CELEX: 62011CJ0364
Richtlijn 2004/83/EG
Minimumnormen voor erkenning als vluchteling of als persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt
Staatlozen van Palestijnse afkomst die daadwerkelijk bijstand van United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) hebben gekregen
Recht van die staatlozen op toekenning van vluchtelingenstatus krachtens artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83
Toepassingsvoorwaarden
Ophouden van die bijstand van UNRWA ‚om welke reden ook’
Bewijs
Gevolgen voor betrokkenen die om toekenning van vluchtelingenstatus verzoeken
Recht, op grond van dit feit, op voorzieningen uit hoofde van die richtlijn
Automatische erkenning als ‚vluchteling’ in zin van artikel 2, sub c, van die richtlijn en toekenning van vluchtelingenstatus overeenkomstig artikel 13 ervan

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (
PB L 304, blz. 12
, en rectificatie
PB 2005, L 204, blz. 24
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Abed El Karem El Kott, A Radi et Kamel Ismail, allen staatlozen van Palestijnse afkomst, en de Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Bureau voor Immigratie en nationaliteit; hierna: „BAH”) over de afwijzing door laatstgenoemde instantie van hun verzoeken om toekenning van de vluchtelingenstatus.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Vluchtelingenverdrag
Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [
Recueil des traités des Nations Unies
, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], is in werking getreden op 22 april 1954. Het is aangevuld en gewijzigd door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Verdrag van Genève”).
Volgens artikel 1 A, lid 2, eerste alinea, van het Vluchtelingenverdrag is een „vluchteling” elke persoon die „uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en [...] verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren”.
Artikel 1 D van het Verdrag van Genève, dat een uitzonderlijke rechtsstatus in het leven roept voor een bepaalde groep van personen, bepaalt:
„Dit Verdrag is niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.
Wanneer deze bescherming of bijstand om welke redenen ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, zullen deze personen van rechtswege onder dit Verdrag vallen.”
UN Conciliation Commission for Palestine (UNCCP)
De United Nations Conciliation Commission for Palestine (Verzoeningscommissie van de Verenigde Naties voor Palestina, UNCCP) is ingesteld bij resolutie 194 (III) van 11 december 1948 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Paragraaf 11, tweede alinea, van deze resolutie bepaalt dat de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties:
„[
o]pdracht geeft
aan de [UNCCP] om de repatriëring, herhuisvestiging en economische en sociale rehabilitatie van de vluchtelingen, alsmede de uitbetaling van compensatiegelden te vergemakkelijken, en nauwe banden te onderhouden met de Directeur van het United Nations Relief for Palestinian Refugees en, via hem, met de aangewezen organen en instellingen van de Verenigde Naties.”
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East
Bij resolutie 302 (IV) van 8 december 1949 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is het United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Organisatie van de Verenigde Naties voor hulp aan de Palestijnse vluchtelingen in het Nabije Oosten, hierna: „UNRWA”) opgericht. Het mandaat van het UNRWA is regelmatig verlengd en zijn huidige mandaat verstrijkt op 30 juni 2014. Het gebied waarin het UNRWA werkzaam is, omvat Libanon, de Syrische Arabische Republiek, Jordanië, de Westelijke Jordaanoever (Oost-Jeruzalem daaronder begrepen) en de Gazastrook.
Paragraaf 20 van resolutie 302 (IV) bepaalt dat de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties:
„[o]pdracht
geeft
aan het [UNRWA] om in overleg te treden met de [UNCCP], opdat zij hun respectieve taken optimaal kunnen vervullen, met name met betrekking tot paragraaf 11 van resolutie 194 (III), vastgesteld door de Algemene Vergadering op 11 december 1948”.
Paragraaf 6 van resolutie 2252 (ES-V) van 4 juli 1967 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties inzake humanitaire bijstand bepaalt dat zij instemt met de inspanningen van het UNRWA om voor zover mogelijk humanitaire bijstand te verlenen in spoedeisende gevallen en als tijdelijke maatregel aan de andere personen in het gebied die thans ontheemd zijn en ten gevolge van de recente vijandelijkheden ernstige behoefte aan onmiddellijke bijstand hebben.
Uit de paragrafen 1 tot en met 3 van resolutie 66/72 van 9 december 2011 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties betreffende de bijstand aan Palestijnse vluchtelingen blijkt dat zij:
„1.
helaas vaststelt
dat noch de repatriëring noch de compensatie van de vluchtelingen, als bedoeld in paragraaf 11 van haar resolutie 194 (III), heeft plaatsgevonden en dat de situatie van de vluchtelingen uit Palestina derhalve een punt van grote bezorgdheid blijft [...]
2.
tevens helaas vaststelt
dat de [UNCCP] er niet in is geslaagd een weg te vinden om vorderingen te maken bij de toepassing van paragraaf 11 van resolutie 194 (III), en haar verzoek aan de [UNCCP] herhaalt om haar inspanningen daartoe voort te zetten [...]
3.
wijst op
de noodzaak dat het werk van het [UNRWA] moet worden voortgezet, alsmede op het belang van zijn – onbelemmerde – optreden en van zijn diensten voor het welzijn en de menselijke ontwikkeling van vluchtelingen uit Palestina en voor de stabiliteit van de regio, zolang er geen rechtvaardige oplossing van het vraagstuk van de vluchtelingen uit Palestina is”.
Unierecht
Richtlijn 2004/83
Volgens punt 3 van de considerans van richtlijn 2004/83, vormt het Verdrag van Genève de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen.
Overeenkomstig punt 10 van de considerans van die richtlijn, gelezen in licht van artikel 6, lid 1, VEU, eerbiedigt deze richtlijn de grondrechten en de vrijheden en neemt zij de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). In het bijzonder streeft deze richtlijn ernaar, de menselijke waardigheid en het recht op asiel van asielzoekers op grond van de artikelen 1 en 18 van het Handvest ten volle te eerbiedigen.
De punten 16 en 17 van de considerans van richtlijn 2004/83 luiden:
„(16)
Er dienen minimumnormen voor de omschrijving en de inhoud van de vluchtelingenstatus te worden vastgesteld om de bevoegde nationale instanties van de lidstaten bij de toepassing van het Verdrag van Genève voor te lichten.
(17)
Het is noodzakelijk gemeenschappelijke begrippen in te voeren van de criteria op grond waarvan asielzoekers als vluchtelingen in de zin van artikel 1 van het Verdrag van Genève worden aangemerkt.”
Volgens artikel 1 van richtlijn 2004/83 is het doel van deze richtlijn minimumnormen vast te stellen voor enerzijds de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft en anderzijds de inhoud van de verleende bescherming.
Volgens artikel 2 van die richtlijn wordt in de richtlijn verstaan onder:
„a)
‚internationale bescherming’: de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming zoals omschreven in de punten d en f;
[...]
c)
‚vluchteling’: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, dan wel een staatloze die zich om dezelfde reden buiten het land bevindt waar hij vroeger gewoonlijk verbleef en daarheen niet kan, dan wel wegens genoemde vrees niet wil terugkeren, en op wie artikel 12 niet van toepassing is;
d)
‚vluchtelingenstatus’: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling;
e)
‚persoon die voor de subsidiaire-beschermingsstatus in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, [hij] een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15, en op wie artikel 17, leden 1 en 2 [betreffende de gronden voor uitsluiting van de subsidiaire bescherming], niet van toepassing is, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen;
[...]”
Artikel 4 van de richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk II, met als opschrift „Beoordeling van verzoeken om internationale bescherming”, omschrijft de voorwaarden voor de beoordeling van de feiten en omstandigheden en bepaalt in lid 3:
„De beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en houdt onder meer rekening met:
a)
alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van herkomst en de wijze waarop deze worden toegepast;
b)
de door de verzoeker afgelegde verklaring en overgelegde documenten, samen met informatie over de vraag of de verzoeker aan vervolging of andere ernstige schade is blootgesteld dan wel blootgesteld zou kunnen worden;
c)
de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, waartoe factoren behoren zoals achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging of ernstige schade overeenkomen;
d)
de vraag of zijn activiteiten, sedert hij zijn land heeft verlaten, uitsluitend ten doel hadden de nodige voorwaarden te scheppen om een verzoek om internationale bescherming te kunnen indienen, teneinde na te gaan of de betrokkene, in geval van terugkeer naar dat land, door die activiteiten aan vervolging of ernstige schade zal worden blootgesteld;
e)
de vraag of in redelijkheid kan worden verwacht dat de verzoeker zich onder de bescherming kan stellen van een ander land waar hij zich op zijn staatsburgerschap kan beroepen.”
Onder hoofdstuk III van richtlijn 2004/83, met als opschrift „Voorwaarden voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus”, bepaalt artikel 11, met als opschrift „Beëindiging”:
„1.   Een onderdaan van een derde land of staatloze houdt op vluchteling te zijn wanneer hij:
[...]
f)
indien hij geen nationaliteit bezit, kan terugkeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling is erkend, hebben opgehouden te bestaan.
[...]”
Artikel 12 van richtlijn 2004/83, met als opschrift „Uitsluiting”, dat ook in hoofdstuk III is opgenomen, bepaalt in lid 1, sub a, waarin twee zinnen voorkomen die een weergave zijn van de twee alinea’s van artikel 1 D van het Verdrag van Genève:
„Een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer:
a)
hij onder artikel 1 D van het Verdrag van Genève valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen [(HCV)]. Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn”.
Volgens artikel 12, lid 1, sub b, wordt een onderdaan van een derde land of staatloze uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer hij „door de bevoegde autoriteiten van het land waar hij zich heeft gevestigd, beschouwd wordt de rechten en verplichtingen te hebben, welke met het bezit van de nationaliteit van dat land verbonden zijn, of daarmee gelijkwaardige rechten en verplichtingen”.
Lid 2 van artikel 12 bepaalt dat een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat een of meerdere in die bepaling vastgestelde uitsluitingsgronden op hem van toepassing zijn en die enerzijds betrekking hebben op de omstandigheid dat hij een „misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid” [lid 2, sub a] of een „ernstig, niet-politiek misdrijf” [lid 2, sub b] heeft begaan, of anderzijds op de omstandigheid dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan „handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties” [lid 2, sub c].
De in artikel 12, leden 1, sub b, 2 en 3, van richtlijn 2004/83 vermelde gronden voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus, komen overeen met die van artikel 1 E, respectievelijk artikel 1 F van het Verdrag van Genève.
Onder hoofdstuk IV van richtlijn 2004/83, met als opschrift „Vluchtelingenstatus”, luidt artikel 13, met als opschrift „Verlening van de vluchtelingenstatus”:
„De lidstaten verlenen de vluchtelingenstatus aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en III als vluchteling wordt erkend.”
In dat hoofdstuk IV van die richtlijn, bepaalt artikel 14, met als opschrift „Intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus”, in lid 1 ervan, dat de lidstaten de door een nationale instantie verleende vluchtelingenstatus intrekken, indien de vluchteling volgens de criteria van artikel 11 geen vluchteling meer is.
Artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/83, in hoofdstuk VII ervan, met als opschrift „Kenmerken van de internationale bescherming”, bepaalt:
„De lidstaten eerbiedigen het beginsel van non-refoulement met inachtneming van hun internationale verplichtingen”.
Richtlijn 2005/85/EG
Volgens artikel 2, sub c, van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (
PB L 326, blz. 13
), wordt verstaan onder:
„‚asielzoeker’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen”.
Hongaars recht
Artikel 8, lid 1, van wet nr. LXXX van 2007 inzake het asielrecht (
Magyar Közlöny
2007/83), bepaalt:
„De vluchtelingenstatus mag niet worden verleend aan vreemdelingen die onder een van de in artikel 1 D, E of F, van het Verdrag van Genève vastgestelde uitsluitingsgronden vallen.”
Hoofdgeding
Situatie van Abed El Karem El Kott
Blijkens de verwijzingsbeslissing leefde Abed El Karem El Kott onder moeilijke materiële omstandigheden in het UNRWA-vluchtelingenkamp Ein El-Hilweh in Libanon. In die omstandigheden en nadat zijn huis in brand werd gestoken en hij werd bedreigd, heeft hij het kamp verlaten en is hij gevlucht uit Libanon, waar hij zijns inziens zeker zou worden gevonden.
In Hongarije heeft de BAH hem niet als vluchteling erkend, maar wel krachtens artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/83 een terugleidingsverbod ten aanzien van hem uitgevaardigd.
Abed El Karem El Kott is bij de verwijzende rechter opgekomen tegen de weigering om hem als vluchteling te erkennen.
Situatie van A Radi
Wat A Radi betreft, volgt uit de verwijzingsbeslissing dat zijn huis in het UNRWA-vluchtelingenkamp Nahr el Bared, tevens in Libanon, in mei 2007 is verwoest bij gevechten tussen het Libanese leger en de islamitische beweging Fatah. Omdat er geen plaats was in het nabijgelegen Baddawi kamp, verbleven A Radi, zijn ouders en zijn broers en zussen bij een kennis in Tripoli (Libanon). Zij werden echter door Libanese soldaten beledigd, mishandeld, willekeurig aangehouden, gefolterd en vernederd. Aangezien zij als Palestijnen geen rechten hadden in Libanon, verliet A Radi samen met zijn vader Libanon.
De BAH heeft hem evenmin als vluchteling erkend, maar heeft een terugleidingsverbod ten aanzien van hem uitgevaardigd. A Radi is bij de verwijzende rechter opgekomen tegen de weigering om hem als vluchteling te erkennen.
Situatie van Kamel Ismail
Kamel Ismail woonde met zijn familie in het vluchtelingenkamp Ein el-Hilweh. Hij heeft verklaard dat bij gevechten tussen het Islamitische Fatah en Jund al-Sham extremisten het dak van zijn woning wilden gebruiken. Toen hij weigerde, werd hij met de dood bedreigd en ervan verdacht „voor de vijand te werken”. Aangezien hij zich niet kon verdedigen, is hij met zijn gezin naar Beiroet (Libanon) vertrokken. Omdat hij zich daar niet veilig voelde, is hij naar Hongarije gevlucht. Hij heeft een verklaring van het Palestinian People’s Committee overgelegd waaruit blijkt dat hijzelf en zijn gezin het vluchtelingenkamp Ein al-Hilweh om veiligheidsredenen en vanwege bedreigingen van islamitische fundamentalisten hadden moeten verlaten, alsook foto’s van de ruïne van hun huis.
De BAH heeft Kamel Ismail niet als vluchteling erkend, maar heeft hem en zijn familieleden subsidiaire bescherming verleend.
Ook Kamel Ismail is bij de verwijzende rechter opgekomen tegen de beslissing van weigering om hem als vluchteling te erkennen.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
De drie zaken zijn door de verwijzende rechter voor het hoofdgeding gevoegd.
Verzoekers in het hoofdgeding hebben voor de verwijzende rechter, op een volgens hem geloofwaardige wijze, de individuele omstandigheden uiteengezet die hen hebben gedwongen het gebied te verlaten waarin het UNRWA werkzaam is en hebben verzocht om erkenning als vluchteling krachtens artikel 1 D, tweede alinea, van het Verdrag van Genève, waarnaar wordt verwezen door artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83.
Zij voeren aan dat, aangezien de UNRWA-bijstand is opgehouden in de zin van de voornoemde bepaling van het Verdrag van Genève, deze bepaling hen automatisch een recht op toekenning van de vluchtelingenstatus verleent.
Bij de behandeling van hun verzoeken heeft de BAH verzoekers in het hoofdgeding behandeld als asielzoekers in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2005/85 en de verzoeken behandeld volgens de in die richtlijn vastgestelde toekenningsprocedure. De BAH heeft geoordeeld dat zij niet voldeden aan de voorwaarden om te worden beschouwd als „vluchteling” in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83.
Hoewel de verwijzende rechter erkent dat de UNRWA-bijstand ophoudt wanneer het UNRWA om objectieve redenen die met zijn eigen werkveld verband houden niet in staat is bijstand te verlenen aan een persoon die er recht op heeft, houdt volgens hem het feit dat een persoon op grond van dit feit recht heeft op de voorzieningen uit hoofde van richtlijn 2004/83, geen automatische erkenning als vluchteling in. Uit het gebruik van de woorden „op grond van dit feit” kan als enige rechtsgevolg worden afgeleid, dat de betrokkene binnen de personele werkingssfeer van de richtlijn valt, en het gebruik van die woorden betekent slechts dat een erkenning als vluchteling mogelijk is.
De verwijzende rechter merkt met name op dat, aangezien verzoekers in het hoofdgeding allen de bijstand van een in artikel 12, lid 1, sub a, eerste volzin, van die richtlijn bedoeld orgaan hebben ingeroepen, enerzijds moet worden uitgemaakt onder welke voorwaarden kan worden aangenomen dat die bijstand is opgehouden in de zin van de tweede volzin van die bepaling en anderzijds welke de aard en de draagwijdte is van de waarborgen waarop de betrokkene, ingeval die bijstand ophoudt, op grond van dit feit krachtens de richtlijn recht heeft.
Daarop heeft de Fővárosi Bíróság (Hof van Boedapest) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„Moet artikel 12, lid 1, sub a, van [richtlijn 2004/83] aldus worden uitgelegd dat:
1)
het recht op de voorzieningen uit hoofde van de richtlijn de erkenning als vluchteling inhoudt of één van de twee binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallende beschermingsvormen (vluchtelingenstatus en subsidiaire bescherming), al naargelang de keuze van de lidstaat, of betekent het in voorkomend geval dat geen van beide beschermingsvormen automatisch wordt verkregen maar uitsluitend dat de betrokkene binnen de personele werkingssfeer van de richtlijn valt?
2)
het ophouden van de bescherming of bijstand van een instelling te maken heeft met het verblijf buiten het gebied waarin deze werkzaam is, de beëindiging van de activiteiten van die instelling, het feit dat het niet langer mogelijk is bescherming of bijstand van die instelling te genieten, dan wel, in voorkomend geval, een onbedoeld beletsel als gevolg van een legitieme of objectieve reden waardoor de rechthebbende die bescherming of bijstand niet kan inroepen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
Blijkens de punten 3, 16 en 17 van de considerans van richtlijn 2004/83 is het Verdrag van Genève de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen en zijn de bepalingen van de richtlijn inzake de voorwaarden voor erkenning als vluchteling en inzake de inhoud van de vluchtelingenstatus vastgesteld om de bevoegde instanties van de lidstaten te helpen dit verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria (arrest van 17 juni 2010, Bolbol,
C-31/09, Jurispr. blz. I-5539
, punt 37).
De bepalingen van richtlijn 2004/83 moeten dus worden uitgelegd in het licht van de algehele systematiek en de doelstelling van die richtlijn, met inachtneming van het Verdrag van Genève en de andere desbetreffende verdragen bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU. Die uitlegging moet voorts geschieden, zoals uit punt 10 van de considerans van die richtlijn volgt, met eerbiediging van de rechten die zijn erkend in het Handvest (arrest van 5 september 2012, Y en Z, C-71/11 en C-99/11, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Bolbol, heeft de Fővárosi Bíróság het Hof prejudiciële vragen voorgelegd die in haast identieke bewoordingen waren geformuleerd als die welke hij in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft gesteld. Aangezien in die zaak de betrokkene evenwel niet de bijstand van het UNRWA had ingeroepen alvorens het gebied te verlaten waarin het UNRWA werkzaam was om een asielverzoek in Hongarije in te dienen, heeft het Hof bijgevolg geoordeeld dat enerzijds niet hoefde te worden nagegaan onder welke omstandigheden kan worden aangenomen of die bijstand „om welke reden ook ophoudt” en anderzijds evenmin welke de aard is van de voorzieningen uit hoofde van die richtlijn waarop de betrokkene „
op grond van dit feit
recht heeft” wegens het ophouden van de bijstand (zie in die zin arrest Bolbol, reeds aangehaald, punten 55 en 56).
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag, die eerst moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83 aldus moet worden uitgelegd dat het ophouden van de bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de HCV „om welke reden ook” de situatie betreft van een persoon die het gebied verlaat waarin dat orgaan of die instelling werkzaam is in omstandigheden als die waarin alle verzoekers in het hoofdgeding zijn vertrokken.
In dit verband zij meteen in herinnering gebracht dat volgens artikel 12, lid 1, sub a, eerste volzin, van die richtlijn een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer „hij onder artikel 1 D van het Verdrag van Genève valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de [HCV]”.
Artikel 1 D, eerste alinea, van het Verdrag van Genève bepaalt dat dit verdrag niet van toepassing is op personen die „thans” bescherming of bijstand „genieten”„van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de [HCV]”. Deze grond voor uitsluiting van de werkingssfeer van dat verdrag moet strikt worden uitgelegd (zie in die zin arrest Bolbol, reeds aangehaald, punt 51).
Vaststaat dat het UNRWA thans, zoals de advocaat-generaal in punt 5 van haar conclusie heeft opgemerkt, het enige andere orgaan of instelling van de Verenigde Naties dan de HCV is dat is bedoeld in artikel 12, lid 1, sub a, eerste volzin, van richtlijn 2004/83 en in artikel 1 D, eerste alinea, van het Verdrag van Genève (zie tevens in die zin arrest Bolbol, reeds aangehaald, punt 44).
Dat voornoemde bepaling van het Verdrag van Genève, waar artikel 12, lid 1, sub a, eerste volzin, van richtlijn 2004/83 naar verwijst, zich beperkt tot het uitsluiten van de werkingssfeer ervan van de personen die „thans” bescherming of bijstand „genieten” van dergelijke andere organen of instellingen van de Verenigde Naties, kan niet aldus worden uitgelegd dat het loutere feit dat de betrokkene zich bevindt buiten het gebied waarin het UNRWA werkzaam is of dit gebied vrijwillig verlaat, volstaat om de in die bepaling neergelegde uitsluiting van de vluchtelingenstatus te beëindigen.
Anders zou een asielzoeker in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2005/85, die zijn asielverzoek op het grondgebied van een van de lidstaten indient en zich dus fysiek buiten de zone bevindt waarin het UNRWA werkzaam is, nooit onder de grond voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus van artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83 kunnen vallen, wat een dergelijke uitsluitingsgrond elk nuttig effect zou ontnemen, zoals de advocaat-generaal in de punten 52 en 53 van haar conclusie heeft uiteengezet.
Aannemen dat een vrijwillig vertrek uit het gebied waarin het UNRWA werkzaam is en dus een vrijwillige afstand van de door UNRWA verleende bijstand aanleiding geeft tot de toepassing van artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83, gaat bovendien in tegen de doelstelling van artikel 1 D, eerste alinea, van het Verdrag van Genève, dat tot doel heeft al diegenen die een dergelijke bijstand genieten van de toepassing van dit verdrag uit te sluiten.
Bijgevolg moet artikel 12, lid 1, sub a, eerste volzin, van de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de in die bepaling neergelegde grond voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus niet alleen van toepassing is op de personen die thans de door UNRWA verleende bijstand genieten, maar ook op diegenen die, zoals verzoekers in het hoofdgeding, die bijstand daadwerkelijk hebben genoten kort vóór het indienen van een asielverzoek in een lidstaat, voor zover die bijstand evenwel niet is opgehouden in de zin van de tweede volzin van datzelfde lid 1, sub a.
Die tweede volzin betreft de situatie waarin de bescherming of de bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de HCV „om welke reden ook” is opgehouden, zonder dat de positie van de betrokkenen definitief geregeld is overeenkomstig de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
Vaststaat dat de positie van de personen die UNRWA-bijstand genieten tot op heden niet definitief is geregeld, zoals met name blijkt uit de paragrafen 1 en 3 van resolutie 66/72 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 9 december 2011.
Aangezien het loutere feit dat de aanvrager van de vluchtelingenstatus het gebied waarin het UNRWA werkzaam is, verlaat, ongeacht de reden van dat vertrek, de in artikel 12, lid 1, sub a, eerste volzin, van richtlijn 2004/83 neergelegde uitsluiting van de vluchtelingenstatus niet kan beëindigen, dient te worden bepaald onder welke omstandigheden kan worden aangenomen dat de door UNRWA verleende bijstand is opgehouden in de zin van de tweede volzin van die bepaling.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat niet alleen de opheffing van het orgaan of van de instelling die de bescherming of de bijstand verleent, leidt tot het ophouden van de door dat orgaan of door die instelling verleende bescherming of bijstand in de zin van de tweede volzin van dat artikel 12, lid 1, sub a, maar ook de onmogelijkheid voor dat orgaan of die instelling om zijn opdracht te volbrengen.
Uit de woorden „[i]s die bescherming of bijstand [...] opgehouden” die de tweede volzin van artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83 inleiden, volgt namelijk dat het bovenal de daadwerkelijk door het UNRWA verleende bijstand is die moet ophouden, en niet het bestaan van dit orgaan, om de grond voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus te beëindigen.
Hoewel de bovenvermelde woorden op zich beschouwd aldus kunnen worden uitgelegd dat zij alleen gebeurtenissen betreffen die rechtstreeks met het UNRWA verband houden, zoals de opheffing van dat orgaan of een gebeurtenis waardoor het in het algemeen voor dit orgaan onmogelijk is om zijn opdracht te volbrengen, vereisen de woorden „om welke reden ook” die erop volgen in die tweede volzin echter dat deze aldus wordt uitgelegd dat de reden voor het ophouden van de bijstand ook kan voortvloeien uit omstandigheden buiten de wil van de betrokken persoon, die hem ertoe dwingen het gebied waarin het UNRWA werkzaam is, te verlaten.
Ongetwijfeld kan niet worden aangenomen dat de bijstand is opgehouden wegens de loutere omstandigheid dat een persoon zich buiten dat gebied bevindt of vrijwillig besluit om het te verlaten. Is die beslissing echter ingegeven door dwingende omstandigheden onafhankelijk van de wil van de betrokken persoon, dan kan een dergelijke situatie leiden tot de vaststelling dat de bijstand die deze persoon genoot, is opgehouden in de zin van artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83.
Deze uitlegging strookt met de doelstelling van genoemd artikel 12, lid 1, sub a, die met name de bedoeling heeft om Palestijnse vluchtelingen blijvende bescherming te bieden door middel van een daadwerkelijke bescherming of bijstand en niet alleen door het bestaan te waarborgen van organen of instellingen die belast zijn met het verlenen van die bijstand of bescherming, zoals tevens blijkt uit paragraaf 20 van resolutie 302 (IV) juncto paragraaf 6 van resolutie 2252 (ES-V) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
Om uit te maken of de bijstand of bescherming daadwerkelijk is opgehouden in de zin van die bepaling van richtlijn 2004/83, dienen de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties na te gaan of het vertrek van de betrokken persoon zijn rechtvaardiging vindt in redenen buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil die hem dwingen dat gebied te verlaten en hem op die manier beletten de door het UNRWA verleende bijstand te genieten.
Wat het onderzoek in een specifieke zaak betreft van de omstandigheden die geleid hebben tot het vertrek uit het gebied waarin het UNRWA werkzaam is, moeten de nationale autoriteiten rekening houden met de doelstelling van artikel 1 D, van het Verdrag van Genève, waar artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83, naar verwijst, te weten blijvende bescherming bieden aan Palestijnse vluchtelingen, in die hoedanigheid, totdat hun positie definitief is geregeld overeenkomstig de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
Gelet op deze doelstelling moet worden aangenomen dat een Palestijnse vluchteling gedwongen is het gebied te verlaten waarin het UNRWA werkzaam is, wanneer hij zich in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid bevindt en het voor dit orgaan onmogelijk is hem in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee het is belast.
Daaraan moet worden toegevoegd dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar het asielverzoek is ingediend, wanneer zij trachten te achterhalen of een persoon, om redenen buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil, in feite niet langer de bijstand kon genieten die hem werd verleend alvorens hij het gebied verliet waarin het UNRWA werkzaam is, alle relevante factoren individueel moeten beoordelen. Artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/83 kan naar analogie op deze beoordeling worden toegepast.
Gelet op een en ander, moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83 aldus moet worden uitgelegd dat het ophouden van de bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de HCV „om welke reden ook”, eveneens de situatie omvat van een persoon die, na daadwerkelijk die bescherming of bijstand te hebben ingeroepen, deze niet langer geniet om een reden buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil. De bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek van die persoon, moeten op basis van een individuele beoordeling van het verzoek nagaan of die persoon gedwongen werd het gebied te verlaten waarin dat orgaan of die instelling werkzaam is. Dit is het geval wanneer hij zich persoonlijk in een situatie van ernstige onveiligheid bevond en het voor het betrokken orgaan of de betrokken instelling onmogelijk was hem in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee dat orgaan of die instelling is belast.
Eerste vraag
Vooraf moet met betrekking tot de eerste vraag worden benadrukt dat in richtlijn 2004/83, anders dan in het Verdrag van Genève dat slechts de vluchtelingenstatus betreft, twee verschillende beschermingsregimes bestaan, namelijk de vluchtelingenstatus en de status die wordt verleend door de subsidiaire bescherming, aangezien artikel 2, sub e, van de richtlijn bepaalt dat voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt de persoon „die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt”.
Bijgevolg moeten de woorden „recht op de voorzieningen van [de] richtlijn” in artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83 worden geacht uitsluitend te verwijzen naar de vluchtelingenstatus, aangezien deze bepaling is ingegeven door artikel 1 D van het Verdrag van Genève, in het licht waarvan die richtlijn moet worden uitgelegd. Anders zou niet worden erkend dat er een verschil bestaat tussen de door het Verdrag van Genève verleende bescherming en die van richtlijn 2004/83.
Door uitsluitend naar de vluchtelingenstatus te verwijzen, sluit artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83 overigens niemand uit van de subsidiaire bescherming in de zin van artikel 2, sub e, van die richtlijn, en artikel 17 ervan, waarin de gronden voor uitsluiting van de subsidiaire bescherming zijn vermeld, maakt geen melding van het genieten van de bescherming of bijstand van een orgaan als het UNRWA.
Gelet op deze inleidende opmerkingen, moet worden aangenomen dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83 aldus moet worden uitgelegd dat het „recht op de voorzieningen van deze richtlijn” inhoudt dat de betrokkene recht heeft op de automatische erkenning als vluchteling dan wel alleen inhoudt dat hij binnen de personele werkingssfeer van die richtlijn valt.
In dit verband zij enerzijds gepreciseerd dat dit artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, bepaalt dat, zodra aan de erin neergelegde toepassingsvoorwaarden is voldaan, de betrokkene „
op grond van dit feit
recht [heeft] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn”, en anderzijds dat artikel 1 D, tweede alinea, van het Verdrag van Genève bepaalt dat in datzelfde geval deze personen respectievelijk „van rechtswege onder dit Verdrag [zullen] vallen” en in de tweede authentieke taalversie „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention”.
De woorden „
op grond van dit feit
recht [heeft] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn” moeten worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 1 D, tweede alinea, van het Verdrag van Genève, te weten aldus dat de betrokken personen „van rechtswege” onder dat verdrag vallen en de door dit verdrag verleende „voordelen” kunnen genieten.
Bijgevolg kan het recht dat voortvloeit uit het feit dat de UNRWA-bijstand ophoudt en de uitsluitingsgrond ophoudt van toepassing te zijn, niet uitsluitend betrekking hebben op de mogelijkheid voor de betrokkene om krachtens artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83 om de vluchtelingenstatus te verzoeken, aangezien iedere onderdaan van een derde land of iedere staatloze die zich op het grondgebied van een van de lidstaten bevindt deze mogelijkheid reeds heeft.
De bepaling aan het einde van de tweede volzin van artikel 12, lid 1, sub a, van de richtlijn dat de betrokkene „op grond van dit feit recht [heeft] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn” zou immers overbodig zijn en geen nuttig effect hebben indien zij enkel eraan zou herinneren dat personen die niet langer krachtens de eerste volzin van dat lid 1, sub a, van de vluchtelingenstatus zijn uitgesloten, zich kunnen beroepen op de bepalingen van richtlijn 2004/83 om hun verzoek om erkenning als vluchteling te laten behandelen krachtens artikel 2, sub c.
Bovendien volgt uit de volledige tekst van de tweede volzin van artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83 dat, zodra de positie van de in dit artikel bedoelde personen definitief geregeld is, zij als vluchteling kunnen worden erkend, indien zij om enige reden worden vervolgd in de zin van artikel 2, sub c, van die richtlijn. Is de positie van de betrokkenen daarentegen niet geregeld, zoals in de onderhavige zaak het geval is, hoewel de hun verleende bijstand wel is opgehouden om een reden onafhankelijk van hun wil, dan heeft het feit dat zij in deze specifieke situatie „op grond van dit feit recht [hebben] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn” noodzakelijkerwijze een ruimere draagwijdte dan die welke volgt uit de loutere omstandigheid dat zij niet zijn uitgesloten van de mogelijkheid om als vluchteling te worden erkend indien zij aan de voorwaarden van bedoeld artikel 2, sub c, voldoen.
In dit verband dient evenwel te worden opgemerkt dat de omstandigheid dat iemand ipso facto recht heeft op de voorzieningen uit hoofde van de bedoelde richtlijn in de zin van artikel 12, lid 1, sub a, ervan, geen onvoorwaardelijk recht op erkenning van de vluchtelingenstatus inhoudt, zoals de Hongaarse en de Duitse regering terecht hebben opgemerkt.
De persoon die ipso facto recht heeft op de voorzieningen van richtlijn 2004/83 moet dus niet noodzakelijkerwijze aantonen dat hij vervolging vreest in de zin van artikel 2, sub c, ervan, maar moet wel, zoals verzoekers in het hoofdgeding overigens hebben gedaan, een verzoek indienen om erkenning als vluchteling dat door de bevoegde autoriteiten van de verantwoordelijke lidstaat moet worden onderzocht. Deze autoriteiten moeten in het kader van dit onderzoek niet alleen nagaan of de asielzoeker daadwerkelijk de bijstand van het UNRWA heeft ingeroepen (zie in dit verband arrest Bolbol, reeds aangehaald, punt 52) en dat deze bijstand is opgehouden, maar ook dat deze verzoeker niet onder een van de uitsluitingsgronden van artikel 12, lid 1, sub b, of leden 2 en 3, van die richtlijn valt.
Daaraan zij bovendien toegevoegd dat artikel 11, lid 1, sub f, van richtlijn 2004/83, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 1, van die richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat een persoon ophoudt vluchteling te zijn indien hij kan terugkeren naar het gebied waarin het UNRWA werkzaam is, waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling is erkend, hebben opgehouden te bestaan (zie in dit verband naar analogie arrest van 2 maart 2010, Salahadin Abdulla e.a.,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 en C-179/08, Jurispr. blz. I-1493
, punt 76).
Ten slotte zij opgemerkt dat de uitlegging van de woorden „[heeft]
op grond van dit feit
recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn”, die uit de punten 70 tot en met 76 van het onderhavige arrest volgt, anders dan verschillende regeringen hebben aangevoerd die in de onderhavige zaak opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, geen door het beginsel van gelijke behandeling van artikel 20 van het Handvest verboden discriminatie inhoudt.
Aangezien asielzoekers die een gegronde vrees voor vervolging moeten hebben om te worden erkend als „vluchteling” in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83, zich in een andere situatie bevinden dan personen, die, zoals verzoekers in het hoofdgeding, UNRWA-bijstand genoten alvorens het gebied te verlaten waarin het UNRWA werkzaam is en een asielverzoek in te dienen in een lidstaat, vereist het beginsel van gelijke behandeling niet dat eerstgenoemden op dezelfde manier worden behandeld als diegenen die, zoals verzoekers in het hoofdgeding, die bijstand hebben ingeroepen.
Dienaangaande moet worden benadrukt dat, gelet op de specifieke situatie van Palestijnse vluchtelingen, de lidstaten die het Verdrag van Genève hebben ondertekend, in 1951 weloverwogen hebben besloten om voor hen te voorzien in de bijzondere behandeling van artikel 1 D van dit verdrag, waar artikel 12, lid 1, sub a, van richtlijn 2004/83 naar verwijst.
Gelet op een en ander, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer de bevoegde autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek hebben vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarde inzake het ophouden van de bescherming of de bijstand van het UNRWA wat de verzoeker betreft, de omstandigheid dat hij op grond van dit feit „recht [heeft] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn” de erkenning door die lidstaat als vluchteling inhoudt in de zin van artikel 2, sub c, van die richtlijn en de toekenning van rechtswege van de vluchtelingenstatus aan die verzoeker, voor zover hij evenwel niet binnen de werkingssfeer van de leden 1, sub b, of 2 en 3 van bedoeld artikel 12 valt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, moet aldus worden uitgelegd dat het ophouden van de bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (HCV) „om welke reden ook”, eveneens de situatie omvat van een persoon die, na daadwerkelijk die bescherming of bijstand te hebben ingeroepen, deze niet langer geniet om een reden buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil. De bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek van die persoon, moeten op basis van een individuele beoordeling van het verzoek nagaan of die persoon gedwongen werd het gebied te verlaten waarin dat orgaan of die instelling werkzaam is. Dit is het geval wanneer hij zich persoonlijk in een situatie van ernstige onveiligheid bevond en het voor het betrokken orgaan of de betrokken instelling onmogelijk was hem in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee dat orgaan of die instelling is belast.

2)
Artikel 12, lid 1, sub a, tweede volzin, van richtlijn 2004/83, moet aldus worden uitgelegd dat, wanneer de bevoegde autoriteiten van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, hebben vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarde inzake het ophouden van de bescherming of de bijstand van het United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA) wat de verzoeker betreft, de omstandigheid dat hij op grond van dit feit „recht [heeft] op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn” de erkenning door die lidstaat als vluchteling inhoudt in de zin van artikel 2, sub c, van die richtlijn en de toekenning van rechtswege van de vluchtelingenstatus aan die verzoeker, voor zover hij evenwel niet binnen de werkingssfeer van de leden 1, sub b, of 2 en 3 van bedoeld artikel 12 valt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.