CELEX: 62011CJ0364
Direktiv 2004/83/EF
minimumsstandarder for anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus
statsløse af palæstinensisk oprindelse, der har haft faktisk adgang til bistand fra De Forenede Nationers Nødhjælps- og Arbejdsagentur for palæstinensiske Flygtninge i Mellemøsten (UNRWA)
disse statsløses ret til at blive anerkendt som flygtninge på grundlag af artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83
anvendelsesbetingelser
bortfald »af en eller anden grund« af nævnte bistand fra UNRWA
bevis
følger for de berørte, der ansøger om flygtningestatus
ret til »uden videre […] at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser«
automatisk anerkendelse som flygtning som omhandlet i samme direktivs artikel 2, litra c), og tildeling af flygtningestatus i medfør af direktivets artikel 13

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT L 304, s. 12
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Mostafa Abed El Karem El Kott, Chadi Amin A Radi og Hazem Kamel Ismail, der alle tre er statsløse af palæstinensisk oprindelse, og på den anden side Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (den kompetente myndighed i sager om indvandring og statsborgerskab, herefter »BAH«) vedrørende sidstnævntes afslag på deres ansøgninger om flygtningestatus.
Retsforskrifter
International ret
Konventionen om flygtninges retsstilling
Konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), trådte i kraft den 22. april 1954. Konventionen er blevet suppleret af og ændret ved protokollen om flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31. januar 1967, der trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »Genèvekonventionen«).
Ifølge Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, første afsnit, skal udtrykket »flygtning« finde anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse; eller som ikke har nogen statsborgerret og […] befinder sig uden for det land, hvor han tidligere havde fast bopæl, og ikke er i stand til – eller på grund af sådan frygt ikke ønsker – at vende tilbage dertil«.
Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, hvorved der er indført en retlig undtagelse for en bestemt gruppe personer, fastsætter:
»Denne konvention skal ikke finde anvendelse på personer, som for nærværende nyder beskyttelse eller bistand fra andre organer eller institutioner under De Forenede Nationer end De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge.
Såfremt af en eller anden grund denne beskyttelse eller bistand er bortfaldet, uden at disse personers forhold er blevet endeligt fastlagt i overensstemmelse med de derpå sigtende beslutninger, vedtagne af De Forenede Nationers plenarforsamling, skal disse personer uden videre være berettiget til at nyde de i denne konvention omhandlede fordele.«
United Nations Conciliation Commission for Palestine
United Nations Conciliation Commission for Palestine (UNCCP) blev oprettet ved resolution nr. 194 (III) fra De Forenede Nationers Generalforsamling af 11. december 1948. Det fremgår af punkt 11, andet afsnit, i denne resolution, at De Forenede Nationers Generalforsamling:
»[i]nstructs [UNCCP] to facilitate the repatriation, resettlement and economic and social rehabilitation of the refugees and the payment of compensation, and to maintain close relations with the Director of the United Nations Relief for Palestine Refugees and, through him, with the appropriate organs and agencies of the United Nations«.
De Forenede Nationers Nødhjælps- og Arbejdsagentur for palæstinensiske flygtninge i Mellemøsten
Resolution nr. 302 (IV) fra De Forenede Nationers Generalforsamling af 8. december 1949 om hjælp til palæstinensiske flygtninge oprettede De Forenede Nationers Nødhjælps- og Arbejdsagentur for palæstinensiske Flygtninge i Mellemøsten (UNRWA). Agenturets mandat er jævnligt blevet fornyet, og dets nuværende mandat udløber den 30. juni 2014. UNRWA opererer i følgende områder: Libanon, Syrien, Jordan, Vestbredden (herunder Østjerusalem) og Gazastriben.
Det fremgår af punkt 20 i nævnte resolution nr. 302 (IV), at De Forenede Nationers Generalforsamling:
»[d]irects [UNRWA] to consult with the [UNCCP] in the best interests of their respective tasks, with particular reference to paragraph 11 of General Assembly resolution 194 (III) of 11 December 1948«.
Det fremgår af punkt 6 i resolution nr. 2252 (ES-V) fra De Forenede Nationers Generalforsamling af 4. juli 1967 om humanitær bistand, at sidstnævnte støtter UNRWA’s forsøg på at yde humanitær bistand, så vidt det praktisk er muligt, i nødsituationer og som en midlertidig foranstaltning til andre personer i dette område, der for tiden er fordrevet, og som har alvorligt behov for, at bistanden ydes som følge af de nylige konflikter.
Det fremgår af punkt 1-3 i resolution nr. 66/72 fra De Forenede Nationers Generalforsamling af 9. december 2011 om bistand til palæstinensiske flygtninge, at De Forenede Nationers Generalforsamling:
»1.
Notes with regret that repatriation or compensation of the refugees, as provided for in paragraph 11 of General Assembly resolution 194 (III), has not yet been effected, and that, therefore, the situation of the Palestine refugees continues to be a matter of grave concern […]
2.
Also notes with regret that the [UNCCP] has been unable to find a means of achieving progress in the implementation of paragraph 11 of General Assembly resolution 194 (III), and reiterates its request to the [UNCCP] to continue exerting efforts towards the implementation of that paragraph […]
3.
Affirms the necessity for the continuation of the work of [UNRWA] and the importance of its unimpeded operation and its provision of services for the well-being and human development of the Palestine refugees and for the stability of the region, pending the just resolution of the question of the Palestine refugees.«
EU-retten
Direktiv 2004/83
I henhold til tredje betragtning til direktiv 2004/83 udgør Genèvekonventionen hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge.
Som det følger af tiende betragtning til nævnte direktiv, læst i lyset af artikel 6, stk. 1, TEU, respekterer direktivet de grundlæggende rettigheder og de friheder og principper, der bl.a. er anerkendt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Dette direktiv tilsigter navnlig på grundlag af chartrets artikel 1 og 18, at asylansøgeres menneskelige værdighed og ret til asyl respekteres fuldt ud.
16. og 17. betragtning til direktivet har følgende ordlyd:
»(16)
Der bør fastsættes minimumsstandarder for definitionen og indholdet af flygtningestatus som en vejledning til medlemsstaternes kompetente nationale myndigheder i forbindelse med anvendelse af Genèvekonventionen.
(17)
Det er nødvendigt at indføre fælles kriterier for anerkendelse af asylansøgere som flygtninge i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 1.«
Ifølge sin artikel 1 har direktiv 2004/83 til formål dels at fastsætte minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som berettigede til international beskyttelse, dels indholdet af en sådan beskyttelse.
Ifølge ordlyden af nævnte direktivs artikel 2 forstås ved:
»a)
»international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra d) og f)
[...]
c)
»flygtning«: en tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, eller en statsløs person, som opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land, og som ikke er omfattet af artikel 12
d)
»flygtningestatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som flygtning
e)
»person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der ikke anerkendes som flygtning, men for hvem der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland eller, for så vidt angår en statsløs, til det land, hvor han eller hun tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i artikel 15, og som ikke er omfattet af artikel 17, stk. 1 og 2 [om udelukkelse fra at komme i betragtning til subsidiær beskyttelse], og som ikke kan eller, på grund af en sådan risiko, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse
[...]«
Samme direktivs artikel 4, der er indeholdt i dets kapitel II med overskriften »Vurdering af ansøgninger om international beskyttelse« fastsætter betingelserne for vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder. Nævnte artikels stk. 3 bestemmer:
»Vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse foretages ud fra det specifikke sagsforhold, og der tages herunder hensyn til:
a)
alle relevante kendsgerninger vedrørende hjemlandet på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om ansøgningen, herunder hjemlandets love og andre bestemmelser og den måde, hvorpå de anvendes
b)
relevante forklaringer og dokumentation forelagt af ansøgeren, herunder oplysninger om, hvorvidt ansøgeren har været eller kan blive udsat for forfølgelse eller alvorlig overlast
c)
ansøgerens personlige stilling og forhold, herunder faktorer som baggrund, køn og alder, for på grundlag af ansøgerens personlige forhold at vurdere, om de handlinger, som vedkommende har været eller kan blive udsat for, kan udgøre forfølgelse eller alvorlig overlast
d)
om ansøgerens aktiviteter, siden vedkommende forlod hjemlandet, udelukkende eller hovedsagelig har haft til formål at skabe de nødvendige betingelser for at indgive ansøgning om international beskyttelse med henblik på at vurdere, om disse aktiviteter vil betyde, at vedkommende ved tilbagevenden til hjemlandet kan blive udsat for forfølgelse eller alvorlig overlast
e)
om ansøgeren med rimelighed kan forventes at lade sig beskytte af et andet land, i hvilket vedkommende [kunne kræve statsborgerskab].«
Direktiv 2004/83’s artikel 11, der har overskriften »Ophør«, og som er indeholdt i direktivets kapitel III med overskriften »Anerkendelse som flygtning«, fastsætter:
»1.   En tredjelandsstatsborger eller statsløs ophører med at være anerkendt som flygtning, hvis den pågældende:
[...]
f)
hvis der er tale om en statsløs, kan vende tilbage til det land, hvor den pågældende havde sit sædvanlige opholdssted, fordi de omstændigheder, ifølge hvilke den pågældende er blevet anerkendt som flygtning, ikke længere består.
[...]«
Nævnte direktivs artikel 12, der har overskriften »Udelukkelse«, og som er indeholdt i samme kapitel III, bestemmer i sit stk. 1, litra a) – hvilken bestemmelse består af to sætninger, der afspejler de første to afsnit i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D – følgende:
»1.   En tredjelandsstatsborger eller statsløs er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, hvis:
a)
den pågældende falder inden for anvendelsesområdet for [artikel 1, afsnit D,] i Genèvekonventionen om beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller -agenturer end De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge [(UNHCR)]. Hvis en sådan beskyttelse eller bistand af en eller anden grund er bortfaldet, uden at de pågældendes stilling er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante resolutioner, der er vedtaget af FN’s Generalforsamling, skal sådanne personer uden videre have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser.«
Det fremgår af stk. 1, litra b), i nævnte artikel 12, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs, som »af de kompetente myndigheder i det land, hvor han eller hun har taget ophold, anerkendes som havende de rettigheder og pligter, der knytter sig til besiddelse af statsborgerskab i dette land eller rettigheder og pligter svarende hertil«, er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning.
Stk. 2 i samme artikel 12 fastsætter, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, hvis der er tungtvejende grunde til at antage, at den pågældende er omfattet af en eller flere af de i denne bestemmelse fastsatte udelukkelsesgrunde, der vedrører enten det forhold, at den pågældende har begået en »forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse eller en forbrydelse mod menneskeheden« [stk. 2, litra a)] eller en »alvorlig ikke-politisk forbrydelse« [stk. 2, litra b)], eller det forhold, at den pågældende har gjort sig skyldig i »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger« [stk. 2, litra c)].
De grunde til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra b), og stk. 2 og 3, i direktiv 2004/83, svarer til dem, der er fastsat i henholdsvis artikel 1, afsnit E og F, i Genèvekonventionen.
Artikel 13 i direktiv 2004/83, der har overskriften »Tildeling af flygtningestatus«, og som er indeholdt i direktivets kapitel IV med overskriften »Flygtningestatus«, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne tildeler tredjelandsstatsborgere og statsløse, der kan anerkendes som flygtninge i medfør af kapitel II og III, flygtningestatus.«
I samme kapitel IV i direktivet fastsætter sidstnævntes artikel 14, der har overskriften »Tilbagekaldelse og afslutning af eller afslag på forlængelse af status«, i sit stk. 1, at medlemsstaterne skal tilbagekalde den flygtningestatus, der er tildelt af et nationalt organ, såfremt flygtningen ikke længere opfylder betingelserne for at blive betragtet som flygtning, jf. artikel 11.
Samme direktivs artikel 21, stk. 1, som er indeholdt i direktivets kapitel VII med overskriften »Indholdet af international beskyttelse«, bestemmer:
»Medlemsstaterne overholder princippet om non-refoulement i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser.«
Direktiv 2005/85/EF
Det fremgår af artikel 2, litra c), i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (
EUT L 326, s. 13
), at der forstås ved:
»»ansøger« eller »asylansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en asylansøgning, som der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om«.
Ungarsk ret
Artikel 8, stk. 1, i lov nr. LXXX af 2007 om asylret (
Magyar Közlöny
2007/83) fastsætter:
»En udlænding, der er omfattet af en af udelukkelsesgrundene i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, E eller F, kan ikke anerkendes som flygtning.«
Tvisten i hovedsagen
Tilfældet for Mostafa Abed El Karem El Kott
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Mostafa Abed El Karem El Kott levede under vanskelige materielle vilkår i UNRWA’s flygtningelejr i Ein el-Hilweh i Libanon. Under disse omstændigheder, og efter at der var blevet sat ild til hans hus, og han var blevet truet, forlod han denne lejr og flygtede fra Libanon, hvor han følte sig sikker på at blive fundet.
I Ungarn har BAH ikke anerkendt ham som flygtning, men myndigheden har på grundlag af artikel 21, stk. 1, i direktiv 2004/83, udstedt et påbud om non-refoulement hvad ham angår.
Mostafa Abed El Karem El Kott har anlagt sag ved den forelæggende ret, idet han bestrider afslaget på at tildele ham flygtningestatus.
Tilfældet for Chadi Amin A Radi
Hvad angår Chadi Amin A Radi fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at hans hus, der var beliggende i UNRWA’s lejr i Nahr el Bared, som også ligger i Libanon, i løbet af maj 2007 blev ødelagt under sammenstød mellem den libanesiske hær og Fatah al-Islam. Eftersom der ikke var plads til at tage imod ham i Baddawi-lejren, der ligger i nærheden af Nahr el Bared-lejren, boede Chadi Amin A Radi, hans forældre og hans søskende hos en bekendt i Tripoli (Libanon). De blev imidlertid forhånet og mishandlet af libanesiske soldater, og disse foretog vilkårlige anholdelser af dem og torturerede og ydmygede dem. Chadi Amin A Radi forlod Libanon sammen med sin fader, idet de var af den opfattelse, at de som palæstinensere ikke havde nogen rettigheder dér.
BAH anerkendte heller ikke Chadi Amin A Radi som flygtning, men myndigheden udstedte et påbud om non-refoulement hvad ham angår. Chadi Amin A Radi har anlagt sag ved den forelæggende ret, idet han bestrider dette afslag på at tildele ham nævnte status.
Tilfældet for Hazem Kamel Ismail
Hazem Kamel Ismail boede sammen med sin familie i Ein el-Hilweh-lejren. Han har gjort gældende, at ekstremister under væbnede sammenstød mellem Fatah al-Islam og Jund el-Sham ønskede at benytte taget på hans hus. Da han nægtede, blev han truet på livet og mistænkt for at være »agent for fjenden«. Idet han ikke var i stand til at forsvare sig, flygtede han sammen med sin familie til Beirut (Libanon). Da han ikke følte sig sikker der, flygtede han til Ungarn. Han har foruden fotografier, som blevet taget af familiens hus, efter at det var blevet vandaliseret, fremlagt et certifikat fra Palestinian People’s Committee (den palæstinensiske folkekomité), hvorved det attesteredes, at han og hans familie havde været nødsaget til at forlade Ein el-Hilweh-lejren af sikkerhedsårsager og på grund af trusler fra radikale islamister.
BAH har ikke anerkendt Hazem Kamel Ismail som flygtning, men har ydet såvel ham som hans familiemedlemmer subsidiær beskyttelse.
Hazem Kamel Ismail har ligeledes anlagt sag ved den forelæggende ret til prøvelse af afgørelsen om afslag på at tildele ham flygtningestatus.
Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
De tre sager er af den forelæggende ret blevet forenet i hovedsagen.
Sagsøgerne i hovedsagen har ansøgt om anerkendelse af flygtningestatus på grundlag af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 2, hvilken bestemmelse artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 henviser til, idet de ved den forelæggende ret – på en ifølge denne troværdig måde – har anført de individuelle omstændigheder, hvorunder de var tvungne til at forlade UNRWA’s operationsområde.
De har hvad dem angår gjort gældende, at eftersom bistanden fra UNRWA var bortfaldet som omhandlet i nævnte bestemmelse i Genèvekonventionen, indrømmede denne samme bestemmelse dem automatisk ret til anerkendelse af flygtningestatus.
I forbindelse med behandlingen af deres ansøgninger anså BAH sagsøgerne i hovedsagen for asylansøgere i henhold til artikel 2, litra c), i direktiv 2005/85 og foretog denne behandling i henhold til den ved nævnte direktiv indførte procedure. BAH kom frem til den konklusion, at de ikke opfyldte betingelserne for at anses for »flygtning« som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2004/83.
Samtidig med at BAH medgiver, at bistanden fra UNRWA er bortfaldet, når sidstnævnte af objektive grunde, der vedrører området for organets virksomhed, ikke er i stand til at sikre bistand til en person, der har ret til at nyde den, er BAH ikke af den opfattelse, at det forhold uden videre at have ret til at være omfattet af bestemmelserne i direktiv 2004/83 medfører en automatisk anerkendelse af flygtningestatus. De retlige konsekvenser, der kan sluttes af anvendelsen af ordene uden videre, begrænser sig nemlig til at lade den berørte være omfattet af dette direktivs personelle anvendelsesområde, og anvendelsen af disse ord åbner dermed alene op for muligheden for anerkendelse af flygtningestatus.
Den forelæggende ret har bl.a. anført, at eftersom sagsøgerne i hovedsagen alle har haft adgang til bistand fra et i nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, omhandlet organ, er det nødvendigt at fastlægge dels de betingelser, hvorunder denne bistand kan anses for at være bortfaldet som omhandlet i samme bestemmelses andet punktum, dels arten og rækkevidden af de garantier, som den pågældende person uden videre indrømmes i medfør af samme direktiv, når denne bistand er bortfaldet.
Fővárosi Bíróság (retten i Budapest) har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»I henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), i [direktiv 2004/83]
1)
Indebærer retten til at blive omfattet af direktivets bestemmelser en anerkendelse af personen som flygtning eller den ene eller den anden af de to former for beskyttelse, som er omfattet af direktivets anvendelsesområde (anerkendelse af personen som flygtning og ydelse af en subsidiær beskyttelse) efter medlemsstatens valg, eller indebærer retten til at blive omfattet af direktivets bestemmelser i givet fald, at ingen af disse to former for beskyttelse anerkendes automatisk, men udelukkende, at personen er omfattet af direktivets personelle anvendelsesområde?
2)
Indebærer et ophold uden for den zone, hvor organet opererer, et ophør af organets virksomhed, et ophør af muligheden for at være omfattet af en sådan beskyttelse eller en sådan bistand fra organet – eller eventuelt en hindring, som den pågældende ikke har indflydelse på, og som udspringer af legitime eller objektive grunde, der bevirker, at den person, som har ret til beskyttelsen eller bistanden, ikke har adgang hertil – at beskyttelsen eller bistanden fra organet er ophørt?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Det fremgår af 3., 16. og 17. betragtning til direktivet, at Genèvekonventionen udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge, og at dette direktivs bestemmelser om betingelserne for tildeling af flygtningestatus og om indholdet af sidstnævnte blev vedtaget som en vejledning til medlemsstaternes kompetente myndigheder i forbindelse med deres anvendelse af denne konvention på grundlag af fælles begreber og kriterier (dom af 17.6.2010, sag
C-31/09, Bolbol, Sml. I, s. 5539
, præmis 37).
Fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2004/83 skal derfor ske i lyset af dets generelle opbygning og formål samt under iagttagelse af Genèvekonventionen og andre relevante aftaler som omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF. Denne fortolkning skal endvidere ske, således som det følger af tiende betragtning til samme direktiv, under iagttagelse af de rettigheder, som anerkendes i chartret (dom af 5.9.2012, forenede sager C-71/11 og C-99/11, Y og Z, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
I den sag, der gav anledning til Bolbol-dommen, havde Fővárosi Bíróság forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål, som havde næsten identisk ordlyd med de spørgsmål, som den har stillet i den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Idet den berørte i nævnte sag ikke havde haft adgang til bistand fra UNRWA, inden hun forlod sidstnævntes operationsområde for at indgive en asylansøgning i Ungarn, fastslog Domstolen følgelig, at det hverken var nødvendigt at undersøge de omstændigheder, hvor denne bistand kan anses for »af en eller anden grund [at være] bortfaldet«, eller arten af de rettigheder, som er tillagt ved nævnte direktiv, og som den berørte »uden videre [havde] ret til at blive omfattet af« som følge af et sådant bortfald af bistand (jf. i denne retning Bolbol-dommen, præmis 55 og 56).
Om det andet spørgsmål
Med sit andet spørgsmål, som behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at bortfaldet »af en eller anden grund« af beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller -agenturer end UNHCR, omfatter det tilfælde, hvor en person forlader dette organs operationsområde under sådanne omstændigheder, som kendetegner hver enkelt sagsøger i hovedsagens udrejse.
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at det fremgår af nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, »hvis den pågældende falder inden for anvendelsesområdet for [artikel 1, afsnit D,] i Genèvekonventionen om beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller -agenturer end [UNHCR]«.
Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 1, bestemmer, at denne konvention ikke finder anvendelse på personer, som »for nærværende nyder« beskyttelse eller bistand »fra andre organer eller institutioner under De Forenede Nationer end [UNHCR]«. Denne udelukkelsesgrund fra nævnte konventions anvendelsesområde skal fortolkes strengt (jf. i denne retning Bolbol-dommen, præmis 51).
Det er ubestridt, at UNRWA, således som generaladvokaten har anført i punkt 5 i sit forslag til afgørelse, for nærværende udgør det eneste andet FN-organ eller -agentur end UNHCR, som er omhandlet i artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2004/83 og i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 1 (jf. ligeledes i denne retning Bolbol-dommen, præmis 44).
Det forhold, at nævnte bestemmelse i Genèvekonventionen, hvortil artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2004/83 henviser, begrænser sig til at udelukke personer, som »for nærværende nyder« beskyttelse eller bistand fra et sådant organ eller en sådan institution under De Forenede Nationer, fra sit anvendelsesområde, kan ikke fortolkes således, at det blotte fravær eller den frivillige udrejse fra UNRWA’s operationsområde er tilstrækkeligt til, at den i denne bestemmelse fastsatte udelukkelse fra flygtningestatus er ophørt.
Såfremt det forholdt sig således, ville en asylansøger som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2005/85, der indgiver sin ansøgning på en medlemsstats område, og som derfor er fysisk fraværende fra UNRWA’s operationsområde, nemlig aldrig være omfattet af den i artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83 fastsatte grund til udelukkelse fra flygtningestatus, hvilket ville indebære, at en sådan udelukkelsesgrund, således som generaladvokaten har anført i punkt 52 og 53 i sit forslag til afgørelse, blev berøvet enhver effektiv virkning.
I øvrigt ville den antagelse, hvorefter en frivillig udrejse fra UNRWA’s operationsområde og dermed et frivilligt afkald på bistand ydet af denne udløser anvendelsen af artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83, være i strid med det formål, som forfølges med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 1, der tilsigter at udelukke alle de personer, som nyder en sådan bistand, fra denne konventions ordning.
Nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, skal derfor fortolkes således, at den i denne bestemmelse fastsatte grund til udelukkelse fra flygtningestatus ikke alene omfatter de personer, der aktuelt har adgang til bistand fra UNRWA, men også de personer, der ligesom sagsøgerne i hovedsagen faktisk har haft adgang til denne bistand kort tid før indgivelsen af en asylansøgning i en medlemsstat, forudsat dog at denne bistand ikke er bortfaldet som omhandlet i andet punktum i samme artikel 1, litra a).
Nævnte andet punktum omhandler den situation, hvor beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller -agenturer end UNHCR »af en eller anden grund er bortfaldet«, uden at de berørte personers stilling er definitivt afgjort i overensstemmelse med de relevante resolutioner, der er vedtaget af FN’s Generalforsamling.
Det er ubestridt, at stillingen for modtagerne af den af UNRWA ydede bistand indtil videre ikke er blevet definitivt afgjort, således som det bl.a. fremgår af stk. 1 og 3 i resolution nr. 66/72 fra De Forenede Nationers Generalforsamling af 9. december 2011.
Da flygtningestatusansøgerens blotte udrejse fra UNRWA’s operationsområde, uafhængigt af grunden til denne udrejse, ikke kan medføre, at den i artikel 12, stk. 1, litra a), første punktum, i direktiv 2004/83 fastsatte udelukkelse fra flygtningestatus er ophørt, er det således nødvendigt at gøre nærmere rede for de betingelser, hvorunder den af UNRWA ydede bistand kan anses for at være bortfaldet som omhandlet i samme bestemmelses andet punktum.
I denne henseende bemærkes, at det ikke kun er selve nedlæggelsen af det organ eller det agentur, som yder beskyttelsen eller bistanden, der medfører, at den af dette organ eller dette agentur ydede beskyttelse eller bistand er bortfaldet som omhandlet i andet punktum i nævnte artikel 12, stk. 1, litra a), men ligeledes det forhold, at det er umuligt for dette organ eller dette agentur at udføre sin opgave.
Det følger nemlig af ordene »[h]vis en sådan beskyttelse eller bistand […] er bortfaldet«, som indleder artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83, at det først og fremmest er den faktiske bistand ydet af UNRWA, og ikke sidstnævntes eksistens, der skal være bortfaldet, for at grunden til udelukkelse fra flygtningestatus ikke længere finder anvendelse.
Selv om de ovennævnte ord isoleret set ganske vist kan forstås således, at de kun tager sigte på begivenheder, der direkte vedrører UNRWA, såsom nedlæggelsen af dette organ eller en begivenhed, der generelt gør organet ude af stand til at udføre sin opgave, gør de i nævnte andet punktum anvendte ord »af en eller anden grund« det imidlertid nødvendigt at fortolke punktummet således, at grunden til, at bistanden er bortfaldet, også kan skyldes omstændigheder, der, uden at være udtryk for den pågældende persons vilje, tvinger sidstnævnte til at forlade UNRWA’s operationsområde.
Et simpelt fravær fra dette område eller en frivillig beslutning om at forlade det kan ganske vist ikke klassificeres som bortfald af bistand. Når denne beslutning er begrundet i et forhold, der ikke er udtryk for den pågældende persons vilje, kan et sådant forhold derimod føre til den konstatering, hvorefter den bistand, som blev ydet til denne person, er bortfaldet i henhold til artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83.
Denne fortolkning er forenelig med formålet med nævnte artikel 12, stk. 1, litra a), der bl.a. tilsigter at sikre fortsat beskyttelse af palæstinensiske flygtninge ved hjælp af en faktisk beskyttelse eller bistand og ikke blot ved at sikre, at der eksisterer et organ eller agentur, som har til opgave at yde denne beskyttelse eller bistand, således som det også følger af en sammenholdning af punkt 20 i resolution nr. 302 (IV) og punkt 6 i resolution nr. 2252 (ES-V) fra De Forenede Nationers Generalforsamling.
Med henblik på at fastlægge, om bistanden eller beskyttelsen faktisk er bortfaldet som omhandlet i nævnte bestemmelse i direktiv 2004/83, tilkommer det de kompetente nationale myndigheder og retter at undersøge, om den pågældende persons udrejse er begrundet i forhold, der ligger uden for vedkommendes kontrol, som ikke er udtryk for vedkommendes vilje, og som tvinger denne til at forlade dette område og dermed forhindrer vedkommende i at nyde den af UNRWA ydede bistand.
Hvad angår undersøgelsen i en bestemt sag af de omstændigheder, som ligger til grund for udrejsen fra UNRWA’s operationsområde, skal de nationale myndigheder tage hensyn til formålet med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, hvortil nævnte direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), henviser, dvs. at sikre den fortsatte beskyttelse af palæstinensiske flygtninge som sådan, indtil deres stilling er blevet endeligt afgjort i overensstemmelse med relevante resolutioner, der er vedtaget af De Forenede Nationers Generalforsamling.
Henset til dette formål skal en palæstinensisk flygtning anses for at have været tvunget til at forlade UNRWA’s operationsområde, når den pågældende befinder sig i en alvorlig personlig usikkerhedstilstand, og det er umuligt for dette organ i dette område at sikre vedkommende levevilkår, som er i overensstemmelse med den opgave, som nævnte organ er ansvarligt for.
I denne henseende skal det bemærkes, at når de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor asylansøgningen er blevet indgivet, forsøger at fastlægge, om en person – af grunde, som ligger uden for dennes kontrol, og som ikke er udtryk for dennes vilje – ikke længere reelt havde muligheden for at nyde den bistand, som blev ydet til vedkommende, inden personen forlod UNRWA’s operationsområde, skal disse myndigheder foretage en individuel vurdering af alle relevante sagsforhold, inden for rammerne af hvilken artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/83 kan finde analog anvendelse.
Henset til de ovennævnte betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at bortfaldet »af en eller anden grund« af beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller -agenturer end UNHCR også omfatter det tilfælde, hvor en person, efter faktisk at have haft adgang til denne beskyttelse eller denne bistand, ophører med at have adgang til den af en grund, som ligger uden for vedkommendes kontrol, og som ikke er udtryk for vedkommendes vilje. Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder i den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den af en sådan person indgivne asylansøgning, at undersøge på grundlag af en individuel vurdering af ansøgningen, om denne person er blevet tvunget til at forlade dette organs eller dette agenturs operationsområde, hvilket er tilfældet, når den pågældende befandt sig i en alvorlig personlig usikkerhedstilstand, og det var umuligt for det omhandlede organ eller agentur i dette område at sikre vedkommende levevilkår, der er i overensstemmelse med den opgave, som påhviler nævnte organ eller agentur.
Om det første spørgsmål
For så vidt angår det første spørgsmål bemærkes indledningsvis, at i modsætning til Genèvekonventionen, der alene indeholder regler om flygtningestatus, omfatter direktiv 2004/83 to forskellige beskyttelsesordninger, nemlig dels flygtningestatus, dels subsidiær beskyttelsesstatus, idet direktivets artikel 2, litra e), fastsætter, at en person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, er en person, »der ikke anerkendes som flygtning«.
I betragtning af denne forskel vedrørende den beskyttelse, der ydes i henhold til hhv. Genèvekonventionen og direktiv 2004/83, skal de i dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, indeholdte ord »have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser« derfor forstås således, at de alene henviser til flygtningestatussen, idet denne bestemmelse er inspireret af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, i lyset af hvilken direktivet skal fortolkes.
Ved alene at henvise til flygtningestatussen udelukker artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83 i øvrigt ingen personer fra den subsidiære beskyttelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra e), og nævnte direktivs artikel 17, der fastsætter grundene til udelukkelse fra den subsidiære beskyttelse, henviser på ingen måde til nydelse af beskyttelse eller bistand fra et organ som UNRWA.
I lyset af disse indledende bemærkninger må det lægges til grund, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at det forhold at have ret til at »blive omfattet af dette direktivs bestemmelser« betyder, at den pågældende person har ret til automatisk at blive anerkendt som flygtning, eller om det alene betyder, at vedkommende er omfattet af dette direktivs personelle anvendelsesområde.
I denne forbindelse bemærkes dels, at nævnte artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, bestemmer, at de pågældende personer, når de deri fastsatte anvendelsesbetingelser er opfyldt, »uden videre [skal] have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser«, dels at Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 2, for samme situation fastsætter, at de nævnte personer henholdsvis »bénéficieront de plein droit du régime de cette convention« og, i den anden autentiske sprogudgave, »shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention«.
Ordene »skal […] uden videre have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser« skal fortolkes i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, stk. 2, dvs. således at de tillader de pågældende personer »uden videre« at nyde den ordning og de fordele, der er indført ved denne konvention.
Den ret, som følger af det forhold, at UNRWA’s bistand er bortfaldet, og at udelukkelsesgrunden er ophørt, kan derfor ikke indskrænkes til alene at omfatte den mulighed, hvorefter den pågældende person kan ansøge om flygtningestatus i henhold til artikel 2, litra c), i direktiv 2004/83, idet denne mulighed allerede foreligger for enhver tredjelandsstatsborger eller statsløs, som befinder sig på en medlemsstats område.
Den i slutningen af dette direktivs artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, fastsatte præcision, hvorefter de pågældende personer »uden videre [skal] have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser«, ville nemlig være overflødig og ikke have nogen effektiv virkning, såfremt den ikke havde nogen anden betydning end at erindre om, at de personer, der ikke længere er udelukket fra flygtningestatus som følge af første punktum i nævnte stk. 1, litra a), skal have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser med henblik på at opnå, at deres ansøgning om tildeling af flygtningestatus bliver behandlet i henhold til nævnte artikel 2, litra c).
I øvrigt fremgår det af den fuldstændige ordlyd af artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83, at så snart de af bestemmelsen omfattede personers stilling er blevet definitivt afgjort, kan de anerkendes som flygtninge, såfremt de af en eller anden grund er forfulgte som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c). Hvis de berørtes stilling derimod, ligesom det er tilfældet i hovedsagen, ikke er afgjort – selv om bistanden til disse personer er bortfaldet af en grund, som ikke er udtryk for deres vilje – har det forhold »uden videre [at] have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser« i denne specifikke situation nødvendigvis en større rækkevidde end den, der ville følge af den blotte omstændighed, at de pågældende ikke er udelukket fra muligheden for at anerkendes som flygtninge, såfremt de opfylder de i samme artikel 2, litra c), fastsatte betingelser.
I denne henseende bemærkes dog, at muligheden for uden videre at have ret til at blive omfattet af nævnte direktivs bestemmelser som omhandlet i dets artikel 12, stk. 1, litra a), ikke medfører, således som den ungarske og tyske regering med rette har anført, en betingelsesløs ret til at blive anerkendt som flygtning.
Det følger heraf, at den person, der har ret til uden videre at blive omfattet af direktiv 2004/38, ganske vist ikke nødvendigvis skal godtgøre, at vedkommende frygter for forfølgelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c), men den pågældende skal, således som sagsøgerne i hovedsagen i øvrigt har gjort, indgive en ansøgning om flygtningestatus, der skal behandles af de kompetente myndigheder i den ansvarlige medlemsstat. I forbindelse med denne behandling skal de sidstnævnte ikke alene undersøge, hvorvidt ansøgeren faktisk har søgt bistand fra UNRWA (jf. i denne henseende Bolbol-dommen, præmis 52), og hvorvidt denne bistand er bortfaldet, men også hvorvidt denne ansøger er omfattet af en af de udelukkelsesgrunde, som er fastsat i artikel 12, stk. 1, litra b), eller stk. 2 og 3 i samme direktiv.
Desuden bemærkes, at artikel 11, stk. 1, litra f), i direktiv 2004/83, sammenholdt med nævnte direktivs artikel 14, stk. 1, skal fortolkes således, at den berørte ophører med at være flygtning, såfremt vedkommende – eftersom de omstændigheder, der lå til grund for, at vedkommende blev anerkendt som flygtning, ikke længere foreligger – er i stand til at vende tilbage til det UNRWA-operationsområde, hvor personen havde sin sædvanlige bopæl (jf. i denne henseende analogt dom af 2.3.2010, forenede sager
C-175/08, C-176/08, C-178/08 og C-179/08, Salahadin Abdulla m.fl., Sml. I, s. 1493
, præmis 76).
Endelig bemærkes, at – i modsætning til, hvad flere af de regeringer, som har afgivet indlæg for Domstolen i den foreliggende sag, har gjort gældende – medfører den fortolkning af ordene »uden videre [skal] have ret til at blive omfattet af dette direktivs bestemmelser«, der følger af denne doms præmis 70-76, ikke en forskelsbehandling, som er forbudt ved det i chartrets artikel 20 nedfældede ligebehandlingsprincip.
Idet de asylansøgere, der skal have en velbegrundet frygt for forfølgelse for at blive anerkendt som »flygtninge« som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2004/83, befinder sig i en situation, der er forskellig fra den, som personer, der som sagsøgerne i hovedsagen blev ydet bistand af UNRWA, inden de forlod dennes operationsområde og indgav en asylansøgning i en medlemsstat, befinder sig i, kræver ligebehandlingsprincippet ikke, at de førstnævnte asylansøgere behandles på samme måde som de asylansøgere, der, ligesom sagsøgerne i hovedsagerne, har haft adgang til nævnte bistand.
I denne henseende bemærkes, at Genèvekonventionens signatarstater i 1951 i lyset af den særlige situation for palæstinensiske flygtninge bevidst besluttede at indrømme disse den særlige behandling, som er fastsat i denne konventions artikel 1, afsnit D, hvortil artikel 12, stk. 1, litra a), i direktiv 2004/83 henviser.
Henset til disse betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at når de kompetente myndigheder i den medlemsstat, som er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, har fastlagt, at betingelsen vedrørende bortfaldet af beskyttelse eller bistand fra UNRWA er opfyldt for så vidt angår ansøgeren, indebærer det forhold at have ret til uden videre at »blive omfattet af dette direktivs bestemmelser«, at denne medlemsstat skal anerkende nævnte ansøger som flygtning som omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, litra c), og automatisk indrømme denne flygtningestatus, forudsat dog at sidstnævnte ikke er omfattet af stk. 1, litra b), eller stk. 2 og 3 i denne artikel 12.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse skal fortolkes således, at bortfaldet »af en eller anden grund« af beskyttelse eller bistand fra andre FN-organer eller -agenturer end De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) også omfatter det tilfælde, hvor en person, efter faktisk at have haft adgang til denne beskyttelse eller denne bistand, ophører med at have adgang til den af en grund, som ligger uden for vedkommendes kontrol, og som ikke er udtryk for vedkommendes vilje. Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder i den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den af en sådan person indgivne asylansøgning, at undersøge på grundlag af en individuel vurdering af ansøgningen, om denne person er blevet tvunget til at forlade dette organs eller dette agenturs operationsområde, hvilket er tilfældet, når den pågældende befandt sig i en alvorlig personlig usikkerhedstilstand, og det var umuligt for det omhandlede organ eller agentur i dette område at sikre vedkommende levevilkår, der er i overensstemmelse med den opgave, som påhviler nævnte organ eller agentur.

2)
Artikel 12, stk. 1, litra a), andet punktum, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at når de kompetente myndigheder i den medlemsstat, som er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, har fastlagt, at betingelsen vedrørende bortfaldet af beskyttelse eller bistand fra De Forenede Nationers Nødhjælps- og Arbejdsagentur for palæstinensiske Flygtninge i Mellemøsten (UNRWA) er opfyldt for så vidt angår ansøgeren, indebærer det forhold at have ret til uden videre at »blive omfattet af dette direktivs bestemmelser«, at denne medlemsstat skal anerkende nævnte ansøger som flygtning som omhandlet i nævnte direktivs artikel 2, litra c), og automatisk indrømme denne flygtningestatus, forudsat dog at sidstnævnte ikke er omfattet af stk. 1, litra b), eller stk. 2 og 3 i denne artikel 12.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.