CELEX: 62013CJ0369
Zahtjev za prethodnu odluku
Prekursori za droge
Nadzor trgovine između država članica
Uredba (EZ) br. 273/2004
Nadzor trgovine između Europske unije i trećih zemalja
Uredba (EZ) br. 111/2005
Pojam ,predviđene tvari’
Tvar ,alfa‑fenilacetoacetonitril’ (APAAN)
Predviđena tvar ,1 fenil 2 propanol’ (BMK)

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točaka (a), (b), (d) i (f) Uredbe (EZ) br. 273/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o prekursorima za droge (
SL L 47, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 83.) i članka 2. točaka (a) i (f) Uredbe Vijeća (EZ) br. 111/2005 od 22. prosinca 2004. o utvrđivanju pravila za nadzor trgovine prekursorima za droge između Zajednice i trećih zemalja (
SL 2005., L 22, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 56.).
Ovaj zahtjev podnesen je u okviru kaznenog postupka protiv N. F. Gielena, M. M. J. Geeringsa, F. A. C. Pruijmbooma i A. A. Pruijmbooma, za djela uvoza i/ili izvoza iz europskog carinskog područja tvari pod nazivom „alfa‑fenilacetoacetonitril“ (u daljnjem tekstu: APAAN), bez za to potrebne dozvole i, podredno, za posjedovanje i stavljanje na tržište te iste tvari, također bez dozvole.
Pravni okvir
Pravo Unije
Kako bi se izbjegla zloporaba tvari koje se često koriste u nedopuštenoj proizvodnji opojnih droga i psihotropnih tvari, zakonodavac Unije usvojio je mjere praćenja i kontrole s unutarnjom komponentom u obliku Uredbe br. 273/2004 i s vanjskom komponentom u obliku Uredbe br. 111/2005.
Uredba br. 273/2004
U uvodnim izjavama 13. i 17. Uredbe br. 273/2004 navedeno je:
„(13)
Znatan broj drugih tvari, od kojih se mnogima trguje u velikim količinama u skladu sa zakonom, utvrđene su kao prekursori za nedopuštenu proizvodnju sintetičkih droga i psihotropnih tvari. Podvrgavanje tih tvari istim strogim kontrolama kojima podliježu tvari navedene u Prilogu I. predstavljalo bi nepotrebnu prepreku trgovini u vidu dozvola za rad te dokumentiranja poslova. Stoga bi na razini Zajednice trebalo utvrditi fleksibilnije mehanizme pomoću kojih bi se nadležna tijela u državama članicama obavješćivala o takvim poslovima.
[…]
(17)
Budući da ciljeve ove Uredbe, tj. usklađeno praćenje trgovine prekursorima za droge te izbjegavanje njihove zlouporabe u nedopuštenoj proizvodnji sintetičkih droga i psihotropnih tvari, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego ih se, zbog međunarodne i promjenljive prirode takve trgovine, može na bolji način ostvariti na razini Zajednice, Zajednica može usvojiti mjere, u skladu s načelom supsidijarnosti određenim u članku 5. Ugovora. U skladu s načelom proporcionalnosti određenim u tom članku, ova Uredba ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tih ciljeva.“
U članku 2. točkama (a), (b), (d) i (f) te uredbe navedeno je:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚predviđene tvari’ znači sve tvari navedene u Prilogu I., uključujući i prirodne proizvode koji sadrže takve tvari. Iz toga su isključeni lijekovi kako su definirani Direktivom 2001/83/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice koji se odnosi na lijekove za ljudsku uporabu [
SL L 311., str. 67
.], farmaceutski preparati, mješavine, prirodni proizvodi i drugi preparati koji predviđene tvari sadrže u takvim spojevima da se ne mogu lako koristiti ni ekstrahirati lako primjenjivim ili ekonomski isplativim sredstvima;
(b)
‚nepredviđene tvari’ znači sve tvari koje su, iako nisu navedene u Prilogu I., utvrđene kao tvari koje su se koristile u nedopuštenoj proizvodnji opojnih droga ili psihotropnih tvari;
[…]
(d)
‚subjekt’ znači svaka fizička ili pravna osoba koja sudjeluje u stavljanju predviđenih tvari na tržište;
[…]
(f)
‚posebna dozvola’ znači dozvola koja se izdaje posebnoj vrsti subjekata;
[…]“
Na temelju članka 3. stavka 2. spomenute uredbe „[s]ubjekti su dužni kod nadležnih tijela ishoditi dozvolu prije nego što mogu posjedovati ili staviti na tržište predviđene tvari iz kategorije 1. Priloga I“.
Članak 9. iste uredbe određuje:
„1.   Kako bi se omogućila suradnja između nadležnih tijela, subjekata i kemijske industrije, posebno u pogledu nepredviđenih tvari, Komisija u skladu s postupkom iz članka 15. stavka 2. sastavlja i ažurira smjernice kako bi pomogla kemijskoj industriji.
2.   U smjernicama se navode posebno:
a)
informacije o tome kako prepoznati i prijaviti sumnjive poslove;
b)
redovito ažurirani popis nepredviđenih tvari kako bi se industrijskom sektoru omogućilo da trgovinu takvim tvarima prati na dobrovoljnoj osnovi;
c)
druge informacije koje se mogu smatrati korisnima.
[…]“
Prilog I. Uredbi br. 273/2004 utvrđuje popis „predviđenih tvari“u smislu njezina članka 2. točke (a), a jedna od njih je, u kategoriji 1., „1-fenil-2-propanol“ (u daljnjem tekstu: BMK). Nasuprot tome, APAAN nije obuhvaćen popisom.
Uredba br. 111/2005
Pojam „predviđene tvari“, kako je definiran u članku 2. točki (a) Uredbe br. 111/2005, u biti je istovjetan onom navedenom u članku 2. točki (a) Uredbe br. 273/2004. Prilog Uredbi br. 111/2005, na koji upućuje njezin članak 2. točka (a), također je u biti istovjetan Prilogu I. Uredbi br. 273/2004.
Članak 2. točka (f) Uredbe br. 111/2005 definira pojam „subjekta“kao „svaku fizičku ili pravnu osobu angažiranu na uvozu ili izvozu predviđenih tvari ili posredničkim aktivnostima u vezi s istima, uključujući osobe koje rade na izradi carinskih deklaracija za klijente na temelju samostalnog zaposlenja, bilo da se time bave kao glavnim zaposlenjem ili je to njihova sekundarna aktivnost uz neko drugo zaposlenje“.
Člankom 6. stavkom 1. spomenute uredbe određuje se:
„Gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u Zajednici, osim carinskih posrednika i prijevoznika kada djeluju samo u tom svojstvu, a koji obavljaju poslove uvoza, izvoza ili posredničke aktivnosti koje uključuju predviđene tvari navedene u kategoriji 1. Priloga, trebaju imati dozvolu. Dozvolu izdaje nadležno tijelo države članice u kojoj gospodarski subjekt ima poslovni nastan.
[…]“
Članak 10. navedene uredbe određuje:
„1.   Kako bi olakšala suradnju između nadležnih tijela država članica, gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u Zajednici i kemijske industrije, posebno u vezi s tvarima koje nisu predviđene tvari, Komisija sastavlja i ažurira smjernice savjetujući se s državama članicama.
2.   U smjernicama se navode posebno:
a)
informacije o tome kako prepoznati i prijaviti sumnjive poslove;
b)
redovito ažurirani popis tvari koje nisu predviđene, kako bi se industrijskom sektoru omogućio da nadzor trgovine takvim tvarima provodi na dobrovoljnoj osnovi.
[…]“
Uredba (EU) br. 1258/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (
SL L 330, str. 21
.) od 20. studenoga 2013. i Uredba (EU) br. 1259/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. (
SL L 330, str. 30
.) izmijenile su uredbe br. 273/2004 i 111/2005. Osim izmjena definicije pojma „predviđene tvari“, u smislu tih dviju uredaba, uvrstile su APAAN na popis „predviđenih tvari“ naveden u Prilogu I. Uredbi br. 273/2004 i u Prilogu Uredbi br. 111/2005. Unatoč tome, uredbe br. 1258/2013 i 1259/2013 stupile su na snagu tek 30. prosinca 2013. te nisu primjenjive na glavni postupak.
Nizozemsko pravo
Uredbe br. 273/2004 i 111/2005 provedene su Zakonom o prevenciji zloporabe kemijskih tvari (Wet Voorkoming Misbruik Chemicaliën, u daljnjem tekstu: WVMC).
Članak 2. točka (a) WVMC‑a navodi:
„Zabranjeno je djelovati u suprotnosti s uvjetima koji su utvrđeni ili su u skladu s:
(a)
člankom 3. stavcima 2. i 3. i člankom 8. Uredbe br. 273/2004 te člankom 6. stavkom 1., člankom 8. stavcima 1. i 9., člankom 12. stavkom 1. i člankom 20. Uredbe br. 111/2005 […]“
Namjerno kršenje te odredbe predstavlja gospodarsko kazneno djelo za koje može biti izrečena zatvorska kazna u trajanju od najviše šest godina.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Na osnovi članka 2. WVMC‑a N. F. Gielen, M. M. J. Geerings, F. A. C. Pruijmboom i A. A. Pruijmboom kazneno su gonjeni za djela uvoza i/ili izvoza APAAN‑a iz europskog carinskog područja, tvari za koju nizozemske vlasti smatraju da je obuhvaćena kvalifikacijom „predviđene tvari“ navedenom u kategoriji 1. Priloga Uredbi br. 111/2005. Podredno i na istoj pravnoj osnovi, također su optuženi za nedopušteno posjedovanje i stavljanje na tržište te iste tvari za koju se smatra da je obuhvaćena kategorijom 1. Priloga Uredbi br. 273/2004.
Openbaar Ministerie je 2. siječnja 2013. pozvao optuženike, kojima je ukinut istražni pritvor, da se pojave pred sudom koji je uputio zahtjev.
U okviru tog postupka Rechtbank Oost‑Brabant s‑Hertogenbosch ustanovio je da APAAN nije izričito naveden na popisu „predviđenih tvari“ navedenih u kategoriji 1. Priloga Uredbi br. 273/2004 i kategoriji 1. Priloga Uredbi br. 111/2005. Dakle, primjenom posebno načela zakonitosti, radnje koje se odnose na tu tvar ne mogu dati povod postupcima na osnovi članka 2. točke (a) WVMC‑a.
Usto i unatoč suprotnoj sudskoj praksi, taj sud ne isključuje da bi ta tvar ipak mogla biti kvalificirana kao „predviđena tvar“ u smislu članaka 2. točaka (a) uredaba br. 273/2004 i 111/2005, imajući u vidu činjenicu da se, s jedne strane, APAAN može lako pretvoriti u BMK – tvar navedenu u kategoriji 1. odgovarajućih priloga tim uredbama – i, s druge strane, da se iz tog pretvaranja može izvući znatna financijska korist.
Pod pretpostavkom da APAAN treba kvalificirati kao „predviđenu tvar“u smislu članaka 2. točaka (a) spomenutih uredaba, sud koji je uputio zahtjev također dvoji o opsegu pojma „subjekta“ definiranog u članku 2. točki (d) Uredbe br. 273/2004 i članku 2. točki (f) Uredbe br. 111/2005.
U tim je okolnostima Rechtbank Gerechtshof s‑Hertogenbosch odlučio prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
a)
Može li se kemijska tvar [APAAN] poistovjetiti s [BMK‑om]? Rechtbank posebice traži razjašnjenje treba li nizozemski pojam .bevatten’, engleski pojam .containing’ i francuski pojam ‚contenant’ tumačiti u smislu da tvar BMK mora biti, kao takva, već prisutna u tvari APAAN.
b)
U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, točku a):
Treba li APAAN smatrati [jednom od] ,stoffen [...], die zodanig zijn vermengd dat genoemde stoffen niet gemakkelijk of met economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd’ [tvari koje predviđene tvari sadrže u takvim spojevima da se ne mogu lako koristiti ni ekstrahirati lako primjenjivim ili ekonomski isplativim sredstvima]; ili ,substance that is compounded in such a way that it cannot be easily used or extracted by readily applicable or economically viable means’ ili ,une autre préparation contenant des substances classifiées qui sont composées de manière telle que ces substances ne peuvent pas être facilement utilisées, ni extraites par des moyens aisés à mettre en œuvre ou économiquement viables’? Iz Priloga 3. proizlazi da je sa stajališta policije riječ o relativno jednostavnom, čak sasvim jednostavnom, postupku pretvaranja.
c)
Je li za odgovor na prvo pitanje, točku b), pogotovo u odnosu na upotrebu izraza ‚economische rendabele middelen [ekonomski isplativa sredstva]/economically viable means/économiquement viable’, važno to što postupak pretvaranja APAAN‑a u BMK – iako na nezakonit način – očigledno omogućuje zaradu značajnih novčanih iznosa u slučaju daljnjeg uspješnog pretvaranja APAAN‑a u BMK i/ili u amfetamin i/ili u slučaju (protuzakonite) trgovine BMK‑om dobivenim od APAAN‑a?
2.
Pojam ‚subjekta’ definiran je u članku 2. točki (d) Uredbe br. 273/2004 i u članku 2. točki (f) Uredbe br. 111/2005. Za odgovor na sljedeće pitanje Rechtbank zahtijeva [da Sud] pođe od pretpostavke da se ovdje radi o predviđenoj tvari u smislu članka 2. točke (a) ili o drugoj istovjetnoj tvari u smislu ‚Priloga I.: Predviđene tvari u smislu članka 2. točke (a)’ uredbama.
Označava li pojam ‚subjekta’ i fizičku osobu koja sama ili s drugim pravnim ili fizičkim osobama (namjerno) bez dozvole drži u posjedu „predviđenu tvar“, a da pritom ne postoje nikakve daljnje sumnjive okolnosti?“
U svojem zahtjevu za prethodnu odluku sud koji ga je uputio zatražio je primjenu ubrzanog postupka predviđenog člankom 105. Poslovnika Suda.
Međutim, zbog nepostojanja hitnosti taj zahtjev odbio je predsjednik Suda rješenjem Gielen i dr. (C‑369/13,
EU:C:2013:708
).
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Sud koji je uputio zahtjev u prvom pitanju u biti pita treba li članke 2. točke (a) uredaba br. 273/2004 i 111/2005 tumačiti tako da se kvalifikacija „predviđene tvari“ u smislu tih odredaba ne primjenjuje na tvar kao što je APAAN, koja nije navedena u Prilogu I. Uredbi br. 273/2004 ili u Prilogu Uredbi br. 111/2005, ali koja se može, lako primjenjivim ili ekonomski isplativim sredstvima, u smislu tih uredaba, pretvoriti u tvar navedenu u spomenutim prilozima.
Uvodno treba podsjetiti da je pojam „predviđene tvari“ definiran u člancima 2. točkama (a) uredaba br. 273/2004 i 111/2005 kao svaka tvar navedena u odgovarajućim prilozima tim uredbama, uključujući mješavine i prirodne proizvode koji sadrže te tvari, uz isključenje lijekova kako su definirani Direktivom 2001/83, farmaceutskih preparata, mješavina, prirodnih proizvoda i drugih preparata koji predviđene tvari sadrže u takvim spojevima da se ne mogu lako koristiti ni ekstrahirati lako primjenjivim ili ekonomski isplativim sredstvima.
Iz izričaja tih odredbi proizlazi da je popis tvari naveden u odgovarajućim prilozima uredbama br. 273/2004 i 111/2005 taksativan i da se stoga samo tvari koje su izričito navedene na popisu koji je utvrđen tim prilozima mogu kvalificirati kao „predviđene tvari“, u smislu tih uredaba, uz isključenje svih tvari koje su s predviđenim tvarima izjednačene.
Ta striktna interpretacija potkrijepljena je, jednim dijelom, činjenicom da uredbe br. 273/2004 i 111/2005 ne sadržavaju nikakvu naznaku o namjeri zakonodavca Unije da na takav način odredi pojam izjednačene tvari, i drugim dijelom, uvodnom izjavom 13. Uredbe br. 273/2004, na temelju koje zakonodavac Unije naglašava da bi podvrgavanje svih prekursora za sintetske droge i psihotropne tvari istim strogim kontrolama kojima podliježu tvari navedene u Prilogu I. Uredbi br. 273/2004 predstavljalo nepotrebnu prepreku trgovini.
Iz uobičajenog značenja pojma „koji sadrži“, korištenog u definiciji „predviđene tvari“, proizlazi da, kada se radi o farmaceutskim preparatima, mješavinama, prirodnim proizvodima i drugim preparatima, kvalificiranje tih proizvoda kao „predviđenih tvari“ zahtijeva da je tvar navedena u odgovarajućim prilozima tim uredbama u proizvodu sadržana kao takva, to jest da je jedan od njegovih sastojaka.
U ovom slučaju, nesporno je, s jedne strane, da APAAN nije naveden na popisu predviđenih tvari u smislu članaka 2. točaka (a) uredaba br. 273/2004 i 111/2005 koje su nabrojene u odgovarajućim prilozima tim uredbama, u njihovoj inačici koja je primjenjiva na glavni postupak i, s druge strane, to da BMK nije, kao takav, prisutan u sastavu APAAN‑a.
U pogledu potonjeg, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi, što je potvrđeno očitovanjima svih zainteresiranih koji su podnijeli očitovanja u predmetnom postupku, da se proizvodnja BMK‑a iz APAAN‑a ne obavlja postupkom ekstrakcije, već hidrolizom APAAN‑a, koja podrazumijeva pretvaranje potonjeg.
Dakle, kao što proizlazi iz točke 29. ove presude, „predviđenom tvari“ u smislu članaka 2. točaka (a) uredaba br. 273/2004 i 111/2005 ne može se kvalificirati proizvod koji ne sadrži, kao takav, tvar navedenu u Prilogu I. Uredbi br. 273/2004 i u Prilogu Uredbi br. 111/2005, nego se takva tvar iz njega dobiva postupkom pretvaranja.
Slijedom toga, u nedostatku izričitog spomena APAAN‑a u odgovarajućim prilozima uredbama 273/2004 i 111/2005, ta se tvar ne može kvalificirati kao „predviđena tvar“ u smislu članaka 2. točaka (a) tih uredaba ili kao tvar izjednačena s takvom tvari.
U tom pogledu i vodeći računa o nepostojanju BMK‑a kao takvog u sastavu APAAN‑a, nije važna činjenica, koju ističe sud koji je uputio zahtjev, da je postupak pretvaranja APAAN‑a u BMK relativno jednostavan i ekonomski isplativ.
Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje ciljem koji slijede uredbe br. 273/2004 i 111/2005, kao što proizlazi iz uvodne izjave 13. prvonavedene uredbe, ili promjenjivom prirodom trgovine drogama, koja je navedena u uvodnoj izjavi 17. iste uredbe, kako to tvrdi Kraljevina Nizozemska.
Iako je točno da ove uredbe imaju za cilj suzbijanje zloporabe tvari koje se uobičajeno koriste u nedopuštenoj proizvodnji opojnih droga ili psihotropnih tvari, uspostavljajući sustav praćenja trgovine tim tvarima popraćen odgovarajućim učinkovitim, proporcionalnim i odvraćajućim kaznama, ipak cilj tih uredaba, koji ide za kažnjavanjem, ne bi smio imati utjecaj ni na definiciju pojma „predviđene tvari“ ni na moguću kvalifikaciju tvari o kojoj se radi kao predviđene tvari na temelju te definicije (vidjeti, analogno, presudu D. i G., C‑358/13 i C‑181/14,
EU:C:2014:2060
, t. 49.).
To vrijedi tim više što je zakonodavac Unije u članku 9. Uredbe br. 273/2004 i članku 10. Uredbe br. 111/2005 predvidio mehanizam suradnje između država članica, subjekata i kemijske industrije radi kontrole kretanja „nepredviđenih tvari“, koje su definirane u člancima 2. točkama (b) tih uredaba kao sve tvari koje su, iako nisu navedene u prilozima, utvrđene kao tvari koje su se koristile u nedopuštenoj proizvodnji opojnih droga ili psihotropnih tvari.
Na osnovi prethodnih razmatranja, na prvo pitanje treba odgovoriti tako da članke 2. točke (a) uredaba br. 273/2004 i 111/2005 treba tumačiti u smislu da se kvalifikacija „predviđene tvari“ u smislu tih odredbi ne primjenjuje na tvar kao što je APAAN, koja nije navedena u Prilogu I. Uredbi br. 273/2004 ili u Prilogu Uredbi br. 111/2005, čak i pod pretpostavkom da se, lako primjenjivim ili ekonomski isplativim sredstvima, u smislu tih uredaba, može lako pretvoriti u tvar koja je navedena u spomenutim prilozima.
Drugo pitanje
S obzirom na odgovor na prvo pitanje, nije potrebno odgovoriti na drugo, treće i četvrto pitanje.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Članke 2. točke (a) Uredbe (EZ) br. 273/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o prekursorima za droge i Uredbe Vijeća (EZ) br. 111/2005 od 22. prosinca 2004. o utvrđivanju pravila za nadzor trgovine prekursorima za droge između Zajednice i trećih zemalja treba tumačiti u smislu da se kvalifikacija „predviđene tvari“ u smislu tih odredbi ne primjenjuje na tvar kao što je APAAN, koja nije navedena u Prilogu I. Uredbi br. 273/2004 ili u Prilogu Uredbi br. 111/2005, čak i pod pretpostavkom da se, lako primjenjivim ili ekonomski isplativim sredstvima, u smislu tih uredaba, može lako pretvoriti u tvar koja je navedena u spomenutim prilozima.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski