CELEX: 62013CJ0585
Impugnazione
Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran al fine di impedire la proliferazione nucleare
Congelamento di fondi
Restrizioni dei trasferimenti di fondi
Aiuto a talune entità designate ad aggirare o a violare talune misure restrittive

Con la sua impugnazione, la Europäisch-Iranische Handelsbank AG (in prosieguo: la «EIH») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 6 settembre 2013, Europäisch-Iranische Handelsbank/Consiglio (T‑434/11,
EU:T:2013:405
, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto le domande dell’EIH dirette ad ottenere l’annullamento:
—
della decisione 2011/783/PESC del Consiglio, del 1 °dicembre 2011, che modifica la decisione 2010/413/PESC relativa a misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 319, pag. 71
),
—
del regolamento di esecuzione (UE) n. 1245/2011 del Consiglio, del 1
o
dicembre 2011, che attua il regolamento (UE) n. 961/2010 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 319, pag. 11
), e
—
del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010 (
GU L 88, pag. 1
),
nelle parti in cui tali atti la riguardano.
Contesto normativo e fatti
Preoccupato dai vari rapporti del direttore generale dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) e dalle risoluzioni del Consiglio dei governatori dell’AIEA relativi al programma nucleare della Repubblica islamica dell’Iran, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza» ha adottato, in data 23 dicembre 2006, la risoluzione 1737 (2006), il cui punto 12, nel combinato disposto con il relativo allegato, elenca una serie di soggetti ed entità che parteciperebbero alla proliferazione nucleare ed i cui fondi e risorse economiche dovrebbero essere congelati.
Ai fini dell’attuazione della risoluzione 1737 (2006) nell’Unione europea, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, in data 27 febbraio 2007, la posizione comune 2007/140/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 61, pag. 49
).
L’articolo 5, paragrafo 1, della posizione comune 2007/140 prevedeva il congelamento di tutti i fondi e di tutte le risorse economiche di talune categorie di soggetti ed entità elencati alle lettere a) e b) di detta disposizione. In tal senso, la lettera a) del paragrafo 1 del menzionato articolo 5, riguardava i soggetti e le entità indicate nell’allegato della risoluzione 1737 (2006) nonché le altre persone e le altre entità indicate dal Consiglio di sicurezza o dal comitato del Consiglio di sicurezza istituito ai sensi dell’articolo 18 della risoluzione 1737 (2006). L’elenco di tali persone e di tali entità figurava nell’allegato I della posizione comune 2007/140. La lettera b) del paragrafo 1 del menzionato articolo 5 riguardava le persone e le entità non indicate nell’allegato I che, segnatamente, partecipano, sono direttamente associati o forniscono sostegno alle attività nucleari della Repubblica islamica dell’Iran determinando un rischio di proliferazione. L’elenco di tali persone ed entità figurava nell’allegato II di detta posizione comune.
La risoluzione 1737 (2006) è stata attuata, nella parte riguardante le competenze della Comunità europea, per mezzo del regolamento (CE) n. 423/2007, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 103, pag. 1
), adottato sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, riguardante la posizione comune 2007/140 ed il cui contenuto è sostanzialmente analogo a quello di quest’ultima, ove gli stessi nominativi di entità e persone fisiche figurano agli allegati IV, relativo alle persone, entità ed organismi designati dal Consiglio di sicurezza e V, relativo alle persone, entità ed organismi diversi da quelli indicati nell’allegato IV del regolamento medesimo.
L’articolo 7, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 423/2007 prevede il congelamento dei fondi. L’articolo 7, paragrafo 4, di tale regolamento recita:
«È vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato di eludere, direttamente o indirettamente, le misure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3».
Gli articoli da 8 a 10 del regolamento n. 423/2007 prevedono diverse ipotesi in cui le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati.
L’articolo 8, lettera a), di tale regolamento, come modificato dal regolamento (CE) n. 618/2007 del Consiglio, del 5 giugno 2007 (
GU L 143, pag. 1
), dispone che le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare che siano sbloccati taluni fondi o risorse economiche oggetto di un vincolo di natura giudiziaria, amministrativa o arbitrale sorto prima della data in cui la persona, entità o gruppo è stato designato dal comitato per le sanzioni, dal Consiglio di sicurezza o dal Consiglio o di una decisione di natura giudiziaria, amministrativa o arbitrale resa prima di tale data.
L’articolo 9 del regolamento n. 423/2007 dispone che le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati purché un pagamento da parte di una persona, di un’entità o di un organismo designato/a sia dovuto in forza di un contratto, di un accordo o di un obbligo concluso o sorto per la persona, l’entità o l’organismo in questione prima della data di designazione. L’autorità competente di cui trattasi deve accertare l’uso dei fondi e informare della sua intenzione di concedere un’autorizzazione al comitato per le sanzioni o gli altri Stati membri e alla Commissione europea, a seconda che la persona, entità o organismo sia stato designato o meno dal Consiglio di sicurezza.
L’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 423/2007 dispone che le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare che siano sbloccati taluni fondi o risorse economiche congelati necessari per soddisfare i bisogni fondamentali delle persone, al fine del pagamento di prestazioni di servizi legali o di spese legate alla custodia dei fondi. Qualora l’autorizzazione riguardi una persona, un’entità o un organismo designati dal Consiglio di sicurezza, l’autorità deve informare il comitato per le sanzioni della sua intenzione di concedere l’autorizzazione. L’articolo 10, paragrafo 2, di tale regolamento prevede che le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare che taluni fondi o risorse economiche congelati siano sbloccati per coprire spese straordinarie. Qualora l’autorizzazione riguardi una persona, un’entità o un organismo designati dal Consiglio di sicurezza, l’autorità deve informare della sua decisione il comitato per le sanzioni, il quale deve approvarla. Qualora l’autorizzazione riguardi una persona, un’entità o un organismo che non sono stati designati dal Consiglio di sicurezza, l’autorità competente deve previamente notificare alle altre autorità competenti degli Stati membri e alla Commissione i motivi per i quali essa ritiene che debba essere concessa una determinata autorizzazione. L’articolo 10, paragrafo 3, del suddetto regolamento dispone che lo Stato membro interessato informa gli altri Stati membri e la Commissione dell’eventuale autorizzazione concessa ai sensi dei paragrafi 1 e 2 di tale articolo.
Conformemente all’articolo 18, lettere d) e e), del regolamento n. 423/2007, quest’ultimo si applica, in particolare, a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo costituito conformemente alla legislazione di uno Stato membro o relativamente ad attività economiche esercitate interamente o parzialmente all’interno della Comunità.
Avendo constatato che la Repubblica islamica dell’Iran continuava le proprie attività legate all’arricchimento nucleare e non collaborava con l’AIEA, il Consiglio di sicurezza ha adottato, il 3 marzo 2008, la risoluzione 1803 (2008). Al paragrafo 10 di tale risoluzione, il Consiglio di sicurezza:
«
chiede
a tutti gli Stati di vigilare sulle attività svolte dalle istituzioni finanziarie stabilite sul loro territorio con tutte le banche domiciliate in Iran, in particolare la Banca Melli e la Banca Saderat, nonché con le loro succursali e agenzie all’estero, per evitare che tali attività concorrano al rischio di proliferazione o allo sviluppo di vettori di armi nucleari, come affermato nella risoluzione 1737 (2006)».
Al fine di attuare tale risoluzione, il Consiglio ha adottato, il 7 agosto 2008, la posizione comune 2008/652/PESC, che modifica la posizione comune 2007/140/PESC concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 213, pag. 58
, e rettifica in
GU L 285, pag. 22
). L’articolo 3 ter, paragrafo 1, della posizione comune 2007/140, come modificata dalla posizione comune 2008/652, prevede che gli Stati membri vigilino sulle attività svolte da istituzioni finanziarie nella loro giurisdizione con le banche domiciliate in Iran, in particolare la Bank Saderat, con le succursali e le filiali delle suddette banche, nonché con gli enti finanziari controllati da persone o entità domiciliate in Iran, se elencate agli allegati III o IV della suddetta posizione comune, come modificata, al fine di evitare che tali attività contribuiscano ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione nucleare. L’articolo 3 ter, paragrafo 2, della suddetta posizione comune, come modificata, prevede che gli Stati membri debbano chiedere alle istituzioni finanziarie, segnatamente, di:
«a)
esercitare una vigilanza costante sull’attività contabile, anche mediante i programmi di adeguata verifica della clientela, e conformemente agli obblighi relativi al riciclaggio dei proventi di reato e al finanziamento del terrorismo;
b)
imporre che siano completati tutti i campi d’informazione degli ordini di pagamento che si riferiscono all’ordinante e al beneficiario dell’operazione in questione; e a rifiutare l’operazione se queste informazioni non sono fornite;
c)
conservare tutte le registrazioni delle operazioni per cinque anni e, se richiesto, metterle a disposizione delle autorità nazionali;
d)
qualora sospettino o abbiano ragionevoli motivi di sospettare che i fondi siano connessi al finanziamento di attività di proliferazione, riferirne prontamente all’unità di informazione finanziaria o a un’altra autorità designata dallo Stato membro interessato (...)».
Il 10 novembre 2004 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 1110/2008, che modifica il regolamento n. 423/2007 (
GU L 300, pag. 1
). L’articolo 3 ter della posizione comune 2007/140, come modificata dalla posizione comune 2008/652, viene attuata da un articolo 11 bis aggiunto al regolamento n. 423/2007, il quale è applicabile, in particolare, a qualsiasi persona giuridica o organismo costituito conformemente alla legislazione di uno Stato membro o relativamente ad attività economiche esercitate all’interno della Comunità. L’articolo 11 ter del regolamento n. 423/2007, come modificato dal regolamento n. 1110/2008, contiene disposizioni specifiche per le succursali e le filiali della Banca Saderat.
A fronte della constatazione che la Repubblica islamica dell’Iran non rispettava le risoluzioni del Consiglio di sicurezza, che essa aveva realizzato una centrale a Qom in violazione del proprio obbligo di sospendere tutte le attività connesse all’arricchimento nucleare rivelandolo solamente nel mese di settembre 2009, senza darne informazione all’AIEA e rifiutandosi di cooperare con detta agenzia, il Consiglio di sicurezza ha adottato, con risoluzione 1929 (2010) del 9 giugno 2010, misure più severe. I punti da 21 a 24 di tale risoluzione riguardano i servizi finanziari. Al punto 21 della suddetta risoluzione, il Consiglio di sicurezza esorta segnatamente gli Stati «a impedire la prestazione di servizi finanziari sul loro territorio, in particolare i servizi di assicurazione e di riassicurazione, o il trasferimento da, verso e attraverso il proprio territorio, a favore o da parte di propri cittadini o di entità disciplinate dal loro diritto interno (comprese le controllate all’estero), o di persone o istituzioni finanziarie ubicate nel loro territorio, di fondi, attività o risorse economiche, se essi dispongono di informazioni che suggeriscono motivi ragionevoli di ritenere che tali servizi, attività o risorse possano contribuire alle attività nucleari dell’Iran in termini di proliferazione o di vettori di armi nucleari, in particolare congelando i fondi, le attività e le risorse economiche che si trovano o che si troveranno sul loro territorio, o che sono o saranno soggette al loro ordinamento interno, e sono associati a tali programmi o attività, nonché esercitando una sorveglianza rafforzata per prevenire siffatte transazioni, d’intesa con le loro autorità nazionali e conformemente alla loro normativa nazionale».
In una dichiarazione allegata alle proprie conclusioni del 17 giugno 2010, il Consiglio europeo ha sottolineato le proprie crescenti preoccupazioni riguardo al programma nucleare iraniano, felicitandosi per l’adozione, da parte del Consiglio di sicurezza, della risoluzione 1929 (2010) e prendendo atto dell’ultimo rapporto dell’AIEA, datato 31 maggio 2010.
Al punto 4 di tale dichiarazione, il Consiglio europeo ha rilevato che l’istituzione di nuove misure restrittive era divenuta inevitabile. Alla luce dei lavori effettuati dal Consiglio per gli affari esteri, quest’ultimo è stato invitato ad adottare, in occasione della sua prossima sessione, le misure di attuazione dei provvedimenti previsti dalla risoluzione 1929 (2010) del Consiglio di sicurezza. Tali misure dovevano riguardare segnatamente il «settore finanziario, compreso il congelamento di attivi di ulteriori banche iraniane e restrizioni su attività bancarie e assicurative».
Con la decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (
GU L 195, pag. 39
, e rettifica
GU L 197, pag. 19
), il Consiglio ha dato attuazione a tale dichiarazione, abrogando la posizione comune 2007/140 ed adottando misure restrittive supplementari rispetto a quest’ultima. I considerando da 17 a 20 della decisione 2010/413, relativi alle attività finanziarie, ricordano le decisioni del Consiglio di sicurezza nella risoluzione 1929 (2010) nonché la dichiarazione del Consiglio europeo del 17 giugno 2010. Il capo 2 della decisione 2010/413 è dedicato al settore finanziario. L’articolo 10, paragrafo 1, di tale decisione prevede che, al fine di impedire la prestazione di servizi finanziari o il trasferimento da, verso e attraverso il territorio degli Stati membri, o a favore o da parte di cittadini degli Stati membri o di entità disciplinate dal loro diritto interno (incluse le succursali all’estero) o di persone o istituzioni finanziarie ubicate nel territorio degli Stati membri, di attività o risorse finanziarie o di altro tipo che possano contribuire ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari dell’Iran, gli Stati membri esercitano una vigilanza rafforzata su tutte le attività svolte da istituzioni finanziarie nella loro giurisdizione con banche domiciliate in Iran, nonché con succursali e filiali di queste ultime. L’articolo 10, paragrafo 3, della suddetta decisione prevede il controllo dei trasferimenti di fondi.
L’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413 prevede il congelamento dei fondi di varie categorie di persone e di entità. L’articolo 20, paragrafo 1, lettera a), riguarda le persone e le entità indicate dal Consiglio di sicurezza, elencate all’allegato I della decisione. L’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della stessa decisione riguarda «le persone e entità non menzionate dall’allegato I che partecipano, sono direttamente associate o danno il loro sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari dell’Iran, anche attraverso un coinvolgimento nell’approvvigionamento di prodotti, beni, attrezzature, materiali e tecnologie vietati, o dalle persone o entità che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione, o dalle entità da esse possedute o controllate, anche attraverso mezzi illeciti, o dalle persone e entità che hanno assistito persone o entità indicate per eludere o violare le disposizioni dell’UNSCR 1737(2006), dell’UNSCR 1747(2007), dell’UNSCR 1803(2008) e dell’UNSCR 1929 (2010) ovvero la presente decisione nonché da altri membri e entità di alto livello dell’IRGC [Corpo dei guardiani della rivoluzione islamica] e della IRISL [Islamic Republic of Iran Shipping Line] o da entità da essi possedute o controllate, o che agiscono per loro conto, di cui all’elenco nell’allegato II».
Il regolamento n. 423/2007 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007 (
GU L 281, pag. 1
), il quale è stato adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE. L’articolo 16 di tale regolamento prevede, in particolare, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti o controllate da talune persone, entità o taluni organismi. Il paragrafo 1 di tale articolo riguarda le persone, entità o organismi indicati dal Consiglio di sicurezza e elencati all’allegato VII del regolamento stesso.
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafi da 2 a 4, del regolamento n. 961/2010:
«2.   Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone, entità o organismi di cui all’allegato VIII. Figurano nell’allegato VIII le persone fisiche e giuridiche, le entità e gli organismi (…) che, a norma dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione [2010/413] sono stati riconosciuti come:
a)
partecipanti, direttamente associati o fonte di sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari da parte dell’Iran, anche mediante la partecipazione all’acquisto di beni e tecnologie vietati, o posseduti o controllati da tale persona, entità o organismo, anche con mezzi illeciti, o operanti per loro conto o sotto la loro direzione;
b)
persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che hanno aiutato una persona, un’entità o un organismo dell’elenco ad aggirare o violare le disposizioni del presente regolamento, della decisione [2010/413/] o della UNSCR 1737 (2006), della UNSCR 1747 (2007), della UNSCR 1803 (2008) e della UNSCR 1929 (2010);
(...)
3.   Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi di cui agli allegati VII e VIII o utilizzato a loro beneficio.
4.   È vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato di eludere, direttamente o indirettamente, le misure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3».
Gli articoli 18 e 19 del regolamento n. 961/2010 riguardano le possibilità di sbloccare taluni fondi o risorse economiche congelati e corrispondenti agli articoli 9 e 10 del regolamento n. 423/2007.
Le restrizioni ai trasferimenti di fondi e ai servizi finanziari sono previste al capo V del regolamento n. 961/2010. L’articolo 21 di tale regolamento, contenuto in tale capo, prevede regole specifiche che disciplinano i trasferimenti di fondi da e verso una persona, un’entità o un organismo iraniani. In particolare, detto articolo impone l’obbligo di ottenere, presso le autorità nazionali competenti, un’autorizzazione preliminare per ogni trasferimento, diverso dai trasferimenti di cui al suo paragrafo 1, lettera a), di importo pari o superiore ad EUR 40 000. Siffatta autorizzazione, conformemente all’articolo 21, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010, è rilasciata tranne nel caso in cui il previsto trasferimento di capitali contribuisca alle attività menzionate in tale disposizione. Al contrario, trasferimenti di capitali d’importo inferiore ad EUR 40 000 non richiedono un’autorizzazione preliminare, ma devono essere notificati qualora il loro importo sia superiore ad EUR 10 000. L’articolo 21, paragrafo 5, del regolamento n. 961/2010 prevede che tale articolo non si applica ove un’autorizzazione di trasferimento sia stata concessa a norma, in particolare, degli articoli 18 e 19 di tale regolamento.
L’articolo 32, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010 recita:
«I divieti di cui al presente regolamento non comportano alcun genere di responsabilità per le persone fisiche o giuridiche o le entità interessate se esse non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato tali divieti».
Con la decisione 2011/299/PESC, del 23 maggio 2011, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 136, pag. 65
), ed il regolamento di esecuzione (UE) n. 503/2011, del 23 maggio 2011, che attua il regolamento n. 961/2010 (
GU L 136, pag. 26
) (in prosieguo, congiuntamente, gli «atti del 23 maggio 2011»), il Consiglio ha iscritto, fra gli altri, il nome della EIH sugli elenchi delle persone e delle entità riportati rispettivamente all’allegato II della decisione 2010/413 ed all’allegato VIII del regolamento n. 961/2010 (in prosieguo: gli «elenchi del 2010»).
Negli atti del 23 maggio 2011, il Consiglio ha così motivato il congelamento dei capitali e delle risorse economiche della ricorrente:
«L’EIH ha svolto un ruolo chiave nell’offrire a diverse banche iraniane varie opzioni alternative per portare a termine operazioni ostacolate dalle sanzioni dell’[Unione] nei confronti dell’Iran. L’EIH è stata segnalata come banca di consulenza e intermediazione nelle operazioni con entità iraniane indicate.
Ad esempio, i primi di agosto 2010 l’EIH ha congelato i conti della banca Saderat Iran e della banca Mellat, segnalate dall’[Unione] e domiciliate presso l’EIH di Amburgo [Germania]. Subito dopo l’EIH ha ripreso le attività in euro con la banca Mellat e la banca Saderat Iran avvalendosi dei conti EIH presso una banca iraniana non indicata. Nell’agosto 2010 l’EIH ha predisposto un sistema che permetteva di effettuare pagamenti correnti alla Bank Saderat di Londra e alla Future Bank di Bahrein in modo da evitare le sanzioni dell’[Unione]. Dall’ottobre 2010 l’EIH ha continuato a fare da tramite per i pagamenti delle banche iraniane sotto sanzione, comprese la banca Mellat e la banca Saderat. Dette banche sotto sanzione inviano i pagamenti all’EIH via la Bank of Industry and Mine dell’Iran. Nel 2009 l’EIH è stata usata dalla Post Bank in un sistema di evasione delle sanzioni che ha coinvolto operazioni per conto della Sepah, indicata dall’ONU. La banca Mellat segnalata dall’[Unione] è una delle banche madri dell’EIH».
Nelle sue conclusioni del 1
o
dicembre 2011, il Consiglio ha nuovamente espresso la propria inquietudine in merito alla natura del programma nucleare attuato dalla Repubblica islamica dell’Iran e, considerate tali preoccupazioni, ha annunciato la designazione di 180 entità e persone supplementari che sarebbero state oggetto di misure restrittive.
Al considerando 3 della decisione 2011/783, e al considerando 3 del regolamento di esecuzione n. 1245/2011, il Consiglio ha indicato che le persone, le entità e gli organismi riportati negli elenchi del 2010, tra i quali figura l’EIH, dovevano continuare a essere oggetto delle misure restrittive particolari da essi previste.
Nelle sue conclusioni del 9 dicembre 2011, il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio a procedere in via prioritaria con i lavori sull’ampliamento della portata delle misure restrittive dell’Unione e delle sanzioni vigenti vagliando ulteriori misure nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, e ad adottare queste misure al più tardi nella sessione successiva.
Facendo riferimento a tali conclusioni, il Consiglio ha adottato nuove misure con la decisione 2012/35/PESC, del 23 gennaio 2012, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 19, pag. 22
).
Allo stesso modo, esso ha adottato nuove misure con il regolamento n. 267/2012, che abroga e sostituisce il regolamento n. 961/2010. Il congelamento dei fondi e delle risorse economiche è previsto all’articolo 23 del regolamento n. 267/2012. L’articolo 23, paragrafo 2, lettere a) e b), di tale regolamento prevede il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone, dell’entità o degli organismi menzionati all’allegato IX dello stesso regolamento. Il nome della ricorrente è iscritto nell’elenco riportato in tale allegato.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale in data 3 agosto 2011, la EIH ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione 2011/299 ed il regolamento di esecuzione n. 503/2011. Successivamente, essa ha modificato le sue domande e ha chiesto l’annullamento della decisione 2011/783, del regolamento di esecuzione n. 1245/2011 e del regolamento n. 267/2012.
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente ha dedotto quattro motivi e sollevato un’eccezione di illegittimità. I motivi vertevano, il primo, su una violazione dell’obbligo di motivazione, dei suoi diritti della difesa e del suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, il secondo, su un errore manifesto di valutazione, il terzo, su una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento, del principio di certezza del diritto e del diritto ad una buona amministrazione, il quarto, ad una violazione del principio di proporzionalità, del suo diritto di proprietà e della sua libertà d’impresa. L’eccezione di illegittimità riguardava l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, l’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 961/2010 e, in seguito alla seconda modifica delle domande, l’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012.
A più riprese, il Tribunale ha constatato che la ricorrente, nella sua corrispondenza, aveva ammesso di aver svolto operazioni che coinvolgevano talune banche iraniane designate, facendo tuttavia valere la liceità di tali operazioni. Come risulta dal punto 168 della sentenza impugnata, il Tribunale ha altresì rilevato che la ricorrente aveva ammesso di aver svolto siffatte operazioni, in particolare nella lettera del 29 luglio 2011, da essa inviata al Consiglio, allorché aveva presentato le proprie osservazioni sull’iscrizione del proprio nome negli elenchi del 2010 con gli atti del 23 maggio 2011.
Per quanto riguarda il primo motivo, il Tribunale ha considerato, ai punti da 45 a 47 della sentenza impugnata, che la base giuridica dell’iscrizione e del mantenimento della ricorrente negli elenchi del 2010 e in quello riportato all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 era costituita dall’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413, dall’articolo 16, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 961/2010 e dall’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, vale a dire il criterio riguardante un’entità che ha aiutato una persona, un’entità o un organismo designato ad aggirare o a violare delle misure restrittive. Dopo aver esaminato la motivazione dell’iscrizione della ricorrente sui suddetti elenchi, il Tribunale ha concluso, al punto 55 della sentenza impugnata, che la motivazione della decisione 2011/299, del regolamento di esecuzione n. 503/2011, della decisione 2011/783, del regolamento di esecuzione n. 1245/2011 e del regolamento n. 267/2012 (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati») alla luce di detto criterio era sufficiente e che essa consentiva alla ricorrente di comprendere i comportamenti che le erano contestati ed al Tribunale di esercitare il suo controllo.
Nell’ambito dell’esame del secondo motivo, il Tribunale, al punto 166 della sentenza impugnata, ha osservato che, «per quanto riguarda la prima iscrizione del nome della ricorrente negli elenchi del 2010, (...) il fascicolo non contiene alcun indizio del fatto che il Consiglio ha verificato la fondatezza delle affermazioni contenute nella proposta di iscrizione». Esso ha quindi accolto l’argomento attinente alla circostanza che, in assenza di prove, il Consiglio non poteva procedere ad una valutazione della fondatezza dell’iscrizione del nome della ricorrente nei suddetti elenchi per la parte in cui tale argomento riguarda gli atti del 23 maggio 2011. Per il resto, esso ha respinto il secondo motivo.
Il Tribunale ha poi respinto il terzo ed il quarto motivo, nonché l’eccezione di illegittimità.
Di conseguenza, il Tribunale ha annullato la decisione 2011/299 nonché il regolamento di esecuzione n. 503/2011 e ha respinto il ricorso per il resto.
Il Tribunale ha condannato la EIH a sopportare i tre quinti delle proprie spese e di quelle del Consiglio ed ha condannato quest’ultimo a sopportare i due quinti delle proprie spese e di quelle della EIH. Esso ha deciso che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione sopportassero le proprie spese.
Conclusioni delle parti
L’EIH chiede che la Corte voglia:
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annullare i punti, dettagliati nell’impugnazione in esame, della sentenza impugnata;
—
annullare la decisione 2011/783, il regolamento di esecuzione n. 1245/2011 ed il regolamento n. 267/2012, con effetto immediato, nelle parti in cui sono applicabili nei suoi confronti, e
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condannare il Consiglio a sopportare le spese da essa sostenute con riguardo al procedimento dinanzi al Tribunale ed al procedimento dinanzi alla Corte nel contesto dell’impugnazione.
Il Consiglio chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione in toto, in quanto priva di fondamento, e condannare l’EIH alle spese da esso sostenute.
Il Regno Unito chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione.
Sull’impugnazione
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
Con il suo primo motivo, attinente ad una violazione dell’obbligo di motivazione e dei diritti della difesa, la EIH sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ed è giunto ad una conclusione incompatibile con le domande contenute nel ricorso, avendo concluso che essa aveva ammesso di aver effettuato le operazioni fatte valere dal Consiglio per giustificare la sua designazione come persona, entità o organismo oggetto di misure restrittive.
Essa contesta i punti da 115 a 117 della sentenza impugnata, nonché i punti da 51 a 52 di quest’ultima, ai quali rinvia il punto 115 della suddetta sentenza. In tali punti, il Tribunale ha constatato che la ricorrente ha ammesso di aver realizzato un certo numero di operazioni bancarie, tra le quali figurano quelle che le sono contestate. Alla luce di tale constatazione, il Tribunale ha concluso, al punto 118 della sentenza impugnata, che il Consiglio non era tenuto a fornire la prova di fatti non contestati.
La ricorrente ricorda il primo motivo del ricorso, relativo al carattere insufficiente della motivazione degli atti impugnati ed alla violazione dei diritti della difesa. Essa sostiene che non se ne poteva dedurre che essa riconosceva di aver effettuato le operazioni riportate nella motivazione della sua iscrizione negli elenchi del 2010 e in quello riportato all’allegato IX del regolamento n. 267/2012.
Il Consiglio e il Regno Unito sostengono che, come esposto dal Tribunale al punto 114 della sentenza impugnata, la ricorrente ha ammesso, nella sua corrispondenza, di aver effettuato operazioni che coinvolgevano banche iraniane designate come persone, entità o organismi oggetto di misure restrittive, ma ha sostenuto la liceità di tali operazioni. Pertanto, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto dichiarando che non sussisteva una violazione dell’obbligo di motivazione, né dei diritti della difesa.
Giudizio della Corte
A più riprese, il Tribunale ha constatato che la ricorrente aveva effettuato operazioni che riguardavano banche iraniane designate come persone, entità o organismi oggetto di misure restrittive. Come risulta dai punti 52, 167 e 168 della sentenza impugnata, tale constatazione deriva dall’esame del ricorso proposto in primo grado e della lettera del 29 luglio 2011, con la quale la ricorrente ha presentato al Consiglio le proprie osservazioni sull’iscrizione del suo nome negli elenchi del 2010 con gli atti del 23 maggio 2011.
Conformemente agli articoli 256 TFUE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione deve limitarsi a motivi di diritto. Pertanto, solo il Tribunale è competente ad accertare i fatti, tranne nei casi in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti risulti dagli atti che gli sono stati sottoposti, nonché a valutare gli elementi di prova ammessi. L’accertamento di tali fatti e la valutazione di tali elementi, salvo il caso del loro snaturamento, non costituiscono quindi una questione di diritto, soggetta come tale al sindacato della Corte (sentenze Francia/Commissione, C‑559/12 P,
EU:C:2014:217
, punto 78 e giurisprudenza ivi citata, nonché Commune de Millau e SEMEA/Commissione, C‑531/12 P,
EU:C:2014:2008
, punto 56).
Occorre a tal riguardo ricordare che lo snaturamento deve risultare manifestamente dai documenti del fascicolo, senza che sia necessario effettuare una nuova valutazione dei fatti né delle prove (sentenza General Motors/Commissione, C‑551/03 P,
EU:C:2006:229
, punto 54).
Orbene, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 29 e 30 delle sue conclusioni, la ricorrente ha ammesso nel ricorso di aver effettuato operazioni relative ad entità designate oggetto di misure restrittive, ma ha contestato il carattere illecito di siffatte operazioni. Di conseguenza, non risulta manifestamente che il Tribunale abbia snaturato i fatti constatati ai punti 51, 52, 101 e da 114 a 117 della sentenza impugnata.
Per quanto riguarda la contestazione secondo la quale il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto considerando che il Consiglio non era tenuto a fornire la prova della materialità delle operazioni in questione, occorre ricordare che spetta alla competente autorità dell’Unione stabilire, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata (sentenza Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P,
EU:C:2013:518
, punto 121). Poiché, nel caso in esame, i fatti relativi all’esistenza stessa delle operazioni in questione possono essere considerati non contestati, il Tribunale non ha commesso errori di diritto.
Alla luce di tali considerazioni, il primo motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
Con il suo secondo motivo, la EIH sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che erano soddisfatti i criteri di merito per la sua designazione come persona, entità o organismo oggetto di misure restrittive.
Con la prima parte del secondo motivo, essa sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto considerando, per giustificare la sua designazione come persona, entità o organismo oggetto di misure restrittive, che essa aveva ammesso di aver effettuato le operazioni fatte valere dal Consiglio.
Il Consiglio e il Regno Unito sostengono che la prima parte del secondo motivo si confonde con il primo motivo e deve essere respinta per le stesse ragioni sviluppate nei confronti del primo motivo.
Nella seconda parte del secondo motivo, la EIH fa valere che il Tribunale ha commesso diversi errori di diritto allorché ha esaminato le tre categorie di operazioni da essa effettuate e che, a suo avviso, non erano vietate. Si tratterebbe, in primo luogo, di operazioni escluse dall’ambito di applicazione della normativa in questione, in secondo luogo di operazioni autorizzate e, in terzo luogo, di operazioni effettuate conformemente alla procedura detta «della terza tipologia» (in prosieguo: la «procedura della terza tipologia»), vale a dire una procedura che prevede la possibilità, per un’entità designata come oggetto di misure restrittive, di soddisfare un debito nato da un’obbligazione precedente la sua designazione, nei confronti di un creditore con sede sul territorio dell’Unione, trasferendo a quest’ultimo determinati attivi mediante un’entità non designata come oggetto di misure siffatte.
In limine, la ricorrente contesta il punto 145 della sentenza impugnata, con il quale il Tribunale ha dichiarato che essa si era limitata a sostenere che talune operazioni erano escluse dall’ambito di applicazione delle misure restrittive, senza suffragare altrimenti la sua argomentazione.
Per quanto riguarda la categoria delle operazioni autorizzate, la EIH critica i punti da 147 a 149 della sentenza impugnata. A suo avviso, il Tribunale ha commesso un errore di diritto concludendo che essa non aveva fornito elementi di prova che consentissero di dimostrare che beneficiava di autorizzazioni ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 961/2010, relativo ai trasferimenti di fondi da e verso una persona, un’entità o un organismo iraniani, per operazioni che hanno avuto luogo dopo il 2 settembre 2010, atteso che sono stati forniti solo esempi di autorizzazioni siffatte.
Quanto alle operazioni effettuate secondo la procedura della terza tipologia, la EIH fa valere che il Tribunale ha commesso errori di diritto:
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considerando che l’approvazione, da parte della Bundesbank, delle operazioni da essa effettuate e relative a vecchie attività con le banche sanzionate non era lecita in quanto si trattava di un’approvazione generalizzata e che solo operazioni autorizzate caso per caso costituiscono valide eccezioni al regime delle sanzioni dell’Unione;
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ritenendo che le autorizzazioni della Bundesbank ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 961/2010 non confermassero la legittimità delle operazioni effettuate secondo la suddetta procedura, e
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dichiarando che le operazioni da essa effettuate secondo la procedura della terza tipologia non erano lecite, atteso che esse violavano il divieto di elusione di cui all’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010, nella parte in cui essa aveva coscientemente e volontariamente partecipato all’elusione delle sanzioni.
Essa sostiene a tal riguardo di non aver avuto l’occasione di presentare osservazioni sulla liceità delle approvazioni generalizzate, il che rappresenta una violazione dei suoi diritti della difesa.
La ricorrente sostiene che le disposizioni pertinenti dei regolamenti in questione non escludono le autorizzazioni generalizzate e che siffatte autorizzazioni generalizzate sono frequentemente rilasciate da taluni Stati membri. Essa fornisce, a titolo d’esempio, le autorizzazioni generalizzate rilasciate ed applicate dal Tesoro del Regno Unito.
Essa fa valere, in sostanza, che il Consiglio non può imporre misure restrittive a causa di operazioni intraprese conformemente ad una procedura approvata da un’autorità nazionale competente allorché tale approvazione rientra nell’ambito implicito delle competenze di una siffatta autorità, ai sensi del regolamento n. 423/2007. Infatti, quando si chiede ad un’autorità nazionale competente di accordare un’esenzione ai sensi dell’articolo 9 di tale regolamento, ma tale autorità considera che, in tal caso o in tale categoria di casi, l’articolo 7 del suddetto regolamento non è applicabile e quindi che non è richiesta alcuna autorizzazione, o che nessuna autorizzazione è adeguata, e ne informa l’operatore economico, quest’ultimo deve beneficiare della medesima protezione giuridica di quella di cui avrebbe beneficiato qualora la suddetta autorità avesse concluso che il suddetto articolo 7 era applicabile ed avesse accordato l’esenzione richiesta.
La EIH sostiene che è giuridicamente errata la conclusione cui è giunto il Tribunale al punto 150 della sentenza impugnata, secondo la quale le autorizzazioni della Bundesbank ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 961/2010 non confermavano la legittimità delle operazioni attuate secondo la procedura della terza tipologia. A suo avviso, in particolare, un operatore economico che procede all’integrale divulgazione di un’operazione prevista ad un’autorità nazionale competente e si basa su un’approvazione o su un’autorizzazione di effettuare l’operazione di cui trattasi, accordata da tale autorità non può essere considerato come un operatore che ha coscientemente e volontariamente partecipato all’elusione del regime di congelamento dei beni ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 4, di tale regolamento.
La EIH contesta inoltre la conclusione del Tribunale secondo la quale la procedura della terza tipologia viola l’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010 in quanto il Tribunale ha sollevato d’ufficio un motivo nuovo. In via subordinata, essa ricorda che le operazioni da essa effettuate erano oggetto, in primo luogo, di un’approvazione generalizzata da parte della Bundesbank e/o di un’assicurazione generalmente applicabile del fatto che non era richiesta alcuna autorizzazione e, in secondo luogo, di autorizzazioni ai sensi dell’articolo 21 di tale regolamento, che confermavano la legittimità di tali operazioni. La ricorrente esprime infine il suo dissenso rispetto alle conclusioni che il Tribunale ha tratto dai diversi documenti che componevano il suo fascicolo.
Quanto alle operazioni asseritamente escluse dall’ambito di applicazione delle misure restrittive, il Consiglio ritiene giusta la conclusione del Tribunale, secondo la quale la EIH non ha suffragato le proprie affermazioni.
Anche per quanto riguarda le operazioni asseritamente autorizzate, il Consiglio ritiene che il Tribunale non abbia commesso errori di diritto.
Quanto alle operazioni effettuate conformemente alla procedura della terza tipologia, il Consiglio ricorda che il Tribunale ha posto alle parti un quesito relativo all’effetto giuridico dell’approvazione, da parte di un’autorità nazionale competente, di una siffatta procedura e che queste ultime hanno potuto esprimersi a tal riguardo. Il Consiglio considera, peraltro, che il Tribunale non ha commesso errori di diritto.
Il Regno Unito ricorda l’articolo 18 del regolamento n. 961/2010, secondo il quale un’autorità nazionale competente è tenuta ad accertare che siano soddisfatte le condizioni previste per l’autorizzazione. L’approvazione sarebbe rilasciata dopo un esame individuale e non potrebbe comprendere una serie di transazioni diverse e indeterminate. Analogamente, un siffatto esame non potrebbe essere evitato adottando un mezzo indiretto per inoltrare un pagamento. Il Regno Unito sottolinea altresì che le istituzioni dell’Unione e gli altri Stati membri non sono vincolati dall’interpretazione svolta dall’autorità competente di uno Stato membro secondo la quale per talune operazioni può essere rilasciata una forma di approvazione generale. Per quanto riguarda le autorizzazioni rilasciate in applicazione della normativa del Regno Unito e alla quale fa riferimento la ricorrente, il Regno Unito fa valere che esse sono applicabili nell’ambito di un altro regolamento dell’Unione e che esse non rilevano nella causa in esame.
Il Regno Unito osserva peraltro che la EIH ha tentato di giustificare le proprie operazioni rinviando al fatto che la Bundesbank aveva emesso autorizzazioni ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 961/2010, ma che ciò non risponde all’accusa secondo la quale la EIH ha agito in violazione dell’articolo 16, paragrafo 4, di tale regolamento. Indipendentemente dalla natura, nell’ordinamento nazionale, delle dichiarazioni dell’autorità nazionale competente, esse non vincolano il Consiglio allorché quest’ultimo valuta il problema se una persona, un’entità o un organismo abbia effettuato operazioni per conto di banche designate come oggetto di misure restrittive al fine di eludere l’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del suddetto regolamento.
Giudizio della Corte
Per quanto riguarda la prima parte del secondo motivo, si deve constatare che essa si confonde con il primo motivo di impugnazione, che è stato respinto al punto 52 della presente sentenza.
Per quanto riguarda la seconda parte del secondo motivo, occorre ricordare, in limine, che, come il Tribunale ha dichiarato al punto 47 della sentenza impugnata, il Consiglio ha inteso fondare l’adozione delle misure restrittive nei confronti della ricorrente sul fatto che quest’ultima ha aiutato una persona, un’entità o un organismo designato ad aggirare o a violare le misure restrittive.
Le prime misure restrittive nei confronti della ricorrente sono state adottate dal Consiglio il 23 maggio 2011. I fatti menzionati nei motivi degli atti del 23 maggio 2011 risalgono al 2009 e al 2010.
Le misure restrittive adottate nei confronti della ricorrente ed i fatti che sono menzionati nei suddetti atti rientrano in un contesto di crescenti sospetti e di maggiori controlli, sempre più severi, delle operazioni finanziarie ricordate ai punti da 12 a 24 della presente sentenza, contesto che la ricorrente non poteva ignorare alla luce del suo status di banca specializzata nei servizi e nelle attività in Iran ovvero riguardanti l’Iran.
Secondo le sue stesse dichiarazioni, la EIH ha effettuato tre tipi di operazioni che, a suo avviso, non erano vietate.
Quanto alla terza categoria di operazioni, quest’ultima comprendeva operazioni asseritamente approvate dalla Bundesbank e, in particolare, talune operazioni effettuate secondo la procedura della terza tipologia. Risulta dal fascicolo del procedimento dinanzi al Tribunale che la ricorrente si è espressa per iscritto sulla liceità di siffatte operazioni in un documento del 9 gennaio 2013, in risposta ad un quesito del Tribunale. Essa ha altresì potuto esprimersi a tal proposito durante l’udienza dinanzi al Tribunale, svoltasi il 20 febbraio 2013. Il suo argomento attinente ad una violazione dei diritti della difesa è quindi manifestamente infondato.
Ai punti da 124 a 128 della sentenza impugnata, il Tribunale ha proceduto ad un’interpretazione degli articoli da 7 a 10 del regolamento n. 423/2007 nonché degli articoli da 16 a 19 e 21 del regolamento n. 961/2010. Senza commettere errori di diritto, esso ha rilevato che lo sblocco di taluni fondi costituisce un’eccezione al principio del congelamento dei fondi, che l’autorità competente deve procedere ad una valutazione caso per caso e che, pertanto, essa non è autorizzata ad emettere un’approvazione generalizzata per una certa categoria di operazioni per le quali le entità interessate sarebbero dispensate dal chiedere le autorizzazioni caso per caso.
Una siffatta conclusione risulta dal testo chiaro, preciso e dettagliato delle suddette disposizioni, le quali prevedono il controllo, in ciascun caso, delle condizioni per lo sblocco dei fondi da parte dell’autorità competente e l’informazione, secondo i casi, al comitato delle sanzioni o agli Stati membri e alla Commissione affinché, eventualmente, questi ultimi possano reagire conformemente alle disposizioni applicabili.
Ai punti da 132 a 141 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato se era possibile considerare lecite operazioni realizzate attraverso un’entità non designata come oggetto di misure restrittive al fine di effettuare pagamenti o, come nell’ambito della procedura della terza tipologia, di saldare i debiti di entità designate come oggetto di misure siffatte. Senza commettere errori di diritto, esso ha considerato, ai punti 135 e 136 della sentenza impugnata, che operazioni realizzate attraverso un’entità non designata come oggetto di misure restrittive possono violare il divieto sancito rispettivamente all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 423/2007 e all’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010 allorché esse sono realizzate al fine di eludere le misure di divieto.
A giusto titolo, il Tribunale ha concluso tale esame, al punto 141 della sentenza impugnata, dichiarando che «l’effetto utile delle disposizioni combinate degli articoli da 7 a 10 del regolamento n. 423/2007 e degli articoli da 16 a 19 e 21 del regolamento n. 961/2010 sarebbe compromesso se un’entità non designata potesse liberamente realizzare operazioni attraverso l’intermediazione di un’entità non designata per saldare debiti o effettuare pagamenti per conto di un’entità designata. Ne discende che un’entità non designata deve sempre assicurarsi della legittimità di operazioni siffatte chiedendo, ove opportuno, autorizzazioni all’autorità nazionale competente».
Da tale analisi, svolta dal Tribunale, delle suddette disposizioni risulta che, in tutti i casi, compresi i trasferimenti di fondi come quelli previsti all’articolo 21 del regolamento n. 961/2010, la ricorrente doveva chiedere un’autorizzazione specifica all’autorità nazionale competente. La ricorrente non poteva, a maggior ragione, ignorare tale esigenza, in quanto, come rilevato al punto 73 della presente sentenza, da un lato, le normative adottate in successione prevedevano maggiori controlli, sempre più severi, delle operazioni finanziarie e, dall’altro, la ricorrente è una banca specializzata nei servizi e nelle attività in Iran o riguardanti l’Iran. Inoltre, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, la ricorrente sapeva che le operazioni da essa effettuate riguardavano entità designate come oggetto di misure restrittive ed erano quindi particolarmente sospette, poiché consentivano l’elusione del congelamento dei fondi di tali entità.
A sostegno del suo argomento secondo il quale le operazioni secondo la procedura della terza tipologia erano lecite, la ricorrente ha fornito un certo numero di prove, come messaggi di posta elettronica ricevuti dalla Bundesbank, lettere indirizzate dalla Österreichische Nationalbank (banca nazionale austriaca) alla Wirtschaftskammer Österreich (camera di commercio austriaca), nonché tre rapporti contabili. Al punto 155 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che le lettere della Österreichische Nationalbank non erano rilevanti, al punto 156 della stessa sentenza, che uno dei rapporti contabili contraddiceva la tesi della ricorrente.
Quanto ai messaggi di posta elettronica provenienti dalla Bundesbank, il Tribunale ha rilevato, al punto 154 della sentenza impugnata, che essi erano precedenti alle operazioni oggetto degli atti impugnati e che, in assenza di autorizzazioni rilasciate caso per caso, essi erano insufficienti per dimostrare la liceità delle operazioni effettuate. Considerate le esigenze previste agli articoli da 7 a 10 del regolamento n. 423/2007 nonché da 16 a 19 e 21 del regolamento n. 961/2010, a giusto titolo il Tribunale ha rilevato, nel medesimo punto, che è insufficiente un’approvazione generalizzata concessa senza distinguere la natura delle operazioni precise e delle entità designate interessate.
Alla luce dell’insieme di tali elementi, senza commettere errori di diritto, il Tribunale ha dichiarato, al punto 157 della sentenza impugnata, che «contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, le operazioni indicate nella motivazione degli atti impugnati non sono, in assenza di autorizzazioni concesse caso per caso, lecite alla luce, a seconda del caso, del regolamento n. 423/2007 e del regolamento n. 961/2010, sicché (...) il Consiglio poteva validamente fondare l’adozione delle misure restrittive nei confronti della ricorrente in relazione a dette operazioni».
Di conseguenza, non occorre esaminare se il Tribunale abbia commesso un errore di diritto, ai punti 145 e da 147 a 149 della sentenza impugnata, quanto alla prima e alla seconda categoria di operazioni. Infatti, poiché già la terza categoria di operazioni giustifica di per sé l’adozione di misure restrittive nei confronti della ricorrente, un eventuale errore di diritto rispetto alla prima ed alla seconda categoria di operazioni sarebbe irrilevante per la soluzione della controversia e non potrebbe incidere sul dispositivo della sentenza impugnata.
Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere respinto.
Sul terzo motivo
La sentenza impugnata
Con il suo terzo motivo sollevato in primo grado, la ricorrente ha sostenuto, in sostanza, che il Consiglio aveva violato il principio di tutela del legittimo affidamento non tenendo conto delle autorizzazioni e delle approvazioni della Bundesbank. In via subordinata, essa ha sostenuto che il Consiglio aveva violato, segnatamente, il principio di certezza del diritto avendo iscritto il suo nome negli elenchi del 2010 e in quello riportato all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 sulla base di operazioni autorizzate o effettuate secondo procedure approvate dalla Bundesbank.
Al punto 176 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che le operazioni menzionate nella motivazione degli atti impugnati non sono state autorizzate dalla Bundesbank conformemente alle disposizioni del regolamento n. 423/2007, vale a dire dopo una valutazione caso per caso, di modo che l’argomento attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento non era fondato. Per quanto riguarda l’argomento attinente alla violazione del principio di certezza del diritto, il Tribunale ha considerato, al punto 179 della sentenza impugnata, che il regolamento n. 423/2007 nonché la decisione 2010/413, il regolamento n. 961/2010 ed il regolamento n. 267/2012 stabilivano chiaramente le condizioni di designazione come persona, entità o organismo oggetto di misure restrittive, precisavano le operazioni vietate e fissavano le condizioni di autorizzazione, di modo che la loro applicazione era prevedibile per la ricorrente.
Argomenti delle parti
Con il suo terzo motivo, la EIH sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto respingendo il motivo attinente alla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto.
Essa sostiene che le assicurazioni chiare, precise e ripetute, fornite dalla Bundesbank ostano non solo all’irrogazione di qualsiasi sanzione in forza delle regole tedesche che attuano l’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010, ma anche all’adozione di misure restrittive da parte del Consiglio, il quale, come ha riconosciuto il Tribunale, potrebbe in linea di principio essere vincolato dal legittimo affidamento derivante dalle assicurazioni della Bundesbank. Secondo la ricorrente, considerati i pareri fatti valere nell’ambito delle prove presentate al Tribunale, è manifestamente a torto che quest’ultimo ha concluso nel senso che le regole pertinenti erano prive di ambiguità.
Il Consiglio sostiene che il terzo motivo si fonda sul secondo motivo e deve essere respinto per le stesse ragioni fatte valere nei confronti di tale motivo.
Esso rileva che la ricorrente fonda la propria argomentazione su una giurisprudenza relativa al principio di tutela del legittimo affidamento in materia penale, di irrogazione di ammende o di recupero di un aiuto di Stato. Tuttavia, si tratterebbe nel caso di specie di misure restrittive che non costituiscono sanzioni, bensì misure conservative preventive. Esso sostiene che il rischio che un’entità adotti un comportamento censurabile può essere sufficiente (sentenza Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P,
EU:C:2013:776
, punto 85). Inoltre, il sistema di notifica di talune decisioni da parte delle autorità nazionali competenti non vincola le istituzioni dell’Unione, né gli altri Stati membri.
Il Regno Unito sostiene che l’opinione di un’autorità nazionale competente non equivale a una dichiarazione del Consiglio, che le affermazioni fatte valere dalla EIH erano formulate in termini generali e non costituivano un’assicurazione sufficientemente precisa e specifica secondo cui le operazioni concretamente effettuate dalla EIH erano lecite, che un operatore economico non può far valere un legittimo affidamento fondato su assicurazioni non conformi alle norme applicabili e, infine, che le disposizioni dei regolamenti n. 423/2007 e n. 961/2010 erano prive di ambiguità.
Giudizio della Corte
Il principio della certezza del diritto impone che la normativa sia chiara e precisa, e che la sua applicazione sia prevedibile per tutti gli interessati (sentenza Francia/Commissione, C‑325/91,
EU:C:1993:245
, punto 26).
Come constatato al punto 77 della presente sentenza, la normativa applicabile nel caso di specie era chiara, precisa e dettagliata. Quindi, senza commettere errori di diritto, il Tribunale ha constatato, al punto 179 della sentenza impugnata, che tale normativa era prevedibile per la ricorrente e ha respinto in quanto infondato, al punto 181 della suddetta sentenza, il suo argomento attinente alla violazione del principio di certezza del diritto.
Per quanto riguarda l’argomento attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, senza commettere errori di diritto, il Tribunale ha ricordato, al punto 174 della sentenza impugnata, la giurisprudenza secondo la quale il diritto di avvalersi di tale principio si estende a ogni individuo in capo al quale un’istituzione dell’Unione abbia fatto sorgere fondate speranze a causa di assicurazioni precise che gli avrebbe fornito. Tuttavia, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento dell’Unione idoneo a ledere i suoi interessi, egli non può invocare il beneficio di tale principio nel caso in cui tale provvedimento venga adottato (oltre alla giurisprudenza citata al suddetto punto 174, v. sentenza Alcoa Trasformazioni/Commissione, C‑194/09 P,
EU:C:2011:497
, punto 71).
Nel caso di specie, occorre constatare che il tenore letterale della normativa in questione era chiaro e non lasciava spazio ad alcun dubbio che gli operatori interessati erano sottoposti ad un regime di sblocco e di autorizzazione caso per caso, come descritto segnatamente ai punti 76 e 77 della presente sentenza. Inoltre, va ricordata la constatazione già effettuata al punto 73 della presente sentenza, vale a dire che la normativa applicabile è stata adottata in un contesto di crescenti sospetti e di maggiori controlli, sempre più severi, delle operazioni finanziarie, contesto che la ricorrente non poteva ignorare alla luce del suo status di banca specializzata nei servizi e nelle attività in Iran ovvero riguardanti l’Iran. A tal riguardo, la ricorrente avrebbe dovuto sapere che talune operazioni effettuate riguardavano entità designate come oggetto di misure restrittive ed erano quindi particolarmente sospette.
Occorre infine rilevare che, alla luce di tale contesto, le misure restrittive in questione sono state adottate nei confronti della ricorrente per il solo fatto di aver effettuato operazioni illecite. Infatti, anche supponendo che talune autorizzazioni o approvazioni generali, accordate dalla Bundesbank, in qualità di autorità nazionale competente designata dal Consiglio, abbiano potuto fondare un legittimo affidamento della ricorrente, un siffatto legittimo affidamento non può rendere illecite operazioni espressamente vietate dalla normativa in questione e non può, di conseguenza, ostare all’adozione delle suddette misure nei confronti della ricorrente.
Senza commettere errori di diritto, quindi, il Tribunale, al punto 177 della sentenza impugnata, ha respinto, in quanto infondato, l’argomento attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
Di conseguenza, il terzo motivo dev’essere respinto.
Sul quarto motivo
Argomenti delle parti
Con il suo quarto motivo, la EIH sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando, al punto 205 della sentenza impugnata, che essa non poteva far valere l’articolo 32, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010, atteso che aveva effettuato le operazioni illecite citate dal Consiglio. La EIH rammenta che l’obiettivo di tale articolo 32, paragrafo 2, consiste nel proteggere le imprese che hanno violato divieti menzionati in tale regolamento, ma che non sapevano, né potevano ragionevolmente sospettare, di averlo fatto.
La EIH contesta inoltre la conclusione del Tribunale, ai punti da 209 a 211 della sentenza impugnata, secondo la quale l’adozione di misure restrittive era necessaria al fine di realizzare l’obiettivo legittimo perseguito. La ricorrente aveva sostenuto che avrebbero potuto essere adottate altre misure, come quella, per la Bundesbank, di non approvare ulteriormente la procedura della terza tipologia o di non rilasciare più autorizzazioni sul fondamento dell’articolo 21 del regolamento n. 961/2010. Erroneamente, secondo la ricorrente, il Tribunale ha respinto l’eventualità dell’adozione di siffatte misure in quanto esse non erano idonee a garantire un sufficiente effetto di prevenzione.
La ricorrente sostiene che il Tribunale non ha tenuto conto dell’obbligo di leale cooperazione della Bundesbank per quanto riguarda l’attiva attuazione del regime di sanzioni. Rientrerebbe inoltre nella responsabilità delle istituzioni dell’Unione l’adozione di misure necessarie per evitare interpretazioni divergenti delle regole relative al regime di sanzioni da parte delle autorità nazionali competenti. La ricorrente conclude che la sua designazione come persona, entità o organismo oggetto di misure restrittive era una misura sproporzionata, che il Tribunale ha proceduto ad un’errata qualificazione giuridica della situazione di fatto e che ha tratto dal fascicolo conclusioni fondamentalmente inesatte. Essa ritiene altresì che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto concludendo, al punto 210 della sentenza impugnata, che il sistema di approvazione previsto all’articolo 21 del regolamento n. 961/2010 non era in grado di garantire un effetto di prevenzione equivalente al congelamento dei beni, mentre i due sistemi sono paragonabili.
Il Consiglio e il Regno Unito sostengono che il Tribunale non ha commesso errori di diritto nell’interpretazione dell’articolo 32, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010. Inoltre, tale disposizione non osta alla designazione di un’entità che soddisfa i criteri di designazione come entità oggetto di misure restrittive, bensì si limita ad impedire che tale entità sia considerata responsabile di violazioni involontarie. Il Consiglio ritiene che il Tribunale non sia incorso in errore di diritto considerando che le misure restrittive in questione erano proporzionate. Esso ricorda di essere abilitato a valutare il rischio di una fuga di capitali nel caso di una categoria di persone o di entità designate come oggetto di misure restrittive.
Il Consiglio e il Regno Unito sostengono infine che il sistema di approvazione previsto all’articolo 21 del regolamento n. 961/2010 non ha lo stesso effetto di un congelamento dei beni. Infatti, una volta che i beni sono congelati, il rischio che essi siano utilizzati in violazione di misure restrittive sarebbe manifestamente inferiore rispetto al rischio di violazioni collegate alle operazioni, potenzialmente molto numerose, per le quali è richiesta un’autorizzazione.
Giudizio della Corte
I passaggi criticati della sentenza impugnata nell’ambito del quarto motivo fanno parte della risposta che il Tribunale ha fornito al quarto motivo dedotto dinanzi ad esso, con il quale la ricorrente ha fatto valere che il Consiglio aveva violato il principio di proporzionalità, il suo diritto di proprietà nonché la sua libertà d’impresa.
La ricorrente ha sostenuto, in particolare, che il fatto di imporre la designazione di qualsiasi entità identificata come ausiliaria a favore di un’altra entità sanzionata nella violazione o nell’elusione di sanzioni, nonostante un siffatto ausilio possa essere stato fornito per negligenza ed essere insignificante, violava il principio di proporzionalità ed era contrario alle disposizioni dell’articolo 32, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010, secondo il quale i divieti di cui a tale regolamento non comportano alcun genere di responsabilità per le persone fisiche o giuridiche o le entità interessate se esse non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato tali divieti.
Al punto 205 della sentenza impugnata, il Tribunale ha disatteso tale argomento ricordando che, come risultava dalla risposta al secondo motivo dedotto dinanzi ad esso, le operazioni menzionate nelle motivazioni degli atti impugnati non erano lecite.
Così facendo, il Tribunale non ha commesso errori di diritto. È fuor di dubbio, infatti, che il rigetto del motivo con il quale la ricorrente contestava talune misure restrittive adottate in quanto essa aveva aiutato entità designate come oggetto di misure restrittive a sottrarsi alle misure restrittive a loro carico è sufficiente per giustificare il rigetto di un argomento fondato su un’asserita ragionevole ignoranza del carattere illecito dell’aiuto fornito.
Quanto alle misure alternative proposte dalla ricorrente, consistenti in particolare per la Bundesbank nel non approvare ulteriormente la procedura della terza tipologia o per il Consiglio nel suggerire alla Bundesbank una modifica della sua prassi regolamentare, non si può considerare che esse consentano la realizzazione dell’obiettivo perseguito, vale a dire la lotta contro la proliferazione nucleare ed il suo finanziamento in modo altrettanto efficace delle misure restrittive adottate nei confronti della ricorrente. Pertanto, il Tribunale non ha commesso errori di diritto concludendo, ai punti 210 e 211 della sentenza impugnata, che l’adozione delle misure restrittive nei confronti della ricorrente era necessaria al fine di realizzare l’obiettivo legittimo perseguito.
Di conseguenza deve essere respinto il quarto motivo, in quanto infondato.
Risulta da quanto precede che, poiché nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione è stato accolto, quest’ultima deve essere respinta integralmente.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è infondata, la Corte statuisce sulle spese.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché il Consiglio ha chiesto la condanna della ricorrente, quest’ultima, risultata soccombente, deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla suddetta parte.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
La Europäisch-Iranische Handelsbank AG è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.