CELEX: 62011CJ0176
SEUT 56 artikla
Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen
Onnenpelit
Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa kielletään ulkomaille sijoittautuneiden pelikasinoiden mainonta, jos pelaajien lakisääteisen suojelun taso näissä maissa ei vastaa kotimaista tasoa
Oikeuttaminen
Yleisen edun mukaiset pakottavat syyt
Oikeasuhteisuus

Ennakkoratkaisukysymys koskee SEUT 56 artiklan tulkintaa.
Tämä kysymys on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica ja HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd (jäljempänä yhdessä HIT ja HIT LARIX) sekä Bundesminister für Finanzen (liittovaltion valtiovarainministeriö, jäljempänä ministeriö) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu hylkäsi hakemukset luvan saamiseksi mainostaa Itävallassa HIT:n ja HIT LARIX:n Sloveniaan sijoittautuneita pelikasinoita.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansallinen säännöstö
Onnenpelejä koskevan 28.11.1989 annetun liittovaltion lain (Glücksspielgesetz) (BGBl. 620/1989, sellaisena kuin se on julkaistu BGBl:ssä I 54/2010; jäljempänä GSpG) 21 §:ssä, jonka otsikko on ”Pelikasinot, toimilupa”, esitetään pelikasinoiden pitämistä Itävallassa koskevien toimilupien myöntämisedellytykset. Siinä säädetään muun muassa, että toimiluvan hakijan on oltava pääomayhtiö, jolla on hallintoneuvosto ja jonka kotipaikka on Itävallassa, että sen yhtiöpääoman on oltava vähintään 22 miljoonaa euroa ja että siltä on voitava odottaa, että se käyttää toimilupaa parhaalla mahdollisella tavalla noudattaen pelaajien suojelua ja rahanpesun ehkäisemistä koskevia GSpG:n säännöksiä.
GSpG:n 25 §, jonka otsikko on ”Pelikasinoiden asiakkaat”, sisältää toimenpiteitä, joilla pelaajia pyritään suojaamaan pelaamisen vaaroilta, kuten peliriippuvuuden kehittymiseltä ja siltä, että pelaajia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan (mm. sisäänpääsy pelikasinoon on sallittu vain täysi-ikäisille; pelikasinon johdon on hankittava tietoja peliriippuvaisilta vaikuttavista henkilöistä riippumattomalta laitokselta, joka antaa tietoja maksukykyisyydestä; mahdollinen neuvontakeskustelu pelaajan kanssa, jossa selvitetään toimeentulominimin mahdollinen vaarantuminen pelaamisen vuoksi, ja sisäänpääsyn epääminen määräajaksi tai pysyvästi).
Tässä pykälässä säädetään myös pelikasinoiden asiakkaiden mahdollisuudesta nostaa siviilikanne sellaista pelikasinon johtoa vastaan, joka on laiminlyönyt pelaajien suojelua koskevat velvollisuutensa, kolmen vuoden määräajassa asiakkaille aiheutuneista tappioista lukien. Pelikasinon johdon vastuusta suhteessa pelisopimuksen voimassaoloon tai pelistä aiheutuneisiin tappioihin säädetään tyhjentävästi tässä pykälässä, ja korvaus on rajoitettu enintään tosiasiallisen toimeentulominimin suuruiseksi.
GSpG:n 56 §:ssä, jonka otsikko on ”Sallittu mainonta”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Tämän lain mukaisten toimilupien ja lupien haltijat ovat velvollisia toimimaan vastuullisesti mainonnassaan. Tämän vastuullisuuden toteutumista valvoo ainoastaan [ministeriö], eikä vilpillistä kilpailua koskevan liittovaltion lain 1 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä tarkoitettua kannetta voida nostaa. 1 momentin ensimmäinen virke ei ole siviilikoodeksin 1311 §:ssä tarkoitettu suojanormi.
(2)   Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen jäsenvaltioissa olevat pelikasinot saavat Itävallassa mainostaa – – unionin tai Euroopan talousalueen jäsenvaltioissa sijaitsevia toimipaikkoja 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukaisesti, kun pelikasinon pitäjä hankkii tätä varten luvan [ministeriöltä]. Tällainen lupa on myönnettävä, jos pelikasinon pitäjä osoittaa [ministeriölle], että
1.
pelikasinon pitämistä varten myönnetty toimilupa on 21 §:n mukainen ja sitä käytetään toimiluvan myöntäneessä maassa, joka on – – unionin tai Euroopan talousalueen jäsenvaltio, ja
2.
tämän jäsenvaltion pelaajien suojelua koskevat lain säännökset ovat vähintään Itävallan säännöksiä vastaavat.
Jos mainonta ei täytä 1 momentin mukaisia edellytyksiä, [ministeriö] voi kieltää mainonnan ulkomaisen pelikasinon pitäjältä.”
Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
HIT ja HIT LARIX ovat osakeyhtiöitä, joiden kotipaikka on Sloveniassa. Niillä on lupa tiettyjen onnenpelien järjestämiseen Sloveniassa, ja ne myös todella järjestävät onnenpelejä useissa Sloveniaan sijoittautuneissa pelikasinoissa.
HIT ja HIT LARIX hakivat GSpG:n 56 §:n nojalla lupaa mainostaa Itävallassa Sloveniaan sijoittautuneita pelialan toimipaikkojaan ja erityisesti pelikasinoitaan. Ministeriö hylkäsi nämä hakemukset 14.7.2009 tekemillään kahdella päätöksellä sillä perusteella, etteivät HIT ja HIT LARIX olleet osoittaneet, että onnenpelejä koskevat Slovenian lain säännökset (jäljempänä Slovenian lainsäädäntö) takasivat vastaavan pelaajien suojan tason kuin Itävallan lainsäädäntö, vaikka GSpG:n 56 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tällaisen edellytyksen on täytyttävä, jotta haetut luvat voidaan myöntää.
HIT ja HIT LARIX nostivat kanteen näistä hylkäyspäätöksistä ja väittivät lähinnä, että kyseisillä päätöksillä rikotaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaa oikeutta, joka näillä yhtiöillä on unionin oikeuden nojalla.
Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ministeriö väittää, etteivät HIT ja HIT LARIX ole osoittaneet, että Slovenian lainsäädännössä säädettäisiin pelikasinon johdolle asetetusta lakisääteisestä varoitusten ja kieltojen antamista koskevasta velvollisuudesta tai valvontajärjestelmästä, joka olisi verrattavissa Itävallan oikeusjärjestyksen sisältämään velvollisuuteen tai valvontajärjestelmään. Ministeriön mukaan ei ole myöskään osoitettu, että Slovenian lainsäädäntö sisältäisi pelipaikkojen osalta yksityiskohtaista sääntelyä alaikäisten suojelusta tai että pelikasinoiden asiakkaat voisivat nostaa kanteen suoraan Slovenian siviilituomioistuimissa, jos toimiluvan haltija ei noudata velvoitteitaan.
Ministeriö väittää, että Itävallan tasavallan velvollisuus suojella alueellaan olevia kuluttajia ei poistu, kun mainostaja houkuttelee heitä vierailemaan sellaisissa toisissa jäsenvaltioissa, joissa sovelletaan selvästi alempia suojasäännöksiä kuin Itävallassa sijaitsevissa pelikasinoissa, sillä sekä tästä mainonnasta että tästä mainonnasta kiinnostuneiden Itävallassa asuvien henkilöiden tosiasiallisista vierailuista näihin pelikasinoihin voi olla moraalisesti ja taloudellisesti haitallisia seurauksia yksilöille ja yhteiskunnalle, ja siitä voi tämän vuoksi aiheutua vakavaa vaaraa Itävallassa asuville henkilöille ja perheille sekä kansanterveydelle. Lisäksi tarve varmistaa vastaavien suojatoimenpiteiden olemassaolo johtuu unionin oikeudessa vahvistetusta johdonmukaisuusvaatimuksesta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön ja toteaa, että sen valossa GSpG:n 56 §:n 2 momentti lähtökohtaisesti rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta SEUT 56 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Tällainen rajoitus voi kuitenkin olla perusteltu yleistä etua koskevista pakottavista syistä edellyttäen, että se on oikeasuhteinen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pelejä ja vedonlyöntiä koskevien kansallisten säännösten tavoitteet, joilla pyritään kyseisten palvelujen vastaanottajien suojaamiseen sekä yleisemmin kuluttajansuojaan ja yhteiskuntajärjestyksen turvaamiseen, kuuluvat yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin, joilla palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen voidaan oikeuttaa. Kyseinen tuomioistuin huomauttaa, että koska onnenpelejä koskevaa lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu Euroopan tasolla, kukin jäsenvaltio määrittää takaamansa pelaajien suojelun tason.
Esillä olevassa asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei sulje pois sitä, että kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön taustalla olevilla syillä voidaan oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettu jäsenvaltioiden harkintavalta asiassa.
Tässä tilanteessa Verwaltungsgerichtshof on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa sallitaan ulkomaille sijoittautuneiden pelikasinoiden toimipaikkojen mainonta tässä jäsenvaltiossa vain, kun pelaajien suojelua koskevat sijoittautumispaikkojen lain säännökset vastaavat kotimaisia säännöksiä, yhteensopiva palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusten olemassaolo
SEUT 56 artiklassa velvoitetaan poistamaan kaikki palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset, vaikka näitä rajoituksia sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi. Lisäksi palvelujen tarjoamisen vapaudesta hyötyvät sekä palvelujen tarjoaja että niiden vastaanottaja (ks. mm. yhdistetyt asiat
C-403/08 ja C-429/08, Football Association Premier League ym., tuomio 4.10.2011, Kok., s. I-9083
, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tarkemmin onnenpelien mainonnan alalla unionin tuomioistuin on jo todennut, että kansallinen lainsäädäntö, jonka seurauksena muissa jäsenvaltioissa laillisesti järjestettyjen onnenpelien mainonta kielletään jäsenvaltiossa, rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
C-447/08 ja C-448/08, Sjöberg ja Gerdin, tuomio 8.7.2010, Kok., s. I-6921, 33
ja 34 kohta).
Samoin pääasiassa esillä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta sikäli kuin sillä vaikeutetaan Itävallassa asuvien kuluttajien mahdollisuutta käyttää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden pelikasinojen tarjoamia palveluja siten, että tämän toiminnan mainonta Itävallassa on sellaisen lupajärjestelmän alainen, jossa vaaditaan muun muassa, että kyseisen pelikasinon pitäjä osoittaa, että sen jäsenvaltion, jossa kyseistä pelikasinoa pidetään, pelaajien suojelua koskevat lain säännökset ovat vähintään Itävallan kyseistä alaa koskevia lain säännöksiä vastaavat (jäljempänä riidanalainen edellytys).
Tämän vuoksi on todettava, että pääasiassa esillä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä rajoitetaan SEUT 56 artiklassa taattua palvelujen tarjoamisen vapautta.
Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen oikeutus
On tutkittava, voiko pääasiassa kyseessä oleva rajoitus olla sallittu SEUT 51 ja SEUT 52 artiklassa, joita sovelletaan asiassa SEUT 62 artiklan nojalla, nimenomaisesti määrättynä poikkeustoimenpiteenä tai oikeutettu yleistä etua koskevista pakottavista syistä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että pelitoimintaan kohdistuvat rajoitukset voivat olla perusteltuja yleistä etua koskevista pakottavista syistä, kuten kuluttajansuoja, petosten ehkäisy ja sen torjunta, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan (ks. vastaavasti asia
C-46/08, Carmen Media Group, tuomio 8.9.2010, Kok., s. I-8149
, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jäsenvaltioiden asettamien rajoitusten on kuitenkin täytettävä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut edellytykset niiden oikeasuhteisuuden osalta, eli niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoitellun päämäärän toteutumisen eivätkä ne saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Lisäksi tässä yhteydessä on muistettava, että kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. Näitä rajoituksia on joka tapauksessa sovellettava ilman syrjintää (ks. vastaavasti asia
C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomio 8.9.2009, Kok., s. I-7633
, 59–61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Esillä olevassa asiassa on kiistatonta, että kyseisellä kansallisella lainsäädännöllä ja erityisesti riidanalaisella edellytyksellä tavoiteltu päämäärä on kuluttajien suojaaminen onnenpeleihin liittyviltä vaaroilta, mikä, kuten tämän tuomion 21 kohdasta ilmenee, on omiaan muodostamaan yleistä etua koskevan pakottavan syyn, jolla palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset voidaan perustella.
Tältä osin unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, että onnenpelejä koskeva lainsäädäntö kuuluu alueisiin, joilla on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä moraalisten, uskonnollisten ja kulttuuristen näkökohtien osalta. Koska alaa ei ole yhdenmukaistettu, jokaisen jäsenvaltion on arvioitava näillä alueilla omien arvojensa mukaisesti, mitä vaatimuksia on asetettava kyseisten intressien suojaamiseksi (em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yksin sillä seikalla, että tietty jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojajärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei ole merkitystä arvioitaessa kyseisten säännösten oikeasuhteisuutta. Näitä on arvioitava ottaen ainoastaan huomioon kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten tavoittelemat päämäärät ja se suojan taso, jonka ne haluavat turvata (em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Esillä olevassa asiassa Itävallan hallitus katsoo, että pääasiassa kyseessä oleva palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus on oikeasuhteinen tavoiteltuihin päämääriin nähden. Itävallassa pelikasinoiden määrä on rajoitettu enintään viiteentoista ja pelikasinoiden pitäjien on noudatettava tiukkoja pelaajien suojaa koskevia sääntöjä, kuten velvollisuutta säilyttää pelaajien henkilöllisyyttä koskevia tietoja vähintään viisi vuotta tai pelikasinon johdon velvollisuutta tarkkailla pelaajan käyttäytymistä, jotta se voi määrittää, vaarantaako hänen pelaamisensa tiheys ja intensiteetti hänen toimeentulominiminsä.
Itävallan hallituksen mukaan näiden sääntöjen soveltaminen on johtanut käytännössä pelaajien määrän merkittävään rajoittamiseen, ja vuonna 2011 yli 80000 henkilön pääsyä itävaltalaisiin pelikasinoihin on rajoitettu tai se on kielletty. Jos siis kyseistä riidanalaista edellytystä ei olisi, pelaajilla olisi suurempi houkutus ylittää raja ja altistua suuremmille vaaroille pelikasinoissa, jotka ovat sijoittautuneet muihin jäsenvaltioihin, joissa samankaltaista lakisääteistä suojaa ei välttämättä ole taattu.
Riidanalaisesta edellytyksestä ilmenee, että ulkomaille sijoittautuneiden pelikasinoiden mainostamista Itävallassa koskevan luvan myöntäminen riippuu etukäteen toteutettavasta vertailusta, joka koskee pelaajien suojelun tasoa kyseessä olevissa eri oikeusjärjestyksissä.
Tällainen lupajärjestelmä voi lähtökohtaisesti täyttää oikeasuhteisuutta koskevan edellytyksen, jos siinä ainoastaan asetetaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden pelipaikkojen mainostamista koskevan luvan saamisen edellytykseksi se, että viimeksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä annetaan olennaisilta osin samantasoiset takeet kuin kotimaisessa lainsäädännössä sen laillisen päämäärän suhteen, että asukkaita suojataan onnenpeleihin liittyviltä vaaroilta.
Tällainen edellytys ei vaikuta muodostavan toimijoille liiallista taakkaa, kun otetaan huomioon päämäärä, jonka unionin tuomioistuin on todennut yleistä etua koskevaksi pakottavaksi syyksi ja joka liittyy väestön suojaamiseen onnenpeleihin liittyviltä vaaroilta.
Koska jäsenvaltiot voivat vahvistaa vapaasti onnenpelialan politiikkansa tavoitteet ja määritellä täsmällisesti tavoitellun suojan tason (ks. em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), on todettava, että pääasiassa esillä olevan kaltaisella jäsenvaltion lainsäädännöllä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen, koska siinä ainoastaan vaaditaan mainonnan sallimiseksi sen osoittamista, että toisen jäsenvaltion sovellettavassa lainsäädännössä annetaan olennaisilta osin samantasoinen suoja peleihin liittyviltä vaaroilta kuin ensimmäisen jäsenvaltion lainsäädännössä.
Tilanne olisi kuitenkin toinen eikä tätä lainsäädäntöä olisi pidettävä oikeasuhteisena, jos siinä edellytettäisiin, että toisen jäsenvaltion sääntöjen on oltava samanlaiset, tai jos siinä edellytettäisiin sääntöjä, joilla ei ole suoraa yhteyttä peleihin liittyviltä vaaroilta suojaamiseen.
SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuimien ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, oikeusriidan tosiseikaston arvioiminen kuuluu yksinomaan kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan (ks. yhdistetyt asiat
C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 ja C-410/07, Stoß ym., tuomio 8.9.2010, Kok., s. I-8069
, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava, että riidanalaisella edellytyksellä asetetaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden pelipaikkojen mainostamista koskevan luvan saamisen edellytykseksi ainoastaan se, että viimeksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä annetaan olennaisilta osin samantasoiset takeet kuin kansallisessa lainsäädännössä sen laillisen päämäärän suhteen, että yksityishenkilöitä suojataan onnenpeleihin liittyviltä vaaroilta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi muun muassa pohtia sitä, eikö GSpG:n 56 §:n 2 momentin 1 kohdassa tehdyllä viittauksella 21 §:ään kokonaisuudessaan aseteta edellytyksiä, joilla mennään kuluttajien suojaamista pidemmälle.
Edellä esitetyn perusteella kysymykseen on vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei sen vastainen ole jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden pelikasinoiden mainonta tässä jäsenvaltiossa sallitaan ainoastaan sillä edellytyksellä, että pelaajien suojelua koskevissa tämän toisen jäsenvaltion lain säännöksissä annetaan olennaisilta osin samantasoiset takeet kuin vastaavissa ensimmäisen jäsenvaltion lain säännöksissä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, ettei sen vastainen ole jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden pelikasinoiden mainonta tässä jäsenvaltiossa sallitaan ainoastaan sillä edellytyksellä, että pelaajien suojelua koskevissa tämän toisen jäsenvaltion lain säännöksissä annetaan olennaisilta osin samantasoiset takeet kuin vastaavissa ensimmäisen jäsenvaltion lain säännöksissä.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.