CELEX: 62014CJ0309
Odesłanie prejudycjalne
Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi
Dyrektywa 2003/109/WE
Przepisy krajowe
Wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt
Przesłanka
Obowiązkowy wkład finansowy
Kwota ośmiokrotnie wyższa niż wymagana do uzyskania krajowego dokumentu tożsamości
Naruszenie zasad dyrektywy 2003/109/WE

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
Dz.U. 2004, L 16, s. 44
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2011 r. (
Dz.U. L 132, s. 1
) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/109”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Confederazione Generale Italiana del Lavoro (zwaną dalej „CGIL”) i Istituto Nazionale Confederale Assistenza (zwanym dalej „INCA”) a Presidenza del Consiglio dei Ministri (prezydium rządu), Ministero dell’Interno (ministerstwem spraw wewnętrznych) i Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwem gospodarki i finansów) wszczętego w celu stwierdzenia nieważności rozporządzenia wydanego przez te dwa ministerstwa w dniu 6 października 2011 r. w sprawie opłaty za wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt (GURI nr 304, z dnia 31 grudnia 2011 r., zwanego dalej „rozporządzeniem 2011”), a także wszelkich aktów przygotowawczych, wydanych w jego następstwie i z nim powiązanych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z motywami 9, 10 i 18 dyrektywy 2003/109:
„(9)
Względy ekonomiczne nie powinny stanowić podstawy odmowy przyznania statusu rezydenta długoterminowego i nie mogą być uznawane za wpływające na odnośne warunki.
(10)
Należy ustanowić zbiór zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.
[…]
(18)
Ustanowienie warunków, na podstawie których prawo pobytu w innym państwie członkowskim może zostać przyznane obywatelowi państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym, powinno przyczynić się do skutecznego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego jako obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób. Mogłoby to również stanowić podstawowy czynnik mobilności, mianowicie na rynku pracy w Unii”.
Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego [UE]”, stanowi w swym ust. 2:
„Państwa członkowskie wydają rezydentowi długoterminowemu zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego [UE]. Zezwolenie jest ważne przez co najmniej pięć lat i podlega automatycznemu odnowieniu z chwilą jego wygaśnięcia, na podstawie wniosku, jeżeli wniosek taki jest wymagany”.
Artykuł 19 dyrektywy 2003/109, zatytułowany „Rozpatrywanie wniosków i wydawanie dokumentu pobytowego”, przewiduje:
„[…]
2.   Jeżeli warunki przewidziane w art. 14, 15 i 16 są spełnione, wówczas, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego w art. 17 i 18, drugie państwo członkowskie wydaje rezydentowi długoterminowemu dokument pobytowy, który będzie mógł być odnowiony. Jest on odnawiany, na podstawie wniosku, jeżeli jest on wymagany, z chwilą wygaśnięcia dokumentu. Drugie państwo członkowskie powiadamia pierwsze państwo członkowskie o swojej decyzji.
3.   Drugie państwo członkowskie wydaje członkom rodziny rezydenta długoterminowego dokumenty pobytowe, które mogą być odnawiane, ważne przez taki okres, jak dokumenty wydane rezydentowi długoterminowemu”.
Prawo włoskie
Artykuł 5 ust. 2b decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (rozporządzenia ustawodawczego nr 286/1998 z dnia 25 lipca 1998 r. ujednolicającego przepisy imigracyjne i dotyczące statusu cudzoziemca; dodatek zwyczajny do GURI nr 191 z dnia 18 sierpnia 2009 r.), wprowadzony do wspomnianego rozporządzenia przez art. 1 ust. 22 lit. b) legge 15 luglio 2009, n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica (ustawą nr 94 z dnia 15 lipca 2009 r. o bezpieczeństwie publicznym; dodatek zwyczajny do GURI nr 170 z dnia 24 lipca 2009 r.) (zwanego dalej „rozporządzeniem ustawodawczym nr 286/1998”), stanowi:
„Wniosek o wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt wymaga uiszczenia opłaty, której kwotę wynoszącą od 80 EUR do 200 EUR określa rozporządzenie wydawane przez Ministro dell’economia e delle finanze wraz z Ministro dell’interno, ustanawiające ponadto zasady jej uiszczania oraz zasady wykonania przepisu o którym mowa w art. 14a ust. 2 [rozporządzenia ustawodawczego nr 286/1998]. Uiszczenie opłaty nie jest wymagane na potrzeby wydania i odnowienia zezwolenia na pobyt dla celów azylu, wniosku o azyl, ochrony dodatkowej i ze względów humanitarnych”.
Artykuł 14a rozporządzenia ustawodawczego nr 286/1998 ustanawia i normuje Fundusz repatriacyjny („Fondo rimpatri”) w sposób następujący:
„1.   Przy Ministero dell’interno ustanawia się Fundusz repatriacyjny mający na celu finansowanie wydatków służących repatriacji obcokrajowców do państw ich pochodzenia lub z których przybyli.
2.   Fundusz, o którym mowa w ust. 1, jest zasilany połową wpływów uzyskanych z poboru opłat, o których mowa w art. 5 ust. 2b oraz opłatami ewentualnie ustanowionymi przez Unię Europejską na cele samego Funduszu. Pozostałą część kwoty wpływów z opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 2b, włącza się do preliminarza budżetowego Ministero dell’interno w celu pokrycia kosztów związanych z działalnością dochodzeniowo-śledczą łączącą się z wydawaniem i odnawianiem zezwoleń na pobyt”.
Rozporządzenie 2011 przyjęte na podstawie art. 5 ust. 2b i art. 14a rozporządzenia ustawodawczego nr 286/1998 ustala wysokość opłaty należnej z tytułu wydania i odnowienia dokumentu pobytowego na następującym poziomie:
„a)
80 EUR dla zezwoleń na pobyt o długości od trzech miesięcy do roku;
b)
100 EUR dla zezwoleń na pobyt o długości od roku do dwóch lat;
c)
200 EUR dla zezwoleń na pobyt WE rezydenta długoterminowego oraz dla osób wnioskujących o zezwolenie na pobyt w rozumieniu art. 27 ust. 1 lit. a) rozporządzenia ustawodawczego nr [286/1998]”.
Chociaż postanowienie odsyłające nie zawiera odesłania do żadnych innych przepisów krajowych przewidujących inne opłaty podlegające uiszczeniu do celów wydania i odnowienia zezwolenia na pobyt, z uwag przedstawionych przez Komisję Europejską, a także przez CGIL i INCA wynika, że na podstawie wcześniejszych, wciąż obowiązujących, uregulowań prawa włoskiego za wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt, oprócz opłat przewidzianych przez rozporządzenie 2011, należy uiścić łączną kwotę 73,50 EUR, niezależnie od długości obowiązywania zezwolenia na pobyt.
Z uwag Komisji wynika w szczególności, że na podstawie art. 7s-b ust. 1 lit. b) decreto legge 31 gennaio 2005, n. 7, Disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività cultural, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, nonché per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione (rozporządzenia ustawodawczego nr 7 z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie doraźnych przepisów odnoszących się do uniwersytetów, badań, dziedzictwa kulturowego i działalności kulturalnej, realizacji dużych projektów strategicznych, mobilności urzędników i uproszczenia formalności związanych z prawem znaków pocztowych i opłatami skarbowymi), przekształconego, ze zmianami, w ustawę ustawą z dnia 31 marca 2005 r., od dnia 1 stycznia 2006 r. zezwolenia na pobyt wydawane w formie papierowej są zastępowane w momencie wydania pierwszego zezwolenia lub jego odnowienia przez zezwolenia na pobyt elektroniczne, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającym jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (
Dz.U. L 157, s. 1
).
Zgodnie z art. 1 decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze Finanze 4 aprile 2006, Determinazione dell’importo delle spese da porre a carico dei soggetti richiedenti il permesso di soggiorno elettronico (rozporządzenia ministra gospodarki i finansów z dnia 4 kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez osoby ubiegające się o elektroniczne zezwolenie na pobyt) wysokość tych opłat została ustalona na kwotę 27,50 EUR wraz z podatkiem od wartości dodanej.
Na podstawie jedynego artykułu decreto del Ministro dell’Interno 12 ottobre 2005, Importo dell’onere a carico dell’interessato per il rilascio e rinnovo dei permessi e della carta di soggiorno nell’ambito della convenzione, stipulata ai sensi dell’articolo 39, comma 4-bis, della legge 16 dicembre 2003, n.3 (rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 12 października 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty obciążającej osobę ubiegającą się o wydanie lub odnowienie dokumentu pobytowego w ramach konwencji zawartej w rozumieniu art. 39 ust. 4a ustawy nr 3 z dnia 16 grudnia 2003 r.) koszt usługi ponoszony przez wnioskodawcę został ustalony w przypadku tego postępowania na poziomie 30 EUR.
Wreszcie zgodnie z art. 4 część 1 tabeli taryfikatora widniejącego w załączniku A do decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 642, Disciplina dell’imposta di bollo (rozporządzenia prezydenta Republiki nr 642 z dnia 26 października 1972 r. dotyczącej uregulowania opłaty skarbowej) w wersji obowiązującej w chwili zaistnienia okoliczności sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym, wysokość opłaty skarbowej z tytułu wydania lub odnowienia zezwolenia na pobyt została ustalona ryczałtowo na kwotę 16 EUR.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
CGIL i INCA wystąpiły do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2011, podnosząc, że podlegająca uiszczeniu na podstawie tego rozporządzenia opłata z tytułu wydania i odnowienia zezwolenia na pobyt obywateli państw trzecich jest nieuzasadniona i/lub nieproporcjonalna.
Sąd odsyłający uznał, że z urzędu należało zbadać, czy przepisy krajowe, które nakazują, w szczególności poprzez ustalenie stawek w rozporządzeniach wykonawczych, uiszczenie opłaty za wydanie zezwolenia na pobyt, są zgodne z obowiązującymi w tej dziedzinie postanowieniami prawa Unii.
W tym względzie sąd odsyłający, powołując się na wyrok Komisja/Niderlandy (C‑508/10,
EU:C:2012:243
), wskazuje, że przepisy danego państwa członkowskiego mogą być zgodne z zasadami wyrażonymi w dyrektywie 2003/109, tylko jeżeli wymagane opłaty, które mogą mieć różną wysokość w ramach pewnych widełek, nie sięgają – w swej najniższej wysokości – kwot, które są nadmiernie zawyżone, a zatem nieproporcjonalne w stosunku do kwoty wymaganej od obywateli tego państwa do celów uzyskania analogicznego dokumentu, takiego jak krajowy dokument tożsamości.
Sąd odsyłający przypomina w szczególności, że w wyroku Komisja/Niderlandy (C‑508/10,
EU:C:2012:243
) za niezgodne z przepisami dyrektywy 2003/109 uznane zostały przepisy przyjęte w porządku prawnym Królestwa Niderlandów, które przewidywały już jako najniższą kwotę wymaganą za wydanie dokumentu pobytowego, kwotę stanowiącą około siedmiokrotność kwoty wymaganej od obywatela danego państwa członkowskiego z tytułu wydania krajowego dokumentu tożsamości.
Zważywszy na fakt, że koszt wydania krajowego dokumentu tożsamości we Włoszech wynosi obecnie według sądu odsyłającego ok. 10 EUR, a najniższa kwota podlegająca uiszczeniu na podstawie rozporządzenia 2011 wynosi 80 EUR, wobec czego obciążenie finansowe dla obywatela państwa trzeciego z tytułu wydania dokumentu uprawniającego do pobytu na terytorium krajowym jest około ośmiokrotnie wyższe, sąd ten nurtuje wątpliwość co do zgodności przepisów krajowych, których dotyczy postępowanie główne, z zasadami dyrektywy 2003/109 w świetle wyroku Komisja/Niderlandy (C‑508/10,
EU:C:2012:243
).
W tych okolicznościach Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zasady określone w dyrektywie Rady 2003/109 […] stoją na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 5 ust. 2b rozporządzenia ustawodawczego nr 286/1998 w części, w której przewiduje on, że wniosek o wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt wymaga uiszczenia opłaty, której kwotę wynoszącą od 80 EUR do 200 EUR określa rozporządzenie wydawane przez Ministro dell’Economia e delle Finanze wraz z Ministro dell’Interno, ustanawiające ponadto zasady jej uiszczania […], ustalając w ten sposób minimalną wysokość opłaty na poziomie stanowiącym około ośmiokrotność kosztu wydania krajowego dokumentu tożsamości?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy dyrektywa 2003/109 stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nakładają na obywateli państw trzecich wnoszących o wydanie lub odnowienie zezwolenia na pobyt w danym państwie członkowskim obowiązek uiszczenia opłaty, której wysokość waha się od 80 EUR do 200 EUR.
Na wstępie należy przypomnieć, że z motywów 4, 6 i 12 dyrektywy 2003/109 wynika, iż zasadniczym celem tej dyrektywy jest integracja obywateli państw trzecich, którzy są na stałe osiedleni w państwach członkowskich (wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, pkt 66).
Należy zauważyć, iż Trybunał uznał już w przeszłości, że państwa członkowskie mogą uzależnić wydawanie zezwoleń i dokumentów pobytowych na podstawie dyrektywy 2003/109 od uiszczenia opłat oraz że przy ustalaniu wysokości tych opłat przysługuje im zakres swobody (wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, pkt 64).
Jednakże Trybunał sprecyzował, że uprawnienia dyskrecjonalne przyznane państwom członkowskim w tym względzie nie są nieograniczone oraz że państwa członkowskie nie mogą stosować uregulowania krajowego mogącego zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę 2003/109, a tym samym pozbawiać ją skuteczności (wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, pkt 65).
Ponadto zgodnie z zasadą proporcjonalności, która należy do zasad ogólnych prawa Unii, środki służące wykonaniu dyrektywy 2003/109 powinny być właściwe do realizacji celów przewidzianych przez to uregulowanie i nie powinny wykraczać poza to, co jest niezbędne do ich osiągnięcia (wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, pkt 75).
Z tego względu, o ile państwa członkowskie są uprawnione do uzależnienia wydania zezwoleń na pobyt na podstawie dyrektywy 2003/109 od pobrania opłat, o tyle zgodnie z zasadą proporcjonalności ustalona wysokość tych opłat nie może mieć na celu stworzenia przeszkody w uzyskaniu przyznanego przez tę dyrektywę statusu rezydenta długoterminowego i innych praw wynikających z przyznania tego statusu ani nie może skutkować stworzeniem takiej przeszkody, gdyż w przeciwnym razie naruszone zostałyby zarówno cel, do którego dąży ta dyrektywa, jak i jej duch (zob. podobnie wyrok Komisja/Niderlandy, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, point 69).
W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że wysokość opłaty, której dotyczy postępowanie główne, wynosi 80 EUR za wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt o długości od trzech miesięcy do roku, 100 EUR za wydanie i odnowienie zezwolenia na pobyt o długości od roku do dwóch lat oraz 200 EUR za wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Tymczasem obciążenie finansowe, jakie taka opłata może stanowić dla niektórych obywateli państw trzecich spełniających warunki przewidziane przez dyrektywę 2003/109 dla uzyskania zezwoleń na pobyt, o których mowa w tej dyrektywie, jest znaczne i to tym bardziej że – mając na uwadze długość obowiązywania takich zezwoleń – owi obywatele są zobowiązani dość często występować o ich odnowienie, a do tych opłat dolicza się nierzadko inne opłaty wynikające z wcześniej obowiązujących przepisów krajowych, co sprawia, że w takich okolicznościach obowiązek uiszczenia opłaty, której dotyczy postępowanie główne, może stanowić przeszkodę dla skorzystania przez wspominanych obywateli państw trzecich z praw przyznanych omawianą tu dyrektywą.
W tym względzie podkreślenia wymaga, że zarówno w swych uwagach, jak i na rozprawie skarżący w postępowaniu głównym oraz Komisja podnosili, iż na podstawie wcześniej ustanowionych i wciąż obowiązujących uregulowań prawa włoskiego za wydanie i odnowienie dokumentów pobytowych w każdym wypadku należy uiścić inną opłatę w wysokości 73,50 EUR, i to niezależnie od długości obowiązywania danego zezwolenia na pobyt.
Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z art. 14a rozporządzenia ustawodawczego nr 286/1998 połowa wpływów uzyskanych z pobierania opłaty, której dotyczy postępowanie główne, jest przekazywana na finansowanie wydatków związanych z repatriacją obywateli państw trzecich zatrzymanych w sytuacji stwierdzenia nielegalnego pobytu na terytorium krajowym do państw ich pochodzenia lub do państw, z których przybyli. Okoliczność ta została potwierdzona przez rząd włoski na rozprawie.
A zatem nie można uwzględnić argumentacji rządu włoskiego, że opłata, której dotyczy postępowanie główne nie może być uznana za nieproporcjonalną, ponieważ osiągane z niej wpływy są powiązane z czynnościami dochodzeniowo-śledczymi koniecznymi do weryfikacji spełnienia warunków wymaganych do uzyskania zezwolenia na pobyt na podstawie dyrektywy 2003/109.
W świetle powyższych rozważań na postawione pytanie należy odpowiedzieć, że dyrektywa 2003/109 stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem postępowania głównego, które nakładają na obywateli państw trzecich wnoszących o wydanie lub odnowienie zezwolenia na pobyt w danym państwie członkowskim obowiązek uiszczenia opłaty, której wysokość waha się od 80 EUR do 200 EUR, ponieważ taka opłata jest nieproporcjonalna w stosunku do celu wyznaczonego tą dyrektywą i może stanowić przeszkodę dla korzystania z praw przyznanych w tym akcie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2011 r. stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem postępowania głównego, które nakładają na obywateli państw trzecich wnoszących o wydanie lub odnowienie zezwolenia na pobyt w danym państwie członkowskim obowiązek uiszczenia opłaty, której wysokość waha się od 80 EUR do 200 EUR, ponieważ taka opłata jest nieproporcjonalna w stosunku do celu wyznaczonego tą dyrektywą i może stanowić przeszkodę dla korzystania z praw przyznanych w tym akcie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.