministerijomis, kai jos rengia ir priima mažesnės galios nei įstatymas normines nuostatas.

Parašai.
(
*1
)   Proceso kalba: vokiečių.