CELEX: 62011CJ0364
Direttiva 2004/83/CE
Norme minime sulle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato o di beneficiario della protezione sussidiaria
Apolidi d’origine palestinese che sono effettivamente ricorsi all’assistenza dell’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi nei paesi del Vicino Oriente (UNRWA)
Diritto di tali apolidi al riconoscimento dello status di rifugiato in base all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83
Presupposti d’applicazione
Cessazione di detta assistenza da parte dell’UNRWA “per qualsiasi motivo”
Prova
Conseguenze per gli interessati richiedenti lo status di rifugiato
Diritto a essere “ipso facto ammess[i] ai benefici [di tale] direttiva”
Riconoscimento di diritto della qualifica di “rifugiato” ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della stessa direttiva e concessione dello status di rifugiato conformemente all’articolo 13 di quest’ultima

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (
GU L 304, pag. 12
, e rettifiche in
GU 2005, L 204, pag. 24
).
Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia tra i sigg. Abed El Karem El Kott, A Radi e Kamel Ismail, tutti e tre apolidi di origine palestinese, e il Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Ufficio per l’immigrazione e la cittadinanza; in prosieguo: il «BAH») in merito al rigetto da parte di quest’ultimo di loro domande dirette a ottenere lo status di rifugiato.
Contesto normativo
Il diritto internazionale
La convenzione relativa allo status dei rifugiati
La Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], è entrata in vigore il 22 aprile 1954. Essa è stata completata e modificata dal protocollo relativo allo status dei rifugiati, concluso a New York il 31 gennaio 1967, entrato in vigore il 4 ottobre 1967 (in prosieguo: la «Convenzione di Ginevra»).
Ai sensi dell’articolo 1, sezione A, paragrafo 2, primo comma, della Convenzione di Ginevra, il termine «rifugiato» si applica a chiunque, «temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese; oppure [a chiunque], non avendo la cittadinanza e trovandosi fuori dal Paese in cui aveva residenza abituale (…) non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra».
L’articolo 1, sezione D, della Convenzione di Ginevra, che introduce uno status giuridico di eccezione per un determinato gruppo di persone, è formulato come segue:
«La presente Convenzione non potrà applicarsi a coloro che beneficiano attualmente di protezione o assistenza da parte di organi o agenzie delle Nazioni Unite diversi dall’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati [(HCR)].
Qualora questa protezione o questa assistenza per un qualunque motivo dovessero venire a cessare, senza che la situazione di queste persone sia stata definitivamente regolata, in conformità con le risoluzioni adottate dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite, costoro avranno pieno diritto a usufruire del regime previsto dalla presente Convenzione».
La Commissione di conciliazione per la Palestina delle Nazioni Unite
La Commissione di conciliazione per la Palestina delle Nazioni Unite (UNCCP) è stata istituita con la risoluzione n. 194 (III) dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, dell’11 dicembre 1948. Ai sensi del paragrafo 11, secondo comma, di tale risoluzione, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite:
«Incarica [l’UNCCP] di facilitare il rimpatrio, il reinsediamento e il reinserimento nella vita economica e sociale dei profughi e il pagamento degli indennizzi, e di mantenere stretti rapporti con il direttore delle Nazioni Unite per il soccorso dei profughi palestinesi e, tramite quest’ultimo, con gli opportuni organi e agenzie delle Nazioni Unite».
L’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi nei paesi del Vicino Oriente
La risoluzione n. 302 (IV) dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, dell’8 dicembre 1949, relativa all’aiuto ai rifugiati della Palestina, ha istituito l’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi nei paesi del Vicino Oriente (UNRWA). Il mandato di quest’ultima è stato regolarmente rinnovato e quello attuale scadrà il 30 giugno 2014. L’area di operazioni dell’UNRWA include il Libano, la Siria, la Giordania, la Cisgiordania (compresa Gerusalemme est) e la Striscia di Gaza.
Il paragrafo 20 della risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite n. 302 (IV), dispone quanto segue:
«Incarica l’[UNRWA] di adoperarsi per una concertazione con [l’UNCCP] che consenta all’una e all’altra di soddisfare al meglio i loro rispettivi compiti, segnatamente con riferimento al paragrafo 11 della risoluzione n. 194 (III), adottata dall’Assemblea generale l’11 dicembre 1948».
Conformemente al paragrafo 6 della risoluzione n. 2252 (ES-V) dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, del 4 luglio 1967, relativa all’assistenza umanitaria, quest’ultima approva gli sforzi dispiegati dall’UNRWA per fornire assistenza umanitaria, per quanto possibile subordinata a condizioni di emergenza e a titolo temporaneo, ad altre persone che vivono nella zona, che attualmente sono profughi e che hanno una seria necessità di immediata assistenza a causa delle recenti ostilità.
Ai sensi dei paragrafi 1-3 della risoluzione n. 66/72 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, del 9 dicembre 2011, relativa all’assistenza ai rifugiati palestinesi, quest’ultima:
«1.
Rileva con rammarico che né il rimpatrio né il risarcimento, previsti dal paragrafo 11 della sua risoluzione n. 194 (III), hanno ancora avuto luogo, e che, in conseguenza di detto stato, la situazione dei rifugiati palestinesi resta un tema di grave preoccupazione (...)
2.
Rileva altresì con rammarico che [l’UNCCP] non ha trovato il modo di far progredire l’applicazione del paragrafo 11 della risoluzione n. 194 (III), e invita nuovamente [l’UNCCP] a proseguire i suoi sforzi in tal senso (...)
3.
Afferma la necessità che l’opera dell’[UNRWA] prosegua nonché l’importanza delle sue operazioni, che devono essere condotte senza alcun ostacolo, e dei suoi servizi al fine del benessere e dello sviluppo umano dei rifugiati palestinesi e della stabilità nella regione, fino ad un’equa soluzione della questione dei rifugiati palestinesi».
Il diritto dell’Unione
La direttiva 2004/83
Ai sensi del considerando 3 della direttiva 2004/83, la Convenzione di Ginevra costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati.
Secondo quanto discende dal considerando 10 di tale direttiva, letto alla luce dell’articolo 6, paragrafo 1, TUE, la stessa rispetta i diritti fondamentali, le libertà e i principi riconosciuti segnatamente nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). In particolare, la direttiva di cui trattasi mira ad assicurare, in base agli articoli 1 e 18 della Carta, il pieno rispetto della dignità umana e il diritto di asilo dei richiedenti asilo.
I considerando 16 e 17 della direttiva hanno il seguente tenore:
«(16)
Dovrebbero essere stabilite norme minime per la definizione ed il contenuto dello status di rifugiato, al fine di orientare le competenti autorità nazionali degli Stati membri nell’applicazione della convenzione di Ginevra.
(17)
È necessario introdurre dei criteri comuni per l’attribuzione ai richiedenti asilo della qualifica di rifugiato ai sensi dell’articolo 1 della convenzione di Ginevra».
Ai sensi del suo articolo 1, la direttiva 2004/83 ha lo scopo di stabilire norme minime, da un lato, sull’attribuzione ai cittadini di paesi terzi o apolidi della qualifica di beneficiario di protezione internazionale e, dall’altro, sul contenuto della protezione riconosciuta.
A tenore dell’articolo 2 della direttiva, ai fini della stessa si intende per:
«a)
“protezione internazionale”: lo status di rifugiato e di protezione sussidiaria quale definito alle lettere d) e f);
(...)
c)
“rifugiato”, cittadino di un paese terzo il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese, oppure apolide che si trova fuori dal paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno, e al quale non si applica l’articolo 12;
d)
“status di rifugiato”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un cittadino di un paese terzo o di un apolide quale rifugiato;
e)
“persona ammissibile alla protezione sussidiaria”: cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e al quale non si applica l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese;
(...)».
L’articolo 4 della direttiva, contenuto nel capo II della stessa, intitolato «Valutazione delle domande di protezione internazionale», definisce le condizioni di esame dei fatti e delle circostanze. Il suo paragrafo 3 recita:
«L’esame della domanda di protezione internazionale deve essere effettuato su base individuale e prevede la valutazione:
a)
di tutti i fatti pertinenti che riguardano il paese d’origine al momento dell’adozione della decisione in merito alla domanda, comprese le disposizioni legislative e regolamentari del paese d’origine e le relative modalità di applicazione;
b)
delle dichiarazioni e della documentazione pertinenti presentate dal richiedente che deve anche render noto se ha già subito o rischia di subire persecuzioni o danni gravi;
c)
della situazione individuale e delle circostanze personali del richiedente, in particolare l’estrazione, il sesso e l’età, al fine di valutare se, in base alle circostanze personali del richiedente, gli atti a cui è stato o potrebbe essere esposto si configurino come persecuzione o danno grave;
d)
dell’eventualità che le attività svolte dal richiedente dopo aver lasciato il paese d’origine abbiano mirato esclusivamente o principalmente a creare le condizioni necessarie alla presentazione di una domanda di protezione internazionale, al fine di stabilire se dette attività espongano il richiedente a persecuzione o a danno grave in caso di rientro nel paese;
e)
dell’eventualità che ci si possa ragionevolmente attendere dal richiedente un ricorso alla protezione di un altro paese di cui potrebbe dichiararsi cittadino».
L’articolo 11 della direttiva 2004/83, intitolato «Cessazione», figurante nel capo III della medesima a sua volta intitolato «Requisiti per essere considerato rifugiato», così dispone:
«1.   Un cittadino di un paese terzo o un apolide cessa di essere un rifugiato qualora:
(...)
f)
se trattasi di un apolide, sia in grado di tornare nel paese nel quale aveva la dimora abituale, perché sono venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato.
(...)».
L’articolo 12 di tale direttiva, dal titolo «Esclusione», figurante nello stesso capo III, enuncia al suo paragrafo 1, lettera a), disposizione che consta di due periodi che rispecchiano i due commi dell’articolo 1, sezione D, della Convenzione di Ginevra:
«Un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato se:
a)
rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 1D della convenzione di Ginevra, relativo alla protezione o assistenza di un organo o di un’agenzia delle Nazioni unite diversi dall’Alto Commissario delle Nazioni unite per i rifugiati [HCR]. Quando siffatta protezione o assistenza cessi per qualsiasi motivo, senza che la posizione di tali persone sia stata definitivamente stabilita in conformità delle pertinenti risoluzioni adottate dall’assemblea generale delle Nazioni unite, queste persone sono ipso facto ammesse ai benefici della presente direttiva».
Ai sensi del paragrafo 1, lettera b), di detto articolo 12, un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato se «le autorità competenti del paese nel quale ha stabilito la sua residenza gli riconoscono i diritti e gli obblighi connessi al possesso della cittadinanza del paese stesso o diritti e obblighi equivalenti».
Il paragrafo 2 dello stesso articolo 12 prevede che un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato ove sussistano fondati motivi per ritenere che rientri in una o più delle cause di esclusione previste in tale disposizione e riguardanti, da un lato, il fatto di aver commesso un «crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l’umanità» [paragrafo 2, lettera a)] o un «reato grave di diritto comune» [paragrafo 2, lettera b)] o, dall’altro lato, di essersi reso colpevole di «atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni unite» [paragrafo 2, lettera c)].
Le cause di esclusione dallo status di rifugiato figuranti all’articolo 12, paragrafi 1, lettera b), 2 e 3, della direttiva 2004/83 corrispondono a quelle figuranti all’articolo 1, rispettivamente le sezioni E e F, della Convenzione di Ginevra.
Nel capo IV della direttiva 2004/83, intitolato «Status di rifugiato», l’articolo 13 di quest’ultima, a sua volta intitolato «Riconoscimento dello status di rifugiato», è formulato come segue:
«Gli Stati membri riconoscono lo status di rifugiato al cittadino di un paese terzo o all’apolide aventi titolo al riconoscimento dello status di rifugiato in conformità dei capi II e III».
Nello stesso capo IV della direttiva, l’articolo 14 di quest’ultima, intitolato «Revoca, cessazione o rifiuto del rinnovo dello status», prevede al paragrafo 1 che gli Stati membri revocano lo status di rifugiato riconosciuto da un organismo nazionale se il rifugiato ha cessato di essere un rifugiato ai sensi dell’articolo 11.
L’articolo 21, paragrafo 1, della stessa direttiva, che figura nel suo capo VII, intitolato «Contenuto della protezione internazionale», prevede quanto segue:
«Gli Stati membri rispettano il principio di “non refoulement” in conformità dei propri obblighi internazionali».
La direttiva 2005/85/CE
Ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1
o
dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (
GU L 326, pag. 13
), si intende per:
«“richiedente” o “richiedente asilo”: qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di asilo sulla quale non sia stata ancora presa una decisione definitiva».
Il diritto ungherese
L’articolo 8, paragrafo 1, della legge n. LXXX del 2007, relativa al diritto d’asilo (
Magyar Közlöny
2007/83), dispone che:
«Non può essere riconosciuto come rifugiato lo straniero per il quale si presenta una delle cause di esclusione figuranti all’articolo 1, sezione D, E o F, della Convenzione di Ginevra».
La controversia principale
Il caso del sig. Abed El Karem El Kott
Dalla decisione di rinvio emerge che il sig. Abed El Karem El Kott viveva in difficili condizioni materiali nel campo profughi di Ein El-Hilweh dell’UNRWA in Libano. Considerato tale contesto, dopo che la sua abitazione è stata incendiata e a seguito delle minacce allo stesso rivolte, ha lasciato il campo ed è fuggito dal Libano in cui era certo che sarebbe stato rintracciato.
In Ungheria, il BAH non gli ha riconosciuto lo status di rifugiato, ma, sulla base dell’articolo 21, paragrafo 1, della direttiva 2004/83, ha emesso a suo favore un divieto di respingimento.
Il sig. Abed El Karem El Kott ha proposto ricorso dinanzi al giudice del rinvio contestando il rifiuto di riconoscergli lo status di rifugiato.
Il caso del sig. A Radi
Per quanto riguarda il sig. A Radi, dalla decisione di rinvio emerge che la sua abitazione, situata nel campo di Nahr el Bared dell’UNRWA, del pari ubicato in Libano, è stata distrutta nel corso del maggio 2007 a seguito degli scontri tra l’esercito libanese e il gruppo islamico Fatah. Il sig. A Radi, dal momento che non vi era spazio per accoglierlo nel campo di Baddawi, situato in prossimità del campo di Nahr el Bared, nonché i suoi genitori e i suoi fratelli e sorelle, si sono trasferiti presso un conoscente a Tripoli (Libano). Tuttavia, soldati libanesi li hanno insultati, maltrattati, incarcerati arbitrariamente, torturati e umiliati. Poiché in quanto palestinesi erano privi di diritti in Libano, il sig. A Radi ha deciso di lasciare tale Paese insieme al padre.
Il BAH non ha riconosciuto neppure a tale soggetto lo status di rifugiato ma ha emesso un divieto di respingimento nei suoi confronti. Il sig. A Radi ha presentato ricorso dinanzi al giudice del rinvio per contestare tale rifiuto di attribuirgli lo status di cui trattasi.
Il caso del sig. Kamel Ismail
Il sig. Kamel Ismail viveva con la sua famiglia nel campo profughi di Ein El-Hilweh. Lo stesso ha affermato che, nel corso di conflitti armati tra il gruppo islamico Fatah e il Jund el-Sham, alcuni estremisti intendevano usare il tetto della sua casa. Quando si è rifiutato, è stato minacciato di morte e sospettato di essere un «agente del nemico». Dal momento che non poteva garantire la protezione della sua famiglia, è partito con quest’ultima alla volta di Beirut (Libano). Non sentendosi sicuro in tal luogo, si è recato in Ungheria. Ha prodotto un certificato del Comitato popolare palestinese attestante che lui e la sua famiglia erano stati costretti ad abbandonare il campo profughi di Ein el-Hilweh per motivi di sicurezza e a seguito di minacce da parte degli estremisti islamici, corredato di fotografie della loro abitazione scattate dopo che la stessa era stata oggetto di atti vandalici.
Il BAH non gli accordato lo status di rifugiato, ma ha concesso allo stesso e ai membri della sua famiglia il beneficio della protezione sussidiaria.
Anche il sig. Kamel Ismail ha impugnato dinanzi al giudice del rinvio la decisione con cui gli è stata negata la concessione dello status di rifugiato.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il giudice del rinvio ha disposto la riunione dei tre procedimenti principali.
I ricorrenti di cui al procedimento principale, facendo leva dinanzi al giudice del rinvio, in modo credibile secondo quest’ultimo, sulle circostanze specifiche nelle quali sono stati obbligati a lasciare l’area di operazioni dell’UNRWA, hanno chiesto il riconoscimento dello status di rifugiato sulla base dell’articolo 1, sezione D, secondo comma, della Convenzione di Ginevra, disposizione alla quale rinvia l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83.
Tali soggetti rilevano che, per quanto li riguarda, dal momento che l’assistenza dell’UNRWA è cessata ai sensi di detta disposizione della Convenzione di Ginevra, questa stessa norma attribuisce loro automaticamente un diritto al riconoscimento dello status di rifugiato.
Il BAH, nell’esaminare le loro domande, ha considerato i ricorrenti di cui al procedimento principale come richiedenti asilo ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2005/85 e ha effettuato tale verifica secondo la procedura per la concessione da essa prevista. Il BAH è giunto alla conclusione che essi non soddisfacevano i requisiti per essere considerati come aventi la qualifica di «rifugiato» ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2004/83.
Pur ammettendo che l’assistenza dell’UNRWA cessa qualora quest’ultimo, per motivi oggettivi rientranti nella propria sfera, non sia in grado di garantire l’assistenza a una persona che ha il diritto di goderne, il BAH non ritiene che il fatto di essere ammessi ipso facto ai benefici della direttiva 2004/83 implichi un riconoscimento automatico dello status di rifugiato. Infatti, le conseguenze giuridiche desumibili dal ricorso all’espressione ipso facto si limiterebbero a rendere tale direttiva applicabile ratione personae all’interessato e, pertanto, l’utilizzo di detta espressione avrebbe soltanto l’effetto di fornire la possibilità di un riconoscimento dello status di rifugiato.
Il giudice del rinvio osserva in particolare che, dal momento che i ricorrenti di cui al procedimento principale si sono tutti avvalsi dell’assistenza di un organismo previsto all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), primo periodo, della direttiva 2004/83, risulta necessario stabilire, da un lato, le condizioni in cui si può ritenere che tale assistenza sia cessata ai sensi del secondo periodo di questa stessa disposizione e, dall’altro, la natura e la portata delle garanzie di cui beneficia ipso facto la persona interessata in forza della stessa direttiva quando tale assistenza viene meno.
In tali circostanze il Fővárosi Bíróság (Tribunale di Budapest) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«Ai fini dell’applicazione dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), [della direttiva 2004/83/CE]:
1)
Se il fatto di essere ammesso ai benefici della direttiva comporti il riconoscimento dello status di rifugiato o di una qualsiasi delle due forme di protezione incluse nell’ambito di applicazione della direttiva (lo status di rifugiato e il riconoscimento della protezione sussidiaria) in funzione della scelta effettuata dallo Stato membro, oppure non implichi automaticamente alcuna di dette forme ma solo l’appartenenza all’ambito di applicazione ratione personae della direttiva.
2)
Se la cessazione della protezione o dell’assistenza di un’agenzia implichi il soggiorno al di fuori della sua area di operazioni, la cessazione dell’attività dell’agenzia, il fatto che quest’ultima non possa più offrire la protezione o l’assistenza o, eventualmente, un impedimento involontario causato da motivi legittimi e oggettivi tale che la persona avente diritto alla protezione o all’assistenza non possa ricorrervi».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
Dai considerando 3, 16 e 17 della direttiva 2004/83 risulta che la Convenzione di Ginevra costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati e che le disposizioni di tale direttiva relative alle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato nonché al contenuto del medesimo status sono state adottate al fine di aiutare le autorità competenti degli Stati membri ad applicare detta convenzione basandosi su nozioni e criteri comuni (sentenza del 17 giugno 2010, Bolbol,
C-31/09, Racc. pag. I-5539
, punto 37).
L’interpretazione delle disposizioni della direttiva 2004/83 deve pertanto essere effettuata alla luce dell’impianto sistematico e della finalità di quest’ultima, nel rispetto della Convenzione di Ginevra e degli altri trattati pertinenti di cui all’articolo 78, paragrafo 1, TFUE. Tale interpretazione deve pertanto essere effettuata, come emerge dal considerando 10 della stessa direttiva, nel rispetto dei diritti riconosciuti dalla Carta (sentenza del 5 settembre 2012, Y e Z, C-71/11 e C-99/11, punto 48 e giurisprudenza citata).
Nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Bolbol, il Fővárosi Bíróság aveva sottoposto alla Corte questioni pregiudiziali formulate in termini pressoché identici a quelle di cui alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Tuttavia in tale causa, dal momento che l’interessata non è ricorsa all’assistenza dell’UNRWA prima di allontanarsi dall’area di operazioni di quest’ultima al fine di presentare una domanda d’asilo in Ungheria, la Corte ha constatato, di conseguenza, che non occorreva verificare, da un lato, le circostanze in cui si può ritenere che tale assistenza «cessi per qualsiasi motivo», né, d’altro lato, la natura dei diritti attribuiti da tale direttiva ai cui benefici l’interessata avrebbe potuto essere «ipso facto ammessa» a motivo di un siffatto venir meno dell’assistenza (v., in tal senso, sentenza Bolbol, cit., punti 55 e 56).
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, che occorre esaminare in primo luogo, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 debba essere interpretato nel senso che la cessazione della protezione o dell’assistenza da parte di organi o agenzie delle Nazioni Unite diversi dall’HCR «per un qualunque motivo» riguardi la situazione di una persona che si allontana dall’area di operazioni di tale organo o agenzia in circostanze analoghe a quelle che caratterizzano la partenza di ciascuno dei ricorrenti di cui al procedimento principale.
A tale proposito, si deve innanzitutto ricordare che, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), primo periodo, di tale direttiva, un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dallo status di rifugiato se «rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 1D della convenzione di Ginevra, relativo alla protezione o assistenza di un organo o di un’agenzia delle Nazioni unite diversi dall’[HCR]».
L’articolo 1, sezione D, primo comma, della Convenzione di Ginevra dispone che quest’ultima non è applicabile a «coloro che beneficiano attualmente di protezione o assistenza da parte di organi o agenzie delle Nazioni Unite diversi dall’[HCR]». Tale causa di esclusione dall’ambito di applicazione di detta convenzione va interpretata restrittivamente (v., in tal senso, sentenza Bolbol, cit., punto 51).
È pacifico che l’UNRWA, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 5 delle sue conclusioni, costituisce attualmente l’unico degli organi ed agenzie delle Nazioni Unite diversi dall’HCR previsto dall’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), primo periodo, della direttiva 2004/83 e dall’articolo 1, sezione D, primo comma, della Convenzione di Ginevra (v. altresì, in tal senso, sentenza Bolbol, cit., punto 44).
Il fatto che tale disposizione della Convenzione di Ginevra, cui rinvia l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), primo periodo, della direttiva 2004/83, si limiti ad escludere dal suo ambito di applicazione le persone che «beneficiano attualmente» di una protezione o di un’assistenza da parte di un tale organo o agenzia delle Nazioni Unite non può essere interpretato nel senso che la mera assenza o la partenza volontaria dall’area di operazioni dell’UNRWA sarebbe sufficiente per porre fine all’esclusione dal beneficio dello status di rifugiato prevista in tale disposizione.
Infatti, se così fosse, a un richiedente asilo ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2005/85, che presenti la sua domanda nel territorio di uno degli Stati membri e sia quindi fisicamente assente dall’area di operazioni dell’UNRWA, non si applicherebbe mai la causa di esclusione dallo status di rifugiato enunciata dall’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/83, il che implicherebbe privare di qualsiasi effetto utile una tale causa di esclusione, come ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 52 e 53 delle sue conclusioni.
Peraltro, ammettere che una partenza volontaria dall’area operativa dell’UNRWA e, quindi, una volontaria rinuncia all’assistenza fornita da quest’ultima determinano l’applicazione dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 si porrebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito dall’articolo 1, sezione D, primo comma, della Convenzione di Ginevra, che mira ad escludere dal regime di tale convenzione tutti coloro che beneficiano di una tale assistenza.
Pertanto, si deve interpretare l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), primo periodo, della direttiva di cui trattasi nel senso che la causa di esclusione dello status di rifugiato prevista in tale disposizione è applicabile non solo alle persone che ricorrono attualmente all’assistenza fornita dall’UNRWA, ma anche a quelle che, come i ricorrenti di cui al procedimento principale, si sono effettivamente avvalse di tale assistenza poco prima della presentazione di una domanda di asilo in uno Stato membro, tuttavia nei limiti in cui detta assistenza non sia cessata ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo.
Tale secondo periodo contempla la situazione in cui la protezione o l’assistenza da parte di un organismo o un’agenzia delle Nazioni Unite diversi dall’HCR «cessi per qualsiasi motivo», senza che la posizione delle persone interessate sia stata definitivamente stabilita in conformità alle pertinenti risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.
Orbene, è pacifico che la sorte dei beneficiari dell’assistenza fornita dall’UNRWA non è stata definitivamente determinata fino ad oggi, come risulta, in particolare, dai paragrafi 1 e 3 della risoluzione n. 66/72 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, del 9 dicembre 2011.
Dal momento che la mera partenza del richiedente lo status di rifugiato dall’area di operazioni dell’UNRWA, indipendentemente dal motivo di tale partenza, non può mettere fine all’esclusione dallo status di rifugiato prevista dall’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), primo periodo, della direttiva 2004/83, è allora necessario precisare in quali condizioni l’assistenza fornita dall’UNRWA potrebbe essere considerata come cessata ai sensi del secondo periodo di questa stessa disposizione.
Al riguardo, si deve constatare che la cessazione della protezione o dell’assistenza fornita da detto organo o agenzia ai sensi del secondo periodo del citato articolo 12, paragrafo 1, lettera a), è determinata non solo dalla soppressione dell’organo o dell’agenzia che accorda la protezione o l’assistenza, ma anche dall’impossibilità per tale organo o agenzia di svolgere i propri compiti.
Infatti, dai termini «[q]uando siffatta protezione o assistenza cessi», che introducono il secondo periodo dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/83 risulta che a dover cessare affinché la causa di esclusione dallo status di rifugiato non risulti più applicabile è in primis l’effettiva assistenza fornita dall’UNRWA e non l’esistenza di quest’ultima.
Se, indubbiamente, considerati uno per uno, i termini summenzionati possono essere interpretati come aventi ad oggetto soltanto accadimenti che riguardano direttamente l’UNRWA, quali la soppressione di detto organismo o un evento che lo ponga, in modo generale, nell’impossibilità di adempiere ai propri compiti, i termini «per qualsiasi motivo» che seguono nella formulazione di tale secondo periodo impongono, tuttavia, di interpretare quest’ultimo nel senso che il motivo per il quale viene meno l’assistenza può anche risultare da circostanze che, essendo indipendenti dalla volontà della persona interessata, la obbligano a lasciare l’area di operazioni dell’UNRWA.
È indiscutibile che una mera assenza da tale area o la volontaria decisione di lasciarla non può essere qualificata come cessazione dell’assistenza. Per contro, qualora tale decisione sia motivata da obblighi indipendenti dalla volontà della persona interessata, una tale situazione può indurre a constatare che l’assistenza di cui tale persona beneficiava è cessata ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83.
Questa interpretazione è conforme alla finalità di detto articolo 12, paragrafo 1, lettera a), diretto in particolare a garantire la continuità della protezione dei rifugiati palestinesi per il tramite di un’effettiva protezione o assistenza e non soltanto garantendo l’esistenza di un organo o di un’agenzia incaricato di fornire tale assistenza o protezione, come risulta altresì dalla lettura del combinato disposto dei paragrafi 20 della risoluzione n. 302 (IV) e 6 della risoluzione n. 2252 (ES-V) dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.
Per stabilire se l’assistenza o la protezione sono effettivamente cessate ai sensi di tale disposizione della direttiva 2004/83, spetta alle autorità e ai giudici nazionali competenti verificare se la partenza della persona interessata è giustificata da motivi che esulano dalla sfera del suo controllo e indipendenti dalla sua volontà i quali la obbligano a lasciare tale area, impedendole pertanto di beneficiare dell’assistenza accordata dall’UNRWA.
Per quanto riguarda l’esame, in un caso particolare, delle circostanze all’origine dell’allontanamento dall’area di operazioni dell’UNRWA, le autorità nazionali devono tener conto dell’obiettivo dell’articolo 1, sezione D, della Convenzione di Ginevra, al quale fa riferimento l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva, ossia garantire la continuità della protezione dei rifugiati palestinesi, in quanto tali, fino a che la loro posizione sia stata definitivamente stabilita in conformità alle pertinenti risoluzioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.
Alla luce di tale finalità, un rifugiato palestinese deve essere considerato obbligato a lasciare l’area di operazioni dell’UNRWA ove si trovi in uno stato personale di grave insicurezza e tale organismo versi nell’impossibilità di assicurargli, in tale area, condizioni di vita conformi alla missione a quest’ultimo affidata.
Si deve aggiungere, a tale riguardo, che, ove le autorità competenti dello Stato membro in cui è stata presentata la domanda di asilo intendano stabilire se, per motivi che esulano dalla sua sfera di controllo e prescindono dalla sua volontà, una persona, di fatto, non potesse più beneficiare dell’assistenza accordatale prima di lasciare l’area di operazioni dell’UNRWA, dette autorità devono effettuare un esame su base individuale di tutti gli elementi pertinenti, nell’ambito del quale può trovare applicazione, per analogia, l’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2004/83.
Alla luce di tutte le summenzionate considerazioni, si deve rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 deve essere interpretato nel senso che la cessazione della protezione o dell’assistenza da parte di un organo o di un’agenzia delle Nazioni Unite diversi dall’HCR «per qualsiasi motivo» riguarda altresì la situazione di una persona che, dopo essere ricorsa effettivamente a tale protezione o assistenza, non vi è più ammessa per un motivo che esula dalla sua sfera di controllo e prescinde dalla sua volontà. Spetta alle autorità nazionali competenti dello Stato membro responsabile dell’esame della domanda di asilo presentata da un tale soggetto accertare, con una valutazione su base individuale della domanda, che quest’ultimo è stato obbligato a lasciare l’area di operazioni di detto organo o agenzia, il che si verifica qualora si sia trovato in uno stato personale di grave insicurezza e l’organo o l’agenzia di cui trattasi non sia stato in grado di garantirgli, in detta area, condizioni di vita conformi ai compiti spettanti a tale organo o agenzia.
Sulla prima questione
In via preliminare, quanto alla prima questione, si deve porre in evidenza che la direttiva 2004/83, a differenza della Convenzione di Ginevra che disciplina esclusivamente lo status di rifugiato, prevede due regimi distinti di protezione, vale a dire, da un lato, lo status di rifugiato, e, dall’altro, lo status conferito dalla protezione sussidiaria, in quanto l’articolo 2, lettera e), di tale direttiva dichiara che la persona ammissibile alla protezione sussidiaria è chi «non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato».
Pertanto, salvo ignorare tale differenza relativa alla protezione accordata, rispettivamente dalla Convenzione di Ginevra e dalla direttiva 2004/83, si devono intendere i termini «ammesse ai benefici della (…) direttiva» figuranti all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, di tale direttiva come un riferimento soltanto allo status di rifugiato, dato che questa disposizione si ispira all’articolo 1, sezione D, della Convenzione di Ginevra, alla luce del quale la direttiva deve essere interpretata.
Peraltro, l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/83, per il fatto di riferirsi esclusivamente allo status di rifugiato, non esclude nessun soggetto dalla protezione sussidiaria ai sensi dell’articolo 2, lettera e), di tale direttiva e l’articolo 17 di quest’ultima, che enuncia le cause di esclusione dalla protezione sussidiaria, non si riferisce assolutamente all’ammissione alla protezione o assistenza di un organismo quale l’UNRWA.
Alla luce di queste osservazioni preliminari, si deve considerare che il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 debba essere interpretato nel senso che il fatto di poter essere «ammess[i] ai benefici [di tale] direttiva» significhi che la persona di cui trattasi ha diritto a che le sia automaticamente riconosciuto lo status di rifugiato o soltanto che rientra nell’ambito di applicazione ratione personae di tale direttiva.
Al riguardo, occorre precisare che, da una parte, l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, dispone che, qualora ricorrano i presupposti di applicabilità ivi indicati, le persone interessate «sono ipso facto ammesse ai benefici [di tale] direttiva» e che, d’altra parte, ai sensi dell’articolo 1, sezione D, secondo comma, della Convenzione di Ginevra, nello stesso caso di specie, tali persone, rispettivamente, «avranno pieno diritto a usufruire del regime previsto [da detta] Convenzione» e, nella seconda versione linguistica facente fede, «shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention».
I termini «sono ipso facto ammesse ai benefici [di tale] direttiva» devono essere interpretati conformemente all’articolo 1, sezione D, secondo comma, della Convenzione di Ginevra, ossia nel senso di consentire alle persone interessate di avere «pieno diritto» a usufruire del regime della Convenzione e dei «vantaggi» da quest’ultima accordati.
Pertanto, il diritto risultante dal fatto che l’assistenza dell’UNRWA cessi e che la causa di esclusione venga meno non può limitarsi alla mera possibilità, per la persona di cui trattasi, di chiedere l’ammissione allo status di rifugiato sulla base dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2004/83, dal momento che tale opzione è già offerta ai cittadini dei paesi terzi o ad apolidi che si trovino sul territorio di uno degli Stati membri.
Infatti, la precisazione risultante alla fine del secondo periodo dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva, secondo cui le persone interessate sono «ipso facto ammesse ai benefici [di tale] direttiva», sarebbe superflua e non conseguirebbe alcun effetto utile qualora non avesse un altro obiettivo se non quello di ricordare che le persone non più escluse dallo status di rifugiato per effetto del primo periodo di detto paragrafo 1, lettera a), possono avvalersi delle disposizioni di tale direttiva per ottenere che la loro domanda di attribuzione dello status di rifugiato sia esaminata ai sensi dell’articolo 2, lettera c).
Peraltro, dall’intero testo del secondo periodo dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/83 risulta che, una volta che la posizione dei soggetti in esso indicati sia stata definitivamente stabilita, a questi ultimi può essere riconosciuto lo status di rifugiati se, per un qualsiasi motivo, sono perseguitati ai sensi dell’articolo 2, lettera c), di tale direttiva. Per contro, se, come si è verificato nel procedimento principale, la posizione degli interessati non è stata stabilita, sebbene l’assistenza a questi ultimi sia cessata per un motivo indipendente dalla loro volontà, il fatto di essere, in detta specifica situazione, «ipso facto ammess[i] ai benefici [di tale] direttiva» ha necessariamente una portata più ampia di quella che risulterebbe dal mero fatto di non essere esclusi dalla possibilità che agli stessi sia riconosciuto lo status di rifugiato ove soddisfino i presupposti enunciati in questo stesso articolo 2, lettera c).
A questo proposito, si deve tuttavia precisare che l’essere ipso facto ammessi ai benefici di tale direttiva ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), non implica, come osservano giustamente i governi ungherese e tedesco, un diritto incondizionato di vedersi attribuito lo status di rifugiato.
Pertanto, la persona avente diritto a essere ipso facto ammessa ai benefici della direttiva 2004/83 non è certo necessariamente tenuta a dimostrare che teme di essere perseguitata ai sensi dell’articolo 2, lettera c), di quest’ultima, ma deve tuttavia presentare, come del resto hanno fatto i ricorrenti di cui al procedimento principale, una domanda diretta a ottenere lo status di rifugiato che deve essere esaminata dalle autorità competenti dello Stato membro responsabile. Nel contesto di tale esame, questi ultimi devono verificare non solo che il richiedente si sia effettivamente avvalso dell’assistenza dell’UNRWA (v., al riguardo, sentenza Bolbol, cit., punto 52) e che tale assistenza sia cessata, ma anche che a tale richiedente non sia applicabile alcuna delle cause di esclusione indicate all’articolo 12, paragrafi 1, lettera b), o 2 e 3, della direttiva medesima.
Si deve inoltre aggiungere che l’articolo 11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2004/83, letto in combinato disposto con l’articolo 14, paragrafo 1, di quest’ultima, deve essere interpretato nel senso che l’interessato cessa di essere un rifugiato qualora sia in grado di ritornare in un’area di operazioni dell’UNRWA, in cui aveva la sua residenza abituale, ove le circostanze a seguito delle quali è stato riconosciuto come rifugiato siano venute meno (v. al riguardo, per analogia, sentenza del 2 marzo 2010, Salahadin Abdulla e a.,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 e C-179/08, Racc. pag. I-1493
, punto 76).
Infine, si deve precisare che l’interpretazione dei termini «sono ipso facto ammesse ai benefici della (…) direttiva» che emerge dai punti 70-76 della presente sentenza non comporta, contrariamente a quanto rilevato da vari governi che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte nella presente causa, una discriminazione vietata dal principio di parità di trattamento sancito dall’articolo 20 della Carta.
Dal momento che i richiedenti asilo che devono temere, a ragione, di essere perseguitati perché sia loro riconosciuta la qualifica di «rifugiati» ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2004/83 si trovano in una situazione diversa da quella di coloro che, come i ricorrenti di cui al procedimento principale, ricevevano un’assistenza dall’UNRWA prima di lasciare l’area di operazioni di quest’ultima e di presentare una domanda di asilo in uno Stato membro, il principio di parità di trattamento non impone che tali richiedenti siano trattati in modo identico a coloro che, come i ricorrenti di cui al procedimento principale, siano ricorsi a detta assistenza.
A questo proposito, si deve sottolineare che, alla luce della specifica situazione che caratterizza i rifugiati palestinesi, gli Stati firmatari della Convenzione di Ginevra hanno deliberatamente deciso, nel 1951, di accordare loro il trattamento particolare previsto dall’articolo 1, sezione D, di detta convenzione, cui fa riferimento l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/83.
Tenuto conto delle summenzionate considerazioni, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 deve essere interpretato nel senso che, ove le autorità competenti dello Stato membro responsabile dell’esame della domanda di asilo abbiano accertato che, per quanto riguarda il richiedente, ricorre il presupposto relativo alla cessazione della protezione o dell’assistenza dell’UNRWA, il fatto di essere ipso facto «ammesso ai benefici [di tale] direttiva» implica il riconoscimento, da parte di detto Stato membro, della qualifica di rifugiato ai sensi dell’articolo 2, lettera c), di detta direttiva e la concessione automatica dello status di rifugiato al richiedente, sempre che tuttavia a quest’ultimo non siano applicabili i paragrafi 1, lettera b), o 2 e 3 di tale articolo 12.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, deve essere interpretato nel senso che la cessazione della protezione o dell’assistenza da parte di un organo o di un’agenzia delle Nazioni Unite diversi dall’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati (HCR) «per qualsiasi motivo» riguarda altresì la situazione di una persona che, dopo essere ricorsa effettivamente a tale protezione o assistenza, non vi è più ammessa per un motivo che esula dalla sua sfera di controllo e prescinde dalla sua volontà. Spetta alle autorità nazionali competenti dello Stato membro responsabile dell’esame della domanda di asilo presentata da un tale soggetto accertare, con una valutazione su base individuale della domanda, che quest’ultimo è stato obbligato a lasciare l’area di operazioni di detto organo o agenzia, il che si verifica qualora si sia trovato in uno stato personale di grave insicurezza e l’organo o l’agenzia di cui trattasi non sia stato in grado di garantirgli, in detta area, condizioni di vita conformi ai compiti spettanti a tale organo o agenzia.

2)
L’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 deve essere interpretato nel senso che, ove le autorità competenti dello Stato membro responsabile dell’esame della domanda di asilo abbiano accertato che, per quanto riguarda il richiedente, ricorre il presupposto relativo alla cessazione della protezione o dell’assistenza dell’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi nei paesi del Vicino Oriente (UNRWA), il fatto di essere ipso facto «ammesso ai benefici [di tale] direttiva» implica il riconoscimento, da parte di detto Stato membro, della qualifica di rifugiato ai sensi dell’articolo 2, lettera c), di detta direttiva e la concessione automatica dello status di rifugiato al richiedente, sempre che tuttavia a quest’ultimo non siano applicabili i paragrafi 1, lettera b), o 2 e 3 di tale articolo 12.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.