CELEX: 62012CJ0377
Acțiune în anulare
Decizia 2012/272/UE a Consiliului privind semnarea, în numele Uniunii, a Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și Republica Filipine
Alegerea temeiului juridic
Articolele 79 TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, 191 TFUE și 209 TFUE
Readmisia resortisanților țărilor terțe
Transporturi
Mediu
Cooperare pentru dezvoltare

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită anularea Deciziei 2012/272/UE a Consiliului din 14 mai 2012 privind semnarea, în numele Uniunii, a Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte (
JO L 134, p. 3
, denumită în continuare „decizia atacată”), în măsura în care Consiliul a adăugat în cuprinsul acesteia temeiurile juridice referitoare la readmisia resortisanților țărilor terțe [articolul 79 alineatul (3) TFUE], la transporturi (articolele 91 TFUE și 100 TFUE) și la mediu [articolul 191 alineatul (4) TFUE].
Decizia atacată și Acordul‑cadru
La 25 noiembrie 2004, Consiliul a autorizat Comisia să negocieze cu Republica Filipine un acord‑cadru de parteneriat și cooperare.
La 6 septembrie 2010, Comisia a adoptat o propunere de decizie a Consiliului privind semnarea Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte (denumit în continuare „Acordul‑cadru”), având drept temeiuri juridice articolele 207 TFUE și 209 TFUE, privind politica comercială comună și, respectiv, cooperarea pentru dezvoltare, coroborate cu articolul 218 alineatul (5) TFUE.
La 14 mai 2012, Consiliul a adoptat în unanimitate decizia atacată, care autoriza semnarea Acordului‑cadru, sub rezerva încheierii acestuia. În plus față de articolele 207 TFUE și 209 TFUE coroborate cu articolul 218 alineatul (5) TFUE, Consiliul a reținut ca temeiuri juridice articolul 79 alineatul (3) TFUE, articolul 91 TFUE, articolul 100 TFUE și articolul 191 alineatul (4) TFUE.
Considerentele (2) și (3) ale acestei decizii au următorul cuprins:
„(2)
Dispozițiile [Acordului‑cadru], care intră în domeniul de aplicare al părții a treia titlul V din Tratatul [FUE], sunt obligatorii pentru Regatul Unit și Irlanda, ca părți contractante distincte, și nu ca parte a Uniunii Europene, cu excepția cazului în care Uniunea Europeană împreună cu Regatul Unit și/sau Irlanda au notificat în comun Republicii Filipine faptul că Regatul Unit sau Irlanda are obligații ca parte a Uniunii Europene, în conformitate cu Protocolul (nr. 21) privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la Tratatul [UE] și la Tratatul [FUE]. În cazul în care Regatul Unit și/sau Irlanda încetează să mai aibă obligații ca parte a Uniunii Europene în conformitate cu articolul 4a din Protocolul (nr. 21), Uniunea Europeană împreună cu Regatul Unit și/sau Irlanda urmează să informeze fără întârziere Republica Filipine cu privire la orice modificare a poziției acestora, caz în care dispozițiile [Acordului‑cadru] urmează să rămână obligatorii pentru acestea în calitate de părți distincte. Același lucru se aplică Danemarcei, în conformitate cu Protocolul (nr. 22) privind poziția Danemarcei, anexat la tratatele menționate.
(3)
Deoarece Regatul Unit și/sau Irlanda nu au transmis notificarea necesară în temeiul articolului 3 din Protocolul (nr. 21) privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, acestea nu participă la adoptarea de către Consiliu a prezentei decizii în măsura în care aceasta cuprinde dispoziții în temeiul părții a treia titlul V din Tratatul [FUE]. Aceeași condiție se aplică și Danemarcei în conformitate cu Protocolul (nr. 22).”
În preambulul Acordului‑cadru, astfel cum este formulat în documentul Consiliului nr. 15616/10 din 21 ianuarie 2011, părțile contractante afirmă printre altele importanța deosebită pe care o acordă caracterului amplu al relațiilor reciproce, precum și dorința lor de a promova dezvoltarea economică și socială durabilă, eradicarea sărăciei și îndeplinirea Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului. Acestea recunosc importanța consolidării relațiilor existente între ele în vederea ameliorării cooperării, precum și dorința lor comună de a‑și consolida, de a‑și aprofunda și de a‑și diversifica relațiile în domeniile de interes comun. Părțile își exprimă deplinul lor angajament privind promovarea dezvoltării durabile, inclusiv protecția mediului și cooperarea eficientă în domeniul combaterii schimbărilor climatice. În plus, își afirmă angajamentul de a organiza o cooperare și un dialog aprofundate în favoarea migrațiilor și a dezvoltării, precizând că dispozițiile Acordului‑cadru care intră în domeniul de aplicare al părții III titlul V din Tratatul FUE sunt obligatorii pentru Regatul Danemarcei, pentru Irlanda și pentru Regatul Unit, ca părți contractante distincte sau în calitate de state membre ale Uniunii.
Articolul 1 din Acordul‑cadru, intitulat „Principii generale”, prevede la alineatul (3):
„Părțile își confirmă angajamentul de a promova dezvoltarea durabilă, de a coopera pentru a găsi soluții la schimbările climatice și pentru a contribui la realizarea obiectivelor de dezvoltare convenite pe plan internațional, inclusiv cele incluse în cadrul Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului.”
Articolul 2 din Acordul‑cadru, care definește obiectivele cooperării, prevede:
„Pentru a‑și consolida relațiile bilaterale, părțile se angajează să poarte un dialog cuprinzător și să promoveze o mai bună cooperare între acestea în toate domeniile de interes comun prevăzute în prezentul [Acord‑cadru]. Eforturile lor vor avea ca scop, în special:
[...]
g)
instituirea cooperării în domeniul migrației și al muncii în sectorul maritim;
h)
instituirea cooperării în alte sectoare de interes comun, în special ocuparea forței de muncă și afaceri sociale, cooperare pentru dezvoltare, politică economică, servicii financiare, bună guvernanță în domeniul fiscal, politică industrială și IMM‑uri, tehnologia informației și comunicațiilor (TIC), domeniul audiovizual, mass‑media și multimedia, știință și tehnologie, transporturi, turism, educație, cultură, dialog intercultural și interreligios, energie, mediu și resurse naturale, inclusiv schimbările climatice, agricultură, pescuit și dezvoltare rurală, dezvoltare regională, sănătate, statistici, gestionarea riscului de dezastre (DRM) și administrație publică;
[...]”
Articolul 26 din Acordul‑cadru, intitulat „Cooperarea în domeniul migrației și al dezvoltării”, prevede:
„1.   Părțile reafirmă importanța gestiunii comune a fluxurilor de migrație între teritoriile lor. În vederea consolidării cooperării, părțile instituie un mecanism de consultare și dialog cuprinzător privind totalitatea aspectelor legate de migrație. Aspectele legate de migrație sunt incluse în strategiile naționale/cadrul național de dezvoltare economică și socială [ale] țărilor de origine, de tranzit sau de destinație a migranților.
2.   Cooperarea dintre părți se bazează pe o evaluare a cerințelor specifice, efectuată prin consultare reciprocă și cu acordul părților, și este pusă în aplicare în conformitate cu legislația Uniunii și cea națională relevantă în vigoare. Aceasta se va concentra, în special, pe:
[...]
e)
instituirea unei politici eficiente de prevenire în vederea abordării aspectelor legate de prezența pe teritoriul unei părți a unui cetățean al celeilalte părți care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, de ședere sau de rezidență pe teritoriul părții în cauză, de traficul de persoane, inclusiv modalități de combatere a rețelelor de traficanți de persoane și de protejare a victimele unor astfel de activități;
f)
returnarea persoanelor menționate la alineatul (2) litera (e), în condiții umane și demne, inclusiv promovarea returnării voluntare și durabile a acestora în țările de origine, precum și admisia/readmisia unor astfel de persoane, în conformitate cu alineatul (3). Returnarea se efectuează cu respectarea dreptului părților de a acorda permise de ședere sau autorizații de ședere pentru motive umanitare și de compasiune, precum și a principiului nereturnării;
[...]
h)
chestiuni privind migrația și dezvoltarea, inclusiv dezvoltarea resurselor umane, protecția socială, maximizarea beneficiilor de pe urma migrației, gen și dezvoltare, recrutarea etică și migrația circulară, precum și integrarea migranților.
3.   În cadrul cooperării în acest domeniu și fără a aduce atingere necesității de protejare a victimelor traficului de persoane, părțile convin, de asemenea, că:
a)
Filipine readmite oricare dintre cetățenii săi, astfel cum este definit la alineatul (2) litera (e), prezent pe teritoriul unui stat membru, la cererea acestuia din urmă, fără întârzieri nejustificate, odată ce i‑a fost stabilită cetățenia și au fost respectate regulile de procedură în statul membru în cauză;
b)
fiecare stat membru readmite oricare dintre cetățenii săi, astfel cum este definit la alineatul (2) litera (e), prezent pe teritoriul Filipinelor, la cererea acestuia din urmă, fără întârzieri nejustificate, odată ce i‑a fost stabilită cetățenia și au fost respectate regulile de procedură în Filipine;
c)
statele membre și Filipine furnizează cetățenilor proprii documentele necesare în acest scop. Orice cerere de admisie sau de readmisie este transmisă de către statul solicitant autorității competente din statul solicitat.
În cazul în care persoana în cauză nu posedă documente de identitate adecvate sau alte dovezi ale cetățeniei acesteia, Filipine sau statul membru solicită fără întârziere reprezentanței diplomatice sau consulare competente în cauză să stabilească cetățenia persoanei, dacă este necesar, prin intermediul unui interviu; odată ce s‑a stabilit că persoana este cetățean al Filipine sau al statului membru, sunt eliberate documentele necesare de către autoritățile competente din Filipine sau din statul membru.
4.   Părțile convin să încheie cât mai curând posibil un acord privind admisia/readmisia cetățenilor proprii, inclusiv o dispoziție privind readmisia cetățenilor altor țări și a apatrizilor.”
Potrivit articolului 29 din Acordul‑cadru, intitulat „Cooperarea pentru dezvoltare”:
„1.   Obiectivul principal al cooperării pentru dezvoltare este de a încuraja dezvoltarea durabilă, care va contribui la reducerea sărăciei și la realizarea obiectivelor de dezvoltare convenite la nivel internațional, inclusiv Obiectivele de dezvoltare ale mileniului. Părțile se angajează într‑un dialog periodic privind cooperarea pentru dezvoltare în conformitate cu prioritățile lor respective și domeniile de interes reciproc.
2.   Dialogul privind cooperarea pentru dezvoltare are ca scop,
inter alia
:
a)
promovarea dezvoltării umane și sociale;
b)
realizarea unei creșteri economice durabile, favorabilă incluziunii;
c)
promovarea unui mediu durabil și a unei bune gestionări a resurselor naturale, inclusiv promovarea celor mai bune practici;
d)
reducerea impactului și gestionarea consecințelor schimbărilor climatice;
e)
creșterea capacității în vederea integrării mai accentuate în economia mondială și în sistemul comercial internațional;
f)
promovarea reformei în sectorul public, în special în domeniul gestionării finanțelor publice pentru a îmbunătăți furnizarea de servicii sociale;
g)
instituirea unor procese în conformitate cu principiile Declarației de la Paris privind eficiența ajutorului, cu Agenda pentru acțiune de la Accra, precum și cu alte angajamente internaționale care vizează îmbunătățirea furnizării și eficienței ajutorului.”
În ceea ce privește protecția mediului și a resurselor naturale, articolul 34 din Acordul‑cadru are următorul cuprins:
„1.   Părțile convin ca acțiunile de cooperare în acest domeniu să promoveze conservarea și îmbunătățirea calității mediului, în scopul dezvoltării durabile. Punerea în aplicare a concluziilor [Summitului mondial privind dezvoltarea durabilă, care a avut loc la Johannesburg în anul 2002], precum și punerea în practică a acordurilor multilaterale referitoare la mediu la care participă părțile sunt luate în considerare în toate activitățile întreprinse de părți în temeiul prezentului [Acord‑cadru].
2.   Părțile recunosc necesitatea de a conserva și de a gestiona în mod durabil resursele naturale și diversitatea biologică, în beneficiul tuturor generațiilor, luând în considerare nevoile de dezvoltare ale acestora.
3.   Părțile convin să coopereze pentru ca politicile comerciale și de mediu ale acestora să se completeze reciproc, precum și pentru consolidarea integrării considerațiilor de mediu în toate sectoarele cooperării.
4.   Părțile se angajează să continue și să consolideze cooperarea în cadrul programelor regionale cu privire la protecția mediului, în special cu privire la:
a)
creșterea gradului de sensibilizare cu privire la mediu și a participării locale la eforturile privind protecția mediului și dezvoltarea durabilă, inclusiv participarea comunităților culturale indigene/populațiilor indigene și a comunităților locale;
b)
consolidarea capacității în domeniul adaptării la schimbările climatice și a atenuării efectelor acestora, precum și a eficienței energetice;
c)
consolidarea capacităților de participare la acordurile multilaterale privind mediul și punerea în aplicare a acestora, inclusiv la cele privind biodiversitatea și biosecuritatea, dar fără a se limita la acestea;
d)
promovarea tehnologiilor, produselor și serviciilor ecologice, inclusiv prin utilizarea instrumentelor de reglementare și de piață;
e)
îmbunătățirea resurselor naturale, inclusiv guvernanța pădurilor și combaterea exploatării forestiere ilegale și a comerțului aferent, precum și promovarea resurselor naturale durabile, inclusiv gestionarea pădurilor;
f)
gestionarea eficientă a parcurilor naționale și a zonelor protejate, precum și desemnarea și protejarea zonelor de protejare a biodiversității și a ecosistemelor fragile, cu respectarea comunităților locale și indigene care trăiesc în aceste zone sau în apropierea lor;
g)
prevenirea traficului transfrontalier clandestin de deșeuri solide periculoase și de alte tipuri de deșeuri;
h)
protecția mediului de coastă și a celui marin, precum și gestionarea eficientă a resurselor de apă;
i)
protecția și conservarea solurilor și gestionarea durabilă a terenurilor, inclusiv reabilitarea minelor epuizate/abandonate;
j)
promovarea consolidării capacităților în gestionarea dezastrelor și a riscurilor;
k)
promovarea de modele de producție și de consum durabile în economiile părților.
5.   Părțile încurajează accesul reciproc la programele derulate în acest domeniu, în conformitate cu condițiile specifice prevăzute de aceste programe.”
Articolul 38 din Acordul‑cadru, referitor la transporturi, prevede:
„1.   Părțile convin să coopereze în toate domeniile relevante ale politicii privind transporturile, în vederea îmbunătățirii oportunităților de investiții, a circulației mărfurilor și pasagerilor, a promovării siguranței și securității maritime și aeriene, a abordării impactului transporturilor asupra mediului și a creșterii eficienței sistemelor de transport ale părților.
2.   Cooperarea dintre părți în acest domeniu urmărește să promoveze:
a)
schimburile de informații cu privire la politicile, reglementările și practicile părților în domeniul transportului, în special cu privire la transportul urban și rural, transportul maritim, transportul aerian, logistica în domeniul transporturilor, interconexiunea și interoperabilitatea rețelelor de transport multimodale, precum și gestionarea drumurilor, căilor ferate, porturilor și aeroporturilor;
b)
schimbul de opinii cu privire la sistemele europene de radionavigație prin satelit (în special Galileo), cu accent pe chestiunile de interes comun privind reglementarea, dezvoltarea industrială și dezvoltarea pieței;
c)
continuarea dialogului în domeniul serviciilor de transport aerian în vederea asigurării fără întârzieri nejustificate a securității juridice a acordurilor bilaterale existente privind serviciile aeriene între statele membre individuale și Filipine;
d)
continuarea dialogului privind îmbunătățirea operațiunilor și a rețelelor de infrastructură de transport aerian în vederea unei circulații rapide, eficiente, durabile și în condiții de siguranță a persoanelor și a mărfurilor, precum și promovarea aplicării dreptului concurenței și a reglementării economice a sectorului transportului aerian, având ca obiectiv sprijinirea convergenței reglementărilor și consolidarea afacerilor, precum și examinarea posibilităților pentru dezvoltarea în continuare a relațiilor în domeniul transportului aerian. Ar trebui promovate în continuare proiectele de interes comun privind cooperarea în domeniul transportului aerian;
e)
dialogul privind politica și serviciile de transport maritim care vizează, în special, promovarea dezvoltării industriei de transport maritim, inclusiv, dar fără a se limita la:
i.
schimbul de informații referitoare la legislația și reglementările privind transportul maritim și porturile;
ii.
promovarea accesului nelimitat la piețele maritime internaționale precum și a schimburilor comerciale, neaplicarea clauzelor privind transportul mărfurilor în comun, aplicarea regimului național și a clauzei națiunii cele mai favorizate pentru navele exploatate de resortisanți sau de societăți ale celeilalte părți, precum și cu privire la chestiunile legate de serviciile de transport «door‑to‑door» care includ o zonă maritimă, ținând seama de legislațiile naționale ale părților;
iii.
administrarea eficientă a porturilor și eficiența serviciilor de transport maritim; precum și
iv.
promovarea cooperării de interes reciproc în domeniile transportului maritim și al muncii în sectorul maritim, al educației și al formării în temeiul articolului 27;
f)
un dialog privind punerea în aplicare efectivă a normelor privind securitatea și siguranța transporturilor, precum și prevenirea poluării cauzate de acestea, în special în ceea ce privește transportul maritim, inclusiv combaterea pirateriei, și transportul aerian, în conformitate cu normele și convențiile internaționale relevante la care participă ambele părți. Dialogul include, de asemenea, cooperarea în cadrul forurilor internaționale relevante în vederea asigurării unei mai bune aplicări a reglementărilor internaționale. În acest scop, părțile vor promova cooperarea și asistența tehnică pe probleme legate de siguranța și securitatea transporturilor, precum și chestiunile de mediu, inclusiv educația și formarea în domeniul maritim și al aviației, căutare și salvare, precum și investigarea accidentelor și a incidentelor, dar fără a se limita la acestea. De asemenea, părțile se vor concentra pe promovarea modurilor de transport ecologice.”
Concluziile părților și procedura în fața Curții
Comisia solicită Curții anularea deciziei atacate, în măsura în care Consiliul a adăugat în cuprinsul acesteia temeiurile juridice referitoare la readmisia resortisanților țărilor terțe [articolul 79 alineatul (3) TFUE], la transporturi (articolele 91 TFUE și 100 TFUE), precum și la mediu [articolul 191 alineatul (4) TFUE], menținerea efectelor acestei decizii și obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul solicită respingerea acțiunii și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Prin Ordonanțele președintelui Curții din 29 noiembrie 2012, din 18 decembrie 2012 și din 25 ianuarie 2013, au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Irlanda, de Regatul Unit, de Republica Cehă, de Republica Federală Germania, de Republica Elenă și de Republica Austria.
Cu privire la acțiune
Argumentele părților
În susținerea acțiunii formulate, Comisia invocă un motiv unic, potrivit căruia adăugarea ca temeiuri juridice ale deciziei atacate a articolului 79 alineatul (3) TFUE, a articolului 91 TFUE, a articolului 100 TFUE și a articolului 191 alineatul (4) TFUE nu era necesară și era nelegală.
Aceasta arată că nu se contestă că obiectivul Acordului‑cadru este de a institui un cadru de cooperare și de dezvoltare, astfel cum reiese în special din articolul 1 alineatul (3) din acordul menționat, și că decizia atacată trebuia să se întemeieze atât pe articolul 207 TFUE, cât și pe articolul 209 TFUE, întrucât partea din Acordul‑cadru referitoare la comerț nu poate fi considerată ca fiind pur accesorie în raport cu cea care are ca obiect cooperarea pentru dezvoltare. În schimb, spre deosebire de Consiliu, Comisia apreciază că dispozițiile Acordului‑cadru care au motivat adăugarea articolului 79 alineatul (3) TFUE, a articolului 91 TFUE, a articolului 100 TFUE și a articolului 191 alineatul (4) TFUE intră în întregime în domeniul de aplicare al articolului 209 TFUE.
Astfel, din articolele 21 TUE, 208 TFUE și 209 TFUE, precum și din jurisprudență, în special din Hotărârea Portugalia/Consiliul (C‑268/94,
EU:C:1996:461
, punctele 37 și 38), ar rezulta că politica de cooperare pentru dezvoltare este desfășurată în cadrul unei game largi de obiective politice care privesc dezvoltarea țării în cauză, astfel încât acordurile de cooperare pentru dezvoltare includ în mod necesar un număr mare de domenii specifice de cooperare, fără ca natura lor de acorduri de cooperare pentru dezvoltare să fie afectată.
Această concepție amplă a cooperării pentru dezvoltare s‑ar reflecta de asemenea în dreptul derivat, fapt demonstrat de numărul mare de acțiuni eligibile pentru finanțare din partea Uniunii în temeiul instrumentului de cooperare pentru dezvoltare creat prin Regulamentul (CE) nr. 1905/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 de stabilire a unui instrument de finanțare a cooperării pentru dezvoltare (
JO L 378, p. 41
, Ediție specială, 11/vol. 51, p. 232). Acesta ar apărea de asemenea în Declarația comună a Consiliului și a reprezentanților guvernelor statelor membre reuniți în cadrul Consiliului, a Parlamentului European și a Comisiei privind politica de dezvoltare a Uniunii Europene, intitulată „Consensul european” (
JO 2006, C 46, p. 1
, denumită în continuare „Consensul european”).
În speță, toate dispozițiile Acordului‑cadru, cu excepția părții referitoare la comerț și la investiții, ar contribui la favorizarea dezvoltării în continuare a Filipinelor în calitate de țară în curs de dezvoltare și nu ar impune obligații substanțiale distincte de cele legate de cooperarea pentru dezvoltare. Acestea s‑ar înscrie, așadar, în cadrul obiectivelor politicii de cooperare pentru dezvoltare a Uniunii și ar intra în domeniul de aplicare al articolului 209 TFUE.
Aceasta ar fi situația articolului 38 din Acordul‑cadru, referitor la transporturi, ale cărui prevederi nu ar depăși cadrul unui angajament de ordin general de a coopera. Situația ar fi aceeași în cazul articolului 26 alineatele (3) și (4) din Acordul‑cadru, referitor la readmisia resortisanților părților contractante, al cărui alineat (3) ar prevedea doar o simplă cooperare în acest domeniu și nu ar face decât să reproducă principiile de bază stabilite deja de dreptul internațional, întrucât alineatul (4) al aceluiași articol prevede încheierea unui acord de readmisie într‑un stadiu ulterior. Situația ar fi de asemenea aceeași în cazul articolului 34 din Acordul‑cadru, care are ca obiect protecția mediului și a resurselor naturale, care ar stabili doar principii generale și linii directoare cu privire la rolul pe care ar trebui să îl joace protecția mediului în cooperarea pentru dezvoltare a Uniunii față de Filipine.
Pe de altă parte, Comisia susține că adăugarea de către Consiliu a articolului 79 alineatul (3) TFUE produce efecte juridice nejustificate, atât pe plan intern, cât și pe plan extern. Astfel, această adăugare ar determina, având în vedere Protocolul (nr. 21) și Protocolul (nr. 22), aplicarea concomitentă a unor reguli de vot diferite și incompatibile, o modificare a domeniului de aplicare teritorial al deciziei atacate, o insecuritate juridică în ceea ce privește stabilirea dispozițiilor Acordului‑cadru care intră sub incidența articolului 79 alineatul (3) TFUE, o limitare a drepturilor instituționale ale Parlamentului European și ale Curții de Justiție, precum și o incertitudine în ceea ce privește gradul de exercitare a competenței Uniunii în lumina articolului 3 alineatul (2) TFUE și a articolului 4 alineatul (2) TFUE.
În ceea ce privește cererea sa de limitare a efectelor anulării deciziei atacate, Comisia arată că este justificat să se mențină efectele acesteia din urmă în scopul evitării oricărei consecințe negative asupra relațiilor dintre Uniune și Republica Filipine.
Consiliul, susținut de toate statele membre interveniente, se opune argumentației Comisiei, subliniind faptul că acordurile care realizează un parteneriat și o cooperare cu țările terțe încheiate recent urmăresc să stabilească o relație globală care acoperă o multitudine de domenii de cooperare. Natura și conținutul unor astfel de acorduri ar fi evoluat în paralel cu extinderea competențelor Uniunii și nu ar putea fi individualizat un domeniu care ar fi preponderent în raport cu celelalte.
În aceste condiții, alegerea temeiurilor juridice ar presupune o examinare a naturii angajamentelor asumate. Un angajament concret sau substanțial ar necesita adăugarea unui temei juridic corespunzător. Întrucât cea mai limitată obligație ar putea conduce la o dezvoltare importantă a relațiilor externe cu țara terță parte la Acordul‑cadru, nu ar putea fi reținut criteriul propus de Comisie potrivit căruia o obligație trebuie să fie suficient de extinsă pentru a constitui un obiectiv distinct de cele ale cooperării pentru dezvoltare.
Din Hotărârea Portugalia/Consiliul (
EU:C:1996:461
) ar rezulta că, în cazul în care o clauză care figurează într‑un acord conține o reglementare a modalităților concrete de punere în aplicare a cooperării într‑un domeniu specific, acest acord trebuie să aibă temeiul juridic corespunzător. Fiecare domeniu specific al unui acord de acest tip ar trebui să fie avut în vedere separat, independent de existența eventuală a unui program de ajutor pentru dezvoltare derulat în paralel în acest domeniu, luând în considerare natura juridică, obligatorie și autonomă, a obligațiilor contractate.
Consiliul consideră că conținutul Acordului‑cadru confirmă abordarea sa, întrucât considerentele și articolul 2 din acesta nu atribuie un rol preponderent unui anumit domeniu, precum cooperarea pentru dezvoltare, iar structura sa confirmă că este vorba despre punerea în aplicare a unei legături globale și pluridimensionale.
În ceea ce privește transporturile, ar trebui, având în vedere Avizul 1/08 (
EU:C:2009:739
) emis de Curte cu privire la politica transporturilor și la politica comercială comună, să se recurgă la temeiurile juridice prevăzute de Tratatul FUE care privesc în mod expres transporturile, în speță articolele 91 TFUE și 100 TFUE. Ar fi eronat argumentul Comisiei potrivit căruia obligațiile prevăzute în Acordul‑cadru sunt legate doar de dezvoltarea Filipinelor pe planurile economic, social și de mediu. În ceea ce privește argumentul potrivit căruia dispozițiile referitoare la transporturi sunt conforme cu obiectivele politicii Uniunii în materie de cooperare pentru dezvoltare, acesta nu ar fi suficient pentru a demonstra că respectivele dispoziții se încadrează în domeniul politicii menționate.
În ceea ce privește readmisia resortisanților părților contractante, articolul 26 alineatul 3 din Acordul‑cadru ar prevedea angajamente juridice clare, care trebuie să aibă temeiul juridic prevăzut de Tratatul FUE, și anume articolul 79 alineatul (3) TFUE. Faptul de a menționa într‑un astfel de acord obligații consacrate de dreptul internațional ar avea consecințe juridice directe, în special în cazul nerespectării acestor obligații. În plus, ar fi de necontestat faptul că Acordul‑cadru, prin aceea că prevede încheierea, în cel mai scurt timp, a unui acord de admisie și de readmisie, conține o obligație de mijloace care constituie o pârghie importantă pentru obținerea din partea Republicii Filipine a unui rezultat care ar fi dificil de atins în mod izolat.
În ceea ce privește mediul, programele și acțiunile prevăzute de Acordul‑cadru ar trebui să se întemeieze pe articolul 191 alineatul (4) TFUE, care permite Uniunii să coopereze cu țările terțe și precizează că condițiile acestei cooperări pot face obiectul unor acorduri. Articolul 34 din Acordul‑cadru ar conține în mod clar, la alineatul (2), o obligație a cărei respectare ar putea fi impusă pe cale juridică.
Pe de altă parte, Consiliul nu împărtășește preocupările Comisiei cu privire la efectele adăugării articolului 79 alineatul (3) TFUE. Acesta amintește că nu procedurile sunt cele care definesc temeiul juridic al unui act, ci temeiul juridic al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia din urmă. Consiliul observă că statele membre cărora li se aplică Protocolul (nr. 21) pot să își exercite dreptul de a participa la adoptarea deciziilor Consiliului referitoare la semnarea și la încheierea Acordului‑cadru și că, în ceea ce privește relațiile cu Republica Filipine, în lipsa contractării unor obligații în temeiul titlului V din partea a treia din Tratatul FUE în calitate de stat membru al Uniunii, statele membre interesate pot să facă acest lucru în mod bilateral.
Consiliul adaugă, în ceea ce privește compatibilitatea temeiurilor juridice, că acordul comun al statelor membre era oricum necesar, întrucât acestea sunt de asemenea părți la Acordul‑cadru, și că jurisprudența este suplă în această privință în cazul în care un act trebuie să aibă mai multe temeiuri juridice care prevăd diferite reguli de vot.
În sfârșit, Consiliul împărtășește opinia Comisiei cu privire la necesitatea menținerii efectelor deciziei atacate în cazul în care aceasta ar fi anulată.
Aprecierea Curții
Potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii, inclusiv cel adoptat în vederea încheierii unui acord internațional, trebuie fondată pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul acestui act. Dacă, prin analizarea unui act al Uniunii, se dovedește că acesta din urmă urmărește o dublă finalitate sau că are o componentă dublă și dacă una dintre acestea poate fi identificată ca principală sau preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală sau preponderentă. Dacă, în mod excepțional, se stabilește că actul urmărește mai multe obiective care sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreunul să fie accesoriu și indirect în raport cu celălalt, un astfel de act trebuie să fie adoptat pe baza diferitor temeiuri juridice corespunzătoare. Cu toate acestea, cumulul celor două temeiuri juridice este exclus în cazul în care procedurile prevăzute de unul sau de celălalt temei juridic sunt incompatibile (a se vedea în special Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, C‑130/10,
EU:C:2012:472
, punctele 42-45 și jurisprudența citată).
În speță, trebuie să se determine dacă, dintre dispozițiile Acordului‑cadru, cele referitoare la readmisia resortisanților părților contractante, la transporturi și la mediu se înscriu de asemenea în domeniul de aplicare al politicii de cooperare pentru dezvoltare sau dacă depășesc cadrul acestei politici și, prin urmare, impun ca decizia atacată să aibă temeiuri juridice complementare.
Potrivit articolului 208 alineatul (1) TFUE, politica Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare se desfășoară cu respectarea principiilor și a obiectivelor acțiunii externe a Uniunii, astfel cum rezultă acestea din articolul 21 TUE. Obiectivul principal al acestei politici îl reprezintă reducerea și, în cele din urmă, eradicarea sărăciei, iar Uniunea trebuie să țină seama de obiectivele cooperării pentru dezvoltare la punerea în aplicare a politicilor care pot afecta țările în curs de dezvoltare. Pentru punerea în aplicare a acestei politici, articolul 209 TFUE, pe care se întemeiază, printre altele, decizia atacată, prevede, în special la alineatul (2), că Uniunea poate încheia cu țările terțe și cu organizațiile internaționale competente orice acord util pentru realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 21 TUE și la articolul 208 TFUE.
Rezultă că politica Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare nu se limitează la măsurile care vizează în mod direct eradicarea sărăciei, ci urmărește de asemenea obiectivele menționate la articolul 21 alineatul (2) TUE, precum cel, prevăzut la litera (d) a acestui alineat (2), care constă în promovarea dezvoltării durabile pe plan economic, social și de mediu a țărilor în curs de dezvoltare, cu scopul primordial de a eradica sărăcia.
Pentru a verifica dacă anumite dispoziții ale unui acord de cooperare încheiat între Comunitatea Europeană și un stat terț intrau sub incidența politicii de cooperare pentru dezvoltare, Curtea a considerat, la punctele 37 și 38 din Hotărârea Portugalia/Consiliul (
EU:C:1996:461
) invocată de Comisie, că, pentru a fi calificat drept acord de cooperare pentru dezvoltare, un acord trebuie să urmărească obiectivele vizate de această politică, că aceste obiective sunt unele ample, în sensul că măsurile necesare pentru îndeplinirea lor trebuie să poată avea în vedere diferite materii specifice și că aceasta este situația în special în cazul unui acord care stabilește cadrul acestei cooperări. În această privință, Curtea a adăugat că a impune ca un acord de cooperare pentru dezvoltare să fie întemeiat și pe o altă dispoziție decât cea referitoare la această politică de fiecare dată când ar afecta o materie specifică ar fi, în practică, de natură să golească de substanță competența și procedura prevăzute de această din urmă dispoziție.
Curtea a concluzionat în această privință, la punctul 39 din hotărârea menționată, că trebuie să se considere că prezența, într‑un acord de cooperare pentru dezvoltare, a unor clauze referitoare la diferite materii specifice nu poate să modifice calificarea acestui acord, care trebuie realizată în considerarea obiectului esențial al acestuia, iar nu în funcție de clauzele speciale, cu condiția ca aceste clauze să nu conțină obligații de o asemenea importanță în materiile specifice vizate încât aceste obligații să constituie în realitate obiective distincte de cele ale cooperării pentru dezvoltare.
Examinând dispozițiile acordului menționat referitoare la materiile specifice în discuție, Curtea a constatat, la punctul 45 din aceeași hotărâre, că acestea se limitau la a determina domeniile care făceau obiectul cooperării și la a preciza anumite aspecte ale acestora și anumite acțiuni, dar nu conțineau o reglementare a modalităților concrete de punere în aplicare a cooperării în fiecare domeniu specific avut în vedere.
Criteriile astfel stabilite de Curte, la punctele 39 și 45 din această hotărâre, pentru a aprecia dacă clauzele unui acord încheiat cu o țară terță intră în domeniul de aplicare al cooperării pentru dezvoltare nu sunt repuse în discuție de Consiliu, după cum reiese din memoriul în duplică și din dezbaterile din ședință. Cu toate acestea, susținut de statele membre interveniente, Consiliul apreciază că analiza efectuată de Curte cu privire la Acordul de cooperare între Comunitatea Europeană și Republica India privind parteneriatul și dezvoltarea (
JO 1994, L 223, p. 24
, Ediție specială, 11/vol. 9, p. 290), intrat în vigoare la 1 august 1994, nu poate fi transpusă Acordului‑cadru, care, ca urmare a evoluției acordurilor de cooperare încheiate de atunci între Uniune și țările terțe, caracterizată în special de o extindere, în paralel cu cea a competențelor Uniunii, a domeniilor acoperite de aceste acorduri și de o consolidare a angajamentelor contractate, ar avea o natură diferită.
În această privință trebuie observat însă în primul rând că această evoluție, departe de a infirma aprecierile efectuate de Curte în Hotărârea Portugalia/Consiliul (
EU:C:1996:461
) și amintite la punctul 38 din prezenta hotărâre, reflectă, dimpotrivă, o dezvoltare a obiectivelor cooperării pentru dezvoltare și a materiilor la care se referă aceasta, exprimând viziunea Uniunii pentru dezvoltare prezentată în Consensul european. Astfel, după cum arată avocatul general la punctele 40 și 41 din concluzii și după cum rezultă în special din cuprinsul punctelor 5 și 7 din Consensul european, obiectivul esențial al cooperării pentru dezvoltare este eradicarea sărăciei în contextul dezvoltării durabile, în special prin depunerea de eforturi pentru realizarea Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului. Noțiunea de dezvoltare durabilă include printre altele aspecte de mediu. Întrucât eradicarea sărăciei prezintă multiple aspecte, realizarea acestor obiective presupune, potrivit punctului 12 din Consensului european, punerea în aplicare a unei serii de activități de dezvoltare menționate la punctul respectiv.
Această concepție amplă a cooperării pentru dezvoltare a fost concretizată printre altele prin adoptarea Regulamentului nr. 1905/2006, care, pentru a susține urmărirea acelorași obiective, prevede punerea în aplicare a ajutorului Uniunii prin intermediul unor programe geografice și tematice care prezintă numeroase aspecte.
Cu toate acestea, o măsură, chiar și atunci când contribuie la dezvoltarea economică și socială a țărilor în curs de dezvoltare, nu intră în domeniul de aplicare al politicii de cooperare pentru dezvoltare în cazul în care are ca obiect principal punerea în aplicare a unei alte politici (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑91/05,
EU:C:2008:288
, punctul 72).
În al doilea rând, trebuie să se constate că termenul „dezvoltare”, spre deosebire de Acordul de cooperare încheiat între Comunitatea Europeană și Republica India privind parteneriatul și dezvoltarea, nu figurează în titlul Acordului‑cadru. Cooperarea pentru dezvoltare este menționată în cuprinsul acestuia la articolul 2 litera h) doar cu titlu de „cooperare în alte sectoare de interes comun”, precum transporturile și mediul, în timp ce punerea în aplicare a unei cooperări în materie de migrație figurează în cuprinsul acestuia, la articolul 2 litera g), ca un obiectiv distinct. Aceasta, ca atare, face obiectul unui singur articol, și anume articolul 29, printre cele 58 de articole din Acordul‑cadru.
Cu toate acestea, în preambulul Acordului‑cadru se afirmă voința părților contractante de a promova dezvoltarea economică și socială durabilă, eradicarea sărăciei și îndeplinirea Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului. Angajamentul de a promova dezvoltarea durabilă, de a coopera pentru a găsi soluții la schimbările climatice și de a contribui la realizarea obiectivelor de dezvoltare convenite pe plan internațional, inclusiv cele incluse în cadrul Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului, face parte dintre principiile generale prevăzute la articolul 1 din Acordul‑cadru. Obiectivul unei dezvoltări durabile și al unei reduceri a sărăciei nu este prevăzut doar la articolul 29 din acordul menționat, care precizează axele dialogului referitor la cooperarea pentru dezvoltare, ci este afirmat de asemenea în alte dispoziții ale acestuia, în special în cele consacrate ocupării forței de muncă și afacerilor sociale, agriculturii, pescuitului și dezvoltării rurale, precum și dezvoltării regionale.
Mai mult, rezultă din ansamblul Acordului‑cadru că cooperarea și parteneriatul prevăzute de acesta iau în considerare în mod special nevoile unei țări în curs de dezvoltare și, prin urmare, contribuie la promovarea, printre altele, a obiectivelor menționate la articolul 21 alineatul (2) litera (d) TUE și la articolul 208 alineatul (1) TFUE.
Având în vedere toate aceste considerații, trebuie, în sensul celor menționate la punctul 35 din prezenta hotărâre, să se examineze aspectul dacă dispozițiile Acordului‑cadru referitoare la readmisia resortisanților părților contractante, la transporturi și la mediu contribuie de asemenea la urmărirea obiectivelor cooperării pentru dezvoltare și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă aceste dispoziții nu conțin totuși obligații de o asemenea importanță încât să constituie obiective distincte, care nu sunt nici secundare, nici indirecte în raport cu cele ale cooperării pentru dezvoltare.
În ceea ce privește, în primul rând, contribuția acestor dispoziții la urmărirea obiectivelor cooperării pentru dezvoltare, trebuie constatat că, astfel cum arată avocatul general la punctele 48, 55 și 63 din concluzii, migrația, inclusiv lupta împotriva imigrației clandestine, transporturile și mediul sunt integrate în politica de dezvoltare definită în Consensul european. La punctul 12 din acesta din urmă, atât migrația, cât și mediul și gestionarea durabilă a resurselor naturale fac parte din gama de activități de dezvoltare avute în vedere pentru realizarea Obiectivelor de dezvoltare ale mileniului și pentru a ține seama de aspectele economice, sociale și de mediu ale eradicării sărăciei în cadrul dezvoltării durabile. În cuprinsul Consensului european, la punctul 38, se consideră că migrația trebuie să fie un factor pozitiv de dezvoltare, care contribuie la reducerea sărăciei, iar la punctul 40 se consideră că dezvoltarea este răspunsul cel mai eficace pe termen lung la migrația forțată și ilegală. Mediul și transporturile figurează în actul amintit, la punctele 75 și 77, printre principalele domenii de acțiune a Uniunii pentru a răspunde nevoilor țărilor partenere.
De asemenea, migrația, transporturile și mediul sunt incluse în Regulamentul nr. 1905/2006 ca fiind domenii de cooperare pentru dezvoltare care pot beneficia de ajutorul Uniunii prin intermediul unor programe geografice, printre altele în favoarea țărilor din Asia, și, în ceea ce privește mediul și migrația, prin intermediul unor programe tematice.
Chiar Acordul‑cadru demonstrează o legătură între cooperarea pe care urmărește să o stabilească în materie de migrație, de transporturi și de mediu, pe de o parte, și obiectivele cooperării pentru dezvoltare, pe de altă parte.
Astfel, în primul rând, articolul 26 din acesta, intitulat de altfel „Cooperarea în domeniul migrației și al dezvoltării”, arată că aspectele legate de migrație sunt incluse în strategiile naționale de dezvoltare economică și socială ale țărilor de origine, de tranzit sau de destinație a migranților și că această cooperare va fi axată printre altele pe aspectele legate de migrație și de dezvoltare.
În al doilea rând, la articolul 34 din Acordul‑cadru, părțile convin că acțiunile de cooperare în domeniul mediului și al resurselor naturale trebuie să promoveze conservarea și îmbunătățirea calității mediului în scopul dezvoltării durabile și să consolideze integrarea unor considerații de mediu în toate domeniile de cooperare. Asemenea considerații sunt astfel conținute în alte dispoziții ale Acordului‑cadru, în special în articolul 29, privind cooperarea pentru dezvoltare, care prevede că dialogul cu privire la aceasta se va axa printre altele pe promovarea unui mediu durabil.
În al treilea rând, articolul 38 din Acordul‑cadru prevede că părțile fac eforturi să coopereze în domeniul transporturilor, printre altele, în scopul de a acționa în ceea ce privește impactul acestora asupra mediului și că urmăresc să promoveze, în domeniul menționat, schimburi de informații și un dialog în legătură cu diferite subiecte, dintre care unele au legătură cu dezvoltarea.
Din aceste constatări rezultă că dispozițiile Acordului‑cadru referitoare la readmisia resortisanților părților contractante, la transporturi și la mediu, în concordanță cu Consensul european, contribuie la urmărirea obiectivelor cooperării pentru dezvoltare.
În ceea ce privește, în al doilea rând, conținutul obligațiilor prevăzute în aceste dispoziții, trebuie să se constate că articolul 34, referitor la mediu și la resursele naturale, și articolul 38, referitor la transporturi, se limitează la declarații ale părților contractante cu privire la scopurile pe care trebuie să le urmărească cooperarea lor și la subiectele la care se va referi aceasta, fără a determina modalitățile concrete de punere în aplicare a acestei cooperări.
În ceea ce privește readmisia resortisanților părților contractante, articolul 26 alineatul (3) din Acordul‑cadru conține, spre deosebire de dispozițiile vizate la punctul anterior din prezenta hotărâre, obligații precise. Astfel, Republica Filipine și statele membre se angajează în cadrul acestuia să își readmită resortisanții care nu îndeplinesc sau nu mai îndeplinesc condițiile de intrare sau de ședere pe teritoriul celeilalte părți, la cererea acesteia și într‑un termen rezonabil, odată ce a fost stabilită cetățenia acestor resortisanți și au fost respectate regulile de procedură, precum și să le furnizeze resortisanților lor documentele necesare în acest scop. Acestea convin de asemenea să încheie, în cel mai scurt timp, un acord de admisie și de readmisie.
Deși este adevărat că articolul 26 alineatul (3) menționat conține precizări referitoare la soluționarea cererilor de readmisie, nu este mai puțin adevărat că, după cum reiese din cuprinsul alineatului (2) litera f) al aceluiași articol, readmisia persoanelor aflate în situație de ședere ilegală figurează în acest articol ca una dintre axele care urmează să constituie obiectul cooperării în materie de migrație și de dezvoltare, fără a face în acest stadiu obiectul unor dispoziții detaliate care să permită punerea sa în aplicare, precum cele conținute într‑un acord de readmisie. Prin urmare, nu se poate considera că articolul 26 din Acordul‑cadru conține o reglementare a modalităților concrete de punere în aplicare a cooperării în materie de readmisie a resortisanților părților contractante, aspect susținut de angajamentul, prevăzut la alineatul (4) al acestui articol, de a încheia în scurt timp un acord de readmisie.
În consecință, rezultă că dispozițiile Acordului‑cadru referitoare la readmisia resortisanților părților contractante, la transporturi și la mediu nu conțin obligații de o asemenea importanță încât să se poată considera că constituie obiective distincte de cele ale cooperării pentru dezvoltare, care să nu fie nici secundare, nici indirecte în raport cu acestea din urmă.
Prin urmare, Consiliul a reținut în mod greșit, ca temeiuri juridice ale deciziei atacate, articolul 79 alineatul (3) TFUE, articolul 91 TFUE, articolul 100 TFUE și articolul 191 alineatul (4) TFUE.
Având în vedere considerațiile de mai sus, decizia atacată trebuie anulată în măsura în care Consiliul a adăugat în cuprinsul acesteia temeiurile juridice referitoare la readmisia resortisanților țărilor terțe, la transporturi și la mediu.
În aceste condiții, nu este necesară pronunțarea asupra cererii Comisiei și a Consiliului având ca obiect menținerea efectelor deciziei atacate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.
Conform articolului 140 alineatul (1) din regulamentul menționat, Republica Cehă, Republica Federală Germania, Irlanda, Republica Elenă, Republica Austria și Regatul Unit suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia 2012/272/UE a Consiliului din 14 mai 2012 privind semnarea, în numele Uniunii, a Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte, în măsura în care Consiliul Uniunii Europene a adăugat în cuprinsul acesteia temeiurile juridice referitoare la readmisia resortisanților țărilor terțe, la transporturi și la mediu.

2)
Obligă Consiliul Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată.

3)
Republica Cehă, Republica Federală Germania, Irlanda, Republica Elenă, Republica Austria și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)   Limba de procedură: engleza.