CELEX: 62014CJ0044
Nichtigkeitsklage
Verordnung (EU) Nr. 1052/2013
Überschreitung der Außengrenzen
Eurosur-System
Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands
Beteiligung
Zusammenarbeit mit Irland und dem Vereinigten Königreich
Gültigkeit

Das Königreich Spanien begehrt mit seiner Klage die Nichtigerklärung von Art. 19 der Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems (EUROSUR) (
ABl. L 295, S. 11
, im Folgenden: Eurosur-Verordnung).
Rechtlicher Rahmen
Beschluss 2000/365/EG
Gestützt auf Art. 4 des Protokolls (Nr. 19) über den in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen-Besitzstand (im Folgenden: Schengen-Protokoll) erließ der Rat der Europäischen Union am 29. Mai 2000 den Beschluss 2000/365/EG zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf es anzuwenden (
ABl. L 131, S. 43
).
In Art. 1 dieses Beschlusses sind die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands aufgeführt, die auf das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland Anwendung finden. Die Bestimmungen dieses Besitzstands über das Überschreiten der Außengrenzen gehören nicht zu den aufgeführten Bestimmungen.
Beschluss 2002/192/EG
Gestützt auf Art. 4 des Schengen-Protokolls erließ der Rat am 28. Februar 2002 den Beschluss 2002/192/EG zum Antrag Irlands auf Anwendung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf Irland (
ABl. L 64, S. 20
).
In Art. 1 dieses Beschlusses sind die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands aufgeführt, die auf Irland Anwendung finden. Die Bestimmungen dieses Besitzstands über das Überschreiten der Außengrenzen gehören nicht zu den aufgeführten Bestimmungen.
Eurosur-Verordnung
Die Erwägungsgründe 16, 20 und 21 der Eurosur-Verordnung lauten:
„(16)
Diese Verordnung umfasst Bestimmungen über die Möglichkeit einer engen Zusammenarbeit mit Irland und dem Vereinigten Königreich, die zur besseren Erreichung der Ziele von EUROSUR beitragen können.
…
(20)
Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, an denen sich das Vereinigte Königreich gemäß dem [Beschluss 2000/365] nicht beteiligt; das Vereinigte Königreich beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung und ist weder durch diese Verordnung gebunden noch zu ihrer Anwendung verpflichtet.
(21)
Diese Verordnung stellt eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, an denen sich Irland gemäß dem [Beschluss 2002/192] nicht beteiligt; Irland beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung und ist weder durch diese Verordnung gebunden noch zu ihrer Anwendung verpflichtet.“
Art. 1 dieser Verordnung bestimmt:
„Mit dieser Verordnung wird ein gemeinsamer Rahmen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der [Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (im Folgenden ‚Agentur‘)] eingerichtet, um das Lagebewusstsein und die Reaktionsfähigkeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Union … im Hinblick auf die Aufdeckung, Prävention und Bekämpfung von illegaler Einwanderung und grenzüberschreitender Kriminalität zu verbessern und einen Beitrag zur Gewährleistung des Schutzes und der Rettung des Lebens von Migranten zu leisten (im Folgenden ‚EUROSUR‘).“
Art. 4 („EUROSUR-Rahmen“) der Verordnung sieht in den Abs. 1 bis 3 vor:
„(1)   Für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit im Bereich der Grenzüberwachung nutzen die Mitgliedstaaten und die Agentur unter Berücksichtigung der bestehenden Mechanismen für Informationsaustausch und Zusammenarbeit den EUROSUR-Rahmen, der folgende Komponenten umfasst:
a)
nationale Koordinierungszentren[;]
b)
nationale Lagebilder;
c)
ein Kommunikationsnetz;
d)
ein europäisches Lagebild;
e)
ein gemeinsames Informationsbild des Grenzvorbereichs;
f)
eine gemeinsame Anwendung von Überwachungsinstrumenten.
…
(3)   Die Agentur gewährt den nationalen Koordinierungszentren über das Kommunikationsnetz uneingeschränkten Zugang zum europäischen Lagebild und zum gemeinsamen Informationsbild des Grenzvorbereichs.“
Art. 9 Abs. 9 und 10 der Verordnung bestimmt:
„(9)   Die nationalen Koordinierungszentren benachbarter Mitgliedstaaten tauschen direkt und echtzeitnah Informationen aus ihren Lagebildern der benachbarten Außengrenzabschnitte zu folgenden Aspekten untereinander aus:
a)
zu Vorfällen und zu sonstigen wichtigen in der Ereignisschicht enthaltenen Vorkommnissen;
b)
zu den in der Analyseschicht enthaltenen taktischen Risikoanalysen.
(10)   Die nationalen Koordinierungszentren benachbarter Mitgliedstaaten können untereinander direkt und echtzeitnah Informationen aus ihren Lagebildern der benachbarten Außengrenzabschnitte betreffend Standorte, Status und Art der in den benachbarten Außengrenzabschnitten eingesetzten eigenen Kräfte, die in der Einsatzschicht enthalten sind, austauschen.“
Die Art. 14 bis 16 der Eurosur-Verordnung enthalten die Vorschriften über die Reaktionsfähigkeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten.
Art. 19 („Zusammenarbeit mit Irland und dem Vereinigten Königreich“) dieser Verordnung lautet:
„(1)   Für die Zwecke dieser Verordnung können der Informationsaustausch und die Zusammenarbeit mit Irland und dem Vereinigten Königreich auf der Grundlage bilateraler oder multilateraler Übereinkünfte zwischen Irland oder dem Vereinigten Königreich und einem oder mehreren benachbarten Mitgliedstaaten oder über regionale Netze, die sich auf diese Übereinkünfte stützen, erfolgen. Die nationalen Koordinierungszentren der Mitgliedstaaten dienen als Kontaktstellen für den Informationsaustausch mit den entsprechenden Behörden Irlands und des Vereinigten Königreichs innerhalb von EUROSUR. Der Abschluss einer solchen Übereinkunft wird der Kommission mitgeteilt.
(2)   Die Übereinkünfte nach Absatz 1 beschränken sich auf den folgenden Austausch von Informationen zwischen dem nationalen Koordinierungszentrum eines Mitgliedstaats und der entsprechenden Behörde Irlands oder des Vereinigten Königreichs:
a)
Informationen, die im nationalen Lagebild eines Mitgliedstaats enthalten sind, soweit sie der Agentur für die Zwecke des europäischen Lagebilds und des gemeinsamen Informationsbilds des Grenzvorbereichs übermittelt worden sind,
b)
Informationen, die von Irland und dem Vereinigten Königreich zusammengestellt wurden und für die Zwecke des europäischen Lagebilds und des gemeinsamen Informationsbilds des Grenzvorbereichs von Belang sind,
c)
Informationen gemäß Artikel 9 Absatz 9.
(3)   Informationen, die die Agentur oder ein Mitgliedstaat, der keine Partei einer Übereinkunft gemäß Absatz 1 ist, im Rahmen von EUROSUR bereitgestellt hat, werden nicht ohne vorherige Genehmigung der Agentur bzw. dieses Mitgliedstaats an Irland oder das Vereinigte Königreich weitergegeben. Die Verweigerung der Genehmigung, diese Informationen an Irland bzw. das Vereinigte Königreich weiterzugeben, ist für die Mitgliedstaaten und für die Agentur bindend.
(4)   Die Weitergabe oder sonstige Bekanntgabe der nach diesem Artikel ausgetauschten Informationen an Drittländer oder sonstige Dritte ist untersagt.
(5)   Die Vereinbarungen nach Absatz 1 umfassen Vorschriften bezüglich der finanziellen Kosten, die sich aus der Teilnahme Irlands und des Vereinigten Königreichs an der Durchführung dieser Übereinkünfte ergeben.“
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
Das Königreich Spanien beantragt,
—
Art. 19 der Eurosur-Verordnung für nichtig zu erklären und
—
dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
Das Parlament und der Rat beantragen jeweils,
—
die Klage als unbegründet abzuweisen und
—
dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 19. Mai 2014 sind Irland, das Vereinigte Königreich und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
Das Königreich Spanien macht als einzigen Klagegrund einen Verstoß gegen Art. 4 in Verbindung mit Art. 5 des Schengen-Protokolls geltend.
Hierzu trägt es vor, Art. 19 der Eurosur-Verordnung stehe im Widerspruch zu diesen Vorschriften, soweit er neben Art. 4 dieses Protokolls ein
Ad-hoc
-Verfahren zur Beteiligung Irlands und des Vereinigten Königreichs an dieser Verordnung mittels Kooperationsabkommen einführe.
Die in Art. 19 der Eurosur-Verordnung vorgesehene Assoziierung Irlands und des Vereinigten Königreichs mit dem Eurosur-System sei eine Form der Beteiligung im Sinne des Schengen-Protokolls. Die Mitwirkung dieser Mitgliedstaaten an dem System stelle eine Beteiligung an der Durchführung der Eurosur-Verordnung dar, und die Einbeziehung dieser Mitgliedstaaten in einen Informationsaustausch füge sie in den gemeinsamen Rahmen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit ein, der mit dieser Verordnung gemäß ihrem Art. 1 eingerichtet werden solle. Jede Unterscheidung zwischen dieser Assoziierung Irlands und des Vereinigten Königreichs mit dem Eurosur-System und einer Beteiligung im Sinne des Schengen-Protokolls sei daher wirklichkeitsfremd.
Würde die Einführung eines
Ad-hoc
-Beteiligungsverfahrens als rechtmäßig anerkannt, würde darüber hinaus Art. 4 des Schengen-Protokolls seine praktische Wirksamkeit genommen, da sich ein Mitgliedstaat, dem die Genehmigung, sich an der Annahme einer Maßnahme zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands zu beteiligen, verweigert werde, mittels dieses
Ad-hoc
-Verfahrens ungeachtet der Verweigerung an dieser Maßnahme beteiligen könne. Diese Regelung sei daher unvereinbar mit der Lösung, zu denen der Gerichtshof in den Urteilen Vereinigtes Königreich/Rat (C‑77/05,
EU:C:2007:803
) und Vereinigtes Königreich/Rat (C‑137/05,
EU:C:2007:805
) gelangt sei.
Der Gerichtshof habe im Urteil Vereinigtes Königreich/Rat (C‑482/08,
EU:C:2010:631
) festgestellt, dass die Mitgliedstaaten, die sich am Schengen-Besitzstand beteiligten, nicht verpflichtet seien, spezielle Anpassungsmaßnahmen für die anderen Mitgliedstaaten vorzusehen.
Zudem verstoße Art. 19 der Eurosur-Verordnung aus folgenden Gründen in besonders schwerer Weise gegen Art. 4 des Schengen-Protokolls: Irland und das Vereinigte Königreich würden wie Drittländer behandelt, beide Mitgliedstaaten würden besser gestellt als die anderen Mitgliedstaaten, die in Art. 19 genannten Übereinkünfte enthielten Vorschriften bezüglich der sich aus ihrer Durchführung ergebenden finanziellen Kosten und das System, das sich aus diesen Übereinkünften ergebe, führe zu einer Fragmentierung der Leitung des Überschreitens der Außengrenzen. Der Unionsgesetzgeber habe somit rechtswidrig eine besondere Situation geschaffen, die das Primärrecht nicht vorsehe und die dem mit Art. 4 des Schengen-Protokolls verfolgten Ziel zuwiderlaufe.
Das Parlament, der Rat, Irland und das Vereinigte Königreich weisen darauf hin, dass der Begriff „Beteiligung“ im Schengen-Protokoll sowohl zur Bezeichnung der Beteiligung an der Annahme von Maßnahmen zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands als auch zur Bezeichnung der Beteiligung an der Anwendung von bereits angenommenen und zu diesem Besitzstand gehörenden Bestimmungen verwendet werde. Wie in den Erwägungsgründen 20 und 21 dieser Verordnung angegeben, hätten sich Irland und das Vereinigte Königreich aber nicht an der Annahme der Eurosur-Verordnung beteiligt und beteiligten sich auch nicht an der Anwendung dieser Verordnung.
Nach Auffassung des Parlaments, des Rates, Irlands, des Vereinigten Königreichs und der Kommission sieht Art. 19 dieser Verordnung tatsächlich nur eine Form der begrenzten Zusammenarbeit zur besseren Erreichung der Ziele von Eurosur vor, ohne dass Irland oder das Vereinigte Königreich den Staaten gleichgestellt würden, auf die die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Überschreiten der Außengrenzen Anwendung fänden. Denn die verschiedenen Begrenzungen der Tragweite der in Art. 19 genannten Übereinkünfte bewirkten, dass diese nicht dazu führen könnten, Irland und das Vereinigte Königreich in den durch diese Verordnung geschaffenen gemeinsamen Rahmen einzufügen.
Darüber hinaus machen das Parlament und die Kommission geltend, dass die Art. 4 und 5 des Schengen-Protokolls nur die Fälle regeln sollten, in denen Irland oder das Vereinigte Königreich seine Beteiligung an einem Bereich des Schengen-Besitzstands beantragten, nicht aber den diesen Mitgliedstaaten vorbehaltenen Status, wenn sie keine entsprechenden Schritte unternommen hätten.
Ferner würde nach Ansicht des Parlaments und des Vereinigten Königreichs die vom Königreich Spanien vorgeschlagene Lösung dazu führen, dass Irland und das Vereinigte Königreich mit größerem Misstrauen behandelt würden als Drittländer.
Der Rat, das Vereinigte Königreich und die Kommission bestreiten schließlich die vom Königreich Spanien behaupteten fatalen Folgen, die Art. 19 der Eurosur-Verordnung haben solle. Insbesondere beeinträchtige die Komplexität, die sich aus dem Abschluss von Kooperationsabkommen ergeben könne, nicht die Ziele des Schengen-Protokolls. Sie sei Bestandteil der tatsächlichen verstärkten Zusammenarbeit im Schengen-Raum und der wünschenswerten eingeschränkteren Zusammenarbeit mit den benachbarten Drittländern und den nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten.
Würdigung durch den Gerichtshof
Art. 1 des Schengen-Protokolls ermächtigt 25 Mitgliedstaaten, zu denen weder Irland noch das Vereinigte Königreich gehören, untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit in den Bereichen des Schengen-Besitzstands zu begründen.
Da sich das Vereinigte Königreich und Irland nicht an allen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands beteiligen, befinden sich diese beiden Mitgliedstaaten in einer besonderen Situation, der das Schengen-Protokoll in doppelter Hinsicht Rechnung getragen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil Vereinigtes Königreich/Rat, C‑77/05,
EU:C:2007:803
, Rn. 57).
Zum einen können die beiden Mitgliedstaaten nach Art. 4 des Protokolls jederzeit beantragen, dass alle oder ein Teil der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Fassung auch auf sie Anwendung finden sollen. Zum anderen dürfen sie nach Art. 5 des Protokolls, der die Annahme von Vorschlägen und Initiativen auf der Grundlage des Besitzstands regelt, wählen, ob sie sich an der Annahme einer Maßnahme dieser Art beteiligen möchten, wobei diese Wahl ihnen nur eingeräumt wird, wenn die Maßnahme zu einem Bereich des Schengen-Besitzstands gehört, durch den der betreffende Mitgliedstaat nach Art. 4 des Protokolls gebunden ist, oder wenn die Maßnahme eine Weiterentwicklung eines solchen Bereichs darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile Vereinigtes Königreich/Rat, C‑77/05,
EU:C:2007:803
, Rn. 58, 62 und 65, sowie Vereinigtes Königreich/Rat, C‑482/08,
EU:C:2010:631
, Rn. 61).
In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass feststeht, dass sich Irland und das Vereinigte Königreich zwar nach Art. 4 des Schengen-Protokolls und den Beschlüssen 2000/365 und 2002/192 an einzelnen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands beteiligen, diese Beteiligung aber nicht diejenigen Bestimmungen des Besitzstands erfasst, die sich auf die Überschreitung der Außengrenzen beziehen.
Irland oder das Vereinigte Königreich können sich daher an den geltenden Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in diesem Bereich oder an der Annahme von Vorschlägen und Initiativen auf der Grundlage des Besitzstands in diesem Bereich erst beteiligen, wenn sie einen entsprechenden Antrag gestellt haben und dieser sodann vom Rat nach dem Verfahren des Art. 4 des Schengen-Protokolls durch Beschluss angenommen worden ist.
Um die Beteiligung Irlands oder des Vereinigten Königreichs an solchen Bestimmungen oder an der Annahme solcher Vorschläge und Initiativen zuzulassen, kann der Unionsgesetzgeber daher weder im Sinne einer Verschärfung noch im Sinne einer Erleichterung ein anderes Verfahren als das nach Art. 4 dieses Protokolls einführen (vgl. in diesem Sinne Urteil Parlament/Rat, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, Rn. 56).
Der Unionsgesetzgeber kann auch nicht vorsehen, dass die Mitgliedstaaten die Freiheit haben, untereinander Vereinbarungen zu treffen, die eine solche Wirkung haben.
Im vorliegenden Fall sieht Art. 19 der Eurosur-Verordnung, der eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Überschreitung der Außengrenzen darstellt, vor, dass auf der Grundlage bilateraler oder multilateraler Übereinkünfte zwischen Irland oder dem Vereinigten Königreich und einem oder mehreren benachbarten Mitgliedstaaten eine Zusammenarbeit beim Informationsaustausch begründet werden kann, ohne dass zuvor ein Beschluss des Rates nach Art. 4 des Schengen-Protokolls zur Genehmigung dieser Zusammenarbeit erforderlich wäre.
In Anbetracht des Gegenstands dieser Übereinkünfte gestattet Art. 19 der Eurosur-Verordnung Irland oder dem Vereinigten Königreich nicht, sich im Bereich der Überschreitung der Außengrenzen an der Annahme eines Vorschlags oder einer Initiative auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands zu beteiligen.
Da diese Übereinkünfte jedoch zum Ziel haben, eine Zusammenarbeit zwischen Irland oder dem Vereinigten Königreich und einem oder mehreren benachbarten Mitgliedstaaten einzuführen, ist es zur Prüfung der Begründetheit des einzigen vom Königreich Spanien vorgetragenen Klagegrundes dagegen erforderlich, festzustellen, ob diese Zusammenarbeit als „Beteiligung“ an den Bestimmungen der Eurosur-Verordnung im Sinne von Art. 4 des Schengen-Protokolls eingestuft werden kann.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sich zum einen den Erwägungsgründen 20 und 21 der Eurosur-Verordnung entnehmen lässt, dass Irland und das Vereinigte Königreich durch diese Verordnung weder gebunden noch zu ihrer Anwendung verpflichtet sind, und dass zum anderen Art. 19 dieser Verordnung nicht vorsieht, dass die in dieser Vorschrift genannten Übereinkünfte daran etwas ändern sollen.
Sodann geht aus den Art. 1 und 4 der Eurosur-Verordnung hervor, dass mit dieser ein gemeinsamer Rahmen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Agentur eingerichtet wird, der sechs in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung aufgeführte Komponenten umfasst. Die in Art. 19 der Verordnung genannten Übereinkünfte betreffen jedoch gemäß Art. 19 Abs. 2 nur zwei dieser sechs Komponenten, da sie einen Informationsaustausch nur mit den nationalen Koordinierungszentren derjenigen Mitgliedstaaten gestatten, die eine solche Übereinkunft über die in ihren nationalen Lagebildern enthaltenen Informationen geschlossen haben.
Diese Beschränkung des Gegenstands der in Art. 19 der Eurosur-Verordnung genannten Übereinkünfte bewirkt, wie der Generalanwalt in den Nrn. 27 und 31 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, vor allem, dass diese Übereinkünfte keine Beziehungen zwischen Irland oder dem Vereinigten Königreich und der Agentur begründen können und dass auch jeder unmittelbare Zugang zum Kommunikationsnetz, zum europäischen Lagebild und zum gemeinsamen Informationsbild, auf die die anderen Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 dieser Verordnung unbegrenzt zugreifen können und die den Kern des mit dieser Verordnung geschaffenen gemeinsamen Rahmens bilden, ausgeschlossen ist.
Ferner dürfen sich die in Art. 19 der Eurosur-Verordnung genannten Übereinkünfte nicht auf den operativen Teil dieser Verordnung, nämlich die Reaktionsfähigkeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten, beziehen, die in den Art. 14 bis 16 der Verordnung geregelt ist.
Schließlich sind in Art. 19 Abs. 2 und 3 der Eurosur-Verordnung die Informationen, die aufgrund der in diesem Artikel genannten Übereinkünfte an Irland und das Vereinigte Königreich übermittelt werden können, genau bezeichnet. Insbesondere können weder die in Art. 9 Abs. 10 der Verordnung genannten Informationen noch die Informationen, die die Agentur oder ein Mitgliedstaat, der nicht Partei einer solchen Übereinkunft ist, im Eurosur-Rahmen bereitgestellt hat, ohne vorherige Genehmigung der Agentur oder dieses Mitgliedstaats an Irland oder das Vereinigte Königreich weitergegeben werden.
Es ist daher offensichtlich, dass sich die nach Art. 19 der Eurosur-Verordnung zulässige Zusammenarbeit nur auf einen begrenzten Teil der in dieser Verordnung geregelten Bereiche beziehen kann und dass in diesen Bereichen die in Art. 19 genannten Übereinkünfte keinen – auch nur indirekten – Zugriff auf die Informationen ermöglichen, die in dem mit der Verordnung eingerichteten gemeinsamen Rahmen ausgetauscht worden sind, ohne dass die Mitgliedstaaten, die diese Informationen bereitgestellt haben, dies zuvor genehmigt haben.
Daraus ergibt sich, dass die in Art. 19 der Eurosur-Verordnung genannten Übereinkünfte eine begrenzte Form der Zusammenarbeit zwischen Irland oder dem Vereinigten Königreich und einem oder mehreren benachbarten Mitgliedstaaten zulassen, dass sie aber nicht dazu führen können, Irland oder das Vereinigte Königreich in die gleiche Lage zu versetzen wie die anderen Mitgliedstaaten, da sie für diese beiden Mitgliedstaaten nicht rechtsgültig Rechte oder Pflichten begründen können, die denen der anderen Mitgliedstaaten im Rahmen des Eurosur-Systems oder eines Kernbereichs dieses Systems vergleichbar sind.
Das Königreich Spanien ist jedoch im Gegensatz zu Parlament und Rat der Ansicht, dass auch eine begrenzte Form der Zusammenarbeit eine Beteiligung im Sinne von Art. 4 des Schengen-Protokolls darstelle, so dass Art. 19 der Eurosur-Verordnung trotz der darin vorgesehenen Begrenzung der Zusammenarbeit mit dem Protokoll nicht zu vereinbaren sei.
Insoweit ist zu beachten, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts sowohl der Wortlaut als auch der Kontext und die Ziele dieser Vorschrift zu berücksichtigen sind (vgl. in diesem Sinne Urteile Vereinigtes Königreich/Rat, C‑77/05,
EU:C:2007:803
, Rn. 55, sowie van der Helder und Farrington, C‑321/12,
EU:C:2013:648
, Rn. 36).
Was erstens den Wortlaut von Art. 4 des Schengen-Protokolls anbelangt, ist festzustellen, dass Irland und das Vereinigte Königreich beantragen können, dass einzelne oder alle Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auch auf sie Anwendung finden sollen. Dagegen ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 4 nicht, dass der Rat unter Heranziehung des in dieser Vorschrift vorgesehenen Verfahrens die Intensität der Beteiligung am Schengen-Besitzstand regulieren kann, indem er gegenüber diesen beiden Mitgliedstaaten eine eingeschränkte oder angepasste Anwendung der Bestimmungen, an denen sie sich beteiligen dürfen, vorsieht, wie sie in Art. 19 der Eurosur-Verordnung geregelt ist.
Zweitens ist bezüglich des Kontexts von Art. 4 des Schengen-Protokolls zunächst hervorzuheben, dass die Präambel des Protokolls klarstellt, dass Irland und das Vereinigte Königreich nach diesem Protokoll die Möglichkeit haben, Bestimmungen des Schengen-Besitzstands „anzunehmen“, und somit darauf schließen lässt, dass das Verfahren nach Art. 4 des Protokolls auf eine Beteiligung dieser Mitgliedstaaten als vollberechtigte Teilnehmer an den geltenden Bestimmungen dieses Besitzstands abzielt und keine begrenzten Mechanismen der Zusammenarbeit in den Bereichen des Besitzstands schaffen soll, denen diese Mitgliedstaaten nicht beigetreten sind. Bestätigt wird dies dadurch, dass der dem Begriff „annehmen“ entsprechende französische Begriff in der französischen Sprachfassung des Protokolls auch in Art. 7 in Bezug auf die neuen Mitgliedstaaten der Union verwendet wird.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich sowohl aus der Präambel als auch aus Art. 1 des Schengen-Protokolls ergibt, dass die Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union auf den Vertragsbestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit beruht.
Aus Titel III des Sechsten Teils des AEU-Vertrags und insbesondere aus Art. 327 AEUV folgt jedoch, dass bei der Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen den daran beteiligten Staaten, für die die in diesem Rahmen erlassenen Maßnahmen bindend sind, und den nicht daran beteiligten Staaten, für die sie nicht bindend sind, unterschieden wird. Der Übergang vom Status eines nicht beteiligten Mitgliedstaats zu dem eines beteiligten Mitgliedstaats bestimmt sich allgemein nach Art. 331 AEUV und ist, wie sich aus diesem ergibt, damit verbunden, dass der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet ist, die im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit bereits erlassenen Rechtsakte anzuwenden.
Art. 4 des Schengen-Protokolls, der im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit in den Bereichen des Schengen-Besitzstands anstelle von Art. 331 AEUV gilt, ist daher so zu verstehen, dass er Irland und dem Vereinigten Königreich ermöglichen soll, bezüglich einzelner in Kraft befindlicher Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in die gleiche Lage versetzt zu werden wie die am Besitzstand beteiligten Mitgliedstaaten, nicht aber die Rechte und Pflichten dieser beiden Mitgliedstaaten regeln soll, wenn diese sich dafür entscheiden, der verstärkten Zusammenarbeit in bestimmten Bereichen fernzubleiben.
Drittens ist festzustellen, dass das Argument des Königreichs Spanien, das mit Art. 4 des Schengen-Protokolls verfolgte Ziel stehe der Anerkennung der Rechtmäßigkeit begrenzter Formen der Zusammenarbeit mit Irland oder dem Vereinigten Königreich entgegen, zurückzuweisen ist.
Zum einen ergibt sich nämlich sowohl aus der Systematik des Schengen-Protokolls als auch aus der Erklärung Nr. 45 zu Artikel 4 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Union und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, dass der durch die Art. 4 und 5 des Schengen-Protokolls geschaffene Mechanismus nicht dahin verstanden werden kann, dass er Irland und dem Vereinigten Königreich eine Beteiligung an dem vollständigen Schengen-Besitzstand vorschreiben soll, unter Ausschluss jeder Form der begrenzten Zusammenarbeit mit diesen Mitgliedstaaten (vgl. in diesem Sinne Urteil Vereinigtes Königreich/Rat, C‑77/05,
EU:C:2007:803
, Rn. 66).
Zum anderen wird die praktische Wirksamkeit von Art. 4 des Schengen-Protokolls durch eine Auslegung in dem Sinn, dass er auf begrenzte Formen der Zusammenarbeit nicht anwendbar ist, nicht in Frage gestellt, da diese Auslegung es weder zulässt, dass Irland und das Vereinigte Königreich Rechte erlangen können, die denen der anderen Mitgliedstaaten in Bezug auf die geltenden Bestimmungen des Schengen-Besitzstands vergleichbar sind, noch, dass sie sich an der Annahme von Vorschlägen und Initiativen auf der Grundlage der Bestimmungen dieses Besitzstands beteiligen, ohne zuvor durch einstimmigen Beschluss des Rates nach dieser Vorschrift zur Beteiligung an den fraglichen Bestimmungen ermächtigt worden zu sein.
Der Umstand, dass die am Schengen-Besitzstand beteiligten Mitgliedstaaten, wenn sie die verstärkte Zusammenarbeit, zu deren Einführung sie nach Art. 1 des Schengen-Protokolls ermächtigt wurden, entwickeln und vertiefen, nicht verpflichtet sind, spezielle Anpassungsmaßnahmen für die anderen Mitgliedstaaten vorzusehen (Urteil Vereinigtes Königreich/Rat, C‑482/08,
EU:C:2010:631
, Rn. 49), bedeutet ebenso wenig, dass es dem Unionsgesetzgeber untersagt wäre, solche Maßnahmen anzuordnen, insbesondere indem er bestimmte begrenzte Formen der Zusammenarbeit mit den anderen Mitgliedstaaten zulässt, wenn er dies für angebracht hält.
Andernfalls könnte zudem die vollständige Verwirklichung der Ziele des Schengen-Besitzstands dadurch behindert werden, dass beispielsweise die Wirksamkeit der Überwachung der Außengrenzen in den benachbarten geografischen Zonen des Hoheitsgebiets der Staaten, die sich im Bereich der Überschreitung dieser Grenzen nicht am Schengen-Besitzstand beteiligen, eingeschränkt würde.
Dass die Einführung begrenzter Formen der Zusammenarbeit zu einer Fragmentierung der in diesem Bereich geltenden Vorschriften führen könnte, ist – unterstellt, dies wäre erwiesen – nicht geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen, da die Durchführung einer verstärkten Zusammenarbeit unvermeidlich zu einer gewissen Fragmentierung der für die Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften in dem betreffenden Bereich führt.
In diesem Kontext kann es daher nicht als erheblich angesehen werden, dass Irland oder das Vereinigte Königreich im Hinblick auf den mit der Eurosur-Verordnung geschaffenen gemeinsamen Rahmen in eine andere Lage als die anderen Mitgliedstaaten versetzt wird, die zu einem gewissen Grad mit der Lage eines Drittlands verglichen werden könnte.
Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass Art. 19 der Eurosur-Verordnung zu einer Verminderung dieser Fragmentierung beitragen kann, indem er die Übereinkünfte, die die Mitgliedstaaten mit Irland und dem Vereinigten Königreich im Bereich des Informationsaustauschs in Bezug auf die Überschreitung der Außengrenzen schließen können, inhaltlich beschränkt.
Aus alledem ergibt sich, dass begrenzte Formen der Zusammenarbeit keine Form der Beteiligung im Sinne von Art. 4 des Schengen-Protokolls darstellen.
Aufgrund der Feststellungen in Rn. 42 des vorliegenden Urteils kann Art. 19 der Eurosur-Verordnung demnach nicht dahin verstanden werden, dass diese Vorschrift es den Mitgliedstaaten ermöglicht, Übereinkünfte zu schließen, die Irland oder dem Vereinigten Königreich ermöglichen, sich an geltenden Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Bereich der Überschreitung der Außengrenzen zu beteiligen.
Infolgedessen ist der einzige Klagegrund, auf den das Königreich Spanien seine Klage stützt, in vollem Umfang zurückzuweisen und die Klage daher abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat die Verurteilung des Königreichs Spanien beantragt haben und dieses mit seinem einzigen Klagegrund unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen Irland, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und die Kommission ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Das Königreich Spanien trägt die Kosten.

3.
Irland, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Spanisch.