CELEX: 62011TJ0297
Concorrenza
Procedimento amministrativo
Decisione di richiesta di informazioni
Necessità delle informazioni richieste
Principio di buona amministrazione
Obbligo di motivazione
Proporzionalità

Fatti
Nel corso del mese di ottobre 2008 la Commissione delle Comunità europee ha effettuato, in applicazione dell’articolo 20 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
), varie ispezioni nei locali di società attive nel settore del cemento, compreso nei locali della ricorrente, Buzzi Unicem SpA, della Dyckerhoff AG e della Cimalux SA, imprese controllate, direttamente o indirettamente, dalla ricorrente.
Con lettera del 30 settembre 2009 la Commissione ha inviato alla ricorrente una richiesta di informazioni divisa in due questionari. Il primo questionario riguardava i documenti prelevati nel corso delle ispezioni. Nel secondo questionario allegato a tale richiesta di informazioni la Commissione ha inviato alla ricorrente un elenco iniziale di 57 domande (in prosieguo: le «domande iniziali»). L’11 gennaio 2010 la ricorrente è stata destinataria di un’altra richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003.
Il 5 novembre 2010 la Commissione ha informato la ricorrente della propria intenzione di inviarle una decisione di richiesta d’informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e le ha comunicato la bozza di questionario che intendeva allegare a detta decisione.
Il 17 novembre 2010 la ricorrente ha presentato osservazioni su tale bozza di questionario.
Il 6 dicembre 2010 la Commissione ha informato la ricorrente della propria decisione di avviare un procedimento, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, nei confronti suoi e di sette società attive nel settore del cemento, per presunte infrazioni all’articolo 101 TFUE consistenti in «restrizioni dei flussi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), includendo restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive nel mercato del cemento e dei prodotti ad esso correlati» (in prosieguo: la «decisione di avvio del procedimento»).
Il 30 marzo 2011 la Commissione ha adottato la decisione C (2011) 2356 final, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Nella decisione impugnata la Commissione dichiara che, conformemente all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di comunicare tutte le informazioni necessarie (considerando 3 della decisione impugnata). Dopo aver ricordato che la ricorrente era stata informata della sua intenzione di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che tale impresa aveva presentato osservazioni in merito ad una bozza di questionario (considerando 4 e 5 della decisione impugnata), la Commissione ha chiesto mediante decisione, alla ricorrente e alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, di rispondere al questionario contenuto nell’allegato I, comprendente 79 pagine e composto da dieci serie di domande (considerando 6 della decisione impugnata).
La Commissione ha altresì ricordato la descrizione delle presunte infrazioni di cui al punto 5 supra (considerando 2 della decisione impugnata).
Riferendosi alla natura e alla quantità delle informazioni richieste, nonché alla gravità delle presunte infrazioni alle regole di concorrenza, la Commissione ha ritenuto opportuno accordare alla ricorrente un termine per la risposta di dodici settimane per le prime dieci serie di domande e di due settimane per l’undicesima, riguardante «Contatti e riunioni» (considerando 8 della decisione impugnata).
Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:
«
Articolo 1
[La ricorrente], insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione Europea, fornisce, entro dodici settimane, per quel che riguarda le domande dai numeri 1 a 10, e entro due settimane, per quel che riguarda la domanda numero 11, calcolate dalla data della notifica della presente decisione, le informazioni indicate nell’allegato I alla presente decisione nella forma richiesta nell’allegato II e nell’allegato III della presente decisione. Entrambi gli allegati costituiscono parte integrante della presente decisione.
Articolo 2
[La ricorrente,] insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione Europea, è destinataria della presente decisione (…)».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 giugno 2011, la ricorrente ha proposto il presente ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata.
Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale lo stesso giorno, essa ha presentato una domanda ai sensi dell’articolo 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale affinché la causa fosse decisa mediante procedimento accelerato.
Con decisione in data 14 settembre 2011, il Tribunale (Settima Sezione) ha respinto tale domanda.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 26 aprile 2013.
Nel ricorso la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
—
annullare, in tutto o in parte, la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi, vertenti, in sostanza, in primo luogo, sull’assenza o sull’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, nonché sulla violazione dei diritti della difesa, in secondo luogo, su un eccesso e uno sviamento di potere nell’adozione della decisione impugnata, nonché su un’inversione dell’onere della prova, in terzo luogo, su una violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, in quarto luogo, su una violazione del principio di proporzionalità e, in quinto luogo, su una violazione da parte della Commissione delle sue migliori pratiche relative alla comunicazione di dati economici, nonché del principio di buona amministrazione.
Sul primo motivo, vertente sull’assenza o sull’insufficienza della motivazione, nonché sulla violazione dei diritti della difesa
La ricorrente fa valere, in via principale, che la decisione impugnata è viziata da assenza di motivazione, in quanto non contiene alcuna indicazione riguardo all’oggetto e allo scopo della richiesta di informazioni e in quanto la motivazione non può essere interamente sostituita da un rinvio ad altri atti. In subordine, essa afferma che, quand’anche potesse tenersi conto del contenuto della decisione d’avvio del procedimento, la decisione impugnata continuerebbe ad essere viziata da una carenza di motivazione, in considerazione dell’eccessiva genericità della definizione delle presunte violazioni che intende verificare. Quanto agli altri elementi del contesto giuridico ai quali fa riferimento la Commissione, essi non consentirebbero di integrare la motivazione della decisione impugnata. La ricorrente è dell’avviso che tale insufficienza della motivazione le impedisca di valutare la necessità delle informazioni richieste e, quindi, di esercitare i suoi diritti di difesa.
La Commissione ritiene che la decisione impugnata sia sufficientemente motivata.
L’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo di consentire al giudice di svolgere il suo controllo sulla legittimità della decisione e di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per sapere se la decisione sia fondata o se essa sia eventualmente inficiata da un vizio che permetta di contestarne la validità, restando inteso che la portata di tale obbligo dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale esso è stato adottato, nonché dal complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenza della Corte del 25 ottobre 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Racc. pag. 3623
, punto 38; sentenze del Tribunale del 15 giugno 2005, Corsica Ferries France/Commissione,
T-349/03, Racc. pag. II-2197
, punti 62 et 63, e del 12 luglio 2007, CB/Commissione, T‑266/03, non pubblicata nella Raccolta, punto 35).
Secondo una giurisprudenza consolidata, gli elementi essenziali della motivazione di una decisione di richiesta di informazioni sono definiti allo stesso articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 (v. sentenza del Tribunale del 22 marzo 2012, Slovak Telekom/Commissione, T‑458/09 et T‑171/10, punti 76 e 77, e la giurisprudenza citata).
L’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 prevede che la Commissione «indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite». Tale disposizione precisa inoltre che la Commissione «[i]ndica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23», che essa «indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24» e che «[f]a menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso la decisione».
Tale delimitazione dell’obbligo di motivazione si spiega con la natura di misure istruttorie delle decisioni di richiesta di informazioni.
Occorre inoltre tener presente il fatto che il procedimento amministrativo ai sensi del regolamento n. 1/2003, che si svolge dinanzi alla Commissione, si suddivide in due fasi distinte e successive, ciascuna delle quali risponde ad una propria logica interna, ossia una fase di indagine preliminare, da un lato, e una fase contraddittoria, dall’altro. La fase di indagine preliminare, durante la quale la Commissione usa i poteri di indagine previsti dal regolamento n. 1/2003 e che si estende fino alla comunicazione degli addebiti, è finalizzata a permettere alla Commissione di raccogliere tutti gli elementi pertinenti a conferma o meno dell’esistenza di un’infrazione alle regole della concorrenza e di prendere una prima posizione sulla direzione nonché sull’ulteriore continuazione da dare al procedimento. Per contro, la fase contraddittoria, la quale si estende dalla comunicazione degli addebiti fino all’adozione della decisione finale, deve consentire alla Commissione di pronunciarsi definitivamente sulla violazione contestata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale dell’8 luglio 2008, AC‑Treuhand/Commissione,
T-99/04, Racc. pag. II-1501
, punto 47).
Da un lato, per quanto riguarda la fase di indagine preliminare, essa ha inizio dalla data in cui la Commissione, nell’esercizio dei poteri conferitile dagli articoli 18 e 20 del regolamento n. 1/2003, adotta misure che implicano la contestazione di aver commesso una violazione e che determinano importanti ripercussioni sulla situazione delle imprese sospettate. Dall’altro lato, è solo all’inizio della fase contraddittoria amministrativa che l’impresa interessata viene informata, mediante la comunicazione degli addebiti, di tutti gli elementi essenziali su cui si fonda la Commissione in tale stadio del procedimento e che tale impresa dispone di un diritto di accesso al fascicolo al fine di garantire l’esercizio effettivo dei suoi diritti della difesa. Di conseguenza, è solo dopo l’invio della comunicazione degli addebiti che l’impresa interessata può pienamente avvalersi dei suoi diritti della difesa. Laddove, infatti, tali diritti fossero estesi alla fase che precede l’invio della comunicazione degli addebiti risulterebbe compromessa l’efficacia dell’indagine della Commissione, in quanto l’impresa interessata sarebbe in grado, già dalla fase d’indagine preliminare, di identificare le informazioni note alla Commissione e, pertanto, quelle che possono esserle ancora nascoste (v., in tal senso, sentenza AC‑Treuhand/Commissione, punto 25 supra, punto 48 e la giurisprudenza citata).
Tuttavia, le misure istruttorie adottate dalla Commissione nel corso della fase di indagine preliminare, segnatamente le misure di accertamento e le richieste di informazioni, implicano per loro natura la contestazione di un’infrazione e sono atte a determinare conseguenze importanti sulla situazione delle imprese sospettate. È dunque importante evitare che i diritti della difesa possano essere irrimediabilmente compromessi nel corso di questa fase del procedimento amministrativo, posto che le misure istruttorie adottate possono avere un carattere determinante per la costituzione delle prove dell’illegittimità di comportamenti delle imprese atti a far sorgere la loro responsabilità (v., in tal senso, sentenza della Corte del 21 settembre 1989, Hoechst/Commissione,
46/87 e 227/88, Racc. pag. 2859
, punto 15, e sentenza AC‑Treuhand/Commissione, punto 25 supra, punti 50 e 51).
Al riguardo va ricordato che l’obbligo, imposto dall’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 alla Commissione, di indicare la base giuridica e lo scopo della richiesta di informazioni costituisce un’esigenza fondamentale al fine di far apparire il carattere giustificato delle informazioni richieste alle imprese interessate, ma anche di consentire alle stesse di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione pur facendo salvi nel contempo i loro diritti di difesa. Ne consegue che la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che le consentano di accertare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’inchiesta e sono indicate nella richiesta di informazioni (v., in questo senso e per analogia, sentenze del Tribunale del 12 dicembre 1991, SEP/Commissione,
T-39/90, Racc. pag. II-1497
, punto 25, e dell’8 marzo 1995, Société Générale/Commissione,
T-34/93, Racc. pag. II-545
, punto 40).
Come sottolineato dall’avvocato generale Jacobs al paragrafo 30 delle conclusioni presentate per la causa conclusasi con la sentenza della Corte del 19 maggio 1994, SEP/Commissione (
C-36/92 P, Racc. pag. I-1911, I-1914
), l’obbligo per la Commissione di indicare «lo scopo della domanda» significa, «naturalmente, [che la Commissione] deve identificare la presunta violazione delle norme sulla concorrenza», che «[l]a necessità dell’informazione va valutata in relazione allo scopo indicato nella domanda di informazioni» e che «[l]o scopo deve essere enunciato in maniera sufficientemente precisa, altrimenti sarà impossibile determinare se l’informazione è necessaria e si impedirà al Tribunale di esercitare il suo controllo giurisdizionale».
Risulta del pari da giurisprudenza costante che la Commissione non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione siffatta tutte le informazioni di cui è in possesso in merito a presunte infrazioni, né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica delle infrazioni stesse, ma che essa deve precisare chiaramente le supposizioni che intende verificare (sentenze Société Générale/Commissione, punto 28 supra, punti 62 e 63, e Slovak Telekom/Commissione, punto 22 supra, punto 77).
Non si può tuttavia imporre alla Commissione di indicare, al momento della fase di indagine preliminare, oltre alle presunte infrazioni che essa intende verificare, gli indizi, vale a dire gli elementi che la inducono a considerare l’ipotesi di una violazione dell’articolo 101 TFUE. In effetti, un obbligo del genere rimetterebbe in discussione l’equilibrio stabilito dalla giurisprudenza tra preservare l’efficacia delle indagini e preservare i diritti della difesa dell’impresa interessata.
Nella fattispecie, la decisione impugnata indica chiaramente che essa è stata adottata ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che le pratiche oggetto di indagine potrebbero costituire una violazione dell’articolo 101 TFUE. I considerando 10 e 11 della decisione si riferiscono espressamente alle sanzioni e al diritto di ricorso di cui supra al punto 23.
La sufficienza o meno della motivazione della decisione impugnata dipende quindi esclusivamente dalla questione se le presunte infrazioni che la Commissione intende verificare siano precisate con sufficiente chiarezza.
La motivazione della decisione impugnata al riguardo è costituita dalla menzione che compare al considerando 2 della stessa decisione secondo cui «[l]e presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati».
La decisione impugnata rinvia, inoltre, esplicitamente alla decisione di avvio del procedimento menzionata supra, al punto 5, la quale contiene informazioni supplementari sull’estensione geografica delle presunte infrazioni nonché sul tipo di prodotti presi in considerazione.
Il Tribunale rileva che la motivazione della decisione impugnata è redatta in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione ed è, quindi, criticabile a tal proposito. Si può tuttavia considerare che il riferimento a restrizioni delle importazioni nello Spazio economico europeo (SEE), a ripartizioni del mercato nonché a coordinamenti dei prezzi nei mercati del cemento e dei prodotti collegati, letto congiuntamente alla decisione di avvio del procedimento, corrisponde al grado minimo di chiarezza che consente di concludere che le prescrizioni dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 sono state rispettate.
Se ne deve dedurre che la decisione impugnata è sufficientemente motivata. Di conseguenza, occorre del pari concludere che la ricorrente era nella posizione di valutare la necessità delle informazioni richieste.
Tale conclusione non è inficiata dall’argomento della ricorrente vertente sul fatto che la Commissione non avrebbe precisato il periodo cui si riferiva l’indagine. In applicazione dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003, la Commissione non è infatti tenuta a fornire una motivazione su questo punto.
Il presente motivo dev’essere, pertanto, respinto.
Sul secondo motivo, vertente su un eccesso e su uno sviamento di potere da parte della Commissione, nonché su un’inversione dell’onere della prova
La ricorrente ritiene che la Commissione abbia ecceduto e sviato i propri poteri, adottando una decisione a carattere puramente esplorativo, mentre una decisione adottata sul fondamento dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 dovrebbe servire unicamente a confermare la realtà degli indizi già in suo possesso. Essa critica la Commissione per non aver precisato lo scopo della sua richiesta di informazioni. A parere della ricorrente, inoltre, le modifiche che la Commissione ha apportato alle diverse richieste di informazioni attestano che la stessa non fosse in possesso di indizi rivelatori dell’esistenza di un’infrazione al diritto della concorrenza allorché ha adottato la decisione impugnata. Il carattere esplorativo della decisione impugnata risulterebbe inoltre dal controricorso della Commissione. Così procedendo, la Commissione avrebbe anche invertito l’onere della prova, imponendo alle imprese interessate l’obbligo di fornirle elementi di prova che verranno utilizzati nei loro confronti. La ricorrente sostiene che, nelle circostanze del caso, la Commissione poteva, eventualmente, condurre un’indagine settoriale ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1/2003.
In primo luogo, il Tribunale osserva che il presente motivo, nei limiti in cui muove alla Commissione la censura di non aver precisato lo scopo della sua richiesta di informazioni, si confonde con l’argomento presentato nell’ambito del primo motivo, vertente sull’assenza di motivazione, e deve essere pertanto respinto per le ragioni esposte supra ai punti da 21 a 37.
In secondo luogo, occorre osservare che il presente motivo contiene anche, in sostanza, una critica vertente sull’arbitrarietà della decisione impugnata, sulla base del rilievo che la Commissione non sarebbe stata in possesso di indizi atti a dimostrare l’esistenza di una violazione del diritto della concorrenza prima dell’adozione della suddetta decisione.
È certamente vero che l’esigenza di una tutela contro interventi delle pubbliche autorità nella sfera di attività privata di una persona, fisica o giuridica, che siano arbitrari o sproporzionati costituisce un principio generale del diritto dell’Unione (sentenza Slovak Telekom/Commissione, punto 22 supra, punto 81).
Occorre del pari sottolineare che, per rispettare tale principio generale, una decisione di richiesta di informazioni deve mirare a raccogliere la documentazione necessaria per verificare la realtà e la portata di situazioni di fatto e di diritto relativamente alle quali la Commissione dispone già di informazioni, che costituiscono indizi sufficientemente seri da legittimare il sospetto di un’infrazione alle norme sulla concorrenza (v., in questo senso e per analogia, sentenza della Corte 22 ottobre 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Racc. pag. I-9011
, punti 54 e 55).
Nondimeno, si deve necessariamente constatare che la ricorrente si limita a muovere un certo numero di critiche generiche relativamente all’atteggiamento della Commissione nel corso del procedimento amministrativo. Quindi, nelle circostanze della fattispecie, in mancanza di una domanda esplicita e motivata della ricorrente, non vi è luogo per il Tribunale di verificare di propria iniziativa se la Commissione disponesse di indizi sufficientemente seri che giustificassero l’adozione della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza della Corte del 14 marzo 2013, Viega/Commissione, C‑276/11 P, punti da 41 a 43).
In terzo luogo e di conseguenza, deve essere respinta la censura relativa al fatto che la Commissione avrebbe commesso uno sviamento di potere adottando una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 anziché un’indagine settoriale, non avendo la ricorrente dimostrato che la Commissione abbia utilizzato i poteri conferitile da tale disposizione per una finalità ad essa estranea.
Inoltre, non è superfluo sottolineare che il ricorso ad un’indagine settoriale ai sensi dell’articolo dell’articolo 17 del regolamento n. 1/2003 non avrebbe necessariamente natura meno vincolante per la ricorrente rispetto ad una decisione di richiesta di informazioni adottata ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. In applicazione dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1/2003, infatti, la Commissione può irrogare un’ammenda in caso di fornitura di informazioni inesatte, incomplete o fuorvianti o se la ricorrente non fornisca le informazioni entro il termine stabilito, a seguito di una decisione adottata ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1/2003. Lo stesso avviene per la possibilità di infliggere penalità di mora ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del medesimo regolamento. La Commissione dispone, pertanto, di mezzi di coercizione identici nell’ambito delle procedure di cui all’articolo 17 e all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
In quarto luogo, per quanto attiene alla censura attinente al fatto che la Commissione avrebbe imposto alla ricorrente di fornirle elementi di prova che saranno utilizzati nei suoi confronti e operato, quindi, un’inversione dell’onere della prova a suo detrimento, essa sarà analizzata congiuntamente all’argomento della ricorrente presentato nell’ambito del terzo motivo, che contesta la natura delle informazioni richieste, col quale si confonde.
Con tale riserva, occorre respingere il secondo motivo.
Sul terzo motivo e sulla prima parte del quarto motivo, vertenti su una violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003
Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente sostiene che la Commissione ha violato l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, il quale l’autorizza unicamente ad imporre ad un’impresa la fornitura di elementi di natura fattuale in suo possesso e che siano necessari. In primo luogo, le domande 1D, 5R, 5S, 5T e 5V comporterebbero la fornitura di stime ed opinioni ed eccederebbero, pertanto, l’ambito della comunicazione di elementi di natura fattuale. Lo stesso potrebbe dirsi delle domande che le chiedono di valutare determinate distanze (domande 1A, punto Y, 1B, punti AB et AC, 3, punti AB e AC, e 4, punto Y). In secondo luogo, la Commissione chiederebbe la comunicazione di informazioni riguardo alle quali essa ammette che non sono in possesso dell’impresa interessata o non possono esserlo. In terzo luogo, la ricorrente ritiene che la Commissione le chieda di fornire informazioni che avrebbe potuto essa stessa ottenere.
Con la prima parte del quarto motivo, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata è stata adottata in violazione dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 giacché con essa si chiede la fornitura di informazioni che non sono «necessarie» ai sensi di tale disposizione.
La Commissione chiede che questi due motivi siano respinti.
Poiché il terzo motivo e la prima parte del quarto motivo vertono entrambi su una violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, il Tribunale considera opportuno analizzarli congiuntamente.
Sulla natura delle informazioni richieste
Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente contesta il diritto della Commissione di imporle di rispondere a domande che, da un lato, vanno oltre la fornitura di elementi di natura fattuale o, d’altro lato, vertono su informazioni che non sono in suo possesso.
Occorre ricordare che, ai termini del considerando 23 del regolamento n. 1/2003, la «Commissione dovrebbe disporre in tutta [l’Unione] del potere di esigere le informazioni necessarie per individuare accordi, decisioni e pratiche concordate vietati dall’articolo [101 TFUE], nonché casi di abuso di posizione dominante vietati dall’articolo [102 TFUE]». Esso aggiunge che «[n]el conformarsi a una decisione della Commissione le imprese non possono essere costrette ad ammettere di aver commesso un’infrazione, ma sono in ogni caso tenute a rispondere a quesiti concreti e a fornire documenti, anche se tali informazioni possono essere utilizzate per accertare contro di esse o contro un’altra impresa l’esistenza di un’infrazione».
Pertanto, giacché occorre intendere per fornitura di «informazioni» ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 non solo la produzione di documenti, ma anche l’obbligo di rispondere a domande riguardanti tali documenti, la Commissione non è limitata a richiedere solo di produrre dati esistenti indipendentemente da qualsiasi intervento dell’impresa interessata. Essa può pertanto rivolgere ad un’impresa domande che richiedono una formattazzazione dei dati richiesti (v., in tal senso e per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Darmon presentate per la causa conclusasi con la sentenza della Corte del 18 ottobre 1989, Orkem/Commissione,
374/87, Racc. pag. 3283
, paragrafo 55).
Occorre tuttavia sottolineare che l’esercizio di tale prerogativa è delimitato dal rispetto di almeno due principi. Da un lato, come è ricordato al considerando 23 del regolamento n. 1/2003, le domande rivolte ad un’impresa non possono costringerla ad ammettere di aver commesso un’infrazione. Dall’altro, la fornitura delle risposte a tali questioni non deve rappresentare un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’indagine (sentenze del Tribunale del 12 dicembre 1991, SEP/Commissione, punto 28 supra, punto 51; del 30 settembre 2003, Atlantic Container Line e a./Commissione,
T-191/98, da T-212/98 a T-214/98, Racc. pag. II-3275
, punto 418, e Slovak Telekom/Commissione, punto 22 supra, punto 81).
Poiché l’eventuale sproporzione dell’onere che comporta la risposta alla decisione impugnata è contestata nell’ambito della seconda parte del quarto motivo, è sufficiente verificare, per il momento, se talune questioni abbiano potuto costringere la ricorrente ad ammettere di aver commesso un’infrazione.
Da giurisprudenza costante risulta che la Commissione non può imporre ad un’impresa l’obbligo di fornire risposte con le quali quest’ultima sarebbe indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione, che deve essere provata dalla Commissione (sentenza Orkem/Commissione, punto 56 supra, punti 34 e 35, e sentenza del Tribunale del 28 aprile 2010, Amann & Söhne et Cousin Filterie/Commissione,
T-446/05, Racc. pag. II-1255
, punto 325).
È del pari ricordato nella giurisprudenza che il diritto al silenzio assoluto non può essere riconosciuto a un’impresa destinataria di una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. Infatti, il riconoscimento di un diritto siffatto andrebbe oltre quanto è necessario per preservare i diritti della difesa delle imprese e costituirebbe un ostacolo ingiustificato allo svolgimento, da parte della Commissione, del compito di vigilanza sul rispetto delle regole di concorrenza nel mercato comune. Un diritto al silenzio può essere riconosciuto all’impresa interessata soltanto nei limiti in cui essa sarebbe costretta a fornire risposte attraverso le quali sarebbe indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione, che deve essere provata dalla Commissione (v., in tal senso e per analogia, sentenza Amann & Söhne e Cousin Filterie/Commissione, punto 59 supra, punto 326).
Per preservare l’effetto utile dell’articolo 18 del regolamento, la Commissione può quindi obbligare le imprese a fornirle tutte le informazioni necessarie per quanto attiene ai fatti di cui esse possono avere conoscenza e a comunicarle, se del caso, i relativi documenti di cui siano in possesso, anche se essi possono servire ad accertare l’esistenza di un comportamento anticoncorrenziale. Tale potere di richiedere informazioni della Commissione non contrasta né con l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, né con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Esso non è neppure contrario agli articolo 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (v., in tal senso e per analogia, sentenza Amann & Söhne e Cousin Filterie/Commissione, punto 59 supra, punto 327).
Il fatto di essere obbligati a rispondere a domande vertenti puramente su aspetti di fatto poste dalla Commissione e a soddisfare le richieste della stessa di produrre documenti preesistenti non è idoneo a costituire una violazione del principio fondamentale del rispetto dei diritti della difesa, enunciato all’articolo 48, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali, o di quello del diritto ad un processo equo, enunciato all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, che offrono, nel settore del diritto della concorrenza, una protezione equivalente a quella garantita dall’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Nulla impedisce, infatti, al destinatario di una richiesta di informazioni di dimostrare, in un momento successivo nell’ambito del procedimento amministrativo o nel corso di un procedimento dinanzi al giudice dell’Unione, che i fatti esposti nelle sue risposte o i documenti comunicati hanno un significato diverso da quello considerato dalla Commissione (v., in tal senso e per analogia, sentenza Amann & Söhne e Cousin Filterie/Commissione, punto 59 supra, punto 328).
Un’impresa non può pertanto sottrarsi ad una richiesta di produrre documenti sulla base del rilievo che, ottemperandovi, sarebbe costretta a testimoniare contro se stessa (v., in tal senso, sentenza della Corte del 29 giugno 2006, Commissione/SGL Carbon,
C-301/04 P, Racc. pag. I-5915
, punto 48). Per quanto riguarda le risposte alle domande che la Commissione potrebbe rivolgere alle imprese, occorre distinguere a seconda che esse possano essere qualificate come puramente fattuali o meno. È solo nel caso in cui una domanda non possa essere qualificata come attinente puramente ai fatti che occorre verificare se essa implichi una risposta attraverso la quale l’impresa interessata sarebbe indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione, che deve essere provata dalla Commissione.
In primo luogo, occorre osservare che le domande 5R, 5S, 5T e 5V vertono sulla produzione massima di CEM I, sull’utilizzo complessivo delle capacità produttive, sull’impiego totale delle capacità di macinazione e sul volume di produzione annua e presentano, pertanto, una dimensione esclusivamente fattuale.
In secondo luogo, il Tribunale considera che ciò valga anche per le questioni 1A, punto Y, 1B, punto AB, 1B, punto AC, 3, punto AB, 3, punto AC, e 4, punto Y, nei limiti in cui la stima, richiesta alla ricorrente, delle distanze da percorrere presenta natura esclusivamente fattuale.
In terzo luogo, per quanto riguarda la questione 1D, essa è formulata nei seguenti termini:
«Sulla base delle informazioni trasmesse nelle risposte alle varie domande del questionario, si prega di indicare la metodologia ritenuta appropriata dalla
vostra impresa
per il calcolo dei margini lordi trimestrali riguardanti:
1)
Le singole operazioni;
2)
Le operazioni frazionate, considerando lo stesso frazionamento utilizzato nelle domande concernenti le vendite interne e le vendite in esportazione;
3)
Ciascun
sito di approvvigionamento
».
Si deve necessariamente constatare che, con tale questione, la Commissione impone alla ricorrente di prendere posizione sul metodo che occorrerebbe seguire per calcolare il margine lordo trimestrale. Pertanto essa non può essere qualificata come riguardante meri aspetti di fatto giacché essa richiede alla ricorrente di fornire una valutazione. In ciò essa si distingue dalla precedente domanda 1C, la quale ha una dimensione esclusivamente fattuale in quanto in essa è richiesta la comunicazione «per ciascun paese di riferimento [di] un elenco di tutti i margini che [l’impresa registra] nel corso delle attività commerciali».
Occorre dunque verificare se la risposta alla domanda 1D possa indurre la ricorrente ad ammettere l’esistenza di un’infrazione che deve essere provata dalla Commissione.
A titolo preliminare, il Tribunale rileva che a torto che la Commissione afferma che la ricorrente poteva non fornire risposta a tale domanda in virtù del fatto che l’allegato II, lettera a), paragrafo 4, della decisione impugnata, riguardante le istruzioni da rispettare nel rispondere all’allegato I, prevede la possibilità di rispondere utilizzando la dicitura «UNK», designante il termine inglese «unknown» (sconosciuto).
È vero, certamente, che la circostanza che un’impresa sia libera di rispondere o di non rispondere alla questione posta impedisce di considerare che la Commissione le imponga l’obbligo di fornire risposte attraverso le quali potrebbe essere indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione, che deve essere provata dalla Commissione (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 20 aprile 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione,
da T-305/94 a T-307/94, da T-313/94 a T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 e T-335/94, Racc. pag. II-931
, punti 455 et 456).
Occorre tuttavia ricordare che tale giurisprudenza riguardava una domanda contenuta in una semplice richiesta di informazioni, atto privo di efficacia vincolante, per il quale non esiste alcuna ambiguità quanto alla libertà dell’impresa interessata di non rispondere.
Orbene, nella fattispecie in esame non si ritrova tale mancanza di ambiguità. Da un lato, la domanda 1D è formulata in modo tale da lasciare intendere che la ricorrente era tenuta a rispondervi. D’altro lato, dalla lettura dell’allegato II, lettera a), paragrafo 4, della decisione impugnata non si può dedurre che fosse chiaramente offerta alla ricorrente la possibilità di non rispondere alla domanda 1D. Tale paragrafo sottolinea infatti, che, come «principio di validità generale, si chiede di fornire tutte le informazioni registrate dal[l’]impresa» e che, solo se «[l’]impresa non conservi in alcun modo l’informazione richiesta, si prega di segnalare il dato mancante in maniera chiara e uniforme nei fogli Excel utilizzando l’abbreviazione “UNK” (non disponibile/sconosciuto)». Esso non contempla, pertanto, la situazione di un’impresa che non voglia rispondere ad una domanda che le è stata posta.
Per quanto concerne la questione se la domanda 1D costituisca una violazione dei diritti della difesa, occorre certamente rilevare che, in un contesto in cui viene del pari chiesto alla ricorrente di produrre dati fattuali relativi ai suoi margini di utili, la valutazione che essa deve fornire ai sensi della domanda 1D equivale a commentare il livello dei suoi margini di utili, benché questi ultimi possano costituire un indizio rivelatore dell’esistenza di pratiche restrittive della concorrenza.
Tuttavia, occorre altresì prendere in considerazione la possibilità offerta alla ricorrente, in una fase ulteriore del procedimento amministrativo o nell’ambito di un ricorso contro la decisione definitiva della Commissione, di avanzare un’interpretazione della sua risposta alla domanda 1D diversa da quella che potrebbe prendere in considerazione la Commissione.
A tal riguardo occorre distinguere tra due tipi di situazioni.
Da un lato, ove la Commissione constati una violazione delle norme sulla concorrenza basandosi sulla supposizione che i fatti accertati possono trovare spiegazione soltanto in funzione della sussistenza di un comportamento anticoncorrenziale, il giudice dell’Unione sarà indotto ad annullare la decisione di cui trattasi qualora le imprese interessate adducano un’argomentazione che ponga in una luce diversa i fatti accertati dalla Commissione e che consenta, quindi, di sostituire una spiegazione plausibile dei fatti diversa da quella considerata dalla Commissione per concludere per la sussistenza di un’infrazione. Infatti, in un’ipotesi del genere, non si può ritenere che la Commissione abbia fornito la prova della sussistenza di un’infrazione al diritto della concorrenza (v. sentenza della Corte del 22 novembre 2012, E.ON Energie/Commissione, C‑89/11 P, punto 74, e la giurisprudenza citata). Questioni che, pur se non possono essere qualificate come puramente attinenti ad aspetti di fatto, comportano una risposta la cui interpretazione, presa in considerazione dalla Commissione, potrà essere contestata dall’impresa interessata con tali modalità non creano a vantaggio di quest’ultima un diritto al silenzio.
D’altro lato, qualora la Commissione sia stata in grado di dimostrare la partecipazione di un’impresa a riunioni tra imprese aventi carattere manifestamente anticoncorrenziale, incombe a quest’ultima fornire una diversa spiegazione del contenuto di tali riunioni. Del pari, quando la Commissione si basa su elementi di prova che sono, in linea di principio, sufficienti a dimostrare l’esistenza dell’infrazione, l’impresa interessata non può limitarsi ad evocare la possibilità che si sia verificata una circostanza atta a pregiudicare il valore probatorio di tali elementi di prova affinché la Commissione abbia l’onere di dimostrare che detta circostanza non ha potuto incidere sul loro valore probatorio. Al contrario, tranne nel caso in cui la prova in questione non possa essere fornita dall’impresa interessata per effetto del comportamento della stessa Commissione, incombe all’impresa interessata dimostrare adeguatamente, da un lato, la sussistenza della circostanza da essa invocata e, dall’altro, che tale circostanza mette in discussione il valore probatorio degli elementi di prova sui quali si basa la Commissione (v. sentenza E.ON Energie/Commissione, punto 76 supra, punti 75 et 76 nonché giurisprudenza citata). Relativamente a questioni che avrebbero per oggetto o per effetto di indurla a fornire alla Commissione elementi del genere, un’impresa dispone necessariamente del diritto al silenzio. In caso contrario, infatti, essa sarebbe indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione, che deve essere provata dalla Commissione, ai sensi della giurisprudenza di cui supra al punto 60.
Si deve necessariamente constatare che la domanda 1D non richiede una risposta che, ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 76, potrebbe essere considerata sufficiente a dimostrare l’esistenza di una o più delle presunte infrazioni sulle quali la Commissione indaga. Così, nell’eventualità che la Commissione facesse valere contro la ricorrente la valutazione emessa nell’ambito della sua risposta alla domanda ai sensi della 1D, resterebbe possibile alla ricorrente, se del caso, di addurre un’interpretazione della sua risposta diversa da quella presa in considerazione dalla Commissione.
Ne consegue che la Commissione, imponendo alla ricorrente di rispondere alla domanda 1D, non ne ha violato i diritti della difesa.
Infine, per quanto attiene alla critica mossa dalla ricorrente vertente sul fatto che la Commissione le imporrebbe di fornire informazioni che non sono in suo possesso, occorre ricordare che, da un lato, alla ricorrente incombe l’obbligo di collaborazione attiva, per cui deve tenere a disposizione della Commissione tutte le informazioni riguardanti l’oggetto dell’indagine (sentenze Orkem/Commissione, punto 56 supra, punto 27, e Société Générale/Commissione, punto 28 supra, punto 72), e, dall’altro, che, per le ragioni evocate supra ai punti da 55 a 57, la Commissione può rivolgerle domande che comportano la formattazione dei dati richiesti.
Occorre in ogni caso sottolineare che, se è vero, per le ragioni evocate supra al punto 72, che l’allegato II, lettera a), paragrafo 4, della decisione impugnata non contempla la situazione di un’impresa che non voglia rispondere ad una domanda rivoltale, esso tuttavia trova applicazione relativamente a informazioni di cui la ricorrente non sia in grado di disporre.
Il Tribunale considera, pertanto, che a torto la ricorrente muove alla decisione impugnata la censura di averle imposto di fornire informazioni che non si trovavano in suo possesso.
Le censure relative alla natura delle informazioni richieste devono essere pertanto respinte.
Sulla necessità delle informazioni richieste
Com’è già stato sottolineato supra al punto 28, la Commissione può chiedere soltanto la comunicazione di informazioni che le consentano di accertare le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’indagine e che sono indicate nella domanda di informazioni (sentenze del 12 dicembre 1991, SEP/Commissione, punto 28 supra, punto 25, e Société Générale/Commissione, punto 28 supra, punto 40).
Tenuto conto del suo ampio potere di controllo e di accertamento, spetta alla Commissione valutare la necessità delle informazioni che essa richiede alle imprese interessate (v., in tal senso, sentenze della Corte del 18 maggio 1982, AM & S Europe/Commissione,
155/79, Racc. pag. 1575
, punto 17, e Orkem/Commissione, punto 56 supra, punto 15). Per quanto riguarda il controllo che il Tribunale esercita su tale valutazione della Commissione, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «informazioni necessarie» deve essere interpretata in funzione delle finalità per le quali sono stati conferiti alla Commissione i poteri di accertamento di cui trattasi. L’esigenza di una correlazione tra la richiesta di informazioni e la presunta infrazione è quindi soddisfatta allorché, in questa fase del procedimento, si può legittimamente considerare che tale richiesta presenti un rapporto con la presunta infrazione, nel senso che la Commissione possa ragionevolmente supporre che il documento le sarà utile nell’accertare l’esistenza dell’infrazione contestata (sentenze del 12 dicembre 1991, SEP/Commissione, punto 28 supra, punto 29, e Slovak Telekom/Commissione, punto 22 supra, punto 42).
La ricorrente fa valere, in sostanza, quattro censure. Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente contesta il diritto della Commissione di chiederle la fornitura di dati che avrebbe potuto ottenere essa stessa (prima censura). Nell’ambito della prima parte del quarto motivo, la ricorrente contesta la necessità, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, dell’obbligo di comunicare informazioni fornite precedentemente (seconda censura), nonché l’impiego di un formato diverso, con l’uso di criteri e variabili diverse (terza censura). Essa contesta inoltre la necessità di talune informazioni supplementari richieste dalla Commissione con la decisione impugnata (quarta censura).
– Sull’affermazione attinente alla natura pubblica di alcune delle informazioni richieste
Nell’ambito di tale censura la ricorrente contesta, in sostanza, la necessità delle domande vertenti sui codici di avviamento postale dei siti di approvvigionamento, dei siti di destinazione e del luogo di consegna oppure comportanti il calcolo delle distanze percorse dal prodotto, dal luogo di approvvigionamento all’indirizzo di consegna, giacché tali informazioni sarebbero di carattere pubblico.
Occorre tuttavia sottolineare che siffatte informazioni, pur se sono per loro natura reperibili dalla Commissione, costituiscono il complemento logico di informazioni in possesso unicamente della ricorrente. Pertanto la loro eventuale natura pubblica non è atta ad impedire che esse possano essere considerate necessarie ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003.
– Sull’argomento relativo al fatto che la Commissione sarebbe stata in possesso di alcune delle informazioni richieste prima della decisione impugnata
La ricorrente contesta il diritto della Commissione di chiederle informazioni che sono state fornite precedentemente.
Il Tribunale rileva che al considerando 6 della decisione impugnata è precisato quanto segue:
«In tale contesto, la Commissione ritiene opportuno invitare [la ricorrente], mediante decisione, a fornire le informazioni di cui al questionario figurante all’allegato I della presente decisione. L’allegato I, nella misura necessaria, tiene nella dovuta considerazione le risposte alle lettere di cui al [considerando] 4 della presente decisione e le osservazioni formulate dalle imprese indagate nel corso dell’indagine. Alcune informazioni richieste sono già state sollecitate [alla ricorrente] a norma dell’articolo 18, paragrafo 2, ma sono state riproposte nuovamente nell’allegato I per ricevere una risposta completa, coerente e consolidata. Inoltre, l’allegato I richiede informazioni supplementari ugualmente necessarie per valutare la compatibilità delle pratiche oggetto dell’indagine con le regole UE in materia di concorrenza in piena cognizione dei fatti e del loro corretto contesto economico».
Ne deriva che la Commissione avanza essenzialmente due giustificazioni a sostegno della sua richiesta di informazioni: da un lato, la volontà «ricevere una risposta completa, coerente e consolidata» e, dall’altro, la ricerca di informazioni supplementari rispetto a quelle fornite in precedenza.
Per quanto riguarda la prima giustificazione addotta dalla Commissione, si deve necessariamente constatare che la decisione impugnata sembra essere stata effettivamente adottata, almeno in parte, allo scopo di ottenere, segnatamente, dalla ricorrente una versione consolidata delle risposte da essa in precedenza fornite.
Si deve osservare che le domande 1A, da 1Ei) a 1Eiii), 1F, da 2 a 5, 9A, 9B e 10 dell’allegato I della decisione impugnata hanno un oggetto affine a quello, rispettivamente, delle domande iniziali 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, della domanda iniziale 40, lettere a) e b), e della domanda iniziale 7.
Va inoltre rilevato che, come ammesso dalla Commissione in udienza, le prime dieci domande del questionario che compaiono all’allegato I della decisione impugnata sono identiche a quelle che compaiono in allegato alle decisioni inviate alle altre sette imprese interessate dal procedimento menzionato supra al punto 5. Se ne può solo dedurre che la Commissione non ha proceduto all’individualizzazione delle domande rivolte a ciascuna delle imprese interessate in base al grado di precisione e alla qualità delle risposte precedenti.
Pertanto, si potrebbe considerare che la decisione impugnata abbia, almeno in parte, lo scopo di ottenere una versione consolidata delle informazioni in precedenza fornite. Tale impressione è rafforzata dalla natura estremamente precisa delle indicazioni del questionario relative alla forma nella quale devono essere presentate le risposte. Vi è dunque innegabilmente una volontà della Commissione di ottenere risposte in un formato che consenta una maggiore facilità nel raffronto dei dati raccolti presso le imprese interessate.
Occorre tuttavia ricordare che il Tribunale, nella sentenza Atlantic Container Line e a./Commissione (citata supra al punto 57, punto 425), ha sottolineato che richieste di informazioni dirette ad ottenere informazioni su un documento già in possesso della Commissione non potevano essere considerate giustificate dalle necessità dell’inchiesta.
Va inoltre sottolineato che, perché una decisione di richiesta di informazioni possa rispettare il principio di proporzionalità, non è sufficiente che l’informazione richiesta sia connessa all’oggetto dell’indagine, occorre altresì che l’obbligo di fornire un’informazione, imposto ad un’impresa, non costituisca per quest’ultima un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’inchiesta (sentenze Atlantic Container Line e a./Commissione, punto 57 supra, punto 418, e Slovak Telekom/Commissione, punto 22 supra, punto 81).
Se ne deve dedurre che una decisione che impone al destinatario di fornire nuovamente informazioni richieste in precedenza per il motivo che solo talune di esse sarebbero, secondo la Commissione, non esatte potrebbe apparire come costituente un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’indagine e non sarebbe conforme, pertanto, né al principio di proporzionalità né al requisito di necessità. È, infatti, possibile per la Commissione, in una situazione del genere, di delimitare con precisione le informazioni che ritiene debbano essere corrette dall’impresa interessata.
Del pari, l’intento di agevolare la trattazione delle risposte fornite dalle imprese non può giustificare che sia imposto a queste ultime di fornire, con un nuovo formato, informazioni già in possesso della Commissione. Pur se le imprese hanno un obbligo di collaborazione attiva, il quale implica che esse tengono a disposizione della Commissione tutti gli elementi di informazione riguardanti l’oggetto dell’indagine (sentenze Orkem/Commissione, punto 56 supra, punto 27, e Société Générale/Commissione, punto 28 supra, punto 72), detto obbligo di collaborazione attiva non può arrivare sino alla formattazione delle informazioni già in possesso della Commissione.
Occorre quindi, nelle circostanze della fattispecie, verificare la fondatezza della seconda giustificazione avanzata dalla Commissione, vertente sulla necessità di ottenere informazioni supplementari.
Alla luce della giurisprudenza citata supra, ai punti 84 e 85, occorre considerare che una decisione della Commissione che richiede la fornitura di informazioni più precise di quelle fornite fino a quel momento deve essere considerata giustificata dalle necessità dell’indagine. In effetti, la ricerca di tutti gli elementi pertinenti che confermano o smentiscono l’esistenza di una violazione delle regole di concorrenza può comportare che la Commissione chieda alle imprese di precisare o di fornire dettagli riguardo a talune informazioni che le sono state in precedenza comunicate.
In proposito occorre rilevare che talune domande riguardano informazioni non domandate mediante le richieste di informazioni anteriori. Così è per le serie di domande 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, da 8A a 8C, 9C e 11.
Inoltre per quanto riguarda le domande 1A, da 1Ei) a 1Eiii), 1F, da 2 a 5, 9A, 9B e 10 dell’allegato I della decisione impugnata, si deve necessariamente rilevare che esse comportano, in realtà, la fornitura di informazioni supplementari rispetto a quelle fornite mediante le richieste di informazioni anteriori, in quanto esse presentano un livello maggiore di precisione, per effetto della modifica del loro ambito di applicazione o dell’aggiunta di variabili supplementari.
Si deve pertanto concludere che la circostanza che il questionario che costituisce l’allegato I della decisione impugnata miri ad ottenere vuoi nuove informazioni vuoi informazioni più dettagliate è idonea a giustificare la necessità delle informazioni richieste.
La presente censura deve essere pertanto respinta.
– Sulla censura che contesta la necessità del livello ulteriore di precisione richiesto dalla decisione impugnata
La ricorrente ritiene che, trattandosi di domande il cui oggetto è sostanzialmente identico a quello delle domande precedenti, il livello supplementare di precisione non fosse necessario ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003. Essa contesta, più in particolare, la necessità di modificare la presentazione formale dei dati, la modifica dei criteri di calcolo e delle definizioni utilizzate nonché l’aggiunta di nuove variabili.
È stato esposto supra, al punto 101, che le necessità dell’indagine sono idonee a giustificare che la Commissione richieda alle imprese di precisare o di fornire dettagli in merito a talune informazioni d’ordine fattuale che le sono state precedentemente fornite.
Occorre inoltre prendere in considerazione la grande tecnicità del settore economico oggetto dell’inchiesta, in quanto essa è atta a giustificare l’adozione di un questionario supplementare diretto ad adeguare e a precisare le informazioni già in possesso della Commissione.
In tali circostanze, il Tribunale considera pertanto che i cambiamenti apportati rispetto alle domande iniziali devono essere considerati necessari per l’esame delle presunte infrazioni menzionate nella decisione impugnata.
– Sulla censura con cui si contesta la necessità delle informazioni supplementari richieste
La ricorrente ritiene che le informazioni supplementari richieste dalla Commissione non possano essere considerate necessarie ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003. Essa fa riferimento specificamente alle domande 1A, 1B, 5, alla domanda 5, punto Y, alla domanda 7, punti G e H.
In primo luogo, per quanto riguarda la necessità dell’inclusione del CEM I sfuso e del clinker relativamente alle vendite interne (domanda 1A) e gli acquisti interni (domanda 1B), è sufficiente osservare che tali prodotti costituiscono varietà di cemento e che, pertanto, informazioni vertenti sul prezzo delle operazioni che li riguardano appaiono, per loro stessa natura, avere un rapporto, ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 84, con le presunte infrazioni menzionate nella decisione impugnata.
In secondo luogo, per quanto riguarda la domanda 5, la domanda 5, punto Y, e la domanda 7, punti G e H, appare che la ricorrente contesta l’utilità delle informazioni richieste. In sostanza, talune circostanze ignorate dalla Commissione nel redigere il questionario priverebbero i dati forniti di affidabilità.
Occorre ricordare che lo scopo della fase di indagine preliminare nel quale si inserisce la decisione impugnata è di consentire alla Commissione di raccogliere tutti gli elementi pertinenti che confermano o meno l’esistenza di un’infrazione alle regole della concorrenza e di prendere una prima posizione sulla direzione nonché sull’ulteriore continuazione da dare al procedimento. Per contro, la fase contraddittoria, la quale si estende invece dalla comunicazione degli addebiti fino all’adozione della decisione finale, deve consentire alla Commissione di pronunciarsi definitivamente sulla violazione contestata (v., in tal senso, sentenza AC‑Treuhand/Commissione, punto 25 supra, punto 46).
Dal momento quindi che la domanda 5, la domanda 5, punto Y, e la domanda 7, punti G e H, mirano ad ottenere informazioni che possono essere legittimamente considerate come presentanti un nesso con le presunte infrazioni che giustificano lo svolgimento dell’indagine, la critica vertente su una mancanza di affidabilità dei dati forniti è ininfluente riguardo alla legittimità della domanda di informazioni. Rientra nella responsabilità della Commissione valutare se le informazioni raccolte le consentano di considerare dimostrata nei confronti della ricorrente l’esistenza di una o più di tali infrazioni, essendo possibile per la ricorrente, se del caso, contestare il valore probatorio delle informazioni richieste nell’ambito della sua risposta ad un’eventuale comunicazione degli addebiti o a sostegno di un ricorso d’annullamento proposto contro la decisione definitiva.
Alla luce di quel che precede, occorre respingere tale censura e pertanto il terzo motivo, nonché il quarto motivo nella parte in cui verte sulla violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003.
Sulla seconda parte del quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
Con la seconda parte del quarto motivo, la ricorrente contesta la proporzionalità, da un lato, del fatto stesso di ricorrere ad una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e, dall’altro, dell’onere che la risposta a tale questionario comporta.
Sul presunto carattere sproporzionato dell’adozione di una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003
La ricorrente sostiene che l’adozione di una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 non è conforme al principio di proporzionalità, in quanto, quand’anche fosse stato necessario ricevere precisazioni, esse avrebbero potuto essere ottenute mediante una semplice richiesta di informazioni.
Risulta da giurisprudenza costante che il principio di proporzionalità, che costituisce parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza della Corte del 12 luglio 2001, Jippes e a.,
C-189/01, Racc. pag. I-5689
, punto 81).
In forza dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, la Commissione può richiedere informazioni ad un’impresa «mediante semplice domanda o con decisione», senza che tale disposizione subordini l’adozione di una decisione ad una previa «semplice domanda». Sotto questo aspetto, l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 si distingue dall’articolo 11 del regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d’applicazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (
GU 1962, 13, pag. 204
), che, al suo paragrafo 5, subordinava la possibilità di chiedere informazioni mediante decisione ad una richiesta previa di informazioni avente esito negativo.
Contrariamente a quanto sembra sostenere la Commissione nelle sue memorie, occorre sottolineare che la scelta da essa operata tra una semplice domanda di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 e una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, dello stesso regolamento rientra nell’ambito del controllo di proporzionalità. Ciò risulta necessariamente dalla definizione stessa del principio di proporzionalità che compare supra al punto 118, in cui è menzionato che, «qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva». Si può del pari osservare che la scelta offerta alla Commissione dall’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 presenta una sicura analogia con quella esistente tra gli accertamenti mediante semplice mandato e quelli ordinati mediante decisione a norma dell’articolo 14 del regolamento n. 17 e dell’articolo 20 del regolamento n. 1/2003. Orbene, l’esercizio di tale scelta è oggetto di un controllo da parte del giudice dell’Unione alla luce del principio di proporzionalità (sentenze della Corte del 26 giugno 1980, National Panasonic/Commissione,
136/79, Racc. pag. 2033
, punto 29, e del 22 ottobre 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Racc. pag. I-9011
, punto 77; sentenza del Tribunale dell’8 marzo 2007, France Télécom/Commissione,
T-340/04, Racc. pag. II-573
, punto 147).
Alla luce dell’approccio privilegiato nella giurisprudenza nei confronti del controllo sulla proporzionalità del ricorso ad accertamenti ordinati mediante decisione, appare che tale controllo, rispetto alla scelta da effettuare tra una semplice richiesta di informazioni e una decisione, deve dipendere dalle necessità di un’istruttoria adeguata, tenuto conto delle particolarità della fattispecie (sentenze National Panasonic/Commissione, punto 120 supra, punto 29; Roquette Frères, punto 120 supra, punto 77, e France Télécom/Commissione, punto 120 supra, punto 147).
A tal proposito va ricordato che la decisione impugnata si inserisce nel quadro di un’indagine vertente su pratiche restrittive della concorrenza che coinvolge, oltre alla ricorrente, altre sette società attive nel settore del cemento.
Una decisione si distingue da una semplice richiesta di informazioni per il fatto che è possibile alla Commissione irrogare un’ammenda o penalità di mora in caso di fornitura di informazioni incomplete o in ritardo, in applicazione, rispettivamente, dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1/2003.
Pertanto, in considerazione della quantità delle informazioni da raccogliere e da analizzare, non appare né inappropriato né sproporzionato da parte della Commissione procedere attraverso lo strumento giuridico che le offre la maggiore garanzia che la ricorrente fornirà una risposta completa e nei termini.
Da ciò che precede consegue che la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità adottando una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 nei confronti della ricorrente.
Sull’asserita sproporzione dell’onere che la risposta al questionario comporta
La ricorrente considera che l’onere che la risposta al questionario comporta violi il principio di proporzionalità. Essa critica il fatto che la Commissione imponga di fornire dati trimestrali per il decennio 2001-2010, nonché la particolare onerosità dell’obbligo di fornire nuovamente talune informazioni, in forma rielaborata, in base a criteri di calcolo e definizioni modificati e prendendo in considerazione nuove variabili. Essa considera altresì che la risposta alle nuove domande che compaiono nel questionario comporti una mole di lavoro sproporzionata.
Come è stato già sottolineato supra al punto 97, l’obbligo di fornire un’informazione imposto ad un’impresa non deve rappresentare per quest’ultima un onere sproporzionato rispetto alle necessità dell’inchiesta.
In primo luogo, occorre sottolineare che, per le ragioni menzionate supra ai punti da 102 a 104, non si può considerare che la Commissione abbia violato il principio di proporzionalità per il fatto di aver chiesto alla ricorrente di fornire informazioni che erano, in parte, già state comunicate in precedenza alla Commissione, giacché il questionario che forma l’allegato I della decisione impugnata mira ad ottenere vuoi nuove informazioni vuoi informazioni più dettagliate rispetto a quelle fornite precedentemente.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’eventuale carattere sproporzionato dell’onere implicato dal formato del questionario e dal grado supplementare di precisione di talune domande, il Tribunale rileva che è innegabile che tali elementi hanno comportato una mole di lavoro particolarmente significativa.
Tuttavia, non si può concludere che tale onere sia sproporzionato alla luce delle necessità dell’inchiesta collegate in particolare alle presunte infrazioni che la Commissione intende verificare e alle circostanze del presente procedimento.
A tal proposito, in primo luogo, occorre ricordare che la decisione impugnata si inserisce in un procedimento riguardante «restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati». Si deve necessariamente constatare che l’ampio ambito di applicazione e la gravità delle presunte infrazioni sulle quali la Commissione indaga sono idonee a giustificare la fornitura di un numero elevato di informazioni.
In secondo luogo, occorre tener conto della circostanza, già ricordata supra al punto 122, che la decisione impugnata si inserisce nell’ambito di un’indagine vertente su pratiche restrittive della concorrenza che coinvolgono, oltre alla ricorrente, altre sette imprese attive nel settore del cemento. Pertanto, tenuto conto della quantità delle informazioni da verificare, non appare sproporzionato che la Commissione imponga di fornire le risposte in un formato che ne consenta il raffronto.
Per le medesime ragioni non appare sproporzionato che la Commissione richieda la fornitura di dati trimestrali su un periodo di circa dieci anni, laddove la Commissione sospetti l’esistenza di un’infrazione che si estende su un lungo periodo di tempo. Occorre, inoltre, ricordare che il giudice dell’Unione ha riconosciuto la necessità, per la Commissione, di richiedere informazioni relative ad un periodo anteriore a quello dell’infrazione al fine di precisare il contesto in cui un comportamento si era inserito nel corso di quest’ultimo periodo (sentenza Slovak Telekom/Commissione, punto 22 supra, punto 51).
In terzo luogo e per le medesime ragioni, deve essere respinto l’argomento vertente sul carattere sproporzionato dell’onere che comportano le domande supplementari che compaiono nel questionario.
Infine, in quarto luogo, relativamente alla censura mossa alla Commissione di non aver accolto le proposte di domande alternative presentate dalla ricorrente, occorre sottolineare che, pur se, alla luce del principio di proporzionalità, la Commissione è tenuta a ricorrere alla misura meno restrittiva, siffatto obbligo si impone unicamente nel caso di una scelta tra più misure appropriate.
Si deve necessariamente constatare che le proposte formulate dalla ricorrente costituivano, in realtà, una domanda di esenzione parziale dall’obbligo di rispondere a talune domande, con l’offerta di fornire informazioni per un periodo più breve di quello richiesto o in base ad un metodo di calcolo diverso da quello privilegiato dalla Commissione. Tenuto conto della necessità di un’istruttoria adeguata e prendendo segnatamente in considerazione il rilevante numero di imprese interessate dal procedimento di cui supra al punto 5, il Tribunale considera che la Commissione poteva validamente non dar seguito alle proposte della ricorrente.
Occorre pertanto respingere il quarto motivo nella sua integralità.
Sul quinto motivo, vertente su una violazione delle migliori pratiche della Commissione relative alla comunicazione di dati economici, nonché del principio di buona amministrazione
Sulla prima parte del motivo, riguardante la violazione da parte della Commissione delle sue migliori pratiche relative alla comunicazione di dati economici
La ricorrente sostiene che, allorché la Commissione adotta una linea di condotta, essa si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale. Ne deduce che, nel caso di specie, avendo la Commissione fatto ricorso ad una consultazione preventiva delle imprese interessate come previsto nelle sue migliori pratiche relative alla comunicazione di dati economici nell’ambito dei procedimenti ai sensi degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE e dei casi di fusione (in prosieguo: le «migliori pratiche»), essa doveva conformarsi a tali migliori pratiche. Ciò non sarebbe avvenuto, in quanto la Commissione non ha tenuto conto né dei commenti né delle richieste di chiarimenti presentate dalla ricorrente e il questionario da ultimo adottato differisce significativamente dalla bozza, poiché numerose domande in esso contenute non sono state sottoposte a consultazione preventiva.
La Commissione conclude per il rigetto di tali argomenti.
Il Tribunale osserva che è ben vero che la Commissione, allorché adotta una norma di condotta indicativa intesa a produrre effetti esterni, non può discostarsene, in un caso specifico, senza fornire ragioni che siano compatibili con il principio di parità di trattamento (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 18 maggio 2006, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione,
C-397/03 P, Racc. pag. I-4429
, punto 91).
Nondimeno, è altresì necessario che il brano delle migliori pratiche invocato dalla ricorrente possa essere considerato una norma di condotta. A tal proposito occorre osservare che al punto 3.4.3 delle migliori pratiche è sottolineato che la Commissione procederà ad una consultazione solo nell’eventualità in cui quest’ultima sia «opportun[a] e utile». Pertanto, poiché la consultazione è presentata come una semplice facoltà, non può muoversi alla Commissione la censura di non avere rispettato il punto 3.4.3 delle migliori pratiche inserendo nel questionario domande che non erano state oggetto di consultazione previa o che, a fortiori, non riprendevano tutte le osservazioni presentate dalle imprese consultate.
La prima parte del motivo va quindi respinta.
Sulla seconda parte del motivo, vertente su una violazione del principio di buona amministrazione da parte della Commissione
La ricorrente considera che la Commissione abbia mostrato mancanza di diligenza nel modificare costantemente il tipo di domande, i criteri da seguire, i prodotti interessati e i paesi di riferimento oggetto delle diverse richieste di informazioni. Ciò configurerebbe una violazione del principio di buona amministrazione.
La Commissione nega di aver violato il principio di buona amministrazione.
Va ricordato che il considerando 37 del regolamento n. 1/2003 precisa che quest’ultimo «ottempera ai diritti fondamentali e osserva i principi sanciti in particolare nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» e che esso «dovrebbe essere interpretato e applicato in relazione a detti diritti e principi». Inoltre, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Carta dei diritti fondamentali, in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, TUE, ha lo stesso valore giuridico dei Trattati.
L’articolo 41 della Carta, rubricato «Diritto ad una buona amministrazione», dispone, al suo paragrafo 1, che «[o]gni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione».
Secondo la giurisprudenza relativa al principio di buona amministrazione, allorché le istituzioni dell’Unione dispongono di un potere discrezionale, il rispetto delle garanzie offerte dall’ordinamento giuridico dell’Unione nei procedimenti amministrativi riveste un’importanza ancor più fondamentale. Fra queste garanzie si annoverano, in particolare, l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare con diligenza e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie (sentenza della Corte del 21 novembre 1991, causa
C-269/90, Technische Universität München, Racc. pag. I-5469
, punto 14, e sentenza Atlantic Container Line e a./Commissione, punto 57 supra, punto 404).
Per le ragioni già esposte supra ai punti da 102 a 104, occorre constatare che il questionario, pur avendo un oggetto affine a quello delle precedenti domande di informazioni, si distingue per il grado di precisione delle sue domande o per la presenza di nuovi quesiti. Va inoltre rilevato che l’ampiezza dell’indagine svolta dalla Commissione e il numero di imprese interessate, come pure la tecnicità del mercato dei prodotti interessato, sono idonei a giustificare il fatto che la Commissione emani in successione più richieste di informazioni che in parte si sovrappongono, senza violare il principio di buona amministrazione.
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre respingere il presente motivo e, di conseguenza, l’intero ricorso.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, poiché è rimasta soccombente, deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Buzzi Unicem SpA è condannata alle spese.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 marzo 2014.
Firme
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sul primo motivo, vertente sull’assenza o sull’insufficienza della motivazione, nonché sulla violazione dei diritti della difesa

Sul secondo motivo, vertente su un eccesso e su uno sviamento di potere da parte della Commissione, nonché su un’inversione dell’onere della prova

Sul terzo motivo e sulla prima parte del quarto motivo, vertenti su una violazione dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003

Sulla natura delle informazioni richieste

Sulla necessità delle informazioni richieste

– Sull’affermazione attinente alla natura pubblica di alcune delle informazioni richieste

– Sull’argomento relativo al fatto che la Commissione sarebbe stata in possesso di alcune delle informazioni richieste prima della decisione impugnata

– Sulla censura che contesta la necessità del livello ulteriore di precisione richiesto dalla decisione impugnata

– Sulla censura con cui si contesta la necessità delle informazioni supplementari richieste

Sulla seconda parte del quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità

Sul presunto carattere sproporzionato dell’adozione di una decisione di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003

Sull’asserita sproporzione dell’onere che la risposta al questionario comporta

Sul quinto motivo, vertente su una violazione delle migliori pratiche della Commissione relative alla comunicazione di dati economici, nonché del principio di buona amministrazione.

Sulla prima parte del motivo, riguardante la violazione da parte della Commissione delle sue migliori pratiche relative alla comunicazione di dati economici

Sulla seconda parte del motivo, vertente su una violazione del principio di buona amministrazione da parte della Commissione

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.