CELEX: 62010CJ0184
Directiva 91/439/CEE
Reconocimiento mutuo de los permisos de conducción
Permiso de conducción expedido por un Estado miembro infringiendo el requisito de residencia
Denegación de reconocimiento por el Estado miembro de acogida basada únicamente en la infracción del requisito de residencia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, apartado 2, 7, apartado 1, letra b),
y 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción (DO L 237,
p. 1), en su versión modificada por la Directiva 2008/65/CE de la Comisión, de 27 de junio de 2008 (DO L 168, p. 36) (en lo
sucesivo, «Directiva 91/439»).
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre la Sra. Grasser, nacional alemana, residente en Viereth-Trunstadt
(Alemania), titular de un permiso de conducción expedido en la República Checa, y la Freistaat Bayern, en relación con una
resolución por la que se le deniega el derecho a usar su permiso de conducción en el territorio alemán.

Marco jurídico

Normativa de la Unión
En virtud del cuarto considerando de la Directiva 91/439, para cumplir ciertos imperativos de seguridad vial, es necesario
fijar unas condiciones mínimas de expedición de los permisos de conducción.
El artículo 1, apartados 1 y 2, de dicha Directiva, es del siguiente tenor literal:
«1.      Los Estados miembros establecerán el permiso de conducción nacional según el modelo comunitario que se describe en el anexo I
o I
bis
y de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva. [...]
2.      Los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente.»
A tenor del artículo 7, apartado 1, de la misma Directiva:
«La expedición del permiso de conducción estará igualmente subordinada a las condiciones siguientes:
[...]
b)      tener la residencia normal o demostrar la calidad de estudiante durante un período mínimo de seis meses en el territorio del
Estado miembro que expida el permiso de conducción.»
Con arreglo al artículo 7, apartado 5, de la Directiva 91/439, ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso de conducción.
El artículo 8, apartados 2 y 4, párrafo primero, de la Directiva 91/439, establece:
«2.      Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia
normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales
relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder
a tal efecto al canje de dicho permiso.
[...]
4.      Un Estado miembro podrá denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado
miembro a una persona que, en su territorio, sea objeto de una de las medidas indicadas en el apartado 2.»
El artículo 9, párrafo primero, de dicha Directiva dispone:
«A efectos de aplicación de la presente Directiva, se entenderá por “residencia normal” el lugar en el que permanezca una
persona habitualmente, es decir, durante al menos 185 días por cada año natural, debido a vínculos personales y profesionales,
o, en el caso de una persona sin vínculos profesionales, debido a vínculos personales que indiquen una relación estrecha entre
dicha persona y el lugar en que habite.»
El artículo 12, apartado 3, de la misma Directiva, establece:
«Los Estados miembros se prestarán ayuda mutua en la aplicación de la presente Directiva e intercambiarán, si es necesario,
la información sobre los permisos que hayan registrado.»

Normativa nacional
El artículo 28, apartados 1 y 4, del Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung)
[Reglamento relativo al acceso de las personas a la circulación vial (Reglamento del permiso de conducción)], de 18 de agosto
de 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2214), en su redacción dada por el Reglamento de 7 de enero de 2009 (BGBl. 2009 I, p. 29), es del
siguiente tenor literal:
«1.      El titular de un permiso de conducción válido en la [Unión Europea] o en el [Espacio Económico Europeo (EEE)] que tenga su
residencia normal en el sentido del artículo 7, apartados 1 o 2, en Alemania, estará autorizado –sin perjuicio de las limitaciones
previstas en los apartados 2 a 4– a conducir vehículos en el territorio alemán, en la medida autorizada por su permiso. [...]
[...]
4.      La autorización prevista en el apartado 1 no se aplicará a los titulares de un permiso de conducción de la [Unión] o del EEE
[...]
2.      que, sobre la base de las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o en otras informaciones indiscutibles
procedentes del Estado miembro de expedición, en el momento de expedición de dicho permiso, tuvieran su residencia habitual
en el territorio nacional, salvo que hubieran obtenido dicho permiso durante una estancia de al menos seis meses como estudiante
de secundaria o universitario en el sentido del artículo 7, apartado 2;
3.      cuando les hubiera sido retirado el permiso de conducción provisional o definitivamente en Alemania, en virtud de una medida
judicial o por una autoridad administrativa mediante una decisión inmediatamente ejecutoria o definitiva, cuando les hubiera
sido denegada la expedición de dicho permiso con carácter definitivo o cuando no se les hubiera retirado el aludido permiso
por la mera razón de que hubiesen renunciado entre tanto al permiso de conducción;
[...]
En los casos previstos en la primera frase anterior, puntos 2 y 3, la autoridad podrá adoptar un acto administrativo declaratorio
de la inexistencia de derecho a conducir.»

Hechos de los que trae causa el litigio principal y cuestión prejudicial
La Sra. Grasser, nacida en 1955, quien ostenta la nacionalidad alemana y reside en Viereth-Trunstadt, Alemania, nunca ha sido
titular de un permiso de conducción alemán.
El 31 de mayo de 2006 la Sra. Grasser obtuvo un permiso de conducción expedido por el Ayuntamiento de Plzeň (República Checa)
en el que figura la mención de que el lugar de residencia de la titular de dicho permiso es «Viereth-Trunstadt, Spolková republika
Německo» («Viereth-Trunstadt, República Federal de Alemania»).
Mediante escrito de 3 de abril de 2009, la autoridad alemana competente para expedir permisos de conducción (en lo sucesivo,
«autoridad») requirió a la Sra. Grasser para que presentara su permiso de conducción a fin de anotar en él que no tenía derecho
a conducir en territorio alemán, debido a que, al expedirse dicho permiso, no se cumplía el requisito relativo a la condición
de residente. La referida autoridad también oyó a la interesada al objeto de emitir una resolución de privación de su derecho
a conducir.
La Sra. Grasser solicitó a dicha autoridad que le reconociera el derecho a usar su permiso de conducción checo en territorio
alemán, toda vez que jamás había cometido infracción de tráfico alguna. Con carácter subsidiario, solicitó que se le expidiera
un permiso de conducción alemán. La autoridad denegó ambas solicitudes.
Mediante resolución de 3 de junio de 2009 la autoridad prohibió a la Sra. Grasser usar su permiso de conducción checo en Alemania
y la requirió para que presentara el referido permiso a fin de que se hiciera constar en él la mención relativa a dicha prohibición.
De no hacerlo así, el permiso le sería confiscado.
El 1 de julio de 2009 la Sra. Grasser interpuso un recurso de anulación contra dicha resolución de 3 de junio de 2009 ante
el Verwaltungsgericht Bayreuth. Mediante sentencia de 22 de septiembre de 2009 dicho tribunal anuló la resolución aludida.
El Verwaltungsgericht Bayreuth consideró que la infracción del requisito de residencia no podía, por sí sola, constituir un
motivo de no reconocimiento del derecho a conducir en territorio alemán. Según el referido órgano judicial, para justificar
tal denegación de reconocimiento, habría sido necesario que, además de no cumplir dicho requisito de residencia, la Sra. Grasser
hubiera sido objeto de una medida de retirada, de suspensión, de anulación o de restricción de un permiso de conducción anterior.
La Freistaat Bayern presentó un recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, el
cual, en tales circunstancias, acordó suspender el curso de las actuaciones y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente
cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse los artículos 1, apartado 2, y 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439/CEE en el sentido de que un
Estado miembro de acogida puede negarse a reconocer un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando, sobre
la base de las menciones que figuran en ese permiso, quede acreditado que se ha infringido el artículo 7, apartado 1, letra b),
de esa misma Directiva, sin que el Estado miembro de acogida haya aplicado previamente a su titular una medida conforme al
artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439/CEE?»

Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si los artículos 1, apartado 2,
7, apartado 1, letra b), y 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a
que un Estado miembro de acogida se niegue a reconocer en su territorio el permiso de conducción expedido por otro Estado
miembro, cuando, sobre la base de las menciones que figuran en tal permiso quede acreditado que no se ha cumplido el requisito
de la residencia normal, establecido en el artículo 7, apartado 1, letra b), de dicha Directiva, aunque el titular de ese
permiso no ha sido objeto, por parte del Estado miembro de acogida, de ninguna medida con arreglo al artículo 8, apartado
2, de la referida Directiva.
Según una jurisprudencia consolidada, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 prevé el reconocimiento recíproco,
sin ninguna formalidad, de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros. Esta disposición impone a éstos
una obligación clara y precisa que no deja ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para
dar cumplimiento a la misma (sentencia de 19 de febrero de 2009, Schwarz, C‑321/07, Rec. p. I‑1113, apartado 75 y jurisprudencia
citada).
Incumbe al Estado miembro de expedición comprobar si se cumplen los requisitos mínimos impuestos por el Derecho de la Unión,
en particular los relativos a la residencia y a la aptitud para la conducción, establecidos en el artículo 7, apartado 1,
de dicha Directiva y, por lo tanto, si la expedición de un permiso de conducción está justificada (sentencia Schwarz, antes
citada, apartado 76 y jurisprudencia citada).
Cuando las autoridades de un Estado miembro han expedido un permiso de conducción con arreglo al artículo 1, apartado 1, de
la Directiva 91/439, los demás Estados miembros no están facultados para verificar el cumplimiento de los requisitos de expedición
establecidos en dicha Directiva. En efecto, debe considerarse que estar en posesión de un permiso de conducción expedido por
un Estado miembro constituye la prueba de que en el titular del citado permiso concurrían dichos requisitos en el momento
en el que se le expidió (sentencia Schwarz, antes citada, apartado 77 y jurisprudencia citada).
No obstante, de las sentencias de 26 de junio de 2008, Wiedemann y Funk (C‑329/06 y C‑343/06, Rec. p. I‑4635), y Zerche y
otros (C‑334/06 y C‑336/06, Rec. p. I‑4691), se desprende que los artículos 1, apartado 2, 7, apartado 1, y 8, apartados 2
y 4, de la Directiva 91/439 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen en todos los casos a que un Estado miembro
se niegue a reconocer en su territorio el derecho a conducir resultante de un permiso de conducción expedido con posterioridad
a una medida de retirada por otro Estado miembro (véase, en este sentido, el auto de 9 de julio de 2009, Wierer, C‑445/08,
apartado 50).
En efecto, un Estado miembro puede negar el reconocimiento en su territorio del derecho a conducir que resulta de un permiso
de conducción expedido con posterioridad a una medida de retirada por otro Estado miembro si se demuestra, sobre la base de
las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o de otras informaciones indiscutibles procedentes del Estado
miembro de expedición, que el titular de ese permiso, que ha sido objeto en el territorio del primer Estado miembro de una
medida de retirada de un permiso anterior no tenía su residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición
cuando se expidió tal permiso (véanse, en este sentido, la sentencia Wiedemann y Funk, apartado 73, así como la sentencia
Zerche y otros, antes citadas, apartado 70).
Por consiguiente, en la medida en que es manifiesto que el Estado miembro de expedición no cumplió el requisito relativo a
la residencia, no se pone en entredicho el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción.
En sus observaciones escritas la Sra. Grasser ha alegado que, contrariamente a los titulares de los permisos de conducción
controvertidos en los asuntos que dieron lugar a las citadas sentencias Wiedemann y Funk y Zerche y otros, los cuales habían
sido objeto de una medida de retirada de un permiso anterior, por lo que a ella respecta, nunca había sido titular anteriormente
de un permiso de conducción y que, por consiguiente, no había sido objeto de tal medida. Sostuvo que, por tal motivo, no puede
aplicarse analógicamente a su caso el análisis efectuado en las referidas sentencias y que el incumplimiento del requisito
de residencia no justifica el no reconocimiento de su permiso de conducción checo.
A este respecto, debe recordarse que, acorde con el cuarto considerando de la Directiva 91/439, el legislador de la Unión
ha estimado que, para responder a los imperativos de seguridad vial, era necesario fijar las condiciones mínimas de expedición
de los permisos de conducción. Entre tales condiciones mínimas figura, en el artículo 7, apartado 1, letra b), de dicha Directiva,
la relativa a la residencia, según la cual la expedición del permiso de conducción está supeditada al hecho de tener la residencia
normal o demostrar la condición de estudiante durante un período mínimo de seis meses en el territorio del Estado miembro
que expida el permiso de conducción.
El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el requisito de residencia contribuye, en particular, a combatir el «turismo del
permiso de conducción» a falta de armonización completa de las normativas de los Estados miembros relativas a la expedición
de los permisos de conducción. Por otro lado, este requisito es indispensable para controlar el respeto del requisito de la
aptitud para conducir (sentencias citadas Wiedemann y Funk, apartado 69, y Zerche y otros, apartado 66).
Además, como requisito previo que permite la comprobación del cumplimiento por parte de un candidato del resto de los requisitos
impuestos por la Directiva 91/439, el requisito de residencia, que determina cuál es el Estado miembro de expedición, reviste
una importancia particular con respecto al resto de los requisitos establecidos por dicha Directiva (sentencias citadas Wiedemann
y Funk, apartado 70, y Zerche y otros, apartado 67).
Como ha señalado el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, la Directiva aludida no hace distinción alguna, con
respecto al requisito relativo a la residencia de un candidato al permiso de conducción, entre la primera expedición de un
permiso de conducción y la que tiene lugar tras la retirada de un permiso anterior. En ambos casos, dicha expedición se supedita
al hecho de que se dé la residencia normal o a que se demuestre la condición de estudiante durante un período mínimo de seis
meses en el territorio del Estado miembro que expida el permiso de conducción.
Debe señalarse que el requisito inherente a la residencia reviste especial importancia igualmente en el caso de la primera
expedición de un permiso de conducción.
En efecto, si no se cumple este requisito en tal caso, resulta difícil, incluso imposible, para las autoridades competentes
del Estado miembro de expedición, comprobar si se han cumplido los demás requisitos establecidos en la Directiva 91/439. A
falta de tal comprobación es posible que el titular del permiso expedido de ese modo no posea, en particular, los conocimientos
ni la aptitud necesarios para la conducción y, en consecuencia, suponga un riesgo para la seguridad vial. Por otra parte,
podría verse comprometido el principio de que nadie puede ser titular de más de un permiso de conducción, que postula el artículo
7, apartado 5, de la misma Directiva.
A este respecto, no influye el hecho de que el titular de ese permiso no haya sido objeto, por parte del Estado miembro de
acogida, de alguna medida en el sentido del artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva.
Teniendo en cuenta cuanto antecede, debe responderse a la cuestión planteada que los artículos 1, apartado 2, 7, apartado
1, letra b), y 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado
miembro de acogida se niegue a reconocer en su territorio el permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, cuando,
sobre la base de las indicaciones que figuran en ese permiso, resulte acreditado que no se ha cumplido el requisito de la
residencia normal, establecido en el artículo 7, apartado 1, letra b), de dicha Directiva. No influye a este respecto el hecho
de que el titular de dicho permiso no haya sido objeto, por parte del Estado miembro de acogida, de alguna medida prevista
en el artículo 8, apartado 2, de la referida Directiva.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
Los artículos 1, apartado 2, 7, apartado 1, letra b), y 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29
de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, en su redacción dada por la Directiva 2008/65/CE de la Comisión, de 27 de
junio de 2008, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro de acogida se niegue a reconocer
en su territorio el permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, cuando, sobre la base de las indicaciones que
figuran en ese permiso, resulte acreditado que no se ha cumplido el requisito de residencia normal, establecido en el artículo
7, apartado 1, letra b), de dicha Directiva. No influye a este respecto el hecho de que el titular de ese permiso no haya
sido objeto, por parte del Estado miembro de acogida, de alguna medida prevista en el artículo 8, apartado 2, de la referida
Directiva.
Firmas
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Lengua de procedimiento: alemán.