CELEX: 62013CJ0369
Prejudiciële verwijzing
Drugsprecursoren
Toezicht op de handel tussen de lidstaten
Verordening (EG) nr. 273/2004
Toezicht op de handel tussen de Europese Unie en derde landen
Verordening (EG) nr. 111/2005
Begrip ‚geregistreerde stof’
Stof ‚alfa-fenylacetoacetonitril’ (APAAN)
Geregistreerde stof ‚1-Fenyl-2-propanon’ (BMK)

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, onder a), b), d) en f), van verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren (
PB L 47, blz. 1
), en artikel 2, onder a) en f), van verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften voor het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren (
PB 2005, L 22, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van strafvervolgingen die zijn ingesteld tegen N. F. Gielen, M. M. J. Geerings, F. A. C. Pruijmboom en A. A. Pruijmboom, wegens het strafbare feit dat zij binnen het Europese douanegebied een stof genaamd „alfa-fenylacetoacetonitril” (hierna: „APAAN”) hebben ingevoerd en/of uitgevoerd zonder in het bezit van een daartoe afgegeven vergunning te zijn, en, subsidiair, dat zij, wederom zonder vergunning, deze stof in hun bezit hebben gehad en in de handel hebben gebracht.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Om te voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van stoffen die vaak worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen, heeft de Uniewetgever toezichtsmaatregelen vastgesteld die een intern onderdeel, in de vorm van verordening nr. 273/2004, en een extern onderdeel, in de vorm van verordening nr. 111/2005, omvatten.
Verordening nr. 273/2004
De overwegingen 13 en 17 van verordening nr. 273/2004 luiden als volgt:
„(13)
Van een aanzienlijk aantal andere stoffen, waarvan er vele legaal in grote hoeveelheden worden verhandeld, is bekend dat ze als precursoren bij de illegale vervaardiging van synthetische drugs en psychotrope stoffen worden gebruikt. Een even strenge controle op deze stoffen als op die in de bijlage zou een onnodige handelsbelemmering in de vorm van bedrijfsvergunningen en documentatie van handelstransacties betekenen. Er moet derhalve op communautair niveau een flexibeler mechanisme worden ingesteld waarbij dergelijke transacties aan de bevoegde instanties in de lidstaten worden gemeld.
[...]
(17)
Aangezien de doeleinden van deze verordening, namelijk een geharmoniseerd toezicht op de handel in drugsprecursoren en het voorkomen van misbruik van deze precursoren voor de illegale vervaardiging van synthetische drugs en psychotrope stoffen, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en wegens het internationale en veranderlijke karakter ervan beter op communautair niveau kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag, maatregelen treffen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel in dat artikel gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.”
Artikel 2, onder a), b), d) en f), van deze verordening bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a)
geregistreerde stof: elke in bijlage I genoemde stof, met inbegrip van mengsels en natuurproducten die dergelijke stoffen bevatten. Uitgesloten zijn geneesmiddelen (zoals gedefinieerd in richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik [
PB L 311, blz. 67
]), farmaceutische preparaten, mengsels, natuurproducten en andere preparaten die geregistreerde stoffen bevatten die zodanig zijn vermengd dat ze niet gemakkelijk met eenvoudige of economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd;
b)
niet-geregistreerde stof: elke stof die niet in bijlage I wordt genoemd, maar waarvan bekend is dat ze is gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
[...]
d)
marktdeelnemer: elke natuurlijke of rechtspersoon die betrokken is bij het in de handel brengen van geregistreerde stoffen;
[...]
f)
speciale vergunning: een vergunning die wordt afgegeven aan een welbepaald type marktdeelnemer;
[...]”
Artikel 3, lid 2, van genoemde verordening is als volgt verwoord: „Alvorens geregistreerde stoffen van categorie 1 van bijlage I in hun bezit te mogen houden of in de handel te mogen brengen, dienen marktdeelnemers een door de bevoegde instanties afgegeven vergunning te verkrijgen. [...]”
Artikel 9 van deze verordening bepaalt:
„1.   Om de samenwerking tussen de bevoegde instanties, de marktdeelnemers en de chemische industrie te vergemakkelijken, met name ten aanzien van niet-geregistreerde stoffen, moet de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 15, lid 2, richtsnoeren ten behoeve van de chemische industrie opstellen en bijwerken.
2.   De richtsnoeren omvatten met name:
a)
informatie over manieren om verdachte transacties te herkennen en te melden;
b)
een geregeld bijgewerkte lijst van niet-geregistreerde stoffen, om de industrie in staat te stellen vrijwillig op de handel in deze stoffen toe te zien;
c)
andere eventueel nuttig geachte informatie.
[...]”
Bijlage I bij verordening nr. 273/2004 bevat de lijst van „geregistreerde stoffen” in de zin van artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004, waaronder „1-Fenyl-2-propanon” (hierna: „BMK”), in categorie 1. APAAN wordt daarentegen niet in die bijlage genoemd.
Verordening nr. 111/2005
Het begrip „geregistreerde stof”, dat is gedefinieerd in artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005, is in wezen identiek aan dat in artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004. De bijlage bij verordening nr. 111/2005, waarnaar artikel 2, onder a), van die verordening verwijst, is ook in wezen identiek aan bijlage I bij verordening nr. 273/2004.
Artikel 2, onder f), van verordening nr. 111/2005 definieert het begrip „marktdeelnemer” als „elke natuurlijke of rechtspersoon die betrokken is bij de in- en uitvoer van geregistreerde stoffen of hiermee verband houdende intermediaire activiteiten, met inbegrip van personen die als zelfstandige douaneaangiften doen voor klanten, hetzij als hoofdactiviteit hetzij als nevenactiviteit in verband met een andere activiteit”.
Artikel 6, lid 1, van deze verordening bepaalt het volgende:
„Met uitzondering van douaneagenten en transporteurs die uitsluitend in die hoedanigheid optreden, moeten in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers die zich bezighouden met in- en uitvoer of intermediaire activiteiten met betrekking tot geregistreerde stoffen van categorie 1 van de bijlage, in het bezit zijn van een vergunning. De vergunning wordt afgegeven door de bevoegde instantie van de lidstaat waar de marktdeelnemer gevestigd is.
[...]”
Artikel 10 van genoemde verordening luidt:
„1.   Om de samenwerking tussen de bevoegde instanties van de lidstaten, de in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers en de chemische industrie te vergemakkelijken, met name ten aanzien van niet-geregistreerde stoffen, moet de Commissie in overleg met de lidstaten richtsnoeren opstellen en bijwerken.
2.   Deze richtsnoeren omvatten met name:
a)
informatie over manieren om verdachte transacties te herkennen en te melden;
b)
een geregeld bijgewerkte lijst van niet-geregistreerde stoffen om de industrie in staat te stellen vrijwillig op de handel in deze stoffen toe te zien.
[...]”
Verordening (EU) nr. 1258/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (
PB L 330, blz. 21
), en verordening (EU) nr. 1259/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (
PB L 330, blz. 30
), hebben respectievelijk verordening nr. 273/2004 en verordening nr. 111/2005 gewijzigd. Naast de wijzigingen die daarbij zijn aangebracht in de definitie van het begrip „geregistreerde stof” in de zin van deze beide verordeningen, is daarbij APAAN aan de lijst van „geregistreerde stoffen” in bijlage I bij verordening nr. 273/2004 en die in de bijlage bij verordening nr. 111/2005 toegevoegd. Aangezien de verordeningen nr. 1258/2013 en nr. 1259/2013 pas op 30 december 2013 in werking zijn getreden, zijn zij op de hoofdzaak niet van toepassing.
Nederlands recht
Aan de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005 is toepassing gegeven bij de Wet voorkoming misbruik chemicaliën (hierna: „WVMC”).
Artikel 2, onder a), van de WVMC bepaalt het volgende:
„Het is verboden te handelen in strijd met voorschriften gesteld bij of krachtens:
a.
de artikelen 3, tweede en derde lid, en 8 van verordening nr. 273/2004, de artikelen 6, eerste lid, 8, eerste lid, 9, 12, eerste lid, en 20 van verordening nr. 111/2005 [...]”
Het opzettelijk overtreden van deze bepaling is een economisch misdrijf, waarvoor een maximale strafbedreiging van zes jaren gevangenisstraf geldt.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Gielen, Geerings en F. en A. Pruijmboom zijn op de grondslag van artikel 2 van de WVMC vervolgd voor het binnen het Europese douanegebied invoeren en/of uitvoeren van APAAN, een stof die door de Nederlandse autoriteiten wordt geacht te vallen onder de kwalificatie van „geregistreerde stof” die in categorie 1 van de bijlage bij verordening nr. 111/2005 is opgenomen. Subsidiair en op diezelfde grondslag wordt hun tevens verweten dat zij deze stof, die wordt geacht onder categorie 1 van bijlage I bij verordening nr. 273/2004 te vallen, zonder vergunning in hun bezit hebben gehad en in de handel hebben gebracht.
Op 2 januari 2013 heeft het Openbaar Ministerie de verdachten, die zich in een „geschorste voorlopige hechtenis” bevinden, gedagvaard te verschijnen voor de verwijzende rechter.
In het kader van die procedure heeft de Rechtbank Oost-Brabant, locatie ’s‑Hertogenbosch, vastgesteld dat APAAN niet expliciet voorkomt in de lijst van „geregistreerde stoffen” bedoeld in categorie 1 in bijlage I bij verordening nr. 273/2004 en die in de bijlage bij verordening nr. 111/2005. Ingevolge met name het legaliteitsbeginsel kunnen verrichtingen met deze stof derhalve geen aanleiding geven tot vervolgingen op grond van artikel 2, onder a), van de WVMC.
Ondanks andersluidende rechtspraak sluit de verwijzende rechter evenwel niet uit dat deze stof niettemin als „geregistreerde stof” in de zin van artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004 en artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005 kan worden gekwalificeerd, gelet op het feit dat APAAN eenvoudig kan worden omgezet in BMK – een geregistreerde stof die onder categorie 1 van de relevante bijlagen van die verordeningen valt – en het feit dat er aanzienlijke geldelijke voordelen met deze omzetting zijn te behalen.
Gesteld dat APAAN als „geregistreerde stof” in de zin van artikel 2, onder a), van elk van genoemde verordeningen moet worden gekwalificeerd, vraagt de verwijzende rechter zich tevens af wat de strekking is van het begrip „marktdeelnemer” als gedefinieerd in artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004 en artikel 2, onder f), van verordening nr. 111/2005.
De Rechtbank Oost-Brabant, locatie ’s-Hertogenbosch, heeft daarop de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
a)
Kan de chemische stof [...] APAAN [...] worden gelijkgesteld met de geregistreerde stof [...] BMK [...]? Met name vraagt de rechtbank aan te geven of de Nederlandse aanduiding ‚bevatten’, respectievelijk de Engelse begrippen ‚containing’ en Franse ‚contenant’ zo moeten worden uitgelegd dat de stof BMK als zodanig reeds aanwezig dient te zijn in de stof APAAN.
b)
Indien vraag 1a ontkennend wordt beantwoord wil de rechtbank onder 1. de navolgende, aanvullende, vragen aan het Hof voorleggen:
Moet APAAN wel of niet gezien worden als (een) ‚stoffen [...], die zodanig zijn vermengd dat genoemde stoffen niet gemakkelijk of met economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd’ en ‚substance that is compounded in such a way that it cannot be easily used or extracted by readily applicable or economically viable means’ en ‚une autre préparation contenant un au plus de substances classifiées qui sont composées de maniere telle que ces substances ne peuvent pas être facilement utilisées, ni extraites par des moyens aisés a mettre en oeuvre ou économiquement viables’? Uit bijlage 3 blijkt het volgens de politie te gaan om een betrekkelijk overzichtelijk, wellicht zelfs eenvoudig, omzettingsproces.
c)
Is het bij de beantwoording van vraag 1b, meer in het bijzonder: het onderdeel ‚economische rendabele middelen/economically viable means/économiquement viable’, van belang dat met de omzetting van APAAN naar BMK klaarblijkelijk – zij het op illegale wijze – zeer aanzienlijke geldbedragen (kunnen) worden verdiend, wanneer verdere verwerking van APAAN naar BMK en/of amfetamine slaagt en/of bij de (illegale) handel van het uit APAAN verkregen BMK?
2)
Het begrip ‚marktdeelnemer’ wordt omschreven in artikel 2, onder d), van verordening 273/2004 en in artikel 2, onder f), van verordening 111/2005. Bij de beantwoording van de volgende vraag verzoekt de rechtbank [het Hof] ervan uit te gaan dat er sprake is van een geregistreerde stof in de zin van artikel 2, onder a), of daarmee gelijkgestelde stof in de zin van ‚bijlage 1 geregistreerde stoffen in de zin van artikel 2, onder a)’ van de verordeningen.
Dient onder dit begrip ‚marktdeelnemer’ tevens een natuurlijk persoon [te] worden verstaan die, al dan niet samen met (een) andere rechtsperso(o)n(en) en/of natuurlijke perso(o)n(en), een geregistreerde stof (opzettelijk) zonder vergunning voorhanden heeft, zonder verder bijkomende verdachte omstandigheden?”
In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de verwijzende rechter verzocht om toepassing van de versnelde procedure in artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
Aangezien echter geen sprake is van spoedeisendheid, is dit verzoek afgewezen bij beschikking van de president van het Hof Gielen e.a. (C‑369/13,
EU:C:2013:708
).
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004 en artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005 aldus moeten worden uitgelegd dat de kwalificatie van „geregistreerde stof” in de zin van die bepalingen niet geldt voor een stof als APAAN, die niet is genoemd in bijlage I bij verordening nr. 273/2004 of de bijlage bij verordening nr. 111/2005, maar die met eenvoudige of economisch rendabele middelen, in de zin van die verordeningen, kan worden omgezet in een stof die in bedoelde bijlagen wordt genoemd.
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat het begrip „geregistreerde stof” in artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004 en artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005 is gedefinieerd als elke in de bijlage genoemde stof, met inbegrip van mengsels en natuurproducten die dergelijke stoffen bevatten, doch uitgezonderd geneesmiddelen zoals gedefinieerd bij richtlijn 2001/83, farmaceutische preparaten, mengsels, natuurproducten en andere preparaten die geregistreerde stoffen bevatten, die zodanig zijn vermengd dat genoemde stoffen niet gemakkelijk met eenvoudige of economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd.
Uit de bewoordingen van die bepalingen volgt dat de lijst van stoffen in de relevante bijlagen bij de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005 uitputtend is en derhalve dat alleen de stoffen die expliciet op de in die bijlagen opgestelde lijst voorkomen, kunnen leiden tot de kwalificatie „geregistreerde stoffen” in de zin van deze verordeningen, met uitsluiting van elke met een geregistreerde stof gelijkgestelde stof.
Voor deze restrictieve uitlegging kan bevestiging worden gevonden in het feit dat de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005 geen enkele aanwijzing bevatten dat de Uniewetgever een dergelijk begrip van gelijkgestelde stof heeft willen vastleggen, alsook in overweging 13 van verordening nr. 273/2004, waarin de Uniewetgever benadrukt dat het een onnodige handelsbelemmering zou betekenen wanneer op alle bij de illegale vervaardiging van synthetische drugs en psychotrope stoffen gebruikte drugsprecursoren een even strenge controle zou worden uitgevoerd als op de stoffen in bijlage I bij verordening nr. 273/2004.
Ook uit de gewone betekenis van het woord „bevatten”, dat in de definitie van „geregistreerde stof” wordt gebruikt, volgt dat in geval van farmaceutische preparaten, mengsels, natuurproducten en andere preparaten, voor de kwalificatie van die producten als „geregistreerde stof” is vereist dat daarin een stof vermeld in de relevante bijlagen bij die verordeningen als zodanig moet zijn vervat, namelijk als één van de bestanddelen ervan.
In de onderhavige zaak staat vast dat APAAN niet voorkomt in de lijst van geregistreerde stoffen in de zin van artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004 of artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005 die in de relevante bijlage bij elk van die verordeningen is opgenomen, zulks in de op de hoofdzaak toepasselijke versie ervan, en dat BMK niet als zodanig in de samenstelling van APAAN voorkomt.
Wat dat laatste aspect betreft, volgt uit de verwijzingsbeslissing, die op dat punt is bevestigd door alle belanghebbenden die in het kader van de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, dat de vervaardiging van BMK niet volgens een extractieproces verloopt, maar door hydrolyse van APAAN, hetgeen inhoudt dat laatstgenoemde stof wordt omgezet.
Zoals volgt uit punt 29 van het onderhavige arrest, kan een product dat een op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 273/2004 en de bijlage bij verordening nr. 111/2005 voorkomende stof niet als zodanig bevat, maar waaruit een dergelijke stof kan worden verkregen, na omzetting ervan, niet worden gekwalificeerd als „geregistreerde stof” in de zin van artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004 of artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005.
Bij gebreke van een expliciete vermelding van APAAN in de relevante bijlage bij verordening nr. 273/2004 en die bij verordening nr. 111/2005, kan deze stof niet worden gekwalificeerd als „geregistreerde stof” in de zin van artikel 2, onder a), van elk van deze verordeningen, of daarmee gelijkgestelde stof.
In dat verband, en gelet op het feit dat BMK niet als zodanig in de samenstelling van APAAN voorkomt, is het door de verwijzende rechter vermelde feit dat de omzetting van APAAN in BMK niet erg ingewikkeld of economisch rendabel is, irrelevant.
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het door de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005 nagestreefde doel zoals dit blijkt uit overweging 13 van de eerste verordening, of door het veranderlijke karakter van de drugshandel als bedoeld in overweging 17 van diezelfde verordening, zoals het Koninkrijk der Nederlanden betoogt.
Ofschoon het juist is dat deze verordeningen tot doel hebben om misbruik van stoffen die vaak bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen worden gebruikt, te bestrijden door toezicht op de handel in deze stoffen in te voeren, vergezeld van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, neemt dit niet weg dat het repressieve doel van genoemde verordeningen niet van invloed kan zijn op de definitie van het begrip „geregistreerde stof” of op de eventuele kwalificatie van de betrokken stof als geregistreerde stof op basis van die definitie (zie naar analogie arrest D. en G., C‑358/13 en C‑181/14,
EU:C:2014:2060
, punt 49).
Dit moet temeer gelden wanneer de Uniewetgever in artikel 9 van verordening nr. 273/2004 en artikel 10 van verordening nr. 111/2005 heeft voorzien in een mechanisme voor samenwerking tussen de lidstaten, de marktdeelnemers en de chemische industrie om toe te zien op de handel in „niet-geregistreerde stoffen”, die in artikel 2, onder b), van elk van deze verordeningen zijn gedefinieerd als alle stoffen die niet in de relevante bijlagen bij die verordeningen worden genoemd, maar waarvan bekend is dat zij worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 2, onder a), van verordening nr. 273/2004 en artikel 2, onder a), van verordening nr. 111/2005 aldus moeten worden uitgelegd dat de kwalificatie van „geregistreerde stof” in de zin van die bepalingen niet geldt voor een stof als APAAN, die niet is genoemd in bijlage I bij verordening nr. 273/2004 of de bijlage bij verordening nr. 111/2005, zelfs gesteld dat die met eenvoudige of economisch rendabele middelen, in de zin van die verordening, kan worden omgezet in een stof die in bedoelde bijlagen wordt genoemd.
Tweede vraag
Gezien het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, onder a), van verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren, en artikel 2, onder a), van verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften voor het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren, moeten aldus worden uitgelegd dat de kwalificatie van „geregistreerde stof” in de zin van die bepalingen niet geldt voor een stof als alfa-fenylacetoacetonitril, die niet is genoemd in bijlage I bij verordening nr. 273/2004 of de bijlage bij verordening nr. 111/2005, zelfs gesteld dat die met eenvoudige of economisch rendabele middelen, in de zin van die verordening, kan worden omgezet in een stof die in bedoelde bijlagen wordt genoemd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.