CELEX: 62012CJ0604
Директива 2004/83/ЕО
Минимални стандарти относно условията за предоставяне на статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила
Директива 2005/85/ЕО
Минимални стандарти относно процедурата за предоставяне или отнемане на статута на бежанец в държавите членки
Национална процесуалноправна норма, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молба за получаване на статут на бежанец
Допустимост
Процесуална автономия на държавите членки
Принцип на ефективност
Право на добра администрация
Харта на основните права на Европейския съюз
Член 41
Безпристрастност и бързина на процедурата

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (
ОВ L 304, стр. 12
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52), както и на член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е представено в рамките на спор между г‑н N., пакистански гражданин, от една страна, и Minister for Justice, Equality and Law Reform (наричан по-нататък „Minister“), Ирландия и Attorney General, от друга страна, по повод на отказа на Minister да разгледа молбата на жалбоподателя да се ползва от статута на субсидиарна закрила при липсата на предварителна молба за предоставяне на статута на бежанец.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2004/83
Съгласно съображения 5, 6 и 24 от Директива 2004/83:
„(5)
Заключенията на Европейския съвет от Тампере уточняват също така, че нормите относно статута на бежанец би трябвало да бъдат допълнени и с мерки за субсидиарни форми на закрила, които да предлагат сходен статут на всяко лице, което се нуждае от такава закрила.
(6)
Основната цел на настоящата директива е, от една страна, да гарантира прилагането от всички държави членки на общи критерии за определяне на лицата, които реално се нуждаят от международна закрила, и от друга страна, да гарантират минимално равнище на предимства за тези лица във всички държави членки.
[…]
(24)
Уместно е да се приемат също така минимални стандарти относно определението и съдържанието на статута на субсидиарна закрила. Субсидиарната закрила би трябвало да допълни закрилата на бежанците, уредена от [Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. [
Сборник с договори на Обединените нации,
том 189, стр. 150, № 2545 (1954 г.)], влязла в сила на 22 април 1954 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“)]“.
По смисъла на член 2, букви а), в) д) и е) от посочената директива:
а)
„международна закрила“ е статутът на бежанец и статутът на субсидиарна закрила, така както те са определени в букви г) и e);
[…]
в)
„бежанец“ е всеки гражданин на трета страна, който поради основателните си опасения от преследване по причина на своята раса, вероизповедание, националност, политическите си възгледи или принадлежността си към определена социална група се намира извън страната, чийто гражданин е той, и който не може или поради тези опасения не желае да се обърне за закрила към тази страна, или всяко лице без гражданство, което, като се намира по горепосочените причини извън страната на обичайното си местожителство, не може или поради своите опасения не желае да се завърне в нея и което не попада в приложното поле на член 12;
[…]
д)
„лице, което може да търси субсидиарна закрила“ е всеки гражданин на трета страна […] което не отговаря на условията за бежанец, но за което има сериозни и потвърдени основания да се смята, че ако бъде изпратено обратно в страната си на произход […] би било изложено на реална опасност от тежки посегателства, така както те са определени в член 15 […];
е)
„статут на субсидиарна закрила“ е признаването от държава членка на гражданин на трета страна или на лице без гражданство за лице, което може да получи субсидиарна закрила„.
В глава V, озаглавена „Условия за предоставяне на субсидиарна закрила“, член 15, буква в) от Директива 2004/83 предвижда под заглавие „Тежки посегателства“, че същите могат да бъдат:
„в)
тежки и лични заплахи срещу живота или личността на цивилно лице поради безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт“.
Член 18 от Директива 2004/83 гласи:
„Държавите членки предоставят статут на субсидиарна закрила на гражданин на трета страна или на лице без гражданство, което отговаря на условията за лице, което може да получи субсидиарна закрила съгласно глави II и V“.
Директива 2005/85/ЕО
Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки (
ОВ L 326, стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 242) предвижда в член 3, параграфи 3 и 4:
„3.   Държавите членки прилагат настоящата директива за целия период на процедурата, когато използват или въвеждат процедура, в рамките на която молбите за убежище се разглеждат в качеството им на молби, основаващи се на Женевската конвенция и в качествата им на молби от друг вид за международна защита, предоставяна при условията на член 15 от Директива 2004/83/ЕО.
4.   Държавите членки могат освен това да решат да прилагат настоящата директива при процедурите за разглеждане на всички видове международна закрила“.
По силата на член 23, параграф 4 от тази директива държавите членки могат да ускорят процедурата за разглеждане относно условията за получаване на статута на бежанец, когато кандидатът очевидно не отговаря на тези условия.
Ирландското право
В Ирландия за целите на получаване на международна закрила трябва да се разграничават два вида молби, а именно:
—
молба за убежище и в случай на отхвърляне на същата,
—
молба за субсидиарна закрила.
В тази държава членка за всяка от двете молби е предвидена специфична процедура, а провеждането на двете процедури е последователно.
Разпоредбите относно разглеждането на молбите за убежище се намират основно в Закона за бежанците от 1996 г. (Refugee Act 1996), в редакцията му в сила към датата на настъпване на фактите по главното производство.
Член 3 от Immigration Act 1999 [Закон за имиграцията от 1999 г.] оправомощава [Minister] да разпорежда принудително отвеждане до границата на лицата, и по-конкретно, съгласно член 3, параграф 2, буква f), на „лице, чиято молба за предоставяне на убежище, е отхвърлена от [Minister]“.
Разпоредбите относно разглеждането на молбите за субсидиарна закрила се съдържат в Наредбата от 2006 г. за условията за получаване на закрила в рамките на Европейските общности [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument № 518/2006)], с която по-специално се транспонира Директива 2004/83 (наричана по-нататък „Наредбата от 2006 г).
Член 3 от Наредбата от 2006 г. предвижда:
„(1)   […] настоящата наредба се прилага за следните решения […]:
[…]
c)
съобщението за намерение за издаване на заповед за принудително отвеждане до границата на основание член 3, параграф 3 от [Закона за имиграцията от 1999 г.] на лице, за което се прилага параграф 2, буква f) […]
[…]“.
Член 4 от същата наредба предвижда:
„(1)(a)   В съобщението за предложение по член 3, параграф 3 от [Закона за имиграцията от 1999 г.] се посочва, че ако лице, за което се прилага член 3, параграф 2, буква f) от този закон, счита, че отговаря на условията за предоставяне на субсидиарна закрила, то може в посочения в съобщението 15-дневен срок да подаде до [Minister], освен възражението по член 3, параграф 3, буква b) от този закон, и молба за предоставяне на субсидиарна закрила.
[…]
(2)   [Minister] не е длъжен да разгледа молба за предоставяне на субсидиарна закрила, подадена от лице, за което не е приложим член 3, параграф 2, буква f) от [Закона за имиграцията от 1999 г.], или във форма, различна от посочената в параграф 1, буква b)“.
Спорът по главното производство и преюдициалния въпрос
Г‑н N. е пакистански гражданин, влязъл на територията на Ирландия със студентска виза през 2003 г.
Същият сключва брак с ирландска гражданска и на това основание получава разрешение да пребивава в Ирландия до 31 декември 2005 г.
На 23 февруари 2006 г. Minister уведомява г‑н N., от една страна, че разрешението за пребиваването му в страната няма да бъде подновено, тъй като той вече не живее със съпругата си, и от друга страна, за неговото намерение, в съответствие с предоставените му от закона правомощия, да издаде заповед за принудителното му отвеждане до границата.
На 16 юни 2009 г., без да е подал предварително молба за убежище, г‑н N. подава до Minister молба за предоставяне на субсидиарна закрила, като изтъква основно, че не се бои от преследване, а се страхува при завръщането си в своята страна по произход от „тежки посегателства“ по смисъла на член 15 от Директива 2004/83.
На 23 юни 2009 г. Minister уведомява г‑н N., че молбата за предоставяне на статут на субсидиарна закрила не може да бъде разгледана, като му посочва, че в ирландското право възможността за отправяне на молба за предоставяне на статут на субсидиарна закрила е обвързана с условието да е отказано предоставянето на статут на бежанец.
В отговор на нови постъпки на г‑н N. да бъде разгледана молбата му за предоставяне на статут на субсидиарна закрила, с писмо от 27 юли 2009 г. Minister отново посочва същото основание за отказа да разгледа молбата.
На 12 октомври 2009 г. г‑н N. сезира High Court с жалба за отмяна на решението на Minister, като счита, че националното право за транспониране на Директива 2004/83 трябва да му предостави правото да подаде „самостоятелна“ молба за субсидиарна закрила.
Тази жалба за отмяна е отхвърлена, поради което г‑н N. подава жалба до Supreme Court.
При тези условия Supreme Court решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Позволява ли Директива [2004/83], тълкувана в светлината на принципа на добра администрация в правото на Съюза, и в частност в светлината на уредбата му в член 41 от Хартата […], на държава членка да предвиди в своето право, че молбата за предоставяне на статут на субсидиарна закрила може да се разгледа само ако молителят е поискал и му е било отказано предоставянето на статут на бежанец в съответствие с националното право?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2004/83, както и правото на добра администрация трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, характеризираща се с наличието на две отделни и последователни процедури за разглеждането съответно на молбата за убежище и на молбата за субсидиарна закрила, и която обвързва разглеждането на молбата за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молбата за получаване на статут на бежанец.
В самото начало следва да се напомни, че в рамките на понятието за международна закрила Директива 2004/83 урежда два отделни режима на закрила, а именно, от една страна, статута на бежанец, и от друга страна, статута, предоставен от субсидиарната закрила.
В това отношение следва да се отбележи, че както следва от съображения 3, 16 и 17 от Директива 2004/83, Женевската конвенция представлява крайъгълен камък на международноправния режим за закрила на бежанците, тъй като разпоредбите на тази директива са приети с оглед на подпомагането на компетентните органи на държавите членки при прилагането на тази конвенция въз основа на общи критерии и понятия (решение X и др., C‑199/12—C‑201/12,
EU:C:2013:720
, точка 39 и посочената съдебна практика).
При това положение разпоредбите на посочената директива трябва да се тълкуват в светлината на нейната обща структура и цел при зачитане на Женевската конвенция и другите съответни договори по член 78, параграф 1 ДФЕС (решение Abed El Karem El Kott и др., C‑364/11,
EU:C:2012:826
, точка 43, както и посочената съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че в член 2, буква д) от Директива 2004/83 лицето, което може да търси субсидиарна закрила, е определено като всеки гражданин на трета страна или всяко лице без гражданство, което не отговаря на условията за бежанец.
Използването на думата „субсидиарна“, както и текстът на този член показват, че предоставеният от субсидиарната закрила статут е предназначен за гражданите на трети страни, които не отговарят на изискванията за ползване от статута на бежанец.
Освен това от съображения 5, 6 и 24 от Директива 2004/83 следва, че минималните критерии за предоставяне на субсидиарна закрила трябва да позволят да се допълни закрилата на бежанците, уредена в Женевската конвенция, като се определят лицата, които реално се нуждаят от международна закрила, и им се предложи подходящ статут (решение Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, точка 33).
Следва, че предвидената в Директива 2004/83 субсидиарна закрила представлява допълнение към закрилата на бежанците, уредена в Женевската конвенция.
Впрочем подобно тълкуване е съобразено с целите, набелязани в член 78, параграф 2, букви а) и б) ДФЕС, според който Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз приемат мерки за обща европейска система за убежище, която включва по-конкретно „единен статут на субсидиарна закрила за гражданите на трети страни, които, без да получават европейско убежище, се нуждаят от международна закрила“.
Освен това, както е посочил генералният адвокат в точки 46 и 49 от своето заключение, като се има предвид, че кандидатът за международна закрила не е непременно в състояние да прецени какъв вид закрила съответства на неговата молба и че освен това статутът на бежанец предоставя по-широки права от тези, които произтичат от предоставянето на субсидиарна закрила, по принцип компетентният орган е длъжен да определи статута, който е най-подходящ за положението на този кандидат.
От тези съображения следва, че по принцип молба за субсидиарна закрила не трябва да се разглежда преди компетентният орган да е стигнал до заключението, че кандидатът за международна закрила не отговаря на условията за предоставяне на статута на бежанец.
Поради това Директива 2004/83 допуска национална правна уредба, която предвижда разглеждането на условията за предоставянето на статута на бежанец преди това на условията относно субсидиарната закрила.
При все това трябва също да се провери дали други норми на правото на Съюза допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която въвежда две отделни процедури за разглеждането съответно на молба за убежище и на молба за субсидиарна закрила, при което втората може да бъде разгледана само след отхвърлянето на първата.
В това отношение следва да се напомни, че Директива 2004/83 не съдържа процесуалноправни норми за разглеждането на молба за международна закрила. Именно Директива 2005/85 урежда минималните стандарти относно процедурите за разглеждане на молбите и уточнява правата на кандидатите за убежище.
Директива 2005/85 обаче се прилага към молбите за субсидиарна закрила само ако държава членка предвиди единна процедура, в рамките на която да разглежда дадена молба в светлината на двете форми на международна закрила, а именно защитата, свързана със статута на бежанец, и субсидиарната закрила (решение M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, точка 79).
Както следва от точка 37 от настоящото решение, положението в Ирландия обаче не е такова.
При това положение, при липсата на определени в правото на Съюза процесуалноправни норми относно реда за разглеждане на молба за субсидиарна закрила, държавите членки запазват компетентността си, в съответствие с принципа на процесуална автономия, да предвидят този ред, като същевременно гарантират зачитането на основните права и пълната ефективност на разпоредбите на правото на Съюза относно субсидиарната закрила (вж. в този смисъл решение VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, точка 64).
Следва, че национална процесуалноправна норма като разглежданата в делото по главното производство, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молба за получаване на статут на бежанец, трябва да гарантира ефективен достъп на лицата, търсещи субсидиарна закрила, до правата, които им предоставя Директива 2004/83.
В това отношение, както следва от съображенията, посочени в точки 29—35 от настоящото решение, самият факт, че молба за субсидиарна закрила се разглежда само вследствие на решение за отхвърляне на молба за получаване на статута на бежанец, по принцип не е от естество да възпрепятства ефективния достъп на кандидатите за субсидиарна закрила до правата, които им предоставя Директива 2004/83.
При все това правна уредба като разглежданата в делото по главното производство неминуемо води до изправянето на гражданин на трета страна, желаещ да се ползва единствено от субсидиарната закрила, пред две отделни процедурни фази, при което това раздвояване на процедурата за предоставяне на международна закрила рискува да удължи тази процедура и така да забави решението по молбата за субсидиарна закрила.
За ефективен достъп до статута, предоставен със субсидиарната закрила, обаче е необходимо, от една страна, молбата за получаване на статута на бежанец и молбата за субсидиарна закрила да могат да бъдат подадени едновременно, и от друга страна, разглеждането на молбата за субсидиарна закрила да се извършва в разумен срок, което запитващата юрисдикция следва да провери.
В това отношение следва да се вземе предвид продължителността както на разглеждането на молбата за получаване на статута на бежанец, приключило с отхвърлянето ѝ, така и на разглеждането на молбата за субсидиарна закрила.
Следва също да се посочи, че когато гражданин на трета страна подаде молба за международна закрила, от която по нищо не личи, че той има основания да се бои от преследване, компетентният орган има задачата да установи в най-кратък срок, че става въпрос за лице, което няма право на статута на бежанец, за да може да се пристъпи своевременно към разглеждане на молбата за субсидиарна закрила.
Органите, натоварени с разглеждането на молбите за международна закрила, имат по-конкретно възможността в съответствие с член 23, параграф 4 от Директива 2005/85 да ускорят процедурата за разглеждане на условията за получаване на статута на бежанец, когато кандидатът очевидно не може да се счита за „бежанец“ по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83.
Относно прогласеното в член 41 от Хартата право на добра администрация следва да се напомни, че това право е проявление на общ принцип на правото на Съюза.
Така, при положение че в делото по главното производство държава членка прилага правото на Съюза, изискванията, произтичащи от правото на добра администрация, по-конкретно правото на всяко лице отнасящите се до него въпроси да бъдат разглеждани безпристрастно и в разумен срок, намират приложение в рамките на следвана от националния компетентен орган процедура за предоставяне на субсидиарна закрила като разглежданата в главното производство.
Следователно трябва да се провери дали правото на добра администрация допуска държава членка да предвиди в своето национално право процедурен ред, според който молбата за субсидиарна закрила трябва да се разглежда в рамките на отделна процедура, която се провежда задължително след отхвърлянето на молба за убежище.
Що се отнася по-специално до изискването за безпристрастност, то обхваща именно обективната безпристрастност, в смисъл че националният орган трябва да предостави достатъчно гаранции, за да се изключи всяко основателно съмнение за евентуална предубеденост (вж. по аналогия решение Ziegler/Комисия, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, точка 155).
Накрая, следва веднага да се отбележи, че при обстоятелства като тези в главното производство фактът, че преди да започне разглеждането на молба за субсидиарна закрила, националният орган уведомява кандидата за тази закрила, че възнамерява да приеме решение за отвеждането му до границата, сам по себе си не води до липса на обективна безпристрастност на този орган.
Всъщност установено е, че това намерение на компетентния орган е мотивирано с констатацията, че гражданинът на трета страна не отговаря на необходимите условия за получаване на статута на бежанец. Следователно тази констатация не предполага компетентният орган вече да е изразил становище по въпроса дали този гражданин отговаря на условията за предоставяне на субсидиарна закрила.
При това положение разглежданата в главното производство процесуалноправна норма не е в разрез с произтичащото от правото на добра администрация изискване за безпристрастност.
За сметка на това посоченото право гарантира, както наложените с принципа на ефективност изисквания, посочени в точки 41 и 42 от настоящото решение, че цялата продължителност на процедурата за разглеждане на молбата за международна закрила не надхвърля разумен срок, което запитващият съд следва да провери.
С оглед на гореизложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че Директива 2004/83, както и принципът на ефективност и правото на добра администрация допускат национална процесуалноправна норма като разглежданата в делото по главното производство, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молба за получаване на статут на бежанец, стига, от една страна, молбата за получаване на статута на бежанец и молбата за субсидиарна закрила да могат да бъдат подадени едновременно, и от друга страна, разглеждането на молбата за субсидиарна закрила да се извършва в разумен срок, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила, както и принципът на ефективност и правото на добра администрация допускат национална процесуалноправна норма като разглежданата в делото по главното производство, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молба за получаване на статут на бежанец, стига, от една страна, молбата за получаване на статута на бежанец и молбата за субсидиарна закрила да могат да бъдат подадени едновременно, и от друга страна, разглеждането на молбата за субсидиарна закрила да се извършва в разумен срок, което запитващата юрисдикция следва да провери.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.