CELEX: 62012CJ0604
Diretiva 2004/83/CE
Normas mínimas relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela proteção subsidiária
Diretiva 2005/85/CE
Normas mínimas relativas ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros
Regra processual nacional que subordina o exame de um pedido de proteção subsidiária ao indeferimento prévio de um pedido de obtenção do estatuto de refugiado
Admissibilidade
Autonomia processual dos Estados‑Membros
Princípio da efetividade
Direito a uma boa administração
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Artigo 41.°
Imparcialidade e celeridade do procedimento

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida (
JO L 304, p. 12
, e retificação no
JO 2005, L 204, p. 24
), bem como do artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe H. N., nacional paquistanês, ao Minister for Justice, Equality and Law Reform (a seguir «Minister») à Irlanda e ao Attorney General, a respeito da recusa do Minister em examinar o pedido do requerente de obtenção do estatuto conferido pela proteção subsidiária, na falta de um pedido prévio de obtenção do estatuto de refugiado.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2004/83
Nos termos dos considerandos 5, 6 e 24 da Diretiva 2004/83:
«(5)
As conclusões de Tampere precisam igualmente que o estatuto de refugiado deverá ser completado por medidas relativas a formas subsidiárias de proteção que proporcionem um estatuto adequado a todas as pessoas que necessitem de tal proteção.
(6)
O principal objetivo da presente diretiva consiste em, por um lado, assegurar que todos os Estados‑Membros apliquem critérios comuns de identificação das proteções às pessoas que tenham efetivamente necessidade de proteção internacional e, por outro, assegurar que em todos os Estados‑Membros exista um nível mínimo de benefícios à disposição daquelas pessoas.
[…]
(24)
Importa igualmente adotar normas mínimas relativas à configuração e ao conteúdo do estatuto conferido pela proteção subsidiária. A proteção subsidiária deverá completar e suplementar a proteção dos refugiados consagrada pela Convenção [relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951,
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, p. 150, n.
o
2545 (1954), que entrou em vigor em 22 de abril de 1954, a seguir ‘Convenção de Genebra’].»
Nos termos do artigo 2.
o
, alíneas a), c), e), e f), da referida diretiva, entende‑se por:
«a)
‘Proteção internacional’, o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária, definidos nas alíneas d) e f);
[…]
c)
‘Refugiado’, o nacional de um país terceiro que, receando com razão ser perseguido em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, convicções políticas ou pertença a um determinado grupo social, se encontre fora do país de que é nacional e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção desse país, ou o apátrida que, estando fora do país em que tinha a sua residência habitual, pelas mesmas razões que as acima mencionadas, não possa ou, em virtude do referido receio, a ele não queira voltar, e aos quais não se aplique o artigo 12.
o
;
[…]
e)
‘Pessoa elegível para proteção subsidiária’, o nacional de um país terceiro ou apátrida que não possa ser considerado refugiado, mas em relação ao qual se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou, no caso de um apátrida, para o país em que tinha a sua residência habitual, correria um risco real de sofrer ofensa grave na aceção do artigo 15.
o
, e ao qual não se apliquem os n.
os
1 e 2 do artigo 17.
o
, e que não possa ou, em virtude dos referidos riscos, não queira pedir a proteção desse país;
f)
‘Estatuto de proteção subsidiária’, o reconhecimento por parte de um Estado‑Membro de um nacional de um país terceiro ou de um apátrida como pessoa elegível para proteção subsidiária;».
No capítulo V, intitulado «Qualificação para a proteção subsidiária», o artigo 15.
o
, alínea c), da Diretiva 2004/83 dispõe, sob a epígrafe «Ofensas graves», que estas são:
«c)
A ameaça grave e individual contra a vida ou a integridade física de um civil, resultante de violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno.»
O artigo 18.
o
da Diretiva 2004/83 enuncia:
«Os Estados‑Membros concedem o estatuto de proteção subsidiária ao nacional de um país terceiro ou ao apátrida elegível para proteção subsidiária, nos termos dos capítulos II e V.»
Diretiva 2005/85/CE
A Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros (
JO L 326, p. 13
, e retificação no
JO L 2006, L 236, p. 36
) dispõe no seu artigo 3.
o
, n.
os
3 e 4:
«3.   Quando os Estados‑Membros aplicarem ou introduzirem um procedimento no âmbito do qual os pedidos de asilo sejam apreciados como pedidos com base na Convenção de Genebra e como pedidos de outros tipos de proteção internacional concedida nas circunstâncias definidas no artigo 15.
o
da Diretiva 2004/83/CE, devem aplicar a presente diretiva ao longo de todo esse procedimento.
4.   Além disso, os Estados‑Membros podem decidir aplicar a presente diretiva aos procedimentos de apreciação de pedidos de qualquer tipo de proteção internacional.»
Em virtude do artigo 23.
o
, n.
o
4, desta diretiva, os Estados‑Membros têm a possibilidade de acelerar o procedimento de análise relativo aos requisitos fixados para obter o estatuto de refugiado, designadamente quando o requerente não pode manifestamente ser considerado como tal.
Direito irlandês
Na Irlanda, importa distinguir dois tipos de pedidos, para efeitos da obtenção de proteção internacional, a saber:
—
o pedido de asilo e, em caso de decisão negativa sobre este,
—
o pedido de proteção subsidiária.
No referido Estado‑Membro, cada um destes dois pedidos é objeto de procedimentos específicos que se desenrolam um a seguir ao outro.
As disposições que regulam o tratamento dos pedidos de asilo figuram essencialmente na Lei de 1996 sobre os refugiados (Refugee Act 1996), na sua versão em vigor à data dos factos no processo principal.
A Section 3 da Lei de 1999 relativa à imigração (Immigration Act 1999) conferia ao Minister poderes para adotar despachos de condução de pessoas à fronteira e, designadamente, ao abrigo da Section 3(2)(f), de uma «pessoa cujo pedido de asilo tenha sido indeferido pelo [Minister]».
As disposições que regulam o tratamento dos pedidos de proteção subsidiária figuram no Decreto de 2006 relativo às Comunidades Europeias (requisitos para poder beneficiar de uma proteção) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument No 518/2006)], que tem por objeto, designadamente, a transposição da Diretiva 2004/83 (a seguir «Decreto de 2006»).
A Regulation 3 do Decreto de 2006 dispõe:
«(1)   […] o presente decreto aplica‑se às seguintes decisões […]:
[…]
c)
a notificação da intenção de adotar um despacho de condução à fronteira ao abrigo da Section 3(3) da [Lei de 1999 relativa à imigração] relativamente à pessoa referida na Section 3(2)(f) […]
[…]»
A Regulation 4 desse decreto dispõe:
«(1)(a)   A notificação de uma proposta nos termos da Section 3(3), da [Lei de 1999 relativa à imigração] deve incluir a declaração de que, se a pessoa a quem se aplica a Section 3(2)(f), dessa lei considerar que é elegível para proteção subsidiária, pode, para além das observações apresentadas ao abrigo da Section 3(3)(b), dessa lei, apresentar um pedido de proteção subsidiária ao Minister no prazo de 15 dias referido na notificação.
[…]
(2)   O Minister não é obrigado a apreciar um pedido de proteção subsidiária apresentado por uma pessoa a quem não seja aplicável a Section 3(2)(f), da [Lei de 1999 relativa à imigração] ou que tenha sido apresentado num formulário diferente do referido em (1)(b).»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
H. N. é um nacional paquistanês que entrou no território irlandês durante o ano de 2003, munido de um visto com a menção «estudante».
Após ter casado com uma nacional irlandesa, obteve autorização de residência na Irlanda até 31 de dezembro de 2005.
Em 23 de fevereiro de 2006, o Minister informou H. N., por um lado, da não renovação da sua autorização de residência pelo facto da cessação de residência com a sua mulher e, por outro, da sua intenção de ordenar, como a lei o autorizava a fazer, a sua condução à fronteira.
Em 16 de junho de 2009, sem ter previamente apresentado um pedido de asilo, H. N. solicitou ao Minister o exame do seu pedido de proteção subsidiária, alegando principalmente que, embora não temesse ser perseguido, receava o seu regresso ao país de origem em razão do risco de aí sofrer «ofensas graves» na aceção do artigo 15.
o
da Diretiva 2004/83.
Em 23 de junho de 2009, o Minister informou H. N. da impossibilidade de proceder ao exame do seu pedido de proteção subsidiária, indicando‑lhe que a possibilidade de apresentar um pedido de obtenção do estatuto conferido pela proteção subsidiária estava condicionada, segundo o direito irlandês, pelo indeferimento de um pedido de obtenção do estatuto de refugiado.
Na sequência de novas diligências de H. N. relativas ao exame do seu pedido de proteção subsidiária, o Minister, por ofício de 27 de julho de 2009, reiterou o motivo da sua recusa em examinar esse pedido.
Em 12 de outubro de 2009, H. N. interpôs, na High Court, um recurso de anulação da decisão do Minister, por considerar que o direito nacional que transpõe a Diretiva 2004/83 lhe deve conceder o direito de submeter um pedido «autónomo» de proteção subsidiária.
Tendo sido negado provimento a esse recurso de anulação, H. N. interpôs recurso para a Supreme Court.
Nestas condições, a Supreme Court decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A Diretiva 2004/83/CE […], interpretada à luz do princípio da boa administração em direito da União, nomeadamente tal como se encontra consagrado no artigo 41.
o
da Carta […], permite que um Estado‑Membro estabeleça na sua legislação que um pedido de estatuto de proteção subsidiária só pode ser examinado se tiver sido precedido do indeferimento de um pedido de estatuto de refugiado nos termos do direito nacional?»
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Diretiva 2004/83, bem como o direito a uma boa administração, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, caracterizada pela existência de dois procedimentos separados e sucessivos para efeitos do exame, respetivamente, do pedido de asilo e do pedido de proteção subsidiária, que sujeita o exame do pedido de proteção subsidiária ao indeferimento prévio do pedido de obtenção do estatuto de refugiado.
Cumpre desde já recordar que a Diretiva 2004/83, no quadro do conceito de «proteção internacional», regula dois regimes distintos de proteção, a saber, por um lado, o estatuto de refugiado e, por outro, o conferido pela proteção subsidiária.
A este respeito, importa referir que resulta dos considerandos 3, 16 e 17 da Diretiva 2004/83, que a Convenção de Genebra constitui a pedra angular do regime jurídico internacional relativo à proteção dos refugiados, tendo as disposições da diretiva sido adotadas para auxiliar as autoridades competentes dos Estados‑Membros a aplicar esta Convenção, com base em conceitos e critérios comuns (acórdão X e o., C‑199/12 a C‑201/12,
EU:C:2013:720
, n.
o
39 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, a interpretação das disposições da referida diretiva deve ser feita à luz da sua economia geral e da sua finalidade, no respeito da Convenção de Genebra e dos outros tratados pertinentes referidos no artigo 78.
o
, n.
o
1, TFUE (acórdão Abed El Karem El Kott e o., C‑364/11,
EU:C:2012:826
, n.
os
43 e jurisprudência referida).
A este respeito, importa observar que a redação do artigo 2.
o
, alínea e), da Diretiva 2004/83 define a pessoa que pode beneficiar da proteção subsidiária o nacional de um país terceiro ou apátrida que não possa ser considerado um refugiado.
A utilização do termo «subsidiário», bem como a redação deste artigo, indicam que o estatuto conferido pela proteção subsidiária se dirige aos nacionais de países terceiros que não satisfaçam os requisitos exigidos para beneficiar do estatuto de refugiado.
Por outro lado, resulta dos considerandos 5, 6 e 24 da Diretiva 2004/83 que os critérios mínimos de concessão da proteção subsidiária devem permitir completar a proteção dos refugiados consagrada pela Convenção de Genebra, identificando as pessoas que tenham efetivamente necessidade de proteção internacional e concedendo‑lhes um estatuto adequado (acórdão Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, n.
o
33).
Resulta destes elementos que a proteção subsidiária prevista pela Diretiva 2004/83 constitui um complemento à proteção dos refugiados consagrada pela Convenção de Genebra.
Tal interpretação está, de resto, em conformidade com os objetivos fixados pelo artigo 78.
o
, n.
o
2, alíneas a) e b), TFUE, segundo o qual o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotam as medidas relativas a um sistema europeu comum de asilo que inclua, designadamente, «um estatuto uniforme de proteção subsidiária para os nacionais de países terceiros que, sem obterem o asilo europeu, careçam de proteção internacional».
Além disso, como observa o advogado‑geral nos n.
os
46 e 49 das suas conclusões, uma vez que o requerente de proteção internacional não está necessariamente em condições de avaliar a que tipo de proteção se refere o seu pedido e que, além do mais, o estatuto de refugiado oferece uma proteção mais alargada do que a conferida pela proteção subsidiária, compete, em princípio, à autoridade competente determinar o estatuto mais adequado à situação desse requerente.
Resulta destas considerações que um pedido de proteção subsidiária não deve, em princípio, ser examinado antes de a autoridade competente ter concluído que o requerente de proteção internacional não preenche os requisitos que justificam a concessão do estatuto de refugiado.
Daqui decorre que a Diretiva 2004/83 não se opõe a uma regulamentação nacional que prevê o exame dos requisitos relativos à concessão do estatuto de refugiado antes do exame dos requisitos relativos à proteção subsidiária.
No entanto, deve ainda ser examinado se outras regras do direito da União se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que institui dois procedimentos separados para efeitos do exame, respetivamente, do pedido de asilo e do pedido de proteção subsidiária, podendo o segundo apenas ser apresentado em caso de indeferimento do primeiro.
A este respeito, recorde‑se que a Diretiva 2004/83 não inclui regras de processo aplicáveis ao exame de um pedido de proteção internacional. Foi a Diretiva 2005/85 que estabeleceu normas mínimas relativas aos procedimentos de exame dos pedidos e precisou os direitos dos requerentes de asilo.
Não obstante, a Diretiva 2005/85 não se aplica aos pedidos de proteção subsidiária, salvo quando um Estado‑Membro institua um procedimento único no âmbito do qual examine um pedido à luz das duas formas de proteção internacional, a saber, a forma relativa ao estatuto de refugiado e a forma respeitante à proteção subsidiária (acórdão M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, n.
o
79).
Como decorre do n.
o
37 do presente acórdão, tal não é, contudo, a situação na Irlanda.
Por conseguinte, na falta de regras estabelecidas pelo direito da União relativamente às modalidades processuais relativas ao exame de um pedido de proteção subsidiária, os Estados‑Membros continuam a ser competentes, em conformidade com o princípio da autonomia processual, para regular essas modalidades, garantindo o respeito dos direitos fundamentais e a plena efetividade das disposições do direito da União relativas à proteção subsidiária (v., neste sentido, acórdão VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, n.
o
64).
Daqui decorre que uma regra processual nacional, como a que está em causa no processo principal, que condiciona o exame de um pedido de proteção subsidiária ao indeferimento prévio de um pedido de obtenção do estatuto de refugiado, deve garantir um acesso efetivo das pessoas que requerem uma proteção subsidiária aos direitos que lhes são conferidos pela Diretiva 2004/83.
A este respeito, como resulta das considerações que figuram nos n.
os
29 a 35 do presente acórdão, o simples facto de um pedido de proteção subsidiária ser examinado apenas na sequência de uma decisão de indeferimento do estatuto de refugiado não é, em princípio, suscetível de comprometer o acesso efetivo dos requerentes de proteção subsidiária aos direitos que lhes são conferidos pela Diretiva 2004/83.
No entanto, uma regulamentação como a que está em causa no processo principal implica que um nacional de um país terceiro que pretenda beneficiar unicamente da proteção subsidiária seja necessariamente confrontado com duas etapas processuais distintas, sendo que este desdobramento do procedimento de concessão da proteção internacional implica o risco de alongar a duração desse processo e, como tal, de atrasar a apreciação do pedido de proteção subsidiária.
Ora, a efetividade do acesso ao estatuto conferido pela proteção subsidiária exige, por um lado, que o pedido de obtenção do estatuto de refugiado e o pedido de proteção subsidiária possam ser apresentados simultaneamente e, por outro, que o exame do pedido de proteção subsidiária ocorra no termo de um prazo razoável, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
A este respeito, importa ter em conta tanto a duração do exame do pedido de obtenção do estatuto de refugiado, que terminou com uma decisão de indeferimento, como a do exame do pedido de proteção subsidiária.
Importa igualmente observar que, quando um nacional de um Estado terceiro apresenta um pedido de proteção internacional que não contenha nenhum elemento que permita concluir que aquele receia fundadamente ser perseguido, incumbe à autoridade competente concluir, no mais curto prazo possível, que se trata de uma pessoa que não pode invocar o estatuto de refugiado, a fim de que se possa proceder em tempo útil ao exame do pedido de proteção subsidiária.
As autoridades competentes para o exame dos pedidos de proteção internacional têm, designadamente, a possibilidade de acelerar o procedimento de exame relativo aos requisitos fixados para a obtenção do estatuto de refugiado, em conformidade com o artigo 23.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2005/85, quando o requerente não possa manifestamente ser considerado um «refugiado» na aceção do artigo 2.
o
, alínea c), da Diretiva 2004/83.
No que diz respeito ao direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.
o
da Carta, importa recordar que esse direito reflete um princípio geral do direito da União.
Assim, uma vez que, no processo principal, um Estado‑Membro aplica o direito da União, as exigências que decorrem do direito a uma boa administração, designadamente o direito que assiste a qualquer pessoa de ver os seus processos serem tratados com imparcialidade num prazo razoável, aplicam‑se no quadro de um processo de concessão da proteção subsidiária, como o que está em causa no processo principal, conduzido pela autoridade nacional competente.
Por conseguinte, importa verificar se o direito a uma boa administração se opõe a que um Estado‑Membro preveja no seu direito nacional uma modalidade processual segundo a qual o pedido de proteção subsidiária deve ser objeto de um procedimento distinto que se segue necessariamente ao indeferimento de um pedido de asilo.
Considerando mais precisamente a exigência de imparcialidade, esta abrange, nomeadamente, a imparcialidade objetiva, no sentido de que a autoridade nacional deve oferecer garantias suficientes para excluir a este respeito todas as dúvidas legítimas de um juízo antecipado (v., por analogia, acórdão Ziegler/Comissão, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, n.
o
155).
Cumpre de imediato referir que, em circunstâncias como as do processo principal, o facto de a autoridade nacional, antes de dar início ao exame de um pedido de proteção subsidiária, informar o requerente dessa proteção da sua intenção de adotar uma decisão de condução à fronteira não pode, enquanto tal, determinar uma falta de imparcialidade objetiva dessa autoridade.
Com efeito, é pacífico que essa intenção da autoridade competente é motivada pela constatação de que o nacional de um país terceiro não cumpre os requisitos exigidos para que lhe seja concedido o estatuto de refugiado. Esta conclusão não implica, por isso, que a autoridade competente já tenha adotado uma posição sobre a questão de saber se esse nacional cumpre os requisitos de concessão da proteção subsidiária.
Assim, a regra processual em causa no processo principal não obsta à exigência de imparcialidade que decorre do direito a uma boa administração.
Em contrapartida, esse direito garante, assim como as exigências impostas pelo princípio da efetividade que são evocadas nos n.
os
41 e 42 do presente acórdão, que a duração da totalidade do procedimento de exame do pedido de proteção internacional não exceda um prazo razoável, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Face ao conjunto das considerações anteriores, há que responder à questão submetida que a Diretiva 2004/83, bem como o princípio da efetividade e o direito a uma boa administração, não se opõem a uma regra processual nacional, como a que está em causa no processo principal, que subordina o exame de um pedido de proteção subsidiária ao indeferimento prévio de um pedido de obtenção do estatuto de refugiado, na medida em que, por um lado, o pedido de obtenção do estatuto de refugiado e o pedido de proteção subsidiária podem ser apresentados simultaneamente e, por outro, essa regra processual nacional não leva a que o exame do pedido de proteção subsidiária ocorra no termo de um prazo desproporcionado, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

A Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida, bem como o princípio da efetividade e o direito a uma boa administração, não se opõem a uma regra processual nacional, como a que está em causa no processo principal, que subordina o exame de um pedido de proteção subsidiária ao indeferimento prévio de um pedido de obtenção do estatuto de refugiado, na medida em que, por um lado, o pedido de obtenção do estatuto de refugiado e o pedido de proteção subsidiária podem ser apresentados simultaneamente e, por outro, essa regra processual nacional não leva a que o exame do pedido de proteção subsidiária ocorra no termo de um prazo desproporcionado, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.