CELEX: 62011CJ0515
Πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες
Οδηγία 2003/4/ΕΚ
Ευχέρεια των κρατών μελών να αποκλείουν από την προβλεπόμενη στην οδηγία αυτή έννοια της "δημόσιας αρχής" τα όργανα που ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα
Όρια

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2003, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και για την κατάργηση της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου (
EE L 41, σ. 26
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Deutsche Umwelthilfe eV και της Bundesrepublik Deutschland με αντικείμενο το αίτημα της πρώτης να έχει πρόσβαση σε πληροφορίες που περιήλθαν στην κατοχή του Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Υπουργείο Οικονομίας και Τεχνολογιών) στο πλαίσιο αλληλογραφίας του υπουργείου αυτού με τους εκπροσώπους της γερμανικής αυτοκινητοβιομηχανίας κατά τη διάρκεια διαβουλεύσεων πριν από την έκδοση κανονιστικής αποφάσεως σχετικά με την επισήμανση της καταναλώσεως ενέργειας.
Το νομικό πλαίσιο
Η Σύμβαση του Άαρχους
Η σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, η οποία εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 (
ΕΕ L 124, σ. 1
, στο εξής: Σύμβαση του Άαρχους), ορίζει στο άρθρο 2, παράγραφος 2, την έννοια της «δημόσιας αρχής» ως εξής:
«α)
η Δημόσια διοίκηση σε εθνικό, περιφερειακό και άλλο επίπεδο·
[...]
Ο παρών ορισμός δεν περιλαμβάνει φορείς ή θεσμικά όργανα που ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα.»
Το άρθρο 4 της Συμβάσεως του Άαρχους προβλέπει ότι, υπό ορισμένες επιφυλάξεις και προϋποθέσεις, κάθε μέρος εξασφαλίζει ότι οι δημόσιες αρχές διαθέτουν στο κοινό, εντός του πλαισίου της εθνικής νομοθεσίας τους, τις σχετικές με το περιβάλλον πληροφορίες, που τους ζητούνται.
Το άρθρο 8 της Συμβάσεως του Άαρχους, το οποίο επιγράφεται «Συμμετοχή του κοινού κατά την προπαρασκευή εκτελεστικών κανονισμών και/ή νομικώς δεσμευτικών κανονιστικών πράξεων γενικής εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«Κάθε μέρος προσπαθεί να προωθήσει την πραγματική συμμετοχή του κοινού σε ενδεδειγμένο στάδιο, και ενώ είναι ακόμη ανοικτές οι επιλογές, κατά την προπαρασκευή από τις δημόσιες αρχές εκτελεστικών κανονισμών και άλλων νομικώς δεσμευτικών κανόνων γενικής εφαρμογής που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. [...]
[...]»
Η νομοθεσία της Ένωσης
Η δήλωση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σχετικά με ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 2003/4, επισυναφθείσα ως παράρτημα στην απόφαση 2005/370, έχει ως εξής:
«Αναφερόμενη στο άρθρο 9 της Συμβάσεως του [Άαρχους], η Ευρωπαϊκή Κοινότητα καλεί τα συμβαλλόμενα μέρη της Συμβάσεως να λάβουν υπό σημείωση το άρθρο 2 παράγραφος 2 και το άρθρο 6 της οδηγίας [2003/4]. Οι διατάξεις αυτές παρέχουν στα κράτη μέλη της [Ευρωπαϊκής Ένωσης] τη δυνατότητα, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και υπό αυστηρά καθορισμένους όρους, να εξαιρούν ορισμένα όργανα και οργανισμούς, από τους κανόνες για τις διαδικασίες αναθεώρησης όσον αφορά αποφάσεις σχετικά με αιτήσεις παροχής πληροφοριών.
[...]»
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 5, 11 και 16 της οδηγίας 2003/4 έχουν ως εξής:
«1)
Η αυξημένη πρόσβαση του κοινού στις περιβαλλοντικές πληροφορίες και η διάδοση των πληροφοριών αυτών συμβάλλει στη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση προς τα περιβαλλοντικά θέματα, την ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων, ουσιαστικότερη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα και, τελικά, σε καλύτερο περιβάλλον.
[…]
5)
[…] Οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου πρέπει να συμβαδίζουν προς τη [Σύμβαση του Άαρχους] ενόψει της σύναψής της από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα.
[…]
11)
Προκειμένου να ληφθεί υπόψη η αρχή του άρθρου 6 της συνθήκης, σύμφωνα με την οποία οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας θα πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων, θα πρέπει να διευρυνθεί ο ορισμός των δημόσιων αρχών ώστε να περιλαμβάνει την κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, ανεξαρτήτως του εάν οι αρχές αυτές διαθέτουν ή όχι ειδικές αρμοδιότητες για το περιβάλλον. Ο ορισμός θα πρέπει επίσης να διευρυνθεί ώστε να περιλαμβάνει άλλα πρόσωπα ή φορείς που ασκούν δημόσια διοικητικά καθήκοντα σε σχέση με το περιβάλλον δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, καθώς και άλλα πρόσωπα ή φορείς που ενεργούν υπό τον έλεγχό τους και έχουν δημόσιες ευθύνες ή καθήκοντα σχετικά με το περιβάλλον.
[…]
16)
Το δικαίωμα στην πληροφόρηση σημαίνει ότι η δημοσιοποίηση πληροφοριών θα πρέπει να είναι ο γενικός κανόνας και ότι θα πρέπει να επιτρέπεται στις δημόσιες αρχές να απορρίπτουν αιτήματα για περιβαλλοντικές πληροφορίες σε συγκεκριμένες και σαφώς καθοριζόμενες περιπτώσεις. […]»
Το άρθρο 2, σημείο 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2003/4 ορίζει την έννοια της «δημόσιας αρχής» ως εξής:
«“Δημόσια αρχή”:
α)
[την] κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, συμπεριλαμβανομένων δημόσιων συμβουλευτικών φορέων, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο·
[…]».
Το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι ο ορισμός αυτός δεν περιλαμβάνει φορείς ή όργανα όταν ενεργούν υπό […] νομοθετική ιδιότητα. […]»
Η γερμανική νομοθεσία
Το άρθρο 80 του Θεμελιώδους Νόμου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) ορίζει τα εξής:
«(1)   Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση, τα ομοσπονδιακά υπουργεία ή οι κυβερνήσεις των Länder μπορούν να εξουσιοδοτούνται διά νόμου να εκδίδουν κανονιστικές αποφάσεις. Ο νόμος αυτός πρέπει να ορίζει το περιεχόμενο, τον σκοπό και την έκταση της παρεχόμενης εξουσιοδοτήσεως. Η κανονιστική απόφαση πρέπει να μνημονεύει τη νομική βάση της. Εάν προβλέπεται διά νόμου η δυνατότητα υπεξουσιοδοτήσεως, απαιτείται η έκδοση κανονιστικής αποφάσεως για την παροχή της εν λόγω υπεξουσιοδοτήσεως.
(2)   Οι κανονιστικές αποφάσεις της ομοσπονδιακής κυβερνήσεως ή των ομοσπονδιακών υπουργείων [...], οι οποίες εκδίδονται δυνάμει ομοσπονδιακών νόμων που υπόκεινται στην έγκριση του Bundesrat ή των οποίων την εκτέλεση διασφαλίζουν τα Länder βάσει εξουσιοδοτήσεως από την Ομοσπονδία ή βάσει ιδίας αρμοδιότητας, υπόκεινται στην έγκριση του Bundesrat, εφόσον δεν ορίζεται άλλως στον ομοσπονδιακό νόμο.
(3)   Το Bundesrat μπορεί να προτείνει στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων υποκειμένων στην έγκρισή του.
(4)   Όταν οι κυβερνήσεις των Länder είναι εξουσιοδοτημένες να εκδίδουν κανονιστικές αποφάσεις διά ομοσπονδιακού νόμου ή δυνάμει ομοσπονδιακών νόμων, τα Länder μπορούν επίσης να εκδίδουν νόμο».
Ο νόμος περί περιβαλλοντικών πληροφοριών (Umweltinformationsgesetz) της 22ας Δεκεμβρίου 2004 (
BGBl
. 2004 I, σ. 3704), ο οποίος μετέφερε στο γερμανικό δίκαιο την οδηγία 2003/4, προβλέπει στο άρθρο 2, παράγραφος 1, τα εξής:
«Διοικητικές υπηρεσίες που έχουν υποχρέωση να παρέχουν πληροφορίες είναι:
1.   Η κυβέρνηση και οι άλλες δημόσιες αρχές [...] Δεν αποτελούν δημόσιες αρχές υπόχρεες να παράσχουν πληροφορίες
a)
οι ανώτατες ομοσπονδιακές αρχές, όταν ενεργούν στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας ή όταν εκδίδουν κανονιστικές αποφάσεις [...]».
Ο νόμος για την επισήμανση της καταναλώσεως ενέργειας (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) της 30ής Ιανουαρίου 2002 (
BGBl
. 2002 I, σ. 570), όπως ίσχυε στην υπόθεση της κύριας δίκης, εξουσιοδοτεί, με το άρθρο 1, το Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie να εκδίδει κανονιστικές πράξεις ως εξής:
«(1)   Για τη μείωση της καταναλώσεως ενέργειας και άλλων σημαντικών πηγών, για τη μείωση των εκπομπών CO
και για την πληροφόρηση των καταναλωτών επ’ αυτού του θέματος, το Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie μπορεί διά κανονιστικής πράξεως και με τη σύμφωνη γνώμη του Bundesrat:
1.
να καθιστά υποχρεωτική, για τον εξοπλισμό και τα ανταλλακτικά του εξοπλισμού καθώς και για τα αυτοκίνητα, την παροχή πληροφοριών σχετικά με την κατανάλωση ενέργειας και άλλων σημαντικών πηγών καθώς και σχετικά με τις εκπομπές CO
, και την παροχή συμπληρωματικών πληροφοριών (επισήμανση),
2.
να καθορίζει τα ανώτατα επιτρεπόμενα όρια καταναλώσεως ενέργειας των συσκευών (ανώτατα όρια καταναλώσεως),
(3)   Οι κανονιστικές διατάξεις των παραγράφων 1 και 2 μπορούν να ισχύουν ιδίως:
1.
για τους οικείους τύπους συσκευών και οχημάτων,
[...]
3.
στην περίπτωση αυτοκινήτων: για το περιεχόμενο και τον τύπο της επισημάνσεως όπως:
[...]
4.
για τους ισχύοντες κανόνες και τις ισχύουσες διαδικασίες μετρήσεως,
5.
για τον καθορισμό και τις εξουσίες των αρμόδιων διοικητικών αρχών,
[...]».
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η Deutsche Umwelthilfe eV είναι μια οργάνωση για την προστασία του περιβάλλοντος και των καταναλωτών.
Με απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 2010, το Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie απέρριψε την αίτηση της οργανώσεως αυτής, με την οποία ζητούσε να λάβει πληροφορίες περιεχόμενες στις επιστολές που είχε ανταλλάξει το υπουργείο αυτό με εκπροσώπους της γερμανικής αυτοκινητοβιομηχανίας, κατά τη διάρκεια διαβουλεύσεων πριν από τη θέσπιση της νομοθεσίας για την επισήμανση της καταναλώσεως ενέργειας. Το εν λόγω υπουργείο στηρίχθηκε, συναφώς, στη διάταξη του νόμου περί περιβαλλοντικών πληροφοριών της 22ας Δεκεμβρίου 2004, η οποία απαλλάσσει τις δημόσιες αρχές από την υποχρέωση παροχής περιβαλλοντικών πληροφοριών, όταν ενεργούν στο πλαίσιο της προπαρασκευής κανονιστικών αποφάσεων.
Το αιτούν δικαστήριο, ενώπιον του οποίου ασκήθηκε προσφυγή ακυρώσεως κατά της εν λόγω απορριπτικής αποφάσεως, ζητεί να διευκρινιστεί, εάν ο νόμος αυτός συνάδει με την οδηγία 2003/4 και εάν, ειδικότερα, το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας αυτής, στο μέτρο που αφορά τις δημόσιες αρχές που ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα, μπορεί να εφαρμόζεται στην περίπτωση δημοσίων αρχών, όταν ενεργούν στο πλαίσιο της προπαρασκευής και εκδόσεως κανονιστικών αποφάσεων, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης.
Σε μια τέτοια περίπτωση, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν η εν λόγω απαλλαγή μπορεί να ισχύει ακόμη και όταν έχει ολοκληρωθεί η προπαρασκευαστική διαδικασία που αφορά την επίμαχη πράξη.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgericht Berlin αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 2, [σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4] την έννοια ότι οι φορείς και τα όργανα ενεργούν επίσης υπό νομοθετική ιδιότητα, όταν οι δραστηριότητές τους αφορούν την έκδοση κανονιστικών πράξεων από την εκτελεστική εξουσία δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως διά νόμου;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα: οι εν λόγω φορείς και τα εν λόγω όργανα δεν εμπίπτουν στην έννοια της “δημόσιας αρχής” μονίμως ή μόνο για όσο χρονικό διάστημα διαρκεί η νομοθετική διαδικασία;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσία, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 έχει την έννοια ότι η ευχέρεια την οποία η εν λόγω διάταξη καταλείπει στα κράτη μέλη να μη θεωρούν ως δημόσιες αρχές, που οφείλουν να παρέχουν πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες τις οποίες έχουν στην κατοχή τους, «τους φορείς ή τα όργανα όταν ενεργούν υπό [...] νομοθετική ιδιότητα» μπορεί να αφορά τα υπουργεία, όταν επεξεργάζονται και εκδίδουν κανονιστικές πράξεις δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως.
Πρέπει, κατ’ αρχάς, να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η διάταξη αυτή μπορεί να τύχει εφαρμογής στα υπουργεία, στο μέτρο που αυτά μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία αυτή καθ’ εαυτή. Εντούτοις, δεν έχει κρίνει το ζήτημα εάν η εν λόγω διάταξη θα μπορούσε, επίσης, να τύχει εφαρμογής στα υπουργεία όταν αυτά μετέχουν σε διαδικασία δυνάμενη να καταλήξει στην έκδοση κανόνα με τυπική ισχύ υποδεέστερη νόμου (απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2012, C-204/09, Flachglas Torgau, σκέψεις 34 και 51).
Συναφώς, πρέπει να διευκρινιστεί ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει εάν οι επίμαχοι στην υπόθεση της κύριας δίκης κανόνες συνιστούν τέτοια περίπτωση.
Προκειμένου να καθοριστεί εάν το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 αφορά και τα υπουργεία όταν μετέχουν σε διαδικασία δυνάμενη να καταλήξει στην έκδοση κανόνα με τυπική ισχύ υποδεέστερη νόμου, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, από τις απαιτήσεις τόσο της ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσο και της αρχής της ισότητας συνάγεται ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που δεν περιέχουν ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της έννοιας και του περιεχομένου τους πρέπει, κατά κανόνα, να ερμηνεύονται αυτοτελώς και ομοιόμορφα σε ολόκληρη την Ένωση, με βάση το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται και τον σκοπό που επιδιώκει η επίμαχη ρύθμιση (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 37).
Εξάλλου, το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4, το οποίο παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από το γενικό σύστημα που προβλέπει η οδηγία, δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπον ώστε τα αποτελέσματά του να εκτείνονται πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για να διασφαλιστεί η προστασία των συμφερόντων τα οποία σκοπεί να κατοχυρώσει, το δε περιεχόμενο των παρεκκλίσεων που προβλέπει πρέπει να προσδιορίζεται με γνώμονα τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας (προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 38).
Συναφώς, από τη σκέψη 43 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Flachglas Torgau προκύπτει ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 εξαίρεση έχει ως σκοπό να παράσχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίζουν τους κανόνες που μπορούν να διασφαλίσουν την ορθή διεξαγωγή της διαδικασίας εκδόσεως νόμων, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι στα διάφορα κράτη μέλη η ενημέρωση των πολιτών είναι συνήθως αρκούντως διασφαλισμένη στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας.
Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών που ενδέχεται να υφίστανται μεταξύ των νομοθετικών διαδικασιών των κρατών μελών, η λειτουργική ερμηνεία της έννοιας των «φορ[έων] και [οργάνων που] ενεργούν υπό [...] νομοθετική ιδιότητα» δικαιολογείται από την αναγκαιότητα να διασφαλισθεί η ομοιόμορφη εφαρμογή της οδηγίας 2003/4 στα εν λόγω κράτη (προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 50).
Το Δικαστήριο συνήγαγε εκ των ανωτέρω το συμπέρασμα ότι πρέπει να γίνει δεκτή η λειτουργική ερμηνεία του άρθρου 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4, κατά την οποία η προβλεπόμενη στην εν λόγω διάταξη ευχέρεια μπορεί να τύχει εφαρμογής στα υπουργεία στο μέτρο που αυτά μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία (προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 51).
Εντούτοις, οι λόγοι που συνηγόρησαν υπέρ της εν λόγω ερμηνείας εκ μέρους του Δικαστηρίου δεν μπορούν εκ των προτέρων να δικαιολογήσουν μια ευρεία ερμηνεία της έννοιας της «νομοθετικής ιδιότητας», κατά την οποία το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 αφορά το σύνολο των διαδικασιών που παρέχουν τη δυνατότητα προπαρασκευής γενικών και αφηρημένων κανόνων, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων με τυπική ισχύ υποδεέστερη νόμου.
Πράγματι, καίτοι το υποβληθέν ερώτημα στο πλαίσιο της προπαρατεθείσας αποφάσεως Flachglas Torgau αφορούσε τον καθορισμό των φορέων και οργάνων που ενεργούν στο πλαίσιο διαδικασίας της οποίας ο νομοθετικός χαρακτήρας δεν αμφισβητούνταν, η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά συγκεκριμένα το αυτοτελές ζήτημα εάν στο άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 εμπίπτουν ενδεχομένως και άλλες διαδικασίες.
Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τόσο το γράμμα του άρθρου 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 όσο και ο σκοπός που επιδιώκουν η Σύμβαση του Άαρχους και η οδηγία αυτή, η κατοχύρωση δηλαδή του δικαιώματος προσβάσεως στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχουν οι δημόσιες αρχές και η διασφάλιση της σταδιακής διαθέσεως και της διαδόσεως των πληροφοριών στο κοινό (προπαρατεθείσα απόφαση Flachglas Torgau, σκέψη 39), συνηγορούν υπέρ της αποδοχής μιας συσταλτικής ερμηνείας, κατά την οποία μόνον οι διαδικασίες που δύνανται να καταλήξουν στην έκδοση νόμου ή κανόνα με ισοδύναμη τυπική ισχύ εμπίπτουν στο άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος της οδηγίας 2003/4.
Είναι όντως η ιδιαιτερότητα της νομοθετικής διαδικασίας και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της που δικαιολογούν το ειδικό καθεστώς των πράξεων που εκδίδονται κατά την άσκηση νομοθετικών αρμοδιοτήτων σε σχέση με το δικαίωμα στην πληροφόρηση που προβλέπουν τόσο η Σύμβαση του Άαρχους όσο και η οδηγία 2003/4.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι ο χαρακτήρας της επίμαχης πράξεως και ειδικότερα το γεγονός ότι πρόκειται για πράξη γενικής ισχύος δεν μπορεί, αφ’ εαυτού, να απαλλάξει το όργανο που την εκδίδει από τις υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών οι οποίες απορρέουν από την οδηγία αυτή.
Λαμβανομένων υπόψη των σκοπών της ανωτέρω οδηγίας, μόνον η ορθή διεξαγωγή της διαδικασίας εκδόσεως νόμων και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της νομοθετικής διαδικασίας η οποία διασφαλίζει κατά κανόνα επαρκώς την πληροφόρηση του κοινού δικαιολογούν την απαλλαγή των οργάνων που ασκούν τη νομοθετική εξουσία ή μετέχουν σ’ αυτή από τις υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών που επιβάλλει η οδηγία.
Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το γράμμα και την οικονομία της Συμβάσεως του Άαρχους, βάσει της οποίας πρέπει να ερμηνεύεται η οδηγία 2003/4 (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 12ης Μαΐου 2011,
C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV, Συλλογή 2011, σ. Ι-3673
, σκέψη 41).
Πράγματι, η σύμβαση αυτή διακρίνει το καθεστώς των νομοθετικών πράξεων από εκείνο των κανονιστικών πράξεων. Συνεπώς, καίτοι το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερη περίοδος, της συμβάσεως αυτής παρέχει στα συμβαλλόμενα κράτη τη δυνατότητα να αρνούνται την πρόσβαση στα έγγραφα που έχουν στην κατοχή τους οι δημόσιες αρχές κατά την άσκηση «νομοθετικών αρμοδιοτήτων», το άρθρο 8 της εν λόγω συμβάσεως τους επιβάλλει αντιθέτως την υποχρέωση να προωθήσουν την πραγματική συμμετοχή του κοινού κατά την «προπαρασκευή εκτελεστικών κανονισμών».
Ο εν λόγω περιορισμός της προβλεπόμενης στο άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 ευχέρειας παρεκκλίσεως ισχύει, εντούτοις, με την επιφύλαξη της δυνατότητας του οικείου φορέα ή οργάνου να αρνηθεί τη διαβίβαση περιβαλλοντικών πληροφοριών για άλλους λόγους και, ιδίως, να υποστηρίξει, ενδεχομένως, ότι συντρέχει μία από τις προβλεπόμενες στο άρθρο 4 της οδηγίας αυτής εξαιρέσεις.
Ελλείψει ακριβούς καθορισμού στο δίκαιο της Ένωσης της έννοιας του νόμου ή του κανόνα με ισοδύναμη τυπική ισχύ για την εφαρμογή του άρθρου 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4, πρέπει περαιτέρω να επισημανθεί ότι η εκτίμηση αυτή εξαρτάται από το δίκαιο των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη ότι δεν διακυβεύεται η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας αυτής.
Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 έχει την έννοια ότι η ευχέρεια την οποία η εν λόγω διάταξη καταλείπει στα κράτη μέλη να μη θεωρούν ως δημόσιες αρχές οι οποίες οφείλουν να παρέχουν πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχουν στην κατοχή τους «τους φορείς ή τα όργανα όταν ενεργούν υπό [...] νομοθετική ιδιότητα» δεν μπορεί να αφορά τα υπουργεία, όταν επεξεργάζονται και εκδίδουν κανονιστικές πράξεις με τυπική ισχύ υποδεέστερη νόμου.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
Κατόπιν της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 2, σημείο 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2003, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και για την κατάργηση της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, έχει την έννοια ότι η ευχέρεια την οποία η εν λόγω διάταξη καταλείπει στα κράτη μέλη να μη θεωρούν ως δημόσιες αρχές οι οποίες οφείλουν να παρέχουν πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχουν στην κατοχή τους «τους φορείς ή τα όργανα όταν ενεργούν υπό [...] νομοθετική ιδιότητα» δεν μπορεί να αφορά τα υπουργεία, όταν επεξεργάζονται και εκδίδουν κανονιστικές πράξεις με τυπική ισχύ υποδεέστερη νόμου.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.