CELEX: 62011CJ0176
Artykuł 56 TFUE
Ograniczenie swobody świadczenia usług
Gry losowe
Uregulowanie państwa członkowskiego zakazujące reklamowania kasyn położonych w innych państwach członkowskich, jeżeli poziom ochrony prawnej graczy w tych państwach nie jest równoważny z poziomem gwarantowanym na szczeblu krajowym
Względy uzasadniające
Nadrzędne względy interesu ogólnego
Proporcjonalność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE.
Pytanie to przedstawione zostało w ramach sporu pomiędzy HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica i HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd (zwanymi dalej łącznie „HIT i HIT LARIX”) a Bundesminister für Finanzen (federalnym ministrem finansów, zwanym dalej „ministerstwem”) w przedmiocie oddalenia przez ministerstwo wniosków o zezwolenie na reklamowanie w Austrii kasyn prowadzonych przez HIT i HIT LARIX w Słowenii.
Ramy prawne
Uregulowania krajowe
Paragraf 21 Glücksspielgesetz (ustawy federalnej o grach losowych) z dnia 28 listopada 1989 r. [BGBl. I, 620/1989, w brzmieniu opublikowanym w BGBl. I, 54/2010 (Glücksspielgesetz-Novelle 2008) zwanej dalej „GSpG”], zatytułowany „Kasyna, zezwolenie”, określa warunki udzielania koncesji na prowadzenie kasyn w Austrii. Paragraf ten przewiduje w szczególności, że koncesjonariusz musi mieć formę prawną spółki kapitałowej dysponującej radą nadzorczą oraz siedzibą w Austrii, posiadać kapitał zakładowy w wysokości co najmniej 22 mln EUR oraz że na podstawie okoliczności można się spodziewać, iż będzie on wykorzystywał koncesję jak najlepiej, z poszanowaniem przepisów GSpG dotyczących ochrony graczy i przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy.
Paragraf 25 GSpG, zatytułowany „Klienci kasyn”, przewiduje zasadniczo szereg środków mających na celu ochronę graczy przed zagrożeniami związanymi z grą takimi jak wykształcenie się uzależnienia od hazardu lub nakłanianie do nadmiernych wydatków (środkami tymi są w szczególności zastrzeżenie wstępu do kasyna wyłącznie dla osób pełnoletnich, obowiązek uzyskania przez kierownictwo od niezależnej instytucji, która udziela informacji dotyczących wypłacalności osób informacji dotyczących graczy, co do których wydaje się, że są uzależnieni od gier, w razie potrzeby przeprowadzenie rozmowy z graczem w celu ustalenia, czy jego uczestnictwo w grze nie zagraża jego minimum egzystencjalnemu, czasowy lub całkowity zakaz wstępu).
Paragraf ten przewiduje również możliwość wniesienia przez klientów kasyn bezpośredniej skargi cywilnej przeciwko kierownictwu kasyna, które uchybiło swym obowiązkom nałożonym na nie w celu ochrony graczy w okresie trzech lat, licząc od dnia, w którym klienci ci ponieśli szkodę. Odpowiedzialność kierownictwa kasyna w związku z ważnością umowy gry lub w związku ze szkodą spowodowaną grą jest wyczerpująco uregulowana w tym przepisie i ograniczona do wysokości minimum egzystencjalnego.
Paragraf 56 GSpG, zatytułowany „Legalna reklama”, przewiduje:
„1.   Koncesjonariusze i posiadacze zezwolenia, o których mowa w niniejszej ustawie, muszą dokonywać swoich przekazów reklamowych w odpowiedzialny sposób. Dochowanie miary odpowiedzialności kontroluje w ramach nadzoru wyłącznie [ministerstwo], a droga sądowa na podstawie § 1 i nast. Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb [federalnej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji] jest wyłączona. Ustęp 1 zdanie pierwsze nie stanowi przepisu prawa będącego podstawą dla roszczenia odszkodowawczego w rozumieniu § 1311 Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (powszechnego kodeksu cywilnego).
2.   Kasyna z państw członkowskich Unii Europejskiej lub z Europejskiego Obszaru Gospodarczego mogą prowadzić w Austrii działalność reklamową nakłaniającą do odwiedzenia ich zagranicznych ośrodków gier, położonych w państwach członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1, jeżeli podmiot prowadzący kasyno uzyskał w tym zakresie zezwolenie [ministerstwa]. Takiego zezwolenia udziela się, jeśli podmiot prowadzący kasyno wykaże [ministerstwu], że:
1)
koncesja udzielona na prowadzenie kasyna odpowiada wymogom § 21 niniejszej ustawy i jest wykorzystywana w kraju jej udzielenia, którym jest państwo członkowskie Unii Europejskiej lub państwo należące do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, oraz
2)
przyjęte przez to państwo członkowskie przepisy prawne w dziedzinie ochrony graczy co najmniej odpowiadają przepisom krajowym.
Jeżeli reklama nie spełnia wymogów określonych w ust. 1, [ministerstwo] może zakazać podmiotowi prowadzącemu zagraniczne kasyno prowadzenia działalności reklamowej”.
Okoliczności faktyczne postępowania przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
HIT i HIT LARIX są spółkami akcyjnymi mającymi siedziby w Słowenii. HIT i HIT LARIX posiadają koncesje na organizowanie pewnych gier losowych w Słowenii i rzeczywiście oferują te usługi w wielu ośrodkach gier położonych w tymże państwie członkowskim.
HIT i HIT LARIX wystąpiły z wnioskami o zezwolenie na reklamowanie w Austrii swych ośrodków gier, w szczególności kasyn, położonych w Słowenii zgodnie z § 56 GSpG. W dwóch decyzjach przyjętych w dniu 14 lipca 2009 r. wnioski te zostały oddalone przez ministerstwo z uzasadnieniem, że HIT i HIT LARIX nie wykazały, iż słoweńskie przepisy prawne w dziedzinie gier losowych (zwane dalej „słoweńskim ustawodawstwem”) zapewniają poziom ochrony graczy porównywalny z poziomem przewidzianym w Austrii, podczas gdy na mocy § 56 ust. 2 pkt 2 GSpG spełnienie tego warunku jest konieczne, aby można było udzielić zezwoleń, o jakie wystąpiono.
HIT i HIT LARIX wniosły skargę przeciwko decyzjom oddalającym podnosząc zasadniczo, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem swobody świadczenia usług, z której spółki te korzystają na mocy prawa Unii.
Ministerstwo podniosło przed sądem krajowym, że HIT i HIT LARIX nie wykazały, iż słoweńskie ustawodawstwo przewiduje ciążący na kierownictwie kasyn ustawowy obowiązek ostrzegania i wykluczania lub system nadzoru, które byłyby porównywalne z istniejącymi w austriackim porządku prawnym. Nie dowiedziono również, że słoweńskie ustawodawstwo zawiera szczegółowe przepisy w zakresie ochrony małoletnich w salonach gier oraz że klienci kasyn mogą wnosić skargi bezpośrednio do słoweńskich sądów cywilnych w przypadku uchybienia przez koncesjonariusza jego obowiązkom.
Ministerstwo twierdzi, że ciążący na Republice Austrii obowiązek ochrony konsumentów znajdujących się na jej terytorium nie znika w sytuacji, gdy są oni nakłaniani w drodze reklamy, by udali się do kasyn położonych w innych państwach członkowskich, w których stosowane są standardy ochrony graczy wyraźnie niższe od obowiązujących w Austrii, ponieważ zarazem wspomniana reklama, jak i fakt rzeczywistego odwiedzania tych ośrodków gier przez osoby zamieszkałe w Austrii przyciągnięte przez tę reklamę mogłyby mieć szkodliwe moralnie i finansowo konsekwencje zarówno dla jednostki, jak i dla społeczeństwa, a zatem poważnie zagrażać osobom zamieszkałym w Austrii i ich rodzinom a także zdrowiu publicznemu. Co więcej, konieczność sprawdzenia, czy istnieją porównywalne środki ochrony, wynika z wymogu spójności potwierdzonego w prawie Unii.
Sąd krajowy nawiązuje do utrwalonego orzecznictwa Trybunału i wskazuje, że w jego świetle § 56 ust. 2 GSpG stanowi zasadniczo ograniczenie swobodnego świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE. Ograniczenie to mogłoby jednak zostać uzasadnione przez nadrzędne względy interesu ogólnego, pod warunkiem iż jest ono proporcjonalne.
Sąd krajowy przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wśród nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogłyby uzasadnić ograniczenie swobody świadczenia usług, znajdują się cele uregulowań krajowych w dziedzinie gier i zakładów polegające zarówno na ochronie usługobiorców danych usług, jak i bardziej ogólnie na ochronie konsumentów i porządku społecznego. Sąd ten dodaje, że w braku zharmonizowanych przepisów na szczeblu europejskim w dziedzinie gier losowych do każdego państwa członkowskiego należy określenie poziomu ochrony graczy, jaki zamierza zapewnić.
W niniejszej sprawie sąd krajowy nie wyklucza, aby względy będące u podstaw omawianych krajowych uregulowań mogły uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług, biorąc pod uwagę uprawnienia dyskrecjonalne przyznane w tej dziedzinie państwom członkowskim w orzecznictwie Trybunału.
W tych oto okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy uregulowanie państwa członkowskiego dopuszczające w tym państwie członkowskim reklamę kasyn położonych za granicą tylko wtedy, gdy mające w nich zastosowanie ustawowe przepisy chroniące graczy odpowiadają przepisom krajowym, jest zgodne ze swobodą świadczenia usług?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W przedmiocie istnienia ograniczeń swobody świadczenia usług
Artykuł 56 TFUE wymaga zniesienia jakichkolwiek ograniczeń swobody świadczenia usług, nawet gdy ograniczenia te są stosowane bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są w stanie zakazać, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi. Ponadto ze swobody świadczenia usług korzystają zarówno usługodawca, jak i usługobiorca (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 października 2011 r. w sprawach połączonych
C-403/08 i C-429/08 Football Association Premier League i in., Zb.Orz. s. I-9083
, pkt 85 i tam przytoczone orzecznictwo).
Dokładniej rzecz ujmując, w dziedzinie reklamy gier losowych Trybunał orzekł już, iż uregulowania krajowe, których skutkiem jest zakaz promowania w państwie członkowskim gier losowych legalnie organizowanych w innych państwach członkowskich stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawach połączonych
C-447/08 i C-448/08 Sjöberg i Gerdin, Zb.Orz. s. I-6921
, pkt 33, 34).
Podobnie krajowe uregulowanie takie jak to będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług, ponieważ utrudnia konsumentom zamieszkałym w Austrii dostęp do usług oferowanych przez kasyna znajdujące się w innym państwie członkowskim, uzależniając promocję tej działalności w Austrii od systemu zezwoleń wymagającego w szczególności, aby zainteresowany podmiot prowadzący kasyno wykazał, iż przepisy prawa w zakresie ochrony graczy przyjęte w państwie członkowskim, w którym prowadzone jest rzeczone kasyno, co najmniej odpowiadały przepisom krajowym w dziedzinie (wymóg ten dalej zwany jest „spornym warunkiem”).
W konsekwencji należy stwierdzić, że uregulowanie takie jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE.
W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług
Należy zbadać, w jakim stopniu ograniczenie będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym może zostać dopuszczone jako jedno z odstępstw wyraźnie przewidzianych w art. 51 TFUE i 52 TFUE mających zastosowanie w dziedzinie na mocy art. 62 TFUE lub uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Trybunału przez nadrzędne względy interesu ogólnego.
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika że ograniczenia dotyczące działalności w zakresie gier losowych mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona konsumentów i przeciwdziałanie oszustwom oraz zachętom względem obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grami (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2010 r. w sprawie
C-46/08 Carmen Media Group, Zb.Orz. s. I-8149
, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej jednak ograniczenia nałożone przez państwa członkowskie muszą spełniać warunki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie proporcjonalności, to znaczy być właściwe dla realizacji wyznaczonego celu oraz nie wykraczać poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia. Należy ponadto przypomnieć w tym kontekście, że ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny i systematyczny. W każdym razie ograniczenia te muszą być stosowane w sposób niedyskryminujący (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie
C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I-7633
pkt 59–61 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż celem realizowanym przez omawiane krajowe uregulowanie, a zwłaszcza przez sporny warunek, jest ochrona konsumentów przed zagrożeniem związanym z grami losowymi co, jak wynika z pkt 21 niniejszego wyroku, może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadnić ograniczenia swobody świadczenia usług.
W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekł, że uregulowanie gier losowych stanowi część dziedziny, w której pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące wartości moralnych, religijnych i kulturalnych. W braku harmonizacji w tym zakresie do każdego państwa członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów (ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
Sama okoliczność, iż dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę proporcjonalnego charakteru przepisów przyjętych w tej dziedzinie. Przepisy te powinny być jedynie oceniane z uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego państwa członkowskiego oraz poziomu ochrony, jaki zamierzają one zapewnić (ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 58 i tam przytoczone orzecznictwo).
W niniejszej sprawie rząd austriacki uważa, że ograniczenie swobody świadczenia usług będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie jest nieproporcjonalne do zakładanych celów. Liczba kasyn jest ograniczona w Austrii do piętnastu, a podmioty prowadzące je są zobowiązane przestrzegać rygorystycznych reguł w zakresie ochrony graczy takich jak obowiązek przechowywania ich danych osobowych przez okres pięciu lat lub obowiązek obserwowania przez kierownictwo kasyna zachowania gracza w celu ustalenia, czy częstotliwość i intensywność jego uczestnictwa w grze nie zagrażają jego minimum egzystencjalnemu.
Według tego samego rządu w praktyce stosowanie tych środków zapobiegawczych doprowadziło do znacznego ograniczenia liczby graczy, gdyż ponad 80000 osób zostało w 2011 r. objętych ograniczeniami lub zakazami wstępu do austriackich kasyn. W konsekwencji gdyby wspomniany sporny warunek nie istniał, gracze byliby silniej nakłaniani, by przekraczać granicę i narażać się na większe zagrożenie w kasynach znajdujących się w innych państwach członkowskich, w których nie są w razie potrzeby zapewnione podobne gwarancje ochrony.
W tym względzie konsekwencją spornego warunku jest, że udzielenie licencji na reklamowanie w Austrii kasyn położonych za granicą zależy od uprzedniego porównania poziomu ochrony graczy istniejącego w różnych porządkach prawnych.
Taki system zezwolenia co do zasady może spełniać warunek proporcjonalności, jeżeli poprzestaje na uzależnieniu udzielenia zezwolenia na reklamowanie ośrodków gier znajdujących się w innym państwie członkowskim od tego, czy uregulowanie w tym państwie zapewnia gwarancje zasadniczo równoważne z gwarancjami zawartymi w uregulowaniu krajowym w świetle zgodnego z prawem celu polegającego na ochronie własnych mieszkańców przed zagrożeniami związanymi z grami losowymi.
Nie wydaje się, aby w kontekście polegającego na ochronie ludności przed zagrożeniami związanymi z grami losowymi celu, uznanego przez Trybunał za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, taki warunek stanowił nadmierne obciążenie dla podmiotów gospodarczych.
Jako że państwa członkowskie korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą (zob. ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo), należy stwierdzić, iż uregulowanie takie jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie wykracza poza to, co jest konieczne, o ile dla udzielenia zezwolenia na reklamowanie wymaga jedynie wykazania, że uregulowanie stosowane w innym państwie członkowskim zapewnia poziom ochrony przed zagrożeniami wynikającymi z gry zasadniczo równoważny z poziomem, jaki gwarantuje ono samo.
Inaczej byłoby jednak – i wówczas należałoby uznać to uregulowanie za nieproporcjonalne – gdyby wymagało ono, aby przepisy w innym państwie członkowskim były identyczne lub gdyby narzucało przepisy niemające bezpośredniego związku z ochroną przed zagrożeniami wynikającymi z gry.
W ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, opartego na całkowitym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, wszelka ocena stanu faktycznego sprawy należy do sądu krajowego (zob. wyrok z dnia 8 września 2010 r. w sprawach połączonych C-316/07, od
C-358/07 do C-360/07, C-409/07 i C-410/07 Stoß i in. Zb.Orz. s. I-8069
, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tym samym to do sądu krajowego należy upewnienie się, że sporny warunek poprzestaje na uzależnieniu udzielenia zezwolenia na reklamowanie ośrodków gier znajdujących się w innym państwie członkowskim od tego, czy uregulowanie w tym państwie zapewnia gwarancje zasadniczo równoważne z gwarancjami zawartymi w uregulowaniu krajowym w świetle zgodnego z prawem celu ochrony jednostek przed zagrożeniami związanymi z grami losowymi.
Sąd odsyłający będzie mógł zbadać w szczególności kwestię tego, czy § 56 ust. 2 pkt 1 GSpG poprzez odesłanie w drodze § 21 w całości nie ustanawia warunków wykraczających poza ochronę konsumentów.
W świetle powyższego na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że wykładni art. 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego reklama mająca na celu promowanie w rzeczonym państwie kasyn znajdujących się w innym państwie członkowskim jest dozwolona tylko wtedy, gdy przepisy prawa przyjęte w tym innym państwie członkowskim w dziedzinie ochrony graczy zapewniają gwarancje zasadniczo równoważne z gwarancjami zapewnianymi przez odpowiednie przepisy prawa obowiązujące w pierwszym państwie członkowskim.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Wykładni art. 56 TFUE należy dokonywać w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, na mocy którego reklama mająca na celu promowanie w rzeczonym państwie kasyn znajdujących się w innym państwie członkowskim jest dozwolona tylko wtedy, gdy przepisy prawa przyjęte w tym innym państwie członkowskim w dziedzinie ochrony graczy zapewniają gwarancje zasadniczo równoważne z gwarancjami zapewnianymi przez odpowiednie przepisy prawa obowiązujące w pierwszym państwie członkowskim.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.