CELEX: 62009TJ0233
Acesso aos documentos
Regulamento (CE) n.º 1049/2001
Documento relativo a um processo legislativo em curso
Recusa parcial de acesso
Recurso de anulação
Prazo de recurso
Admissibilidade
Divulgação por um terceiro
Manutenção do interesse em agir
Identificação das delegações dos Estados-Membros autores das propostas
Excepção relativa à protecção do processo decisório

Quadro jurídico
Nos termos do artigo 255.º CE:
«1. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro
têm direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sob reserva dos princípios e condições
a definir nos termos dos n.
os
2 e 3.
2. Os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, hão‑de reger o exercício do direito
de acesso aos documentos serão definidos pelo Conselho, deliberando nos termos do artigo 251.°, no prazo de dois anos a contar
da data da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão.
3. Cada uma das citadas instituições estabelecerá, no respectivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso
aos seus documentos.»
O Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público
aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43), define os princípios, as condições e os
limites que regem o direito de acesso aos documentos destas instituições previsto no artigo 255.°, n.º 2, CE.
O artigo 4.º do referido regulamento prevê diversas excepções ao direito de acesso aos documentos do Parlamento, do Conselho
e da Comissão consagrado no artigo 2.º deste regulamento de todos os cidadãos da União e de todas as pessoas singulares ou
colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro.
Em especial, o artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001 dispõe:
«O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria
sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo
decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»
Nos termos do artigo 207.º, n.º 3, CE:
«O Conselho adopta o seu regulamento interno.
Para efeitos da aplicação do n.º 3 do artigo 255.º [CE], o Conselho estabelece no seu regulamento interno as condições de
acesso por parte do público aos documentos do Conselho. Para efeitos do presente número, o Conselho determina os casos em
que se deve considerar que actua no exercício dos seus poderes legislativos, a fim de possibilitar um maior acesso aos documentos
nesses casos, preservando simultaneamente a eficácia do seu processo decisório. De qualquer modo, sempre que o Conselho actue
no exercício de poderes legislativos, os resultados das votações e as declarações de voto, bem como as declarações exaradas
em acta, são tornados públicos.»

Factos na origem do litígio
Por correio electrónico de 3 de Dezembro de 2008, a recorrente, a associação Access Info Europe, pediu ao Conselho da União
Europeia, nos termos do Regulamento n.º 1049/2001, que lhe fosse permitido o acesso a uma nota de 26 de Novembro de 2008,
dirigida pelo seu Secretariado‑Geral ao grupo de trabalho sobre a informação dada pelo Conselho, respeitante à proposta de
regulamento do Parlamento e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento, do Conselho e da Comissão
(a seguir «documento solicitado»). Este documento reúne as propostas de alteração ou de nova redacção apresentadas por diversos
Estados‑Membros na reunião do grupo de trabalho de 25 de Novembro de 2008.
Por correio electrónico de 17 de Dezembro de 2008, o Conselho concedeu à recorrente um acesso parcial ao documento solicitado.
A versão transmitida à recorrente incluía as referidas propostas sem, contudo, permitir identificar o Estado‑Membro autor
das mesmas. Para justificar a recusa de transmitir essa informação, o Conselho afirmou que a sua divulgação podia prejudicar
gravemente o processo decisório e que não era exigida por um interesse público superior, o que permitia aplicar a excepção
ao direito de acesso aos documentos consagrada no artigo 4.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1049/2001.
Por correio electrónico de 16 de Janeiro de 2009, a recorrente apresentou um pedido confirmativo, ao abrigo do artigo 7.°,
n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001.
Por decisão adoptada em 26 de Fevereiro de 2009 (a seguir «decisão impugnada»), o Conselho reiterou, através do seu Secretariado‑Geral,
a sua recusa em divulgar, com base no artigo 4.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1049/2001, os elementos do documento solicitado
que permitem identificar os Estados‑Membros autores das diferentes propostas apresentadas na reunião do grupo de trabalho
sobre a informação de 25 de Novembro de 2008. Na sequência de um pedido sobre a evolução do processo apresentado pela recorrente,
a decisão impugnada foi‑lhe transmitida pelo Conselho por correio electrónico de 3 de Abril de 2009. Nesse correio electrónico,
o Conselho refere também já ter remetido à recorrente uma cópia da decisão impugnada por carta enviada em 26 de Fevereiro
de 2009.
Na decisão impugnada, o Conselho invoca as seguintes razões para demonstrar que a divulgação da identidade dos autores das
diferentes propostas de alteração podia prejudicar gravemente o seu processo decisório e que não era exigida por um interesse
público superior.
«O grupo de trabalho ‘Informação’, instância preparatória do Conselho responsável pela proposta, reuniu‑se diversas vezes
para proceder a um primeiro exame da proposta [de regulamento relativo ao acesso do público aos documentos apresentada pela
Comissão em 30 de Abril de 2008 e actualmente debatida pelos dois ramos da autoridade legislativa no âmbito do procedimento
de co‑decisão]. No âmbito destas discussões, as delegações exprimiram os seus pareceres preliminares sobre as alterações que
a proposta continha. Estas discussões estão ainda numa fase preliminar e não só não registámos uma convergência de pontos
de vista como nem sequer chegámos a conclusões sobre as questões suscitadas. As observações escritas contidas no documento
solicitado dizem respeito a três questões especialmente sensíveis no contexto das discussões preliminares com o Conselho e
que, até agora, não foram examinadas em profundidade no seio do grupo de trabalho ‘Informação’. Tendo em conta o facto de
o processo decisório só estar na fase inicial, de as questões sensíveis suscitadas no documento solicitado não terem ainda
sido objecto de discussões aprofundadas e de não ter ainda sido possível encontrar uma linha clara de conduta relativamente
a essas questões, a divulgação do nome das delegações que estão na origem das propostas contidas no documento solicitado poria
gravemente em risco a eficácia do processo decisório do Conselho comprometendo a sua capacidade de chegar a um acordo neste
dossier
e, em especial, reduziria a margem de manobra das delegações para encontrar um compromisso no seio do Conselho.
Com efeito, o risco de comprometer gravemente o processo decisório do Conselho é razoavelmente previsível e não puramente
hipotético. Se os documentos relativos ao ponto de vista expresso por escrito pelas delegações sobre questões especialmente
sensíveis fossem divulgados na sua totalidade durante o processo decisório, determinadas delegações seriam incitadas a não
apresentar o seu ponto de vista por escrito e a limitarem‑se a debates orais com o Conselho e as suas instâncias preparatórias,
o que não implica a redacção de documentos. Isto poria consideravelmente em risco a eficácia do processo decisório interno
do Conselho colocando entraves a discussões internas complexas sobre o projecto de acto e prejudicaria também a transparência
global do processo decisório do Conselho.
O Conselho ponderou, por um lado, o interesse público relativo à eficácia do seu processo decisório interno e, por outro,
o interesse público no reforço da transparência que garante que as instituições da União Europeia beneficiam de uma maior
legitimidade e que são cada vez mais responsáveis face aos cidadãos, nomeadamente quando agem na qualidade de legislador.
Foi precisamente por causa desta ponderação de interesses que o Secretariado‑Geral decidiu, em resposta [ao] pedido inicial,
divulgar o conteúdo do documento solicitado suprimindo o nome das delegações em causa. Esta solução permite, por um lado,
aos cidadãos examinarem, em conformidade com os princípios democráticos, as informações em que se baseia o projecto de acto
legislativo debatido no seio do Conselho e, por outro, preservar a eficácia do processo decisório do Conselho, em conformidade
com o previsto no artigo 270.º, n.º 3, CE.
O Conselho equacionou também a possibilidade de apreciar, delegação por delegação, se o nome dos Estados‑Membros em causa
podia ser divulgado. Contudo, esta via foi afastada, na medida em que levaria a uma apreciação extremamente arbitrária, ela
própria susceptível de contestação. A solução escolhida não impede, bem entendido, as delegações em causa de exprimirem publicamente
a sua própria posição como entenderem.»

Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de Junho de 2009, a recorrente interpôs o presente recurso.
Por despacho de 23 de Novembro de 2009, o presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da República
Helénica e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, em apoio dos pedidos do Conselho.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Terceira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo. No âmbito
das medidas de organização do processo, o Conselho foi convidado a responder a diversas perguntas e a apresentar uma cópia
dos diferentes documentos do Conselho sobre a proposta de regulamento relativo ao acesso do público aos documentos apresentada
pela Comissão em 30 de Abril de 2008 que estão acessíveis ao público nesta fase do processo legislativo.
Por carta de 29 de Julho de 2010, o Conselho apresentou as suas respostas às questões do Tribunal e apresentou os documentos
solicitados, relativamente aos quais a recorrente teve oportunidade de se pronunciar na audiência.
As partes foram ouvidas em alegações e responderam às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 6 de Outubro de 2010.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        anular a decisão impugnada;
–        condenar o Conselho nas despesas por ela efectuadas bem como nas despesas efectuadas pelos intervenientes.
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        julgar o recurso manifestamente inadmissível;
–        a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.
A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal se digne negar provimento ao recurso.
O Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.

Questão de direito

Quanto à admissibilidade
Quanto ao início do prazo de interposição do recurso
–       Argumentos das partes
O Conselho alega que o recurso é manifestamente inadmissível por ser extemporâneo. O prazo de interposição do recurso previsto
no artigo 230.º, quinto parágrafo, CE não começou a correr em 3 de Abril de 2009, data em que a decisão impugnada foi comunicada
à recorrente por correio electrónico, mas em 26 de Fevereiro de 2009, data em que o Conselho a notificou desta decisão por
carta não registada. No caso em apreço, a decisão impugnada foi adoptada pelo Conselho em 26 de Fevereiro de 2009. A carta
que a acompanhava foi concluída e assinada nessa mesma data, tendo sido depois registada nos serviços de correio e imediatamente
expedida por correio não registado para o endereço indicado pela recorrente. Em oito anos de aplicação do Regulamento n.º 1049/2001,
nunca foi assinalado ao Conselho nenhum extravio de correspondência. Consequentemente, o Conselho tem todas as razões para
acreditar que a decisão impugnada foi comunicada à recorrente. Por conseguinte, o prazo de interposição do recurso, que começou
a correr em 26 de Fevereiro de 2009, terminou em 6 de Maio de 2009, no termo do prazo de dois meses a que acresce um prazo
de dilação, em razão da distância, de dez dias nos termos do artigo 102.º, n.º 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
O recurso é, assim, extemporâneo dado que foi interposto em 12 de Junho de 2009, isto é, cinco semanas depois do termo do
prazo previsto.
Na hipótese de a regularidade da notificação não poder ser estabelecida com segurança, o Conselho observa que a partir de
26 de Fevereiro de 2009 a recorrente podia ter conhecimento da decisão impugnada. No caso em apreço, o projecto de resposta
ao pedido confirmativo estava acessível ao público desde 20 de Fevereiro de 2009, através do registo dos documentos do Conselho.
Este projecto tinha de resto sido transmitido à recorrente em resposta ao seu pedido em 2 de Março de 2009, e as informações
relativas à adopção do referido projecto estavam acessíveis ao público desde 26 de Fevereiro de 2009. Ao esperar um mês, até
ao dia 3 de Abril de 2009, para pedir a comunicação do texto adoptado com base no projecto de resposta enviado em 2 de Março,
a recorrente não respeitou o que o Conselho considera ser um prazo razoável para ter conhecimento da decisão impugnada.
A recorrente alega que não recebeu nenhuma carta do Conselho informando‑a da decisão impugnada antes de 3 de Abril de 2009,
data em que foi notificada da decisão impugnada por correio electrónico. Relativamente à afirmação de que poderia ter tido
conhecimento da decisão impugnada ao consultar o registo público do Conselho, a recorrente observa que o registo a que o Conselho
se refere apenas contém um projecto de resposta e não o documento final.
–       Apreciação do Tribunal
Nos termos do artigo 230.°, quinto parágrafo, CE, um recurso de anulação deve ser interposto no prazo de dois meses a contar,
conforme o caso, da publicação do acto, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente tenha
tomado conhecimento do acto.
Segundo o artigo 102.º, n.° 2, do Regulamento de Processo, o prazo de interposição do recurso deve ser acrescido de um prazo
de dilação fixo, em razão da distância, de dez dias.
Decorre também do artigo 254.º, n.º 3, CE que as decisões são notificadas aos seus destinatários, produzindo efeito mediante
tal notificação.
No caso em apreço, não é contestado que a decisão impugnada foi comunicada pelo Conselho à recorrente em 3 de Abril de 2009.
Esta decisão figura em anexo a um correio electrónico do Conselho pelo qual o Secretariado‑Geral respondia a um correio electrónico
da recorrente que pedia informações sobre a evolução do processo. A recorrente confirma ter tido conhecimento dessa resposta
em 3 de Abril de 2009, o que permite demonstrar a notificação da decisão impugnada ao seu destinatário nos termos do disposto
no Tratado.
Esta conclusão não é posta em causa pela argumentação do Conselho destinada a demonstrar que a notificação da decisão impugnada
à recorrente ocorreu em 26 de Fevereiro de 2009. Com efeito, o Conselho não demonstrou que a carta que assegura ter enviado
à recorrente chegou efectivamente ao seu destinatário antes de 3 de Abril de 2009. De resto, o Conselho reconhece ter enviado
a decisão impugnada por «carta não registada», o que não lhe permite provar a recepção e ainda menos a data de recepção da
referida carta pelo seu destinatário em Espanha. Na falta de uma carta registada com aviso de recepção, de um correio electrónico
ou de um fax seguidos de um aviso de recepção, a alegação do Conselho de que a sua resposta enviada em 26 de Fevereiro de
2009 foi recebida pela recorrente nesse mesmo dia ou passados poucos dias não está demonstrada. Portanto, o prazo de interposição
do recurso começou a correr em 3 de Abril de 2009, data em que o Conselho notificou, por correio electrónico, a recorrente
da decisão impugnada.
Por outro lado, quanto ao argumento do Conselho de que a recorrente teve conhecimento do conteúdo da decisão impugnada quando
conheceu o projecto de resposta confirmativa em 2 de Março de 2009, deve recordar‑se que decorre da própria redacção do artigo
230.º, quinto parágrafo, CE que o critério da data de tomada de conhecimento do acto impugnado enquanto termo inicial do prazo
de recurso tem um carácter subsidiário relativamente aos da publicação ou da notificação do acto (v. acórdão do Tribunal Geral
de 27 de Novembro de 2003, Regione Siciliana/Comissão, T‑190/00, Colect., p. II‑5015, n.º 30 e jurisprudência referida). Por
conseguinte, mesmo admitindo que seja demonstrada, a tomada de conhecimento da decisão impugnada pela recorrente não pode
ser considerada o início do prazo de interposição do recurso, uma vez que, no caso em apreço, esta decisão lhe foi notificada
em 3 de Abril de 2009, em conformidade com o artigo 254.º, n.º 3, CE. Na presença de uma notificação ao destinatário para
o cálculo do prazo de interposição do recurso previsto no artigo 230.º, quinto parágrafo, CE, é esta data que deve ser tida
em consideração e não a data da tomada de conhecimento, que apenas é tida em conta a título subsidiário quando não haja notificação.
De qualquer forma, relativamente à demonstração da própria tomada de conhecimento, é pacífico entre as partes que o único
documento disponível no registo público do Conselho é um projecto de decisão e não a decisão impugnada. Deste modo, a recorrente
não podia tomar conhecimento do conteúdo e dos fundamentos do acto que se pronuncia sobre o seu pedido confirmativo ao abrigo
do Regulamento n.º 1049/2001.
Consequentemente, uma vez que o recurso foi apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de Junho de 2009, isto é, no
prazo de dois meses a contar da data da notificação da decisão impugnada em 3 de Abril de 2009 acrescido de um prazo de dilação
fixo de dez dias, este não é extemporâneo. Há que rejeitar a excepção de inadmissibilidade invocada neste sentido pelo Conselho.
Quanto ao interesse da recorrente em obter a anulação da decisão impugnada
Na contestação, o Conselho afirma que uma versão integral do documento solicitado está acessível ao público desde 26 de Novembro
de 2008 no sítio Internet da organização Statewatch. Em resposta às questões colocadas no âmbito das medidas de organização
do processo, o Conselho precisou o endereço electrónico através do qual era possível aceder a essa versão. Referiu‑se também
ao relatório da House of Lords Select Committee on the European Union (Comissão especial sobre a União Europeia da Câmara
dos Lordes, Reino Unido, a seguir «comissão ‘União Europeia’»), relativo à posição do Reino Unido sobre a proposta de revisão
do Regulamento n.º 1049/2001, que refere uma reunião organizada em 18 de Março de 2009 com os representantes do Governo do
Reino Unido onde as consequências da referida divulgação foram evocadas. Na audiência, o Conselho afirmou que, apesar de a
divulgação não autorizada da versão integral do documento solicitado pela organização Statewatch ter sido muito rápida, ou
seja, na sua opinião, a partir do fim de Novembro de 2008, não tinha conhecimento desse facto quando adoptou a decisão inicial
de 17 de Dezembro de 2008 e a decisão confirmativa de 26 de Fevereiro de 2009 relativas ao pedido de acesso apresentado pela
recorrente.
Na réplica, a recorrente observa que não tinha conhecimento da versão integral do documento solicitado quando apresentou o
seu pedido de acesso aos documentos. Na audiência, a recorrente referiu também que teve conhecimento da versão integral do
documento solicitado em Maio ou Junho de 2009 na sequência de debates com outras associações interessadas nas questões de
transparência. Devido a essa divulgação, a recorrente dispõe actualmente de uma cópia da versão integral do documento solicitado
ao Conselho.
Neste contexto, pode ser sustentado que a recorrente não é realmente afectada pela decisão impugnada dado que já dispõe das
informações de que pede a divulgação e que, portanto, não pode ter um interesse suficiente em obter a anulação da decisão
impugnada.
A este respeito, deve recordar‑se que o interesse em agir da recorrente deve existir, tendo em conta o objecto do recurso,
no momento da sua interposição, sob pena de este ser julgado inadmissível. Este objecto do litígio deve perdurar, assim como
o interesse em agir, até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de ser declarada a inutilidade superveniente da lide,
o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs. Se o interesse em agir
da recorrente desaparecer no decurso do processo, uma decisão do Tribunal Geral quanto ao mérito não lhe poderá trazer benefício
algum (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, Colect., p. I‑4333, n.
os
42, 43 e jurisprudência referida).
No caso vertente, a divulgação da versão integral do documento solicitado no sítio Internet da organização Statewatch, a partir
do fim de 2008, assim como a tomada de conhecimento do conteúdo dessa versão pela recorrente em Maio ou Junho de 2009 não
permitem considerar que esta não tinha ou já não tinha interesse em pedir a anulação da decisão impugnada pelas razões que
a seguir são expostas.
Em primeiro lugar, no plano dos princípios, resulta de jurisprudência assente que um recorrente também pode conservar um interesse
em pedir a anulação de um acto de uma instituição, a fim de evitar que a ilegalidade de que o mesmo alegadamente está viciado
se reproduza no futuro. Esse interesse em agir decorre do artigo 266.°, primeiro parágrafo, TFUE, nos termos do qual a instituição
de que emana o acto anulado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. É certo que esse
interesse em agir só existe se a ilegalidade alegada for susceptível de se reproduzir no futuro, independentemente das circunstâncias
do processo que deu lugar ao recurso interposto pelo recorrente (v. acórdão Wunenburger/Comissão, referido no n.° 33
supra,
n.
os
50 a 52 e jurisprudência referida). É o que acontece no caso em apreço, na medida em que, por um lado, a ilegalidade alegada
pela recorrente assenta na interpretação de uma das excepções previstas no Regulamento n.º 1049/2001 que o Conselho muito
provavelmente voltará a invocar face a um novo pedido e que, por outro, a recorrente, enquanto associação que tem por objectivo
promover a transparência no seio da União Europeia, pode apresentar, no futuro, pedidos de acesso análogos que incidam sobre
o mesmo tipo de documentos.
Em segundo lugar, importa observar que o autor da divulgação das informações controvertidas à recorrente não foi o Conselho,
que estaria, assim, a reconhecer o interesse do público em obter a divulgação dessas informações, mas um terceiro que não
respeitou a regulamentação aplicável ao acesso do público aos documentos do Conselho. A recorrente afirma, a este respeito,
que não sabia que essas informações estavam disponíveis no sítio Internet da organização Statewatch, quando apresentou o seu
pedido inicial e o seu pedido confirmativo de acesso aos documentos, e o Conselho esclarece que estava na mesma situação quando
respondeu a esses pedidos. Portanto, nem a recorrente nem o Conselho tinham conhecimento desse facto quando se desenrolou
o procedimento administrativo que levou à adopção da decisão impugnada. A recorrente tem, assim, direito a que o Tribunal
Geral se pronuncie sobre a legalidade desta decisão, que a lesa, dado que se trata da única decisão que até agora lhe foi
notificada e que apenas lhe concede um acesso parcial ao documento solicitado com base numa das excepções previstas no Regulamento
n.º 1049/2001. O comportamento da organização Statewatch não tem qualquer pertinência para apreciar o interesse da recorrente
em obter a anulação dessa decisão (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 17 de Junho de 1998, Svenska Journalistförbundet/Conselho,
T‑174/95, Colect., p. II‑2289, n.º 69, no âmbito do qual a recorrente já estava na posse de determinados documentos solicitados
ao Conselho que lhe tinham sido transmitidos pelas autoridades competentes de um Estado‑Membro).
Resulta do exposto que, apesar de ter podido obter o conteúdo das informações a cujo acesso tinha sido impedida pelo Conselho,
a recorrente dispõe de um interesse em obter a anulação da decisão impugnada.

Quanto ao mérito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca dois fundamentos. O primeiro fundamento baseia‑se na violação do artigo 4.º,
n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001.  O segundo fundamento é relativo à falta de fundamentação. Importa
começar por examinar o primeiro fundamento.
Argumentos das partes
A recorrente recorda que o Regulamento n.º 1049/2001 visa assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório
e conferir o mais amplo efeito possível ao direito de acesso do público aos documentos, especialmente quando as instituições
agem na qualidade de legislador. O acesso do público aos documentos das instituições constitui o princípio e a recusa a excepção,
a qual deve ser interpretada estritamente.
Relativamente à afirmação de que a margem de manobra das delegações seria reduzida se estas fossem identificadas, a recorrente
alega que não foi dada na decisão impugnada nenhuma explicação para sustentar a sua justeza. As delegações formulam pareceres
e alterações que permitem ao Conselho definir a sua posição. O acesso do público a essas posições permite, portanto, responsabilizar
os Estados‑Membros e as instituições perante os cidadãos. Mesmo admitindo que a identificação das delegações as expõe ao risco
de uma pressão exterior, esse risco não é suficiente para justificar a aplicação da excepção invocada, dado que é inerente
à exigência de responsabilidade e ao princípio da participação dos cidadãos que fundamentam o Regulamento n.º 1049/2001. Relativamente
à cristalização das posições alegada pelo Conselho, a recorrente recorda que a mera afirmação da existência de um prejuízo
não basta para o demonstrar. O Conselho não demonstrou em que medida a divulgação do documento solicitado no sítio Internet
da organização Statewatch prejudicou o espírito de confiança entre as delegações. Por outro lado, a única situação em que
a posição de uma delegação necessita de ser mantida em segredo ocorre quando esta pretende ter uma dupla linguagem e assumir
uma posição quando participa nas reuniões do Conselho e outra quando se dirige ao público, incluindo aos seus próprios cidadãos.
Ora, esse não é o objectivo do Regulamento n.º 1049/2001.
No que se refere à afirmação de que os pontos de vista das delegações deixariam de ser apresentados por escrito se estas fossem
identificadas, a recorrente salienta que, em princípio, tudo o que é dito ou escrito durante a fase preparatória da adopção
de um acto legislativo deve ser posto à disposição do público para informação e controlo. No caso em apreço, os eventuais
efeitos negativos da divulgação da identidade dos autores de propostas são apenas marginais. Nada permite sustentar que esta
divulgação dissuadiria as delegações de emitirem as suas opiniões por escrito.
No que diz respeito à existência de um interesse público superior, a recorrente alega que, mesmo que o processo decisório
fosse posto em causa pelas razões invocadas na decisão impugnada, esse interesse justifica a identificação das delegações
nacionais. O interesse do público na divulgação não se limita à capacidade de fiscalizar os Estados‑Membros ou o Conselho,
estendendo‑se também à possibilidade de os cidadãos participarem no processo legislativo. Não basta, portanto, tornar públicas
as posições tomadas pelas delegações sem as identificar.
O Conselho, para fundamentar a sua alegação de que o acesso do público às partes do documento solicitado que não foram transmitidas
reduziria a margem de manobra das delegações, salienta que o artigo 255.º CE e o Regulamento n.º 1049/2001 não exigem que
o processo legislativo seja completamente transparente. As regras aplicadas pelo Conselho relativamente ao acesso do público
aos documentos legislativos têm sobretudo em conta o equilíbrio referido no artigo 207.º, n.º 3, CE entre um acesso mais amplo
do público às suas actividades de legislador e a protecção do seu processo decisório. O regulamento interno do Conselho enumera
os casos em que este actua no exercício dos seus poderes legislativos [artigo 7.º da Decisão 2006/683/CE, Euratom, do Conselho,
de 15 de Setembro de 2006, que adopta o Regulamento Interno do Conselho (JO L 285, p. 47, a seguir «regulamento interno»],
e os documentos legislativos directamente acessíveis ao público (artigo 11.º, n.
os
5 e 6, do anexo II do regulamento interno). Depois da adopção de um acto legislativo, os documentos que contêm as posições
individuais das delegações são acessíveis ao público (v. artigo 11.º, n.º 6, do anexo II do regulamento interno). Quando as
discussões ainda estão em curso, o conteúdo desses documentos é também acessível ao público com excepção do nome das delegações
que fazem propostas e das partes abrangidas pelas excepções previstas no artigo 4.º do Regulamento n.º 1049/2001 (v. orientações
aprovadas pelo Coreper em 8 de Março de 2002 relativas a determinadas questões decorrentes da aplicação do Regulamento n.º 1049/2001).
Embora as delegações saibam que o teor da sua posição nos processos legislativos cuja apreciação está em curso será tornado
público, esperam, contudo, que o seu nome permaneça confidencial até que o acto legislativo seja adoptado. É, portanto, para
preservar a margem de manobra das delegações durante as discussões preliminares sobre a proposta da Comissão que é necessário
garantir que o seu nome não seja divulgado ao público. Tornar as observações escritas acessíveis ao público na sua totalidade
no âmbito de um processo legislativo em curso bloquearia as posições das delegações, na medida em que disporiam de uma margem
de manobra mais limitada para alterar a sua posição durante os debates e para justificar junto da sua opinião pública uma
solução de compromisso susceptível de se afastar da sua posição inicial, o que comprometeria gravemente as hipóteses de alcançar
um compromisso.
Em resposta à alegação relativa à falta de elementos de prova que permitam demonstrar em que medida a divulgação do nome das
delegações em causa prejudica gravemente o processo decisório, o Conselho – apoiado pela República Helénica e pelo Reino Unido
– mantém que este prejuízo grave está suficientemente demonstrado na decisão impugnada, nomeadamente quanto à existência de
um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético. Em primeiro lugar, resulta da decisão impugnada que as discussões
ocorridas no Conselho quanto à proposta da Comissão eram consideradas especialmente sensíveis. A revisão da legislação comunitária
que regula o direito de acesso do público aos documentos, entendido por muitos como um direito fundamental, suscita um interesse
considerável por parte do público. Determinadas posições tomadas no âmbito desta revisão foram acolhidas com hostilidade pelos
meios de comunicação social, o que suscitou vivas críticas no seio do público. Em segundo lugar, o grupo de trabalho ainda
não apreciou as propostas das delegações. A pressão pública podia, portanto, ter efeitos na capacidade das delegações apresentarem
e defenderem livremente as suas propostas preliminares e, por conseguinte, falsear o debate no Conselho. Se as delegações
fossem privadas da possibilidade de examinar serenamente, no âmbito do Conselho, questões sensíveis e controversas relacionadas
com o Regulamento n.º 1049/2001, o Conselho teria alguma dificuldade em fazer progredir a revisão do texto. As tomadas de
posição preliminares apresentadas pelas delegações ao nível técnico não correspondem necessariamente à posição defendida pelo
Estado‑Membro em causa numa fase posterior do processo. Nestas condições, a divulgação das posições preliminares pode impedir
a realização de debates abertos no Conselho e originar mal‑entendidos.
Em apoio da afirmação proferida na decisão impugnada de que a identificação das delegações que apresentaram propostas as incentiva
a deixarem de apresentar os seus pontos de vista por escrito, o Conselho declara que, depois da divulgação não autorizada
na Internet pela organização Statewatch do documento solicitado, pode aferir o prejuízo directo causado ao processo decisório
em tal situação. No caso em apreço, a divulgação do documento solicitado prejudicou o espírito de confiança no seio do grupo
de trabalho e as delegações passaram a ser especialmente prudentes no que diz respeito à divulgação das suas posições por
escrito, nomeadamente as passíveis de suscitar críticas ou controvérsias no público. O exame de uma proposta legislativa não
pode ser feito com base em simples debates orais entre as delegações. Se as delegações se abstivessem de apresentar as suas
propostas por escrito, os cidadãos já não teriam a possibilidade de controlar as suas posições pela simples razão de que o
documento pertinente não existiria, o que prejudicaria gravemente o princípio da transparência.
Em resposta à alegação relativa à necessária demonstração do prejuízo causado concretamente ao processo decisório pela divulgação
da versão integral do documento solicitado no sítio Internet da organização Statewatch, o Conselho – apoiado pela República
Helénica e pelo Reino Unido – recorda que a proposta da Comissão foi submetida aos dois ramos da autoridade legislativa em
30 de Abril de 2008. O processo legislativo está ainda na fase da primeira leitura. Enquanto se aguarda a conclusão formal
da primeira leitura do Parlamento, os debates no Conselho limitaram‑se a trocas preliminares ao nível técnico nas instâncias
preparatórias, sem perspectiva imediata de conduzir às negociações sobre o processo legislativo para o plano político onde
o Conselho pode definir a sua posição sobre a proposta da Comissão. A lentidão inabitual do processo legislativo é visível,
uma vez que a adopção de actos legislativos segundo o processo de co‑decisão em primeira leitura demora, em média, 16,2 meses.
A falta de progresso no processo legislativo atesta o carácter extremamente sensível e controverso deste processo e o facto
de que existe uma dificuldade real em encontrar uma convergência entre as diferentes posições.
Relativamente à existência de um interesse público superior, o Conselho recorda que a sua recusa em identificar as delegações
no âmbito de um processo legislativo em curso não impede o controlo exercido pelos cidadãos sobre os seus governos nos Estados‑Membros.
O interesse em que os governos sejam responsabilizados pelas posições que adoptam relativamente a uma proposta legislativa
não pode constituir um interesse público superior na acepção do regulamento. Além disso, o Reino Unido observa que os pedidos
gerais quanto à transparência não são suficientes para constituir um interesse público geral que justifique a divulgação.
Respostas às questões escritas colocadas pelo Tribunal
No âmbito das medidas de organização do processo, O Tribunal colocou ao Conselho questões escritas relativas, nomeadamente,
à constatação que figura na contestação de que, desde 26 de Novembro de 2008, estava acessível ao público uma versão integral
do documento solicitado no sítio Internet da organização Statewatch, o que lhe permite «aferir o prejuízo directo causado
ao seu processo decisório pelo acesso do público à totalidade das posições escritas das delegações que figuram no documento
solicitado». Em resposta à primeira questão colocada no âmbito destas medidas de organização do processo, o Conselho afirmou
o que se segue para explicar pormenorizadamente e em concreto em que medida a identificação das delegações que fizeram as
propostas reproduzidas no documento solicitado representa um prejuízo grave ao seu processo decisório.
Em primeiro lugar, o Conselho alega que, desde a divulgação da versão integral do documento solicitado, o seu Secretariado‑Geral
apenas divulgou quatro documentos com propostas escritas formuladas por delegações relativas ao processo legislativo em causa,
a saber, os documentos n.° 8778/09, de 17 de Abril de 2009, n.° 9716/09, de 11 de Maio de 2009, n.º 10443/09, de 27 de Maio
de 2009, e n.° 11065/09, de 16 de Junho de 2009. O Conselho declara, a este respeito, que todas as propostas feitas nesses
documentos se destinam a alterar a proposta da Comissão no sentido de uma maior transparência. Não foi apresentada nenhuma
proposta hostil a este princípio depois da divulgação efectuada pela organização Statewatch. Ora, na opinião do Conselho,
não se pode presumir que todas as delegações são favoráveis a uma maior transparência sobre todas as questões examinadas no
grupo de trabalho. Isto é demonstrado pelo facto de ainda não ter havido consenso entre as delegações relativamente a uma
posição do Conselho sobre a proposta legislativa. Consequentemente, o Conselho considera que as delegações cujas posições
poderiam ser discutidas na opinião pública por serem contrárias à transparência abstiveram‑se de submeter a sua posição por
escrito depois da divulgação da versão integral do documento solicitado no sítio Internet da organização Statewatch.
Em segundo lugar, para demonstrar o prejuízo grave ao processo decisório, o Conselho refere‑se às intervenções dos representantes
do Governo do Reino Unido na comissão «União Europeia» a propósito do estado das discussões, no Conselho, relativas à proposta
de regulamento sobre o acesso do público aos documentos. Em resposta a uma questão sobre a «utilidade» da divulgação feita
pela organização Statewatch sobre os progressos da discussão no Conselho, um dos representantes do Governo do Reino Unido
afirmou, nomeadamente, que o documento solicitado constituía um «instantâneo» e que não reflectia necessariamente a coerência
dessas negociações. Este representante acrescentou que, portanto, não era certo que o facto de retirar essas discussões e
as posições dos Estados‑Membros do seu contexto tenha alguma utilidade. Em seu entender, isso lança a confusão. Acrescentou,
também, que o problema reside em saber em que medida os Estados‑Membros podem ser sinceros ou receptivos se recearem que,
a qualquer momento, as suas opiniões na matéria podem ser publicadas. Segundo o Conselho, decorre claramente do exposto que
a divulgação da versão integral do documento solicitado teve um impacto negativo na sinceridade e no carácter exaustivo das
discussões no grupo de trabalho do Conselho, o que impediu as delegações de proporem soluções ou alterações diferentes com
vista a alcançar um consenso sobre as questões mais controversas.
Em terceiro lugar, o Conselho alega que o nível de pormenor nos relatórios do Secretariado‑Geral sobre o estado das discussões
relativas ao processo legislativo no grupo de trabalho do Conselho evoluiu ao longo do tempo. Se o seu primeiro relatório
de 26 de Janeiro de 2009 que figura no documento n.º 5671/09 indicava os nomes das delegações que estavam na origem de observações
ou sugestões sobre a proposta da Comissão, o último relatório, de 22 de Julho de 2009, que é objecto do documento 10859/1/09 REV 1
já não precisa as delegações que estão na origem de observações e sugestões formuladas oralmente nas reuniões do grupo, mas
utiliza as expressões «um determinado número de delegações», «outras delegações», «um grande número de delegações», sem identificar
as delegações em causa. À luz do exposto, o impacto directo da divulgação não autorizada da versão integral do documento solicitado
no carácter exaustivo dos documentos preparatórios do Conselho elaborados no âmbito do processo legislativo em causa pode
ser claramente aferido. Uma vez que os documentos preparatórios são, antes de mais, ferramentas de trabalho para o Conselho,
que lhe permitem verificar a evolução dos trabalhos de um dado processo decisório e, consequentemente, facilitar o prosseguimento
dos trabalhos, é extremamente importante que o seu conteúdo também seja o mais completo possível. Se, como ilustra o presente
caso, o Conselho devesse ter em conta o risco de divulgação não autorizada, isso influenciaria sem dúvida alguma a forma como
os documentos preparatórios são redigidos e as informações sensíveis – como as evocadas acima – deixariam de constar dos mesmos.
Por conseguinte, os documentos preparatórios não poderiam responder ao seu objectivo principal.
Em resposta à segunda questão colocada no âmbito das medidas de organização do processo, em que o Tribunal pedia ao Conselho
que indicasse quais as questões especialmente sensíveis abordadas pelas propostas das delegações dos Estados‑Membros expostas
no documento solicitado e em que medida estas questões se podiam distinguir das questões susceptíveis de ser evocadas no âmbito
de um processo legislativo clássico onde diferentes possibilidades podem ser preconizadas no estado preliminar das discussões,
o Conselho observou que o carácter sensível do documento solicitado reside no seu estatuto e no seu conteúdo.
Relativamente ao estatuto do documento solicitado, o Conselho recorda que, até à adopção da decisão impugnada, as contribuições
escritas que figuram no documento solicitado não tinham sido objecto de discussões aprofundadas no grupo de trabalho do Conselho.
Dado, igualmente, que as propostas que figuram no documento solicitado visam reforçar as excepções previstas no Regulamento
n.º 1049/2001, é razoável esperar que a pressão externa exercida pelos grupos militantes no domínio da transparência seja
especialmente prejudicial à capacidade das delegações apresentarem e defenderem livremente as suas posições preliminares e,
consequentemente, afecte a sinceridade dos debates no Conselho.
No que se refere ao seu conteúdo, o Conselho afirma que o documento solicitado contém propostas que visam reforçar a protecção
dos pareceres jurídicos, dos processos de infracção e dos dados pessoais, ao prever uma exclusão do âmbito de aplicação do
regulamento proposto e ao reforçar as excepções enunciadas no regulamento em vigor. Na opinião do Conselho, essas propostas
são particularmente controversas, não só porque podem ser criticadas pelo facto de limitarem o princípio do acesso mais amplo
possível aos documentos mas também porque são susceptíveis de ser entendidas como restringindo a interpretação ampla que o
juiz da União fez do princípio da transparência. Estas propostas seriam, portanto, extremamente difíceis de defender perante
a opinião pública, em especial, se estivessem fora do seu contexto legislativo.
Apreciação do Tribunal
Tendo em conta os objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1049/2001, designadamente o facto, recordado no segundo considerando
do mesmo, de o direito de acesso do público aos documentos das instituições estar associado ao carácter democrático destas
últimas e o facto de o referido regulamento visar, como indicam o seu quarto considerando e o seu artigo 1.°, conferir ao
público um direito de acesso que seja o mais amplo possível, as excepções ao referido direito enumeradas no artigo 4.° desse
regulamento devem ser interpretadas e aplicadas estritamente (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Dezembro de 2007, Suécia/Comissão,
C‑64/05 P, Colect., p. I‑11389, n.º 66).
A consagração do acesso o mais amplo possível do público implica, portanto, o direito que este tem a que o conteúdo dos documentos
solicitados seja divulgado integralmente, já que esse direito só pode ser limitado pela aplicação estrita das excepções previstas
no Regulamento n.º 1049/2001. Se só uma parte do documento está abrangida por uma excepção, as outras partes do documento
são divulgadas. É nestas condições que a transparência permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo
de decisão e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema
democrático.
Como o Tribunal de Justiça declarou, estas considerações são, sem dúvida, particularmente pertinentes quando o Conselho age
na qualidade de legislador, como resulta do sexto considerando do Regulamento n.° 1049/2001, segundo o qual deverá ser concedido
maior acesso aos documentos precisamente nesse caso. A transparência neste domínio contribui para reforçar a democracia, permitindo
aos cidadãos fiscalizar todas as informações que constituíram o fundamento de um acto legislativo. Com efeito, a possibilidade,
para os cidadãos, de conhecer os fundamentos dos actos legislativos é uma condição do exercício efectivo, por estes últimos,
dos seus direitos democráticos (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e
C‑52/05 P, Colect., p. I‑4723, n.º 46).
Além disso, cumpre assinalar que, por força do artigo 207.°, n.° 3, segundo parágrafo, CE, o Conselho é obrigado a determinar
os casos em que se deve considerar que age na qualidade de legislador, a fim de possibilitar um melhor acesso aos documentos
nesses casos (acórdão Suécia e Turco/Conselho, referido no n.º 57
supra
, n.º 47).
Por outro lado, a simples circunstância de um documento respeitar a um interesse protegido por uma excepção não basta para
justificar a aplicação desta última (acórdão do Tribunal Geral de 13 de Abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão,
T‑2/03, Colect., p. II‑1121, n.º 69). Semelhante aplicação só pode, em princípio, ser justificada no caso de a instituição
ter previamente apreciado se o acesso ao documento prejudicaria, concreta e efectivamente, o interesse protegido. Além disso,
o risco de se prejudicar um interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético (acórdão Suécia
e Turco/Conselho, referido no n.º 57
supra
, n.º 43, e acórdão do Tribunal Geral de 11 de Março de 2009, Borax Europe/Comissão, T‑166/05, não publicado na Colectânea,
n.º 50).
No caso em apreço, cabe ao Conselho ponderar o interesse específico que deve ser protegido pela não divulgação de uma parte
do documento solicitado, a saber, a identidade dos autores das propostas, e o interesse geral de que esse documento seja acessível
na sua totalidade à luz das vantagens que decorrem de uma transparência acrescida do processo legislativo. É pacífico que
o documento solicitado foi produzido no âmbito da actividade legislativa do Conselho. O artigo 7.º, primeiro parágrafo, do
regulamento interno refere, assim, que «[o] Conselho actua no exercício dos seus poderes legislativos, na acepção do segundo
parágrafo do n.º 3 do artigo 207.º […] CE, sempre que aprova normas juridicamente vinculativas nos Estados‑Membros ou para
aplicação nesses Estados, por via de regulamentos, directivas, decisões-quadro ou decisões com base nas disposições pertinentes
dos Tratados, com excepção das deliberações que visam a aprovação de medidas de ordem interna, de actos administrativos ou
orçamentais, de actos relativos às relações interinstitucionais ou internacionais ou de actos não vinculativos (como conclusões,
recomendações ou resoluções)».
O exame do documento transmitido pelo Conselho em anexo à sua resposta inicial permite verificar que o documento solicitado
reproduz integralmente o conteúdo das propostas feitas ao grupo de trabalho «Informação» do Conselho por quatro delegações
que representam Estados‑Membros a fim de alterar ou de redigir de outra forma disposições que figuram na proposta de regulamento
relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento, do Conselho e da Comissão. O documento solicitado revela também
integralmente as razões invocadas pelos representantes dos Estados‑Membros em apoio das suas propostas. Nesta fase do processo
legislativo, ainda em curso, as únicas informações a que o acesso foi recusado pelo Conselho são as informações que permitem
identificar os quatro Estados‑Membros autores das propostas de alteração ou de nova redacção. O Conselho observa que, em conformidade
com a prática que instituiu, essas informações, em princípio, só são acessíveis ao público depois da adopção do regulamento
que é objecto da proposta da Comissão (v. n.º 43
supra
).
Decorre da decisão impugnada que a excepção invocada para recusar o acesso às informações relativas à identidade dos autores
das propostas é o artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001, nos termos do qual o acesso a documentos
elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição
não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição,
excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
Na decisão impugnada, o Conselho invoca diversas razões para justificar o benefício desta excepção (v. n.° 10
supra
). A principal razão evocada reside na alegação de que a divulgação das informações em causa reduziria a margem de manobra
das delegações para alcançar um compromisso, o que, consequentemente, poria em causa a capacidade do Conselho para chegar
a um acordo. Para fundamentar esta alegação, o Conselho invoca duas circunstâncias especiais. A primeira prende‑se com o carácter
preliminar das discussões em curso no Conselho, enquanto a segunda assenta na natureza sensível e delicada das propostas feitas
pelos representantes dos Estados‑Membros. O Conselho sustenta também que a divulgação das informações em causa teria como
efeito previsível o abandono da forma escrita a favor da oral, o que prejudicaria a transparência global do processo decisório.
Por outro lado, como alega o Conselho nas suas peças processuais e em resposta às questões do Tribunal sobre este ponto, a
divulgação da versão integral do documento solicitado no sítio Internet da organização Statewatch, que ocorreu desde a data
da adopção do documento, isto é, 26 de Novembro de 2008, é um elemento a ter em consideração para ilustrar e avaliar os efeitos
que a divulgação das informações relativas à identidade dos autores das propostas pode concretamente ter no processo decisório
em causa.
Não é, portanto, a divulgação do conteúdo das diferentes propostas feitas pelas delegações dos Estados‑Membros durante um
processo legislativo que prejudica gravemente o processo decisório, mas unicamente a divulgação das informações relativas
à identidade dos autores dessas propostas. Este prejuízo grave, alegado pelo Conselho e susceptível de ser demonstrado na
sequência da divulgação fortuita das informações relativas à identidade dos autores dessas propostas, só existe enquanto o
acto legislativo em causa estiver em discussão. O presente caso coloca então a questão de saber se, devido às razões invocadas
pelo Conselho, a divulgação das informações relativas à identidade dos autores das propostas reproduzidas no documento solicitado
numa altura em que o Conselho ainda não tomou uma decisão prejudicaria gravemente o processo decisório desta instituição.
Não se pode, contudo, deixar de observar que, no caso em apreço, o Conselho não demonstrou suficientemente em termos de direito
e de facto que a divulgação das informações relativas à identidade dos autores das propostas feitas no documento solicitado
prejudicaria gravemente o processo legislativo em curso relativo à proposta de revisão do Regulamento n.º 1049/2001.
Relativamente aos argumentos invocados pelo Conselho para alegar a existência de um prejuízo grave no processo legislativo
em curso decorrente da redução da margem de manobra das delegações, deve considerar‑se que estes argumentos não caracterizam
um risco suficientemente grave e razoavelmente previsível que justifique a aplicação da excepção prevista no artigo 4.º, n.º 3,
primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001.
Em geral, o Conselho sustenta que a identificação das delegações autoras de uma proposta de alteração ou de nova redacção
num momento em que ainda não foi tomada uma decisão bloquearia as posições dessas delegações, uma vez que disporiam de uma
margem de manobra mais limitada para alterar a sua posição durante os futuros debates e justificar junto da sua opinião pública
uma solução susceptível de se afastar da sua posição inicial (v. n.º 43
supra
). Na sua resposta à primeira questão colocada pelo Tribunal, o Conselho alega mesmo que a divulgação pela organização Statewatch
dos nomes das delegações que apresentaram propostas no documento solicitado teve como consequência que essas ou outras delegações
que pretendam eventualmente fazer propostas para limitar ou reduzir a transparência não o façam mais com receio das pressões
que possam sofrer por parte da opinião pública (v. n.º 49
supra
). Dito de outra forma, a pressão que a opinião pública poderia exercer seria tal que deixaria de ser possível a uma delegação
no Conselho apresentar uma proposta no sentido de restringir a transparência.
Estes argumentos não estão suficientemente fundamentados para justificar, como tais, a recusa de divulgar a identidade dos
autores das diferentes propostas que, num sistema baseado no princípio da legitimidade democrática, devem responder pelos
seus actos perante a opinião pública. A este respeito, deve recordar‑se que o acesso do público a todo o conteúdo dos documentos
do Conselho, incluindo, no caso em apreço, a identidade dos autores das diferentes propostas, constitui o princípio, sobretudo
no âmbito de um processo em que as instituições agem na qualidade de legislador, e as excepções devem ser interpretadas e
aplicadas estritamente (v. n.
os
55 a 57
supra
). Com efeito, o exercício pelos cidadãos dos seus direitos democráticos pressupõe a possibilidade de seguirem pormenorizadamente
o processo decisório das instituições que participam nos processos legislativos e de ter acesso a todas as informações pertinentes.
A identificação das delegações dos Estados‑Membros que apresentam propostas na fase das discussões iniciais não se afigura
susceptível de impedir que essas delegações possam ter em conta essas discussões para apresentar novas propostas se as suas
propostas iniciais já não traduzem as suas posições. Por natureza, uma proposta é feita para ser discutida, quer seja ou não
anónima, e não tem vocação para permanecer inalterada depois dessa discussão quando a identidade do seu autor é conhecida.
A opinião pública é perfeitamente capaz de compreender que o autor de uma proposta a possa alterar posteriormente.
Os argumentos invocados a este respeito pelo Conselho são demasiado abstractos. Assentam numa premissa não demonstrada, de
que a opinião pública não aceita nenhuma limitação do princípio da transparência. Ora, as regras relativas à transparência
basearam‑se sempre na definição de um princípio, o do direito de acesso do público aos documentos do Parlamento, do Conselho
e da Comissão, acompanhado de numerosas excepções, cujo alcance ou importância podem variar. As instituições, os Estados‑Membros
e a opinião pública têm, assim, necessariamente em conta os dois pratos da balança, princípio e excepções, quando são chamados
a pronunciar‑se sobre uma questão de transparência. Se é possível considerar que uma delegação de um Estado‑Membro no Conselho
ou uma parte da opinião pública seja mais favorável ao princípio da transparência, também é possível considerar que outra
delegação ou outra parte da opinião pública seja mais favorável ao reforço das excepções a esse princípio.
Neste contexto, há que declarar que o Conselho não apresenta nenhuma razão que permita compreender a necessidade de preservar
a identidade das delegações que pretendem apresentar propostas no sentido de limitar o princípio da transparência com o pretexto
de que uma parte da opinião pública poderia ser desfavorável.
Mais concretamente, o exame dos diferentes documentos acessíveis ao público relativamente ao processo legislativo em curso
permite verificar que foram apresentadas diversas propostas por diferentes delegações dos Estados‑Membros depois da divulgação
não autorizada pela organização Statewatch das informações relativas à identidade dos autores das propostas controvertidas.
Por exemplo, resulta da versão pública do documento n.° 9716/09, de 11 de Maio de 2009, referido pelo Conselho (v. n.º 49
supra
), que uma delegação não identificada apresentou uma proposta no sentido de alargar a excepção ao princípio da transparência
relativa aos processos jurisdicionais de modo a englobar os processos arbitrais e os processos de resolução de litígios. Esta
proposta é, assim, mais restritiva que o texto proposto pela Comissão.
Por outro lado, relativamente às conclusões que se podem extrair da discussão havida entre os representantes do Governo do
Reino Unido e a comissão «União Europeia», em 18 de Março de 2009, há que considerar que o conteúdo desta discussão não permite
fundamentar a afirmação do Conselho de que a divulgação não autorizada pela organização Statewatch de informações relativas
à identidade dos autores das propostas controvertidas permite demonstrar um impacto negativo na seriedade e no carácter exaustivo
das discussões no grupo de trabalho do Conselho, impedindo as delegações de chegarem a um consenso (v. n.º 50
supra
). Com efeito, as afirmações desse representante de um Estado‑Membro, de que, no essencial, não existe certeza que o facto
de retirar essas discussões e essas posições do seu contexto tenha alguma utilidade e que isso poderia mesmo lançar a confusão,
não consubstanciam esse prejuízo ao processo decisório.
Além disso, a opinião apresentada de forma bastante abstracta e genérica por esse representante do Governo do Reino Unido
não é suficiente para caracterizar um prejuízo grave ao processo legislativo em causa, tendo em conta, nomeadamente, a importância
das questões debatidas pelos cidadãos da União e a inexistência de qualquer outro elemento apresentado no processo que permita
comprovar as reacções das delegações dos Estados‑Membros, dos meios de comunicação social e do público à divulgação não autorizada
das informações relativas à identidade dos autores das propostas controvertidas. Assim, nenhum elemento do processo permite
demonstrar uma reacção que ultrapasse o que razoavelmente pode ser esperado do público por parte de um qualquer membro de
um órgão legislativo que apresente uma alteração a um projecto de lei.
Quanto ao argumento de que deve ser tido em consideração o carácter preliminar das discussões em curso para apreciar a gravidade
do risco associado à redução da margem de manobra das delegações (v. n.º 44
supra
), é de facto inegável que as propostas controvertidas foram feitas no início de um processo legislativo que ainda não terminou.
A proposta de regulamento da Comissão é de 30 de Abril de 2008 e as propostas de alteração ou de nova redacção foram apresentadas
na reunião do grupo de trabalho do Conselho de 25 de Novembro de 2008. As discussões relativas a essas propostas não terminaram
e, em qualquer caso, o Conselho não tomou uma decisão sobre as questões às quais se referem.
Contudo, o carácter preliminar das discussões relativas à proposta de regulamento da Comissão não permite justificar, enquanto
tal, a aplicação da excepção prevista no artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001. Com efeito,
esta disposição não estabelece nenhuma distinção em função da evolução das discussões. Esta disposição refere‑se de uma forma
geral aos documentos relativos a uma questão sobre a qual a instituição em causa «não tenha decidido», contrariamente ao artigo
4.º, n.º 3, segundo parágrafo, que rege o caso em que a instituição em causa tomou uma decisão. No caso vertente, o carácter
preliminar das discussões em curso assim como o facto de essas propostas ainda não terem sido objecto de um consenso ou de
um compromisso no Conselho não permitem, portanto, caracterizar um prejuízo grave ao processo decisório.
Relativamente ao argumento de que deve ser tida em conta a natureza especialmente sensível das propostas feitas pelas delegações
dos Estados‑Membros no caso em apreço (v. n.º 44
supra
), importa observar que as diferentes propostas de alteração ou de nova redacção apresentadas pelas quatro delegações dos
Estados‑Membros que são mencionadas no documento solicitado se inserem no curso normal do processo legislativo, que diz naturalmente
respeito aos cidadãos que serão afectados por esse processo, tanto mais que se trata aqui de uma proposta de natureza legislativa
relativa aos direitos dos cidadãos de participar nesse processo. Quando se atinge a fase em que essas delegações se pronunciam,
estas procuram apenas exprimir as suas preferências ou ideias sobre este ou aquele ponto particular, como a necessidade de
proteger os pareceres jurídicos ou os documentos transmitidos ao Tribunal de Justiça.
Contrariamente ao que o Conselho alega, sem, de resto, apresentar elementos susceptíveis de fundamentar a existência de uma
reacção hostil por parte dos meios de comunicação social às propostas em causa ou de vivas críticas formuladas pelo público
a que faz referência, estas questões não são «especialmente sensíveis» no sentido de que um interesse fundamental da União
ou dos Estados‑Membros seria posto em causa se fosse divulgada a identidade dos autores das propostas. A este respeito, deve
recordar‑se que não é o conteúdo das propostas feitas pelas delegações dos Estados‑Membros que está aqui em causa, mas tão‑só
a identificação dessas delegações nesta fase do processo legislativo. Além disso, decorre da natureza do debate democrático
que uma proposta de alteração de um projecto de regulamento, de carácter geral, obrigatório em todos os seus elementos e directamente
aplicável em todos os Estados‑Membros, possa ser objecto de comentários positivos ou negativos por parte do público e dos
meios de comunicação social. Por último, o Regulamento n.º 1049/2001 prevê um procedimento especial no seu artigo 9.º no caso
de ser solicitado o acesso a um documento susceptível de ser definido como «documento sensível» e esse tratamento não é invocado
pelo Conselho no caso em apreço. Consequentemente, a natureza pretensamente sensível das propostas apresentadas pelos Estados‑Membros
e reproduzidas no documento solicitado não é susceptível de justificar a aplicação do artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo,
do Regulamento n.º 1049/2001 ao caso vertente.
No que diz respeito à alegação do Conselho de que o atraso com que se pronunciou sobre a proposta de regulamento da Comissão
estava relacionado com as dificuldades decorrentes da divulgação das informações relativas à identidade dos autores das propostas,
deve observar‑se que muitas outras explicações de natureza política e jurídica permitem explicar a duração deste processo
legislativo, como a definição das prorrogativas do Conselho e do Parlamento em matéria de co‑decisão na sequência da entrada
em vigor do Tratado de Lisboa, os resultados das eleições para o Parlamento Europeu e a entrada em funções de uma nova Comissão.
Há, assim, que concluir que o risco de a margem de manobra dos representantes dos Estados‑Membros ser posta em causa alegado
pelo Conselho no âmbito do processo legislativo em curso não é susceptível de prejudicar gravemente o processo decisório do
Conselho nos termos da excepção prevista no artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001 (v. n.º 59
supra
). A demonstração concreta desse prejuízo não foi feita na decisão impugnada e, de resto, não resulta dos elementos dos autos.
Relativamente aos argumentos de que a divulgação da identidade dos autores das propostas teria como efeito previsível o abandono
da forma escrita a favor da oral (v. n.º 45 supra), deve observar‑se que o método adoptado pelos representantes dos Estados‑Membros
para a apresentação das suas propostas de emenda ou de alteração da proposta de regulamento não tem, na realidade, influência
na prática do Conselho de relatar o conteúdo dessas propostas para permitir a sua discussão. Relativamente ao processo legislativo
em causa, o Secretariado‑Geral considerou adequado elaborar um documento que reproduz as diferentes propostas sugeridas pelos
Estados‑Membros de forma a permitir que o grupo de trabalho do Conselho se pronunciasse sobre essas propostas. A título de
exemplo, o exame do documento 10859/1/09 REV 1, referido pelo Conselho para ilustrar o que considera ser a evolução da sua
prática, revela que o Secretariado‑Geral do Conselho dá a conhecer não só as propostas escritas como as propostas orais feitas
pelas diferentes delegações dos Estados‑Membros nos documentos que transmite para fazer o ponto da evolução das discussões.
No caso em apreço, o risco de abandono da forma escrita a favor da oral não é, portanto, susceptível de prejudicar gravemente
o processo decisório do Conselho nos termos da excepção prevista no artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento
n.º 1049/2001.
Por último, no que se refere à alegação do Conselho de que a prática do seu Secretariado‑Geral evoluiu entre 26 de Janeiro
de 2009, data em que o documento n.º 5671/09 indicava ainda o nome das delegações na origem das observações e das sugestões
feitas sobre a proposta da Comissão, e 22 de Julho de 2009, data em que o documento 10859/1/09 REV 1 já não precisa as delegações
que estão na origem das observações e das sugestões feitas sobre a proposta da Comissão, mas utiliza as expressões «um determinado
número de delegações», «outras delegações» ou «um grande número de delegações» sem identificar as delegações em causa, depois
da divulgação não autorizada ao público pela organização Statewatch das informações relativas à identidade dos autores das
propostas (v. n.º 51
supra
), deve observar‑se que a referida alteração de prática pode também ser explicada pelo facto de a recorrente ter interposto
um recurso para contestar a legalidade da decisão impugnada que lhe recusa o acesso a essas informações. A este respeito,
há que declarar que, em resposta a uma questão do Tribunal, o Conselho indicou na audiência que a alteração da prática em
causa não se aplicava de maneira horizontal a todos os processos de natureza legislativa, mas apenas ao processo relativo
à proposta de regulamento objecto do documento solicitado.
De todo o modo, a relação de causa e efeito invocada pelo Conselho entre a divulgação ao público do nome das delegações autoras
das propostas e o prejuízo grave produzido ao seu processo decisório não foi de forma alguma demonstrada pelos documentos
invocados sobre este ponto pelo Conselho. Com efeito, contrariamente ao que o Conselho alega, resulta do exame do documento
10859/1/09 REV 1 que as delegações dos Estados‑Membros ainda são identificadas pelo seu nome na versão original e dissimuladas
na versão pública e que essas menções parecem visar não só as referências cronológicas às propostas feitas, por exemplo, no
documento solicitado mas também as referências feitas às propostas comunicadas posteriormente por essas delegações. Além disso,
a recorrente afirmou na audiência, sem ser contestada neste ponto pelo Conselho, que a utilização das expressões acima referidas
pelo Secretariado‑Geral não é em nada nova ou inédita.
Resulta do exposto que o Conselho violou o artigo 4.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1049/2001 ao opor‑se,
na decisão impugnada, à divulgação das informações relativas à identidade dos autores das propostas pelo facto de daí resultar
um prejuízo grave ao seu processo decisório pelas razões aí invocadas.
Consequentemente, a decisão impugnada deve ser anulada sem que seja necessário examinar a questão da existência de um interesse
público superior que justifique a divulgação dessas informações nem o segundo fundamento, relativo à violação do dever de
fundamentação.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo a suportar as suas próprias despesas e as efectuadas pela
recorrente, em conformidade com o pedido desta última.
Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no processo
devem suportar as respectivas despesas. Por conseguinte, a República Helénica e o Reino Unido suportarão as suas próprias
despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:
1)
A decisão do Conselho da União Europeia, de 26 de Fevereiro de 2009, que recusa o acesso a determinadas informações constantes
de uma nota de 26 de Novembro de 2008, sobre uma proposta de regulamento relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento
Europeu, do Conselho e da Comissão, é anulada.
2)
O Conselho suportará as suas próprias despesas e as efectuadas pela Acess Info Europe.
3)
A República Helénica e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportarão as suas próprias despesas.
Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 22 de Março de 2011.
Assinaturas
*
Língua do processo: inglês.