CELEX: 62012TJ0290
„Zemědělství
Společná organizace trhů
Odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny
Podpora pro seskupení producentů
Omezení finančního příspěvku Unie
Právní jistota
Legitimní očekávání
Povinnost uvést odůvodnění
Loajální spolupráce“

Skutečnosti předcházející sporu
Dne 5. dubna 2012 vstoupilo v platnost prováděcí nařízení Komise (EU) č. 302/2012 ze dne 4. dubna 2012, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 543/2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny (
Úř. věst. L 99, s. 21
). Prováděcí nařízení č. 302/2012 má za cíl omezit změnou prováděcího nařízení Komise (EU) č. 543/2011 ze dne 7. června 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny (
Úř. věst. L 157, s. 1
) finanční příspěvek Evropské unie na podporu pro seskupení producentů ovoce a zeleniny (dále jen „SP“).
Prováděcí nařízení č. 302/2012 stanoví, že do prováděcího nařízení č. 543/2011 se vkládají přílohy Va a Vb, jakož i zavádějí změny článků 36 až 39, 44, 47, 92, 95, 97, 98 a 112 uvedeného nařízení.
SP jsou subjekty vytvořené z podnětu producentů ovoce a zeleniny, nacházejících se v členských státech, které přistoupily k Unii dne 1. května 2004, nebo po tomto datu, v nejvzdálenějších regionech Unie nebo na menších ostrovech v Egejském moři. SP mají přechodnou povahu a byla vytvořena s cílem splnit během období maximálně pěti let kritéria, která jim umožní, aby byla uznána za organizaci producentů (dále jen „OP“).
Možnost vytvořit SP je stanovena v článku 125e nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty („jednotné nařízení o SOT“) (
Úř. věst. L 299, s. 1
) ve znění změn.
OP jsou hlavními aktéry v odvětví ovoce a zeleniny. Pro účely získání statutu OP musí daný subjekt splnit kritéria definovaná v článcích 122, 125a a 125b jednotného nařízení o SOT, mezi nimiž je zejména povinnost sdružovat alespoň minimální počet členů a uvádět na trh minimální objem produkce. Uznané OP mohou čerpat finanční podporu v rámci operačních programů.
Článek 103a odst. 1 jednotného nařízení o SOT stanoví, že členské státy mohou během přechodného období poskytnout SP dva druhy finanční podpory, a sice podporu, jež má napomoci jejich vytváření a usnadnění jejich administrativní činnosti, a dále podporu určenou k pokrytí části investic nezbytných k dosažení uznání a stanovených v plánu uznání.
V první fázi členský stát vyplácí podporu SP. V druhé fázi je část vyplacených prostředků uhrazena Unií.
Změny zavedené prováděcím nařízením č. 302/2013 se týkají úhrady ze strany Unie. Článek 103a odst. 2 jednotného nařízení o SOT stanoví, že podporu uvedenou v odst. 1 téhož článku hradí Unie v souladu s pravidly, které přijme Komise pro financování takových opatření, včetně prahů a stropů podpory a míry spolufinancování podpory Unií. Poskytnutí podpory SP závisí totiž ve značné míře na členských státech. Článek 103a odst. 1 jednotného nařízení o SOT stanoví, že „členské státy mohou [SP] poskytnout podporu“. Článek 36 prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn ponechává členským státům prostor pro uvážení při stanovení minimálních kritérií, která musí právnická osoba splnit, aby mohla předložit plán uznání, pravidla pro obsah a provádění plánů uznání, správní postupy schvalování, monitorování a plnění plánů uznání, jakož i změny plánů, aniž by bylo nezbytné povolení příslušného orgánu. Členské státy mimo jiné rozhodují o významu opatření k financování SP v národní zemědělské politice. Použití příznivějších pravidel financování SP, než jsou pravidla týkající se OS, má producentům v odvětví ovoce a zeleniny, kteří ještě nejsou schopni splnit kritéria stanovená pro OP, umožnit jejich formální organizaci na trhu. Podle bodu 29 odůvodnění prováděcího nařízení č. 543/2011, ve znění změn, ve snaze podpořit zakládání stabilních organizací producentů schopných trvale přispívat k dosažení cílů režimu ovoce a zeleniny by se mělo předběžné uznání udělovat jen těm seskupením producentů, která jsou prokazatelně schopná ve stanovené lhůtě splnit všechny podmínky uznání.
Značné překročení původně stanovených částek a zjištění některých nesrovnalostí při uplatňování unijních právních předpisů týkajících se financování SP během kontrolních návštěv v členských státech vedlo Komisi k přijetí prováděcího nařízení č. 302/2012.
Do 5. dubna 2012, data vstupu prováděcího nařízení č. 302/2012 v platnost, neexistoval žádný roční strop pro finanční příspěvek Unie na podporu poskytovanou SP ani omezení účasti Unie na podpoře investic stanovené v čl. 103a odst. 1 písm. b) jednotného nařízení o SOT.
Naproti tomu, co se týče OP, byla účast Unie na podpoře investic omezena na 4,1 % hodnoty produkce uvedené na trh. SP mohla rovněž financovat investice, které nejsou financovatelné v případě OP.
Vstupu prováděcího nařízení č. 302/2012 v platnost předcházela činnost uvnitř Výboru pro společnou organizaci zemědělských trhů (dále jen „Výbor pro organizaci“). První návrh změny pravidel týkajících se finančního příspěvku Unie, která se nacházejí v prováděcím nařízení č. 543/2011, byl předložen Výboru pro organizaci v září 2011. Tento návrh Komise zejména navrhoval omezení podpory na investice podle čl. 103a odst. 1 písm. b) jednotného nařízení o SOT, seznam investic, které nemohou získat podporu a stanovení stropu pro možnost změny plánů uznání během jejich uskutečňování na 25 % původně schválené částky. Tento první návrh byl projednáván na jednáních Výboru pro organizaci, která se konala ve dnech 20. září, 4. a 19. října 2011. Na jednání Výboru pro řízení konaném dne 19. října 2011 byl návrh změny předložen k hlasování. Vzhledem k tomu, že Výbor pro řízení nemohl na tomto jednání vydat stanovisko, rozhodla Komise o odkladu jeho přijetí.
Komise následně předložila druhý návrh změny prováděcího nařízení č. 543/2011, který byl projednáván na jednáních Výboru pro řízení, konaných ve dnech 27. a 29. března, jakož i dne 3. dubna 2012, kdy bylo o tomto návrhu hlasováno. V uvedeném návrhu měla Komise v podstatě v úmyslu změnit omezení podpory investic stanovené v čl. 103a odst. 1 písm. b) jednotného nařízení o SOT, zachovat investic, které nemohou získat podporu, a snížit strop možných změn během uskutečňování plánu uznání na 5 % původně schválené částky. Komise rovněž stanovila zavedení omezení finančního příspěvku Unie na podporu stanovenou v článku 103a jednotného nařízení o SOT na 10 milionů eur na kalendářní rok. Výbor pro řízení opět nemohl vydat k tomuto návrhu stanovisko.
Dne 4. dubna 2012 přijala Komise prováděcí nařízení č. 302/2012.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 29. června 2012 podala Polská republika projednávanou žalobu.
Vyjádření k žalobě došlo kanceláři Tribunálu dne 14. září 2012.
Replika došla kanceláři Tribunálu dne 6. listopadu 2012.
Duplika došla kanceláři Tribunálu dne 18. ledna 2013.
Po odchodu soudce zpravodaje, který byl původně určen, byla tato věc přidělena novému soudci zpravodaji.
V návaznosti na částečnou obměnu Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k osmému senátu, kterému tak byla přidělena projednávaná věc.
Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření upravených článkem 64 jednacího řádu Tribunálu položil účastnicím řízení písemné otázky. Účastnice řízení na ně odpověděly ve stanovených lhůtách.
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání dne 17. září 2014.
Polská republika navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil čl. 1 body 2 až 4, 6, 12 a 13, čl. 2 odst. 1 až 3 ve spojení s článkem 3 a přílohy I a II prováděcího nařízení č. 302/2012 (dále jen „napadená ustanovení“);
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu;
—
uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Polská republika uvádí na podporu své žaloby čtyři žalobní důvody vycházející zaprvé z porušení zásady právní jistoty a zásady ochrany legitimního očekávání, zadruhé z porušení zásady proporcionality, zatřetí z porušení článku 296 SFEU z důvodu nedostatečného odůvodnění napadených ustanovení a začtvrté z porušení zásad loajální spolupráce a solidarity.
Třetí žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění je třeba zkoumat před ostatními žalobními důvody.
K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 296 SFU z důvodu nedostatečného odůvodnění napadených ustanovení
Polská republika tvrdí, že Komise nedostatečně odůvodnila omezení finančního příspěvku Unie ve prospěch SP, a tudíž nesplnila povinnost uvést odůvodnění zakotvenou v článku 296 SFEU.
Polská republika má za to, že Komise byla povinná napadená ustanovení odůvodnit, neboť uvedená ustanovení mají velmi negativní účinky na producenty ovoce a zeleniny a přinášejí neobvyklé a bezprecedentní změny, které byly zavedeny velmi rychle.
Polská republika zastává mimo jiné názor, že Komise měla s ohledem na platnou judikaturu uvést skutečnosti, které odůvodňují zavedení omezení finančního příspěvku Unie ve prospěch SP a cíle sledované zavedením takových omezení.
Polská republika zdůrazňuje, že Komise jednoznačně neuvedla cíle sledované zavedením sporných omezení.
Komise argumenty Polské republiky zpochybňuje.
Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby dotčené osoby mohly rozpoznat důvody, které vedly k přijetí opatření a příslušný soud mohl provést svůj přezkum (viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2005, Itálie v. Komise, C‑138/03, C‑324/03 a C‑431/03, Sb. rozh.,
EU:C:2005:714
, bod 54 a citovaná judikatura).
Tento požadavek musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek Itálie v. Komise, bod 32 výše,
EU:C:2005:714
, bod 55 a citovaná judikatura). Tak je tomu tím spíše, když členské státy byly úzce zapojeny do procesu vypracování sporného aktu, a tudíž znají důvody, které vedly k přijetí tohoto aktu (viz rozsudky ze dne 22. listopadu 2001, Nizozemsko v. Rada, C‑301/97, Recueil,
EU:C:2001:621
, s. I‑88, a ze dne 26. června 2012, Polsko v. Komise, C‑335/09 P, Sb. rozh., bod 153 a citovaná judikatura).
Pokud se jedná o nařízení, odůvodnění se může omezit jednak na uvedení celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a jednak obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje (rozsudky ze dne 3. července 1985, Abrias a další v. Komise, 3/83, Recueil,
EU:C:1985:283
, bod 30, a ze dne 10. března 2005, Španělsko v. Rada, C‑342/03, Sb. rozh.,
EU:C:2005:151
, bod 55).
Kromě toho pokud z aktu s obecnou působností vyplývá základní cíl, který orgán sledoval, bylo by přehnané vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé volby technické povahy (viz rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, C‑310/04, Sb. rozh.,
EU:C:2006:521
, bod 59, a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba konstatovat, že důvody, proč byly zavedeny změny finančního příspěvku Unie ve prospěch SP, jsou vysvětleny v bodech 5 a 6 odůvodnění prováděcího nařízení č. 302/2012. Je v nich uváděno, že stropy byly zavedeny z „důvodů rozpočtové kázně“ a z důvodu snahy „optimalizovat rozdělování finančních zdrojů trvale udržitelným a účinným způsobem“.
Kromě toho z bodu 2 odůvodnění prováděcího nařízení č. 302/2012 vyplývá, že změny systému financování byly zavedeny za účelem zabránění vzniku situací, které by byly v rozporu s cíli jednotného nařízení o SOT, zejména umělému vytváření podmínek ze strany dotčených subjektů, které by umožnily vyplacení unijní podpory kvůli skutečnosti, že producenti přecházejí z jednoho SP do druhého za účelem využívání podpory po dobu delší než 5 let a pobírání této podpory, i když splňují kritéria uznání za OP.
Bod 17 odůvodnění prováděcího nařízení č. 302/2012 odkazuje na legitimní očekávání producentů a zejména stanoví, že změny se nevztahují na plány uznání, které byly přijaty před dnem vstupu uvedeného nařízení v platnost pro ty subjekty, které se již finančně zavázaly nebo uzavřely závazné dohody se třetími stranami za účelem provedení investic.
Co se týče vstupu prováděcího nařízení č. 302/2013 v platnost, z bodu 19 odůvodnění uvedeného nařízení vyplývá, že „aby bylo možné kontrolovat výdaje Unie“ vstupuje toto nařízení v platnost dnem jeho vyhlášení.
Ostatně je třeba konstatovat, že kontext, v němž byla napadená ustanovení přijata, umožnil Polské republice seznámit se s jejich odůvodněním. Polská republika se totiž účastnila jednání Výboru pro řízení, během kterých byly návrhy změn diskutovány. Polská republika na jednání také uznala, že zástupci producentů ovoce a zeleniny byli informováni o připravovaných významných změnách.
S ohledem na judikaturu citovanou v bodech 32 až 35 výše je nutné mít za to, že odůvodnění napadených ustanovení je dostatečné, jelikož Polské republice a hospodářským subjektům umožňuje seznámit se s odůvodněním přijatého opatření a Tribunálu umožňuje provést přezkum.
Třetí žalobní důvod vycházející z porušení článku 296 SFEU z důvodu nedostatečného odůvodnění napadených ustanovení musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu ze zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání
Polská republika tvrdí, že napadená ustanovení byla zavedena takovým způsobem, že producenti ovoce a zeleniny nebyli s to předmětné změny předpokládat a přizpůsobit svou činnost této změně situace. Má za to, že i když byly změny finanční situace producentů možné, mohli uvedení producenti nicméně očekávat, že uvedené změny budou zavedeny postupně a způsobem, který jim umožní se těmto změnám přizpůsobit v přiměřených lhůtách.
Polská republika zdůrazňuje, že producenti ovoce a zeleniny musí vyvinout organizační a finanční úsilí i před předložení plánu uznání. Podle ní byl protihodnotou za toto úsilí finanční závazek veřejných orgánů na unijní úrovni a úrovni členských států subvencovat činnosti producentů, přičemž cílem tohoto mechanismu je lepší strukturalizace trhu ovoce a zeleniny.
Producenti ovoce a zeleniny mohli tedy podle ní oprávněně očekávat, že pravidla financování SP nedoznají změn „v průběhu hry“ a že rozhodnutí, které je vedlo k vynaložení úsilí k vytvoření SP, nebude vzato zpět těsně před nebo po přijetí plánu uznání.
Přechodná ustanovení prováděcího nařízení č. 302/2013 jsou podle Polské republiky příliš „zužující“, neboť uvedená ustanovení se podle čl. 2 odst. 1 uvedeného nařízení použijí pouze na plány uznání přijaté před vstupem téhož nařízení v platnost. To podle ní platí také pro přechodná pravidla, podle nichž se strop finančního příspěvku Unie nepoužije na plány uznání přijaté před vstupem prováděcího nařízení č. 302/2012 v platnost a pro které se SP již finančně zavázala nebo uzavřela právně závazné dohody se třetími stranami ohledně příslušných investic.
Polská republika také tvrdí, že co se týče SP, jejichž plán uznání byl schválen a která se právně nebo finančně zavázala před vstupem prováděcího nařízení č. 302/2012 v platnost, je zrušení možnosti zvýšit částku výdajů během uskutečňování plánu uznání v rozporu se zásadou právní jistoty.
Polská republika má nakonec za to, že Komise měla stanovit delší období mezi přijetím napadených ustanovení a jejich vstupem v platnost, aby SP měla možnost přizpůsobit se změnám prováděcího nařízení č. 543/2011.
Komise argumenty Polské republiky zpochybňuje.
Zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné, zejména pokud může vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. června 2005, VEMW a další, C‑17/03, Sb. rozh.,
EU:C:2005:362
, bod 80, a ze dne 16. února 2012, Costa a Cifone, C‑72/10 a C‑77/10, Sb. rozh.,
EU:C:2012:80
, bod 74 a citovaná judikatura).
V projednávané věci je nutné konstatovat, že Komise neporušila zásadu právní jistoty. Ustanovení prováděcího nařízení č. 302/2012 stanoví práva a povinnosti dotyčných právnických osob jasně a přesně, a umožňuje tak těmto osobám jednoznačně rozpoznat jejich práva a povinnosti, a to od vstupu uvedeného nařízení v platnost. Práva a povinnosti SP jsou totiž definována v čl. 1 bodu 3 písm. c) prováděcího nařízení č. 302/2012 (týkajícím se čl. 38 odst. 5 prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn), který výslovně stanoví, že poté, co budou stanoveny koeficienty přidělení, umožní příslušný orgán členského státu SP jejich plán uznání změnit nebo stáhnout. Také čl. 1 bod 4 prováděcího nařízení č. 302/2012 (týkající se čl. 39 odst. 2 třetího pododstavce prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn) stanoví, že příslušný orgán členského státu může SP povolit, aby zvýšila celkovou částku výdajů stanovenou v plánu uznání o nejvýše 5 % původně schválené částky nebo aby ji snížila o maximální procentní podíl.
Totéž platí pro přechodná ustanovení obsažená v čl. 2 odst. 1, 2 a 3 nařízení č. 302/2012, která upravují práva SP v rámci použití nových pravidel týkajících se výše podpory. Tato přechodná ustanovení splňují také požadavek předvídatelnosti, neboť dotyčným producentům ovoce a zeleniny umožňují seznámit se s pravidly financování, která se ve vztahu k nim uplatní v budoucnosti v závislosti na stupni pokroku investic uvedených v jejich plánech uznání.
Argumenty vycházející z porušení zásady právní jistoty je tedy třeba odmítnout.
Co se týče zásady ochrany legitimního očekávání, z ustálené judikatury vyplývá, že právo dovolávat se této zásady, se vztahuje na každý právní subjekt, u kterého vzbudil orgán Společenství podložené naděje (rozsudek ze dne 11. března 1987, Van den Bergh en Jurgens a Van Dijk Food Products v. Komise, 265/85, Recueil,
EU:C:1987:121
, bod 44). Mimoto se nikdo nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují určité záruky poskytnuté mu ze strany správy (rozsudek ze dne 24. listopadu 2005, Německo v. Komise, C‑506/03,
EU:C:2005:715
, a ze dne 18. ledna 2000, MehibasDordtselaan v. Komise, T‑290/97, Recueil,
EU:T:2000:8
, bod 59).
Z judikatury také vyplývá, že pokud opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 15. července 2004, Di Lenardo a Dilexport, C‑37/02 a C‑38/02, Sb. rozh.,
EU:C:2004:443
, bod 70; ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada, bod 35 výše,
EU:C:2006:521
, bod 35 výše, bod 81, a ze dne 10. září 2009, Plantanol, C‑201/08, Sb. rozh.,
EU:C:2009:539
, bod 53 a citovaná judikatura).
Mimoto hospodářské subjekty nejsou oprávněny legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejichž předmět obnáší stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (viz rozsudky ze dne 15. února 1996, Duff a další, C‑63/93, Recueil,
EU:C:1996:51
, bod 20; ze dne 15. dubna 1997, Irish Farmers Association a další, C‑22/94, Recueil,
EU:C:1997:187
, bod 25, a Polsko v. Komise, bod 33 výše,
EU:C:2012:385
, bod 180 a citovaná judikatura).
Stejně tak je tomu, pokud jde o přistupující členský stát (viz rozsudek Polsko v. Komise, bod 33 výše,
EU:C:2012:385
, bod 181).
V projednávané věci Polská republika neprokázala ani netvrdila, že jí Komise poskytla konkrétní záruky. Co se týče argumentu, podle něhož byly hospodářským subjektům poskytnuty takové konkrétní záruky, které u nich vyvolaly legitimní očekávání, je třeba uvést následující.
Pokud jde o právnické osoby, jejichž plán uznání nebyl přijat před vstupem napadených ustanovení v platnost, je třeba nejprve zdůraznit, že pravomoc přiznaná Komisi ustanoveními čl. 103a odst. 2 ve spojení s čl. 103h prvním pododstavcem písm. a) jednotného nařízení o SOT jí poskytuje možnost stanovit pravidla, na základě nichž může přijmout prahy a stropy podpory a míry spolufinancování Unie. S ohledem na tuto posuzovací pravomoc Komise a skutečnost, že sporné právnické osoby jsou činné v oblasti společné organizace trhů, nemohly tyto právnické osoby legitimně očekávat trvalost ustanovení předcházejících vstupu napadených ustanovení v platnost.
Kromě toho ze spisu nevyplývá, že unijní orgány poskytly dotčeným právnickým osobám konkrétní záruky. Článek 38 prováděcího nařízení č. 543/2011 nezaručoval, že plány uznání budou přijaty, jakmile budou předloženy a ještě méně, že toto předložení je pro Unii finančně zavazující. Třetí odstavec tohoto článku totiž stanovil, že po kontrolách shody uvedených v článku 111 uvedeného nařízení členské státy mohly plán uznání přijmout, vyžádat si změny uvedeného plánu nebo jej zamítnout.
Organizační a finanční úsilí vynaložené dotčenými právnickými osobami, a to i před předložením plánu uznání, nevyplývalo tudíž z konkrétní záruky, do níž mohly tyto právnické osoby vložit důvěru, ale výlučně z naděje, že jejich plány uznání budou přijaty, jakmile budou předloženy. Uvedené osoby vynaložily toto úsilí, třebaže věděly, že existovalo nebezpečí, že plán uznání bude zamítnut, nebo že si polské orgány vyžádají jeho změny.
Navíc z dopisu ze dne 14. března 2012, zaslaného Komisi polským ministerstvem zemědělství a rozvoje venkova, vyplývá, jak bylo potvrzeno Polskou republikou na jednání, že producenti ovoce a zeleniny byli obeznámeni s návrhem změny prováděcího nařízení č. 543/2011 od podzimu 2011 a že usilovali, jakmile byli informováni o navrhovaných změnách prováděcího nařízení č. 543/2011, o dosažení přijetí plánů uznání v posledních dvou měsících roku 2011.
Je třeba tudíž konstatovat, že dotčené právnické osoby věděly nebo měly vědět nejpozději od podzimu 2011, že se plánuje změna pravidel financování prováděcího nařízení č. 543/2011. Nicméně tyto právnické osoby nadále předkládaly plány uznání k přijetí, přičemž doufaly, že budou přijaty před změnou platných pravidel.
Toto konstatování nemůže být zpochybněno skutečností, jak tvrdí Polská republika, že producenti ovoce a zeleniny neměli přístup k návrhům právních aktů Komise, předloženým na jednání Výboru pro řízení, neboť tyto akty měly podle čl. 13 odst. 3 jednacího řádu tohoto výboru důvěrnou povahu.
K vyloučení existence legitimního očekávání stačí konstatovat, že pokud je obezřetný a informovaný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se této zásady dovolávat, je-li toto opatření přijato. V projednávané věci není tudíž pro účely vyloučení existence legitimního očekávání producentů ovoce a zeleniny nutné, aby tito producenti znali přesný obsah napadených ustanovení, aby bylo možné určit, že si byli dostatečně vědomi navrhovaných změn prováděcího nařízení č. 543/2011.
Producenti ovoce a zeleniny nemohli očekávat, že ve vztahu k nim bude stanovena delší lhůta mezi přijetím napadených ustanovení a jejich vstupem v platnost. Je třeba připomenout, jak bylo uvedeno v bodech 40 a 62 tohoto rozsudku, že dotčené právnické osoby, jakož i Polská republika s ohledem na okolnosti projednávané věci věděly nebo měly vědět, že se blíží změna systému financování.
Zásada ochrany legitimního očekávání nebyla tedy vůči právnickým osobám, jejichž plány uznání nebyly přijaty před vstupem napadených ustanovení v platnost, porušena.
Dále je třeba mít ohledně SP, jejichž plány uznání nebyly přijaty před vstupem napadených ustanovení v platnost, za to, že mohla jakožto obezřetné a informované hospodářské subjekty předpokládat změny prováděcího nařízení č. 543/2011, a dále, že Komise dostatečně zajistila ochranu jejich legitimního očekávání prostřednictvím přechodných pravidel obsažených v článku 2 prováděcího nařízení č. 302/2012, aniž bylo nezbytné stanovit delší lhůtu mezi přijetím napadených ustanovení a jejich vstupem v platnost. Tato skutečnost navíc umožnila přiměřenou ochranu zájmů SP a finančních zájmů Unie.
Ochranu případného legitimního očekávání SP, jejichž plány uznání byly přijaty, která se však před vstupem napadených ustanovení v platnost právně nebo finančně nezavázala, totiž Komise zohlednila a v tomto ohledu přijala čl. 1 odst. 3 prováděcího nařízení č. 302/2012 (odpovídající čl. 38 odst. 5 prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn). Tento článek stanoví, že SP mohou své plány uznání změnit nebo stáhnout poté, co získají informace o koeficientech přidělení týkajících se příspěvku Unie, stanovených v souladu s čl. 47 odst. 4 druhým pododstavcem prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn. Kromě toho situace SP, jejichž plány uznání nebyly přijaty, ale která se do 5. dubna 2012 právně nebo finančně nezavázala, je rovněž zohledněna přechodnými ustanoveními prováděcího nařízení č. 302/2012. V této souvislosti je třeba uvést, že SP nacházející se v takové situaci mají v souladu s čl. 2 odst. 3 písm. c) prováděcího nařízení č. 302/2012 nárok na celou částku podpory na vytvoření a fungování administrativy. Navíc čl. 2 odst. 3 písm. d) prováděcího nařízení č. 302/2012 stanoví, že v případě stažení uhradí Unie výdaje, které SP vynaložilo po prvotním přijetí plánu na své vytvoření a administrativu, až do výše nepřesahující 3 % podpory, na kterou by mělo SP podle čl. 103a odst. 1 písm. a) jednotného nařízení o SOT nárok, pokud by byl jejich plán uznání proveden.
Konečně, co se týče SP, jejichž plány uznání byly přijaty a která se před vstupem napadených ustanovení v platnost na základě uvedených plánů finančně nebo právně zavázala, je třeba mít za to, že Komise přijetím prováděcího nařízení č. 302/2012 nenarušila jejich legitimní očekávání, neboť mají možnost provést investice stanovené v jejich plánech uznání na základě předcházejících pravidel financování, což je stanoveno v čl. 2 odst. 1 a odst. 2 písm. a) prováděcího nařízení č. 302/2012. Kromě toho zavedení stropu na zvýšení částky výdajů během uskutečňování plánu uznání na 5 % nepředstavuje porušení zásady ochrany legitimního očekávání těchto SP, protože zvýšení částky výdajů během uskutečňování plánu uznání nelze považovat za konkrétní záruku poskytnutou Komisí. Ze znění čl. 39 odst. 2 prováděcího nařízení č. 543/2011 totiž vyplývalo, že takovou změnu bylo možné požadovat za podmínek stanovených členskými státy. Jednalo se tudíž pouze o možnost změny plánů uznání během jejich provádění, a nikoliv konkrétní záruku poskytnutou Komisí.
Vzhledem k předcházejícím úvahám je třeba první žalobní důvod v plném rozsahu zamítnout jako neopodstatněný.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
Polská republika tvrdí, že Komise nijak neověřila, zda přijetím napadených ustanovení neporušila zásadu proporcionality. Tato neexistence ověření představuje podle ní sama o sobě porušení zásady proporcionality.
Polská republika nepopírá, že v oblasti společné zemědělské politiky je soudní přezkum aktů přijatých unijními orgány omezený. Toto omezení se týká především legislativních aktů zahrnujících složitá politická rozhodnutí, kde Komise musí nalézt rovnováhu mezi různými cíli společné zemědělské politiky, které si často vzájemně odporují. Toto omezení soudního přezkumu se však podle ní netýká aktů Komise, které nezahrnují taková politická rozhodnutí a v nichž Komise pouze upřesňuje praktické provádění a řízení plánu nebo politiky. Akty, které vážně porušují základní zásady unijního práva, zejména zásadu proporcionality, se tudíž nemohou soudnímu přezkumu vyhnout.
Polská republika konstatuje, že jedním z nejpřísnějších omezení je zavedení stropu 10 milionů eur na kalendářní rok pro SP v celé Unii, stanovené v čl. 1 bodu 6 prováděcího nařízení č. 302/2012 (odpovídajícím čl. 47 odst. 4 prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn). Polská republika tvrdí, že takto omezená podpora na investice má ve vztahu k potřebám a angažovanosti v organizaci odvětví ovoce a zeleniny pouze symbolickou hodnotu.
S ohledem na situaci na trhu ovoce a zeleniny v Polsku a na území dalších nových členských států vede podle ní toto omezení finančního příspěvku Unie k odstranění nástroje, který producenty podněcuje ke spolupráci za účelem vytvoření SP.
Polská republika také tvrdí, že zavedení stropů podpory na investice v čl. 1 bodu 6 prováděcího nařízení č. 302/12, dosahujících výše 70 %, 50 % a 20 % hodnoty produkce prodané dotyčnými seskupeními producentů za třetí, čtvrtý a pátý rok uskutečňování plánu uznání, bude mít pro producenty ovoce a zeleniny odrazující účinek.
Co se týče ustanovení, která upravují vyloučení některých druhů investic z podpory (čl. 1 body 2 a 12 a příloha I prováděcího nařízení č. 302/2012), Polská republika zastává také názor, že tato ustanovení porušují zásadu proporcionality, neboť nepřispívají k cílům finanční a právní jistoty. Polská republika nezpochybňuje, že Komise je příslušná k přípravě seznamu výjimek z investic, avšak tvrdí, že musí předem ověřit, zda jsou tyto výjimky „v souladu“ se zásadou proporcionality, a to tím spíše, že otázka týkající se finančního příspěvku na investice spadala do pravomoci každého členského státu. Výjimky stanovené v uvedené příloze neumožňují zohlednit zvláštnosti jednotlivých případů SP, která měla ve svých plánech uznání v úmyslu realizovat takové investice.
Polská republika dospěla k závěru, že újma, kterou utrpí SP z důvodu vstupu napadených ustanovení v platnost, bude „jistě vyšší než výhody, kterých lze dosáhnout, zejména v rámci rozpočtových úspor“.
Komise argumenty Polské republiky zpochybňuje.
Podle ustálené judikatury platí, že zásada proporcionality, která je součástí obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby prostředky zavedené unijním aktem byly způsobilé k uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovaly meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (rozsudky ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, Sb. rozh.,
EU:C:2005:741
, bod 68; ze dne 7. července 2009, S. P. C. M. a další, C‑558/07, Sb. rozh.,
EU:C:2009:430
, bod 41, a ze dne 8. června 2010, Vodafone a další, C‑58/08, Sb. rozh.,
EU:C:2010:321
, bod 51).
V rámci společné zemědělské politiky může Rada považovat za potřebné přenést na Komisi široké prováděcí pravomoci, protože jen Komise může nepřetržitě a pozorně sledovat vývoj zemědělských trhů a jednat s rychlostí, kterou situace vyžaduje. Meze těchto pravomocí musí být posuzovány zejména podle obecných hlavních cílů organizace trhu (viz rozsudek ze dne 27. listopadu 1997, Somalfruit a Camar, C‑369/95, Recueil,
EU:C:1997:562
, bod 62 a citovaná judikatura).
Podle ustálené judikatury rovněž platí, že unijní zákonodárce má v oblasti společné zemědělské politiky širokou posuzovací pravomoc, která odpovídá politické odpovědnosti, již mu přiznávají články 40 SFEU a 43 SFEU, a že na legalitu takového opatření může mít vliv pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, jejž příslušný orgán zamýšlí sledovat (viz rozsudek ze dne 12. července 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, Sb. rozh.,
EU:C:2012:447
, bod 39 a citovaná judikatura).
S ohledem na tuto judikaturu je třeba odmítnout argument Polské republiky, podle něhož by Tribunál neměl vykonávat omezený přezkum ve vztahu k přiměřenosti napadených ustanovení. Komise totiž měla přijetím napadených ustanovení nalézt rovnováhu mezi cíli jednotného nařízení o SOT, a sice procesem organizace producentů ovoce a zeleniny a rozpočtovou kázní Unie. Tato opatření nejsou tudíž pouze prováděcími opatřeními plánu nebo politiky, jak tvrdí Polská republika.
Je třeba tudíž zkoumat, zda jsou napadená ustanovení zjevně nepřiměřená ke sledovaným cílům.
Cíli napadených ustanovení jsou podle Komise zejména rozpočtová kázeň, a sice nezbytnost okamžité kontroly unijních výdajů a jejich optimalizace za účelem dosažení sledovaných cílů.
Jak uvádí Komise, Polská republika nenamítala, že výdaje původně stanovené Komisí byly ve skutečnosti značně překročeny. V roce 2007 totiž Komise stanovila, že unijní výdaje určené na unijní SP pro roky 2008 až 2013 dosáhnou výše 30 milionů za rok 2008, 40 milionů za rok 2009, 40 milionů za rok 2010, 40 milionů za rok 2011, 40 milionů za rok 2012 a 30 milionů za rok 2013. Ze spisu přitom vyplývá, že v letech 2009 až 2011 celkové výdaje Unie na tyto účely vzrostly z částky přibližně 82 milionů za rok 2009 (z nichž přibližně 40,9 milionu eur ve prospěch SP v Polsku) na přibližně 195 milionů eur za rok 2011 (z nich přibližně 174 milionů eur ve prospěch SP v Polsku).
Navíc nebyla zpochybněna skutečnost, že vzhledem k příznivým podmínkám financování SP, motivace SP požádat o uznání za OP se snížila.
Komise za účelem nápravy této situace prostřednictvím napadených ustanovení stanovila strop unijní účasti na financování SP a vyloučila příspěvek na některé investice vyjmenované v příloze I prováděcího nařízení č. 302/2012 (nová příloha Va prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn), jež odpovídají výjimkám již použitelným na OP, které jsou obsaženy v seznamu opatření a výdajů nezpůsobilých v rámci operačních programů, uvedených v čl. 60 odst. 1 prováděcího nařízení č. 543/2011.
Kromě toho Komise zavedla prostřednictvím čl. 1 bodu 3 písm. b) prováděcího nařízení č. 302/2012 pravidla umožňující přesnější kontrolu délky provádění plánů uznání a zamítnutí plánů předložených osobami, které již splňují kritéria pro uznání za OP.
Zajisté není vyloučeno, že snížení finančního příspěvku Unie může mít vliv na motivaci SP se organizovat. Podpora SP bude nicméně nadále existovat, avšak bude upravena prostřednictvím nových pravidel. Tato podpora SP se totiž stále liší ve srovnání s financováním OP, které nedostávají podporu ke svému vytvoření. Schválení plánu uznání i nadále umožňuje SP získat finanční podporu Unie, i když nesplňují podmínky vyžadované pro získání statutu OP. Proces organizace SP nebude tudíž zastaven, jak tvrdí Polská republika.
Co se týče rychlosti, s níž napadená ustanovení vstoupila v platnost, nepřekročila Komise zjevně to, co bylo pro dosažení sledovaných cílů nezbytné. Komise se totiž snažila okamžitě vykonávat kontrolu nad unijními výdaji s přihlédnutím k situaci SP, jejichž plány uznání byly přijaty. Ohledně právnických osob, jejichž plány uznání nebyly přijaty před vstupem napadených ustanovení v platnost, je třeba uvést, jak bylo uvedeno v bodech 59 až 66 výše, že neexistovalo žádné legitimní očekávání těchto osob a že jim unijní orgány neposkytly konkrétní záruku. Nebylo tudíž třeba upravit delší lhůtu mezi přijetím napadených ustanovení a jejich vstupem v platnost nebo přechodných ustanovení. Kromě toho, jak již bylo konstatováno, Komise musela jednat rychle z důvodu, že počet přijetí plánů uznání se během posledních dvou měsíců roku 2011 značně zvýšil
S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že napadená ustanovení nejsou zjevně nepřiměřená ke sledovaným cílům.
Druhý žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality tak musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady solidarity a zásady loajální spolupráce
Podle Polské republiky byla porušena zásada loajální spolupráce z důvodu nedodržení prohlášení, které Komise učinila v dokumentu ze dne 15. června 2007, nadepsaného „Dohoda předsednictva se souhlasem Komise“ (dále jen „Dohoda z roku 2007“). Tímto prohlášení se Komise podle ní jasně zavázala zachovat dosavadní úroveň financování. Napadená ustanovení zásadně snížila úroveň financování a porušila uvedenou dohodu uzavřenou během prací na výše uvedené reformě.
Zásada loajální spolupráce v rámci vztahů mezi Komisí a členskými státy byla podle Polské republiky také porušena z důvodu metod práce, na základě nichž byla napadená ustanovení formulována. S ohledem na krátkou lhůtu mezi prvním předložením zásadní změny, spočívající v zavedení stropu finančního příspěvku Unie, stanoveného na 10 milionů eur, a přijetím prováděcího nařízení č. 302/2012, jednala Komise překvapivě tím, že členské státy postavila před „hotovou věc“, aniž s nimi cokoli konzultovala.
Kromě toho má Polská republika za to, že napadená ustanovení porušují zásadu solidarity, neboť Komise přistoupila k rozpočtovým úsporám, které se dotýkají subjektů, u nichž je úroveň organizace trhu ovoce a zeleniny nejnižší. Producenti ovoce a zeleniny, kteří se napříště budou snažit organizovat, pocítí podle ní silněji důsledky sporných změn. Naproti tomu omezení financování se netýká producentů, kteří již jednají v rámci OP, tj. producentů v regionech, kde je úroveň organizace odvětví ovoce a zeleniny vysoká. Napadená ustanovení tak prohlubují rozdíly mezi členskými státy, které se týkají vývoje trhu ovoce a zeleniny, namísto toho, aby přispívala k jejich omezení.
Komise argumenty Polské republiky zpochybňuje.
Článek 4 odst. 3 SEU stanoví, že:
„Podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv.“
Na úvod je třeba konstatovat, že články 4, 103h a 127 jednotného nařízení o SOT svěřují Komisi prováděcí pravomoci a čl. 195 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení stanoví, že Komisi je nápomocen Výbor pro organizaci. Článek 13 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (
Úř. věst. L 55, s. 13
) stanoví, že při výkonu prováděcích pravomocí Komisí se použije přezkumný postup stanovený v článku 5 uvedeného nařízení. Činnost Výboru pro řízení je upravena jeho jednacím řádem.
Postupy stanovené nařízením č. 182/2011 a jednacím řádem Výboru pro řízení podrobují přijetí prováděcích aktů Komisí zkoumání ze strany členských států a umožňují jim vyjádřit se k legislativním návrhům Komise. Je třeba tudíž zkoumat, zda Komise při přijímání prováděcího nařízení č. 302/2012 dodržela pravidla upravující postup přijímání tohoto nařízení, a zda v rámci tohoto postupu dodržela zásadu loajální spolupráce.
Je třeba připomenout, že Komise nejprve předložila návrh změny pravidel týkajících se finančního příspěvku Unie. Následně dne 19. října 2011 předložila tento návrh změny prováděcího nařízení č. 543/2011 k hlasování Výboru pro řízení. Výbor pro řízení nevydal při této příležitosti žádné stanovisko. Komise následně dne 27. března 2012 předložila členským státům nový návrh změny, který byl dne 3. dubna 2012 předložen k hlasování Výboru pro řízení. Výbor pro řízení do té doby stále nevydal stanovisko.
Vzhledem k tomu, že Výbor pro řízení nevydal stanovisko při svém hlasování dne 3. dubna 2012, přijala Komise dne 4. dubna 2012 prováděcí nařízení č. 302/2012.
S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba mít za to, že Komise přijala prováděcí nařízení č. 302/2012 v souladu s platnými procesními pravidly a že nic nenasvědčuje tomu, že by Komise během postupu přijímání uvedeného nařízení zásadu porušila loajální spolupráce. Polská republika ostatně nezpochybňuje skutečnost, že prováděcí nařízení č. 302/2012 bylo přijato v souladu s procesními pravidly.
Co se týče údajně neočekávaného stanovení stropu finančního příspěvku Unie na částku 10 milionů eur, je nesporné, že stanovení stropu bylo předloženo dne 27. března 2012, tedy krátce před hlasováním Výboru pro řízení dne 3. dubna 2012 o prováděcím nařízení č. 302/2012. Nicméně návrh změny pravidel finančního příspěvku Unie byl předmětem jednání a diskuzí s polskými orgány a jinými členskými státy od září 2011 a přijetí návrhu změny bylo po hlasování Výboru pro řízení dne19. října 2011 pozastaveno. Není tudíž překvapivé, že Komise se rozhodla přijmout druhý návrh změny po hlasování o tomto návrhu dne 3. dubna 2012, když navíc zdůraznila význam rychlého přijetí uvedeného návrhu na jednání Výboru pro řízení dne 29. března 2012. Navíc čl. 5 odst. 4 nařízení č. 182/2011 stanoví, že není-li vydáno žádné stanovisko, může Komise navrhovaný prováděcí akt přijmout. Toto přijetí nepodléhá žádné odkladné lhůtě. Mimoto z návrhů změny vyplývá, že Komise předpokládala rychlý vstup navrhovaných změn prováděcího nařízení č. 543/2011 po jejich přijetí v platnost. V prvním návrhu změny byl totiž vstup uvedených změn v platnost stanoven na sedmý den následující po dni jeho vyhlášení v
Úředním věstníku Evropské unie
a v druhém návrhu změny byl vstup těchto změn v platnost stanoven na den jeho vyhlášení v Úředním věstníku. Polská republika, která byla s těmito pravidly seznámena a účastnila se prací Výboru pro řízení, nemůže tudíž platně tvrdit, že Komise jednala překvapivě tím, že postavila členské státy „před hotovou věc“, aniž s nimi cokoli konzultovala.
Z toho vyplývá, že Komise při přijímání prováděcího nařízení č. 302/2012 dodržela zásadu loajální spolupráce.
Kromě toho je třeba konstatovat, že prohlášení obsažené v bodě 29 Dohody z roku 2007 se týká dodržování míry spolufinancování, stanovené v článku 8 nařízení Komise (ES) č. 1943/2003 ze dne 3. listopadu 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 2200/96, pokud jde o podporu předběžně uznaným seskupením producentů (
Úř. věst. L 286, s. 5
až 9; Zvl. vyd. 03/04, s. 467) a že prováděcí nařízení č. 302/2012 uvedenou míru nemění. Tato míra byla zachována v článku 47 prováděcího nařízení č. 543/2011 ve znění změn.
Pokud jde o zásadu solidarity, platí, že napadená ustanovení se dotýkají neorganizovaných producentů ovoce a zeleniny. Nicméně je třeba uvést, že toto omezení finančního příspěvku Unie nebrání organizaci trhů ovoce a zeleniny v souladu se směřováním politiky a cíli jednotného nařízení o SOT. Napadená ustanovení totiž nemění pravidla financování OP a jejich cílem je nadále, jak bylo uvedeno v bodě 90 výše, podpořit vytváření SP navzdory omezení podpory, která jim je poskytována.
S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba zamítnout čtvrtý žalobní důvod jako neopodstatněný, a tedy zamítnout žalobu v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Polská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Polská republika ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí náhrada nákladů vynaložených Evropskou komisí.

Gratsias
Kančeva
Wetter
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 22. dubna 2015.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.