CELEX: 62010CJ0567
Směrnice 2001/42/ES
Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí
Pojem ‚plány a programy‘, ‚které jsou vyžadovány právními a správními předpisy‘
Použitelnost této směrnice na úplné nebo částečné zrušení územního plánu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (
Úř. věst. L 197, s. 30
; Zvl. vyd. 15/06, s. 157).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Petitions-Patrimoine ASBL, Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL, neziskovými sdruženími založenými podle belgického práva, a Région de Bruxelles-Capitale (Regionem hlavního města Bruselu), jehož předmětem je návrh na zrušení některých ustanovení nařízení ze dne 14. května 2009, kterým se mění nařízení ze dne 13. května 2004 o ratifikaci Bruselského zákoníku územního plánování (
Moniteur belge
ze dne 27. května 2009, s. 38913, dále jen „nařízení z roku 2009“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2001/42
Cíle směrnice 2001/42 vyplývají zejména z jejího článku 1, podle kterého:
„Cílem [této] směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“
Plány a programy jsou definovány v čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 takto:
„Pro účely této směrnice se:
a)
‚plány a programy‘ rozumějí plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány Evropským společenstvím, a rovněž jejich veškeré změny:
—
které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a
—
které jsou vyžadovány právními a správními předpisy;“.
Článek 3 směrnice 2001/42, který vymezuje oblast působnosti uvedené směrnice, stanoví:
„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a)
které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS nebo
b)
u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice 92/43/EHS s ohledem na možný vliv na území.
3.   Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.
5.   Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.
[...]“
Článek 5 odstavec 1 směrnice 2001/42 stanoví:
„Pokud je podle čl. 3 odst. 1 vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I.“
Příloha I této směrnice, která vyjmenovává „Informace uvedené v čl. 5 odst. 1“ pro účely vypracování zprávy o vlivech na životní prostředí, zní takto:
„Informace, které mají být poskytnuty podle čl. 5 odst. 1 s výhradou čl. 5 odst. 2 a 3, zahrnují:
[...]
b)
příslušné aspekty současného stavu životního prostředí a jejich pravděpodobný vývoj bez provedení plánu nebo programu;
[...]“
Vnitrostátní právo
Článek 13 Bruselského zákoníku územního plánování ve znění nařízení z roku 2009 (dále jen „CoBAT“), který uvádí různé kategorie plánů zamýšlených pro Région de Bruxelles-Capitale, stanoví:
„Rozvoj Regionu [...] je koncipován a územní plánování je stanoveno následujícími plány:
1.
regionální rozvojový plán;
2.
regionální územní plán;
3.
obecní rozvojové plány;
4.
zvláštní územní plán (dále jen ‚ZÚP‘).“
Pokud jde o přijímání ZÚP, článek 40 CoBAT stanoví:
„Každá obec Regionu přijme buď na základě vlastního podnětu, nebo ve lhůtě, která jí byla stanovena vládou, [ZÚP]“.
Pokud jde o zrušení těchto plánů, článek 58 CoBAT stanoví:
„Obecní rada může z vlastního podnětu nebo na žádost podanou podle ustanovení článku 51 rozhodnout o zrušení [ZÚP] jako celku nebo jeho části.
Vláda může za podmínek stanovených v článku 54 a prostřednictvím odůvodněného výnosu rozhodnout o celkovém či částečném zrušení [ZÚP].
V tomto případě vyzve obecní radu, aby postupovala v souladu s tímto oddílem, a stanoví lhůty, ve kterých jí obecní rada předloží ke schválení rozhodnutí o zrušení [ZÚP], o předložení veřejnosti k vyjádření a o postoupení celého spisu ke schválení rozhodnutí o zrušení podle článku 61.
V případě, že by obecní rada odmítla výzvu vlády nebo nedodržela lhůty, které jí byly stanoveny, může vláda nahradit obecní radu pro účely zrušení [ZÚP], podle postupu upraveného v tomto oddílu.“
Článek 59 CoBAT dále stanoví:
„Obecní rada přijme návrh rozhodnutí o zrušení [ZÚP] s přiloženým plánem daného území v případě částečného zrušení a zprávou odůvodňující zrušení [ZÚP] místo jeho změny, a předloží ho veřejnosti k vyjádření. V případě uvedeném v posledním pododstavci článku 58 je výše uvedená zpráva vypracovávána vládou.
Toto rozhodnutí se oznámí vyvěšením na úřední desce i vyhlášením v
Moniteur belge
a alespoň ve třech francouzsky a třech vlámsky psaných novinách vydávaných v tomto regionu podle podmínek stanovených vládou.
Doba pro vyjádření veřejnosti činí třicet dnů. Námitky a připomínky se v této lhůtě zasílají kolegiu starosty a radních a přikládají se k závěrečnému zápisu o předložení věci veřejnosti k vyjádření. Zápis sepíše kolegium starosty a radních do patnácti dnů po uplynutí lhůty pro vyjádření veřejnosti.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Jak vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, žalobci v původním řízení ve své žalobě na zrušení některých ustanovení nařízení z roku 2009 uplatnili v řízení před Cour constitutionnelle jediný žalobní důvod vycházející z neslučitelnosti článků 58 a 59 CoBAT se směrnicí 2001/42, neboť nestanoví povinnost vypracování zprávy o vlivech na životní prostředí pro případ úplného nebo částečného zrušení ZÚP.
Pokud jde o zrušovací řízení, žalobkyně v původním řízení před vnitrostátním soudem uvedly, že i přesto, že se čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 formálně vztahuje pouze na přijímání a změny územních plánů, tuto směrnici je v zájmu zachování jejího užitečného účinku třeba chápat v tom smyslu, že má být použita rovněž na zrušení těchto plánů. V projednávaném případě by zrušení ZÚP změnilo rámec vydávání územních povolení a bylo by způsobilé změnit rámec pro povolování budoucích záměrů.
Žalobci v původním řízení kromě toho uvedli, že „plány a programy“ ve smyslu čl. 2 písm. a) uvedené směrnice jsou obecně ty, které stanoví ustanovení vnitrostátních právních a správních předpisů, a nikoli pouze ty, které musí být povinně přijaty podle těchto ustanovení. Mají za to, že není v souladu s účelem a užitečným účinkem směrnice 2001/42 vyloučit z rozsahu působnosti posledně uvedené zrušovací akt, který byl – ačkoli jen fakultativně – přijat.
Région de Bruxelles-Capitale se naopak domnívá, že územní plán po svém zrušení už dále sám o sobě nestanoví normativní rámec pro schvalování realizace záměrů na dotčeném území. V důsledku svého zrušení ZÚP zejména již nemůže být kvalifikován jako plán připravený v oblasti územního plánování ve smyslu směrnice 2001/42. Kromě toho se domnívá, že podle čl. 2 písm. a) se tato směrnice nepoužije na zrušení plánů, které nejsou v zásadě vyžadovány.
Předkládající soud konstatuje, že ustanovení týkající se řízení, v rámci nichž se vypracovávají ZÚP a která stanoví průzkum veřejného mínění, konzultaci různých správních orgánů a instancí, jakož i vypracování zprávy o vlivech na životní prostředí, neplatí pro řízení, která vedou ke zrušení těchto plánů.
Konstatováním, že čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 se nevztahuje na zrušení plánů, uvedený soud zdůrazňuje, že z čl. 3 odst. 2 písm. a) této směrnice vyplývá, že posouzení vlivů na životní prostředí musí být provedeno nejen v případě vnitrostátních aktů, které stanoví pravidla územního plánování, nýbrž i v případě takových aktů, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů. Akt přijatý vládou Région de Bruxelles-Capitale, který je součástí územních plánů, tedy musí být rovněž poroben tomuto řízení, pokud je jeho jediným cílem zrušení těchto plánů.
Předkládající soud kromě toho zdůrazňuje, že z přípravných prací na směrnici 2001/42 vyplývá, že čl. 2 písm. a) druhá odrážka této směrnice stanoví, že tato směrnice se použije pouze na plány a programy vyžadované právními a správními předpisy. V projednávané věci se zdá, že článek 40 CoBAT vyžaduje přijetí ZÚP pro každou obec v rámci Région de Bruxelles-Capitale. V tomto ohledu však mají účastníci původního řízení rozdílné názory. Předkládající soud dále zdůrazňuje skutečnost, že obecní orgán může v určitých případech odmítnout vypracovat ZÚP.
Vzhledem k rozdílným názorům na výklad směrnice 2001/42 se Cour constitutionnelle rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba definici ‚plánů a programů‘ v čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 [...] vykládat v tom smyslu, že řízení, jehož předmětem je úplné nebo částečné zrušení určitého plánu, jako je [ZÚP] ve smyslu článků 58 až 63 CoBAT, vylučuje z oblasti působnosti této směrnice?
2)
Je třeba spojení ‚jsou vyžadovány‘, jež je uvedeno v čl. 2 písm. a) téže směrnice, chápat tak, že z definice ‚plánů a programů‘ jsou vyloučeny plány, které jsou sice upraveny právními předpisy, avšak jejichž přijetí není povinné, jako jsou [ZÚP] ve smyslu článku 40 CoBAT?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
Nejprve je třeba uvést, že základním cílem směrnice 2001/42 je, jak vyplývá z jejího článku 1, podrobit plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, posouzení vlivů na životní prostředí při jejich přípravě a před jejich přijetím (rozsudek ze dne 17. června 2010, Terre wallonne a Inter-Environnement Wallonie,
C-105/09 a C-110/09, Sb. rozh. s. I-5611
, bod 32).
Pro případy, kdy je směrnicí 2001/42 vyžadováno takové posouzení vlivů na životní prostředí, stanoví tato směrnice minimální pravidla týkající se přípravy zprávy o vlivech na životní prostředí, provádění konzultací, zohlednění výsledků posouzení vlivů na životní prostředí, jakož i poskytování informací o rozhodnutí přijatém na základě tohoto posouzení (výše citovaný rozsudek Terre wallonne a Inter-Environnement Wallonie, bod 33).
Článek 2 směrnice 2001/42 obsahující definice, na které se vztahuje uvedená směrnice, stanoví, že tato směrnice se použije na plány a programy, které jsou vyžadovány právními a správními předpisy a podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, jakož i na jejich veškeré změny.
Předkládající soud žádá Soudní dvůr o výklad čl. 2 písm. a) uvedené směrnice, pokud jde zaprvé o pojem „zrušovací akt“ (první otázka) a zadruhé o pojem „plány a programy“, „které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“ (druhá otázka).
K druhé otázce
Svou druhou otázkou, kterou je třeba přezkoumat jako první, neboť se týká pojmu „plány a programy“, předkládající soud žádá Soudní dvůr o objasnění, zda musí být podmínka obsažená v čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, podle které se plány a programy, na které se vztahuje toto ustanovení, rozumějí plány a programy, „které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“, vykládána v tom smyslu, že se má uplatnit na plány a programy, jako jsou územní plány, o které se jedná ve věci v původním řízení, které jsou stanoveny vnitrostátními právními předpisy, ale jejich přijetí příslušnými orgány není povinné.
Žalobci v původním řízení se domnívají, že pouhý doslovný výklad tohoto ustanovení, který vylučuje z oblasti působnosti směrnice 2001/42 plány a programy, které jsou pouze upraveny právními a správními předpisy, s sebou nese riziko, že jednak nebude provedeno posouzení vlivů na životní prostředí v případě územních plánů, které mají obvykle významný vliv na dotčené území, a jednak nebude zajištěno jednotné uplatňování této směrnice v různých právních řádech členských států vzhledem k rozdílům ve formulacích obsažených ve vnitrostátní právní úpravě týkající se této problematiky.
Belgická a česká vláda, jakož i vláda Spojeného království se naopak domnívají, že nejen ze znění čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, nýbrž i z přípravných prací směřujících k jejímu přijetí vyplývá, že zákonodárce Unie neměl v úmyslu podrobit posuzování vlivů na životní prostředí upravené touto směrnicí správním a legislativním aktům, které nejsou uloženy právními předpisy.
Evropská komise se domnívá, že jestliže má příslušný orgán právní povinnost připravit nebo přijmout plán nebo program, kritérium „vyžadování“ ve smyslu čl. 2 písm. a) je splněno. Tak je tomu
a

priori
v případě plánů, které musí být přijaty Région de Bruxelles-Capitale.
Je třeba vzít v úvahu, že výklad, který směřuje k vyloučení všech plánů a programů, zejména těch, které se týkají územního plánování, jejichž přijímání je v jednotlivých vnitrostátních právních řádech upraveno právními předpisy, z oblasti působnosti směrnice 2001/42, pouze na základě toho, že takové přijetí nemusí být za všech okolností povinně vyžadováno, nelze přijmout.
Výklad čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 uplatňovaný uvedenými vládami by měl totiž za následek výrazné omezení rozsahu přezkumu vlivů plánů a programů, které se týkají územního plánování členských států, stanoveného touto směrnicí na životní prostředí.
Takový výklad čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, který podstatně omezuje oblast její působnosti, by tedy mohl zčásti ohrozit užitečný účinek uvedené směrnice s ohledem na její cíl, který spočívá v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. září 2011, Valčiukienė a další,
C-295/10, Sb. rozh. s. I-8819
, bod 42). Takový výklad by tedy byl v rozporu s cílem této směrnice, který spočívá v provádění řízení za účelem přezkumu opatření, která mohou mít významný vliv na životní prostředí a která stanoví kritéria a podmínky územního plánu a obvykle se týkají celé řady záměrů, jejichž provádění podléhá pravidlům a postupům stanoveným těmito opatřeními.
Z toho vyplývá, že plány a programy, jejichž přijímání je upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy, musí být považovány za „vyžadované“ ve smyslu a za účelem uplatňování směrnice 2001/42, a tudíž podrobeny posuzování jejich vlivů na životní prostředí za podmínek stanovených touto směrnicí.
Z předcházejících úvah vyplývá, že na druhou otázku je třeba opovědět, že pojem „plány a programy“, „které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“, uvedený v čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje i na zvláštní územní plány, jako jsou plány stanovené vnitrostátní právní úpravou, o kterou se jedná ve věci v původním řízení.
K první otázce
Svou první otázkou Cour constitutionnelle žádá o objasnění, zda úplné nebo částečné zrušení určitého plánu nebo programu, na který se vztahuje směrnice 2001/42, musí být podrobeno posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu článku 3 této směrnice.
Žalobci v původním řízení a Komise zdůrazňují, že zrušení územního plánu má věcné a právní účinky, a proto musí být považováno za změnu uvedeného plánu spadající do oblasti působnosti směrnice 2001/42.
Belgická a česká vláda se naopak domnívají, že se uvedená směrnice nevztahuje na zrušení plánu, neboť na jedné straně se směrnice netýká pozměňujících opatření, a na druhé straně zrušení neznamená vymezení právního rámce, pod který spadají záměry týkající se územního pánování, jež mají být provedeny. Vláda Spojeného království sdílí tento názor, pouze pokud jde o akty směřující k úplnému zrušení.
V tomto ohledu je nejprve třeba konstatovat, tak jak uvedl předkládající soud, že se směrnice 2001/42 výslovně nevztahuje na zrušovací akty, nýbrž pouze na akty, které plány a programy pozměňují.
Nicméně s ohledem na účel směrnice 2001/42, který spočívá v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, musí být ustanovení omezující oblast působnosti této směrnice, a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, vykládána široce.
V tomto ohledu není vyloučeno, že zrušení plánu nebo programu, ať už částečné nebo úplné, může mít významný vliv na životní prostředí, neboť může vést ke změně plánování zamýšleného na dotčeném území.
Zrušující akt tedy může mít, jak zdůraznily Komise i generální advokátka v bodech 40 a 41 svého stanoviska, významný dopad na životní prostředí proto, že takové opatření s sebou nutně přináší změnu příslušného právního rámce, a tudíž mění dopady na životní prostředí, které byly eventuálně posouzeny v souladu s postupem stanoveným směrnicí 2001/42.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud členské státy vypracovaly zprávu o vlivech na životní prostředí ve smyslu čl. 5 odst. 1 této směrnice, musí vzít v úvahu zejména informace obsahující „příslušné aspekty současného stavu životního prostředí a jejich pravděpodobný vývoj bez provedení plánu nebo programu“ ve smyslu přílohy I písm. b) uvedené směrnice. Pokud tedy zrušení plánu nebo programu může změnit stav životního prostředí, který byl posuzován při přijímání aktu, který má být zrušen, musí být zohledněno z hlediska přezkumu jeho případného pozdějšího vlivu na životní prostředí.
Z toho vyplývá, že vzhledem k povaze a dopadům aktů směřujících ke zrušení uvedených plánů nebo programů a vzhledem k tomu, že mohou zčásti ohrozit užitečný účinek směrnice 2001/42, by bylo v rozporu s cíli sledovanými zákonodárcem Unie pokládat je za akty, které jsou vyloučeny z oblasti působnosti této směrnice.
Je naopak třeba zdůraznit, že tak tomu v zásadě není v případě, kdy je zrušený akt součástí hierarchie aktů týkajících se územního plánování, pokud tyto akty stanoví dostatečně přesná pravidla využití půdy a byla podrobena posouzení jejich vlivů na životní prostředí, a pokud lze mít důvodně za to, že v tomto kontextu byly dostatečně zohledněny zájmy, které mají být chráněny podle směrnice 2001/42.
Z předcházejících úvah vyplývá, že na první otázku je třeba odpovědět tak, že čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 musí být vykládán v tom smyslu, že řízení, jehož předmětem je úplné nebo částečné zrušení územního plánu, jako je řízení upravené v článcích 58 až 63 CoBAT, v zásadě spadá od oblasti působnosti této směrnice, a podléhá tudíž pravidlům týkajícím se posuzování vlivů na životní prostředí stanoveným uvedenou směrnicí.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Pojem „plány a programy“, „které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“, uvedený v čl. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje i na zvláštní územní plány, jako jsou plány stanovené vnitrostátní právní úpravou, o kterou se jedná ve věci v původním řízení.

2)
Článek 2 písm. a) směrnice 2001/42 musí být vykládán v tom smyslu, že řízení, jehož předmětem je úplné nebo částečné zrušení územního plánu, jako je řízení upravené v článcích 58 až 63 Bruselského zákoníku územního plánování ve znění nařízení ze dne 14. května 2009, v zásadě spadá od oblasti působnosti této směrnice, a podléhá tudíž pravidlům týkajícím se posuzování vlivů na životní prostředí stanoveným uvedenou směrnicí.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.