CELEX: 62012CJ0377
Ricorso di annullamento
Decisione 2012/272/UE del Consiglio relativa alla firma, a nome dell’Unione, dell’accordo quadro di partenariato e cooperazione tra l’Unione europea e la Repubblica delle Filippine
Scelta della base giuridica
Articoli 79 TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, 191 TFUE e 209 TFUE
Riammissione dei cittadini di paesi terzi
Trasporti
Ambiente
Cooperazione allo sviluppo

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede l’annullamento della decisione 2012/272/UE del Consiglio, del 14 maggio 2012, relativa alla firma, a nome dell’Unione, dell’accordo quadro di partenariato e cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica delle Filippine, dall’altra (
GU L 134 pag. 3
; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nei limiti in cui il Consiglio dell’Unione europea ha provveduto all’aggiunta delle basi giuridiche relative alla riammissione dei cittadini di Stati terzi (articolo 79, paragrafo 3, TFUE), ai trasporti (articoli 91 TFUE e 100 TFUE) nonchè all’ambiente (articolo 191, paragrafo 4, TFUE).
La decisione impugnata e l’accordo quadro
Il 25 novembre 2004 il Consiglio ha autorizzato la Commissione a negoziare con la Repubblica delle Filippine un accordo quadro di partenariato e cooperazione.
La Commissione ha adottato, il 6 settembre 2010, una proposta di decisione del Consiglio relativa alla firma di un accordo quadro di partenariato e cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica delle Filippine, dall’altra (in prosieguo: l’«accordo quadro»), avente come base giuridica gli articoli 207 TFUE e 209 TFUE, relativi rispettivamente alla politica commerciale comune e alla cooperazione allo sviluppo, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 5, TFUE.
Il 14 maggio 2012 il Consiglio ha adottato all’unanimità la decisione impugnata, autorizzando la firma dell’accordo quadro, su riserva della conclusione dello stesso. Oltre agli articoli 207 TFUE e 209 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 5, TFUE, il Consiglio ha adottato come basi giuridiche gli articoli 79, paragrafo 3, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, e 191, paragrafo 4, TFUE.
I considerando 2 e 3 di detta decisione enunciano quanto segue:
«(2)
Le disposizioni dell’accordo [quadro] che rientrano nell’ambito di applicazione della parte terza, titolo V, del trattato [FUE], vincolano il Regno Unito e l’Irlanda, in quanto parti contraenti distinte e non in quanto parte dell’Unione europea, a meno che l’Unione europea e il Regno Unito e/o l’Irlanda non abbiano notificato congiuntamente alla Repubblica delle Filippine che il Regno Unito o l’Irlanda sono vincolati in quanto parte dell’Unione europea, conformemente al protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia allegato al trattato [UE] e al trattato [FUE]. Se il Regno Unito e/o l’Irlanda non sono più vincolati in quanto parte dell’Unione europea, conformemente all’articolo 4 bis del protocollo (n. 21), l’Unione europea e il Regno Unito e/o l’Irlanda devono informare immediatamente la Repubblica delle Filippine di qualsiasi cambiamento intervenuto nella loro posizione, nel qual caso devono restare vincolati dalle disposizioni dell’accordo [quadro] a titolo individuale. Le medesime disposizioni si applicano alla Danimarca, in conformità del protocollo (n. 22) sulla posizione della Danimarca, allegato ai suddetti trattati.
(3)
Qualora il Regno Unito e/o l’Irlanda non abbiano proceduto alla notifica di cui all’articolo 3 del protocollo (n. 21) (…) essi non partecipano all’adozione da parte del Consiglio della presente decisione, nella misura in cui essa riguarda disposizioni a norma della parte terza, titolo V, del trattato [FUE]. Le stesse disposizioni si applicano alla Danimarca ai sensi del protocollo (n. 22) (…)».
Nel preambolo dell’accordo quadro, come redatto nel documento del Consiglio n. 15616/10, del 21 gennaio 2011, le parti contraenti affermano la particolare importanza che attribuiscono alla natura globale delle loro relazioni reciproche nonché il loro desiderio di promuovere uno sviluppo socioeconomico sostenibile, l’eliminazione della povertà e il conseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio. Esse riconoscono l’importanza di rafforzare le relazioni reciproche al fine di intensificare la cooperazione e la comune volontà di consolidare, approfondire e diversificare le loro relazioni nei settori d’interesse comune. Esse esprimono il loro pieno impegno a promuovere lo sviluppo sostenibile, compresa la tutela ambientale e una cooperazione concreta per combattere il cambiamento climatico. Esse riconoscono inoltre il proprio impegno a condurre un dialogo e una cooperazione globali a favore della migrazione e dello sviluppo, precisando che le disposizioni dell’accordo quadro che rientrano nell’ambito di applicazione della parte terza, titolo V, del Trattato FUE vincolano il Regno di Danimarca, l’Irlanda e Regno Unito in quanto parti distinte o in quanto Stati membri dell’Unione.
L’articolo 1 dell’accordo quadro, intitolato «Principi generali», al suo paragrafo 3 così prevede:
«Le Parti ribadiscono l’impegno a promuovere lo sviluppo sostenibile, collaborare per affrontare le sfide connesse ai cambiamenti climatici e contribuire al conseguimento degli obiettivi di sviluppo concordati a livello internazionale, compresi gli obiettivi di sviluppo del millennio».
L’articolo 2 dell’accordo quadro, che definisce le finalità della cooperazione, prevede quanto segue:
«Nell’intento di rafforzare le loro relazioni bilaterali, le Parti si impegnano a mantenere un dialogo globale e ad intensificare la cooperazione in tutti i settori di reciproco interesse, in conformità del presente accordo, puntando in particolare a:
(...)
g)
istituire una cooperazione in materia di migrazione e lavoro marittimo;
h)
istituire una cooperazione in tutti gli altri settori di reciproco interesse, in particolare: occupazione e affari sociali; cooperazione allo sviluppo; politica economica; servizi finanziari; buon governo nel settore fiscale; politica industriale e PMI; tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC); audiovisivi, media e multimedia; scienza e tecnologia; trasporti; turismo; istruzione, cultura, dialogo interculturale e interconfessionale; energia; ambiente e risorse naturali, compreso il cambiamento climatico; agricoltura, pesca e sviluppo rurale; sviluppo regionale, sanità, statistiche; gestione del rischio di catastrofi e pubblica amministrazione;
(...)».
L’articolo 26 dell’accordo quadro, intitolato «Cooperazione in materia di migrazione e sviluppo», dispone quanto segue:
«1.   Le Parti ribadiscono l’importanza della gestione congiunta dei flussi migratori tra i rispettivi territori. Al fine di intensificare la cooperazione, le Parti instaurano un meccanismo di dialogo e consultazione globale su tutte le questioni attinenti alla migrazione. Le questioni inerenti alla migrazione saranno inserite nelle strategie nazionali/nel quadro nazionale di sviluppo socioeconomico dei paesi di origine, transito e destinazione dei migranti.
2.   La cooperazione tra le Parti si basa su una valutazione delle esigenze specifiche realizzata in consultazione reciproca e di concerto tra le Parti e si svolge conformemente al diritto nazionale e dell’Unione vigente. La cooperazione verterà in particolare sui seguenti aspetti:
(...)
e)
la definizione di un’efficace politica di prevenzione per gestire la presenza sul loro territorio di cittadini dell’altra Parte che non soddisfino o non soddisfino più le condizioni d’ingresso, soggiorno o residenza nel territorio della Parte interessata, il traffico e la tratta di esseri umani, compreso l’esame delle modalità di lotta contro le reti di passatori e di trafficanti di persone e di protezione delle vittime di tali attività;
f)
il rimpatrio, in condizioni di rispetto della dignità umana, delle persone definite al paragrafo 2, lettera e), compresa la promozione del ritorno volontario e duraturo nei paesi di origine, e la loro ammissione/riammissione ai sensi del paragrafo 3. Il rimpatrio avviene nel debito rispetto del diritto delle Parti di concedere permessi di soggiorno o autorizzazioni a soggiornare per motivi caritatevoli o umanitari e del principio di non respingimento.
(...)
h)
le questioni attinenti a migrazione e sviluppo, tra cui lo sviluppo delle risorse umane, la protezione sociale, l’ottimizzazione dei benefici della migrazione, la parità uomo-donna e lo sviluppo, l’assunzione in base a principi etici e la migrazione circolare, e l’integrazione dei migranti.
3.   Nell’ambito della cooperazione in questo campo, e fatta salva la necessità di proteggere le vittime della tratta di esseri umani, le Parti convengono inoltre che:
a)
le Filippine riammettono tutti i loro cittadini definiti al paragrafo 2, lettera e), del presente articolo presenti sul territorio di uno Stato membro su richiesta di quest’ultimo, senza ritardi indebiti, una volta che sia accertata la cittadinanza e che si sia proceduto al debito trattamento nello Stato membro;
b)
ciascuno Stato membro riammette tutti i suoi cittadini definiti al paragrafo 2, lettera e), del presente articolo presenti sul territorio delle Filippine su richiesta di queste ultime, senza ritardi indebiti, una volta che sia accertata la cittadinanza e che si sia proceduto al debito trattamento nelle Filippine;
c)
gli Stati membri e le Filippine forniscono ai propri cittadini i documenti d’identità necessari a tal fine. Tutte le richieste di ammissione o di riammissione sono trasmesse dallo Stato richiedente all’autorità competente dello Stato destinatario della richiesta.
Se la persona interessata non possiede opportuni documenti di identità o altre prove della sua cittadinanza, le Filippine o lo Stato membro chiedono immediatamente alla rappresentanza diplomatica o consolare competente di accertarne la cittadinanza, se necessario mediante un colloquio; una volta accertato che si tratta di un cittadino delle Filippine o dello Stato membro, le autorità delle Filippine o dello Stato membro rilasciano gli opportuni documenti.
4.   Le Parti convengono di concludere appena possibile un accordo sull’ammissione-riammissione dei loro cittadini che contenga una disposizione sulla riammissione dei cittadini di altri paesi e degli apolidi».
A termini dell’articolo 29 dell’accordo quadro, intitolato «Cooperazione allo sviluppo»:
«1.   Lo scopo principale della cooperazione allo sviluppo è favorire lo sviluppo sostenibile onde contribuire alla riduzione della povertà e al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo concordati a livello internazionale, compresi gli obiettivi di sviluppo del millennio. Le Parti istituiscono un dialogo regolare sulla cooperazione allo sviluppo in linea con le proprie priorità e con i settori di reciproco interesse.
2.   Il dialogo nell’ambito della cooperazione allo sviluppo mira, tra l’altro, a:
a)
promuovere lo sviluppo umano e sociale;
b)
promuovere una crescita economica inclusiva e sostenuta;
c)
promuovere la sostenibilità ambientale e la sana gestione delle risorse naturali, compresa la promozione delle migliori pratiche;
d)
attenuare l’impatto del cambiamento climatico e far fronte alle sue conseguenze;
e)
sviluppare le capacità per favorire una maggiore integrazione nell’economia mondiale e nel sistema commerciale internazionale;
f)
promuovere la riforma del settore pubblico, specie per quanto riguarda la gestione delle finanze pubbliche, al fine di migliorare la prestazione dei servizi sociali;
g)
avviare processi conformi ai principi della dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti, al programma d’azione di Accra e ad altri impegni internazionali onde migliorare l’erogazione e l’efficacia degli aiuti».
Relativamente alla tutela dell’ambiente e delle risorse naturali, l’articolo 34 dell’accordo quadro è così formulato:
«1.   Le Parti convengono che la cooperazione in questo settore promuoverà la salvaguardia e il miglioramento dell’ambiente ai fini dello sviluppo sostenibile. In tutte le attività intraprese dalle Parti a norma del presente accordo [quadro] si tiene conto dell’applicazione dei risultati del [Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile tenutosi a Johannesburg nel 2002] e degli accordi ambientali multilaterali pertinenti di cui sono firmatarie.
2.   Le Parti convengono che è necessario salvaguardare e gestire in modo sostenibile le risorse naturali e la diversità biologica a vantaggio di tutte le generazioni, tenendo conto delle loro esigenze di sviluppo.
3.   Le Parti convengono di collaborare per far sì che le politiche commerciali e quelle ambientali si sostengano a vicenda e per promuovere l’integrazione delle considerazioni ambientali in tutti i settori di cooperazione.
4.   Le Parti si sforzano di proseguire e intensificare la cooperazione nell’ambito dei programmi regionali per la tutela dell’ambiente con l’obiettivo di:
a)
aumentare la sensibilizzazione ecologica e la partecipazione locale alle iniziative di tutela ambientale e sviluppo sostenibile, compresa la partecipazione delle comunità culturali/popolazioni indigene e delle comunità locali;
b)
sviluppare capacità in termini di adeguamento al cambiamento climatico, mitigazione dei suoi effetti ed efficienza energetica;
c)
sviluppare capacità per la partecipazione e l’attuazione degli accordi ambientali multilaterali, tra cui quelli riguardanti la biodiversità e la biosicurezza;
d)
promuovere tecnologie, prodotti e servizi rispettosi dell’ambiente, anche mediante l’uso di strumenti normativi e di strumenti basati sul mercato;
e)
migliorare la gestione delle risorse naturali, compresa la governance nel settore forestale e la lotta contro il disboscamento illegale e il relativo commercio di legname, e promuovere la sostenibilità delle risorse naturali, compresa la gestione delle foreste;
f)
garantire una gestione efficace dei parchi nazionali e delle zone protette così come la designazione e la protezione delle zone di biodiversità e degli ecosistemi fragili, con la debita considerazione per le comunità locali e indigene che vivono all’interno o nei pressi di queste zone;
g)
prevenire i movimenti transfrontalieri illeciti di rifiuti solidi e pericolosi e di altri tipi di rifiuti;
h)
tutelare l’ambiente costiero e marino e garantire una gestione efficace delle risorse idriche;
i)
garantire la tutela e la conservazione del suolo nonché la gestione sostenibile delle terre, compreso il ripristino delle miniere già sfruttate o abbandonate;
j)
promuovere lo sviluppo delle capacità di gestione delle catastrofi e dei rischi;
k)
promuovere modelli di produzione e di consumo sostenibili nelle loro economie.
5.   Le Parti favoriscono l’accesso reciproco ai loro programmi in questo settore secondo le modalità specifiche dei programmi stessi».
L’articolo 38 dell’accordo quadro, relativo ai trasporti, così prevede:
«1.   Le Parti convengono di collaborare nei settori rilevanti della politica dei trasporti nell’intento di migliorare le possibilità d’investimento e la circolazione delle merci e dei passeggeri, promuovere la sicurezza dei trasporti marittimi e aerei, gestire l’impatto ambientale dei trasporti e rendere più efficienti i sistemi di trasporto.
2.   La cooperazione fra le Parti in questo settore è volta a promuovere:
a)
lo scambio di informazioni sulle rispettive politiche, normative e pratiche in materia di trasporti, in particolare per quanto concerne i trasporti urbani, rurali, marittimi e aerei, l’aspetto logistico dei trasporti e l’interconnessione e l’interoperabilità delle reti di trasporto multimodali, nonché la gestione delle strade, delle ferrovie, dei porti e degli aeroporti;
b)
lo scambio di opinioni sui sistemi di navigazione satellitare europeo (segnatamente Galileo), con particolare attenzione alle questioni di comune interesse riguardanti la normativa, il settore industriale e lo sviluppo del mercato;
c)
il proseguimento del dialogo sui servizi di trasporto aereo per garantire senza indebiti ritardi la certezza giuridica degli accordi bilaterali sui servizi aerei in vigore tra i singoli Stati membri e le Filippine;
d)
il proseguimento del dialogo sul potenziamento delle reti infrastrutturali e delle operazioni di trasporto aereo per garantire la rapidità, l’efficienza, la sostenibilità e la sicurezza della circolazione di persone e merci e la promozione dell’applicazione del diritto della concorrenza e della regolamentazione economica del settore aereo, favorendo la convergenza normativa e l’attività delle imprese, e vagliare la possibilità di sviluppare ulteriormente le relazioni nel settore del trasporto aereo. È opportuno incentivare ulteriormente i progetti di cooperazione di comune interesse nel settore del trasporto aereo;
e)
il dialogo sulla politica e sui servizi di trasporto marittimo, in particolare per promuovere lo sviluppo dell’industria del trasporto marittimo, affrontando tra l’altro aspetti come:
i)
lo scambio di informazioni sulle disposizioni legislative e regolamentari riguardanti i trasporti marittimi e i porti;
ii)
la promozione dell’accesso illimitato, su base commerciale, ai mercati e agli scambi marittimi internazionali, la non introduzione di clausole di ripartizione del carico, la concessione del trattamento nazionale e della clausola NPF per le navi gestite da cittadini o imprese dell’altra Parte e le questioni pertinenti connesse ai servizi di trasporto “porta a porta” che comprendono una tratta marittima, tenendo conto del diritto nazionale delle Parti;
iii)
la gestione efficace dei porti e l’efficienza dei servizi di trasporto marittimo, e
iv)
la promozione della cooperazione per gli aspetti del trasporto marittimo di comune interesse e per quanto riguarda il lavoro marittimo e l’istruzione/formazione dei marittimi a norma dell’articolo 27;
f)
un dialogo sull’effettiva applicazione degli standard in materia di sicurezza dei trasporti e di prevenzione dell’inquinamento, specie per quanto riguarda i trasporti marittimi, compresa la lotta alla pirateria, e i trasporti aerei, in linea con le convenzioni internazionali pertinenti di cui le Parti sono firmatarie, e degli standard, compresa la cooperazione nei consessi internazionali pertinenti, volti a garantire una migliore applicazione delle normative internazionali. A tal fine, le Parti promuoveranno la cooperazione e l’assistenza tecnica per le questioni connesse alla sicurezza dei trasporti e le considerazioni ambientali, in particolare, ma non solo, per quanto riguarda l’istruzione e la formazione nei settori marittimo e aereo, le operazioni di ricerca e salvataggio, gli incidenti e le relative indagini. Le Parti si concentreranno anche sulla promozione di modi di trasporto rispettosi dell’ambiente».
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
La Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata, nei limiti in cui il Consiglio ha aggiunto le basi giuridiche relative alla riammissione dei cittadini di Stati terzi (articolo 79, paragrafo 3, TFUE), ai trasporti (articoli 91 TFUE e 100 TFUE) nonché all’ambiente (articolo 191, paragrafo 4, TFUE), di mantenere gli effetti di tale decisione e di condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio conclude per il rigetto del ricorso e per la condanna della Commissione alle spese.
Con ordinanze del 29 novembre 2012, del 18 dicembre 2012 e del 25 gennaio 2013, il presidente della Corte ha ammesso l’intervento a sostegno delle conclusioni del Consiglio, rispettivamente, dell’Irlanda, del Regno Unito, della Repubblica ceca, della Repubblica federale di Germania, della Repubblica ellenica e della Repubblica d’Austria.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
A sostegno del proprio ricorso la Commissione solleva un motivo unico, secondo cui l’aggiunta, quali basi giuridiche della decisione impugnata, degli articoli 79, paragrafo 3, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE e 191, paragrafo 4, TFUE era superflua ed illegittima.
Essa afferma che non è oggetto di contestazione il fatto che l’obiettivo dell’accordo quadro sia di porre in essere un quadro di cooperazione e di sviluppo, come emerge in particolare dall’articolo 1, paragrafo 3, di tale accordo, e che la decisione impugnata dovesse essere fondata tanto sull’articolo 207 TFUE quanto sull’articolo 209 TFUE, dato che la parte dell’accordo quadro relativa al commercio non poteva essere considerata come puramente accessoria rispetto a quella vertente sulla cooperazione allo sviluppo. Per contro, diversamente dal Consiglio, essa ritiene che le disposizioni dell’accordo quadro che hanno motivato l’aggiunta degli articoli 79, paragrafo 3, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE e 191, paragrafo 4, TFUE siano totalmente coperte dall’articolo 209 TFUE.
Infatti, dagli articoli 21 TUE, 208 TFUE e 209 TFUE nonché dalla giurisprudenza, in particolare dalla sentenza Portogallo/Consiglio (C‑268/94,
EU:C:1996:461
, punti 37 e 38), risulterebbe che la politica di cooperazione allo sviluppo sia condotta nell’ambito di un ampio ventaglio di obiettivi politici tesi allo sviluppo del paese terzo interessato, cosicché gli accordi di cooperazione allo sviluppo coprono necessariamente un alto numero di settori specifici di cooperazione senza che ciò ne pregiudichi la natura di accordi di cooperazione allo sviluppo.
Tale ampia concezione della cooperazione allo sviluppo si rifletterebbe inoltre nel diritto derivato, come mostrerebbe l’elevato numero di azioni ammesse al finanziamento dell’Unione a titolo dello strumento di cooperazione allo sviluppo istituito dal regolamento (CE) n. 1905/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo (
GU L 378, pag. 41
). Essa risulterebbe altresì nella Dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione sulla politica di sviluppo dell’Unione europea: «Il consenso europeo» (
GU 2006, C 46, pag. 1
; in prosieguo: il «consenso europeo»).
Nel caso specifico, tutte le disposizioni dell’accordo quadro, fatta eccezione per la parte riguardante il commercio e l’investimento, contribuirebbero a promuovere il perseguimento dello sviluppo delle Filippine quale paese in via di sviluppo e non imporrebbero obblighi sostanziali distinti rispetto a quelli connessi alla cooperazione allo sviluppo. Esse si iscriverebbero quindi negli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo dell’Unione e rientrerebbero nell’ambito dell’articolo 209 TFUE.
Lo stesso varrebbe per quanto riguarda l’articolo 38 dell’accordo quadro relativo ai trasporti, le cui previsioni non andrebbero al di là di un impegno, di carattere generale, a cooperare. La medesima considerazione potrebbe farsi relativamente all’articolo 26, paragrafi 3 e 4, dell’accordo quadro, relativo alla riammissione dei cittadini delle parti contraenti, il cui paragrafo 3 prevedrebbe una semplice cooperazione in tale settore e non farebbe altro che riprodurre i principi di base già stabiliti dal diritto internazionale, mentre il paragrafo 4 dello stesso articolo prevedrebbe la conclusione di un accordo di riammissione in una fase successiva. Potrebbe dirsi lo stesso anche dell’articolo 34 dell’accordo quadro, vertente sulla tutela dell’ambiente e delle risorse naturali, il quale stabilirebbe soltanto principi generali e linee direttive circa il ruolo che dovrebbe svolgere la tutela dell’ambiente nella cooperazione allo sviluppo dell’Unione nei confronti delle Filippine.
D’altro canto, la Commissione sostiene che l’aggiunta da parte del Consiglio dell’articolo 79, paragrafo 3, TFUE produca effetti giuridici ingiustificati, sul piano sia interno che esterno. Infatti, in conseguenza del protocollo (n. 21) e del protocollo (n. 22), tale aggiunta comporterebbe al contempo: l’applicazione di regole di voto diverse ed incompatibili; una modifica dell’ambito di applicazione territoriale della decisione impugnata; un’incertezza giuridica quanto alla determinazione delle disposizioni dell’accordo quadro rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 79, paragrafo 3, TFUE; una limitazione dei diritti istituzionali del Parlamento europeo e della Corte di giustizia, nonché un’incertezza per quanto riguarda il grado di esercizio della competenza dell’Unione ai sensi degli articoli 3, paragrafo 2, TFUE e 4, paragrafo 2, TFUE.
Quanto alla sua domanda diretta alla limitazione degli effetti dell’annullamento della decisione impugnata, la Commissione afferma che vi sono ragioni per mantenere gli effetti di quest’ultima onde evitare conseguenze negative sulle relazioni tra l’Unione e la Repubblica delle Filippine.
Il Consiglio, sostenuto da tutti gli Stati membri intervenienti, si oppone all’argomentazione della Commissione facendo osservare che gli accordi che stabiliscono un partenariato ed una cooperazione con i paesi terzi recentemente conclusi mirano a istituire una relazione globale che copra una moltitudine di settori di cooperazione. La natura e il contenuto di tali accordi si sarebbero evoluti in connessione con l’estensione delle competenze dell’Unione e non potrebbe distinguersi un settore che sia preponderante rispetto agli altri.
In tali condizioni, la scelta delle basi giuridiche presupporrebbe un esame della natura degli impegni assunti. Per un impegno concreto o sostanziale sarebbe necessaria l’aggiunta di una corrispondente base giuridica. Dato che l’obbligo minimo può condurre ad uno sviluppo importante delle relazioni esterne con i paesi terzi parti dell’accordo quadro, non potrebbe essere accolto il criterio proposto dalla Commissione, secondo cui un obbligo deve essere sufficientemente ampio da costituire un obiettivo distinto rispetto a quello della cooperazione allo sviluppo.
Dalla sentenza Portogallo/Consiglio (
EU:C:1996:461
) discenderebbe che, quando una clausola contenuta in un accordo prevede una regolamentazione delle modalità concrete di attuazione della cooperazione in un settore specifico, tale accordo deve fondarsi sulla base giuridica corrispondente. Ciascun settore specifico di un accordo di questo tipo dovrebbe essere contemplato separatamente, indipendentemente dall’esistenza eventuale di un programma di aiuto allo sviluppo condotto parallelamente in tale settore, prendendo in considerazione la natura giuridica, vincolante e autonoma degli obblighi pattuiti.
Il Consiglio ritiene che il contenuto dell’accordo quadro suffraghi la sua analisi, dato che i considerando e l’articolo 2 dello stesso non attribuiscono un ruolo preponderante ad un settore particolare, come la cooperazione allo sviluppo, e che la sua struttura comprova che si tratta di porre in essere una relazione globale e pluridimensionale.
Per quanto concerne i trasporti, alla luce del parere 1/08 (
EU:C:2009:739
) della Corte in merito alla politica dei trasporti e alla politica commerciale comune, occorrerebbe ricorrere alle basi giuridiche previste dal Trattato FUE che concernono espressamente i trasporti, nello specifico gli articoli 91 TFUE e 100 TFUE. Sarebbe erroneo l’argomento della Commissione, secondo cui gli obblighi previsti nell’accordo quadro sono semplicemente connessi allo sviluppo delle Filippine sui piani economico, sociale ed ambientale. L’argomento in base al quale le disposizioni relative ai trasporti sono conformi agli obiettivi della politica dell’Unione in materia di cooperazione allo sviluppo non sarebbe sufficiente, per parte sua, a dimostrare che tali disposizioni siano riconducibili a detta politica.
Per quanto riguarda la riammissione dei cittadini delle parti contraenti, l’articolo 26, paragrafo 3, dell’accordo quadro enuncerebbe degli impegni giuridici chiari, che devono fondarsi sulla base giuridica prevista dal Trattato FUE, vale a dire l’articolo 79, paragrafo 3, TFUE. Il fatto di far figurare in un siffatto accordo obblighi sanciti dal diritto internazionale avrebbe conseguenze giuridiche dirette, segnatamente in caso di mancato rispetto di tali obblighi. Sarebbe inoltre innegabile che l’accordo quadro, prevedendo la conclusione, nel più breve tempo possibile, di un accordo di ammissione e di riammissione, contenga un obbligo di mezzi che configura una leva importante per ottenere dalla Repubblica delle Filippine un risultato che sarebbe difficile conseguire isolatamente.
Quanto all’ambiente, i programmi e le azioni previsti dall’accordo quadro dovrebbero essere fondati sull’articolo 191, paragrafo 4, TFUE che consente all’Unione di cooperare con i paesi terzi e precisa che le modalità di tale cooperazione possono formare oggetto di accordi. L’articolo 34 dell’accordo quadro contemplerebbe chiaramente, al paragrafo 2, un obbligo il cui rispetto potrebbe essere imposto giuridicamente.
Inoltre, il Consiglio non condivide le preoccupazioni della Commissione in merito agli effetti dell’aggiunta dell’articolo 79, paragrafo 3, TFUE. Esso rammenta che non sono le procedure che definiscono la base giuridica di un atto, ma è la base giuridica dell’atto a determinare le procedure da seguire per la sua adozione. Osserva che gli Stati membri ai quali si applica il protocollo (n. 21) possono esercitare il loro diritto di partecipare all’adozione delle decisioni del Consiglio relative alla firma e alla conclusione dell’accordo quadro e che, per quanto attiene alle relazioni con la Repubblica delle Filippine, a meno di non pattuire obblighi in forza del titolo V della terza parte del Trattato FUE in quanto Stato membro dell’Unione, gli Stati membri interessati possono farlo in modo bilaterale.
Il Consiglio aggiunge, per quanto attiene alla compatibilità delle basi giuridiche, che il comune accordo degli Stati membri era in ogni caso necessario, essendo anche questi parti dell’accordo quadro, e che la giurisprudenza è flessibile a tale riguardo, allorché un atto deve fondarsi su più basi giuridiche che prevedano differenti regole di voto.
Infine, il Consiglio condivide l’avviso della Commissione sulla necessità di mantenere gli effetti della decisione impugnata qualora essa venga annullata.
Giudizio della Corte
Secondo costante giurisprudenza, la scelta del fondamento normativo di un atto dell’Unione, compreso quello adottato in vista della conclusione di un accordo internazionale, deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto. Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di esse è identificabile come principale o preponderante, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. In via eccezionale, qualora sia accertato che l’atto persegue più scopi tra loro inscindibili, senza che l’uno sia secondario e indiretto rispetto all’altro, tale atto dovrà fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti. Tuttavia, il cumulo di due basi giuridiche è escluso quando le procedure previste dalle rispettive norme siano incompatibili (v., segnatamente, sentenza Parlamento/Consiglio, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, punti da 42 a 45 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso specifico occorre determinare se, tra le disposizioni dell’accordo quadro, quelle relative alla riammissione dei cittadini delle parti contraenti, ai trasporti e all’ambiente rientrino anche nella politica di cooperazione allo sviluppo ovvero se esulino dall’ambito di tale politica e, quindi, impongano di fondare la decisione impugnata su basi giuridiche supplementari.
Secondo l’articolo 208, paragrafo 1, TFUE, la politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo è condotta nel quadro dei principi e obiettivi dell’azione esterna dell’Unione di cui all’articolo 21 TUE. L’obiettivo principale di tale politica è la riduzione e, a termine, l’eliminazione della povertà e l’Unione deve tener conto degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo nell’attuazione delle politiche che possono avere incidenze sui paesi in via di sviluppo. Per l’attuazione di detta politica l’articolo 209 TFUE, sul quale si fonda, tra l’altro, la decisione impugnata, prevede segnatamente, al suo paragrafo 2, che l’Unione possa concludere con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti qualsiasi accordo utile alla realizzazione degli obiettivi di cui all’articolo 21 TUE e all’articolo 208 TFUE.
Ne consegue che la politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo non si limita alle misure tese direttamente all’eliminazione della povertà, ma persegue altresì gli obiettivi di cui all’articolo 21, paragrafo 2, TUE, come quello, enunciato in tale paragrafo 2, lettera d), consistente nel favorire lo sviluppo sostenibile sul piano economico, sociale e ambientale dei paesi in via di sviluppo, con l’obiettivo primo di eliminare la povertà.
Per verificare se determinate disposizioni di un accordo di cooperazione concluso tra la Comunità europea e uno Stato terzo rientrassero nell’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo, ai punti 37 e 38 della sentenza Portogallo/Consiglio (
EU:C:1996:461
), fatta valere dalla Commissione, la Corte ha dichiarato che, per essere qualificato come accordo di cooperazione allo sviluppo, un accordo deve perseguire gli obiettivi di cui a tale politica, che detti obiettivi sono ampi, nel senso che le misure necessarie al loro perseguimento devono potere riguardare varie materie specifiche, e che ciò vale in particolare per un accordo che fissi l’ambito di detta cooperazione. A questo riguardo, essa ha aggiunto che esigere che un accordo di cooperazione allo sviluppo sia del pari basato su una disposizione diversa da quella relativa a tale politica ogni volta che esso incida su una materia specifica potrebbe, in pratica, privare del loro contenuto la competenza e il procedimento di cui a quest’ultima disposizione.
La Corte ne ha desunto, al punto 39 della sentenza summenzionata, che si deve considerare che la presenza, in un accordo di cooperazione allo sviluppo, di clausole riguardanti varie materie specifiche non possa modificare la qualificazione dell’accordo, la quale dipende dallo scopo essenziale di questo e non già da clausole particolari, purché tali clausole non comportino, nelle materie specifiche considerate, obblighi di portata tale che detti obblighi costituiscano in realtà scopi distinti da quelli della cooperazione allo sviluppo.
Esaminando le disposizioni dell’accordo di cui trattasi relative alle materie specifiche in causa, al punto 45 della stessa sentenza la Corte ha affermato che esse si limitavano a determinare i settori oggetto della cooperazione e a precisarne taluni aspetti e alcune azioni, ma non contenevano una regolamentazione delle modalità concrete di attuazione della cooperazione in ciascun settore specifico considerato.
I criteri in tal modo stabiliti dalla Corte ai punti 39 e 45 della citata sentenza per valutare se le clausole di un accordo concluso con un paese terzo ricadano nell’ambito della cooperazione allo sviluppo non sono, come risulta dalla controreplica e dal dibattito all’udienza, rimessi in discussione dal Consiglio. Tuttavia quest’ultimo, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, ritiene che l’analisi effettuata dalla Corte a proposito dell’Accordo di cooperazione tra la Comunità Europea e la repubblica dell’India sulla compartecipazione e sullo sviluppo (
GU 1994, L 223, pag. 24
), entrato in vigore il 1
o
agosto 1994, non sia trasponibile all’accordo quadro che, a motivo dell’evoluzione degli accordi di cooperazione da allora conclusi tra l’Unione e i paesi terzi, caratterizzata in particolare da un’estensione, in connessione con quella delle competenze dell’Unione, dei settori coperti da tali accordi e un rafforzamento degli impegni pattuiti, avrebbe diversa natura.
In proposito occorre peraltro osservare, in primo luogo, che tale evoluzione, lungi dall’inficiare le valutazioni operate dalla Corte nella sentenza Portogallo/Consiglio (
EU:C:1996:461
) e ricordate al punto 38 della presente sentenza, al contrario traduce un incremento degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo e delle materie che essa interessa, che riflette la visione dell’Unione per lo sviluppo esposta nel consenso europeo. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 40 e 41 delle sue conclusioni e come risulta segnatamente dai punti 5 e 7 del consenso europeo, l’obiettivo centrale della cooperazione allo sviluppo è l’eliminazione della povertà nel contesto dello sviluppo sostenibile, in particolare mediante l’impegno per la realizzazione degli obiettivi di sviluppo del millennio. La nozione di sviluppo sostenibile include in particolare aspetti ambientali. Dal momento che l’eliminazione della povertà ha carattere multidimensionale, la realizzazione di tali obiettivi implica, secondo il punto 12 del consenso europeo, l’attuazione di tutta una serie di attività riguardanti lo sviluppo menzionate in tale punto.
Tale ampia concezione della cooperazione allo sviluppo ha trovato concreta attuazione, in particolare, con l’adozione del regolamento n. 1905/2006, il quale, per sostenere il conseguimento degli stessi obiettivi, prevede la messa in atto dell’aiuto dell’Unione mediante programmi geografici e tematici che presentano molteplici aspetti.
Tuttavia, una misura, anche ove contribuisca allo sviluppo economico e sociale di paesi in via di sviluppo, non rientra nell’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo se la sua finalità primaria è quella di attuare un’altra politica (v. in tal senso, sentenza Commissione/Consiglio, C‑91/05,
EU:C:2008:288
, punto 72).
In secondo luogo, si deve rilevare che il termine «sviluppo», a differenza di quanto avviene per l’accordo di cooperazione concluso tra la Comunità europea e la repubblica dell’India sulla compartecipazione e sullo sviluppo, non compare nel titolo dell’accordo quadro. La cooperazione allo sviluppo viene menzionata all’articolo 2, lettera h), di tale accordo solo a titolo della «cooperazione in tutti gli altri settori di reciproco interesse», al pari dei trasporti e dell’ambiente, mentre l’istituzione di una cooperazione in materia di migrazione vi figura, all’articolo 2, lettera g), quale obiettivo distinto. Essa forma oggetto, in quanto tale, di un unico articolo dei 58 articoli dell’accordo quadro, vale a dire l’articolo 29.
Tuttavia, nel preambolo dell’accordo quadro viene affermata la volontà delle parti contraenti di promuovere uno sviluppo socioeconomico sostenibile, l’eliminazione della povertà e il conseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio. L’impegno a promuovere lo sviluppo sostenibile, collaborare per affrontare le sfide connesse ai cambiamenti climatici e contribuire al conseguimento degli obiettivi di sviluppo concordati a livello internazionale, compresi gli obiettivi di sviluppo del millennio, fa parte dei principi generali enunciati all’articolo 1 dell’accordo quadro. L’obiettivo di uno sviluppo sostenibile e di una riduzione della povertà non solo viene enunciato all’articolo 29 di detto accordo, che precisa i temi su cui si deve incentrare il dialogo relativo alla cooperazione allo sviluppo, ma è altresì affermato in altre disposizioni dello stesso, in particolare quelle consacrate all’impiego e agli affari sociali, all’agricoltura, alla pesca e allo sviluppo rurale nonché allo sviluppo regionale.
Inoltre, dall’accordo quadro considerato nel suo insieme risulta che la cooperazione e il partenariato da esso previsti tengono in particolare conto le esigenze di un paese in via sviluppo e, pertanto, contribuiscono a favorire segnatamente il conseguimento degli obiettivi di cui agli articoli 21, paragrafo 2, lettera d), TUE e 208, paragrafo 1, TFUE.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre esaminare, ai fini di quanto enunciato al punto 35 della presente sentenza, se le disposizioni dell’accordo quadro relative alla riammissione dei cittadini delle parti contraenti, ai trasporti e all’ambiente contribuiscano anche al conseguimento degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo e, in caso di risposta affermativa, se tali disposizioni non contengano tuttavia obblighi di una portata tale da costituire obiettivi distinti che non siano né secondari né indiretti rispetto a quelli della cooperazione allo sviluppo.
In primo luogo, per quanto riguarda il contributo di dette disposizioni al conseguimento degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo, si deve constatare che, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 48, 55 e 63 delle sue conclusioni, la migrazione, compresa la lotta contro l’immigrazione clandestina, i trasporti e l’ambiente sono integrati nella politica di sviluppo definita nel consenso europeo. Al punto 12 di quest’ultimo, la migrazione, al pari dell’ambiente e della gestione sostenibile delle risorse naturali, fanno parte della serie di attività riguardanti lo sviluppo previste per realizzare gli obiettivi di sviluppo del millennio e tenere conto degli aspetti economici, sociali e ambientali dell’eliminazione della povertà nell’ambito dello sviluppo sostenibile. Al punto 38, la migrazione vi viene concepita come un fattore positivo per lo sviluppo che contribuisce alla riduzione della povertà e lo sviluppo, al punto 40, come la più efficace risposta a lungo termine alla migrazione forzata e clandestina. L’ambiente e i trasporti vi figurano, ai punti 75 e 77, tra i principali ambiti d’azione dell’Unione per rispondere ai bisogni dei paesi partner.
Allo stesso modo, le migrazioni, i trasporti e l’ambiente sono iscritti nel regolamento n. 1905/2006 come settori di cooperazione allo sviluppo che possono beneficiare dell’aiuto dell’Unione per mezzo di programmi geografici, in particolare in favore dei paesi dell’Asia, e, per quanto riguarda l’ambiente e le migrazioni, di programmi tematici.
Lo stesso accordo quadro fa emergere un collegamento tra la cooperazione che esso mira a stabilire in materia di migrazione, trasporti e ambiente, da un lato, e gli obiettivi della cooperazione allo sviluppo, dall’altro.
Infatti, anzitutto, il suo articolo 26, d’altro canto intitolato «Cooperazione in materia di migrazione e sviluppo», indica che le questioni inerenti alla migrazione sono inserite nelle strategie nazionali di sviluppo socioeconomico dei paesi di origine, di transito e destinazione dei migranti e che tale cooperazione verte segnatamente sulle questioni di migrazione e sviluppo.
Poi, all’articolo 34 dell’accordo quadro, le parti convengono che la cooperazione nel settore dell’ambiente e delle risorse naturali promuoverà la salvaguardia e il miglioramento dell’ambiente ai fini dello sviluppo sostenibile e rafforzerà l’integrazione delle considerazioni ambientali in tutti i settori di cooperazione. Simili considerazioni sono, infatti, contenute in altre disposizioni dell’accordo quadro e, in particolare, all’articolo 29 sulla cooperazione allo sviluppo, che prevede che il dialogo nell’ambito di quest’ultima miri, tra l’altro, a promuovere la sostenibilità ambientale.
Infine, l’articolo 38 dell’accordo quadro enuncia che le parti convengono di cooperare nel settore dei trasporti, al fine, in particolare, di gestire il loro impatto ambientale e che intendono promuovere, in tale settore, scambi d’informazione e un dialogo su diversi aspetti, taluni dei quali riguardano lo sviluppo.
Da tali rilievi risulta che le disposizioni dell’accordo quadro relative alla riammissione dei cittadini delle parti contraenti, ai trasporti e all’ambiente, in modo coerente con il consenso europeo, contribuiscono al conseguimento degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la portata degli obblighi enunciati in tali disposizioni, si deve necessariamente rilevare che l’articolo 34, relativo all’ambiente e alle risorse naturali, e l’articolo 38, relativo ai trasporti, si limitano a dichiarazioni delle parti contraenti sugli scopi verso cui deve essere rivolta la loro reciproca cooperazione e i temi sui quali essa dovrà vertere, senza determinare le modalità concrete di attuazione di tale cooperazione.
Quanto alla riammissione dei cittadini delle parti contraenti, a differenza delle disposizioni menzionate al punto precedente della presente sentenza, l’articolo 26, paragrafo 3, dell’accordo quadro contiene obblighi precisi. Infatti, in tale articolo la Repubblica delle Filippine e gli Stati membri s’impegnano a riammettere i loro cittadini che non soddisfino o non soddisfino più le condizioni di ingresso o di residenza sul territorio dell’altra parte, su richiesta di quest’ultima e senza ritardi indebiti, una volta che sia accertata la cittadinanza e che si sia proceduto al debito trattamento, nonché a fornire ai loro cittadini i documenti d’identità necessari a tal fine. Essi convengono inoltre di concludere appena possibile un accordo sull’ammissione e sulla riammissione.
Sebbene l’articolo 26, paragrafo 3, contenga in effetti precisazioni relative al trattamento delle richieste di riammissione, resta il fatto che, come emerge dal paragrafo 2, lettera f), dello stesso articolo, la riammissione di persone in stato di soggiorno irregolare figura in quest’ultima disposizione come uno dei punti centrali sui quali la cooperazione in materia di migrazione e di sviluppo dovrà vertere, senza essere oggetto in tale fase di disposizioni dettagliate che ne consentano l’attuazione, come quelle contenute in un accordo di riammissione. Non può pertanto ritenersi che l’articolo 26 dell’accordo quadro contenga una regolamentazione delle modalità concrete dell’attuazione della cooperazione in materia di riammissione dei cittadini delle parti contraenti, e ciò è confortato dall’impegno, al paragrafo 4 del medesimo articolo, di concludere entro breve termine un accordo di riammissione.
Conseguentemente, risulta che le disposizioni dell’accordo quadro relative alla riammissione dei cittadini delle parti contraenti, ai trasporti e all’ambiente non contengono obblighi di una portata tale da poter ritenere che esse configurino obiettivi distinti da quelli della cooperazione allo sviluppo, che non siano né secondari né indiretti rispetto a questi ultimi.
Ne deriva che il Consiglio ha a torto adottato, come basi giuridiche della decisione impugnata, gli articoli 79, paragrafo 3, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, e 191, paragrafo 4, TFUE.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve annullare la decisione impugnata nei limiti in cui il Consiglio vi ha aggiunto le basi giuridiche relative alla riammissione dei cittadini dei paesi terzi, ai trasporti e all’ambiente.
In tali circostanze, non vi è luogo a statuire sulla domanda della Commissione e del Consiglio diretta al mantenimento degli effetti della decisione impugnata.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
A norma dell’articolo 140, paragrafo 1, del suddetto regolamento, la Repubblica ceca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, la Repubblica d’Austria e il Regno Unito sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
La decisione 2012/272/UE del Consiglio, del 14 maggio 2012, relativa alla firma, a nome dell’Unione, dell’accordo quadro di partenariato e cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica delle Filippine, dall’altra, è annullata nei limiti in cui il Consiglio dell’Unione europea vi ha aggiunto le basi giuridiche relative alla riammissione dei cittadini dei paesi terzi, ai trasporti e all’ambiente.

2)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.

3)
La Repubblica ceca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, la Repubblica ellenica, la Repubblica d’Austria nonché il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.