CELEX: 62010CJ0562
Ricorso per inadempimento
Articolo 56 TFUE
Normativa tedesca in materia di assicurazione per non autosufficienza
Prestazioni in natura di cure a domicilio escluse in caso di soggiorno in un altro Stato membro
Livello inferiore delle prestazioni in denaro esportabili
Mancato rimborso delle spese derivanti dal noleggio di materiale sanitario in altri Stati membri

Con il suo ricorso la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che:
—
accordando secondo il testo dell’articolo 34, paragrafo 1, punto 1, del libro XI del codice della sicurezza sociale (Sozialgesetzbuch – Elftes Buch), nella sua versione applicabile alla fattispecie (in prosieguo: il «SGB XI»), l’assegno di assistenza soltanto per una durata di sei settimane in caso di soggiorno temporaneo in un altro Stato membro dell’Unione europea;
—
non prevedendo, per le prestazioni sanitarie fornite da un prestatore stabilito in un altro Stato membro ad una persona non autosufficiente che soggiorna temporaneamente in un altro Stato membro, il rimborso delle spese a concorrenza dell’importo delle prestazioni sanitarie accordate in Germania, o escludendo siffatto rimborso in forza dell’articolo 34, paragrafo 1, punto 1, del SGB XI;
—
non rimborsando le spese di locazione di materiale sanitario in occasione di un soggiorno temporaneo della persona non autosufficiente in un altro Stato membro dell’Unione, o escludendo siffatto rimborso in forza dell’articolo 34, paragrafo 1, punto 1, del SGB XI, mentre tali spese di locazione sarebbero rimborsate ovvero materiali per cure sanitarie sarebbero posti a disposizione in Germania e il rimborso non comporterebbe un cumulo o un altro aumento delle prestazioni accordate in Germania,
la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dall’articolo 56 TFUE.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
L’articolo 1 del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) n. 118/97 del Consiglio, del 2 dicembre 1996 (
GU 1997, L 28, pag. 1
), come modificato dal regolamento (CE) n. 592/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008 (
GU L 177, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71») dispone quanto segue:
«Ai fini dell’applicazione del presente regolamento:
(...)
i)
il termine “dimora” indica la dimora temporanea;
(...)
o)
il termine “istituzione competente” designa:
i)
l’istituzione alla quale l’interessato è iscritto al momento della domanda di prestazioni,
o
(...)
p)
i termini “istituzione del luogo di residenza” e “istituzione del luogo di dimora” designano rispettivamente l’istituzione abilitata a erogare le prestazioni nel luogo in cui l’interessato risiede e l’istituzione abilitata ad erogare le prestazioni nel luogo in cui l’interessato dimora, secondo la legislazione che tale istituzione applica o, se tale istituzione non esiste, l’istituzione designata dall’autorità competente dello Stato membro in questione;
q)
il termine “Stato competente” designa lo Stato membro nel cui territorio si trova l’istituzione competente;
(...)».
Come risulta dalla sua rubrica, il titolo III del regolamento n. 1408/71 contiene disposizioni specifiche attinenti alle varie categorie di prestazioni.
Nel capitolo I di detto articolo III, intitolato «Malattia e maternità», figurano gli articoli 18-36 del regolamento n. 1408/71.
L’articolo 22 del regolamento n. 1408/71, come risulta dalla sua rubrica, verte in particolare sui soggiorni degli assicurati al di fuori dello Stato competente ai sensi di detto regolamento. Il suo primo paragrafo dispone:
«Il lavoratore subordinato o autonomo che soddisfa le condizioni richieste dalla legislazione dello Stato competente per aver diritto alle prestazioni (...), e:
(...)
c)
che è autorizzato dall’istituzione competente a recarsi nel territorio di un altro Stato membro per ricevervi le cure appropriate al suo stato,
ha diritto:
i)
alle prestazioni in natura erogate, per conto dell’istituzione competente, dall’istituzione del luogo di dimora o di residenza secondo le disposizioni della legislazione che essa applica, come se fosse ad essa iscritto; tuttavia, la durata dell’erogazione delle prestazioni è determinata dalla legislazione dello Stato competente;
ii)
alle prestazioni in denaro erogate dall’istituzione competente secondo le disposizioni della legislazione che essa applica. Tuttavia, previo accordo tra l’istituzione competente e l’istituzione del luogo di residenza, (...) dette prestazioni possono essere erogate anche da quest’ultima istituzione per conto della prima, secondo le disposizioni dello Stato competente».
L’articolo 31 del regolamento n. 1408/71, intitolato «Dimora del titolare e/o dei suoi familiari in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno la loro residenza», figura nella sezione 5 di detto capitolo I, intitolata «Titolari di pensioni o di rendite e loro familiari». Esso dispone nel suo primo paragrafo quanto segue:
«Il titolare di una pensione o di una rendita dovuta secondo la legislazione di uno Stato membro o di pensioni o di rendite dovute secondo le legislazioni di due o più Stati membri, il quale abbia diritto alle prestazioni secondo la legislazione di uno di questi Stati membri, come pure i suoi familiari, che dimorano sul territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui risiedono, beneficiano:
a)
delle prestazioni in natura che si rendono necessarie sotto il profilo medico nel corso della dimora nel territorio di un altro Stato membro, tenuto conto della natura delle prestazioni e della durata prevista della dimora. Tali prestazioni in natura sono erogate dall’istituzione del luogo di dimora, secondo le disposizioni della legislazione che essa applica, a carico dell’istituzione del luogo di residenza del titolare o dei suoi familiari;
b)
delle prestazioni in denaro erogate, se del caso, dall’istituzione competente (...) in base alle disposizioni della legislazione che essa applica. Tuttavia, previo accordo tra l’istituzione competente e l’istituzione del luogo di residenza, dette prestazioni possono essere erogate da quest’ultima istituzione per conto della prima, secondo la legislazione dello Stato competente».
Ai sensi dell’articolo 36 del regolamento n. 1408/71, le prestazioni in natura erogate dall’istituzione di uno Stato membro per conto dell’istituzione di un altro Stato membro, in particolare in base agli articoli 22 o 31 di tale regolamento, danno luogo a rimborso integrale. Siffatti rimborsi sono determinati ed effettuati conformemente agli articoli 93-95 del regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento n. 1408/71 (
GU L 74, pag. 1
), come modificato dal regolamento (CE) n. 120/2009 della Commissione, del 9 febbraio 2009 (
GU L 39, pag. 29
).
Il diritto tedesco
Il SGB XI prevede un regime assicurativo contro il rischio di non autosufficienza (in prosieguo: l’«assicurazione contro la non autosufficienza»). Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, prima frase, del SGB XI, «qualsiasi persona iscritta al regime legale di assicurazione malattia è coperta ipso iure dall’assicurazione contro la non autosufficienza».
In caso di cure a domicilio, le prestazioni di cui possono beneficiare gli assicurati in forza dell’assicurazione obbligatoria contro la non autosufficienza sono le prestazioni in natura («Pflegesachleistung»), conformemente all’articolo 36 del SGB XI, e/o l’«assegno di assistenza» («Pflegegeld»), ai sensi degli articoli 37 o 38 del SGB XI. L’importo di dette prestazioni, tanto in natura quanto in denaro, dipende dal grado di non autosufficienza, che dà luogo ad una classificazione in categorie che vanno dalla I alla III. Le prestazioni per materiale sanitario sono accordate conformemente all’articolo 40 del SGB XI.
In forza dell’articolo 36 del SGB XI, le persone non autosufficienti assistite a domicilio hanno diritto a prestazioni in natura sotto forma di cure generali («Grundpflege») e di aiuto a domicilio per i lavori domestici («häusliche Pflegehilfe»). Tali prestazioni sono fornite o da personale di assistenza assunto dalla cassa di assicurazione contro la non autosufficienza, o da prestatori di cure a domicilio con i quali le casse assicurative hanno stipulato un contratto di prestazione («Versorgungsvertrag»). Le spese per tali prestazioni in natura sono prese a carico da detta cassa nei limiti di un massimale mensile, variabile in funzione del grado di dipendenza del beneficiario. Tale massimale era, al momento della scadenza del termine impartito nel parere motivato nella fattispecie, di EUR 440, di EUR 1 040 o di EUR 1 510 a seconda del grado di dipendenza. Per le persone con un grado di dipendenza assai elevato, denominati «casi estremi», tale importo può raggiungere EUR 1 918.
L’articolo 37 del SGB XI prevede la possibilità di chiedere un assegno di assistenza, erogato in denaro e in luogo delle prestazioni in natura, purché la persona non autosufficiente provveda essa stessa, adeguatamente, a che le cure generiche richieste siano fornite e a che i lavori domestici siano effettuati. L’importo dell’assegno di assistenza, forfettario e indipendente dalle spese effettivamente sostenute, al momento della scadenza del termine impartito nel parere motivato nella fattispecie era di EUR 225, di EUR 430 o di EUR 685 al mese secondo il grado di dipendenza. Non è previsto un importo particolare per i casi estremi.
L’articolo 38 del SGB XI disciplina le prestazioni miste («Kombinationsleistung»), vale a dire la combinazione di prestazioni in natura ai sensi dell’articolo 36 del SGB XI e dell’assegno di assistenza di cui all’articolo 37 del SGB XI. In conformità di detto articolo 38, l’assicurato che non usufruisce della totalità delle prestazioni in natura cui ha diritto in forza di detto articolo 36 può ottenere, contestualmente, l’assegno di assistenza di cui al summenzionato articolo 37, il cui importo è tuttavia ridotto di una percentuale corrispondente a quella di utilizzazione delle prestazioni in natura previste da detto articolo 36. Spetta al beneficiario decidere in quale percentuale intende avvalersi di queste ultime prestazioni. La decisione dell’assicurato quanto alla quota di cui intende avvalersi di queste due prestazioni in natura e in denaro vincola l’assicurato per una durata di sei mesi.
L’articolo 40 del SGB XI dispone che le persone non autosufficienti hanno il diritto di fruire di materiale sanitario che agevoli l’assistenza, allievi i dolori o aumenti l’autonomia, purché nessun altro prestatore sia tenuto a fornire tali prestazioni per i materiali sanitari. Se, in base a dette disposizioni, l’assicurato ha il diritto di fruire di materiale sanitario, questo deve, preferibilmente, essere posto a disposizione sotto forma di prestito da parte delle casse di assicurazione contro la non autosufficienza, nella misura in cui la natura del materiale lo consenta. Altrimenti, le spese per il materiale sanitario sono rimborsate, ma una parte di queste rimane a carico dell’assicurato.
L’articolo 34, paragrafo 1, del SGB XI, intitolato «Sospensione dei diritti alle prestazioni», era redatto come segue:
«Il diritto alle prestazioni è sospeso:
1.   fintantoché l’assicurato soggiorni all’estero. In caso di soggiorni temporanei all’estero, di durata inferiore o pari a sei settimane per anno civile, l’assegno di assistenza ai sensi dell’articolo 37 o una quota di questo ai sensi dell’articolo 38 continua ad essere versato. Per le prestazioni sanitarie il rimborso è previsto unicamente se la persona che fornisce abitualmente le cure accompagna l’assicurato durante il suo soggiorno all’estero,
(...)».
Conformemente all’articolo 7 della legge del 22 giugno 2011, che coordina i regimi di sicurezza sociale in Europa e modifica altre leggi (Gesetz zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa und zur Änderung anderer Gesetze), l’articolo 34 del SGB XI è stato modificato a seguito dell’aggiunta del seguente testo:
«(1a)
Il diritto ad un assegno di assistenza in forza dell’articolo 37 o ad un assegno pro rata in forza dell’articolo 38 non è sospeso quando assicurati non autosufficienti soggiornano in uno Stato membro dell’Unione europea, in uno Stato parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo o in Svizzera».
Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
A seguito di una denuncia, presentata nel corso dell’anno 2006, contro l’amministrazione tedesca da una coppia di residenti tedeschi che avevano soggiornato due mesi in Spagna e relativa al rimborso delle prestazioni sanitarie e della locazione di materiale sanitario loro accordato, l’attenzione della Commissione è stata richiamata sul fatto che, in caso di soggiorno temporaneo in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania di una persona assicurata in forza dell’assicurazione contro la non autosufficienza, gli articoli 36, 37 e 40 del SGB XI prevederebbero prestazioni nettamente inferiori a quelle previste se le cure fossero dispensate in Germania, in violazione dell’articolo 56 TFUE.
La Commissione ha quindi chiesto alle autorità tedesche di fornirle chiarimenti sulla normativa nazionale controversa e, riguardo a questi ultimi, ha inviato alla Repubblica federale di Germania una lettera di diffida in data 17 ottobre 2008.
Non soddisfatta delle risposte fornite dalla Repubblica federale di Germania, il 23 novembre 2009 la Commissione ha inviato un parere motivato a detto Stato membro, invitandolo ad adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro un termine di due mesi a decorrere dalla sua ricezione.
Avendo la Repubblica federale di Germania, nella sua risposta del 25 gennaio 2010, tenuto ferma la sua posizione, la Commissione ha proposto il ricorso in esame.
Avendo la Commissione preso conoscenza, a seguito della controreplica della Repubblica federale di Germania, della modifica apportata all’articolo 34 del SGB XI dalla legge del 22 giugno 2011, essa ha dichiarato alla Corte, con atto del 2 dicembre 2011, che rinunciava parzialmente al suo ricorso nella parte in cui questo invitava a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania era venuta meno agli obblighi impostile dall’articolo 56 TFUE limitando, secondo il testo dell’articolo 34, paragrafo 1, punto 1, del SGB XI, il diritto all’assegno di assistenza a sei settimane in occasione di un soggiorno temporaneo della persona non autosufficiente in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania.
Sul ricorso
Dopo la sua rinuncia parziale, quale precisata al punto precedente, la Commissione fa valere, in sostanza, con la prima censura, che la Repubblica federale di Germania è venuta meno ai suoi obblighi imposti dall’articolo 56 TFUE in quanto essa non prevede, per le prestazioni sanitarie a domicilio fornite da un prestatore stabilito in un altro Stato membro ad una persona non autosufficiente che soggiorni temporaneamente in detto Stato, il rimborso delle spese fino a concorrenza dell’importo delle prestazioni sanitarie accordate in Germania.
Con la seconda censura, la Commissione addebita a detto Stato membro di essere venuto meno ai suoi obblighi stabiliti dall’articolo 56 TFUE in quanto esso non rimborsa le spese di locazione di materiale sanitario in occasione del soggiorno temporaneo della persona non autosufficiente in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania, mentre tali spese di locazione sarebbero rimborsate ovvero materiali medico-sanitari sarebbero posti a disposizione nella Repubblica federale di Germania e il rimborso non comporterebbe un cumulo o un altro aumento delle prestazioni accordate in Germania.
Dal momento che l’argomentazione alla base di queste due censure presenta somiglianze, occorre nella specie esaminarle insieme.
Argomenti delle parti
Sull’esistenza di restrizioni della libera prestazione dei servizi
La Commissione afferma che la giurisprudenza in materia di rimborso di spese di cure mediche avvenute in altri Stati membri può essere applicata nella fattispecie. Al riguardo cita le sentenze del 28 aprile 1998, Kohll (
C-158/96, Racc. pag. I-1931
); del 12 luglio 2001, Smits e Peerbooms (
C-157/99, Racc. pag. I-5473
); Vanbraekel e a. (
C-368/98, Racc. pag. I-5363
); del 13 maggio 2003, Müller-Fauré e van Riet (
C-385/99, Racc. pag. I-4509
); del 23 ottobre 2003, Inizan (
C-56/01, Racc. pag. I-12403
), nonché del 16 maggio 2006, Watts (
C-372/04, Racc. pag. I-4325
).
In tali circostanze, la Commissione sostiene, con la prima censura, che la normativa tedesca in materia di prestazioni in natura, vale a dire l’articolo 36 del SGB XI, crea una restrizione discriminatoria in quanto non prevede il rimborso delle spese per le prestazioni sanitarie fornite in occasione di un soggiorno temporaneo in un altro Stato membro da un prestatore di servizi stabilito in questo Stato. Inoltre, l’importo dell’assegno di assistenza sarebbe inferiore all’importo di tale rimborso.
Secondo la Commissione, il sistema tedesco di convenzioni di prestazioni non tratta in modo paritario i prestatori sanitari all’estero e in Germania. Infatti, mentre in Germania numerosi prestatori hanno firmato una convenzione di prestazioni, per quanto consta alla Commissione non vi sarebbero, invece, prestatori convenzionati negli altri Stati membri. Di conseguenza, le persone non autosufficienti assicurate in Germania non avrebbero alcuna possibilità di avvalersi, in altri Stati membri, delle prestazioni in natura dell’assicurazione contro la non autosufficienza, mentre potrebbero beneficiarne in Germania presso prestatori convenzionati.
Con la seconda censura la Commissione adduce che le disposizioni tedesche concernenti le cure effettuate mediante materiale sanitario ai sensi dell’articolo 40 del SGB XI creano una restrizione discriminatoria in quanto le spese sostenute per la locazione e l’utilizzazione di siffatto materiale negli altri Stati membri non sono rimborsate, mentre lo sarebbero, quanto meno fino a concorrenza di un certo massimale, per le cure effettuate in Germania.
La Repubblica federale di Germania sostiene che il rimborso delle prestazioni ambulatoriali in forza dell’articolo 36 del SGB XI non costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi. Tale Stato membro precisa che se persone non autosufficienti si avvalgono di prestazioni in natura da parte di prestatori che non hanno concluso una convenzione con le casse di assicurazione contro la non autosufficienza, queste ultime non rimborsano le spese corrispondenti né all’estero né in Germania. Quindi, tutti i prestatori non convenzionati dalle casse di assicurazione malattia sarebbero trattati allo stesso modo.
Per di più, secondo la Repubblica federale di Germania, la Commissione non tiene conto del fatto che, durante un soggiorno temporaneo, la perdita della possibilità di avvalersi delle prestazioni in natura erogate dalla Repubblica federale di Germania sarebbe compensata dalla possibilità, prevista dal diritto derivato dell’Unione, di avvalersi delle prestazioni effettuate da enti responsabili dello Stato di soggiorno temporaneo. In tali circostanze, sarebbe esclusa una restrizione della libera prestazione dei servizi.
La Repubblica federale di Germania ammette che il mero fatto che una disposizione nazionale sia conforme al regolamento n. 1408/71 non dispensa gli Stati membri dal rispetto del diritto primario relativo alla libera prestazione dei servizi. Tuttavia, detto Stato membro considera che da ciò non consegua che i diritti provenienti dal diritto derivato e destinati appunto a proteggere gli assicurati non debbano essere presi in considerazione quando si tratta di accertare se vi sia una restrizione di tale libertà fondamentale. Infatti, l’ipotesi contraria rimetterebbe in discussione tanto lo spirito quanto la finalità del regolamento n. 1408/71, nonché quelli del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e della Commissione, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (
GU L 166, pag. 1
), ad esso successivo.
Secondo la Repubblica federale di Germania, poco rileva che gli importi delle prestazioni previste contro il rischio di non autosufficienza negli altri Stati membri non siano gli stessi di quelli accordati dall’assicurazione contro la non autosufficienza. Infatti, il diritto dell’Unione si baserebbe sull’idea che differenze tra gli importi delle prestazioni previste dai sistemi di previdenza sociale degli Stati membri possono e devono essere accettate. Altrimenti, il coordinamento degli enti di previdenza sociale, in particolare la delimitazione delle loro rispettive competenze, sarebbe sempre incerto, poiché qualsiasi rinvio a un sistema di protezione sociale meno vantaggioso diventerebbe impossibile dal punto di vista della libera prestazione dei servizi. La Repubblica federale di Germania considera come dalla giurisprudenza della Corte risulti che, attraverso l’interazione del diritto derivato e del diritto primario, il diritto dell’Unione tollera l’esistenza di differenze quanto agli importi delle prestazioni accordate dai regimi di previdenza sociale degli Stati membri.
Del pari, quanto alla seconda censura, relativa alla mancanza di rimborso della locazione di materiale sanitario in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania, tale Stato fa valere che la possibilità di un cumulo di prestazioni esclude l’esistenza di una restrizione della libera prestazione di servizi. La Repubblica federale di Germania rileva che persino la Commissione nel suo ricorso ha escluso che possa trattarsi di una restrizione della libera prestazione di servizi quando la locazione di materiale sanitario in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania rappresenta, per le casse assicurative tedesche contro la non autosufficienza, un onere supplementare che si aggiunge al finanziamento del materiale sanitario in Germania.
Sulla giustificazione
Qualora sia provata l’esistenza di una restrizione della libera prestazione, la Repubblica federale di Germania fa valere anzitutto che, in Germania, la garanzia della qualità dei servizi sanitari è assicurata da prescrizioni rigorose concernenti l’autorizzazione di detti servizi nonché da controlli frequenti. Secondo questo Stato membro, dal momento che le prescrizioni di qualità concernono tanto la natura delle attività quanto le misure individuali di garanzia di qualità, esso è difficilmente in grado di verificare che le cure fornite in un altro Stato membro rispettino tali prescrizioni.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania fa valere che il mantenimento di un sistema di cure ambulatoriali richiede un’organizzazione e mezzi finanziari notevoli, di modo che occorre in particolare evitare la sottoccupazione del personale sanitario durante i periodi di ferie.
Infine, secondo detto Stato membro, l’equilibrio finanziario del sistema di previdenza sociale tedesco sarebbe minacciato se le cure in natura fornite all’estero fossero coperte. Al riguardo la Repubblica federale di Germania osserva che, nel settore dell’assicurazione contro la non autosufficienza, a differenza di quello dell’assicurazione malattia, vi è una prestazione distinta esportabile, vale a dire l’assegno di assistenza, che consente a tutte le persone non autosufficienti di finanziarie, in Germania e all’estero, cure fornite da prestatori non convenzionati. Se gli assicurati non autosufficienti potessero esportare le prestazioni in natura, e non soltanto la prestazione in denaro costituita dall’assegno di assistenza, potrebbe essere messa in discussione la volontà del legislatore tedesco di indurre le persone non autosufficienti ad avvalersi delle cure effettuate dalla propria famiglia.
Secondo la Repubblica federale di Germania, un obbligo di esportare all’estero prestazioni in natura imporrebbe un onere finanziario complessivo nettamente maggiore dell’assicurazione contro la non autosufficienza, mettendo in pericolo il principio del finanziamento solidale dell’assicurazione in materia. Infatti, tale passaggio rischierebbe di imporre oneri supplementari all’assicurazione contro la non autosufficienza che potrebbero arrivare fino a EUR 100 milioni all’anno.
Peraltro, le norme di qualità imposte per il rimborso dei prestatori sanitari sarebbero basate su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, il che fisserebbe limiti al potere discrezionale delle autorità nazionali.
La Commissione fa valere che non si può accogliere l’argomento relativo alla tutela della salute pubblica e, in particolare, al rispetto delle prescrizioni di qualità, in quanto la Repubblica federale di Germania non ha dimostrato né il rischio presunto per la salute pubblica delle cure che rispettano tali prescrizioni né la proporzionalità del rifiuto sistematico di rimborso.
La Commissione sostiene, in sostanza, che, contrariamente al punto di vista della Repubblica federale di Germania, le considerazioni relative all’offerta sufficiente, equilibrata e permanente delle cure ospedaliere di qualità e la necessità di garantire la stabilità finanziaria del sistema di assicurazione malattia derivante dalla giurisprudenza relativa alle cure ospedaliere non sono applicabili alle cure ambulatoriali di cui trattasi nella fattispecie.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre ricordare che, come risulta dai punti 21 e 22 della presente sentenza e come l’avvocato generale ha rilevato al paragrafo 48 delle sue conclusioni, il ricorso in esame non è diretto contro il sistema tedesco di convenzioni dei prestatori di cure a domicilio alle persone non autosufficienti.
Come la Corte ha più volte affermato, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, spetta alla Commissione provare l’asserito inadempimento nonché fornire alla Corte gli elementi necessari perché questa accerti l’esistenza dell’inadempimento (v., in particolare, sentenze del 25 maggio 1982, Commissione/Paesi Bassi,
96/81, Racc. pag. 1791
, punto 6, e del 5 ottobre 2010, Commissione/Francia,
C-512/08, Racc. pag. I-8833
, punto 56).
Pertanto, si tratta nella fattispecie di valutare se, nell’ambito delle due censure della Commissione, esposte ai punti 21 e 22 della presente sentenza e che occorre esaminare congiuntamente, questa abbia fornito la prova cui era tenuta.
Come risulta dal punto 24 della presente sentenza, la Commissione ritiene che la giurisprudenza riguardante il rimborso di spese di trattamenti medici forniti in altri Stati membri possa essere applicata alla normativa tedesca avente ad oggetto il rischio di non autosufficienza onde individuare l’esistenza di restrizioni della libera prestazione dei servizi.
Al riguardo si deve precisare anzitutto che la perdita di autonomia può essere intesa, essenzialmente, come la situazione in cui, a causa di un’autonomia ridotta, una persona dipende dall’assistenza altrui per compiere le operazioni essenziali della vita quotidiana (v., in tal senso, sentenza del 30 giugno 2011, da Silva Martins,
C-388/09, Racc. pag. I-5737
, punti 39 e 40).
Risulta inoltre dalla giurisprudenza proveniente dalla sentenza del 5 marzo 1998, Molenaar (
C-160/96, Racc. pag. I-843
), che, in mancanza nel regolamento n. 1408/71 di disposizioni riguardanti specificamente il rischio di siffatta perdita di autonomia, la Corte ha equiparato talune prestazioni che coprono tale rischio, quali quelle fornite nell’ambito del regime di assicurazione tedesco contro la perdita di autonomia, a «prestazioni di malattia», ai sensi di detto regolamento (v., in tal senso, sentenza da Silva Martins, cit., punti 39-42).
Da questa stessa giurisprudenza risulta che le prestazioni di assicurazione contro la mancanza di autonomia consistenti in una presa a carico o in un rimborso di spese dovute allo stato di non autosufficienza dell’assicurato, in particolare spese destinate a coprire cure dispensate a domicilio da terzi nonché la fornitura e l’installazione di apparecchiature necessarie per l’assicurato, rientrano nella nozione di «prestazioni in natura», ai sensi del titolo III del regolamento n. 1408/71 (v., in tal senso, sentenze Molenaar, cit., punti 5, 6, 23 e 32, nonché dell’8 luglio 2004, Gaumain-Cerri e Barth,
C-502/01 e C-31/02, Racc. pag. I-6483
, punto 26).
Inoltre, per giurisprudenza costante, le prestazioni mediche fornite a fronte di un corrispettivo rientrano nella sfera di applicazione delle disposizioni del Trattato FUE relative alla libera prestazione dei servizi, senza che occorra distinguere a seconda che le cure siano prestate in un contesto ospedaliero o in altre circostanze (v., in particolare, precitate sentenze Smits e Peerbooms, punto 53, nonché Commissione/Francia, punto 30).
In tale contesto, le circostanze che la normativa di cui trattasi rientri nel settore della previdenza sociale o preveda un intervento in natura non sono tali da non far rientrare i trattamenti medici nell’ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi garantita dal Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza Müller-Fauré e van Riet, cit., punto 39).
Secondo una giurisprudenza del pari costante, anche se il diritto dell’Unione non pregiudica la competenza degli Stati membri ad organizzare i propri sistemi previdenziali e sebbene, in mancanza di un’organizzazione a livello dell’Unione, spetti alla normativa di ciascun Stato membro determinare le condizioni di concessione delle prestazioni in materia di previdenza sociale, resta tuttavia fermo che, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri devono rispettare il diritto dell’Unione, in particolare le norme relative alla libera prestazione dei servizi (v., in tal senso, in particolare, sentenze Kohll, cit., punti 17-21; del 16 luglio 2009, von Chamier-Glisczinski,
C-208/07, Racc. pag. I-6095
, punto 63, e del 27 gennaio 2011, Commissione/Lussemburgo,
C-490/09, Racc. pag. I-247
, punto 32 nonché la giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, a differenza di quanto la Commissione sembra supporre nei suoi atti, non si può dedurre dalla mera giurisprudenza, menzionata al punto 24 della presente sentenza, avente ad oggetto il rimborso di spese di trattamenti medici dispensati in altri Stati membri che la normativa tedesca di cui trattasi nella fattispecie costituisca una restrizione della libera prestazione dei servizi.
Infatti, anche se, come risulta dal punto 45 della presente sentenza, in mancanza nel regolamento n. 1408/71 di disposizioni riguardanti specificamente il rischio di perdita di autonomia, prestazioni aventi ad oggetto tale rischio devono essere equiparate alle «prestazioni di malattia», ai sensi di detto regolamento, è pur vero che vi sono differenze tra le prestazioni attinenti al rischio di perdita di autonomia e quelle legate ai trattamenti meramente medici (v., in tal senso, in particolare, sentenza da Silva Martins, cit., punti 47 e 48). In particolare, a differenza delle prestazioni legate ai trattamenti medici, prestazioni aventi ad oggetto il rischio di perdita di autonomia – essendo generalmente di lunga durata – non sono, in linea di principio, di natura tale da essere erogate a breve termine (v., in tal senso, sentenza da Silva Martins, cit., punto 48).
Stando così le cose, non è sufficiente nella fattispecie, ai fini di provare l’esistenza di restrizioni risultanti dalla normativa controversa, limitarsi ad invocare, senza precisazioni né particolari sviluppi, la giurisprudenza menzionata al punto 24 della presente sentenza.
Per di più, anche se la Commissione ricorda che il diritto derivato non esime lo Stato membro d’iscrizione in materia di previdenza sociale dal rispetto del diritto primario – il che, come risulta dal punto 30 della presente sentenza, la Repubblica federale di Germania del resto non contesta – detta istituzione non ha tuttavia replicato agli argomenti della Repubblica federale di Germania, esposti ai punti 29-32 della presente sentenza, relativi alla possibilità, derivante dal regolamento n. 1408/71, che gli assicurati per mancanza di autonomia beneficiano, in occasione di un soggiorno temporaneo in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania, delle prestazioni in natura dispensate dall’ente dello Stato membro di soggiorno per conto dell’ente competente, situato in Germania.
In ogni caso, si deve rilevare che, conformemente al regolamento n. 1408/71, la cui validità delle disposizioni pertinenti non è impugnata nella fattispecie, e che era applicabile tra gli Stati membri dell’Unione alla scadenza del termine impartito nel parere motivato, un assicurato non autosufficiente potrebbe persino fruire di una combinazione di prestazioni in denaro e in natura il cui importo cumulato eccede quello delle prestazioni analoghe disponibili sul territorio dello Stato competente.
Infatti, quando sono soddisfatte le condizioni previste per la sua applicazione, il disposto dell’articolo 22, paragrafo 1, lettera c), di tale regolamento e, quanto ai «titolari di pensioni o di rendite», quello dell’articolo 31 dello stesso sono volti a garantire, in particolare, il beneficio, in uno Stato membro diverso da quello dell’ente competente, delle prestazioni in natura fornite, per conto di quest’ultimo, dall’ente del luogo di soggiorno, conformemente alla normativa applicabile all’ente di quest’altro Stato membro, nonché delle prestazioni in denaro, conformemente alla normativa applicabile all’ente competente, fornite direttamente da quest’ultimo ente o per conto dello stesso.
Occorre aggiungere al riguardo che la Corte ha già affermato, in materia di cure mediche, che la concessione di prestazioni in natura di cui all’articolo 31 del regolamento n. 1408/71 non può essere soggetta né a una qualsiasi procedura di autorizzazione, né alla condizione che la malattia che ha richiesto le cure in questione si sia manifestata in modo improvviso in occasione di tale soggiorno, rendendo dette cure immediatamente necessarie (v. sentenza del 25 febbraio 2003, IKA,
C-326/00, Racc. pag. I-1703
, punto 43).
Inoltre, prevedendo l’articolo 48 TFUE un coordinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di previdenza sociale, e non la loro armonizzazione, le norme del Trattato FUE in materia di libera circolazione non possono garantire a un assicurato che un trasferimento in un altro Stato membro sia neutro sul piano, in particolare, delle prestazioni di malattia o di non autosufficienza. Infatti, tenuto conto delle disparità esistenti tra i regimi e le legislazioni degli Stati membri in materia, un simile trasferimento può, secondo i casi, essere più o meno favorevole sul piano finanziario per l’iscritto a tale regime (v. in tal senso, in particolare, sentenze del 19 marzo 2002, Hervein e a.,
C-393/99 e C-394/99, Racc. pag. I-2829
, punti 50-52; von Chamier-Glisczinski, cit., punti 84 e 85, nonché del 15 giugno 2010, Commissione/Spagna,
C-211/08, Racc. pag. I-5267
, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, in occasione di un soggiorno temporaneo in uno Stato membro, l’applicazione, se del caso in forza delle disposizioni del regolamento n. 1408/71, della normativa nazionale di questo Stato che sarebbe meno favorevole sul piano delle prestazioni di previdenza sociale di quella dello Stato competente, ai sensi dell’articolo 1, lettera q), di detto regolamento, può, in via di principio, essere conforme a quanto richiesto dal diritto primario dell’Unione in materia di libera circolazione delle persone (v. in particolare, per analogia, citate sentenze von Chamier-Glisczinski, punti 85 e 87, nonché da Silva Martins, punto 72).
Peraltro, nell’ambito della seconda censura, esposta al punto 22 della presente sentenza, la stessa Commissione ha escluso l’esistenza di una restrizione della libera prestazione dei servizi qualora la locazione di materiale sanitario in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania comporti, per le casse tedesche di assicurazione contro la perdita di autonomia, un onere supplementare che si aggiunge al finanziamento del materiale sanitario già fornito in Germania.
Orbene, va ricordato al riguardo che, ai sensi dell’articolo 36 del regolamento n. 1408/71, le prestazioni in natura erogate, in forza del titolo III di detto regolamento, dall’ente di uno Stato membro per conto dell’ente di un altro Stato membro danno luogo ad un rimborso integrale.
Ne consegue che la Commissione non ha replicato efficacemente all’argomento della Repubblica federale di Germania relativo alla possibilità che, conformemente al titolo III del regolamento n. 1408/71, un assicurato non autosufficiente benefici, in uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania, del materiale sanitario che si aggiunge al materiale analogo già finanziato in Germania.
Alla luce di tutte le precedenti considerazioni si deve concludere che la Commissione non ha provato sufficientemente l’esistenza di restrizioni della libera prestazione dei servizi risultanti dalla normativa controversa.
Ciò premesso, non essendo fondata alcuna censura invocata dalla Commissione a sostegno del suo ricorso, il ricorso stesso dev’essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione è rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Commissione europea è condannata alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.