CELEX: 62010TJ0177
Ayudas de Estado
Electricidad
Tarifa preferencial
Decisión por la que se declara una ayuda incompatible con el mercado común y se ordena su recuperación
Ventaja
Obligación de motivación
Importe de la ayuda
Ayuda nueva

Antecedentes del litigio
La demandante, Alcoa Trasformazioni Srl, es una sociedad italiana propietaria de dos establecimientos de producción de aluminio primario sitos en Portovesme, en Cerdeña (Italia), y en Fusina, en el Véneto (Italia). Dichos establecimientos fueron cedidos a la demandante por Alumix SpA en el marco de la privatización de esta última.
Mediante su Comunicación dirigida a los demás Estados miembros y terceros interesados en virtud del artículo [88] [CE], apartado 2, y relativa a la ayuda de Estado del Gobierno italiano en favor de Alumix, notificada a la República Italiana y publicada el 1 de octubre de 1996 (
DO C 288, p. 4
; en lo sucesivo, «Decisión Alumix»), la Comisión de las Comunidades Europeas, tras haber examinado distintas medidas concedidas a Alumix durante su privatización, entre las que figuraba una tarifa de electricidad preferencial aplicada por la Entente nazionale per l’energia elettrica (ENEL), el suministrador histórico de electricidad en Italia, a los establecimientos adquiridos por la demandante, consideró, por lo que respecta a la citada tarifa, de aplicación hasta el 31 de diciembre de 2005, que no constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Sobre este punto, consideró, en particular que, «al aplicar unas tarifas para la producción de aluminio de primera fusión [a los establecimientos adquiridos por la demandante] que cubr[ían] [s]us costes marginales medios de producción más una contribución a los costes fijos, ENEL actu[ó] [como un operador que actúa en condiciones normales de mercado], toda vez que estas tarifas le permiten seguir suministrando electricidad a sus principales clientes industriales en unas regiones caracterizadas por un agudo exceso de capacidad de producción de electricidad».
Mediante la Resolución n
o
204/99, de 29 de diciembre de 1999, la Autorità per l’energia elettrica e il gas (en lo sucesivo, «AEEG»), transmitió a los distribuidores locales de electricidad la gestión de la tarifa de ésta. El suministro de electricidad a la demandante fue facturado por ENEL, su distribuidor local de electricidad, a la tarifa normal y ya no a la tarifa contemplada por el artículo 2 del Decreto ministerial de 19 de diciembre de 1995 (GURI n
o
39, de 16 de febrero de 1996, p. 8; en lo sucesivo, «Decreto de 1995»), que era de aplicación, como se ha señalado en el apartado anterior, hasta el 31 de diciembre de 2005. Para compensar dicha diferencia de tarifas, ENEL concedió a la demandante un reembolso, mencionado en su factura de electricidad, financiado por medio de una exacción parafiscal impuesta a la totalidad de los consumidores de electricidad en Italia.
Mediante la Resolución n
o
148/04, de 9 de agosto de 2004, AEEG encargó al organismo público Cassa Conguaglio per il settore elettrico (Fondo de Compensación para el Sector Eléctrico; en lo sucesivo, «Fondo de Compensación») la gestión de la tarifa de electricidad, en sustitución de los distribuidores locales. Por este concepto, el Fondo de Compensación reembolsaba directamente a la demandante la diferencia entre el importe de la tarifa que ENEL facturaba a ésta y la tarifa contenida en el Decreto de 1995, por medio de la misma exacción parafiscal.
A continuación, fueron adoptados, en primer lugar, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2004 (GURI n
o
93, de 21 de abril de 2004, p. 5; en lo sucesivo, «Decreto de 2004») y, posteriormente, el Decreto-ley n
o
35, de 14 de marzo de 2005 (GURI n
o
111, de 14 de mayo de 2005, p. 4), convalidado, tras su modificación, por la Ley n
o
80, de 14 de mayo de 2005 (suplemento ordinario a la GURI n
o
91, de 14 de mayo de 2005; en lo sucesivo, «Ley de 2005»). Con el artículo 1 del Decreto de 2004 se pretendía, en particular, que Portovesme Srl y Eurallumina SpA pudieran beneficiarse de las tarifas de electricidad preferenciales. Aunque podía entenderse que se destinaba también a prorrogar, hasta junio de 2007, la tarifa preferencial aplicable a la demandante, de hecho, no se aplicó a ésta, que continuó regulada por el Decreto de 1995 hasta la entrada en vigor del artículo 11, apartado 11, de la Ley de 2005, que prorrogó, hasta el 31 de diciembre de 2010, la tarifa preferencial aplicada a los dos establecimientos de la demandante.
La citada tarifa debía ser revisada con carácter anual por la AEEG, que adoptó, el 13 de octubre de 2005, la Resolución n
o
217/05, en cuya virtud, a partir del 1 de enero de 2006, el aumento de la tarifa preferencial se fijaría en función de los eventuales aumentos de los precios registrados por las Bolsas de Fráncfort del Meno (Alemania) y de Amsterdam (Países Bajos), y no podía superar el 4 % anual.
Ni el Decreto de 2004 ni el artículo 11, apartado 11, de la Ley de 2005 fueron notificados a la Comisión.
Mediante Decisión notificada a la República Italiana mediante escrito de 19 de julio de 2006, la Comisión incoó el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, relativo a la ayuda de Estado C 36/06 (ex NN 38/06) — Tarifa eléctrica preferencial en favor de determinadas industrias de gran consumo energético en Italia (resumida en el
DO C 214, p. 5
; en lo sucesivo; «Decisión de 19 de julio de 2006»).
El 29 de noviembre de 2006, la demandante interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso dirigido, con carácter principal, a la anulación de dicha Decisión en la medida en que se refería a la tarifa de suministro de electricidad aplicada a sus dos establecimientos de producción de aluminio primario o, con carácter subsidiario, a su anulación, en la medida en que la Comisión calificaba la citada tarifa de ayuda nueva ilegal.
Mediante sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión (T‑332/06, no publicada en la Recopilación), el Tribunal General desestimó el recurso. Dicha sentencia fue confirmada en casación por la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión (
C-194/09 P, Rec. p. I-6311
).
El procedimiento formal de examen condujo a la adopción, el 19 de noviembre de 2009, de la Decisión 2010/460/CE de la Comisión, relativa a las ayudas estatales C 38/A/04 (ex NN 58/04) y C 36/B/06 (ex NN 38/06) ejecutadas por Italia en favor de Alcoa Trasformazioni (
DO 2010, L 227, p. 62
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), cuyo artículo 1 declara incompatible con el mercado común la ayuda de Estado que la República Italiana concedió ilegalmente a la demandante a partir del 1 de enero de 2006.
La Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que carecían de pertinencia tanto el análisis considerado en la Decisión Alumix como los cálculos aportados por las autoridades italianas y por la demandante para demostrar que la tarifa preferencial aplicada a ésta continuaba siendo conforme a los criterios adoptados en la Decisión Alumix. Señaló que el importe que debe recuperarse corresponde a la suma de todos los componentes compensatorios abonados a la demandante por el Fondo de Compensación.
Por lo que respecta al establecimiento del Véneto, la Comisión señaló, en el artículo 2 de la Decisión impugnada, que la recuperación de la ayuda se refería al período incluido entre el 1 de enero de 2006 y el 19 de noviembre de 2009, fecha de adopción de la Decisión impugnada. Por lo que atañe al establecimiento de Cerdeña, la Comisión únicamente impuso un recobro parcial, ya que la recuperación que debía efectuarse se refería al período incluido entre el 1 de enero de 2006 y el 18 de enero de 2007.
Del anexo 1 A del escrito de interposición se desprende que la Decisión impugnada fue notificada el 12 de febrero de 2010 a la demandante.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 19 de abril de 2010, la demandante interpuso el presente recurso.
Con un escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 22 de mayo de 2010, la demandante interpuso una demanda de medidas provisionales, con el fin de obtener la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a la ayuda C 36/B/2006 (ex NN 38/2006), y la condena en costas de la Comisión.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de julio de 2010, la República Italiana solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de 9 de julio de 2010, Alcoa Trasformazioni/Comisión (T‑177/10 R, no publicado en la Recopilación) se desestimó la demanda de medidas provisionales y se reservó la decisión sobre las costas.
El 4 de agosto de 2010, la Comisión presentó en la Secretaría del Tribunal el escrito de contestación.
Mediante auto de 13 de septiembre de 2010, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió la intervención de la República Italiana.
El 26 de noviembre de 2010, la República Italiana presentó en la Secretaría del Tribunal el escrito de formalización de la intervención.
La réplica, en su versión regularizada, fue presentada en la Secretaría del Tribunal el 1 de diciembre de 2010.
El 1 de febrero de 2011, la Secretaría del Tribunal recibió las observaciones de la demandante sobre el escrito de formalización de la intervención.
La dúplica y las observaciones de la Comisión sobre el escrito de formalización de la intervención fueron presentadas en la Secretaría del Tribunal el 1 de marzo de 2011.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión [C‑446/10 P(R), no publicado en la Recopilación], fue desestimado el recurso de casación interpuesto contra el auto de 9 de julio de 2010, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citado en el apartado 18
supra
.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Sexta, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto. A continuación, el presente asunto fue asignado a un nuevo Juez Ponente miembro de la misma Sala.
A raíz de la renovación parcial del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la cual fue reasignado el presente asunto.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral.
En la vista de 12 de diciembre de 2013 se oyeron los informes orales de la demandante y de la Comisión y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. Sin haber advertido de ello al Tribunal, la República Italiana, debidamente convocada en su condición de coadyuvante, no compareció a la citada vista.
La demandante solicita al Tribunal:
—
Que anule la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a la ayuda C 36/B/06 (ex NN 38/06).
—
Que condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal:
—
Que desestime el recurso.
—
Que condene en costas a la demandante.
La República Italiana solicita al Tribunal que estime el recurso.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante invoca seis motivos.
Éstos se basan, en esencia, el primero, en la calificación ilegal de ayuda de Estado al no existir ventaja concedida a la demandante; el segundo, en la ilegalidad resultante de la determinación incorrecta del importe de la ayuda, para el supuesto en que el Tribunal considere que se trata de una ayuda de Estado; el tercero, suponiendo también que se considere adecuada dicha calificación, en el carácter erróneo de la de ayuda de funcionamiento, tratándose de una ayuda regional compatible con el mercado común, e, incluso admitiendo que se trató de una ayuda de funcionamiento, en la admisibilidad de dicha ayuda con arreglo a las Directrices sobre las ayudas de estado de finalidad regional (
DO 1998, C 74, p. 9
); el cuarto, en la vulneración del principio de buena administración y de la infracción de las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas regionales compatibles con el mercado común; el quinto, en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima y, el sexto, en vicios sustanciales de forma.
El Tribunal considera oportuno examinar en primer lugar el sexto motivo, basado en vicios sustanciales de forma.
Sobre el sexto motivo, basado en vicios sustanciales de forma
En primer lugar, procede pronunciarse acerca de la admisibilidad del sexto motivo, a la que se opone la Comisión.
Según la Comisión, dicho motivo no está suficientemente detallado y no cumple, por tanto, los requisitos que establece el artículo 44, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. No obstante, del examen de la demanda y del escrito de réplica se desprende que, aunque de modo muy sucinto, la demandante presenta un motivo dividido en dos partes, claramente identificables, una de ellas relativa a las consecuencias de la supuesta falta de validez de la Decisión de 19 de julio de 2006 acerca de la legalidad de la Decisión impugnada (apartado 271 de la demanda), la otra relativa a la falta de motivación de la citada Decisión (apartado 272 de la demanda y apartados 73 y 74 de la réplica). Por lo tanto, debe declararse la admisibilidad de dicho motivo.
En consecuencia, procede, en segundo lugar, examinar sucesivamente las dos partes del sexto motivo.
Sobre la primera parte del sexto motivo, relativa al vicio de procedimiento basado en la falta de validez de la Decisión de 19 de julio de 2006
La demandante sostenía que «una decisión final en aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, sólo podía adoptarse de modo legal si la decisión de incoación de la investigación formal contradictoria es válida» y que, «en el supuesto en que se anule la decisión de incoación, dicha anulación produce sus efectos también en la Decisión impugnada, que carece de un requisito sustancial de forma».
No obstante, al preguntársele acerca de las consecuencias que, en su opinión, deben extraerse de la sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, confirmada por la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, que reconoce la plena legalidad de la Decisión de 19 de julio de 2006, la demandante declaró, en la vista, que no mantenía la primera parte de su sexto motivo, extremo que fue recogido en el acta de la vista.
Sobre la segunda parte del sexto motivo, relativa al incumplimiento de la obligación de motivación
Mediante la segunda parte del sexto motivo, la demandante alega un incumplimiento de la obligación de motivación. A este respecto, afirma que «la Decisión [impugnada] adolece de errores graves y múltiples insuficiencias de motivación sobre puntos esenciales» (apartado 272 de la demanda), y se remite «a las explicaciones contenidas en los cuatro primeros motivos» (mismo apartado de la demanda).
Procede, de inicio, descartar el sobreseimiento solicitado por la Comisión relativo a la segunda parte del presente motivo, basándose en que los argumentos de la demandante se refieren únicamente a la pertinencia de las razones, y no a la suficiencia o insuficiencia de la motivación. En primer lugar, la cuestión de la obligación de motivación se aborda en los apartados 69 a 74, 78 y 79 de la demanda, relativos a la falta de apreciación económica que acredite la existencia de una ventaja concedida a la demandante.
A continuación y sobre todo, la réplica es más precisa, y señala, por lo que atañe al incumplimiento de la obligación de motivación, la falta de análisis económico que acredite la existencia de una ventaja concedida a la demandante, de precios de mercado, de toma en consideración del desarrollo regional y de las razones que condujeron a descartar el Virtual Power Plant (en lo sucesivo, «programa VPP»). Por lo demás, habida cuenta de que un motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación es de orden público (sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 1986, Usinor/Comisión,
185/85, Rec. p. 2079
, apartado 19, y de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C-367/95 P, Rec. p. I-1719
, apartado 67), es admisible aunque se plantee por vez primera en la réplica [sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix,
C-166/95 P, Rec. p. I-983
, apartados 21 y 25, y del Tribunal General de 6 de julio de 2011, i-content/OAMI (BETWIN),
T-258/09, Rec. p. II-3797
, apartado 47]. Ello sucede a mayor abundamiento si el motivo, presente en la demanda aunque carente de precisiones suficientes, se amplía en la fase de la réplica.
Como consecuencia, procede, por un lado, leer la demanda a la luz de la réplica y, por otro lado, considerar que la demandante no reprocha a la Comisión, en el marco del sexto motivo, que no tomara en consideración los citados elementos, sino que éstos no se mencionaran en la Decisión impugnada. Por tanto, se declara la admisibilidad de la segunda parte del sexto motivo.
Procede examinar, en primer lugar, la mera remisión a las razones de fondo efectuada por lo que respecta a los motivos segundo a cuarto y, a continuación, las imputaciones articuladas por la demandante en la demanda (en el marco del primer motivo, al que se remite el sexto motivo) y completadas en la réplica.
Por lo que respecta al primer supuesto, ha de recordarse que, según la jurisprudencia, el motivo basado en la infracción del artículo 253 CE, a la sazón aplicable, que tiene por objeto una falta o una insuficiencia de motivación, se refiere a un vicio sustancial de forma, en el sentido del artículo 230 CE (sentencias Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 43
supra
, apartado 67, y del Tribunal de 13 de enero de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión,
T-158/99, Rec. p. II-1
, apartado 97). No sucede lo mismo con las imputaciones que no se refieren, propiamente hablando, a una falta o a una insuficiencia de motivación, sino que se confunden, en realidad, con la crítica acerca del carácter fundado de la Decisión impugnada y, por tanto, de la legalidad en cuanto al fondo de dicho acto (sentencias del Tribunal Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, antes citada, apartado 97, y de 14 de enero de 2009, Kronoply/Comisión,
T-162/06, Rec. p. II-1
, apartado 23). Sólo cabe desestimarlas en el marco del citado motivo (sentencias del Tribunal Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, antes citada, apartados 97 y 98, y de 27 de septiembre de 2012, Italia/Comisión, T‑257/10, apartado 53).
En relación con el segundo supuesto, hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de forma que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.
La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso de autos. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto y con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre todas las alegaciones que los interesados aduzcan, sino que le basta con exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la decisión (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión,
C-350/88, Rec. p. I-395
, apartado 16, y del Tribunal General de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión,
T-198/01, Rec. p. II-2717
, apartados 59 y 60, y de 28 de marzo de 2012, Ryanair/Comisión, T‑123/09, apartado 178).
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores procede comprobar si la Comisión ha motivado suficientemente la Decisión impugnada por lo que atañe, en primer lugar, al análisis económico que le condujo a concluir que existía una ventaja concedida a la demandante, en segundo lugar, a lo que debía ser el precio del mercado, en tercer lugar, al hecho de que había examinado si la ayuda podía aceptarse en concepto de desarrollo regional y, en cuarto lugar, a las razones que le llevaron a descartar el programa VPP.
De ese modo, por lo que respecta, en primer lugar, al análisis económico que condujo a la Comisión a la conclusión de que existía una ventaja permitida a la demandante, del examen de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión recordó de entrada el contexto económico en el que se enmarcaba la Decisión Alumix (considerandos 33 a 38 de la Decisión impugnada), antes de destacar la evolución importante que caracterizó al mercado de la electricidad italiano (considerandos 39 a 43 de la Decisión impugnada), para dedicar por último una rúbrica entera (punto 6.2.1 de la Decisión impugnada, que lleva por título «Presencia de una ventaja») en el análisis del mercado en el que interviene la demandante (considerandos 145 a 158 de la Decisión impugnada). Recordando en particular que la Decisión Alumix, adoptada en un contexto monopolístico, no podía transponerse a un mercado de la electricidad liberalizado (considerando 150 de la Decisión impugnada), la Comisión subrayó, de conformidad con la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
(apartado 71), que habían de tomarse en consideración las «condiciones existentes en el mercado real» (considerando 146 de la Decisión impugnada). También pormenorizó en qué consistía la particularidad del mercado sardo (considerandos 155 y 226 a 231 de la Decisión impugnada).
Por lo que respecta, en segundo lugar, al precio de mercado, la Comisión señaló que el precio obtenido por la demandante era inferior al que habría obtenido en las condiciones reales del mercado debido a la intervención del Estado italiano, pues, si hubiera podido obtenerlo directamente de uno de los proveedores de electricidad de las regiones en cuestión, dicha intervención no habría sido necesaria (considerando 145 de la Decisión impugnada). En los considerandos 146 a 152 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso las razones por las que consideraba que debía descartar el cálculo del precio de mercado efectuado por la demandante, precisando, además, en los considerandos 153 y 154 de la Decisión impugnada, que el citado cálculo era erróneo, ya que correspondía a los costes de producción marginales de producción de las centrales de base, es decir, las más económicas. Pues bien, la Comisión hizo hincapié en que dichos costes sólo podían obtenerse en el mercado fuera de las horas punta, mientras que la demandante no consumía electricidad únicamente en esas horas, sino durante las 24 horas del día. Por último, aportó precisiones relativas al precio de mercado en Cerdeña (considerando 230 de la Decisión impugnada), indicando que la tarifa de la que se beneficiaba la demandante no cumplía los requisitos considerados en la Decisión Alumix, aun suponiendo que éstos fueran pertinentes (considerando 155 de la Decisión impugnada).
Por lo que concierne, en tercer lugar, a si la ayuda podía autorizarse en concepto de desarrollo regional, la lectura de los considerandos 60 a 67 de la Decisión impugnada demuestra que, a diferencia de lo que sostiene la demandante, la Comisión examinó dicha posibilidad a la luz de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (considerando 60 de la Decisión impugnada), señalando que el Véneto no figuraba entra las regiones con derecho a optar a las ayudas (considerando 61 de la Decisión impugnada), lo que excluye a uno de los establecimientos de la demandante. Por lo que respecta al segundo establecimiento, sito en Cerdeña, la Comisión señaló que dicha región podía acogerse a las ayudas hasta el 31 de diciembre de 2006 (considerando 62 de la Decisión impugnada), pero que ya no podría serlo sobre la base de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (
DO 2006, C 54, p. 13
), sin perjuicio de que la demandante pudiera acogerse al período transitorio de dos años previsto «para la eliminación lineal de los regímenes de ayudas de funcionamiento existentes» (considerando 66 de la Decisión impugnada). Por tanto, investigó también si la ayuda era necesaria (considerando 63 de la Decisión impugnada) y proporcional a las desventajas regionales (considerando 64 de la Decisión impugnada), llegando a la conclusión de que no lo era. También señaló que la ayuda no era regresiva en términos reales (considerando 65 de la Decisión impugnada), al estimar, en total, inoportuna «la introducción de nuevas ayudas de funcionamiento para unos pocos meses y contemplar su progresiva eliminación, máxime teniendo en cuenta las dudas expresadas y el carácter distorsionador de la ayuda» (considerando 66 de la Decisión impugnada). Por último «expresó […] sus dudas» acerca de la posibilidad de conceder la tarifa permitida a la demandante «en calidad de ayuda regional o en cualquier otro concepto» (considerando 67 de la Decisión impugnada).
Más aún, la Decisión impugnada incluye un pasaje entero [punto 6.5.1, titulado «Compatibilidad con las directrices relativas a las ayudas estatales de finalidad regional (Cerdeña)»] que resumen en una veintena de considerandos la postura de la Comisión sobre este tema (considerandos 220 a 240 de la Decisión impugnada), en particular por lo que respecta a la cuestión de la «contribución al desarrollo regional» (punto 6.5.1.2 y considerandos 232 a 237 de la Decisión impugnada).
Por lo que atañe, en cuarto lugar, al programa VPP, la Decisión impugnada lo menciona también en varias ocasiones. La Comisión lo toma en consideración en la cronología del litigio, señalando que tuvo en cuenta «la posibilidad de adoptar» dicho programa (considerando 18 de la Decisión impugnada) e intercambió correspondencia con la República Italiana a este respecto (considerandos 18 a 20 de la Decisión impugnada). También se mencionan las reuniones celebradas con dicho Estado miembro (mismos considerandos de la Decisión impugnada). La Decisión impugnada incluye sobre todo un pasaje dedicado a dicha cuestión [punto 6.5.3, titulado «Propuesta de crear una central eléctrica virtual (Cerdeña)»], dividido a su vez en dos rúbricas, dedicadas a la «descripción del VPP italiano» (punto 6.5.3.1 de la Decisión impugnada) y a la «compatibilidad de la tarifa sobre la base del VPP» (punto 6.5.3.2 de la Decisión impugnada). Ese pasaje (considerandos 246 a 259 de la Decisión impugnada) presenta de modo detallado el programa VPP y las razones por las que la Comisión «llegó a la conclusión de que, en este caso, el VPP no [podía] ofrecer una base suficiente para justificar la compatibilidad de la ayuda ni durante un período transitorio posterior a su aplicación ni, con mayor razón, durante el período que precede a su aplicación» (considerando 253 de la Decisión impugnada).
En consecuencia, en los cuatro puntos señalados por la demandante, la Decisión impugnada, lejos de presentar lagunas, está motivada de modo detallado y circunstanciado, permitiendo a la demandante conocer las justificaciones de la medida adoptada y al juez de la Unión Europea ejercer su control.
De ello se desprende que la segunda parte del sexto motivo debe descartarse, lo que implica, habida cuenta del desistimiento relativo a la primera parte de éste, la desestimación del citado motivo.
Llegados a este punto, procede examinar el quinto motivo de la demandante, toda vez que dicho examen llevará al Tribunal a precisar el alcance exacto de la Decisión Alumix.
Sobre el quinto motivo, basado en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima
La demandante sostiene que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión vulneró el principio de protección de la confianza legítima. Hay que señalar, extremo que por otro lado admite la demandante, que algunas de las alegaciones formuladas por ésta en el marco de dicho motivo «ya fueron planteadas al Tribunal de Primera Instancia en el marco del recurso de anulación de la Decisión [de 19 de julio de 2006]» (apartado 225 de la demanda) y que «fueron desestimadas» (mismo apartado de la demanda). La demandante solicita que se reexaminen, en particular, debido al alcance más amplio de las citadas alegaciones y por el hecho de que la Decisión impugnada no tiene la misma naturaleza que la Decisión de 19 de julio de 2006. Por tanto, ha de tenerse en cuenta, aunque no limitarse a ella, la respuesta jurisdiccional aportada por el Tribunal General y posteriormente por el Tribunal de Justicia al responder a las cinco partes del quinto motivo, relativas, en primer lugar, a la confianza legítima que podían tener la República Italiana y la demandante en el carácter existente, y no nuevo, de la ayuda de que se trata, debido a que la demandante conocía sus efectos, por lo que la Decisión impugnada infringía el artículo 88 CE (ya que el artículo 108 TFUE, invocado por la demandante, era inaplicable
ratione temporis
); en segundo lugar, a la confianza legítima suscitada por el hecho de que la Comisión, informada, según la demandante, del cambio producido en el estado del Derecho desde el término previsto por el Decreto de 1995, no había reaccionado a la adopción de las nuevas disposiciones de Derecho italiano, dejando a la demandante que supusiera que la ayuda en cuestión debía considerarse como existente; en tercer lugar, en el carácter ilimitado en el tiempo de la Decisión Alumix; en cuarto lugar, a la confianza legítima particular que resulta del hecho de que la tarifa creada mediante el Decreto de 1995 había sido considerada no constitutiva de ayuda de Estado y, en quinto lugar, al refuerzo de la confianza legítima de la demandante por la actitud de la Comisión durante el procedimiento formal de examen, expresada, en particular, en un escrito de 19 de enero de 2007.
Antes de examinar el presente motivo en sus distintas partes, procede recordar el ámbito del principio de protección de la confianza legítima y los requisitos que deben cumplirse para que pueda aplicarse.
Principio fundamental del Derecho de la Unión Europea (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea,
C-104/97 P, Rec. p. I-6983
, apartado 52), el principio de protección de la confianza legítima permite a cualquier operador económico a quien una institución ha generado esperanzas fundadas invocar éstas (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jurgens y Van Dijk Foods Products (Lopik)/CEE,
265/85, Rec. p. 1155
, apartado 44, y de 24 de marzo de 2011, ISD Polska y otros/Comisión,
C-369/09 P, Rec. p. I-2011
, apartado 123, y del Tribunal General de 27 de septiembre de 2012, Producteurs de légumes de France/Comisión, T‑328/09, apartado 18). Sin embargo, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que puede afectar a sus intereses, no puede invocar en su favor dicho principio si tal medida se adopta (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 1978, Lührs,
78/77, Rec. p. 169
, apartado 6, y sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 102). El derecho a reclamar la protección de la confianza legítima implica que concurran tres requisitos acumulativos. En primer lugar, la Administración de la Unión debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables (véase la sentencia Producteurs de légumes de France/Comisión, antes citada, apartado 19, y la jurisprudencia citada).
Por lo que respecta, en particular, a la aplicabilidad de dicho principio en materia de ayudas de Estado, hay que señalar que, habida cuenta de la función fundamental que desempeña la obligación de notificación para permitir la eficacia del control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión, que reviste un carácter imperativo, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo podrán tener, en principio, una confianza legítima en la regularidad de una ayuda si ésta se ha concedido con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 88 CE, y normalmente un operador económico diligente debe poder verificar si se ha respetado dicho procedimiento. En particular, cuando se ejecuta una ayuda sin notificación previa a la Comisión, de modo que resulta ilegal en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, el beneficiario de la ayuda no puede tener, en ese momento, una confianza legítima en la legalidad de la concesión de dicha ayuda (véase, en ese sentido, la sentencia Producteurs de légumes de France/Comisión, citada en el apartado 60
supra
, apartados 20 y 21, y la jurisprudencia citada), salvo que existan circunstancias excepcionales (sentencia del Tribunal de 30 de noviembre de 2009, Francia y France Télécom/Comisión,
T-427/04 y T-17/05, Rec. p. II-4315
, apartado 263).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede examinar sucesivamente las partes tercera, segunda, cuarta, primera y quinta del presente motivo.
Sobre la tercera parte del quinto motivo, relativa al carácter ilimitado en el tiempo de la Decisión Alumix
Dado que, mediante la Decisión Alumix, la Comisión se pronunció sobre la conformidad con el Derecho comunitario de la ayuda creada mediante el Decreto de 1995, cuya validez dejaba de surtir efectos expresamente el 31 de diciembre de 2005, su decisión no podía tener un efecto en el tiempo superior al de la medida objeto de la misma. Como recuerda acertadamente la Comisión en el escrito de contestación a la demanda, la sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
(apartados 105 y 106), ya menciona dicho razonamiento. Éste fue corroborado por el Tribunal de Justicia, quien determinó que las constataciones de la Comisión en la Decisión Alumix no podían inducir a la demandante a pensar legítimamente que las conclusiones de dicha Decisión se ampliarían a la tarifa examinada en la Decisión de 19 de julio de 2006 (sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 134) y que el Tribunal General había estimado de modo conforme a Derecho que la Decisión Alumix no había podido hacer surgir en la demandante una confianza legítima en la perennidad de las conclusiones contenidas en la citada Decisión (sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 135).
Por tanto, procede desestimar, por esas razones, la tercera parte del quinto motivo.
Sobre la segunda parte del quinto motivo, relativo a la confianza legítima creada por la falta de reacción de la Comisión desde la adopción de las nuevas disposiciones de Derecho italiano
Procede señalar que, aunque, por un lado, la Decisión Alumix sólo producía sus efectos mientras durase la ayuda creada mediante el Decreto de 1995, no puede interpretarse, por otro lado, la falta de reacción de la Comisión en el sentido de que podía haber generado una confianza legítima en la demandante.
En primer lugar, procede, en efecto, observar que el razonamiento de la demandante se basa en una premisa errónea, ya que alega que la Comisión conocía las disposiciones controvertidas, mientras que en este punto hay que determinar si la República Italiana las había notificado a dicha institución. Por lo que respecta al Decreto de 2004, de la Decisión impugnada (considerandos 1 a 3) se desprende que el Estado miembro proporcionó la información a la Comisión por iniciativa de ésta, que había sido alertada por varios artículos aparecidos en la prensa. Por lo que concierne a la Ley de 2005, de los autos también se desprende, como ha quedado confirmado durante la vista, que el artículo 11, apartado 11, de dicha Ley, a diferencia del artículo 11, apartado 12, de ésta, no fue notificado a la Comisión, extremo sobre el que ya se pronunció el Tribunal de Justicia (sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 16). En consecuencia, procede aplicar la jurisprudencia recordada en el apartado 61 anterior según la cual el beneficiario de la ayuda no puede tener confianza legítima en la regularidad de su concesión cuando la ayuda se ejecuta sin comunicación previa a la Comisión.
También resulta vano sostener que ha habido inacción de la Comisión, toda vez que la información de que se trata le fue proporcionada en el marco de procedimientos incoados por ella. En esas circunstancias, no ha podido surgir confianza legítima alguna de la inercia de la Comisión tras la notificación, dado que no se han establecido ni la inercia ni la notificación.
En segundo lugar y en todo caso, resulta indiscutible que en el presente asunto no existen garantías precisas, incondicionales y coherentes.
En consecuencia procede desestimar también la segunda parte del quinto motivo.
Sobre la cuarta parte del quinto motivo, relativa a la confianza legítima resultante del hecho de que se consideró que la tarifa que deriva del Decreto de 1995 no constituía una ayuda de Estado
De las indicaciones efectuadas al examinar la tercera parte del quinto motivo se desprende que, limitado en el tiempo, dado que expiraba el 31 de diciembre de 2005, el Decreto de 1995, objeto de la Decisión Alumix, únicamente podía considerarse no constitutivo de una ayuda de Estado por el período tomado en consideración. Como determinó el Tribunal de Justicia a propósito del análisis realizado en este punto por el Tribunal General (sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 135), la demandante no podía tener confianza legítima en la perennidad de las declaraciones que figuraban en dicha Decisión.
Procede, por consiguiente, desestimar la cuarta parte del quinto motivo.
Sobre la primera parte del quinto motivo, relativa a la confianza legítima nacida del carácter existente de la ayuda debido a la constancia de sus efectos frente a la demandante
De la jurisprudencia reseñada en los apartados 60 y 61 anteriores se desprende que un operador económico sólo puede alegar vulneración del principio de protección de la confianza legítima cuando haya sido razonablemente prudente y diligente. En esas circunstancias, la demandante debía, por un lado, tomar en consideración el hecho de que la tarifa preferencial de la que se beneficiaba en virtud del Decreto de 1995, que por definición constituía una excepción a la tarifa normal, estaba prevista para una duración de diez años y que no tenía certeza alguna acerca de su prórroga. Por otro lado, no podía ignorar el mecanismo de determinación de la tarifa preferencial a la que se acogía inicialmente, ni, a continuación, desconocer que ésta había sufrido evoluciones respecto de las cuales la Comisión aún no se había pronunciado. Por añadidura, precisamente teniendo en cuenta sus evoluciones, resulta erróneo mencionar los efectos constantes de la tarifa preferencial creada por el Decreto de 1995, ya que aquélla sufrió varias modificaciones, en particular, la relativa a la actualización anual, sin poder superar el 4 %, de la tarifa, creada por la Ley de 2005, tal como la interpreta la AEEG (véase el apartado 6 anterior y los considerandos 49 y 50 de la Decisión impugnada).
Habida cuenta de la totalidad de dichos elementos, la demandante, en su condición de operador económico razonablemente prudente y diligente, no podía fundamentar una confianza legítima en el hecho de que la tarifa inicial sería perenne y considerada una ayuda existente, sobre todo porque ésta había evolucionado considerablemente desde la Decisión Alumix, y ello pese a que continuaba beneficiándose de una tarifa preferencial.
Por tanto, procede desestimar la primera parte del quinto motivo.
Sobre la quinta parte del quinto motivo, basada en el refuerzo de la confianza legítima de la demandante por la actitud de la Comisión durante el procedimiento de examen formal, expresada, en particular, en el escrito de 19 de enero de 2007
El hecho de que, mediante el escrito de 19 de enero de 2007, la Comisión iniciara debates con la República Italiana (y no con la demandante) en relación con el programa VPP (considerandos 18 a 20 de la Decisión impugnada) no sólo únicamente podía ser irrelevante para el carácter de ayuda existente que la demandante pretendía que se reconociera respecto de las medidas ejecutadas mediante las disposiciones de Derecho italiano controvertidas y, por tanto, sobre la confianza legítima que erróneamente creía poder basar en las pretensiones formuladas por la Comisión en la Decisión Alumix, sino sobre todo, en la medida en que el citado escrito constituía el punto de partida de negociaciones acerca de la posibilidad de adoptar medidas transitorias, no podía, por definición, contener garantías precisas, incondicionales y coherentes.
De ello resulta que procede desestimar la quinta parte del quinto motivo y, en consecuencia, éste en su totalidad.
Los cuatro motivos restantes serán examinados en el orden resultante de los escritos de la demandante.
Sobre el primer motivo, basado en la calificación ilegal de ayuda de Estado sin existir ventaja permitida a la demandante
El primer motivo, mediante el cual la demandante invoca una infracción del artículo 107 TFUE (en realidad del artículo 87 CE, aplicable
ratione temporis
), contiene varias subdivisiones, la primera de ellas dedicada a la intensidad del control jurisdiccional en materia de ayudas de Estado y a la obligación de motivación que pesa, en ese sector, sobre la Comisión. Respecto de este último punto, se ha determinado, en el marco del examen de la segunda parte del sexto motivo, que la Decisión impugnada se adecuaba a las exigencias resultantes del artículo 253 CE. Las consideraciones generales relativas a la esencia del control del juez de la Unión en materia de ayudas de Estado no formulan imputación alguna acerca de la ilegalidad de la Decisión impugnada y, por tanto, procede descartarlas por inoperantes.
El primer motivo se resume, en realidad, en tres alegaciones: la Comisión debería haber considerado que los criterios incluidos en la Decisión Alumix eran de aplicación, lo que debería haberla conducido a la misma conclusión que la citada Decisión, a saber, la inexistencia de ayuda de Estado (puntos D y E del primer motivo); debería haber llevado a cabo un análisis económico, con el fin de determinar la existencia eventual de una ventaja concedida a la demandante (punto B del primer motivo); ello hubiera supuesto, en todo caso, que la Comisión tomara como punto de partida de su razonamiento un funcionamiento normal del mercado (punto C del primer motivo).
Procede examinar sucesivamente esos tres puntos.
Por lo que respecta a la crítica del hecho que la Comisión consideró inaplicables al presente asunto los criterios incluidos en la Decisión Alumix, resulta necesario precisar que allí no se trataba de una cuestión de ámbito de aplicación temporal de aquélla, a lo que se respondió en el marco del examen del quinto motivo, sino de la cuestión de las modificaciones económicas y jurídicas producidas desde entonces y que imposibilitan la reiteración de una decisión similar. Pues bien, como expone acertadamente la Comisión, «resulta difícil imaginar un cambio más sustancial que el paso de un precio practicado por un proveedor a una tarifa subvencionada por el Estado» (apartado 54 del escrito de contestación a la demanda).
Mientras que, en el primer caso, la tarifa aplicada a la demandante podía equivaler a la rebaja concedida por un proveedor, incluso en situación de monopolio (en el presente asunto ENEL), a uno de sus principales clientes (véanse, a este respecto, los considerandos 36 y 37 de la Decisión impugnada), las medidas objeto de la Decisión impugnada suponen una reducción de precios establecida por las autoridades italianas, financiada mediante una retención parafiscal que permite un reembolso a la demandante de la diferencia entre la tarifa normalmente facturada a las empresas y la tarifa preferencial que se le había reconocido. Pues bien, como se desprende de la propia naturaleza de la tarifa preferencial aplicada a la sazón que el Fondo de Compensación reembolsaba con fondos públicos a la demandante la diferencia existente entre la tarifa eléctrica facturada a los establecimientos por ENEL y la tarifa prevista por el Decreto de 1995, esa constatación basta por sí sola para fundamentar la constatación de que los establecimientos de la demandante no soportaban la totalidad de las cargas que en condiciones normales habrían ido a cargo de su presupuestos (véanse, en ese sentido, la sentencia de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 68, y la sentencia de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citada en el apartado 10
supra
, apartado 83).
La Comisión no incurrió en error de Derecho al considerar que los criterios expuestos en la Decisión Alumix no podían aplicarse al presente asunto.
Por lo que respecta al segundo punto, procede señalar que, como se ha expuesto en el marco del examen de la segunda parte del sexto motivo, la Comisión dio numerosas indicaciones de orden económico relativas al mismo tiempo a la evolución del mercado (fin del monopolio) y a las características propias de los establecimientos de las demandantes (análisis del mercado sardo de la electricidad, por ejemplo). Por tanto, se adecuó a lo establecido en el artículo 87 CE, que exige que la Comisión determine que se ha conferido una ventaja económica a la empresa ayudada (véanse, en ese sentido, las sentencias del Tribunal de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T-228/99 y T-233/99, Rec. p. II-435
, apartados 251 y 257, y de 3 de marzo de 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comisión,
T-163/05, Rec. p. II-387
, apartado 98). Por el contrario, no resultaba necesario que la Comisión expusiera otras alegaciones, toda vez que la existencia de una ventaja concedida a la demandante se desprendía de la mera descripción del mecanismo aplicado. Las evaluaciones económicas complejas requeridas, por ejemplo, para la aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado no podían ser de utilidad alguna en presencia de un mecanismo compensatorio financiado por una tasa parafiscal cuyo objetivo era liberar a la sociedad del pago de una parte de las cargas de electricidad necesarias para fabricar los productos que comercializa en el territorio de la Unión. En consecuencia, la Comisión no estaba obligada en modo alguno a llevar a cabo un análisis económico más detallado que el que figura en la Decisión impugnada.
Por lo que atañe a la tercera alegación de la demandante, relativa al hecho de que la Comisión debería haber razonado en el marco de un mercado normal y no del mercado existente, basta recordar que, como se desprende de reiterada jurisprudencia, una ayuda de Estado debe ser apreciada en sí misma, y no respecto de los objetivos dirigidos, por ejemplo, a poner remedio al carácter imperfectamente competitivo de un mercado (véase, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión,
C-372/97, Rec. p. I-3679
, apartado 67, y la jurisprudencia citada).
Por tanto, debe desestimarse por infundado el presente motivo
Sobre el segundo motivo, basado en la ilegalidad resultante de la falta de determinación del importe de la ayuda
Procede recordar aquí que la Comisión, en la Decisión impugnada, por un lado, declara la ayuda de que se trata incompatible con el mercado común y, por otro lado, ordena su recuperación parcial. La cuestión de la determinación del importe de la ayuda se plantea respecto de dicha recuperación.
Según reiterada jurisprudencia, ninguna disposición del Derecho de la Unión exige que la Comisión, cuando ordena la devolución de una ayuda declarada incompatible con el mercado común, fije el importe exacto de la ayuda que debe devolverse. Basta con que la Decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan a su destinatario determinar por sí mismo, sin excesivas dificultades, dicho importe (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de octubre de 2000, España/Comisión,
C-480/98, Rec. p. I-8717
, apartado 25, y de 18 de octubre de 2007, Comisión/Francia,
C-441/06, Rec. p. I-8887
, apartado 29, y sentencia del Tribunal General de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión,
T-177/07, Rec. p. II-2341
, apartado 181).
La Decisión impugnada cumple dichas exigencias, dado que, como por otro lado señala el auto de 9 de julio de 2010, Alcoa Trasformazioni/Comisión, citado en el apartado 18 (apartado 11), pese a que no precisa el importe exacto de la ayuda que debe recuperarse, indica el método según el cual éste debe calcularse. Éste equivale a la diferencia entre el precio contractual y el precio preferencial, lo que corresponde a la contribución compensatoria percibida por la demandante durante el período de referencia (considerando 285 de la Decisión impugnada). El artículo 1 de la Decisión impugnada alude de modo expreso a dicho considerando. El artículo 2 de la citada Decisión precisa que dicho importe incluye intereses y determina los métodos de cálculo de éstos. Por último, del examen de dicho artículo se desprende que la Comisión renunció, por lo que respecta al establecimiento de Cerdeña, a la recuperación de la ayuda por el período comprendido entre el 19 de enero de 2007 y el 19 de noviembre de 2009.
Por consiguiente, debe desestimarse el segundo motivo por infundado.
Sobre el tercer motivo, basado, con carácter principal, en la calificación errónea de ayuda de funcionamiento y, con carácter subsidiario, en la idoneidad de una ayuda con arreglo a las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional
Procede señalar, desde este momento, el carácter limitado del tercer motivo de la demandante, ya que únicamente se refiere al establecimiento de Cerdeña, ya que el Véneto es una región que no puede optar a las ayudas de Estado de finalidad regional con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra a). La Comisión señala, en la Decisión impugnada (considerando 240 de la citada Decisión) y el escrito de contestación, que a final de 2006 Cerdeña dejó de ser una región que podía optar a las ayudas. De ello resulta que procede examinar las dos partes únicamente en la medida en que el tercer motivo se refiere a la ilegalidad de la ayuda correspondiente al período anterior a esa fecha, en relación con el establecimiento sardo.
Por lo que respecta, con carácter principal, a la calificación errónea de ayuda de funcionamiento de la ayuda en cuestión
La demandante, al refutar el análisis de la Comisión según el cual la ayuda en cuestión era incompatible con el mercado común, sostiene que no se trataba de una ayuda de funcionamiento, excluida, en principio, como tal del ámbito de aplicación de las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (puntos 4.15 a 4.17 de dichas directrices). Alega, en particular, el carácter temporal de la medida de que se trata y su finalidad esencialmente regional. No obstante, tal argumentación no resulta convincente. En efecto, por un lado, la demandante se acogió a una tarifa preferencial durante quince años (desde la entrada en vigor del Decreto de 1995 hasta la notificación de la Decisión impugnada, y en particular de su artículo 4, en cuya virtud la República Italiana debía cancelar todos los pagos futuros de la ayuda en cuestión). Por otro lado, la tarifa preferencial no sólo se aplicaba a Cerdeña, sino también al Véneto. En todo caso, como se desprende de reiterada jurisprudencia, las ayudas de funcionamiento son las ayudas que tienen el objetivo de liberar a una empresa de los costes propios de su gestión corriente o de sus actividades normales (sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión,
C-156/98, Rec. p. I-6857
, apartado 30, y de 21 de julio de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, C‑459/10 P, no publicada en la Recopilación, apartado 34, y sentencia Kronoply/Comisión, antes citada, apartado 75). Por tanto, la ayuda de que se trata, que permitía a la demandante aligerar los costes relacionados con su consumo de electricidad, que por definición entra en el marco de la gestión corriente, era ciertamente una ayuda de funcionamiento. Y ello era así a mayor abundamiento dado que, como el proceso de producción de aluminio implicaba un consumo particularmente elevado (considerando 74 de la Decisión impugnada), la compra de electricidad revestía para el funcionamiento de la demandante una importancia esencial.
La primera parte del tercer motivo ha de ser por tanto desestimada.
Por lo que respecta, con carácter subsidiario, a la idoneidad de la ayuda de que se trata en relación con las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional
Incluso tratándose de ayudas de funcionamiento, era posible, con carácter excepcional, autorizar las ayudas destinadas a las regiones que podían optar a las mismas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra a), siempre que estuvieran justificadas por su contribución al desarrollo regional y que su naturaleza y nivel fuera proporcional a las desventajas que pretendían paliar. Dichas ayudas debían ser limitadas en el tiempo y regresivas. La demandante considera, con carácter subsidiario, que la Comisión debería haber admitido, por lo que respecta a su establecimiento sardo, que la ayuda era idónea. Dicha alegación no puede prosperar.
En primer lugar, y ese punto bastaba por sí solo para que la Comisión se negara a considerar la ayuda como adecuada con arreglo a las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, la ayuda en cuestión no era regresiva (considerandos 65 y 239 de la Decisión impugnada), pese al hecho de que el aumento de la tarifa no podía ser superior al 4 %. En efecto, procede señalar que el aumento con un límite máximo del importe nominal de la tarifa preferencial no supone,
ipso facto
, la disminución del importe compensatorio servido al beneficiario de dicha tarifa, dado que el coste real de la electricidad para el operador puede continuar siendo superior al que factura al citado beneficiario en virtud de la tarifa preferencial, incluso incrementado en un 4 %. En consecuencia, como señaló acertadamente la Comisión, sin ser rebatida, la tarifa preferencial sólo era regresiva en caso de disminución en términos netos de los precios medios en el seno de la Unión, y progresiva en todos los demás casos.
A continuación, la Comisión señaló, de modo plenamente convincente, las razones por las que la ayuda en cuestión no contribuía de manera duradera al desarrollo regional. Así, en los considerandos 235 y 236 de la Decisión impugnada, recordó que la propia demandante había reconocido la falta de viabilidad del establecimiento sardo sin el beneficio de la tarifa preferencial y demostró que, incluso teniendo en cuenta el impacto futuro que tendrían en el precio del mercado las nuevas infraestructuras (un gasoducto y un cable submarino), el precio obtenido sería comparable al practicado en el resto de Italia, pero no podía en modo alguno alcanzar el precio de 30 euros por megavatio/hora, «necesario para garantizar la rentabilidad de una fundición» (considerando 235 de la Decisión impugnada). Así, el establecimiento de la demandante, lejos de convertirse, gracias a la ayuda en cuestión, en el motor de un desarrollo futuro de la isla, dependía plenamente de la tarifa preferencial.
Por último, como las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional exigen que la ayuda, para ser adecuada, ha de ser proporcional a las desventajas que pretende paliar, la Comisión examinó si la tarifa preferencial correspondía a la diferencia observable en otros clientes entre Cerdeña y la península italiana. Pues bien, señaló que el reembolso ofrecido a la demandante era mucho más elevado que cualquier diferencia observada por otro lado (considerando 238 de la Decisión impugnada). En esas circunstancias, la demandante carece de fundamento para sostener que la ayuda en cuestión era proporcional y, por consiguiente, adecuada.
Al no cumplirse dichos criterios, la Comisión actuó conforme a Derecho al considerar que ello se oponía a la idoneidad de la tarifa preferencial en Cerdeña con arreglo a las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional.
De ello se desprende que también debe desestimarse la segunda parte del tercer motivo y, en consecuencia, el tercer motivo en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de buena administración y en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, en relación con el programa VPP
La demandante considera que, mediante el escrito de 19 de enero de 2007 y, más ampliamente, con su actitud en relación con la apreciación del programa VPP, la Comisión ha vulnerado, de modo grave y manifiesto, el principio de buena administración y ha infringido el artículo 107 TFUE, apartado 3 (en realidad, habida cuenta de la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada, el artículo 87 CE, apartado 3).
En primer lugar, hay que recordar que, entre las garantías otorgadas por el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos figura, en particular, el principio de buena administración, del que forma parte la obligación de la institución competente de examinar, detenida e imparcialmente, todos los elementos pertinentes del asunto de que se trata (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Rec. p. I-5469
, apartado 14, y del Tribunal General de 23 de septiembre de 2009, Estonia/Comisión,
T-263/07, Rec. p. II-3463
, apartado 99).
A continuación, procede subrayar que la Comisión reconoció, en el considerando 281 de la Decisión impugnada, que la prolongación de los debates iniciados en 2007 y relativos al programa VPP, aunque se explicaba en amplia medida por la tardía reacción de la República Italiana, «[iba] en contra del principio de buena administración y ha[bía] influido en el comportamiento del beneficiario durante el desarrollo de la investigación».
Pues bien, aunque el Tribunal no está en modo alguno vinculado por la apreciación que la Comisión puede tener de su propio comportamiento y debe ejercer su propio control de la legalidad de la Decisión impugnada, sí lo está, por el contrario, tanto por el
petitum
como por el objeto exacto de la Decisión impugnada.
De ese modo, en la medida en que la vulneración del principio de buena administración está constituida por las dudas de la Comisión y su falta de celeridad en la instrucción del programa VPP, por lo que respecta al establecimiento de Cerdeña, procede señalar que la Comisión estimó «conveniente no imponer la recuperación de la ayuda concedida al establecimiento sardo para el período comprendido entre la fecha de la carta, a saber el 19 de enero de 2007, y la fecha de la […] Decisión [impugnada]» (considerando 282 de la Decisión impugnada). El artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada reproduce dicho análisis. En consecuencia, al no poder afectar a la legalidad de la Decisión impugnada por lo que atañe a la cuestión de la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el mercado común y carecer de incidencia sobre el importe de la ayuda cuya recuperación ordenó la Comisión para el período posterior al 18 de enero de 2007 por lo que respecta al establecimiento sardo, el motivo basado en la vulneración del principio de buena administración debe desestimarse por ser, en parte, inoperante.
No obstante, de la lectura del citado motivo resulta que la demandante adopta un punto de vista más amplio, bajo el epígrafe titulado «Conducción del procedimiento administrativo por la Comisión», basándose en particular en los plazos resultantes, en su opinión, de la comparación de los siguientes elementos:
—
el tenor de la Decisión Alumix, en la que la Comisión consideró que las medidas aplicadas por el Decreto de 1995 no constituían una ayuda de Estado;
—
la inercia de la Comisión tras haber sido informada de las modificaciones de la ayuda inicial;
—
el hecho de que, por lo que respecta al Decreto de 2004, la Comisión inició una investigación sobre los nuevos beneficiarios de la tarifa preferencial, pero no sobre la demandante;
—
la adopción de la Decisión de 19 de julio de 2006;
—
la adopción de la Decisión impugnada, tras abandonar la hipótesis que representaba el programa VPP.
Esos distintos elementos, tanto si se aprecian por separado como en su totalidad, no pueden constituir una vulneración del principio de buena administración. En efecto, en primer lugar, se ha recordado que la Decisión Alumix no permitía a la demandante considerar que su ámbito de aplicación excedería los diez años previstos por el Decreto de 1995 para la concesión de la tarifa preferencial a la que tenía derecho. En segundo lugar, no puede reprocharse a la Comisión el no haber respetado el principio de buena administración si esa institución, debido a un comportamiento exclusivamente imputable a un tercero, no ha estado en condiciones de administrar correctamente. Pues bien, en el presente asunto ha quedado acreditado que, como la República Italiana no notificó el Decreto de 2004 ni el artículo 11, apartado 11, de la Ley de 2005, comportamiento que constituye una ilegalidad, la Comisión no pudo tomar posición como habría debido hacerlo si se hubiera cumplido el procedimiento de notificación de las ayudas de Estado. Por añadidura, como se ha señalado en los apartados 65 a 67 anteriores, la Comisión no estuvo inerte después de que las autoridades italianas adoptaran nuevas disposiciones, sino que solicitó a éstas la información que consideraba necesaria. En tercer lugar, tanto el Tribunal General como el Tribunal de Justicia consideraron legal la Decisión de 19 de julio de 2006, incluida la parte en la que se escinde la situación de la demandante de la de los nuevos beneficiarios de una tarifa preferencial designados por el Decreto de 2004. En cuarto lugar, en el apartado 104 anterior se acaba de recordar que, por lo que respecta al retraso causado por el inicio de debates sobre el programa VPP, y posteriormente el abandono de dicha hipótesis, la Comisión creyó que debía tenerlo en cuenta renunciando a recuperar el importe de la ayuda concerniente, extremo que decididamente no puede constituir un acto de mala administración.
Por último, por lo que respecta a la infracción alegada del artículo 87 CE, apartado 3, al no haber evaluado la Comisión los efectos del programa VPP en Cerdeña, hay que recordar que la Comisión consideró acertadamente, en la Decisión impugnada, que el citado programa no ofrecía una base suficiente para justificar la compatibilidad de la ayuda, ni durante un período transitorio posterior a su aplicación, ni, con mayor razón, durante el período que precede a su aplicación (considerando 253 de la Decisión impugnada). En efecto, como Cerdeña dejó de estar entre las regiones que podían optar a la ayuda con arreglo a dicha disposición al final del año 2006 y las discusiones entre la Comisión y la República Italiana se iniciaron al principio de 2007, el artículo 87 CE, apartado 3, no ha podido ser infringido por el hecho de que la Comisión renunciara a tener en cuenta el citado programa, mientras que, sobre todo, el principio general que recoge el artículo 87 CE, apartado 1, es el de la prohibición de las ayudas de Estado y que las excepciones a tal principio son de interpretación estricta (sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión,
C-277/00, Rec. p. I-3925
, apartado 20, y de 23 de febrero de 2006, Atzeni y otros,
C-346/03 y C-529/03, Rec. p. I-1875
, apartado 79, y del Tribunal General de 2 de diciembre de 2008, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, T‑362/05 y T‑363/05, no publicada en la Recopilación, apartado 80).
De todas las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse el cuarto motivo.
En consecuencia, al no haber sido estimado ninguno de los seis motivos, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la demandante y al haber sido desestimadas las pretensiones de ésta, procede, en aplicación del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, condenarla en costas, incluidas las costas relativas al procedimiento sobre medidas provisionales. Conforme al artículo 87, apartado 4, del mismo Reglamento, la República Italiana, parte coadyuvante en el litigio, soportará sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Alcoa Trasformazioni Srl cargará con sus propias costas y con las costas de la Comisión Europea, incluidas las relativas al procedimiento de medidas provisionales.

3)
La República Italiana cargará con sus propias costas.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de octubre de 2014.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.