CELEX: 62011TJ0297
Konkurrens
Administrativt förfarande
Beslut att begära upplysningar
Fråga huruvida de begärda upplysningarna är nödvändiga
Principen om god förvaltningssed
Motiveringsskyldighet
Proportionalitet

Bakgrund till tvisten
I oktober 2008 genomförde Europeiska gemenskapernas kommission, med tillämpning av artikel 20 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
), flera inspektioner i lokaler tillhörande bolag verksamma i cementsektorn, däribland i lokaler tillhörande Buzzi Unicem SpA, som är sökande i detta mål, och Dyckerhoff AG och Cimalux SA, vilka direkt eller indirekt kontrolleras av sökanden.
Den 30 september 2009 tillställde kommissionen sökanden en begäran om upplysningar innehållande två frågeformulär. Det första frågeformuläret rörde handlingar som beslagtagits vid inspektionerna. Det andra frågeformuläret innehöll en ursprunglig förteckning med 57 frågor (nedan kallade de ursprungliga frågorna). Sökanden tillställdes en annan begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 den 11 januari 2010.
Den 5 november 2010 informerade kommissionen sökanden om sin avsikt att tillställa sökanden ett beslut att begära upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och översände ett utkast till frågeformulär som kommissionen hade för avsikt att bifoga beslutet.
Den 17 november 2010 yttrade sig sökanden över utkastet till frågeformulär.
Den 6 december 2010 informerade kommissionen sökanden om att den hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 rörande sökanden och sju andra företag verksamma i cementsektorn på grund av förmodade överträdelser av artikel 101 FEUF avseende ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter” (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet).
Den 30 mars 2011 antog kommissionen beslut K(2011) 2356 slutlig om ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende 39520 – cement och cementprodukter) (nedan kallat det angripna beslutet).
I det angripna beslutet angav kommissionen att den enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, för att utföra sina uppgifter enligt denna förordning, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära alla nödvändiga upplysningar från företag eller företagssammanslutningar (skäl 3 i det angripna beslutet). Kommissionen erinrade om att sökanden hade informerats om kommissionens avsikt att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och att sökanden hade yttrat sig över ett utkast till frågeformulär (skälen 4 och 5 i det angripna beslutet). Därefter begärde kommissionen genom beslut att sökanden, samt sökandens dotterbolag inom Europeiska unionen som direkt eller indirekt kontrolleras av sökanden, skulle svara på det frågeformulär som återfinns i bilaga I, som består av 79 sidor och som innehåller elva frågeserier (skäl 6 i det angripna beslutet).
Kommissionen erinrade också om beskrivningen av de förmodade överträdelserna, vilken återfinns i punkt 5 ovan (skäl 2 i det angripna beslutet).
Med hänvisning till karaktären och omfattningen av de begärda upplysningarna samt allvaret av de förmodade överträdelserna av konkurrensreglerna ansåg kommissionen att det fanns skäl att ge sökanden en svarsfrist på tolv veckor för de första tio frågeserierna och två veckor för den elfte, vilken avsåg ”Kontakter och möten” (skäl 8 i det angripna beslutet).
Det angripna beslutets artikeldel har följande lydelse:
”
Artikel 1
[Sökanden], med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden, ska lämna de upplysningar som nämns i bilaga I till detta beslut, i den form som begärs i bilaga II och bilaga III till beslutet, inom en svarsfrist på tolv veckor för frågorna 1-10 och två veckor för fråga 11, vilken börjar löpa den dag då detta beslut delges. Samtliga bilagor är en del av detta beslut.
Artikel 2
Detta beslut ... riktar sig till [sökanden] med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden.”
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 juni 2011, väckt talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 10 juni 2011 begärde sökanden att målet skulle handläggas skyndsamt, med tillämpning av artikel 76a i tribunalens rättegångsregler.
Tribunalen (sjunde avdelningen) avslog denna begäran genom beslut av den 14 september 2011.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (sjunde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 26 april 2013.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
helt eller delvis ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fem grunder. Den första grunden avser avsaknad av motivering eller otillräcklig motivering i det angripna beslutet samt åsidosättande av rätten till försvar. Den andra grunden avser överskridande av befogenheterna och maktmissbruk vid antagandet av det angripna beslutet samt omvändning av bevisbördan. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av artikel 18 i förordning nr 1/2003. Den fjärde grunden avser ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Den femte grunden avser ett åsidosättande av kommissionens bästa praxis för framläggandet av ekonomiskt bevismaterial samt åsidosättande av principen om god förvaltningssed.
Den första grunden: Avsaknad av motivering eller otillräcklig motivering i det angripna beslutet samt åsidosättande av rätten till försvar
I första hand har sökanden gjort gällande att motiveringen i det angripna beslutet är otillräcklig i den mån den inte innehåller någon information om syftet och målet med begäran om upplysningar och i den mån motiveringen inte helt kan ersättas av en hänvisning till andra rättsakter. I andra hand har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet, även om innehållet i beslutet att inleda förfarandet kunde beaktas, är otillräckligt motiverat med anledning av den alltför allmänna beskrivningen av de förmodade överträdelser som kommissionen avsåg att undersöka. De övriga delar av det rättsliga sammanhang som kommissionen hänvisar till gör det inte möjligt att komplettera motiveringen i det angripna beslutet. Sökanden anser att denna otillräckliga motivering hindrar den från att bedöma nödvändigheten av de begärda upplysningarna och följaktligen från att utöva sin rätt till försvar.
Kommissionen anser att det angripna beslutet är tillräckligt motiverat.
Tribunalen gör följande bedömning. Skyldigheten att motivera ett individuellt beslut har till syfte att göra det möjligt för rätten att pröva beslutets lagenlighet och att ge den som berörs av beslutet tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet är välgrundat, eller huruvida det eventuellt är behäftat med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas. Omfattningen av motiveringsskyldigheten beror på den aktuella rättsaktens beskaffenhet, det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området (domstolens dom av den 25 oktober 1984 i mål
185/83, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, REG 1984, s. 3623
, punkt 38; förstainstansrättens dom av den 15 juni 2005 i mål
T-349/03, Corsica Ferries France mot kommissionen, REG 2005, s. II-2197
, punkterna 62 och 63, och av den 12 juli 2007 i mål T‑266/03, CB mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 35).
Enligt fast rättspraxis anges i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 vad motiveringen av ett beslut att begära upplysningar ska innehålla (se tribunalens dom av den 22 mars 2012 i de förenade målen T‑458/09 och T‑171/10, Slovak Telekom mot kommissionen, punkterna 76 och 77 och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 ska kommissionen ”ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas”. I artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 anges dessutom att kommissionen ska ”ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23” och ”ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24” samt ”upplysa om rätten att få beslutet prövat av [EU]-domstolen”.
Denna begränsning av motiveringsskyldigheten förklaras av att beslutet att begära upplysningar kan anses ha karaktären av utredningsåtgärder.
Det administrativa förfarandet enligt förordning nr 1/2003, som äger rum vid kommissionen, består av två särskilda och på varandra följande skeden som vart och ett har en egen intern logik, nämligen förundersökningsskedet och det kontradiktoriska skedet. Under förundersökningsskedet utnyttjar kommissionen de undersökningsbefogenheter som föreskrivs i förordning nr 1/2003. Detta skede omfattar tiden fram till meddelandet om invändningar och är avsett att ge kommissionen möjlighet att inhämta relevanta uppgifter för att avgöra huruvida konkurrensreglerna har överträtts eller ej och ta en första ställning till vilken inriktning och fortsättning förfarandet ska ges. Det kontradiktoriska skedet omfattar däremot tiden från meddelandet om invändningar till antagandet av det slutliga beslutet och ska ge kommissionen möjlighet att slutgiltigt ta ställning till den påstådda överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 8 juli 2008 i mål
T-99/04, AC-Treuhand mot kommissionen, REG 2008, s. II-1501
, punkt 47).
Förundersökningsskedet inleds den dag då kommissionen, vid utövandet av den behörighet den har enligt artiklarna 18 och 20 i förordning nr 1/2003, vidtar åtgärder som innebär påståenden om att en överträdelse skett och som får väsentliga följder för de företag som är föremål för utredning. Det är först när den kontradiktoriska administrativa fasen inleds som det berörda företaget informeras, genom meddelandet om invändningar, om alla väsentliga omständigheter som kommissionen grundar sig på i detta skede av förfarandet, och det är först då som företaget har rätt att ta del av akten för att ändamålsenligt kunna utöva sin rätt till försvar. Följaktligen är det först efter det att meddelandet om invändningar har skickats som det berörda företaget kan göra gällande sin rätt till försvar fullt ut. Om dessa rättigheter utsträcktes till att omfatta det skede som föregår meddelandet om invändningar, skulle nämligen effektiviteten i kommissionens utredning kunna äventyras, eftersom det ifrågavarande företaget redan under förundersökningsskedet skulle kunna fastställa vilken information som var känd för kommissionen och därigenom vilken information det fortfarande skulle kunna dölja för denna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 25 nämnda målet AC‑Treuhand mot kommissionen, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
Kommissionens utredningsåtgärder under förundersökningsskedet, och särskilt undersökningsåtgärder och begäran om upplysningar, innebär emellertid på grund av sin art att en överträdelse påtalas och dessa åtgärder kan få väsentliga följder för de företag som är föremål för utredning. Det är således viktigt att hindra att rätten till försvar undergrävs på ett oåterkalleligt sätt under detta skede av det administrativa förfarandet, eftersom vidtagna utredningsåtgärder kan ha en avgörande betydelse för införskaffandet av bevis för ett företags rättsstridiga handlande för att fastställa företagets ansvar (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 september 1989 i de förenade målen
46/87 och 227/88, Hoechst mot kommissionen, REG 1989, s. 2859
, svensk specialutgåva, volym 10, s. 133, punkt 15, och domen i det ovan i punkt 25 nämnda målet AC‑Treuhand mot kommissionen, punkterna 50 och 51).
Kommissionens skyldighet enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 att ange den rättsliga grunden och syftet med begäran om upplysningar utgör ett grundläggande krav för att det ska framgå huruvida det är motiverat att begära de efterfrågade uppgifterna från det berörda företaget och för att göra det möjligt för företaget att förstå omfattningen av samarbetsskyldigheten, samtidigt som företagets rätt till försvar bibehålls. Härav följer att kommissionen endast kan kräva upplysningar som innebär att den kan undersöka förmodade överträdelser som motiverar att utredningen genomförs och som anges i begäran om upplysningar (se, för ett liknande resonemang och analogt, förstainstansrättens dom av den 12 december 1991 i mål
T-39/90, SEP mot kommissionen, REG 1991, s. II-1497
, punkt 25, och av den 8 mars 1995 i mål
T-34/93, Société Générale mot kommissionen, REG 1995, s. II-545
, punkt 40).
Såsom generaladvokaten Francis Geoffrey Jacobs påpekade i punkt 30 i sitt förslag till avgörande inför domstolens dom av den 19 maj 1994 i mål
C-36/92 P, SEP mot kommissionen (REG 1994, s. I-1911, I-1914)
, innebär skyldigheten att ange syftet med begäran ”självfallet att [kommissionen] ska ange den påstådda överträdelsen av konkurrensreglerna”, att ”nödvändigheten av upplysningarna ska bedömas mot bakgrund av det syfte som anges i begäran om upplysningar” och att ”syftet ska anges med tillräcklig precision för att det ska vara möjligt att avgöra huruvida upplysningarna är nödvändiga och för att domstolen ska kunna utföra sin kontroll”.
Det framgår också av fast rättspraxis att kommissionen inte är skyldig att låta den som ett sådant beslut är riktat till få ta del av alla uppgifter som kommissionen förfogar över med avseende på förmodade överträdelser och inte heller att göra någon ingående rättslig bestämning av dessa överträdelser, men den måste däremot tydligt ange vilka antaganden som den har för avsikt att undersöka (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet Société Générale mot kommissionen, punkterna 62 och 63, och domen i det ovan i punkt 22 nämnda målet Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 77).
Det kan däremot inte anses åligga kommissionen att under förundersökningsskedet – utöver den förmodade överträdelse som den avser att undersöka – ange indicierna, det vill säga de omständigheter som gör att den misstänker att det föreligger en överträdelse av artikel 101 FEUF. En sådan skyldighet skulle nämligen påverka den avvägning som gjorts i rättspraxis mellan undersökningens effektivitet och det berörda företagets rätt till försvar.
I förevarande fall angavs det tydligt i det angripna beslutet att det antogs enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och att de förfaranden som undersöktes kunde utgöra en överträdelse av artikel 101 FEUF. I skälen 10 och 11 i beslutet hänvisas uttryckligen till de påföljder och den rätt att få beslutet prövat som avses i punkt 23 ovan.
Frågan huruvida det angripna beslutet är tillräckligt motiverat eller inte ska således avgöras endast med utgångspunkt i frågan huruvida den förmodade överträdelsen som kommissionen avsåg att undersöka var tillräckligt tydligt angiven.
Motiveringen av det angripna beslutet på denna punkt utgörs av den formulering som återfinns i skäl 2 i det angripna beslutet, där kommissionen angett att ”de förmodade överträdelserna rör begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”.
Dessutom hänvisas i det angripna beslutet uttryckligen till det ovan i punkt 5 nämnda beslutet att inleda förfarandet, vilket innehåller kompletterande uppgifter om den geografiska utbredningen av den förmodade överträdelsen samt om den typ av produkt som avses.
Tribunalen påpekar att motiveringen i det angripna beslutet är mycket allmänt formulerad och borde ha preciserats. Beslutet förtjänar därför kritik i denna del. Det kan emellertid anses att hänvisningen till begränsningarna av importen till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), uppdelning av marknader och samordning av priser på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter, i förening med beslutet att inleda förfarandet, uppfyller minimikravet på klarhet enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
Av detta följer att det angripna beslutet ska anses vara tillräckligt motiverat. Följaktligen kan det också konstateras att sökanden kunde bedöma nödvändigheten av de begärda upplysningarna.
Denna bedömning påverkas inte av sökandens argument att kommissionen inte angav vilken period som omfattades av undersökningen. Enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 är kommissionen nämligen inte skyldig att motivera beslutet i denna del.
Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: Överskridande av befogenheterna och maktmissbruk från kommissionens sida samt omvändning av bevisbördan
Sökanden anser att kommissionen har överskridit sina befogenheter och gjort sig skyldig till maktmissbruk genom att anta ett beslut som endast hade ett sonderande syfte, trots att ett beslut enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 endast kan antas för att bekräfta omständigheter för vilka kommissionen redan innehar indicier. Enligt sökanden har kommissionen inte angett syftet med sin begäran om upplysningar. Dessutom anser sökanden att de ändringar som kommissionen gjort av sina olika framställningar med begäran om upplysningar visar att den inte innehade indicier som visade att det skett en överträdelse av konkurrensrätten när den antog det angripna beslutet. Det angripna beslutets sonderande karaktär framgår också av kommissionens svaromål. På så sätt kastade kommissionen också om bevisbördan genom att ålägga de berörda företagen att inge bevisning som skulle användas mot dem. Sökanden har gjort gällande att kommissionen under sådana förhållanden, i förekommande fall, borde ha gjort en branschutredning enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003.
Tribunalen påpekar för det första att i den mån sökanden inom ramen för denna grund har gjort gällande att kommissionen inte angav syftet med sin begäran om upplysningar, så sammanfaller denna grund med den argumentation som framförts inom ramen för den första grunden, vilken avser bristande motivering. Av de skäl som angetts ovan i punkterna 21–37 kan sökanden därför inte vinna framgång med sin grund i denna del.
För det andra påpekar tribunalen att denna grund också innehåller en invändning avseende det angripna beslutets godtyckliga karaktär. Sökanden har därvid hänvisat till att kommissionen före antagandet av beslutet inte innehade indicier som visade att det skett en överträdelse av konkurrensrätten.
Det är visserligen riktigt att skyddet mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga organ på fysiska och juridiska personers privata områden är erkänt som en allmän unionsrättslig princip (domen i det ovan i punkt 22 nämnda målet Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 81).
För att iaktta denna allmänna princip ska ett beslut om begäran om upplysningar syfta till att samla in de handlingar som är nödvändiga för att fastställa förekomsten och omfattningen av en viss faktisk och rättslig situation, rörande vilken kommissionen redan har upplysningar som utgör tillräckliga indicier för att misstänka en överträdelse av konkurrensreglerna (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 22 oktober 2002 i mål
C-94/00, Roquette Frères, REG 2002, s. I-9011
, punkterna 54 och 55).
Det kan emellertid konstateras att sökanden endast framfört ett antal allmänna invändningar när det gäller kommissionens förhållningssätt under det administrativa förfarandet. Under de förhållanden som råder i detta fall saknas det således skäl för tribunalen att, i avsaknad av en uttrycklig och motiverad begäran från sökanden, på eget initiativ pröva huruvida kommissionen hade tillräckligt tydliga indicier för att anta det angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 mars 2013 i mål C‑276/11 P, Viega mot kommissionen, punkterna 41–43).
För det tredje kan tribunalen följaktligen inte godta sökandens invändning att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk genom att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 i stället för att göra en branschutredning, eftersom sökanden inte visat att kommissionen använt sina befogenheter enligt denna bestämmelse i ett syfte som inte omfattas av bestämmelsen.
Det finns även anledning att påpeka att en branschutredning enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003 inte nödvändigtvis är mindre ingripande för sökanden än ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Med tillämpning av artikel 23.1 b i förordning nr 1/2003 har kommissionen nämligen rätt att ålägga böter om det som svar på ett beslut enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003 lämnas oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter eller om sökanden inte lämnar några upplysningar inom den fastställda tidsfristen. Detsamma gäller möjligheten att förelägga vite med tillämpning av artikel 24.1 d i förordningen. Kommissionen har följaktligen tillgång till samma tvångsmedel vid förfarandet enligt artikel 17 som vid förfarandet enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
När det för det fjärde gäller invändningen om att kommissionen ålagt sökanden att inge bevisning som skulle användas mot sökanden, och därigenom kastat om bevisbördan till sökandens nackdel, kommer tribunalen att pröva denna invändning i samband med sökandens invändning, inom ramen för den tredje grunden, angående de begärda upplysningarnas karaktär. Dessa invändningar sammanfaller med varandra.
Med denna reservation kan talan inte vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden och den fjärde grundens första del: Åsidosättande av artikel 18 i förordning nr 1/2003
Inom ramen för den tredje grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 18 i förordning nr 1/2003, vilken endast tillåter kommissionen att ålägga sökanden att ge in uppgifter rörande sakomständigheter som den innehar och som är nödvändiga. För det första innebär frågorna 1D, 5R, 5S, 5T och 5V att uppskattningar och bedömningar ska tillhandahållas. Dessa frågor avser således mer än ett ingivande av uppgifter rörande sakomständigheter. Detsamma gäller de frågor i vilka sökanden ombads att uppskatta vissa avstånd (frågorna 1A, punkt Y, 1B, punkterna AB och AC, 3, punkterna AB och AC och 4, punkt Y). För det andra begärde kommissionen upplysningar som den visste att det berörda företaget inte innehade eller inte kunde inneha. För det tredje anser sökanden att kommissionen begärde upplysningar av sökanden som kommissionen själv hade kunnat få tag på.
Inom ramen för den fjärde grundens första del har sökanden gjort gällande att antagandet av det angripna beslutet innebar ett åsidosättande av artikel 18.1 i förordning nr 1/2003, eftersom det i beslutet begärs upplysningar som inte är ”nödvändiga” i den mening som avses i dessa bestämmelser.
Kommissionen har yrkat att talan ska ogillas såvitt avser dessa två grunder.
I den mån som den tredje grunden och den fjärde grundens första del båda avser ett åsidosättande av artikel 18 i förordning nr 1/2003, finner tribunalen att dessa grunder bör prövas gemensamt.
De begärda upplysningarnas beskaffenhet
Inom ramen för den tredje grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen inte har rätt att ålägga sökanden att svara på frågor som avser mer än ett ingivande av uppgifter rörande sakomständigheter eller rör upplysningar som sökanden inte innehar.
Tribunalen erinrar om att kommissionen enligt skäl 23 i förordning nr 1/2003 ”inom hela [unionen bör] ha befogenhet att begära de upplysningar som krävs för att avslöja sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är förbjudna enligt artikel [101 FEUF] eller sådant missbruk av en dominerande ställning som är förbjudet enligt artikel [102 FEUF]. I skäl 23 anges vidare att ”[n]är företag efterkommer kommissionens beslut, kan de inte tvingas medge att de begått en överträdelse, men de är under alla förhållanden skyldiga att besvara frågor om sakförhållanden och tillhandahålla handlingar, även om dessa upplysningar kan komma att användas emot dem eller mot ett annat företag för att påvisa att en överträdelse ägt rum”.
Eftersom begreppet lämnande av ”upplysningar” enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 bör anses omfatta inte bara ingivande av handlingar, utan också skyldigheten att svara på frågor som rör dessa handlingar, är kommissionen inte begränsad till att endast begära uppgifter som existerar utan någon åtgärd från det berörda företagets sida. Kommissionen får således ställa frågor till ett företag som innebär en formalisering av de begärda uppgifterna (se, för ett liknande resonemang och analogt, generaladvokaten Darmons förslag till avgörande i mål
374/87, Orkem mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 18 oktober 1989, REG 1989, s. 3283, 3301
; svensk specialutgåva, volym 10, s. 217, punkt 55).
Tribunalen påpekar emellertid att denna möjlighet begränsas av minst två principer. Såsom det erinras om i skäl 23 i förordning nr 1/2003 kan de frågor som ställs till ett företag för det första inte tvinga företaget att medge att det begått en överträdelse. För det andra får besvarandet av frågorna inte innebära en oproportionerlig börda i förhållande till undersökningens behov (förstainstansrättens dom av den 12 december 1991 i det ovan i punkt 28 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkt 51, av den 30 september 2003 i de förenade målen
T-191/98 och T-212/98-T-214/98, Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen, REG 2003, s. II-3275
, punkt 418, och i det ovan i punkt 22 nämnda målet Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 81).
Eftersom det inom ramen för den fjärde grundens andra del gjorts gällande att besvarandet av det angripna beslutet innebar en oproportionerlig börda, räcker det i det här skedet att pröva huruvida vissa frågor kunnat tvinga sökanden att medge att denna begått en överträdelse.
Det följer av fast rättspraxis att kommissionen inte kan ålägga ett företag att tillhandahålla svar genom vilka företaget tvingas erkänna förekomsten av en överträdelse som det ankommer på kommissionen att bevisa (domen i det ovan i punkt 56 nämna målet Orkem mot kommissionen, punkterna 34 och 35, och tribunalens dom av den 28 april 2010 i mål T‑446/05, Amann & Söhne och Cousin Filterie mot kommissionen, REU 2010, s. II‑1255, punkt 325).
Det framgår vidare av rättspraxis att ett företag som blir föremål för ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 inte har någon absolut rätt att inte besvara begäran. Att tillerkänna företaget en sådan rätt skulle nämligen gå utöver vad som är nödvändigt för att skydda företagens rätt till försvar. Vidare skulle det på ett omotiverat sätt hindra kommissionen från att utföra sin uppgift att övervaka att konkurrensreglerna iakttas på den inre marknaden. Det berörda företaget har endast rätt att underlåta att besvara begäran om det skulle tvingas att tillhandahålla svar genom vilka företaget skulle komma att erkänna förekomsten av en överträdelse, som det ankommer på kommissionen att bevisa (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 59 nämnda målet Amann & Söhne och Cousin Filterie mot kommissionen, punkt 326).
För att bevara den ändamålsenliga verkan av artikel 18 i förordning nr 1/2003 har kommissionen således rätt att ålägga företagen att lämna alla nödvändiga upplysningar om de faktiska omständigheter som de kan ha kännedom om, och att vid behov överlämna de handlingar rörande desamma som de har i sin besittning, även om dessa upplysningar eller handlingar kan användas för att fastställa att det har förekommit ett konkurrensbegränsande beteende. Denna befogenhet för kommissionen att begära upplysningar strider varken mot artikel 6.1 och 6.2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, eller mot rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Befogenheten strider heller inte mot artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 59 nämnda målet Amann & Söhne och Cousin Filterie mot kommissionen, punkt 327).
Att någon är skyldig att svara på kommissionens rent faktarelaterade frågor, och att på kommissionens begäran tillhandahålla redan existerande handlingar, kan inte innebära något åsidosättande av den grundläggande principen om rätten till försvar, som anges i artikel 48.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, eller principen om en rättvis rättegång, som anges i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Dessa principer ger på konkurrensrättsområdet ett skydd som motsvarar det skydd som säkerställs genom artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det finns nämligen inte någonting som hindrar mottagaren av en begäran om upplysningar från att senare under det administrativa förfarandet eller under ett förfarande vid unionsdomstolen visa att omständigheterna i svaren eller i de överlämnade handlingarna har en annan innebörd än den som kommissionen lagt till grund för sitt beslut (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 59 nämnda målet Amann & Söhne och Cousin Filterie mot kommissionen, punkt 328).
Ett företag kan således inte undandra sig en begäran om att tillhandahålla handlingar på grund av att företaget genom att rätta sig efter begäran skulle tvingas vittna mot sig självt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 29 juni 2006 i mål
C-301/04 P, kommissionen mot SGL Carbon, REG 2006, s. I-5915
, punkt 48). När det gäller svaren på de frågor som kommissionen kan ställa till företagen ska det göras en skillnad mellan dem beroende på om de kan klassificeras som rent faktarelaterade eller inte. Det är bara för det fall en fråga inte kan klassificeras som rent faktarelaterad som det ska prövas huruvida den leder till ett svar genom vilket företaget skulle komma att erkänna förekomsten av en överträdelse som det ankommer på kommissionen att bevisa.
För det första påpekar tribunalen att frågorna 5R, 5S, 5T och 5V rör den maximala produktionen av CEM I, den totala användningen av produktionskapaciteten, den totala användningen av krossningskapaciteten och den årliga produktionsvolymen. Dessa frågor är således rent faktarelaterade.
För det andra anser tribunalen att detsamma gäller för frågorna 1A, punkt Y, 1B, punkt AB, 1B, punkt AC, 3, punkt AB, 3, punkt AC och 4, punkt Y, eftersom den beräkning som sökanden ombeds göra av avstånden att tillryggalägga är av rent faktarelaterat slag.
För det tredje har fråga 1D följande lydelse:
”På grundval av de uppgifter som lämnas i svaren på de olika frågorna i frågeformuläret, var god beskriv den metod som ert företag anser vara lämplig för att beräkna bruttomarginalerna per kvartal
1)
för de enskilda transaktionerna,
2)
för transaktionerna uppdelade i enlighet med de undergrupper som tillämpas i de frågor som rör den inhemska försäljningen och försäljningen för export, och
3)
för varje anskaffningsställe.”
Genom denna fråga ålägger kommissionen sökanden att ta ställning till vilken metod som är lämplig vid beräkningen av bruttomarginalerna per kvartal. Denna fråga kan därför inte klassificeras som rent faktarelaterad i den del det begärs att sökanden ska göra en bedömning. På detta sätt skiljer den sig från föregående fråga 1C, som är rent faktarelaterad på så sätt att det i den begärs att sökanden ska redogöra för ”samtliga marginaler som beräknats av företaget inom ramen för dess ekonomiska aktiviteter avseende varje land”.
Det ska således prövas huruvida svaret på fråga 1D kan innebära att sökanden erkänner förekomsten av en överträdelse som det ankommer på kommissionen att bevisa.
Tribunalen påpekar inledningsvis att kommissionen har fel när den hävdar att sökanden har rätt att inte svara på denna fråga med anledning av att det i bilaga II, punkten 4 a, i det angripna beslutet rörande instruktioner avseende besvarandet av frågeformuläret i bilaga I anges att det är möjligt att svara med uttrycket ”UNK”, vilket står för begreppet ”unknown” (okänt) på engelska.
Det är visserligen riktigt att den omständigheten att ett företag har rätt att svara eller avstå från att svara på en fråga utgör hinder för att kommissionen kan anses ålägga företaget att tillhandahålla svar genom vilka företaget skulle komma att erkänna förekomsten av en överträdelse, som det ankommer på kommissionen att bevisa (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 20 april 1999 i de förenade målen
T-305/94-T-307/94, T-313/94-T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 och T-335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mot kommissionen, REG 1999, s. II-931
, punkterna 455 och 456).
Tribunalen erinrar dock om att denna rättspraxis rör en fråga i en enkel begäran om upplysningar, som är en rättsakt som saknar bindande verkan och som det berörda företaget helt klart har rätt att låta bli att svara på.
En sådan klarhet föreligger dock inte i förevarande fall. För det första är fråga 1D formulerad i imperativ, vilket låter sökanden förstå att den måste svara på frågan. För det andra kan det inte utläsas av punkten 4 a i bilaga II till det angripna beslutet att sökanden tydligt gavs möjligheten att låta bli att svara på fråga 1D. I denna punkt anges nämligen att ”den allmänna principen är att företaget ska lämna alla upplysningar som det innehar” och att det endast är ”om företaget inte på något sätt innehar upplysningarna, som det tydligt och systematiskt i en Excel-fil ska ange de upplysningar som saknas och därvid använda förkortningen ’UNK’ (ej tillgänglig/okänd)”. Nämnda punkt omfattar således inte en situation där ett företag inte önskar svara på en fråga.
När det gäller huruvida fråga 1D innebär ett åsidosättande av sökandens rätt till försvar, ska det visserligen påpekas att – mot bakgrund av att sökanden också ombeds att lämna sakuppgifter rörande sina vinstmarginaler – fråga 1D leder till att sökanden måste kommentera nivån på vinstmarginalerna, trots att denna nivå kan utgöra ett indicium för att det föreligger ett konkurrensbegränsande beteende.
Det ska emellertid också beaktas att sökanden har möjlighet att i ett senare skede under det administrativa förfarandet eller inom ramen för en talan mot kommissionens slutliga beslut göra gällande en annan tolkning av sitt svar på fråga 1D än den som kommissionen gjort.
I detta hänseende ska det göras en åtskillnad mellan två olika typer av situationer.
När kommissionen fastställer en överträdelse av konkurrensreglerna på grundval av antagandet att de omständigheter som styrkts inte kan förklaras på något annat sätt än att det är fråga om ett konkurrensbegränsande beteende, ska unionsdomstolen ogiltigförklara beslutet i fråga när den argumentation som de berörda företagen framfört ställer de omständigheter som kommissionen fastställt i en annan dager och därmed möjliggör en annan rimlig förklaring än den som kommissionen gett till att en överträdelse skett. I ett sådant fall kan kommissionen nämligen inte anses ha styrkt att det föreligger en överträdelse av konkurrensreglerna (se domstolens dom av den 22 november 2012 i mål C‑89/11 P, E.ON Energie mot kommissionen, punkt 74 och där angiven rättspraxis). Frågor, som visserligen inte kan klassificeras som rent faktarelaterade, men som leder till ett svar som kan ge upphov till en tolkning från kommissionens sida som kan ifrågasättas av det berörda företaget på ovannämnda sätt, ger inte företaget någon rätt att inte lämna något svar.
När kommissionen lyckats styrka att ett företag deltagit i sammanträden mellan företag och att dessa sammanträden helt klart hade ett konkurrensbegränsande syfte, ankommer det på det berörda företaget att ge en annan förklaring vad avser sammanträdenas innehåll. När kommissionen grundar sig på bevisning som i princip räcker för att visa att en överträdelse föreligger räcker det inte att det berörda företaget hänvisar till möjligheten att en omständighet inträffat som skulle kunna påverka bevisvärdet av denna bevisning för att kommissionen ska ha bevisbördan för att denna omständighet inte kunnat påverka bevisvärdet av bevisningen. Det berörda företaget måste tvärtom – utom när det på grund av kommissionens beteende inte är möjligt för företaget att förebringa sådan bevisning – visa dels att den omständighet som det åberopat föreligger, dels att denna omständighet innebär att bevisvärdet av den bevisning på vilken kommissionen grundar sig kan ifrågasättas (se domen i det ovan i punkt 76 nämnda målet E.ON Energie mot kommissionen, punkterna 75 och 76 och där angiven rättspraxis). När det gäller frågor som har till syfte eller leder till att företaget lämnar sådan bevisning till kommissionen, har företaget nödvändigtvis rätt att inte lämna något svar. Om så inte vore fallet, skulle företaget nämligen kunna komma att erkänna förekomsten av en överträdelse som det ankommer på kommissionen att bevisa, i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 60 ovan.
Tribunalen konstaterar att fråga 1D inte uppmanar till ett svar som kan anses vara tillräckligt för att styrka förekomsten av en eller flera av de förmodade överträdelser som kommissionen undersöker, i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 76 ovan. För det fall kommissionen gentemot sökanden åberopar den bedömning som gjorts i svaret på fråga 1D, är det vid behov fortfarande möjligt för sökanden att göra gällande en annan tolkning av svaret än den som kommissionen gjort.
Av detta följer att kommissionen inte åsidosatte sökandens rätt till försvar när den ålade sökanden att svara på fråga 1D.
När det slutligen gäller sökandens invändning att kommissionen ålade sökanden att lämna upplysningar som den inte innehade, erinrar tribunalen dels om att sökanden har en skyldighet att aktivt samarbeta, vilket innebär att sökanden ska ställa allt informationsunderlag avseende föremålet för undersökningen till kommissionens förfogande (dom i det ovan i punkt 56 nämnda målet Orkem mot kommissionen, punkt 27, och i det ovan i punkt 28 nämnda målet Société Générale mot kommissionen, punkt 72), dels om att kommissionen, av de skäl som nämnts i punkterna 55–57 ovan, får ställa frågor som innebär en formalisering av de begärda uppgifterna.
I vart fall ska det påpekas att även om punkten 4 a i bilaga II till det angripna beslutet, av de skäl som nämnts i punkt 72 ovan, inte omfattar en situation där ett företag inte önskar svara på en fråga, är den tillämplig när det gäller upplysningar som sökanden inte kan förfoga över.
Tribunalen anser följaktligen att sökanden har fel när den påstår att det angripna beslutet ålade den att lämna upplysningar som den inte innehade.
Tribunalen avfärdar således de invändningar som rör beskaffenheten av de begärda upplysningarna.
Nödvändigheten av de begärda upplysningarna
Såsom redan påpekats i punkt 28 ovan kan kommissionen endast kräva upplysningar som är ägnade att låta den undersöka förmodade överträdelser som motiverar att utredningen genomförs och som anges i begäran om upplysningar (dom av den 12 december 1991 i det ovan i punkt 28 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkt 25, och i det ovan i punkt 28 nämnda målet Société Générale mot kommissionen, punkt 40).
Med hänsyn till kommissionens omfattande undersöknings- och kontrollbefogenheter ankommer det på denna att bedöma om de upplysningar den begär av de berörda företagen är nödvändiga (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 18 maj 1982 i mål
155/79, AM & S Europe mot kommissionen, REG 1982, s. 1575
, svensk specialutgåva, volym 6, s. 405, punkt 17, och i det ovan i punkt 56 nämnda målet Orkem mot kommissionen, punkt 15). När det gäller den kontroll som tribunalen ska göra av kommissionens bedömning framgår det av rättspraxis att begreppet ”nödvändiga upplysningar” ska tolkas utifrån syftet med att de aktuella undersökningsbefogenheterna anförtrotts kommissionen. Kravet på samband mellan begäran om upplysningar och den förmodade överträdelsen är uppfyllt då denna begäran, i det skedet av förfarandet, med rätta kan anses uppvisa ett samband med den förmodade överträdelsen, i den bemärkelsen att kommissionen rimligen kan anta att handlingen i fråga kommer att vara till hjälp för att avgöra huruvida den påstådda överträdelsen är för handen (dom av den 12 december 1991 i det ovan i punkt 28 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkt 29, och i de ovan i punkt 22 nämnda förenade målen Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 42).
Sökanden har i huvudsak gjort fyra invändningar. Inom ramen för den tredje grunden har sökanden gjort gällande att kommissionen inte hade rätt att begära upplysningar som kommissionen själv skulle kunna inhämta (första invändningen). Inom ramen för den fjärde grundens första del har sökanden gjort gällande att det inte var nödvändigt i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 att ålägga sökanden att lämna upplysningar som redan lämnats (andra invändningen) samt ifrågasatt användningen av ett annat format genom att använda sig av andra kriterier och variabler (tredje invändningen). Sökanden har också gjort gällande att vissa av de ytterligare upplysningar som kommissionen begärde i det angripna beslutet inte var nödvändiga (fjärde invändningen).
– Påståendet om att vissa av de begärda upplysningarna var allmänt tillgängliga
Inom ramen för denna invändning har sökanden gjort gällande att det inte var nödvändigt att ställa frågor avseende postnumren för anskaffningsställena, mottagningsplatserna och leverensstället eller frågor som krävde beräkning av de sträckor som varan tillryggalagt från anskaffningsstället till leveransadressen. De begärda upplysningarna är nämligen allmänt tillgängliga.
Tribunalen påpekar dock att denna typ av upplysningar, även om de till sin natur är tillgängliga för kommissionen, utgör ett logiskt komplement till upplysningar som endast sökanden hade tillgång till. Att denna typ av upplysningar eventuellt finns tillgängliga för allmänheten innebär således inte att de inte kan anses nödvändiga i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003.
– Påståendet att kommissionen hade vissa av de begärda upplysningarna innan det angripna beslutet antogs
Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte hade rätt att begära upplysningar som redan lämnats.
Tribunalen påpekar att följande anges i skäl 6 i det angripna beslutet:
”I detta sammanhang begär kommissionen, genom beslut, att [sökanden] ska lämna de upplysningar som nämns i frågeformuläret i bilaga I till detta beslut. I bilaga I beaktas i nödvändig utsträckning svaren på de skrivelser som nämnts i [skäl 4] i detta beslut och de ingivanden som gjorts av de undersökta företagen under utredningen. Vissa upplysningar har redan begärts av [sökanden] enligt artikel 18.2, men begärs igen i bilaga I för att erhålla ett uttömmande, sammanhängande och konsoliderat svar. I bilaga I begärs dessutom ytterligare upplysningar som också är nödvändiga för att – med full kännedom om sakomständigheterna och deras ekonomiska sammanhang – kunna bedöma huruvida de beteenden som utreds är förenliga med EU:s konkurrensregler.”
Av detta framgår att kommissionen i huvudsak anger två skäl för begäran om upplysningar. Det första avser viljan att ”erhålla ett uttömmande, sammanhängande och konsoliderat svar” och det andra avser viljan att erhålla ytterligare upplysningar utöver dem som redan lämnats.
När det gäller det första skälet som kommissionen anfört, konstaterar tribunalen att det angripna beslutet åtminstone delvis tycks ha antagits för att erhålla bland annat en konsoliderad version av de svar som redan lämnats.
Tribunalen påpekar att föremålet för frågorna 1A, 1Ei–1Eiii, 1F, 2–5, 9A, 9B och 10 i bilaga I till det angripna beslutet liknar föremålet för de ursprungliga frågorna 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, den ursprungliga frågan 40 a och b respektive den ursprungliga frågan 7.
Såsom kommissionen medgett vid förhandlingen är de tio första frågorna i frågeformuläret i bilaga I till det angripna beslutet identiska med frågorna i bilagorna till de beslut som tillställts de sju övriga företag som berörts av det förfarande som nämnts i punkten 5 ovan. Av detta kan endast den slutsatsen dras att kommissionen inte har anpassat frågorna till varje berört företag utifrån de tidigare svarens exakthet och kvalitet.
Det kan följaktligen anses att det angripna beslutet åtminstone delvis haft till syfte att erhålla en konsoliderad version av de svar som redan lämnats. Detta intryck förstärks av de överdrivet precisa anvisningarna i frågeformuläret angående formen för svaren. Det är således uppenbart att kommissionen velat erhålla svar i en form som gör det enklare att jämföra de uppgifter som lämnats av de berörda företagen.
Det ska dock erinras om att förstainstansrätten, i sin dom i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen (punkt 425), påpekat att framställningar där upplysningar begärs för att få upplysningar om ett dokument som kommissionen redan hade tillgång till inte kan anses berättigade med hänsyn till utredningens behov.
Tribunalen påpekar vidare att det för att ett beslut om begäran om upplysningar ska anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen inte räcker att den begärda informationen har ett samband med föremålet för undersökningen. Det krävs också att den skyldighet som åligger ett företag att tillhandahålla upplysningar inte innebär en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov (domen i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen, punkt 418, och i de ovan i punkt 22 nämnda förenade målen Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 81).
Av detta måste slutsatsen dras att ett beslut som ålägger mottagaren att på nytt lämna upplysningar som redan begärts – med anledning av att endast vissa av dem enligt kommissionen inte var riktiga – kan innebära en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov och därför strida mot proportionalitetsprincipen och kravet på nödvändighet. I en sådan situation har kommissionen nämligen rätt att exakt ange vilka uppgifter den anser att det berörda företaget måste korrigera.
Strävan efter enkelhet vid behandlingen av svaren från företagen kan dessutom inte motivera att företagen åläggs att i en ny form lämna upplysningar som kommissionen redan har. Även om företagen har en skyldighet att aktivt samarbeta, vilket innebär att de ska ställa allt informationsunderlag avseende föremålet för undersökningen till kommissionens förfogande (dom i det ovan i punkt 56 nämnda målet Orkem mot kommissionen, punkt 27, och i det ovan i punkt 28 nämnda målet Société Générale mot kommissionen, punkt 72), kan inte denna skyldighet att aktivt samarbeta omfatta redigering av upplysningar som kommissionen redan har.
Under de förhållanden som råder i förevarande fall ska det således prövas huruvida det andra skäl som anförts av kommissionen, vilket avser nödvändigheten av att erhålla kompletterande upplysningar, är välgrundat.
Mot bakgrund av den rättspraxis som nämnts i punkterna 84 och 85 ovan anser tribunalen att ett beslut från kommissionen om begäran om mer detaljerade upplysningar än de som redan lämnats måste anses berättigat med hänsyn till undersökningens behov. Ett sökande efter alla relevanta uppgifter som bekräftar eller vederlägger förekomsten av en överträdelse av konkurrensrätten kan innebära att kommissionen begär av företagen att de ska precisera eller mer detaljerat ange vissa upplysningar om sakomständigheter som redan lämnats till kommissionen.
I detta hänseende påpekar tribunalen att vissa frågor rör upplysningar som inte begärts i någon tidigare begäran om upplysningar. Detta gäller frågeserierna 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A–8C, 9C och 11.
När det gäller frågorna 1A, 1Ei–1Eiii, 1F, 2–5, 9A, 9B och 10 i bilaga I till det angripna beslutet, konstaterar tribunalen dessutom att dessa i praktiken innebär att företagen ska lämna uppgifter som är nya i förhållande till dem som lämnats enligt tidigare begäran om upplysningar, eftersom de nya uppgifterna är mer preciserade på grund av att deras tillämpningsområde har ändrats eller att nya variabler lagts till.
Det kan följaktligen konstateras att den omständigheten – att det frågeformulär som utgörs av bilaga I till det angripna beslutet syftar till att erhålla antingen nya upplysningar eller mer detaljerade upplysningar – är sådan att de begärda upplysningarna kan anses vara nödvändiga.
Denna invändning kan således inte godtas.
– Påståendet att den nivå av ytterligare precision som begärdes i det angripna beslutet inte var nödvändig
När det gäller de frågor som i huvudsak rör samma sak som frågor i någon tidigare begäran om upplysningar, anser sökanden att den ytterligare nivån av precision i frågeformuläret inte är nödvändig i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003. Sökanden har särskilt ifrågasatt att det skulle vara nödvändigt att ändra formen för framställningen av uppgifterna, ändra beräkningskriterierna och de definitioner som används samt lägga till nya variabler.
I punkt 101 ovan har det angetts att det är berättigat med hänsyn till undersökningens behov att kommissionen begär att företagen preciserar eller mer detaljerat anger vissa upplysningar om sakförhållanden som redan lämnats.
Det finns också skäl att beakta att den sektor som berörs av utredningen är tekniskt komplicerad. Detta kan göra att det är berättigat att anta ett ytterligare frågeformulär som syftar till att justera och precisera de upplysningar som kommissionen redan har.
Under dessa förhållanden anser tribunalen att de ändringar som gjorts i förhållande till de ursprungliga frågorna måste anses vara nödvändiga för prövningen av de förmodade överträdelser som avses i det angripna beslutet.
– Invändningen avseende nödvändigheten av de begärda ytterligare upplysningarna
Sökanden anser att de ytterligare upplysningar som kommissionen begärt inte kan anses vara nödvändiga i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003. Sökanden har härvid hänvisat särskilt till frågorna 1A, 1B, 5, fråga 5, punkt Y, fråga 7, punkterna G och H.
När det för det första gäller nödvändigheten av att inkludera CEM I i lösvikt och cementklinker i de interna försäljningarna (fråga 1A) och de interna inköpen (fråga 1B), räcker det att påpeka att dessa varor utgör typer av cement och att upplysningar avseende priset för dessa, på grund av deras beskaffenhet, därför har ett samband, i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 84 ovan, med de förmodade överträdelser som nämnts i det angripna beslutet.
När det för det andra gäller fråga 5, fråga 5, punkt Y och fråga 7, punkterna G och H, tycks sökanden ha ifrågasatt användbarheten av de begärda upplysningarna. Enligt sökanden var de lämnade upplysningarna inte tillförlitliga av vissa skäl som kommissionen inte kände till när den utformade frågeformuläret.
Förundersökningsskedet, under vilket det angripna beslutet antagits, är avsett att ge kommissionen möjlighet att inhämta relevanta uppgifter för att avgöra huruvida konkurrensreglerna har överträtts eller ej och ta en första ställning till vilken inriktning och fortsättning förfarandet ska ges. Det kontradiktoriska skedet, som omfattar tiden från meddelandet om invändningar till antagandet av det slutliga beslutet, ska däremot ge kommissionen möjlighet att slutgiltigt ta ställning till den påstådda överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 25 nämnda målet AC‑Treuhand mot kommissionen, punkt 47).
Eftersom fråga 5, fråga 5, punkt Y och fråga 7, punkterna G och H, avser att inhämta upplysningar som med rätta kan anses ha ett samband med de förmodade överträdelserna som motiverar att utredningen bedrivs, är kritiken avseende de lämnade uppgifternas bristande tillförlitlighet utan betydelse för lagligheten av begäran om upplysningar. Det omfattas av kommissionens ansvar att bedöma huruvida de inhämtade upplysningarna gör det möjligt för den att göra gällande att sökanden gjort sig skyldig till en eller flera av de förmodade överträdelserna. Sökanden kan i förekommande fall ifrågasätta bevisvärdet av de begärda upplysningarna i sitt svar på ett eventuellt meddelande om invändningar eller vid en talan om ogiltigförklaring av det slutliga beslutet.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan tribunalen inte godta denna invändning. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje och den fjärde grunden i den del den avser ett åsidosättande av artikel 18 i förordning nr 1/2003.
Den fjärde grundens andra del: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Inom ramen för den fjärde grundens andra del har sökanden gjort gällande dels att det var oproportionerligt att anta ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, dels att den börda som sökanden ålades genom frågeformuläret var oproportionerlig.
Huruvida det var oproportionerligt att anta ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003
Sökanden har gjort gällande att det stred mot proportionalitetsprincipen att anta ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, eftersom preciseringarna, även om det hade varit nödvändigt att inhämta dem, hade kunnat inhämtas genom en enkel begäran om upplysningar.
Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att institutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (domstolens dom av den 12 juli 2001 i mål
C-189/01, Jippes m.fl., REG 2001, s. I-5689
, punkt 81).
Enligt artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 har kommissionen rätt att begära upplysningar ”genom en enkel begäran eller genom beslut”. Bestämmelsen fordrar inte någon ”enkel begäran” innan beslut fattas. I detta hänseende skiljer sig artikel 18 i förordning nr 1/2003 från artikel 11 i rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om tillämpning av artiklarna [81 EG] och [82 EG] (
EGT 1962, 13, s. 204
; svensk specialutgåva, område 8, volym 1, s. 8). I artikel 11.5 i förordning nr 17 villkorades möjligheten att begära upplysningar genom beslut med att en tidigare begäran om upplysningar inte gett resultat.
I motsats till vad kommissionen tycks ha gjort gällande i sina skrivelser, påpekar tribunalen att kommissionens val mellan en enkel begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 och ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordningen omfattas av proportionalitetskontrollen. Detta följer med nödvändighet av själva definitionen av proportionalitetsprincipen i punkt 118 ovan, i vilken anges att ”[n]är det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande”. Tribunalen noterar också att det val som kommissionen kan göra enligt artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 helt klart uppvisar en likhet med det val som föreligger mellan en undersökning till följd av endast fullmakt och en undersökning som beordrats genom ett beslut enligt artikel 14 i förordning nr 17 och artikel 20 i förordning nr 1/2003. Detta val omfattas av unionsdomstolens bedömning av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits (domstolens dom av den 26 juni 1980 i mål
136/79, National Panasonic mot kommissionen, REG 1980, s. 2033
, svensk specialutgåva, volym 5, s. 253, punkt 29, och av den 22 oktober 2002 i mål
C-94/00, Roquette Frères, REG 2002, s. I-9011
, punkt 77, samt förstainstansrättens dom av den 8 mars 2007 i mål
T-340/04, France Télécom mot kommissionen, REG 2007, s. II-573
, punkt 147).
Mot bakgrund av rättspraxis rörande proportionalitetskontrollen avseende valet av en undersökning som beordrats genom beslut, bör en sådan kontroll avseende valet mellan en enkel begäran om upplysningar och ett beslut ske med beaktande av behovet av en lämplig utredning, med hänsyn till särdragen i det enskilda fallet (dom i det ovan i punkt 120 nämnda målet National Panasonic mot kommissionen, punkt 29, och i det ovan i punkt 120 nämnda målet France Télécom mot kommissionen, punkt 147).
I detta hänseende ska tribunalen beakta att det angripna beslutet antagits inom ramen för en utredning rörande konkurrensbegränsande beteenden, vilken utöver sökanden omfattar sju andra företag inom cementsektorn.
Ett beslut skiljer sig från en enkel begäran om upplysningar på så sätt att det är möjligt för kommissionen att ålägga böter eller förelägga vite för det fall upplysningarna är otillräckliga eller lämnas för sent, med tillämpning av artikel 23.1 b respektive artikel 24.1 d i förordning nr 1/2003.
Mot bakgrund av den mängd upplysningar som ska inhämtas och stämmas av, framstår det följaktligen varken som olämpligt eller överdrivet av kommissionen att när det gäller sökanden direkt tillämpa den rättsregel som ger kommissionen största möjliga garantier för att sökanden lämnar ett fullständigt svar inom fristerna.
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte åsidosatte proportionalitetsprincipen när den antog ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 riktat till sökanden.
Huruvida den börda som ålades genom frågeformuläret var oproportionerlig
Sökanden anser att den börda som ålades genom frågeformuläret var oproportionerlig. Sökanden har invänt mot att kommissionen ålade sökanden att lämna kvartalsvisa uppgifter för decenniet 2001–2010 samt mot den i ekonomiskt hänseende särskilt betungande skyldigheten att på nytt lämna vissa upplysningar i en annan form på grundval av ändrade beräkningskriterier och definitioner och med beaktande av nya variabler. Sökanden anser också att de nya frågorna i frågeformuläret innebar en oproportionerlig arbetsbörda.
Såsom redan påpekats i punkt 97 ovan krävs det att den skyldighet som åligger ett företag att tillhandahålla upplysningar inte innebär en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov.
Tribunalen påpekar för det första att av de skäl som nämnts ovan i punkterna 102–104 kan kommissionen inte anses ha åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att begära att sökanden skulle lämna upplysningar som delvis redan hade lämnats till kommissionen, eftersom det frågeformulär som utgörs av bilaga I till det angripna beslutet syftar till att erhålla antingen nya upplysningar eller mer detaljerade upplysningar än de som lämnats tidigare.
När det för det andra gäller frågan huruvida den börda som sökanden ålades genom formatet på frågeformuläret och genom nivån av ytterligare precision avseende vissa frågor blev oproportionerligt stor, påpekar tribunalen att det inte kan förnekas att dessa omständigheter innebar en mycket betydande arbetsbörda.
Därav kan dock inte slutsatsen dras att denna börda var oproportionerlig mot bakgrund av utredningens behov, bland annat med tanke på de förmodade överträdelser som kommissionen ämnade utreda och med tanke på omständigheterna i ärendet.
I detta hänseende erinrar tribunalen om att det angripna beslutet antagits i ett förfarande rörande ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”. Tribunalen konstaterar att de förmodade överträdelsernas räckvidd och allvar är ägnade att motivera att ett stort antal upplysningar lämnas.
Vidare ska tribunalen beakta den omständigheten, som redan nämnts i punkt 122 ovan, att det angripna beslutet antagits inom ramen för en utredning rörande konkurrensbegränsande beteenden, vilken utöver sökanden omfattar sju andra företag inom cementsektorn. Mot bakgrund av den mängd upplysningar som ska inhämtas framstår det inte som oproportionerligt att kommissionen krävde att svaren skulle lämnas i en sådan form att de kunde jämföras.
Av samma skäl var det inte heller oproportionerligt att begära in kvartalsvisa uppgifter avseende en period på närmare tio år, för det fall kommissionen misstänkte att det förelegat en överträdelse under en lång period. Tribunalen erinrar dessutom om att unionsdomstolen har godtagit att det är nödvändigt för kommissionen att begära upplysningar om en tidsperiod före tiden för överträdelsen för att kunna precisera det sammanhang som ett visst uppträdande ingick i under den perioden (domen i de ovan i punkt 22 nämnda förenade målen Slovak Telekom mot kommissionen, punkt 51).
Av samma skäl kan tribunalen inte heller godta påståendet att den börda som de ytterligare frågorna i frågeformuläret innebar var oproportionerlig.
När det slutligen gäller invändningen att kommissionen inte godtagit de alternativa förslag till frågor som sökanden framlagt, påpekar tribunalen att även om kommissionen enligt proportionalitetsprincipen är skyldig att välja den minst ingripande åtgärden gäller denna skyldighet endast när det föreligger ett val mellan flera lämpliga åtgärder.
Tribunalen konstaterar att de förslag som formulerats av sökanden i själva verket är att jämställa med en begäran om undantag från skyldigheten att svara på vissa frågor. Sökanden har därvid erbjudit sig att lämna upplysningar avseende en kortare tidsperiod eller på grundval av en annan beräkningsmetod än den som kommissionen valt. Mot bakgrund av nödvändigheten av en god utredning och med beaktande av bland annat det stora antalet företag som berörts av det ovan i punkt 5 nämnda förfarandet, anser tribunalen att kommissionen hade rätt att inte godta sökandens förslag.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall på någon del av den fjärde grunden.
Den femte grunden: Åsidosättande av kommissionens bästa praxis för framläggandet av ekonomiskt bevismaterial samt åsidosättande av principen om god förvaltningssed
Den första delgrunden: Åsidosättande av kommissionens bästa praxis för framläggandet av ekonomiskt bevismaterial
Sökanden har gjort gällande att kommissionen, när den antar riktlinjer, själv begränsar sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Av detta har sökanden dragit slutsatsen att kommissionen var skyldig att följa nämnda bästa praxis, eftersom kommissionen i förevarande fall haft förberedande samråd med de berörda företagen, såsom förordas i kommissionens bästa praxis för framläggandet av ekonomiskt bevismaterial i förfaranden enligt artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF och vid fusioner (nedan kallad bästa praxis). Enligt sökanden följde inte kommissionen bästa praxis. Kommissionen beaktade nämligen varken kommentarer eller begäran om preciseringar från sökanden och det frågeformulär som slutligen antogs skiljde sig i väsentlig grad från utkastet. Flera frågor däri hade nämligen inte blivit föremål för förberedande samråd.
Kommissionen har gjort gällande att detta resonemang inte bör godtas.
Tribunalen påpekar att det visserligen är riktigt att kommissionen, när den antagit vägledande förhållningsregler som har externa verkningar, i ett enskilt fall inte kan avvika från dem utan att ange skäl som är förenliga med likabehandlingsprincipen (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 18 maj 2006 i mål
C-397/03 P, Archer Daniels Midland och Archer Daniels Midland Ingredients mot kommissionen, REG 2006, s. I-4429
, punkt 91).
Det krävs dock att den del av bästa praxis som sökanden åberopat kan anses utgöra förhållningsregler. I detta hänseende påpekar tribunalen att det i punkt 3.4.3 i bästa praxis anges att det endast är i de fall där ett samråd är ”lämpligt och användbart” som kommissionen genomför ett sådant. Eftersom ett samråd med företagen framställs som inget mer än en möjlighet, kan kommissionen följaktligen inte kritiseras för att ha åsidosatt punkt 3.4.3 i bästa praxis genom att i frågeformuläret inkludera frågor som inte varit föremål för ett förberedande samråd eller, ännu mindre, genom att inte godta alla synpunkter som framförts av de konsulterade företagen.
Talan kan således inte vinna bifall på den första delgrunden.
Den andra delgrunden: Huruvida kommissionen åsidosatt principen om god förvaltningssed
Sökanden anser att kommissionen brustit i omsorg genom att från begäran till begäran hela tiden ändra typen av frågor, de kriterier som ska följas, de produkter som berörts och de berörda länderna. Detta utgör ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed.
Kommissionen anser sig inte ha åsidosatt principen om god förvaltningssed.
Tribunalen erinrar om att det i skäl 37 i förordning nr 1/2003 anges att denna ”respektera[r] de grundläggande rättigheterna och iaktta[r] de principer som erkänns i synnerhet i [stadgan] om de grundläggande rättigheterna” och att den ”bör ... tolkas och tillämpas med avseende på dessa rättigheter och principer”. Sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget har stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt artikel 6.1 första stycket FEU, samma rättsliga värde som fördragen.
Enligt artikel 41.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, med rubriken ”Rätt till god förvaltning”, har ”[v]ar och en … rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer”.
Enligt rättspraxis angående principen om god förvaltningssed är det av än mer grundläggande betydelse att de skyddsregler som enligt unionsrätten tillerkänns i administrativa förfaranden iakttas när unionsinstitutionerna förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (domstolens dom av den 21 november 1991 i mål
C-269/90, Technische Universität München, REG 1991, s. I-5469
, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 11, s. 453, och domen i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Atlantic Container Line m.fl. mot kommissionen, punkt 404).
Av skäl som anförts i punkterna 102–104 ovan påpekar tribunalen att föremålet för frågeformuläret liknar föremålet för tidigare sådana, men skiljer sig från de tidigare när det gäller frågornas precision eller förekomsten av nya frågor. Dessutom påpekar tribunalen att omfattningen av kommissionens utredning och antalet berörda företag samt den omständigheten att den relevanta produktmarknaden är tekniskt komplicerad är ägnade att motivera att kommissionen vid flera tillfällen begär upplysningar och att viss överlappning sker, utan att kommissionen därigenom åsidosätter principen om god förvaltningssed.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser denna grund. Talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Buzzi Unicem SpA ska ersätta rättegångskostnaderna.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 mars 2014.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Den första grunden: Avsaknad av motivering eller otillräcklig motivering i det angripna beslutet samt åsidosättande av rätten till försvar

Den andra grunden: Överskridande av befogenheterna och maktmissbruk från kommissionens sida samt omvändning av bevisbördan

Den tredje grunden och den fjärde grundens första del: Åsidosättande av artikel 18 i förordning nr 1/2003

De begärda upplysningarnas beskaffenhet

Nödvändigheten av de begärda upplysningarna

– Påståendet om att vissa av de begärda upplysningarna var allmänt tillgängliga

– Påståendet att kommissionen hade vissa av de begärda upplysningarna innan det angripna beslutet antogs

– Påståendet att den nivå av ytterligare precision som begärdes i det angripna beslutet inte var nödvändig

– Invändningen avseende nödvändigheten av de begärda ytterligare upplysningarna

Den fjärde grundens andra del: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Huruvida det var oproportionerligt att anta ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003

Huruvida den börda som ålades genom frågeformuläret var oproportionerlig

Den femte grunden: Åsidosättande av kommissionens bästa praxis för framläggandet av ekonomiskt bevismaterial samt åsidosättande av principen om god förvaltningssed

Den första delgrunden: Åsidosättande av kommissionens bästa praxis för framläggandet av ekonomiskt bevismaterial

Den andra delgrunden: Huruvida kommissionen åsidosatt principen om god förvaltningssed

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.