CELEX: 62013CJ0184
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Cestná doprava
Výška minimálnych prevádzkových nákladov určená dohodou dotknutých subjektov
Združenie podnikov
Obmedzenie hospodárskej súťaže
Cieľ všeobecného záujmu
Bezpečnosť cestnej premávky
Proporcionalita

Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článkov 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ, 96 ZFEÚ a 101 ZFEÚ, ako aj článku 4 ods. 3 ZEÚ.
Tieto návrhy boli podané v rámci sporov: vo veci C‑184/13 medzi API – Anonima Petroli Italiana SpA a i. a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerstvo infraštruktúry a dopravy) a Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstvo pre hospodársky rozvoj), vo veci C‑185/13 medzi ANCC‑Coop – Associazione Nazionale Cooperative di Consumatori a i. na jednej strane a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dello Sviluppo economico, Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica (Generálna rada pre cestnú dopravu a logistiku, ďalej len „Consulta“), Osservatorio sulle attività di autotrasporto (ďalej len „Osservatorio“) a Autorità garante della concorrenza e del mercato na strane druhej, vo veci C‑186/13 medzi Air Liquide Italia SpA a i. a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a Ministero dello Sviluppo economico, vo veci C‑187/13 medzi Confetra – Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica a i. na jednej strane a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Osservatorio sulle Attività di Trasporto a Ministero dello Sviluppo economico na strane druhej, vo veciach C‑194/13, C‑195/13 a C‑208/13 v tomto poradí medzi Esso Italiana Srl, Confindustria – Confederazione generale dell’industria italiana a i. a Autorità garante della concorrenza e del mercato na jednej strane a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a Ministero dello Sviluppo economico na strane druhej, ktoré sa týkali opatrení stanovujúcich minimálne prevádzkové náklady v oblasti nákladnej cestnej dopravy na účet iných osôb.
Právny rámec
Právo Únie
Na základe článkov 1 a 2 nariadenia Rady (EHS) č. 4058/89 z 21. decembra 1989 o stanovení sadzieb za cestnú prepravu tovaru medzi členskými štátmi (
Ú. v. ES L 390, s. 1
; Mim. vyd. 07/001, s. 286) sa sadzby cestnej prepravy tovaru na účet iných osôb stanovujú na základe zmluvnej slobody. Podľa tretieho odôvodnenia tohto nariadenia je „voľné stanovenie sadzieb pre cestnú prepravu tovaru, ako o tom rozhodla Rada,… najvhodnejší tarifný systém pre vytvoreniu voľného dopravného trhu, pre ciele vnútorného trhu a pre potrebu jednotného uplatňovania tarifného systému v rámci spoločenstva“.
V odôvodnení 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 z 21. októbra 2009 o spoločných pravidlách prístupu nákladnej cestnej dopravy na medzinárodný trh (
Ú. v. EÚ L 300, s. 72
) sa uvádza, že „vytvorenie spoločnej dopravnej politiky predpokladá odstránenie všetkých obmedzení voči osobe, ktorá poskytuje dopravné služby, na základe jej štátnej príslušnosti alebo skutočnosti, že nie je usadená v členskom štáte, v ktorom sa tieto služby majú poskytovať“. Odôvodnenie 6 uvedeného nariadenia uvádza, že „postupné dokončenie jednotného európskeho trhu by malo viesť k odstraňovaniu obmedzení prístupu na domáce trhy členských štátov. Pritom by sa však mala zohľadňovať účinnosť kontrol a vývoj pracovných podmienok v tejto profesii, ako aj harmonizácia predpisov v oblastiach, ako je presadzovanie a poplatky za používanie ciest, ako aj právnych predpisov v sociálnej oblasti a v oblasti bezpečnosti“.
Článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1072/2009 stanovuje, že „každý dopravca vykonávajúci prepravu v prenájme alebo za úhradu, ktorý je držiteľom licencie Spoločenstva a ktorého vodič, ak je štátnym príslušníkom tretieho štátu, je držiteľom osvedčenia vodiča, je za podmienok ustanovených v tejto kapitole oprávnený vykonávať kabotážnu prepravu“.
Článok 9 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Vykonávanie kabotážnej prepravy podlieha, ak nie je inak uvedené v právnych predpisoch Spoločenstva, zákonom, iným právnym predpisom a správnym opatreniam platným v hostiteľskom členskom štáte s ohľadom na:
a)
podmienky, ktorými sa riadia prepravné zmluvy;
…“
Právo Únie zahŕňa mnohé akty v oblasti bezpečnosti cestnej premávky. Nariadenie Rady (EHS) č. 3820/85 z 20. decembra 1985 o zosúlaďovaní niektorých právnych predpisov v sociálnej oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy (
Ú. v. ES L 370, s. 1
; Mim. vyd. 05/001, s. 319), vo svojich článkoch 6 a 7 stanovuje spoločné pravidlá týkajúce sa maximálnej doby jazdy a minimálnej doby odpočinku pre vodičov. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/15/ES z 11. marca 2002 o organizácii pracovnej doby osôb vykonávajúcich mobilné činnosti v cestnej doprave (
Ú. v. ES L 80, s. 35
; Mim. vyd. 05/004, s. 224) vo svojich článkoch 4 až 7 upravuje minimálne požiadavky týkajúce sa maximálneho týždenného pracovného času, prestávok, času odpočinku a nočnej práce. Články 13 až 16 nariadenia Rady (EHS) č. 3821/85 z 20. decembra 1985 o záznamovom zariadení v cestnej doprave (
Ú. v. ES L 370, s. 8
; Mim. vyd. 07/001, s. 227), zmeneného a doplneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 z 15. marca 2006 (
Ú. v. EÚ L 102, s. 1
), stanovujú povinnosti zamestnávateľa a vodičov v súvislosti s používaním záznamového zariadenia a záznamových listov. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/126/ES z 20. decembra 2006 o vodičských preukazoch (
Ú. v. EÚ L 403, s. 18
), ako aj smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/46/ES z 5. septembra 2007, ktorou sa zriaďuje rámec pre typové schválenie motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel, systémov, komponentov a samostatných technických jednotiek určených pre tieto vozidlá (Rámcová smernica) (
Ú. v. EÚ L 263, s. 1
), stanovujú aj dôležité spoločné pravidlá v oblasti ochrany bezpečnosti cestnej premávky.
Talianske právo
Okrem rôznych pravidiel v oblasti cestnej dopravy, najmä dopravných predpisov, zákon č. 32 z 1. marca 2005 o splnomocnení vlády na reorganizáciu normatívneho rámca odvetvia cestnej dopravy osôb a tovaru stanovil hlavné zásady a kritériá reorganizácie cestnej dopravy. Cieľom tohto zákona bolo najmä zaviesť riadenú liberalizáciu a nahradiť predchádzajúci systém stanovujúci rozpätie medzi maximálnou a minimálnou povinnou sadzbou, zavedený zákonom č. 298 zo 6. júna 1974, systémom založeným na zmluvnej slobode pri určovaní cien za služby cestnej dopravy. Medzi hlavné zásady a kritériá splnomocnenia patrilo aj prispôsobenie normatívneho rámca právnej úprave Únie s cieľom dosiahnuť otvorené a konkurenčné trhové prostredie, ochranu hospodárskej súťaže medzi podnikmi, ako aj ochranu bezpečnosti cestnej premávky a sociálneho zabezpečenia.
Na základe vyššie uvedeného splnomocnenia talianska vláda prijala rôzne legislatívne dekréty, ktorých cieľom bolo uskutočniť uvedenú reformu.
Legislatívnym dekrétom č. 284 z 21. novembra 2005 bola Consulta poverená vykonávať legislatívnu iniciatívu, oboznamovanie sa, monitoring, poradenskú činnosť politických orgánov pri vymedzení intervenčných politík a vládnych stratégií v odvetví cestnej dopravy. Consulta pozostáva zo zástupcov štátnej správy, odvetvových združení cestných dopravcov, združení užívateľov dopravných služieb a podnikov a/alebo subjektov s majoritnou účasťou štátu. V čase skutkových okolností mala 102 členov, či už stálych alebo náhradníkov, rozdelených takto:
—
60 členov zastupujúcich odvetvové združenia cestných dopravcov a užívateľov dopravných služieb,
—
36 členov zastupujúcich štátnu správu a
—
6 členov zastupujúcich podniky a/alebo subjekty s majoritnou účasťou štátu.
Legislatívnym dekrétom č. 284 z 21. novembra 2005 bol okrem toho zriadený Osservatorio, ktorý má ako útvar Rady zo zákona vykonávať funkciu monitoringu dodržiavania právnych predpisov v oblasti bezpečnosti cestnej premávky a sociálneho zabezpečenia a aktualizovať zvyky a obyčaje uplatniteľné na ústne uzavreté zmluvy o nákladnej doprave. Podľa článku 6 ods. 1 písm. g) tohto dekrétu sa Osservatorio skladá z desiatich členov vymenovaných predsedom Consulty spomedzi jej členov, ktorí majú osobitné kompetencie v štatistickej a ekonomickej oblasti. V čase, keď sa začalo konať v sporoch vo veciach samých, mal Osservatorio desiatich členov, z ktorých osem predstavovali zástupcovia združení cestných dopravcov a užívateľov dopravných služieb a dvaja boli zástupcami štátnej správy.
Legislatívny dekrét č. 286 z 21. novembra 2005, ktorým sa vykonáva riadená liberalizácia, vo svojom článku 4 ods. 1 stanovuje, že odmeny za služby nákladnej cestnej dopravy sa stanovujú na základe zmluvnej voľnosti strán zmluvy o preprave a okrem toho v odseku 2 tohto článku zaručuje ochranu bezpečnosti cestnej premávky tým, že stanovuje, že „ustanovenia zmlúv o preprave, ktoré majú za následok spôsoby a podmienky realizácie plnenia, ktoré sú v rozpore s pravidlami o bezpečnosti cestnej premávky, sú absolútne neplatné“. Pokiaľ ide o ústne uzavreté zmluvy, pri ktorých je pravdepodobnejšie, že poškodia zmluvnú stranu, ktorá je v menej výhodnom postavení, uvedený legislatívny dekrét zmiernil zásadu zmluvnej slobody tým, že stanovil uplatnenie odvetvových zvykov a obyčají upravených Osservatoriom.
Článok 83a zákonného dekrétu č. 112 z 25. júna 2008 obmedzil rozsah liberalizácie sadzieb, ktorú zaviedol legislatívny dekrét č. 286 z 21. novembra 2005 tým, že pokiaľ ide o ústne uzavreté zmluvy, stanovil, že odmena, ktorú má zaplatiť užívateľ dopravných služieb, nesmie byť nižšia ako minimálne prevádzkové náklady, na ktorých stanovenie bol poverený Osservatorio.
Tieto minimálne náklady zahŕňajú:
—
mesačne stanovené priemerné náklady na pohonné hmoty na kilometer jazdy pre rôzne druhy vozidiel a
—
časť prevádzkových nákladov podnikov cestnej dopravy, vyjadrenú ako percentuálny podiel priemerných nákladov na pohonné hmoty, ktorá sa stanovuje raz za polrok.
Právna úprava obsiahnutá v článku 83a zákonného dekrétu č. 112 z 25. júna 2008 prešla významnými zmenami a doplneniami, ktorými sa odstránilo rozlišovanie medzi zmluvami v písomnej a ústnej forme, čím sa Osservatoriu umožnilo ovplyvňovať určovanie sadzieb aj v prípade písomných zmlúv, a to z dôvodu údajnej potreby zaistiť dodržiavanie bezpečnostných noriem.
Článok 83a zákonného dekrétu č. 112 z 25. júna 2008 v znení uplatniteľnom na spory vo veciach samých (ďalej len „článok 83a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení“) s názvom „Ochrana bezpečnosti cestnej premávky a správneho fungovania trhu s nákladnou cestnou dopravou na účet iných osôb“ stanovuje:
„1.   Osservatorio uvedený v článku 9 legislatívneho dekrétu č. 286 z 21. novembra 2005 stanovuje mesačne, na základe náležitého prieskumu a pri zohľadnení zistení o priemernej cene motorovej nafty pre automobily, ktoré vykonáva každý mesiac ministerstvo pre hospodársky rozvoj, priemerné náklady na pohonné hmoty na kilometer jazdy pre rôzne druhy vozidiel a príslušný vplyv.
2.   Podľa druhu vozidiel Osservatorio stanovuje, vždy 15. júna a 15. decembra, percentuálny podiel prevádzkových nákladov podnikov cestnej dopravy na účet iných osôb, ktorý predstavujú náklady na pohonné hmoty.
3.   Ustanovenia odsekov 4 až 11 tohto článku stanovujú spôsoby úpravy odmien, ktoré má zaplatiť užívateľ dopravných služieb za náklady na pohonné hmoty, ktoré znáša dopravca, a po uplynutí jedného roka odo dňa, kedy nadobudli účinnosť, sú predmetom overenia, v závislosti od ich vplyvu na trh.
4.   S cieľom zabezpečiť ochranu bezpečnosti cestnej premávky a riadne fungovanie trhu s nákladnou cestnou dopravou na účet iných osôb v zmluve o preprave uzavretej v písomnej forme v zmysle článku 6 legislatívneho dekrétu č. 286 z 21. novembra 2005 musí suma, ktorá sa má zaplatiť dopravcovi, umožniť najmenej pokrytie minimálnych prevádzkových nákladov, ktoré v každom prípade zabezpečia dodržiavanie bezpečnostných parametrov stanovených zákonom. Tieto minimálne náklady sa stanovujú na základe dobrovoľných odvetvových dohôd uzavretých medzi združeniami dopravcov zastúpených v Consulte uvedenej v odseku 16 a združeniami užívateľov dopravných služieb. Uvedené dohody môžu takisto upraviť zmluvy o nákladnej cestnej doprave s vopred stanovenou dobou platnosti a množstvom prepraveného tovaru, na základe ktorých sa možno odchýliť od ustanovení tohto odseku, ustanovení článku 7 ods. 3 a článku 7a legislatívneho dekrétu č. 286 z 21. novembra 2005 a od ustanovení upravujúcich oblasť priamych žalôb.
4a.   Ak v lehote deviatich mesiacov od nadobudnutia účinnosti tohto ustanovenia nie sú uzavreté dobrovoľné dohody stanovené v odseku 4, Osservatorio uvedený v článku 6 ods. 1 písm. g) legislatívneho dekrétu č. 284 z 21. novembra 2005 stanoví minimálne náklady v súlade s tým, čo je uvedené v odseku 4. Ak po uplynutí prvého obdobia Osservatorio v dodatočnej lehote 30 dní nestanovil minimálne sadzby, ustanovenia odsekov 6 a 7 sa uplatnia výhradne na účely stanovenia odmeny aj na zmluvy o preprave uzavreté písomne.
4b.   Ak faktúra uvádza nižšiu odmenu, ako je stanovené v odseku 4 alebo odseku 4a, právo dopravcu na vyplatenie rozdielu od užívateľa dopravných služieb sa premlčí po uplynutí jedného roka odo dňa poskytnutia dopravnej služby, pokiaľ na základe dobrovoľných odvetvových dohôd uzavretých podľa odseku 4 nebolo dohodnuté inak.
4c.   Odchylne od ustanovení odsekov 4 a 4a ak dopravné služby poskytnuté na základe písomne uzavretej zmluvy v zmysle článku 6 legislatívneho dekrétu č. 286 z 21. novembra 2005 nepresiahnu 100 kilometrov za deň, možno výšku odmeny, ktorá sa má zaplatiť dopravcovi za uvedené služby, dohodnúť na základe zmluvnej slobody strán zmluvy, pokiaľ na základe dobrovoľných odvetvových dohôd uzavretých podľa odseku 4 nebolo dohodnuté inak.
4d.   Pri uzavretí zmluvy je dopravca povinný poskytnúť užívateľovi dopravných služieb potvrdenie poskytnuté organizáciami sociálneho zabezpečenia, ktoré nebolo vydané pred viac ako tromi mesiacmi a potvrdzuje, že podnik riadne platí príspevky sociálneho zabezpečenia a poistenia.
5.   Ak je predmetom zmluvy poskytovanie prepravných služieb v období, ktoré presahuje 30 dní, podiel odmeny zodpovedajúci nákladom na pohonné hmoty, ktoré znáša dopravca na účely poskytnutia zmluvných plnení, ako je uvedený v zmluve lebo na faktúrach vydaných na základe služieb poskytnutých dopravcom počas prvého mesiaca platnosti uvedenej zmluvy, sa upraví na základe výkyvov ceny motorovej nafty pre automobily stanovenej podľa odseku 1, ak tieto výkyvy prekračujú 2 % referenčnej hodnoty zohľadnenej pri podpise zmluvy alebo pri poslednej úprave ceny.
6.   Ak zmluva o nákladnej cestnej doprave nebola uzavretá písomne podľa článku 6 legislatívneho dekrétu č. 286 z 21. novembra 2005, faktúra vystavená dopravcom preukazuje len na právne a správne účely podiel odmeny, ktorú má zaplatiť užívateľ dopravných služieb, zodpovedajúci nákladom na pohonné hmoty, ktoré znáša dopravca na účely poskytnutia zmluvných plnení. Táto suma musí zodpovedať výsledku vynásobenia nákladov na kilometer stanovených v závislosti od triedy vozidla použitého na prepravu podľa odseku 1 v mesiaci, ktorý predchádza mesiacu uskutočnenia prepravy, počtom kilometrov zodpovedajúcim službe uvedenej na faktúre.
7.   Časť odmeny, ktorá sa má zaplatiť dopravcovi a nezodpovedá časti uvedenej v odseku 6, musí zodpovedať, okrem čiastky dlžnej užívateľom dopravných služieb za náklady na pohonné hmoty, časti tejto odmeny, ktorá zodpovedá prinajmenšom sume určenej na iné náklady ako náklady na pohonné hmoty uvedené v odseku 2.
8.   Ak časť odmeny, ktorá sa má zaplatiť dopravcovi, okrem sumy uvedenej v odseku 6, predstavuje nižšiu sumu, ako je uvedená v odseku 7, dopravca je oprávnený od užívateľa služieb vyžadovať zaplatenie rozdielu. Ak zmluva o nákladnej cestnej doprave nebola uzavretá písomne, právo dopravcu sa premlčí po uplynutí piatich rokov odo dňa, kedy bolo ukončené poskytovanie dopravnej služby. Ak je zmluva o preprave uzatvorená písomne, právo dopravcu sa premlčí v lehote jedného roka v súlade s článkom 2951 občianskeho zákonníka.
9.   Ak užívateľ dopravných služieb nepristúpi k platbe v lehote pätnásť dní, dopravca môže počas nasledujúcich pätnásť dní, inak právo zaniká, podať návrh na vydanie platobného rozkazu prostredníctvom žaloby na príslušný súd, podľa článku 638 občianskeho súdneho poriadku, pričom musí predložiť dokumentáciu týkajúcu sa jeho zápisu do registra dopravcov tovaru na účet iných osôb, technický preukaz vozidla použitého na dopravu, faktúru, na ktorej je uvedená odmena týkajúca sa poskytnutej služby, dokumentáciu týkajúcu sa zaplatenia uvedenej sumy a výpočty, prostredníctvom ktorých je stanovená dodatočná odmena dlžná dopravcovi podľa odsekov 7 a 8. Po overení náležitostí dokumentácie a správnosti predložených výpočtov súd prostredníctvom odôvodneného rozhodnutia podľa článku 641 občianskeho súdneho poriadku požiada užívateľa dopravných služieb, aby bezodkladne zaplatil dopravcovi dlžnú sumu, pričom umožní predbežné vykonanie rozhodnutia podľa článku 642 občianskeho súdneho poriadku a stanoví lehotu, v ktorej možno podať odpor v zmysle ustanovení časti IV oddielu I kapitoly I tohto poriadku.
…
14.   Bez toho, aby boli dotknuté sankcie stanovené v článku 26 zákona č. 298 zo 6. júna 1974 a jeho neskoršie zmeny a doplnenia, ako aj v článku 7 legislatívneho dekrétu č. 286 z 21. novembra 2005, pokiaľ sú uplatniteľné, každé porušenie pravidiel uvedených v odsekoch 6, 7, 8 a 9 vedie k vylúčeniu verejného zadávacieho konania na dodávku tovarov a poskytnutie služieb na obdobie až šesť mesiacov, ako aj k vylúčeniu daňových a finančných úľav a akýchkoľvek zákonom stanovených výhod na obdobie jedného roka.
15.   Sankcie uvedené v odseku 14 uplatňuje príslušný orgán.
16.   Sankcie uvedené v odseku 14 sa neuplatnia, ak strany uzavreli zmluvu o preprave v súlade s dobrovoľnou dohodou podpísanou medzi väčšinou organizácií patriacich do združení cestných dopravcov a užívateľmi dopravných služieb zastúpených v Consulte s cieľom upraviť priebeh dopravných služieb v špecifickom obchodnom odvetví.
…“
Od 12. septembra 2012 boli právomoci Osservatoria zákonom pridelené úradu ministerstva infraštruktúry a dopravy.
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
Vzhľadom na neexistenciu dobrovoľných dohôd stanovených v článku 83a ods. 4 a 4a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení Osservatorio 21. novembra 2011 prijal sériu tabuliek stanovujúcich minimálne prevádzkové náklady podnikov uskutočňujúcich cestnú dopravu na účet iných osôb. Tieto tabuľky boli prevzaté v dekréte generálneho riaditeľa ministerstva infraštruktúry a dopravy z 22. novembra 2011.
Výdavkové kolónky vo vyššie uvedených tabuľkách sú vypočítané pre päť kategórií vozidiel podľa ich celkovej maximálnej nosnosti, pričom je stanovená priemerne prejdená dráha za rok a priemerná spotreba nafty na kilometer. Náklady zahŕňajú náklady týkajúce sa cestných traktorov, návesov, údržby, práce šoférov zamestnaných na základe platnej kolektívnej zmluvy, poistení, revíznych kontrol, diaľničných nálepiek, pneumatík, pohonných hmôt, spoplatnených diaľničných zón a organizácie. Európska komisia uvádza, že napríklad pre vozidlá s nosnosťou neprekračujúcou 3,5 tony, ktoré priemerne prejdú dráhu od 101 do 150 kilometrov, prevádzkové náklady stanovené podľa článku 83a ods. 2 zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení predstavujú 0,999 eura na kilometer, zatiaľ čo minimálne prevádzkové náklady podľa článku 83a ods. 4 a 4a uvedeného dekrétu sú 0,909 eura na kilometer a náklady na pohonné hmoty 0,122 eura na kilometer.
Osservatorio takisto stanovil vzorec na pravidelnú úpravu prevádzkových nákladov a tým aj sadzby cestnej dopravy. Tento úrad upravil hodnoty stanovené pri prvej úprave, keď 14. a 21. decembra 2011 prijal akty nazvané „Pravidelné zverejnenie prevádzkových nákladov podnikov uskutočňujúcich cestnú dopravu na účet iných osôb a minimálnych prevádzkových nákladov zabezpečujúcich dodržanie bezpečnostných parametrov“.
Spory vo veciach samých sa týkajú súboru hlavných a doplňujúcich žalôb o neplatnosť podaných na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio proti aktom, ktorými Osservatorio stanovil minimálne náklady v zmysle článku 83a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení.
Podľa vnútroštátneho súdu talianska právna úprava zavádza riadený systém stanovovania minimálnych prevádzkových nákladov, ktorý obmedzuje zmluvnú slobodu a slobodu stanoviť jeden zo základných prvkov zmluvy, hoci je to s cieľom zabezpečiť dodržiavanie bezpečnostných noriem.
Napriek tomu, že potreba zaistiť bezpečnosť cestnej premávky je v práve Únie prítomná, vnútroštátny súd má pochybnosti o tom, že rovnováha zavedená medzi spornými hodnotami článkom 83a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení by bola v súlade s právom Únie.
Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per il Lazio rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky, ktoré sú vo veciach C‑184/13 až C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 a C‑208/13 zhodné:
„1.
Sú ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré stanovujú minimálne prevádzkové náklady v odvetví cestnej dopravy a zahŕňajú vonkajší spôsob stanovenia konštitutívneho prvku odmeny za služby a tým aj zmluvnej ceny, zlučiteľné s ochranou voľnej hospodárskej súťaže, voľného pohybu podnikov, slobodou usadiť sa a poskytovania služieb (podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ a článkov 101 ZFEÚ, 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ a 96 ZFEÚ) a v akom rozsahu?
2.
Možno obmedzenia uvedených zásad odôvodniť potrebou ochrany verejného záujmu týkajúceho sa bezpečnosti cestnej premávky, prípadne za akých podmienok, a môže tento cieľ odôvodniť stanovenie minimálnych prevádzkových nákladov podľa ustanovenia článku 83a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení?
3.
Môže sa stanovenie minimálnych prevádzkových nákladov v rámci uvedeného hľadiska ďalej ponechať, pri neexistencii vopred stanovených legislatívnych kritérií, na odvetvové dohody uzavreté medzi dotknutými subjektmi a, subsidiárne, na orgány zložené prevažne z osôb zastupujúcich súkromné hospodárske subjekty daného odvetvia?“
Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 14. mája 2013 boli veci C‑184/13 až C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 a C‑208/13 spojené na spoločné konanie na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.
O prejudiciálnych otázkach
Svojimi otázkami, ktoré je potrebné preskúmať vo vzájomnej súvislosti, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 101 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ, ako aj články 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ a 96 ZFEÚ majú vykladať v tom zmysle, že im odporuje vnútroštátna právna úprava, ako je úprava dotknutá vo veci samej, podľa ktorej cena za služby nákladnej cestnej dopravy na účet iných osôb nemôže byť nižšia, ako sú minimálne prevádzkové náklady, ktoré stanovil orgán zložený najmä zo zástupcov dotknutých hospodárskych subjektov.
Najskôr je potrebné spresniť, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej uvádza, že minimálne prevádzkové náklady sa stanovujú najmä v rámci dobrovoľných odvetvových dohôd uzavretých medzi profesijnými združeniami dopravcov a užívateľmi dopravných služieb, subsidiárne, ak tieto dohody neexistujú, ich stanovuje Osservatorio a v prípade jeho nečinnosti priamo ministerstvo infraštruktúry a dopravy. V období od novembra 2011 do augusta 2012, ktorého sa týkajú spory vo veci samej, stanovil minimálne prevádzkové náklady Osservatorio.
O práve Únie v oblasti hospodárskej súťaže
Treba pripomenúť, ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, že hoci je nesporné, že článok 101 ZFEÚ sa týka iba správania podnikov a nie zákonov alebo iných právnych predpisov členských štátov, nič to nemení na skutočnosti, že tento článok v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ zavádzajúcim povinnosť spolupráce medzi Európskou úniou a členskými štátmi ukladá členským štátom povinnosť, aby neprijímali alebo nezachovávali v účinnosti opatrenia, a to ani vo forme zákonov alebo iných právnych predpisov, spôsobilé zmariť potrebný účinok pravidiel hospodárskej súťaže, ktoré sa uplatňujú na podniky (pozri rozsudky Cipolla a i., C‑94/04 a C‑202/04,
EU:C:2006:758
, bod 46, ako aj Sbarigia, C‑393/08,
EU:C:2010:388
, bod 31).
K porušeniu článku 101 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ dôjde vtedy, ak členský štát nariadi alebo zvýhodní uzatváranie kartelových dohôd v rozpore s článkom 101 ZFEÚ, alebo posilní účinky takýchto dohôd, alebo zbaví svoju vlastnú právnu úpravu jej štátneho charakteru tým, že prenesie zodpovednosť za prijatie rozhodnutí zasahujúcich do oblasti hospodárstva na súkromné hospodárske subjekty (pozri rozsudky Centro Servizi Spediporto, C‑96/94,
EU:C:1995:308
, bod 21; Arduino, C‑35/99,
EU:C:2002:97
, bod 35, ako aj Cipolla a i.,
EU:C:2006:758
, bod 47).
Konkrétne, v rozsudku Centro Servizi Spediporto (
EU:C:1995:308
) týkajúcom sa podobnej otázky vzhľadom na taliansku právnu úpravu účinnú v tom čase, ktorá zavádzala systém povinných sadzieb v rozmedzí s minimálnou a maximálnou hranicou, Súdny dvor rozhodol na jednej strane, že pokiaľ právna úprava členského štátu stanovuje, že sadzby nákladnej cestnej dopravy sú schválené a vyhlásené za účinné orgánom verejnej moci na základe návrhu výboru, ktorého väčšinu tvoria zástupcovia verejnej moci a menšinu zástupcovia dotknutých hospodárskych subjektov, a pri svojich návrhoch musí dodržiavať určité kritériá verejného záujmu, stanovenie týchto taríf nemožno považovať za kartelovú dohodu medzi súkromnými hospodárskymi subjektmi, ktorej uzavretie nariadili alebo uľahčili orgány verejnej moci, alebo ktorej účinky tieto orgány zosilnili, a na druhej strane, že orgány verejnej moci nepreniesli svoje právomoci na súkromné hospodárske subjekty tým, že pred schválením návrhov zohľadnili pripomienky iných verejnoprávnych a súkromnoprávnych subjektov alebo stanovili sadzby
ex offo
.
V rozsudku Librandi (C‑38/97,
EU:C:1998:454
) Súdny dvor spresnil, že tieto tvrdenia nespochybňuje okolnosť, že zástupcovia hospodárskych subjektov už nie sú vo výbore v menšine, pod podmienkou, že sadzby sa stanovujú pri dodržaní zákonom stanovených kritérií vo verejnom záujme a že orgány verejnej moci neprenášajú svoje právomoci na súkromné hospodárske subjekty tým, že pred schválením návrhov zohľadňujú pripomienky iných verejnoprávnych a súkromnoprávnych subjektov, alebo stanovujú sadzby
ex offo
.
Pokiaľ ide v prvom rade o otázku, či právna úprava dotknutá vo veci samej umožňuje konštatovať existenciu kartelovej dohody medzi súkromnými hospodárskymi subjektmi, je opodstatnené uviesť, že výbor, ktorý vo veciach samých stanovil minimálne prevádzkové náklady, teda Osservatorio, je zložený prevažne zo zástupcov profesijných združení dopravcov a užívateľov dopravných služieb. V čase skutkových okolností vo veci samej totiž z desiatich členov Osservatoria vymenovaných predsedom Consulty osem zastupovalo združenia dopravcov a užívateľov dopravných služieb, pričom ich menovací dekrét okrem iného uvádzal, že sú vymenovaní „na účely zastupovania“ združenia, ktorého sú členmi, alebo podniku, ktorého sú zamestnancami.
Okrem toho sa rozhodnutia Osservatoria schvaľujú väčšinou jeho členov bez toho, aby mal zástupca štátu právo veta alebo rozhodujúci hlas, ktoré by mohli zmeniť rozloženie síl medzi verejnou správou a súkromným sektorom, na rozdiel od situácie, ktorá bola predmetom rozsudkov Reiff (C‑185/91,
EU:C:1993:886
, bod 22); Delta Schiffahrts‑ und Speditionsgesellschaft (C‑153/93,
EU:C:1994:240
, bod 21); Centro Servizi Spediporto (
EU:C:1995:308
, bod 27), ako aj Librandi (
EU:C:1998:454
, bod 35).
Sadzba stanovená takouto profesijnou organizáciou však môže mať štátnu povahu, najmä ak sú členmi tejto organizácie znalci nezávislí od dotknutých hospodárskych subjektov, ktorí majú zákonnú povinnosť stanoviť sadzby nielen so zreteľom na záujmy podnikov alebo združení podnikov daného odvetvia, ktoré zastupujú, ale aj všeobecný záujem a záujmy podnikov iných odvetví alebo užívateľov daných služieb (pozri v tomto zmysle rozsudky Reiff,
EU:C:1993:886
, body 17 až 19 a 24; Delta Schiffahrts‑ und Speditionsgesellschaft,
EU:C:1994:240
, body 16 až 18 a 23; DIP a i., C‑140/94 až C‑142/94,
EU:C:1995:330
, body 18 a 19; Komisia/Taliansko, C‑35/96,
EU:C:1998:303
, bod 44, ako aj Arduino,
EU:C:2002:97
, bod 37).
Podľa údajov obsiahnutých v rozhodnutiach vnútroštátneho súdu však vnútroštátna právna úprava, ktorou boli zriadení Consulta a Osservatorio, neuvádza základné zásady, ktoré musia dané orgány dodržiavať, a neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by mohlo zabrániť zástupcom profesijných organizácií konať vo výlučnom záujme danej profesie.
Okrem toho, pokiaľ ide o vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa zavádza systém minimálnych prevádzkových nákladov a Osservatoriu priznáva právomoc na ich stanovenie, treba uviesť, že je nesporné, že článok 83a ods. 4 zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení sa jednak odvoláva na ciele ochrany bezpečnosti cestnej premávky a riadne fungovanie trhu s nákladnou cestnou dopravou na účet iných osôb, a jednak stanovuje, že tieto minimálne prevádzkové náklady musia v každom prípade zabezpečiť dodržiavanie bezpečnostných parametrov stanovených zákonom.
Právna úprava dotknutá vo veci samej sa však obmedzuje na všeobecný odkaz na ochranu bezpečnosti cestnej premávky a ponecháva členom Osservatoria pri stanovení minimálnych prevádzkových nákladov v záujme profesijných organizácií, ktoré zastupujú, širokú mieru voľnej úvahy a autonómie. Komisia v tomto ohľade pripomína, že zápisnica zo stretnutia Osservatoria preukazuje, že pokiaľ jeho členovia nedospeli k dohode o rozsahu pôsobnosti minimálnych prevádzkových nákladov, bolo to preto, lebo jeden z nich vzniesol námietku z dôvodu záujmov profesijného združenia, ktoré zastupoval, a nie z dôvodu verejných záujmov.
Za týchto podmienok vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej neobsahuje ani procesné podmienky, ani hmotnoprávne požiadavky, ktoré by mohli zabezpečiť, aby Osservatorio pri stanovení minimálnych prevádzkových nákladov postupoval ako zástupca verejnej moci konajúci vo verejnom záujme.
Pokiaľ ide v druhom rade o otázku, či orgány verejnej moci preniesli svoje právomoci v oblasti stanovenia sadzieb na súkromné subjekty, je potrebné uviesť, že článok 83a ods. 1, 2 a 4a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení len uvádza, že Osservatorio „stanovuje“ rôzne druhy nákladov upravených vnútroštátnou právnou úpravou dotknutou vo veci samej. Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že orgán verejnej moci nevykonáva žiadnu formu dohľadu nad posúdeniami Osservatoria, pokiaľ ide o kritériá stanovenia minimálnych prevádzkových nákladov alebo ich určenú hodnotu.
Rovnako nie je zjavné, že by predtým, ako sú náklady uvedené v dekréte a vyhlásené za uplatniteľné, boli konzultované iné verejné orgány alebo združenia.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, jednak vzhľadom na zloženie a spôsob fungovania Osservatoria a jednak na neexistenciu tak kritérií verejného záujmu stanovených zákonom dostatočne presne na to, aby zabezpečili, že zástupcovia dopravcov a užívateľov dopravných služieb pri svojom konaní skutočne dodržiavajú všeobecný verejný záujem, ktorý sa zákon snaží dosiahnuť, ako aj na neexistenciu skutočného dohľadu a najvyššej rozhodovacej moci štátu, že Osservatorio treba považovať za združenie podnikov v zmysle článku 101 ZFEÚ, pokiaľ prijíma rozhodnutia, ktorými sa stanovujú minimálne prevádzkové náklady pre cestnú dopravu, o aké ide vo veci samej.
Ďalej na to, aby sa pravidlá Únie týkajúce sa hospodárskej súťaže uplatnili na právnu úpravu dotknutú vo veci samej, čím by sa minimálne prevádzkové náklady stanovené Osservatoriom stali záväznými, je potrebné, aby bola táto právna úprava spôsobilá obmedziť voľnosť hospodárskej súťaže v rámci vnútorného trhu.
V tomto ohľade treba konštatovať, že stanovenie minimálnych prevádzkových nákladov, ktoré sa na základe vnútroštátnej právnej úpravy, ako je úprava dotknutá vo veci samej, stali záväznými, zabraňujúca podnikom určiť nižšie sadzby ako tieto náklady, je porovnateľné s horizontálnym stanovením minimálnych povinných sadzieb.
Pokiaľ ide o dopad na obchod v rámci Spoločenstva, stačí pripomenúť, že kartel s pôsobnosťou na celom území jedného členského štátu má vo svojej podstate za následok upevnenie rozdelenia trhu na vnútroštátnej úrovni, čím bráni vzájomnej hospodárskej preniknuteľnosti trhov sledovanej Zmluvou o FEÚ (pozri rozsudky Komisia/Taliansko,
EU:C:1998:303
, bod 48, ako aj Manfredi a i., C‑295/04 až C‑298/04,
EU:C:2006:461
, bod 45).
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že stanovenie minimálnych prevádzkových nákladov pre cestnú dopravu, ktoré sa na základe vnútroštátnej právnej úpravy, o akú ide vo veci samej, stali záväznými, môže obmedziť hospodársku súťaž v rámci vnútorného trhu.
Napokon však treba uviesť, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej, na základe ktorej sa stáva záväzným rozhodnutie združenia podnikov, ktorého cieľom alebo účinkom je obmedziť hospodársku súťaž alebo ktoré obmedzuje slobodu konania účastníkov alebo jedného z nich, nepatrí nevyhnutne do pôsobnosti zákazu uvedeného v článku 101 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ.
S cieľom uplatniť tieto ustanovenia na konkrétny prípad je totiž potrebné zobrať do úvahy celkový kontext, v ktorom rozhodnutie združenia predmetných podnikov bolo prijaté alebo vytvára svoje účinky a konkrétnejšie jeho ciele. Následne je potrebné preskúmať, či reštriktívne účinky na hospodársku súťaž, ktoré z neho vyplývajú, sú nerozlučne spojené so sledovaním uvedených cieľov (pozri rozsudky Wouters a i., C‑309/99,
EU:C:2002:98
, bod 97, ako aj Consiglio nazionale dei geologi a Autorità garante della concorrenza e del mercato, C‑136/12,
EU:C:2013:489
, bod 53).
V tejto súvislosti treba preveriť, či obmedzenia, ktoré sú stanovené pravidlami, o ktoré ide vo veciach samých, sú obmedzené na to, čo je nevyhnutné na zabezpečenie dosiahnutia legitímnych cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudky Meca‑Medina a Majcen/Komisia, C‑519/04 P,
EU:C:2006:492
, bod 47, ako aj Consiglio nazionale dei geologi a Autorità garante della concorrenza e del mercato,
EU:C:2013:489
, bod 54).
Bez toho, aby bolo potrebné skúmať otázku, či sa judikatúra citovaná v bodoch 47 a 48 tohto rozsudku môže uplatniť na vnútroštátnu právnu úpravu stanovujúcu horizontálnu dohodu o cenách, však stačí konštatovať, že vnútroštátnu právnu úpravu dotknutú vo veci samej nemožno v žiadnom prípade odôvodniť legitímnym cieľom.
Podľa článku 83a ods. 4 zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení je cieľom stanovenia minimálnych prevádzkových nákladov najmä ochrana bezpečnosti cestnej premávky.
Hoci nemožno vylúčiť, že ochrana bezpečnosti cestnej premávky predstavuje legitímny cieľ, stanovenie minimálnych prevádzkových nákladov sa nejaví vhodné, či už priamo alebo nepriamo, na jeho dosiahnutie.
V tejto súvislosti treba uviesť, že právna úprava dotknutá vo veci samej len všeobecne odkazuje na ochranu bezpečnosti cestnej premávky bez toho, aby stanovila akýkoľvek vzťah medzi minimálnymi prevádzkovými nákladmi a zaručením vyššej bezpečnosti na cestách.
Okrem toho vnútroštátna legislatíva je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá požiadavke jeho dosiahnutia koherentným a systematickým spôsobom (pozri rozsudky Hartlauer, C‑169/07,
EU:C:2009:141
, bod 55, a Attanasio Group, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, bod 51).
V tomto ohľade je potrebné uviesť, že aj keď „minimálne náklady“ v zmysle článku 83a zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení majú predstavovať minimálnu objektívne stanovenú sumu, pod hranicou ktorej by nebolo možné splniť požiadavky uložené právnou úpravou v oblasti ochrany bezpečnosti cestnej premávky, právna úprava dotknutá vo veci samej stanovuje výnimky. Podľa článku 83a ods. 4c zákonného dekrétu č. 112/2008 v znení zmien a doplnení je v prípade, že poskytnuté dopravné služby neprekročia 100 kilometrov za deň, stanovenie odmeny ponechané na zmluvnú slobodu strán. Rovnako odsek 16 uvedeného článku stanovuje možnosť odchýliť sa prostredníctvom odvetvových dohôd od minimálnych nákladov stanovených Osservatoriom.
V každom prípade dotknuté opatrenia prekračujú rámec toho, čo je nevyhnutné. Na jednej strane dopravcovi neumožňujú, aby preukázal, že hoci ponúka ceny nižšie, ako sú stanovené minimálne sadzby, v plnom rozsahu dodržiava ustanovenia platné v oblasti bezpečnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky Outokumpu, C‑213/96,
EU:C:1998:155
, bod 39, ako aj Marks & Spencer, C‑446/03,
EU:C:2005:763
, body 54 až 56).
Na druhej strane existujú mnohé pravidlá, vrátane pravidiel Únie, ktoré sú uvedené v bode 7 tohto rozsudku, ktoré sa osobitne týkajú bezpečnosti cestnej premávky, pričom ide o účinnejšie a menej obmedzujúce opatrenia, ako napríklad pravidlá Únie týkajúce sa maximálneho týždenného pracovného času, prestávok, času odpočinku, nočnej práce a technickej kontroly vozidiel. Presné dodržiavanie týchto pravidiel je spôsobilé účinne zabezpečiť primeranú úroveň bezpečnosti cestnej premávky.
Z toho vyplýva, že stanovenie minimálnych prevádzkových nákladov nemožno odôvodniť legitímnym cieľom.
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že na položené otázky je potrebné odpovedať tak, že článok 101 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že im odporuje vnútroštátna právna úprava, ako je úprava dotknutá vo veci samej, podľa ktorej nemôže byť cena za služby nákladnej cestnej dopravy na účet iných osôb nižšia, ako sú minimálne prevádzkové náklady, ktoré stanovil orgán zložený najmä zo zástupcov dotknutých hospodárskych subjektov.
O zásadách voľného pohybu a dopravnej politiky
So zreteľom na odpoveď uvedenú vyššie nie je potrebné poskytnúť výklad článkov 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ a 96 ZFEÚ.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:

Článok 101 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že im odporuje vnútroštátna právna úprava, ako je úprava dotknutá vo veci samej, podľa ktorej nemôže byť cena za služby nákladnej cestnej dopravy na účet iných osôb nižšia, ako sú minimálne prevádzkové náklady, ktoré stanovil orgán zložený najmä zo zástupcov dotknutých hospodárskych subjektov.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.