CELEX: 62012TJ0296
Tutela dei consumatori
Regolamento (UE) n. 432/2012
Indicazioni sulla salute fornite sui prodotti alimentari
Ricorso di annullamento
Atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione
Incidenza diretta
Ricevibilità
Violazione degli articoli 13 e 28 del regolamento (CE) n. 1924/2006
Principio di buona amministrazione
Non discriminazione
Criteri di valutazione erronei
Regolamento n. 1924/2006
Eccezione di illegittimità
Diritto al contraddittorio
Certezza del diritto
Periodo transitorio irragionevole
Elenco delle indicazioni in sospeso

Fatti
Le società The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur-& gezondheidsProducten Nederland e New Care Supplements BV, ricorrenti, sono stabilite nel Regno Unito e nei Paesi Bassi e sono, da un lato, imprese che producono e commercializzano integratori alimentari e alimenti dietetici sul mercato europeo e, dall’altro, associazioni professionali che rappresentano gli interessi delle imprese che svolgono questo tipo d’attività. Queste ultime utilizzano quotidianamente indicazioni sulla salute nell’etichettatura e nella pubblicità dei loro prodotti.
A seguito dell’adozione del regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari (
GU L 404, pag. 9
), le ricorrenti hanno sottoposto talune indicazioni sulla salute alle autorità dei loro rispettivi Stati membri ai fini della procedura di autorizzazione prevista all’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, di tale regolamento. La Commissione delle Comunità europee ha in seguito ricevuto un totale di circa 44000 indicazioni sulla salute da parte degli Stati membri ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento. Sulla base di tali indicazioni sulla salute, la Commissione ha costituito un elenco consolidato, destinato ad evitare duplicazioni e ripetizioni, nonché un sistema di codificazione, pubblicato su Internet, al fine di garantire, secondo la medesima, un trattamento coerente degli elenchi nazionali e l’identificazione di dette indicazioni attraverso l’utilizzazione dei numeri «ID».
Il 24 luglio 2008, la Commissione ha formalmente trasmesso all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) una richiesta di parere scientifico conformemente all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 (in prosieguo: la «richiesta di parere scientifico»). In tale occasione, la Commissione ha trasmesso all’EFSA una prima parte dell’elenco consolidato. Le restanti parti di tale elenco sono state trasmesse nel novembre e nel dicembre 2008, previa consultazione degli Stati membri, poi, mediante un addendum, nel marzo 2010, portando il numero definitivo delle indicazioni sulla salute da esaminare a 4637.
Tra l’ottobre del 2009 e il luglio del 2011, l’EFSA ha eseguito la valutazione scientifica delle indicazioni sulla salute trasmesse dalla Commissione.
Il 16 maggio 2012, in forza dell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, la Commissione ha adottato il regolamento (UE) n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini (
GU L 136, pag. 1
). In tale regolamento, essa ha autorizzato un elenco parziale di 222 indicazioni sulla salute, corrispondenti a 497 voci iscritte nell’elenco consolidato, riguardo alle quali l’EFSA aveva sostanzialmente concluso che i dati presentati consentivano di stabilire un rapporto di causa ed effetto tra una categoria di prodotti alimentari, un alimento o uno dei suoi componenti e l’effetto asserito (in prosieguo: l’«elenco delle indicazioni consentite»). Dette indicazioni, nonché altre indicazioni che sono state respinte, sono state iscritte anche nel registro dell’Unione relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, redatto dalla Commissione conformemente all’articolo 20, paragrafo 2, lettere c) e d), del regolamento n. 1924/2006. Inoltre, la Commissione ha stabilito che il regolamento n. 432/2012 sarebbe divenuto applicabile dopo sei mesi dalla data della sua entrata in vigore, vale a dire a decorrere dal 14 dicembre 2012, al fine di consentire agli operatori del settore alimentare di adeguarsi alle sue disposizioni, segnatamente al divieto, previsto dall’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, delle indicazioni sulla salute delle quali l’EFSA ha terminato la valutazione e sulle quali la Commissione si è pronunciata.
Lo stesso giorno, la Commissione ha redatto un elenco di più di 2000 indicazioni delle quali l’EFSA non aveva terminato la valutazione o sulle quali la Commissione stessa non si era ancora pronunciata, ed ha pubblicato tale elenco sul suo sito Internet (in prosieguo: l’«elenco delle indicazioni in sospeso»). Secondo la Commissione, tali indicazioni sulla salute, che riguardavano, segnatamente, gli effetti di sostanze provenienti da piante o da erbe, denominate «sostanze botaniche», rimanevano in sospeso e potevano, pertanto, continuare ad essere utilizzate conformemente al regime transitorio previsto dall’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n 1924/2006.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 luglio 2012, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 settembre 2012, la Repubblica ceca ha chiesto di poter intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 26 settembre 2012, il Consiglio dell’Unione europea ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 settembre 2012, il Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 settembre 2012, la FederSalus, la Medestea biotech SpA e la Naturando Srl hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 ottobre 2012, il Parlamento europeo ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 ottobre 2012, la Repubblica francese ha chiesto di poter intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con lettere depositate presso la cancelleria del Tribunale il 24 ottobre 2012, le ricorrenti hanno chiesto, conformemente all’articolo 116, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, l’esclusione di taluni dati riservati dalla comunicazione degli allegati dell’atto introduttivo alle parti intervenienti, nel caso in cui esse venissero ammesse ad intervenire nella controversia. Le ricorrenti hanno prodotto, ai fini di tale comunicazione, una versione non riservata dell’atto di cui trattasi.
Con ordinanze del 16 gennaio 2013, il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha accolto le istanze di intervento della Repubblica ceca, del Consiglio, del Parlamento, della Repubblica francese e del BEUC, a sostegno delle conclusioni della Commissione, nonché quelle della FederSalus, della Medestea biotech e della Naturando, a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti. Inoltre, il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha riservato la decisione in merito alla fondatezza della domanda di trattamento riservato e ha provvisoriamente limitato la comunicazione degli atti processuali a dette parti ad una versione non riservata, in attesa di eventuali osservazioni sulla richiesta di trattamento riservato.
Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 7 febbraio 2013, il BEUC ha formulato obiezioni nei confronti della domanda di trattamento riservato presentata dalle ricorrenti.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 aprile 2013, la Repubblica ceca ha informato il Tribunale che essa rinunciava ad intervenire a sostegno della Commissione.
Con ordinanza del 5 luglio 2013, la Repubblica ceca è stata cancellata dal ruolo quale interveniente nella presente causa.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Stante l’impedimento del presidente dell’Ottava Sezione a tenere udienza, il presidente del Tribunale ha nominato, secondo l’ordine previsto all’articolo 6 del regolamento di procedura, un primo giudice per sostituirlo e, in applicazione dell’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento di procedura, un secondo giudice per completare la sezione.
Il 22 aprile 2014, le ricorrenti hanno depositato presso la cancelleria del Tribunale, quale nuovo elemento di prova a sostegno dei loro argomenti, un bollettino del Ministero della Sanità del Regno Unito datato 16 aprile 2014.
Con decisione del presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale del 5 maggio 2014, il bollettino in questione è stato versato nel fascicolo ed è stato fissato un termine affinché le altre parti potessero pronunciarsi al riguardo. Queste ultime hanno presentato le loro osservazioni nel termine impartito.
Con ordinanza del 4 settembre 2014, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale ha accolto la domanda di trattamento riservato delle ricorrenti e ha riservato la decisione sulle spese.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura, ha, da un lato, invitato le ricorrenti a fornirgli l’elenco delle indicazioni sulla salute che le riguardavano e ad indicare in modo preciso lo status di dette indicazioni, in particolare se queste erano state autorizzate, respinte o lasciate in sospeso a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012. Dall’altro, il Tribunale ha invitato le parti a precisare se il regolamento n. 432/2012 costituisse, a loro avviso, un atto regolamentare che riguardava le ricorrenti direttamente e che non comportava misure d’esecuzione ai sensi della terza ipotesi prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Le parti hanno dato seguito a tali richieste nel termine impartito.
Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 22 ottobre 2014.
Le ricorrenti, sostenute dalla FederSalus, dalla Medestea biotech e dalla Naturando, chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare il regolamento n. 432/2012;
—
annullare la decisione della Commissione recante adozione dell’elenco di indicazioni in sospeso;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dal Consiglio, dal Parlamento, dalla Repubblica francese e dal BEUC, chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
In via preliminare, va anzitutto osservato che, sebbene nell’ambito del primo capo delle conclusioni le ricorrenti chiedano al Tribunale l’annullamento del regolamento n. 432/2012, si evince dall’atto introduttivo del ricorso che tale domanda di annullamento sarebbe fondata in parte sull’illegittimità dell’atto servito da base a detto regolamento. In tali circostanze, occorre ritenere che la domanda sia parimenti rivolta, in via incidentale e sul fondamento dell’articolo 277 TFUE, ad ottenere che sia dichiarata, a sostegno della domanda di annullamento, l’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006. Le ricorrenti chiedono, inoltre, l’annullamento dell’asserita decisione della Commissione recante adozione dell’elenco delle indicazioni in sospeso. Occorre esaminare queste tre domande separatamente.
1.
Sulla domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012
Sulla ricevibilità
Senza sollevare formalmente un’eccezione di irricevibilità a titolo dell’articolo 114 del regolamento di procedura, la Commissione, sostenuta dal Consiglio, dal Parlamento, dalla Repubblica francese e dal BEUC, sostiene che la domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012 è irricevibile. In particolare, essa fa valere che, anche considerando il regolamento n. 432/2012 un atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, le ricorrenti non hanno dimostrato che detto regolamento le riguardasse direttamente.
Le ricorrenti contestano gli argomenti della Commissione circa l’irricevibilità del ricorso. In primo luogo, esse fanno valere che il regolamento n. 432/2012 è un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, che non comporta misure d’esecuzione. Esse sostengono poi che, conformemente alla giurisprudenza, questo regolamento le riguarda direttamente poiché, da un lato, produce direttamente effetti nella loro sfera giuridica e, dall’altro, non lascia alcuna discrezionalità ai destinatari incaricati della sua attuazione.
Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e al secondo comma del suddetto articolo, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.
Nel caso di specie, è pacifico che il regolamento n. 432/2012 non sia stato indirizzato alle ricorrenti, le quali non sono quindi destinatarie di tale atto. Pertanto, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, le ricorrenti possono proporre un ricorso di annullamento contro detto atto solo a condizione che esso costituisca un atto regolamentare che le riguardi direttamente e non comporti alcuna misura d’esecuzione, o a condizione che le riguardi direttamente e individualmente.
Pertanto, in primo luogo, occorre verificare se il regolamento n. 432/2012 costituisca un atto regolamentare, ai sensi della terza ipotesi prevista dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Secondo la giurisprudenza, la nozione di «atto regolamentare» deve essere intesa nel senso che include qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti legislativi (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc.,
EU:C:2013:625
, punto 60).
Nel caso di specie, da un lato, il regolamento n. 432/2012 ha come base giuridica l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, che conferisce alla Commissione il mandato ad adottare, conformemente alla procedura prevista all’articolo 25, paragrafo 3, dello stesso regolamento, un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle che fanno riferimento alla riduzione dei rischi di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini. L’articolo 25, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 rinvia, a sua volta, all’articolo 5 bis della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (
GU L 184, pag. 23
), che riguarda l’adozione di misure che hanno per oggetto la modifica degli elementi non essenziali di un atto di base adottato secondo la procedura di codecisione. Da ciò risulta che il regolamento n. 432/2012 è stato adottato dalla Commissione nell’esercizio di competenze d’esecuzione, nell’ambito della procedura di regolamentazione con controllo, e che, conseguentemente, non costituisce un atto legislativo ai sensi della giurisprudenza derivante dalla sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, cit. al punto 34 supra (
EU:C:2013:625
).
D’altro lato, dal momento che il regolamento n. 432/2012, in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006, si applica a tutti gli operatori economici del settore alimentare che utilizzano indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini, si deve concludere che esso abbia una portata generale, in quanto si applica a situazioni determinate obiettivamente e produce effetti giuridici obbligatori nei confronti di una categoria di persone considerate in modo generale ed astratto [v., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2011, Microban International e Microban (Europe)/Commissione, T‑262/10, Racc.,
EU:T:2011:623
, punto 23].
Ne consegue che il regolamento n. 432/2012 costituisce un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
In secondo luogo, per quanto riguarda la nozione di incidenza diretta, è stato statuito che tale condizione esige, in primo luogo, che la misura incriminata produca direttamente effetti nella sfera giuridica di una parte ricorrente e, in secondo luogo, che essa non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari della misura stessa incaricati della sua applicazione, di carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa incriminata senza intervento di altre norme intermedie (sentenze del 5 maggio 1998, Dreyfus/Commissione, C‑386/96 P, Racc.,
EU:C:1998:193
, punto 43, e del 10 settembre 2009, Commissione/Ente per le Ville Vesuviane ed Ente per le Ville Vesuviane/Commissione, C‑445/07 P e C‑455/07 P, Racc.,
EU:C:2009:529
, punto 45).
Nel caso di specie si deve rilevare, anzitutto, che gli effetti che derivano dal regolamento n. 432/2012 consistono nell’autorizzare, in forza del suo articolo 1, un totale di 222 indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini. Inoltre, come illustrato ai considerando 12 e 13 del regolamento n. 432/2012, quest’ultimo ha per effetto il divieto, in forza della sua applicazione in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, di un certo numero di indicazioni dello stesso genere, di cui la valutazione e l’esame a titolo dell’articolo 13, paragrafo 3, di detto regolamento sono stati completati rispettivamente dall’EFSA e dalla Commissione, concludendo, sostanzialmente, che queste non erano scientificamente supportate, o che non rispettavano i requisiti generali o specifici previsti da detto regolamento.
Ne consegue che, poiché le ricorrenti contestano la legittimità del regolamento n. 432/2012, spetta loro identificare le indicazioni interessate da detto regolamento che incidono sulla loro sfera giuridica, al fine di dimostrare che quest’ultimo le riguarda direttamente ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Più in particolare, dal momento che, come risulta sostanzialmente dalle loro memorie, le indicazioni sulla salute consentite non sono oggetto del loro ricorso, per il fatto che il loro annullamento non presenterebbe alcun interesse per le ricorrenti, queste sono tenute a dimostrare che, al momento della presentazione del ricorso davanti al Tribunale, esse utilizzavano, nelle comunicazioni di natura commerciale relative ai loro prodotti, indicazioni vietate a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012.
Nel caso di specie, in risposta alla domanda rivolta nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, le ricorrenti, e segnatamente la seconda, la terza e la quinta ricorrente, quali produttrici di prodotti alimentari, hanno fornito al Tribunale l’elenco delle indicazioni sulla salute che le riguardavano, indicando in modo preciso lo status di dette indicazioni, e in particolare se esse siano state respinte a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012. Inoltre, esse hanno prodotto una dichiarazione firmata dai loro rispettivi direttori, la quale confermava, segnatamente, che dette indicazioni venivano utilizzate alla data di presentazione del ricorso, ossia il 2 luglio 2014. Poiché tali documenti attestano che le ricorrenti erano ricorse, nella commercializzazione di loro prodotti, ad indicazioni sulla salute respinte dal regolamento n. 432/2012, è giocoforza constatare che quest’ultimo è idoneo ad esplicare i suoi effetti nella loro sfera giuridica.
Deve poi essere respinta l’affermazione della Commissione, formulata sia nelle sue risposte alle misure di organizzazione del procedimento sia in udienza, secondo la quale i documenti prodotti dalle ricorrenti sarebbero privi di efficacia probatoria. A tal riguardo occorre rammentare che, in conformità ad una giurisprudenza costante, per l’attività della Corte e del Tribunale vale il principio del libero apprezzamento delle prove e che il solo criterio di apprezzamento dell’efficacia delle prove prodotte è la loro attendibilità. Inoltre, per valutare l’efficacia probatoria di un documento, si deve prendere in considerazione la verosimiglianza dell’informazione in esso contenuta e considerare, in particolare, la provenienza del documento, le circostanze in cui esso è stato elaborato, il suo destinatario e chiedersi se, in base al suo contenuto, esso appaia ragionevole e affidabile (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2012, Shell Petroleum e a./Commissione, T‑343/06, Racc.,
EU:T:2012:478
, punto 161 e la giurisprudenza ivi citata). Orbene, nella specie, in primo luogo, i documenti forniti dalle ricorrenti sono dichiarazioni firmate dai direttori di queste ultime, i quali sono reputati in grado di offrire indicazioni precise quanto alle informazioni richieste; in secondo luogo, essi sono stati prodotti su domanda espressa del Tribunale e, in terzo luogo, essi sono stati presentati tramite l’avvocato che rappresenta le ricorrenti nella loro azione, il quale, in quanto soggetto che svolge un’attività di collaborazione con l’amministrazione della giustizia e a causa degli obblighi deontologici ad esso incombenti, è tenuto a vigilare sull’autenticità e sulla veridicità di detti documenti. In tali circostanze, il Tribunale ritiene che la credibilità di tali documenti sia sufficientemente dimostrata. Inoltre, sebbene la Commissione contesti in maniera globale la veridicità di queste dichiarazioni, essa non deduce alcun indizio che suggerisca la falsità di informazioni precise contenute nell’elenco trasmesso dalle ricorrenti nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento.
Inoltre, per quanto attiene alla prima e alla quarta ricorrente, le quali, in quanto associazioni di produttori di integratori alimentari, non avrebbero, secondo la Commissione, la legittimazione ad agire nella presente causa, è sufficiente rilevare che, dal momento che le ricorrenti hanno introdotto un unico ricorso, la cui ricevibilità è stata dimostrata nei confronti della seconda, della terza e della quinta ricorrente, non occorre esaminare, per ragioni di economia procedurale, la ricevibilità del ricorso per quanto attiene alla prima e alla quarta ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10,
EU:T:2012:635
, punto 19 e la giurisprudenza ivi citata).
Infine, occorre rilevare che il regolamento n. 432/2012 non lascia alcun potere discrezionale ai suoi destinatari, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto 38 supra, in quanto l’autorizzazione prevista in detto regolamento è manifestamente di carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa incriminata senza intervento di altre norme intermedie. A tal riguardo, è sufficiente rilevare che, ai sensi dell’articolo 2 del regolamento n. 432/2012, quest’ultimo è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
Ne consegue che si deve ritenere che il regolamento n. 432/2012 riguardi direttamente le ricorrenti.
In terzo luogo, per quanto attiene alla questione se il regolamento n. 432/2012 contenga o meno misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, occorre rammentare anzitutto che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «atti regolamentari (...) che non comportano alcuna misura di esecuzione» deve essere interpretata alla luce dell’obiettivo di detta disposizione consistente, come si evince dalla sua genesi, nell’evitare che un singolo sia costretto a violare la legge per poter accedere al giudice (sentenza del 19 dicembre 2013, Telefónica/Commissione, C‑274/12 P, Racc.,
EU:C:2013:852
, punto 27).
Per valutare se un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, occorre far riferimento alla posizione della persona che invoca il diritto di ricorso ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Resta quindi irrilevante la questione se l’atto di cui trattasi comporti misure di esecuzione nei confronti di altri singoli (sentenza Telefónica/Commissione, cit. al punto 46 supra,
EU:C:2013:852
, punto 30).
Al fine di verificare se l’atto impugnato comporti misure di esecuzione, occorre far esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso e, nel caso in cui il ricorrente chieda solamente l’annullamento parziale di un atto, sono solamente le misure di esecuzione che tale capo dell’atto eventualmente comporti a dover essere, all’occorrenza, prese in considerazione (sentenza Telefónica/Commissione, cit. al punto 46 supra,
EU:C:2013:852
, punto 31).
Nella specie, è sufficiente rilevare che il regolamento n. 432/2012 per definizione si applica in modo automatico nei confronti delle ricorrenti e che la sua applicazione non esige alcun tipo di misura da parte delle autorità pubbliche nazionali o europee.
Ne consegue che il regolamento n. 432/2012 non comporta misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Di conseguenza, atteso che il regolamento n. 432/2012 costituisce un atto regolamentare che riguarda direttamente le ricorrenti e che non comporta alcuna misura di esecuzione, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione deve essere respinta, senza che occorra esaminare l’eventuale incidenza individuale sulle ricorrenti.
Nel merito
A sostegno della loro domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012, le ricorrenti fanno valere due motivi. Il primo verte sulla mancanza di base giuridica e sulla violazione dei principi di certezza del diritto, di buona amministrazione e di non discriminazione in occasione dell’adozione della decisione di dividere in più tappe la procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute. Il secondo motivo verte su una violazione dei principi di buona amministrazione e di certezza del diritto, nonché su una violazione del dovere di cooperazione con le autorità per la sicurezza alimentare nazionali e dell’obbligo di motivazione in occasione della mancata inclusione di un numero elevato di indicazioni sulla salute nell’elenco delle indicazioni consentite.
Sul primo motivo, vertente sulla mancanza di base giuridica e sulla violazione dei principi di certezza del diritto, di buona amministrazione e di non discriminazione in occasione dell’adozione della decisione di dividere in più tappe la procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute
Il primo motivo si divide in due parti.
– Sulla prima parte, attinente alla mancanza di base giuridica e alla violazione del principio di certezza del diritto
Con la prima parte del primo motivo, le ricorrenti fanno valere tre censure.
Con la prima censura si lamenta che la misura prevista dal regolamento n. 432/2012, consistente nella divisione in più tappe della procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute, difetta di base giuridica, dal momento che l’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006 si limiterebbe a prevedere l’adozione di un unico elenco definitivo di autorizzazione per tutte le indicazioni sulla salute di cui ai suoi paragrafi da 1 a 3, cosicché esso non consentirebbe di procedere alla redazione di detto elenco in maniera parziale e graduale, come fatto dalla Commissione. Le ricorrenti osservano, inoltre, che la Commissione non ha rispettato il termine previsto dal regolamento n. 1924/2006 per l’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite.
La seconda censura, concerne il fatto che l’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006 non conferirebbe alla Commissione la competenza necessaria al fine di prevedere misure transitorie supplementari per le indicazioni che detta istituzione ha deciso di porre in sospeso.
La terza censura concerne la violazione del principio di certezza del diritto, in quanto non sarebbe possibile identificare, con chiarezza e precisione, le indicazioni che, secondo la Commissione, restano in sospeso, segnatamente rispetto alle indicazioni che sono state respinte.
La Commissione, sostenuta segnatamente dalla Repubblica francese e dal BEUC, contesta gli argomenti delle ricorrenti, i quali poggiano, a suo avviso, su un’interpretazione erronea delle disposizioni in questione. Essa aggiunge parimenti che la decisione di dividere in più tappe la procedura di autorizzazione era giustificata dalle circostanze del caso di specie.
In primo luogo, per quanto attiene alla censura relativa all’asserita mancanza di base giuridica che autorizzi la divisione in più tappe della procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute, occorre rilevare, in via preliminare, che il legislatore dell’Unione ha affidato alla Commissione, tramite l’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006, il compito di stilare, nell’Unione, un elenco armonizzato delle indicazioni sulla salute consentite diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini. In particolare, secondo detto articolo, l’elenco doveva contenere le indicazioni sulla salute che, oltre ad appartenere ad una delle tre categorie elencate al suo paragrafo 1, si fondassero su prove scientifiche generalmente accettate e fossero idonee ad essere ben comprese dal consumatore medio. Inoltre, dall’articolo 13, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1924/2006 si evince, in sostanza, che l’elenco delle indicazioni consentite doveva essere adottato dalla Commissione, conformemente al procedimento previsto dall’articolo 25, paragrafo 3, del medesimo regolamento, a seguito, da un lato, dell’invio, da parte degli Stati membri, degli elenchi delle indicazioni sulla salute utilizzate nei loro rispettivi mercati e, dall’altro, della consultazione dell’EFSA, al più tardi entro il 31 gennaio 2010.
Orbene, è giocoforza constatare che il testo dell’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006 non specifica se l’elenco delle indicazioni consentite dovesse essere adottato in una sola volta, come sostenuto dalle ricorrenti, oppure se, per contro, tale elenco potesse essere adottato in più tappe, consentendo così alla Commissione di rinviare l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute la cui valutazione dinanzi all’EFSA o dinanzi alla medesima non fosse conclusa. Occorre pertanto verificare se la Commissione, ritenendo che detta disposizione le permettesse di procedere gradualmente all’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite, sia incorsa in un errore.
Il Tribunale rammenta che, secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v. sentenza del 7 giugno 2005, VEMW e a., C‑17/03, Racc.,
EU:C:2005:362
, punto 41 e la giurisprudenza citata).
Dal momento che le interpretazioni letterale e storica di un regolamento, e in particolare di una delle sue disposizioni, non consentono di coglierne la portata esatta, occorre interpretare la normativa di cui trattasi sulla scorta tanto della sua finalità quanto della sua economia generale [v. sentenza del 10 ottobre 2012, Gem-Year e Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Consiglio, T‑172/09,
EU:T:2012:532
, punto 106 e la giurisprudenza ivi citata].
Inoltre, il dispositivo di un atto è indissociabile dalla sua motivazione e dev’essere pertanto interpretato, se necessario, tenendo conto dei motivi che hanno portato alla sua adozione (v. sentenza dell’11 settembre 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Consiglio, T‑443/11, Racc.,
EU:T:2014:774
, punto 118 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, occorre rilevare che, come si evince sia dai suoi considerando 1 e 2 sia dal suo articolo 1, il regolamento n. 1924/2006 mira ad eliminare gli ostacoli agli scambi nell’Unione che risultano dalle differenze fra le disposizioni nazionali relative alle comunicazioni commerciali delle indicazioni figuranti nell’etichettatura e nella pubblicità dei prodotti alimentari, assicurando al contempo un elevato livello di tutela dei consumatori mediante l’agevolazione delle loro scelte attraverso l’immissione sul mercato di prodotti sicuri e adeguatamente etichettati. Più specificamente, secondo il considerando 14 del medesimo regolamento, è necessario garantire che le sostanze per le quali è fornita un’indicazione abbiano dimostrato di avere un effetto nutrizionale o fisiologico benefico. Il considerando 23 del regolamento n. 1924/2006 indica inoltre che le indicazioni sulla salute devono essere autorizzate nell’Unione soltanto dopo una valutazione scientifica del più alto livello possibile e che dovrebbe essere effettuata dall’EFSA.
Orbene, alla luce degli obiettivi menzionati al punto 64 supra, occorre anzitutto interpretare l’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006 nel senso che esso comporta unicamente un obbligo di risultato per la Commissione, consistente nell’adozione, previa consultazione dell’EFSA, dell’elenco delle indicazioni consentite sulla base degli elenchi nazionali forniti dagli Stati membri. Infatti, nulla nel testo di tale articolo o dei considerando del regolamento n. 1924/2006 suggerisce che il legislatore dell’Unione abbia inteso privare la Commissione della facoltà di procedere in maniera graduale alla redazione di detto elenco e, in particolare, di completarlo man mano che le valutazioni tecniche vengano effettuate dall’EFSA e le condizioni fissate da detto regolamento vengano verificate dalla Commissione stessa. Al contrario, in quanto l’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006 non precisa le modalità secondo le quali la Commissione deve adempiere alla sua missione, tale disposizione assoggetta al potere discrezionale di tale istituzione la definizione, nel rispetto dei principi fissati dal regolamento n. 1924/2006 e del diritto dell’Unione, della cadenza temporale che deve portare all’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite. A tal riguardo occorre rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, dev’essere riconosciuto alla Commissione un ampio potere discrezionale affinché quest’ultima possa perseguire efficacemente gli obiettivi assegnatile e in considerazione, come nella specie, delle complesse valutazioni tecniche che essa deve effettuare (v., in tal senso, sentenze del 9 settembre 2008, Bayer CropScience e a./Commissione, T‑75/06, Racc.,
EU:T:2008:317
, punti 81 e 82, nonché del 19 gennaio 2012, Xeda International e Pace International/Commissione, T‑71/10,
EU:T:2012:18
, punto 69).
Inoltre, l’interpretazione che precede è parimenti avvalorata, come rilevato segnatamente dalla Repubblica francese, dal fatto che, come si evince dall’articolo 13, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1924/2006, il legislatore ha previsto la possibilità di modificare l’elenco delle indicazioni consentite vuoi sulla base di prove scientifiche generalmente accettate, vuoi sulla base di prove scientifiche recenti. Si deve pertanto ritenere che il legislatore non si sia opposto al fatto che tale elenco venga completato in maniera graduale e, di conseguenza, al fatto che esso abbia natura progressiva, alla luce dei dati scientifici disponibili.
Infine, sebbene le ricorrenti facciano valere che il considerando 26 del regolamento n. 1924/2006 fa riferimento ad «un» elenco di indicazioni sulla salute consentite e che l’articolo 28, paragrafo 5, del medesimo regolamento richiama parimenti «l’»elenco delle indicazioni sulla salute consentite, è giocoforza constatare che tale circostanza non incide sulla possibilità di adottare tale elenco in maniera graduale. Infatti, occorre rilevare, al pari della Commissione, che l’approccio fondato sull’adozione in più tappe dell’elenco delle indicazioni consentite non sfocia nell’adozione di diversi elenchi, come sosterrebbero le ricorrenti, bensì nell’adozione di un unico elenco completato gradualmente.
Ne consegue che il testo del regolamento n. 1924/2006, in particolare del suo articolo 13, paragrafi da 1 a 3, non può essere interpretato nel senso che esso vieta alla Commissione l’adozione in più tappe dell’elenco delle indicazioni consentite.
Di conseguenza, si deve concludere nel senso che la Commissione, ritenendo che la disposizione in questione le permettesse di procedere gradualmente all’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite, non è incorsa in un errore.
La conclusione che precede non può essere rimessa in discussione dagli altri argomenti addotti dalle ricorrenti nell’ambito di questa prima censura.
In primo luogo, sebbene sia vero, come osservato dalle ricorrenti, che, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, la Commissione era tenuta ad adottare l’elenco completo delle indicazioni consentite entro il 31 gennaio 2010 e che detto elenco è stato adottato solo parzialmente dal regolamento n. 432/2012 in data 16 maggio 2012, si deve richiamare la giurisprudenza secondo la quale, in mancanza di una disposizione che preveda espressamente o implicitamente le conseguenze del superamento di termini procedurali come quelli in oggetto, il superamento in questione può comportare l’annullamento totale o parziale dell’atto il cui iter di adozione comprende i termini in causa soltanto se è provato che, in mancanza di questa irregolarità, detto atto avrebbe potuto avere un contenuto diverso (v. sentenza del 30 aprile 2014, Hagenmeyer e Hahn/Commissione, T‑17/12, Racc.,
EU:T:2014:234
, punto 160 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, le ricorrenti, al di là della constatazione del superamento del summenzionato termine da parte della Commissione, non adducono, nell’ambito della presente censura, alcun argomento diretto a far dichiarare che il regolamento n. 432/2012 avrebbe avuto un contenuto diverso se fosse stato adottato prima del 31 gennaio 2010. Di conseguenza, il regolamento n. 432/2012 non può essere annullato per il solo motivo che esso è stato adottato oltre il termine fissato all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006.
In secondo luogo, nei limiti in cui la censura delle ricorrenti debba essere intesa nel senso che essa è diretta a far dichiarare che la decisione di suddividere la procedura di autorizzazione non era in ogni caso giustificata, occorre ricordare anzitutto che, alla luce dell’ampio potere discrezionale riconosciuto a tale istituzione, in forza della giurisprudenza citata al punto 65 supra, il controllo, da parte del giudice dell’Unione, della fondatezza delle valutazioni effettuate dalla Commissione in un settore complesso si limita, segnatamente, ad esaminare se l’esercizio, da parte delle istituzioni dell’Unione, delle loro competenze non sia inficiato da errore manifesto, se non si sia verificato uno sviamento di potere o, ancora, se esse non abbiano manifestamente oltrepassato i limiti del loro potere discrezionale [sentenze del 9 settembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e a., C‑236/01, Racc.,
EU:C:2003:431
, punto 135, e del 15 ottobre 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Racc.,
EU:C:2009:635
, punto 47].
Orbene, nella specie, è giocoforza constatare che la Commissione ha potuto legittimamente ritenere che la decisione di suddividere la procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute e di rinviare la valutazione di talune di dette indicazioni fosse necessaria al fine di realizzare in maniera migliore i diversi obiettivi del regolamento n. 1924/2006, tenuto conto, segnatamente, delle difficoltà particolari sopravvenute nel corso di detta procedura, anche qualora ciò rappresentasse, come sostenuto dalle ricorrenti, un cambiamento rispetto all’orientamento iniziale.
Infatti, occorre rilevare che varie circostanze, segnatamente il numero, superiore a 44000, di indicazioni sulla salute figuranti negli elenchi nazionali trasmessi dagli Stati membri in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006, la mancanza di informazioni precise da parte di taluni di detti Stati in occasione di tale trasmissione e la necessità di redigere un elenco consolidato e un sistema di codificazione al fine di garantire l’identificazione delle indicazioni da esaminare, hanno costretto la Commissione ad adottare un approccio alternativo, destinato a preservare, in particolare, l’equilibrio fra gli obiettivi di portare chiarezza sul mercato e di tutela del consumatore. A tal riguardo occorre osservare, al pari della Commissione, che una decisione che consiste nell’attendere il completamento della valutazione di tutte le indicazioni sulla salute fornite dagli Stati membri prima di procedere all’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite avrebbe ritardato ulteriormente la realizzazione degli obiettivi del regolamento n. 1924/2006.
Inoltre, per quanto attiene all’argomento delle ricorrenti secondo il quale non era necessario agire in via d’urgenza, in particolare alla luce delle disposizioni generali previste in materia di etichettatura, segnatamente, dalla direttiva 2000/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 marzo 2000, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità (
GU L 109, pag. 29
), occorre rilevare che detta direttiva si limita a vietare in maniera generale l’impiego di informazioni che indurrebbero in errore l’acquirente o attribuirebbero ai prodotti alimentari proprietà medicamentose. Per contro, come emerge dal considerando 3 del regolamento n. 1924/2006, quest’ultimo regolamento e, di conseguenza, il regolamento n. 432/2012 mirano ad integrare i principi generali della direttiva 2000/13/CE e a stabilire disposizioni specifiche riguardanti l’utilizzo delle indicazioni sulla salute relative ai prodotti alimentari forniti come tali al consumatore.
Ne consegue che non è dato rilevare alcun errore manifesto di valutazione della Commissione nella decisione di suddividere in più tappe la procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute.
La prima censura deve, quindi, essere respinta.
In secondo luogo, per quanto attiene alla censura concernente la violazione delle misure transitorie previste dall’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, occorre osservare anzitutto che, come si evince dai considerando 10 e 11 del regolamento n. 432/2012, la Commissione ha effettivamente spiegato che le indicazioni rimaste in sospeso, a causa, segnatamente, della mancanza di valutazione scientifica da parte dell’EFSA o dell’esistenza di altri fattori legittimi che impedivano alla Commissione di pronunciarsi in tale fase sulla loro autorizzazione, potevano ancora essere utilizzate a norma delle misure transitorie previste ai summenzionati articoli.
A tal riguardo si deve rilevare che la Corte ha precisato, nella sua sentenza del 10 aprile 2014, Ehrmann (C‑609/12, Racc.,
EU:C:2014:252
), che l’articolo 28 del regolamento n. 1924/2006 prevede misure che, come enunciato dal suo considerando 33, hanno lo scopo di consentire agli operatori del settore alimentare di adeguarsi ai requisiti di detto regolamento. Per quanto riguarda le indicazioni sulla salute, tali misure transitorie sono previste dall’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del medesimo regolamento (sentenza Ehrmann, cit. supra,
EU:C:2014:252
, punto 31).
Così, da un lato, ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006, le indicazioni sulla salute previste dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento possono essere fornite dalla data di entrata in vigore di detto regolamento e fino all’adozione dell’elenco di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del medesimo regolamento, sotto la responsabilità degli operatori del settore alimentare, purché siano conformi a detto regolamento e alle vigenti disposizioni nazionali applicabili, e fatta salva l’adozione delle misure di salvaguardia di cui all’articolo 24 di tale regolamento. Emerge, quindi, dalla formulazione dell’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006 che un operatore del settore alimentare può, sotto la propria responsabilità e alle condizioni indicate, fare uso di indicazioni sulla salute per il periodo tra l’entrata in vigore del medesimo regolamento e l’adozione dell’elenco di cui all’articolo 13 del medesimo regolamento (sentenza Ehrmann, punto 80 supra,
EU:C:2014:252
, punti 32 e 33).
Dall’altro lato, per quanto riguarda le indicazioni sulla salute previste, segnatamente, dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera b) e c), del regolamento n. 1924/2006, esse sono soggette alla misura transitoria di cui all’articolo 28, paragrafo 6, di detto regolamento. Tale disposizione ha ad oggetto indicazioni sulla salute che sono state utilizzate conformemente alle disposizioni nazionali prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1924/2006, cioè prima del 19 gennaio 2007 (v., in tal senso, sentenza Ehrmann, cit. al punto 80 supra,
EU:C:2014:252
, punti 34 e 35), e consente l’utilizzazione di dette indicazioni, se del caso, per un periodo di sei mesi dall’adozione di una decisione conformemente alle procedure previste da detta disposizione.
Si evince dal testo dell’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006 che l’applicazione delle misure transitorie è prevista per le indicazioni sulla salute in corso di valutazione e nei confronti delle quali non è stata adottata alcuna decisione da parte della Commissione. In tali circostanze, a prescindere dalla loro classificazione all’interno delle tre categorie previste dall’articolo 13, paragrafo 1, di tale regolamento, nulla osta a che le indicazioni rimaste in sospeso, in attesa della loro valutazione da parte dell’EFSA o del loro esame da parte della Commissione, possano beneficiare delle misure transitorie previste da detto regolamento.
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, la Commissione non ha fissato misure transitorie supplementari non previste dall’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006 e non ha neanche violato detto articolo precisando che le indicazioni sulla salute rimaste in sospeso potevano continuare ad essere utilizzate.
La seconda censura deve, quindi, essere respinta.
In terzo luogo, per quanto attiene alla censura relativa alla violazione del principio di certezza del diritto, occorre ricordare, in via preliminare, che una giurisprudenza costante esige che le norme giuridiche siano chiare e precise e che le loro conseguenze siano prevedibili (v. sentenza del 15 settembre 2005, Irlanda/Commissione, C‑199/03, Racc.,
EU:C:2005:548
, punto 69 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, sebbene le ricorrenti facciano valere che le indicazioni rimaste in sospeso non possono essere agevolmente identificate dagli operatori del mercato, i quali non saprebbero pertanto quali indicazioni possano essere ancora utilizzate a norma dell’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, rispetto, segnatamente, a quelle che sono state respinte, è giocoforza constatare che i considerando 4 e 11 del regolamento n. 432/2012 operano un rinvio ai siti Internet rispettivamente dell’EFSA e della Commissione, ove vengono messi a disposizione del pubblico, da un lato, l’elenco consolidato che individua l’insieme dei codici ID relativi alle indicazioni sulla salute trasmesse dagli Stati membri in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006 e, dall’altro, l’elenco che indica i codici ID relativi alle indicazioni sulla salute rimaste in sospeso, nonché l’elenco dei codici ID relativi alle indicazioni sulla salute respinte. In tale contesto, occorre rilevare che l’identificazione delle indicazioni sulla salute in corso di valutazione e rimaste in sospeso risulta dalla consultazione dell’elenco consolidato alla luce dei codici ID forniti dalla Commissione. Anche se sarebbe stata auspicabile l’adozione, da parte della Commissione, sia per quanto attiene alle indicazioni in sospeso che per quanto attiene alle indicazioni respinte, di un elenco avente un formato simile a quello dell’elenco delle indicazioni consentite, allegato al regolamento n. 432/2012, al fine di agevolare le parti interessate nel compito di identificazione, la circostanza che la Commissione abbia, nella specie, proceduto diversamente non può bastare a suffragare la censura delle ricorrenti attinente alla mancanza di chiarezza o precisione a tal riguardo.
Le ricorrenti hanno inoltre comunicato al Tribunale, quale nuovo elemento di prova a sostegno del loro argomento secondo il quale l’elenco delle indicazioni in sospeso manca di chiarezza, un bollettino del Ministero della Sanità del Regno Unito datato 16 aprile 2014, il quale sottolineerebbe che le autorità in tale Stato membro hanno ritenuto che la ricerca nell’elenco delle indicazioni in sospeso fosse un «compito difficile».
Tuttavia, a tal riguardo, anzitutto è sufficiente rilevare che il fatto che le autorità del Regno Unito ritengano che la ricerca delle indicazioni sulla salute in sospeso comporti una certa difficoltà non è, di per sé, sufficiente per addebitare alla Commissione una mancanza di precisione o di chiarezza, in quanto, come si evince dal punto 87 supra, le indicazioni in sospeso possono essere ritrovate consultando i documenti messi a disposizione del pubblico dalla Commissione e dall’EFSA. Poi, benché il bollettino del Ministero della Sanità del Regno Unito datato 16 aprile 2014 orienti parimenti i lettori verso una tabella delle indicazioni in sospeso, elaborata da detto Ministero, la quale presenta una versione più semplice dell’elenco di dette indicazioni, la decisione delle autorità nazionali di proporre uno strumento di aiuto ai produttori di prodotti alimentari non può essere considerata rivelatrice di un vizio del regolamento n. 432/2012, idoneo a comportarne l’annullamento, quanto piuttosto un meccanismo di aiuto che dette autorità hanno, di propria iniziativa, deciso di adottare nell’ambito delle loro competenze. Infine, sebbene le ricorrenti sostengano, alla luce di detto bollettino, che la mancanza di chiarezza dell’elenco delle indicazioni in sospeso possa parimenti essere desunta dall’assenza di precisione quanto alla lingua nella quale dette indicazioni possono essere utilizzate, è giocoforza constatare, al pari della Commissione, che un siffatto argomento non è stato sollevato dalle ricorrenti nell’ambito delle loro memorie, bensì in occasione della comunicazione del nuovo elemento di prova, cosicché esso deve essere dichiarato irricevibile in quanto tardivo.
Ne consegue che le ricorrenti non sono state in grado di dimostrare una violazione del principio di certezza del diritto da parte della Commissione per quanto attiene all’identificazione delle indicazioni in sospeso.
La terza censura deve, quindi, essere respinta.
Alla luce di quanto sin qui esposto, la prima parte del primo motivo dev’essere respinta.
– Sulla seconda parte, attinente alla violazione dei principi di buona amministrazione e di non discriminazione
Con la seconda parte del primo motivo, le ricorrenti fanno valere due censure.
Con la prima censura, si sostiene che la decisione di suddividere la procedura di autorizzazione in più tappe viola il principio di buona amministrazione, quale sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In particolare, le ricorrenti addebitano alla Commissione di non avere informato né consultato le diverse parti interessate da tale decisione e di non averla sufficientemente motivata.
La seconda censura attiene alla violazione del principio della parità di trattamento e di non discriminazione, dovuta al fatto che taluni operatori del settore alimentare potranno, nel corso del periodo transitorio concesso alle indicazioni sulla salute rimaste in sospeso, proseguire le discussioni con gli Stati membri e, pertanto, beneficiare di possibilità supplementari di ottenere l’autorizzazione delle indicazioni che li riguardano.
La Commissione, sostenuta segnatamente dalla Repubblica francese e dal BEUC, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
In primo luogo, per quanto attiene alla censura relativa alla violazione del principio di buona amministrazione, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali, il diritto ad una buona amministrazione comprende, in particolare, il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio.
A tal riguardo, la Corte ha precisato che il diritto ad una buona amministrazione, quale si evince da detta disposizione, non riguarda il procedimento di elaborazione degli atti di portata generale (sentenza del 17 marzo 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Racc.,
EU:C:2011:153
, punto 49). Infatti, il diritto di essere ascoltati in un procedimento amministrativo che riguarda un soggetto determinato non può essere trasposto nel contesto di una procedura che conduce all’adozione di misure di carattere generale (v., in tal senso e per analogia, sentenza dell’11 dicembre 1996, Atlanta e a./CE, T‑521/93, Racc.,
EU:T:1996:184
, punti 70 e 71, confermata su ricorso dalla sentenza del 14 ottobre 1999, Atlanta/Comunità europea, C‑104/97 P, Racc.,
EU:C:1999:498
, punti da 31 a 40).
Nella specie, dal momento che, al punto 36 supra, il Tribunale ha constatato che il regolamento n. 432/2012 costituiva una misura di portata generale, è sufficiente rilevare che l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali è inapplicabile.
Inoltre, e in ogni caso, occorre rilevare che l’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006, quale base giuridica per l’adozione del regolamento n. 432/2012, non prevede che la Commissione sia tenuta a consultare i produttori del settore e le altre parti interessate nell’ambito della procedura di adozione dell’elenco delle indicazioni consentite. Infatti, si evince dall’articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento che solo gli Stati membri erano autorizzati a sottoporre alla Commissione gli elenchi nazionali di indicazioni sulla salute che servono da base per l’elaborazione dell’elenco delle indicazioni consentite. In tali circostanze, le ricorrenti non possono invocare a loro favore la violazione, da parte della Commissione, di un diritto di essere consultate, fondato sull’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006, in merito alla decisione di adottare in più tappe l’elenco delle indicazioni consentite.
Poi, nei limiti in cui l’argomentazione delle ricorrenti debba essere intesa nel senso che essa mira a far valere un difetto di trasparenza da parte della Commissione, è giocoforza constatare che un siffatto addebito non è suffragato dai fatti del caso di specie.
Infatti, in primo luogo, con un comunicato stampa pubblicato il 14 luglio 2009, la Commissione ha informato le parti interessate, inclusi i produttori del settore alimentare, che, alla luce, segnatamente, delle difficoltà e delle circostanze descritte al punto 75 supra, essa intendeva adottare l’elenco delle indicazioni consentite in maniera graduale. In secondo luogo, in risposta ad una lettera nella quale talune associazioni di fabbricanti di prodotti dietetici e botanici nell’Unione, di cui fanno parte le ricorrenti, chiedevano una rivalutazione di un siffatto passo, la Commissione, con lettera dell’11 novembre 2009, ha ribadito la propria intenzione di elaborare progressivamente l’elenco delle indicazioni consentite. In terzo luogo, il 27 settembre 2010 e il 28 luglio 2011, la Commissione ha annunciato, con due comunicati stampa, la revisione del processo di adozione dell’elenco delle indicazioni consentite in conformità all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, spiegando al contempo che le indicazioni sulla salute concernenti le sostanze diverse da quelle dette «botaniche» sarebbero state esaminate in un primo tempo, mentre le indicazioni concernenti le sostanze botaniche sarebbero state analizzate in un secondo tempo.
Ne consegue che la decisione di adottare in più tappe l’elenco delle indicazioni consentite è stata presa in maniera trasparente dalla Commissione, segnatamente nei confronti dei produttori del settore.
Infine, per quanto attiene all’addebito delle ricorrenti concernente la violazione dell’obbligo di motivazione, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE, gli atti giuridici adottati dalle istituzioni dell’Unione sono motivati.
Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui promana l’atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato. Non viene richiesto che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto il problema di stabilire se la motivazione di un atto soddisfi le condizioni dell’articolo 296, secondo comma, TFUE dev’essere valutato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2009, Francia/Consiglio, C‑479/07,
EU:C:2009:131
, punto 49 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, in primo luogo, il Tribunale osserva che dal comunicato stampa pubblicato il 27 settembre 2010, menzionato al punto 102 supra, risulta che la Commissione ha spiegato di aver invitato l’EFSA a sospendere provvisoriamente la valutazione delle indicazioni sulla salute concernenti le sostanze botaniche e a focalizzarsi, per contro, su quella di tutte le altre indicazioni ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, al fine di poter chiudere quanto prima l’esame delle medesime. La Commissione ha parimenti indicato che essa intendeva in tal modo accelerare la procedura intesa all’elaborazione dell’elenco delle indicazioni consentite, avendo al contempo la possibilità di esaminare e valutare con cura le peculiarità delle indicazioni concernenti sostanze botaniche e, in particolare, le potenziali tensioni fra il regolamento n. 1924/2006 e la direttiva 2004/24/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che modifica, per quanto riguarda i medicinali vegetali tradizionali, la direttiva 2001/83/CE recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano (
GU L 136, pag. 85
).
In secondo luogo, al considerando 10 del regolamento n. 432/2012 la Commissione ha riaffermato che, nel corso della procedura di autorizzazione prevista dall’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, diverse indicazioni presentate per essere sottoposte a valutazione e riguardanti gli effetti delle sostanze provenienti da piante o da erbe non erano state oggetto di una valutazione scientifica definitiva da parte dell’EFSA. Inoltre, secondo questo stesso considerando, per diverse indicazioni sulla salute si rendeva necessaria un’ulteriore valutazione prima che la Commissione stessa potesse vagliarne l’inclusione o meno nell’elenco delle indicazioni consentite, così come vi erano indicazioni, già valutate, per le quali, a causa di altri fattori, il relativo esame non poteva essere completato dalla medesima in tale momento.
In terzo luogo, al considerando 11 del regolamento n. 432/2012 la Commissione ha indicato, come è stato esaminato ai punti da 79 a 84 supra, che le indicazioni sulla salute rimaste in sospeso potevano continuare ad essere utilizzate a norma delle disposizioni di cui all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006 e che, pertanto, per le indicazioni in attesa di valutazione, il regime transitorio di detto regolamento continuava ad applicarsi.
Ne consegue che la Commissione ha esposto in maniera chiara il ragionamento seguito nell’ambito della sua decisione di adottare per tappe l’elenco delle indicazioni consentite, permettendo in tal modo agli interessati di conoscere sia le giustificazioni alla base di detta decisione sia le conseguenze che ne derivavano.
Inoltre, quantunque le ricorrenti addebitino, in sostanza, alla Commissione di non avere precisato in maniera ancora più dettagliata le ragioni che giustificano la decisione di rinviare la valutazione delle indicazioni in sospeso, segnatamente quella delle indicazioni relative alle sostanze botaniche, è sufficiente rammentare che la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto in questione. In particolare, nel caso di atti di portata generale, come il regolamento n. 432/2012, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge. A tal riguardo, la Corte ha ripetutamente dichiarato che sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d’indole tecnica operate se l’atto contestato evidenzia i termini essenziali dello scopo perseguito dall’istituzione (sentenze del 22 novembre 2001, Paesi Bassi/Consiglio, C‑301/97, Racc.,
EU:C:2001:621
, punto 188, e del 21 luglio 2011, Etimine, C‑15/10, Racc.,
EU:C:2011:504
, punto 115).
Pertanto, la Commissione ha rispettato l’obbligo di motivazione ad essa incombente in virtù dell’articolo 296, secondo comma, TFUE.
La prima censura deve, pertanto, essere respinta.
In secondo luogo, per quanto attiene alla censura relativa alla violazione del principio della parità di trattamento, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, detto principio impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e a., C‑127/07, Racc.,
EU:C:2008:728
, punto 23 e la giurisprudenza ivi citata).
Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che taluni operatori del settore alimentare potranno, durante il periodo transitorio applicabile alle indicazioni in sospeso, condurre discussioni supplementari con gli Stati membri e con la Commissione e beneficiare in tal modo di maggiori possibilità di ottenere la loro autorizzazione.
Tuttavia, tale argomento non può essere accolto. Infatti, a parte il suo carattere generale, esso consiste nel far valere, in sostanza, che la Commissione potrebbe riservare un trattamento privilegiato agli operatori interessati dalle indicazioni in sospeso.
Orbene, le ricorrenti non illustrano in che misura i produttori interessati dalle indicazioni in sospeso potrebbero beneficiare di una decisione più favorevole da parte della Commissione grazie all’intervento degli Stati membri.
Inoltre, come è stato indicato al punto 100 supra, la Commissione non è tenuta a consultare i produttori del settore di cui trattasi o le altre parti interessate nell’ambito della procedura di adozione dell’elenco delle indicazioni consentite, cosicché un trattamento privilegiato da parte di tale istituzione non può, in ogni caso, essere verificato.
La seconda censura deve, quindi, essere respinta.
Dalle precedenti considerazioni risulta che la seconda parte del primo motivo nonché il primo motivo nel suo complesso devono essere respinti.
Sul secondo motivo, attinente ad una violazione del principio di buona amministrazione, del principio di certezza del diritto nonché del dovere di cooperazione con le autorità per la sicurezza alimentare nazionali e dell’obbligo di motivazione all’atto della mancata inclusione di un numero elevato di indicazioni nell’elenco delle indicazioni consentite
Il secondo motivo si suddivide in tre parti.
– Sulla prima parte, attinente all’applicazione di criteri erronei per l’elaborazione dell’elenco delle indicazioni consentite
Con la prima parte, le ricorrenti fanno valere due censure.
Con la prima censura, si fa valere che la richiesta di parere scientifico indirizzata all’EFSA dalla Commissione per la valutazione delle indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006 era inadeguata in quanto eccessivamente esigente. In particolare, le ricorrenti ritengono che l’articolo 13, paragrafo 3, di detto regolamento non esigesse, da parte dell’EFSA, pareri scientifici esaustivi e concludenti, bensì una semplice consultazione. Esse sottolineano, inoltre, che tale disposizione richiedeva un tipo diverso di valutazione, segnatamente rispetto ai procedimenti specifici e più vincolanti destinati ad approvare le indicazioni sulla salute in forza dell’articolo 13, paragrafo 5, e dell’articolo 14 del medesimo regolamento.
Con la seconda censura, si sostiene che, anche ammesso che l’esame effettuato in virtù dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006 potesse essere un esame completo, basato su prove scientifiche generalmente accettate, i criteri applicati alle prove scientifiche da parte della Commissione e dell’EFSA erano errati.
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica francese e dal BEUC, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
Per quanto attiene alla prima censura, occorre rilevare, in via preliminare, che, come fatto valere dalla Repubblica francese, la linea argomentativa delle ricorrenti è intesa a dimostrare che il livello richiesto di giustificazione scientifica per l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, avrebbe dovuto essere meno esigente di quello richiesto dalla Commissione nella richiesta di parere scientifico e, in particolare, meno rigoroso di quello applicabile all’autorizzazione delle indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafo 5, e all’articolo 14 del medesimo regolamento.
A tal riguardo, anzitutto, il Tribunale osserva che, secondo il considerando 17 del regolamento n. 1924/2006, la fondatezza scientifica dovrebbe essere l’aspetto principale di cui tenere conto nell’utilizzo di indicazioni nutrizionali e sulla salute, e gli operatori del settore alimentare che fanno uso di indicazioni dovrebbero giustificarle. Un’indicazione dovrebbe essere scientificamente corroborata, tenendo conto del complesso dei dati scientifici disponibili e valutando gli elementi di prova. Inoltre, il considerando 23 del medesimo regolamento prevede che le indicazioni sulla salute debbano essere autorizzate nell’Unione soltanto dopo una valutazione scientifica del più alto livello possibile. Per garantire una valutazione scientifica armonizzata di tali indicazioni, l’EFSA dovrebbe effettuare detta valutazione.
Inoltre, l’articolo 5 del regolamento n. 1924/2006, intitolato «Condizioni generali», prevede, in sostanza, che l’impiego di indicazioni sulla salute sia permesso nell’Unione soltanto a condizione che, tra l’altro, sia dimostrato, sulla base di prove scientifiche generalmente accettate, in primo luogo, che la sostanza rispetto alla quale è fornita l’indicazione ha l’effetto benefico asserito; in secondo luogo, che la sostanza rispetto alla quale è fornita l’indicazione è contenuta nel prodotto finale in quantità tale da produrre l’effetto benefico asserito o ne è assente e, in terzo luogo, che la quantità del prodotto tale da poter essere ragionevolmente consumata fornisce una quantità significativa della sostanza cui si riferisce l’indicazione che consente di produrre l’effetto asserito.
Infine, ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 1924/2006, intitolato «Fondatezza scientifica delle indicazioni», le indicazioni sulla salute sono basate su prove scientifiche generalmente accettate. Inoltre, l’operatore del settore alimentare che formula un’indicazione sulla salute è tenuto a giustificare l’impiego di tale indicazione.
Emerge dal combinato disposto delle summenzionate disposizioni che il regolamento n. 1924/2006 esige, da un lato, che solo le indicazioni sulla salute suffragate scientificamente possano essere utilizzate nell’Unione e, dall’altro, che tali indicazioni possano essere autorizzate solo dopo una valutazione scientifica armonizzata da parte dell’EFSA, la quale soddisfi i requisiti più elevati. Tale considerazione è parimenti applicabile, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, alla procedura di autorizzazione prevista dall’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006, nell’ambito della quale la Commissione non può chiedere all’EFSA una valutazione scientifica meno esigente rispetto alle indicazioni che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 13, paragrafo 5, di tale regolamento o del suo articolo 14. A tal riguardo è giocoforza constatare, al pari della Commissione, che nessuna delle summenzionate disposizioni introduce condizioni diverse, quanto alla valutazione scientifica da effettuare, fra le indicazioni sulla salute a seconda della disposizione loro applicabile.
Inoltre, occorre rammentare, conformemente alla giurisprudenza, che lo svolgimento di una valutazione scientifica dei rischi il più esaustiva possibile, sulla base di pareri scientifici fondati sui principi dell’eccellenza, della trasparenza e dell’indipendenza, costituisce una garanzia procedurale rilevante al fine di assicurare l’oggettività scientifica delle misure e di evitare l’adozione di misure arbitrarie (v., in tal senso, sentenze dell’11 settembre 2002, Pfizer Animal Health/Consiglio, T‑13/99, Racc.,
EU:T:2002:209
, punto 172, e del 9 settembre 2011, Francia/Commissione, T‑257/07, Racc.,
EU:T:2011:444
, punto 89).
Infine, deve essere respinto l’argomento delle ricorrenti secondo il quale l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006 dovrebbe essere interpretato nel senso che esso prevede l’applicazione di una presunzione generale a favore delle indicazioni sulla salute esistenti sul mercato, in relazione alle quali si dovrebbe ritenere che esse poggino su prove scientifiche generalmente accettate. Infatti, si deve ritenere, come rilevato dalla Repubblica francese, che l’applicazione di una presunzione generale nei termini illustrati dalle ricorrenti sarebbe contraria all’articolo 6 del regolamento n. 1924/2006, il quale si basa sulla constatazione, richiamata al considerando 14 del medesimo regolamento, che una vasta gamma di indicazioni presenti sul mercato non era giustificata sotto il profilo scientifico.
Ne consegue che la Commissione non ha violato l’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006 quando ha formulato la richiesta di parere scientifico indirizzata all’EFSA per la valutazione delle indicazioni sulla salute.
La prima censura deve, quindi, essere respinta.
Per quanto attiene alla seconda censura, le ricorrenti sostengono, in sostanza, che i criteri di valutazione applicati dalla Commissione e dall’EFSA alle prove scientifiche, quali emergono, segnatamente, dalla richiesta di parere scientifico, erano errati.
In tal senso, in primo luogo, esse fanno valere che il requisito secondo il quale l’effetto benefico dell’ingestione alimentare dei prodotti alimentari oggetto di indicazioni sulla salute doveva essere «significativo» eccedeva il criterio generale posto dall’articolo 5 del regolamento n. 1924/2006, secondo il quale «un» effetto fisiologico benefico sarebbe sufficiente.
A tal riguardo, è giocoforza constatare anzitutto che, anche se, come rilevato dalle ricorrenti, la Commissione ha stabilito, nell’ambito della richiesta di parere, che l’effetto benefico asserito doveva presentare un carattere significativo, essa ha cionondimeno definito tale requisito nel senso che esso era inteso a dimostrare in maniera soddisfacente che detto effetto incidesse in modo benefico su talune funzioni individuate nel corpo in modo rilevante per la salute. Orbene, un siffatto requisito costituisce una condizione che può essere desunta dall’articolo 5, paragrafo 1, lettere b) e d), del regolamento n. 1924/2006. Infatti, come è stato rammentato al punto 127 supra, tale disposizione stabilisce, quali condizioni per l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute, che, da un lato, la sostanza per la quale l’indicazione è fornita sia assente o presente in quantità tale da produrre l’effetto asserito e, dall’altro, che la quantità del prodotto tale da poter essere ragionevolmente consumata fornisca una quantità tale da produrre un siffatto effetto. Il requisito dell’effetto benefico significativo, quale menzionato nella richiesta di parere scientifico, si erige pertanto a garante del fatto che i consumatori non siano indotti in errore al momento dell’acquisto dei prodotti alimentari in relazione ai quali si asserisce che contengano sostanze produttive di un siffatto effetto. In tali circostanze, non si può ritenere che la richiesta di parere scientifico ecceda le condizioni generali di impiego previste dal regolamento n. 1924/2006.
In secondo luogo, le ricorrenti criticano la richiesta di parere scientifico indirizzata all’EFSA dalla Commissione, la quale avrebbe sopravvalutato il ruolo del rapporto di causa ed effetto.
Tuttavia, tale critica non può essere accolta. Infatti, l’obbligo di dimostrare l’esistenza di un rapporto di causa ed effetto fra l’alimento cui si riferisce l’indicazione e l’effetto asserito discende dal regolamento n. 1924/2006 stesso. Infatti, è sufficiente rilevare che, all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5, del regolamento n. 1924/2006, le indicazioni sulla salute sono definite come qualunque indicazione che affermi, suggerisca o sottintenda l’esistenza di un rapporto tra una categoria di alimenti, un alimento o uno dei suoi componenti, da un lato, e la salute, dall’altro. Di conseguenza, è giocoforza constatare che, per stabilire se un’indicazione sulla salute fosse giustificata secondo detto regolamento, era necessario accertare l’esistenza di un rapporto di causa ed effetto fra l’alimento e le funzioni specificamente prese in considerazione.
In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che il mandato conferirebbe un’importanza eccessiva alla caratterizzazione dei prodotti alimentari.
Orbene, come afferma la Commissione, la caratterizzazione dell’alimento al quale si riferisce l’indicazione è una componente essenziale della valutazione. A tal riguardo, occorre considerare che è solo alla luce della caratterizzazione precisa dell’alimento o di uno dei suoi componenti cui fa riferimento un’indicazione che l’EFSA può stabilire se la fondatezza scientifica dell’indicazione sia rilevante. Ciò premesso, la caratterizzazione dell’alimento cui l’indicazione si riferisce garantisce che essa verrà utilizzata solo per alimenti la cui incidenza su una funzione specifica dell’organismo è stata dimostrata.
In quarto luogo, le ricorrenti affermano che la condizione posta all’articolo 13, paragrafo 1, lettera ii), del regolamento n. 1924/2006, secondo la quale le indicazioni sulla salute devono essere «ben comprese dal consumatore medio», non è stata verificata correttamente dalla Commissione, dato che essa ha autorizzato indicazioni redatte in un linguaggio scientifico complesso. Tuttavia, è sufficiente rilevare, a questo riguardo, che tale critica riguarda unicamente l’elenco delle indicazioni consentite, il quale è escluso, come indicato a più riprese dalle ricorrenti nell’ambito delle loro memorie, dall’oggetto della loro domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012. In tali circostanze, il loro argomento deve essere respinto in quanto inoperante.
Ne consegue che le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare che i criteri di valutazione applicati dalla Commissione e dall’EFSA in sede di valutazione delle indicazioni sulla salute fossero errati.
Alla luce di quanto precede, la seconda censura delle ricorrenti nonché la prima parte del secondo motivo devono essere respinte.
– Sulla seconda parte, attinente alla violazione dei principi di buona amministrazione e di certezza del diritto
Con la seconda parte, le ricorrenti fanno valere due censure.
Con la prima censura, si fa valere che l’esame delle indicazioni sulla salute effettuato dall’EFSA ha violato il principio di certezza del diritto, in quanto, da un lato, i criteri da applicare in occasione di detto esame non sarebbero stati specificati in maniera dettagliata da orientamenti al momento dell’elaborazione degli elenchi nazionali delle indicazioni sulla salute in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006, bensì al momento in cui la procedura di valutazione era già avviata, e, dall’altro, l’EFSA avrebbe adottato pareri scientifici incoerenti e contraddittori.
La seconda censura attiene alla violazione del principio di buona amministrazione, atteso che il procedimento di valutazione non garantirebbe che tutti i dati forniti dalle parti interessate siano stati esaminati dall’EFSA e dato che, inoltre, i pareri dell’EFSA sarebbero stati resi pubblici senza che le parti interessate potessero formulare osservazioni.
La Commissione, sostenuta segnatamente dalla Repubblica francese e dal BEUC, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
In primo luogo, per quanto attiene alla censura concernente la violazione del principio di certezza del diritto e, in particolare, all’argomento delle ricorrenti secondo il quale la procedura di autorizzazione in questione non era adeguata, dal momento che difettavano disposizioni specifiche relative alla valutazione effettuata dall’EFSA, occorre rilevare, anzitutto, che il capo III del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’EFSA e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (
GU L 31, pag. 1
), disciplina in dettaglio il metodo di lavoro e il funzionamento dell’EFSA.
Occorre poi rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, né il regolamento n. 1924/2006 né il regolamento n. 178/2002 contengono un qualsivoglia obbligo per la Commissione o per l’EFSA di fornire, prima dell’inizio del procedimento di valutazione di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, orientamenti scientifici specifici concernenti il modo in cui l’EFSA intende valutare le domande di autorizzazione di indicazioni. La circostanza che, come rilevato dalle ricorrenti, l’EFSA abbia successivamente adottato siffatti orientamenti, l’11 novembre 2009 e il 25 marzo 2011, alla luce dell’esperienza da essa acquisita in occasione delle prime valutazioni effettuate, non è idonea a dimostrare l’esistenza di una violazione della certezza del diritto. Al contrario, come affermato dalla Commissione, si deve ritenere che l’adozione di detti orientamenti contribuisca a rafforzare tale certezza con riferimento, segnatamente, alle parti interessate.
Infine, sebbene le ricorrenti addebitino alla Commissione la mancata precisazione, in sede di elaborazione degli elenchi nazionali di indicazioni sulla salute, che queste ultime sarebbero state assoggettate al medesimo livello di prova scientifica richiesto per le indicazioni di cui all’articolo 13, paragrafo 5, e all’articolo 14 del regolamento n. 1924/2006, come si evincerebbe dagli orientamenti adottati successivamente dall’EFSA, è giocoforza constatare che tale censura non è suffragata dai fatti del caso di specie.
Occorre rilevare, infatti, al pari della Commissione, che la questione relativa alla prova scientifica delle indicazioni interessate dagli articoli 13 e 14 del regolamento n. 1924/2006 era stata trattata nell’ambito di un documento adottato il 14 dicembre 2007 dalla Commissione, accessibile sul suo sito Internet, intitolato «Guidance on the implementation of regulation No 1924/2006 on nutrition and health claims made on foods – Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health» (Orientamenti concernenti l’attuazione del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari – Conclusioni del comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali). In particolare, emerge in maniera espressa dal punto III.2.3 di detto documento, intitolato «Incidenza della classificazione sotto l’articolo 13 o sotto l’articolo 14», che la classificazione delle indicazioni all’interno di tali disposizioni non aveva alcuna incidenza sul livello di giustificazione scientifica richiesta ai fini della loro autorizzazione.
Ne consegue che le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare che la procedura dinanzi all’EFSA avesse violato il principio di certezza del diritto in relazione ai criteri di valutazione scientifica.
La prima censura deve, pertanto, essere respinta.
In secondo luogo, per quanto attiene alla censura relativa alla violazione del principio di buona amministrazione, nella parte in cui tale principio rimanda al diritto al contraddittorio, occorre rammentare che, conformemente al testo dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali e alla giurisprudenza della Corte menzionata al punto 98 supra, un siffatto principio non è applicabile quando vengono adottati atti di portata generale.
Nella specie, è sufficiente rilevare nuovamente che, poiché, al punto 36 supra, il Tribunale ha constatato che il regolamento n. 432/2012 costituiva una misura di portata generale, l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali è inapplicabile.
Alla luce di quanto precede, la seconda censura delle ricorrenti nonché la seconda parte del secondo motivo devono, pertanto, essere respinte.
– Sulla terza parte, attinente alla violazione del dovere di cooperazione con le autorità nazionali e dell’obbligo di motivazione
Con la terza parte, da un lato, le ricorrenti sostengono che il dovere di cooperazione con le autorità per la sicurezza alimentare nazionali, quale emerge dall’articolo 30, paragrafo 4, del regolamento n. 178/2002, è stato violato, poiché l’EFSA non avrebbe proceduto ad un’analisi dettagliata degli esami effettuati in precedenza da organismi nazionali e relativi ad indicazioni sulla salute figuranti negli elenchi elaborati in forza dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006. Dall’altro, esse affermano che, anche ammesso che abbiano avuto luogo discussioni con le autorità nazionali, neanche l’obbligo di motivazione sarebbe stato rispettato nella specie, in quanto il contenuto e la portata di dette discussioni non sarebbero stati richiamati nei considerando del regolamento n. 432/2012.
La Commissione, sostenuta segnatamente dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti delle ricorrenti.
In via preliminare, occorre rilevare che l’articolo 30, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 178/2002, intitolato «Pareri scientifici discordanti», dispone, in sostanza, che l’EFSA vigila per garantire la tempestiva individuazione di una potenziale fonte di discordanza tra i propri pareri scientifici e quelli formulati da altri organi che svolgono compiti analoghi. Inoltre, il paragrafo 4 del medesimo articolo precisa che, laddove sia stata individuata una discordanza sostanziale su questioni scientifiche e l’organo in questione appartenga a uno Stato membro, l’EFSA e l’organo nazionale sono tenuti a collaborare allo scopo di rettificare la discordanza o di redigere un documento congiunto che chiarisca le questioni scientifiche oggetto di controversia e individui nei dati le fonti d’incertezza. Detto documento è pubblico.
Orbene, dal sistema introdotto dal regolamento n. 178/2002, segnatamente dall’articolo 30 di detto regolamento, emerge che, con riguardo alle prescrizioni che disciplinano il procedimento di adozione di pareri scientifici, tale regolamento costituisce una disciplina complementare rispetto al regolamento n. 1924/2006, la cui applicazione è esclusa laddove una normativa dell’Unione, quale quest’ultimo regolamento, detti specifiche disposizioni per l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute (v., per analogia, sentenza del 9 giugno 2005, HLH Warenvertrieb e Orthica, C‑211/03, C‑299/03 e da C‑316/03 a C‑318/03, Racc.,
EU:C:2005:370
, punti 38 e 39).
Nella specie, dal momento che l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 prevede in maniera espressa che l’EFSA goda della facoltà di effettuare la valutazione scientifica armonizzata degli elenchi di indicazioni forniti dagli Stati membri a norma dell’articolo 13, paragrafo 2, del medesimo regolamento, occorre ritenere, al pari della Commissione e della Repubblica francese, che l’articolo 30, paragrafo 4, del regolamento n. 178/2002 non si applichi nella presente causa, cosicché l’EFSA non era tenuta né ad avviare discussioni con le autorità nazionali, né a rendere pubblici i documenti che avevano accompagnato tali discussioni nell’ambito delle valutazioni effettuate.
Inoltre, quanto all’argomento delle ricorrenti secondo il quale l’esistenza di divergenze fra l’EFSA e le agenzie alimentari nazionali con riferimento a talune indicazioni sulla salute sarebbe manifesta alla luce dei pareri elencati negli allegati al loro atto introduttivo del ricorso, è sufficiente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, affinché un ricorso sia ricevibile, al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia, occorre che gli elementi essenziali di fatto e di diritto su cui esso si basa emergano, quantomeno sommariamente, ma in modo coerente e comprensibile, dal testo del ricorso stesso. A questo proposito, se il corpo dell’atto introduttivo può essere suffragato e completato, su alcuni punti specifici, da alcuni rinvii ad estratti di documenti ad esso allegati, un rinvio globale ad altri testi scritti, anche allegati al ricorso, non può ovviare alla mancanza di elementi fondamentali dell’argomentazione in diritto che, in forza delle disposizioni sopra ricordate, debbono comparire nell’atto introduttivo (v., in tal senso, sentenza del 14 dicembre 2005, General Electric/Commissione, T‑210/01, Racc.,
EU:T:2005:456
, punto 592). Tale argomento deve, pertanto, essere respinto in quanto irricevibile.
Ne consegue che né l’articolo 30, paragrafo 4, del regolamento n. 178/2002 né l’obbligo di motivazione sono stati violati in sede di valutazione delle indicazioni sulla salute sottoposte all’EFSA.
Da quanto precede risulta che la terza parte del secondo motivo nonché il secondo motivo nel suo complesso devono essere respinti.
Pertanto, la domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012 deve essere respinta.
2.
Sulla domanda volta ad ottenere l’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006
Sulla ricevibilità
La Commissione e il Consiglio ritengono che la domanda proposta in via incidentale dalle ricorrenti, volta ad ottenere l’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006 in forza dell’articolo 277 TFUE, sia irricevibile, data l’irricevibilità dello stesso ricorso in via principale avverso il regolamento n. 432/2012. Inoltre, essi sottolineano che, in ogni caso, secondo una giurisprudenza costante, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite.
Le ricorrenti contestano tali argomenti.
In forza dell’articolo 277 TFUE, nell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione, organo o organismo dell’Unione, ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE, valersi dei motivi previsti all’articolo 263, secondo comma, TFUE per invocare dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea l’inapplicabilità dell’atto stesso.
Per giurisprudenza costante, la facoltà offerta dall’articolo 277 TFUE di invocare l’illegittimità di un atto di portata generale non costituisce un autonomo diritto d’azione e non può essere esercitata se non in via incidentale, ragion per cui l’irricevibilità dell’azione principale determina quella dell’eccezione d’illegittimità (v., in tal senso, ordinanza del 17 giugno 2008, Dow AgroSciences/EFSA, T‑397/06,
EU:T:2008:208
, punto 63 e la giurisprudenza ivi citata).
Un’eccezione di illegittimità sollevata in via incidentale in forza dell’articolo 277 TFUE, al momento della contestazione in via principale della legittimità di un terzo atto, è ricevibile solo se esiste un nesso di collegamento tra tale atto e la norma di cui viene eccepita la presunta illegittimità. Poiché l’articolo 277 TFUE non è diretto a consentire ad una parte di contestare l’applicabilità di qualsiasi atto di carattere generale a sostegno di qualsivoglia ricorso, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite. Di conseguenza, l’atto generale di cui venga eccepita l’illegittimità deve essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie che costituisce oggetto del ricorso (v., in tal senso, sentenza del 20 novembre 2007, Ianniello/Commissione, T‑308/04, Racc. FP,
EU:T:2007:347
, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, in primo luogo, il Tribunale rileva che, in quanto il ricorso delle ricorrenti è diretto, in via principale, avverso il regolamento n. 432/2012 e, in via incidentale, avverso il regolamento n. 1924/2006, la ricevibilità della domanda formulata sul fondamento dell’articolo 277 TFUE dipende, come emerge dalla giurisprudenza citata al punto 169 supra, dalla ricevibilità del ricorso volto ad ottenere l’annullamento del regolamento n. 432/2012. Alla luce della conclusione formulata al punto 51 supra in relazione alla ricevibilità della domanda intesa all’annullamento del regolamento n. 432/2012, l’eccezione di illegittimità deve essere dichiarata ricevibile.
In secondo luogo, poiché il regolamento n. 1924/2006, e segnatamente il suo articolo 13, paragrafo 3, costituisce la base sulla quale il regolamento n. 432/2012 è stato adottato, può essere rilevato un nesso sufficientemente stretto fra i due atti ai sensi della giurisprudenza citata al punto 170 supra. A tal riguardo, si deve ritenere che l’esistenza di un siffatto nesso possa desumersi, in particolare, dalla constatazione che l’atto impugnato in via principale poggia essenzialmente su una disposizione dell’atto la cui legittimità è contestata (v., in tal senso, sentenze del 25 ottobre 2006, Carius/Commissione, T‑173/04, Racc. FP,
EU:T:2006:333
, punto 46, e Ianniello/Commissione, punto 170 supra,
EU:T:2007:347
, punto 33; v., in tal senso e per analogia, sentenza del 4 marzo 1998, De Abreu/Corte di giustizia, T‑146/96, Racc. FP,
EU:T:1998:50
, punti 25 e 29).
Ne consegue che gli argomenti della Commissione e del Consiglio intesi ad ottenere che l’eccezione di illegittimità sollevata dalle ricorrenti in relazione al regolamento n. 1924/2006 sia dichiarata irricevibile devono essere respinti.
Peraltro, occorre rilevare che le ricorrenti si limitano a contestare la legittimità dell’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1924/2006 e dei periodi transitori fissati all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del medesimo regolamento. In tali circostanze, alla luce della giurisprudenza citata al punto 170 supra, solo dette disposizioni possono formare l’oggetto di un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE. Il Tribunale limiterà, pertanto, alle medesime il suo esame nell’ambito della presente domanda.
Nel merito
Le ricorrenti deducono due motivi a sostegno della domanda volta all’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006, attinenti alla violazione del diritto di essere ascoltati e alla violazione del principio di certezza del diritto.
Sul primo motivo a sostegno della domanda volta all’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006, relativo alla violazione del diritto di essere ascoltate
Le ricorrenti affermano che l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 viola il loro diritto di essere ascoltate, sancito all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali. In particolare, esse ritengono che, al pari dell’articolo 13, paragrafo 5, e dell’articolo 14 del regolamento n. 1924/2006, la procedura di autorizzazione delle indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafo 3, di detto regolamento avrebbe dovuto consentire agli operatori del settore alimentare la presentazione di osservazioni, segnatamente dinanzi all’EFSA, relativamente alle indicazioni che li riguardano. Le ricorrenti citano la sentenza del 17 settembre 1998, Primex Produkte Import-Export e a./Commissione (T‑50/96, Racc.,
EU:T:1998:223
, punti da 58 a 61), in cui si affermerebbe, in sostanza, che le parti direttamente interessate da una misura pubblica debbano avere l’opportunità di essere sentite in occasione della sua adozione, anche in assenza di una normativa specifica a tal riguardo.
La Commissione, sostenuta dal Consiglio, dal BEUC, dal Parlamento e dalla Repubblica francese, contesta tali argomenti.
Anzitutto, per quanto attiene all’argomento relativo alla violazione del diritto ad una buona amministrazione, è sufficiente ricordare che, come si evince dal punto 97 supra, l’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali contempla, segnatamente, il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio. Orbene, nella specie, dal momento che l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 conduce, come è stato indicato al punto 36 supra, all’adozione di una misura di portata generale, gli argomenti intesi ad ottenere che venga dichiarata una violazione del diritto di essere ascoltati, come sancito da detta disposizione della Carta dei diritti fondamentali, non possono essere accolti.
Inoltre, per quanto attiene all’argomento delle ricorrenti concernente il fatto che l’articolo 13, paragrafo 5, e l’articolo 14 del regolamento n. 1924/2006 prevedrebbero una procedura nell’ambito della quale gli operatori del settore sarebbero debitamente sentiti, occorre rilevare, al pari del Parlamento e del Consiglio, che la procedura di autorizzazione prevista da questi due articoli è diversa da quella di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, in quanto essa è attivata dalla domanda dei singoli, i quali possono, pertanto, formulare osservazioni in merito ai pareri dell’EFSA ed ottenere una decisione individuale. Per contro, l’articolo 13, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1924/2006 riguarda unicamente una procedura di autorizzazione attivata dagli Stati membri, cosicché non è previsto un diritto di essere ascoltati a favore dei singoli.
Inoltre, quanto alla sentenza Primex Produkte Import-Export e a./Commissione, citata al punto 176 supra (
EU:T:1998:223
), invocata dalle ricorrenti, è giocoforza constatare che, a differenza della presente causa, detta sentenza verteva su provvedimenti amministrativi individuali, adottati nel settore dei diritti all’importazione di carne bovina. Infatti, è solo in tale contesto che il Tribunale ha stabilito, come rammentato dalle ricorrenti, che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento instaurato nei confronti di una persona e che può sfociare in un atto lesivo rappresenta un principio fondamentale del diritto dell’Unione, che dev’essere garantito anche se non vi sia alcuna disciplina circa la procedura (sentenza Primex Produkte Import-Export e a./Commissione, punto 176 supra,
EU:T:1998:223
, punto 59). Orbene, posto che il regolamento n. 432/2012 costituisce un atto di portata generale, il ragionamento e le conclusioni di detta sentenza sono irrilevanti per il caso in esame.
In ogni caso, anche ammesso che le soluzioni scaturite da tale sentenza del Tribunale fatta valere dalle ricorrenti possano essere trasposte al caso di specie, occorre rilevare che, come riconosciuto dalle ricorrenti nell’ambito del loro atto introduttivo del ricorso, l’adozione del regolamento n. 432/2012 è stata preceduta da una fase di consultazione pubblica, nel corso della quale le parti interessate, incluse le ricorrenti, hanno avuto la possibilità di formulare le loro osservazioni. Si deve pertanto ritenere che la procedura seguita dalla Commissione sia conforme alle conclusioni del Tribunale nella sentenza Primex Produkte Import-Export e a./Commissione, citata al punto 176 supra (
EU:T:1998:223
). Del resto, come rilevato dal Parlamento, nel contesto della procedura di adozione del regolamento previsto dall’articolo 25 del regolamento n. 1924/2006, gli operatori del settore alimentare hanno avuto la possibilità di essere sentiti nell’ambito dei contatti regolari intrattenuti dalla Commissione, dal Parlamento e dal Consiglio, nonché dalle autorità degli Stati membri, con gli operatori interessati.
Ne consegue che le ricorrenti non possono far valere utilmente che il regolamento n. 1924/2006, segnatamente il suo articolo 13, paragrafo 3, violi il diritto ad una buona amministrazione e, in particolare, il diritto di essere ascoltati.
Alla luce di quanto precede, il primo motivo a sostegno della domanda volta all’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006 deve essere respinto.
Sul secondo motivo a sostegno della domanda volta all’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006, concernente la violazione del principio di certezza del diritto
Il secondo motivo delle ricorrenti a sostegno della domanda intesa all’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006 si suddivide in due censure.
Con la prima censura, le ricorrenti fanno valere che il regolamento n. 1924/2006 viola il principio di certezza del diritto, in quanto il suo articolo 28 non prevede periodi di transizione ragionevoli per conformarsi alle sue disposizioni. In sostanza, esse criticano l’obbligo, successivamente all’entrata in vigore del regolamento n. 432/2012, di ritirare dalla catena di distribuzione i prodotti alimentari che erano stati immessi legittimamente in commercio prima del 2012.
Con la seconda censura, le ricorrenti sostengono che la portata dell’esame necessario per autorizzare le indicazioni sulla salute a norma dell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 non fosse definita in maniera chiara.
La Commissione, sostenuta dal Consiglio, dal BEUC, dal Parlamento e dalla Repubblica francese, contesta queste due censure.
In via preliminare, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza citata al punto 86 supra, il principio di certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare e precise e che le loro conseguenze siano prevedibili.
Per quanto attiene, in primo luogo, alla censura concernente il carattere irragionevolmente breve del periodo transitorio previsto dal regolamento n. 1924/2006, segnatamente per conformarsi al regolamento n. 432/2012, è giocoforza constatare che, sebbene le ricorrenti addebitino al Consiglio e al Parlamento la previsione di periodi transitori di adattamento estremamente brevi, esse si limitano ad effettuare, a tal riguardo, affermazioni vaghe, e nelle loro memorie non fanno alcun accenno al fatto che detti periodi transitori abbiano creato un’incertezza nei loro confronti a causa della loro eventuale mancanza di chiarezza.
In ogni caso, per quanto attiene all’argomento secondo il quale gli integratori alimentari o gli alimenti dietetici, che presentano una lunga durata di conservazione, dai due ai tre anni, avrebbero dovuto beneficiare di un periodo transitorio più lungo, i sei mesi concessi dal regolamento n. 432/2012 sembrano bastare ad adeguare la loro etichettatura nonché la loro pubblicità, e le ricorrenti non hanno neanche precisato, ad esempio, quale sarebbe, a loro avviso, la durata ragionevole che la Commissione avrebbe dovuto prevedere in detto regolamento. A tal riguardo, occorre ricordare che il regolamento n. 432/2012 non mirava a vietare la commercializzazione dei prodotti delle ricorrenti in quanto tale, bensì semplicemente a ritirare le indicazioni sulla salute che si trovavano sulla loro etichettatura e che non erano conformi al regolamento n. 1924/2006.
Ne consegue che il regolamento n. 1924/2006 non viola il principio di certezza del diritto nella parte che attiene ai periodi transitori previsti al suo articolo 28.
La prima censura non può, quindi, essere accolta.
Per quanto attiene, in secondo luogo, alla censura concernente il difetto di chiarezza del regolamento n. 1924/2006, occorre rilevare che il contesto normativo applicabile alle indicazioni sulla salute in virtù di detto regolamento era chiaro e che le sue conseguenze erano prevedibili per gli operatori del settore alimentare, cosicché non può essere constatata alcuna violazione del principio di certezza del diritto ai sensi della giurisprudenza. Infatti, da un lato, il combinato disposto dell’articolo 10, paragrafo 1, e dell’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006 consentiva di capire che le indicazioni sulla salute erano vietate a meno che, in primo luogo, esse fossero conformi ai requisiti generali e ai requisiti specifici previsti da detto regolamento e, in secondo luogo, esse fossero autorizzate a norma di detto regolamento. Dall’altro, l’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, il quale ha ad oggetto le misure transitorie, consentiva di utilizzare le indicazioni sulla salute fino all’adozione dell’elenco delle indicazioni consentite, come viene illustrato ai punti da 80 a 83 supra.
Le ricorrenti sostengono, inoltre, che il procedimento di consultazione dell’EFSA non fosse specificato in dettaglio nel regolamento n. 1924/2006 e che, in particolare, i criteri scientifici che tale autorità doveva applicare in occasione della sua valutazione delle indicazioni sulla salute non erano ivi precisati.
Tuttavia, a tal riguardo, è giocoforza constatare che i criteri di valutazione scientifica applicabili a norma del regolamento n. 1924/2006 non sollevavano alcun dubbio alla luce delle disposizioni di detto regolamento. Infatti, anzitutto, come è già stato rilevato ai punti 135 e 138 supra, l’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006 precisa che, per stabilire se un’indicazione sulla salute sia giustificata, è necessario constatare l’esistenza di un rapporto di causa ed effetto fra l’alimento in questione e le funzioni prese specificamente in considerazione. Inoltre, l’articolo 5 del regolamento n. 1924/2006 prevede come condizioni per l’autorizzazione delle indicazioni sulla salute che, da un lato, la sostanza rispetto alla quale è fornita l’indicazione sia presente o assente in una quantità significativa per produrre l’effetto asserito e, dall’altro, che la quantità del prodotto tale da poter essere ragionevolmente consumata fornisca una quantità significativa che consenta di produrre tale effetto. Infine, in conformità all’articolo 6 del regolamento n. 1924/2006, letto alla luce dei considerando 17 e 23 del medesimo regolamento, menzionati al punto 126 supra, le indicazioni sulla salute dovevano poggiare su prove scientifiche generalmente accettate.
Ne consegue che l’argomento delle ricorrenti relativo all’assenza di una disposizione più dettagliata per quanto attiene all’applicazione, da parte dell’EFSA, dei criteri di cui all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, allorché essa viene consultata nell’ambito della procedura prevista all’articolo 13, paragrafo 3, dello stesso regolamento, deve essere respinto.
Pertanto, la seconda censura delle ricorrenti non può essere accolta.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere il secondo motivo dedotto a sostegno della domanda intesa all’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006 e, quindi, detta domanda nel suo complesso.
3.
Sulla domanda di annullamento dell’elenco delle indicazioni in sospeso
La Commissione, sostenuta segnatamente dalla Repubblica francese e dal BEUC, fa valere che la domanda di annullamento dell’elenco delle indicazioni in sospeso è irricevibile. Infatti, a suo avviso, tale elenco non può formare l’oggetto di un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in quanto si tratta unicamente di un atto provvisorio che non ha alcun contenuto regolamentare o decisionale e che non è, pertanto, idoneo a modificare la situazione giuridica delle ricorrenti. Inoltre, la Commissione afferma che, alla luce dell’atto introduttivo del ricorso, non è possibile individuare le censure sollevate dalle ricorrenti a sostegno del merito della loro domanda.
Le ricorrenti contestano l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Esse ritengono, in sostanza, che l’elenco delle indicazioni in sospeso costituisca un atto impugnabile, dal momento che, fra i diversi effetti giuridici, esso assoggetta le indicazioni in sospeso alle misure transitorie previste all’articolo 28 del regolamento n. 1924/2006. Quanto al merito, le ricorrenti affermano che l’elenco delle indicazioni in sospeso è illegittimo e dovrebbe essere annullato «dato che la [sua] creazione (…) è priva di base giuridica e viola i principi di certezza del diritto, di buona amministrazione e di non discriminazione», nonché «per gli stessi motivi individuati al capo V (…) dell’atto introduttivo del ricorso».
Secondo una costante giurisprudenza, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi delle ricorrenti, modificando in misura rilevante la situazione giuridica delle medesime (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, Racc.,
EU:C:1981:264
, punto 9; del 31 marzo 1998, Francia e a./Commissione, C‑68/94 e C‑30/95, Racc.,
EU:C:1998:148
, punto 62, e del 4 marzo 1999, Assicurazioni Generali e Unicredito/Commissione, T‑87/96, Racc.,
EU:T:1999:37
, punto 37). Per stabilire se un atto o una decisione produca tali effetti, occorre far riferimento alla sua sostanza (ordinanza del 13 giugno 1991, Sunzest/Commissione, C‑50/90, Racc.,
EU:C:1991:253
, punto 12, e sentenza Francia e a./Commissione, cit. supra,
EU:C:1998:148
, punto 63).
Inoltre, secondo una giurisprudenza anch’essa costante, quando si tratta di atti o di decisioni elaborati in più fasi, costituiscono, in via di principio, atti impugnabili solo i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione al termine di tale procedura, mentre restano esclusi i provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale (sentenza del 18 dicembre 1992, Cimenteries CBR e a./Commissione, da T‑10/92 a T‑12/92 e T‑15/92, Racc.,
EU:T:1992:123
, punto 28).
Nella specie, si deve ritenere che l’elenco delle indicazioni in sospeso non costituisca un atto impugnabile. Infatti, l’adozione di un elenco il cui unico scopo consiste nell’enumerare le indicazioni sulla salute che si trovano ancora in corso di valutazione e sulle quali la Commissione non si è pronunciata in via definitiva costituisce unicamente un provvedimento provvisorio destinato a preparare l’inclusione oppure, viceversa, la non inclusione di ciascuna di tali indicazioni nell’elenco delle indicazioni consentite, il quale resta, quanto ad esso, la decisione finale.
Inoltre, sebbene, come sottolineato dalle ricorrenti, la Commissione abbia indicato che le indicazioni in sospeso restavano assoggettate alle misure provvisorie previste all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006, è giocoforza constatare che tale indicazione è priva di qualsivoglia elemento decisionale e si limita a richiamare le conseguenze che risultano da detto regolamento stesso per le indicazioni in corso di valutazione.
Ne consegue che la domanda di annullamento dell’elenco delle indicazioni in sospeso deve essere dichiarata irricevibile.
Ad abundantiam, anche ammesso che l’elenco delle indicazioni in sospeso possa essere considerato un atto impugnabile, nel senso illustrato dalle ricorrenti, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, un ricorso di annullamento è ricevibile solo qualora la parte ricorrente abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. L’interesse ad agire di un ricorrente presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato possa produrre, di per sé, effetti giuridici, che il ricorso possa dunque, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto e che questa dimostri un suo interesse reale e attuale all’annullamento di detto atto (v. sentenza del 19 giugno 2009, Socratec/Commissione, T‑269/03,
EU:T:2009:211
, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata).
Secondo la giurisprudenza, è la parte ricorrente a dover fornire la prova del proprio interesse ad agire. Qualora l’interesse sul quale si fonda l’azione della parte ricorrente riguardi una situazione giuridica futura, essa dovrà provare che il pregiudizio a questa situazione è comunque già certo. Di conseguenza, una parte ricorrente non può fare riferimento a situazioni future e incerte per dimostrare il proprio interesse a richiedere l’annullamento dell’atto impugnato (v. sentenza Hagenmeyer e Hahn/Commissione, cit. al punto 71 supra,
EU:T:2014:234
, punto 39 e la giurisprudenza citata).
Nella specie, il Tribunale osserva che, come è indicato ai considerando 10 e 11 del regolamento n. 432/2012, le indicazioni rimaste in sospeso continuano a beneficiare del regime giuridico applicabile alle medesime prima dell’adozione del regolamento n. 432/2012. Di conseguenza, le imprese interessate da tali indicazioni possono continuare ad utilizzare queste ultime nell’ambito delle loro attività di commercializzazione di prodotti alimentari in conformità all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n. 1924/2006. Ciò posto, non può essere tratto alcun beneficio dall’annullamento dell’elenco delle indicazioni in sospeso. Inoltre, occorre rilevare che le ricorrenti, interpellate sul punto dal Tribunale in udienza, non sono riuscite a dimostrare un siffatto beneficio.
In ogni caso, occorre parimenti rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, in forza dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, affinché una domanda di annullamento sia ricevibile, l’atto di ricorso deve contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti e tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di preparare la sua difesa e al Tribunale di statuire sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni. L’atto di ricorso deve, pertanto, esporre esplicitamente in cosa consista il motivo su cui è fondato, di modo che la sua semplice enunciazione astratta non risponda alle prescrizioni del regolamento di procedura (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2012, Nynäs Petroleum e Nynas Belgium/Commissione, T‑347/06, Racc.,
EU:T:2012:480
, punto 107).
Nella specie, si deve ritenere che la linea argomentativa fatta valere a sostegno della loro domanda di annullamento, la quale si limita, da un lato, ad affermare che l’elenco delle indicazioni in sospeso è illegittimo e dovrebbe essere annullato, dal momento che la sua elaborazione è priva di base giuridica e viola i principi di certezza del diritto, di buona amministrazione e di non discriminazione e, dall’altro, ad effettuare un rinvio ai motivi illustrati nell’ambito del capo V dell’atto introduttivo del ricorso, è manifestamente insufficiente al fine di consentire di identificare in maniera precisa le censure sollevate dalle ricorrenti nei confronti della Commissione quale autrice di detto elenco.
Di conseguenza, le conclusioni delle ricorrenti che chiedono l’annullamento dell’elenco delle indicazioni in sospeso devono essere dichiarate irricevibili.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il ricorso dev’essere respinto in toto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione.
Conformemente all’articolo 87, paragrafo 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese, mentre il Tribunale può ordinare che una parte interveniente sopporti le proprie spese. Nella specie, la Repubblica francese, il Consiglio, il Parlamento, il BEUC, la FederSalus, la Medestea biotech e la Naturando sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur-& gezondheidsProducten Nederland e New Care Supplements BV sono condannate a sopportare le proprie spese, nonché le spese sostenute dalla Commissione europea.

3)
La Repubblica francese, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea, il Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), la FederSalus, la Medestea biotech SpA e la Naturando Srl sopporteranno le proprie spese.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 giugno 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.