CELEX: 62011CJ0515
Vides informācijas pieejamība sabiedrībai
Direktīva 2003/4/EK
Dalībvalstu pilnvaras izslēgt no šajā direktīvā paredzētā jēdziena "valsts iestāde" struktūras, kas pilda likumdevēja funkcijas
Ierobežojumi

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 28. janvāra Direktīvas 2003/4/EK par vides informācijas pieejamību sabiedrībai un par Padomes Direktīvas 90/313/EEK atcelšanu (
OV L 41, 26. lpp.
) 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmā teikuma interpretāciju.
Šis lūgums ir iesniegts saistībā ar tiesvedību starp
Deutsche Umwelthilfe eV
un
Bundesrepublik Deutschland
[Vācijas Federatīvo Republiku] par lūgumu piekļūt
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
(Ekonomikas un tehnoloģiju ministrija) rīcībā esošajai informācijai šīs ministrijas un Vācijas autobūves pārstāvju sarakstes saskaņošanas laikā pirms tiesiskā regulējuma par marķējumu saistībā ar energopatēriņu pieņemšanas.
Atbilstošās tiesību normas
Orhūsas konvencija
Konvencijas par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties [vērsties] tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem, kuru Eiropas Kopienas vārdā apstiprināja ar Padomes 2005. gada 17. februāra Lēmumu 2005/370/EK (
OV L 124, 1. lpp.
; turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencija”), 2. panta 2. punktā jēdziens “valsts iestāde” ir definēts šādi:
“a)
valsts, reģionāla vai cita līmeņa pārvaldes iestāde;
[..]
Šī definīcija neattiecas uz struktūrām vai institūcijām, kas pilda tiesas vai likumdevēja funkcijas.”
Orhūsas konvencijas 4. pantā ir paredzēts, ka, ievērojot noteiktus ierobežojumus un nosacījumus, katrai pusei jānodrošina, lai valsts iestādes, ievērojot attiecīgās valsts tiesību aktus, sabiedrībai darītu pieejamu lūgto informāciju par vidi.
Orhūsas konvencijas 8. pantā ar nosaukumu “Sabiedrības dalība normatīvo aktu un/vai vispārēji piemērojamu juridiski saistošu noteikumu sagatavošanā” ir noteikts:
“Katra Puse cenšas veicināt efektīvu sabiedrības dalību attiecīgajā posmā un – kamēr vēl ir iespējami jebkādi risinājumi – posmā, kad valsts iestādes izstrādā tādus normatīvos aktus vai citus vispārēji piemērojamus juridiski saistošus noteikumus, kam var būt nozīmīga ietekme uz vidi. [..]
[..]”
Savienības tiesības
Eiropas Kopienas deklarācijā par noteiktām Direktīvas 2003/4 tiesību normām, kas ietverta Lēmuma 2005/370 pielikumā, ir noteikts:
“Saistībā ar Orhūsas konvencijas 9. pantu Eiropas Kopiena aicina Konvencijas Līgumslēdzējas puses ņemt vērā direktīvas [2003/4] 2. panta 2. punktu un 6. pantu. Šie noteikumi [Eiropas Savienības] dalībvalstīm dod iespēju izņēmuma gadījumos un stingri noteiktos apstākļos dažas iestādes un struktūras izslēgt no pārskatīšanas [pārsūdzēšanas] procedūru noteikumiem attiecībā uz lēmumiem par informācijas pieprasījumiem.
[..]”
Direktīvas 2003/4 preambulas 1., 5., 11. un 16. apsvērumā ir paredzēts:
“(1)
Plašāka pieeja vides informācijai un šādas informācijas izplatīšana palīdz pievērst sabiedrības uzmanību vides problēmām, veicina viedokļu brīvu apmaiņu, sabiedrības efektīvāku līdzdalību lēmumu pieņemšanā vides jomā un galu galā palīdz uzlabot vidi.
[..]
(5)
[..] Kopienas tiesību aktu noteikumiem jābūt saskaņā ar [Orhūsas konvenciju], lai Eiropas Kopiena varētu to ratificēt.
[..]
(11)
Ievērojot Līguma 6. pantā noteikto principu, ka vides aizsardzības prasības jāņem vērā, nosakot un īstenojot Kopienas politiku un darbības, ir jāpaplašina publisko institūciju [valsts iestāžu] definīcija, ietverot tajā valdību vai citas valsts pārvaldes iestādes valsts, reģionu vai vietējā līmenī neatkarīgi no tā, vai tās veic īpašus pienākumus vides jomā. Šai definīcijai tāpat jāaptver citas personas vai struktūras, kas saskaņā ar valsts tiesību aktiem veic valsts pārvaldes funkcijas vides jomā, kā arī citas personas vai struktūras, kuras darbojas to pārraudzībā un kam valsts uzticējusi pienākumus vai funkcijas vides jomā.
[..]
(16)
Tiesības iegūt informāciju paredz, ka informācijas publiskums ir vispārējs noteikums un ka publiskās institūcijas [valsts iestādes] drīkst noraidīt pieprasījumu pēc vides informācijas tikai īpašos un skaidri noteiktos gadījumos. [..]”
Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta pirmajā daļā jēdziens “publiska institūcija [valsts iestāde]” ir definēts šādi:
“Publiska institūcija [valsts iestāde]” ir:
a)
valdība vai cita valsts pārvaldes iestāde, arī valsts padomdevēja struktūra valsts, reģionu vai vietējā līmenī;
[..].”
Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmajā teikumā ir paredzēts:
“Dalībvalstis var paredzēt, ka šī definīcija neaptver struktūras vai iestādes, kas realizē [..] likumdošanas varu. [..]”
Vācijas tiesības
Vācijas Federatīvās Republikas Pamatlikuma (
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
) 80. pantā ir paredzēts:
“(1)   Federālajai valdībai, federālajai ministrijai vai federālo zemju valdībām var būt ar likumu paredzēta atļauja izstrādāt tiesību aktus. Šajā likumā ir jānosaka atļaujas saturs, mērķis un apjoms. Tiesību aktā ir jābūt norādītam tā juridiskajam pamatojumam. Ja kādā likumā ir paredzēts, ka atļauja var tikt pastarpināti deleģēta, atļaujas deleģēšanai ir vajadzīgs tiesību akts.
(2)   Ja nav pretējas federālā likuma normas,
Bundesrat
[Federālās padomes] atļaujai ir pakļauti federālās valdības vai federālās ministrijas tiesību akti [..], kas pieņemti atbilstoši federālajiem likumiem, kuri ir pakļauti
Bundesrat
sniegtam apstiprinājumam vai kuru izpildi nodrošina federālās zemes, īstenojot Federācijas deleģējumu vai savas kompetences.
(3)
Bundesrat
federālajai valdībai var iesniegt priekšlikumus tādu tiesību aktu izstrādei, kuri ir pakļauti
Bundesrat
apstiprinājumam.
(4)   Ja federālo zemju valdībām ar federālo likumu vai saskaņā ar federālajiem likumiem ir atļauts izstrādāt tiesību aktus, federālās zemes var arī izstrādāt likumus.”
2004. gada 22. marta Vides informācijas likuma (
Umweltinformationsgesetz
(
BGBl
. 2004 I, 3704. lpp.), ar kuru Direktīva 2003/4 tika transponēta Vācijas federālajās tiesībās, 2. panta 1. punktā ir paredzēts:
“Iestādes, kurām ir pienākums sniegt informāciju, ir:
1.   valdība un citas valsts pārvaldes iestādes. [..] Pienākuma sniegt informāciju nav tādām valsts pārvaldes iestādēm, kā
a)
augstākajām federālajām iestādēm, ciktāl tās piedalās likumdošanas procesā vai tiesību aktu izstrādē [..].”
2002. gada 30. janvāra Likums par marķēšanu energopatēriņu jomā (
Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz
;
BGBl
. 2002 I, 570. lpp.), redakcijā, kas bija piemērojama pamatlietā, tā 1. pantā pilnvaro
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
izstrādāt tiesību aktus, izklāstot to šādi:
“(1)   Lai samazinātu energopatēriņu un citu būtisku izejvielu patēriņu, samazinātu oglekļa dioksīda emisijas un informētu patērētāju šajā ziņā,
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
ar tiesību aktu vai ar
Bundesrat
vienošanos var:
1.
attiecībā uz aprīkojumu vai aprīkojuma sastāvdaļām, kā arī automašīnām paredzēt pienākumu sniegt informāciju par energopatēriņu un citu būtisku izejvielu patēriņu, kā arī oglekļa dioksīda emisijām un sniegt papildu informāciju (marķēšana);
2.
paredzēt atļautās iekārtu energopatēriņa robežvērtības (patēriņa robežvērtības);
[..]
(3)   Tiesību aktu normas, kas minētas 1. un 2. punktā, var tikt piemērotas it īpaši:
1.
attiecīgiem iekārtu un transportlīdzekļu veidiem;
[..]
3.
attiecībā uz automašīnām – tāda marķējuma saturam un veidam, kā:
[..]
4.
piemērojamām mērīšanas normām un procedūrām;
5.
pārvaldes un kompetento iestāžu noteikšanai un pilnvarām;
[..].”
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
Deutsche Umwelthilfe eV
ir vides un patērētāju aizsardzības apvienība.
Ar 2010. gada 27. oktobra lēmumu
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
noraidīja šīs apvienības lūgumu saņemt informāciju, kas ietverta sarakstē starp šo ministriju un Vācijas autobūves pārstāvjiem saskaņošanas laikā, kas notika pirms tiesiskā regulējuma par marķējumu saistībā ar energopatēriņu pieņemšanas. Šajā ziņā šī ministrija atsaucās uz 2004. gada 22. decembra likuma normu par vides informāciju, kurā no pienākuma sniegt vides informāciju ir izslēgtas valsts iestādes, ja tās piedalās tiesību akta izstrādē.
Izskatot prasību atcelt tiesību aktu par šo noraidošo lēmumu, iesniedzējtiesa šaubās par šī likuma atbilstību Direktīvai 2003/4 un tai ir neskaidrības it īpaši par to, vai šīs direktīvas 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums, ciktāl tas attiecas uz valsts iestādēm, kas īsteno likumdošanas varu, var tikt piemērots valsts iestādēm, ja tās veic tādu tiesību akta izstrādi un pieņemšanu, par kuru ir runa pamatlietā.
Izskatāmajā lietā iesniedzējtiesa šaubās par to, vai šis izņēmums joprojām var tikt piemērots pēc tam, kad attiecīgā tiesību akta izstrādes procedūra ir beigusies.
Šādos apstākļos
Verwaltungsgericht Berlin
nolēma tiesvedību apturēt un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai [Direktīvas 2003/4] 2. panta [2. punkta otrās daļas pirmais teikums] ir jāinterpretē tādējādi, ka likumdošanas varas realizēšana ir arī tāda struktūru un iestāžu darbība, kas, pamatojoties uz likumdošanas varas pieņemtā likumā paredzētu pilnvarojumu, ir saistīta ar izpildvaras likumdošanas funkciju?
2)
Ja uz pirmo jautājumu tiek sniegta apstiprinoša atbilde, vai jēdziens “publiska institūcija [valsts iestāde]” uz tādām struktūrām un iestādēm neattiecas pastāvīgi vai tikai uz laika posmu līdz likumdošanas procesa noslēgumam?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Par pirmo jautājumu
Ar savu pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums ir interpretējams tādējādi, ka ar šo tiesību normu dalībvalstīm piešķirtā izvēles iespēja neuzskatīt par valsts iestādēm, kurām ir pienākums nodrošināt pieeju to rīcībā esošajai vides informācijai, “struktūras vai iestādes, kas realizē [..] likumdošanas varu”, var attiekties uz ministrijām, ja tās izstrādā un pieņem tiesību normas, pamatojoties uz likumā piešķirtajām pilnvarām.
Vispirms ir jāatgādina, ka Tiesa ir nospriedusi, ka šo normu var piemērot ministrijām, ciktāl tās piedalās likumdošanas procesā tā tiešākajā nozīmē. Tomēr tā nav lēmusi par to, vai šī pati norma var tikt piemērota arī ministrijām, ja tās piedalās procesā, kura rezultātā var tikt pieņemta par likumu zemākas hierarhijas norma (2012. gada 14. februāra spriedums lietā C-204/09
Flachglas Torgau
, 34. un 51. punkts).
Šajā ziņā ir jāprecizē, ka iesniedzējtiesai ir jānoskaidro, vai tas tā ir izskatāmās lietas tiesību normu gadījumā.
Lai noteiktu, vai Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums attiecas arī uz ministrijām, ja tās piedalās procesā, kura rezultātā var tikt pieņemta par likumu zemākas hierarhijas norma, ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru gan no vajadzības Savienības tiesības piemērot vienveidīgi, gan no vienlīdzības principa izriet, ka Savienības tiesību norma, kurā tās satura un piemērošanas jomas noskaidrošanai nav nevienas tiešas norādes uz dalībvalstu tiesībām, parasti visā Eiropas Savienībā ir interpretējama autonomi un vienveidīgi, ņemot vērā šīs normas kontekstu un attiecīgā tiesiskā regulējuma mērķi (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Flachglas Torgau
, 37. punkts).
Turklāt Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums, ar kuru dalībvalstīm ir atļauts atkāpties no vispārējā šajā direktīvā paredzētā režīma, nevar tikt interpretēts tā, ka tas pārsniedz to, kas nepieciešams, lai nodrošinātu tādu interešu aizsardzību, ko ar to tiek mēģināts nodrošināt, un ka tajā paredzēto atkāpju piemērošanas apjoms ir jānosaka, ņemot vērā šīs direktīvas mērķus (skat. iepriekš minēto spriedumu lietā
Flachglas Torgau
, 38. punkts).
Šajā ziņā no iepriekš minētā sprieduma lietā
Flachglas Torgau
43. punkta izriet, ka Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmajā teikumā paredzētā izņēmuma mērķis ir atļaut dalībvalstīm paredzēt noteikumus, lai nodrošinātu, ka likumdošanas process norit bez traucējumiem, ņemot vērā apstākli, ka dažādās dalībvalstīs informācijas sniegšana pilsoņiem parasti ir pietiekami nodrošināta likumdošanas procesā.
Tiesa arī precizē, ka, ņemot vērā atšķirības, kas var pastāvēt starp dalībvalstu likumdošanas procesiem, funkcionāla jēdziena “struktūras vai iestādes, kas realizē [..] likumdošanas varu” interpretācija ir attaisnota ar vajadzību nodrošināt Direktīvas 2003/4 vienveidīgu piemērošanu šajās dalībvalstīs (iepriekš minētais spriedums lietā
Flachglas Torgau
, 50. punkts).
Tiesa no tā secināja, ka funkcionāli Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums ir interpretējams tādējādi, ka saskaņā ar šo interpretāciju ar šo normu dalībvalstīm paredzētā iespēja var tikt piemērota attiecībā uz ministrijām, ciktāl tās piedalās likumdošanas procesā (iepriekš minētais spriedums lietā
Flachglas Torgau
, 51. punkts).
Tomēr iemesli, kuru dēļ Tiesa veica šādu interpretāciju, nevar
a priori
attaisnot plašu vārdu salikuma “likumdošanas vara” interpretāciju, saskaņā ar kuru Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums attiektos uz visiem procesiem, kas ļauj izstrādāt vispārējas un abstraktas normas, tostarp par likumu zemākas hierarhijas normas.
Iepriekš minētā sprieduma lietā
Flachglas Torgau
ietvaros uzdotais jautājums attiecās uz to struktūru un iestāžu noteikšanu, kuras realizē procesu, kura likumdošanas raksturs netika apstrīdēts, turpretī pamatlieta attiecas tieši uz atšķirīgu jautājumu par to, vai Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums, iespējams, attiecas uz citiem procesiem.
Līdz ar to ir jāsecina, ka gan Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmā teikumā redakcija, gan Orhūsas konvencijas un direktīvas mērķis ir garantēt piekļuves tiesības valsts iestāžu rīcībā esošajai vides informācijai un nodrošināt, lai informācija pēc [valsts iestāžu] iniciatīvas kļūtu arvien plašāk pieejama un tiktu publiski izplatīta (iepriekš minētais spriedums lietā
Flachglas Torgau
, 39. punkts), liek veikt šauru interpretāciju, saskaņā ar kuru Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmajā teikumā ir minēti tikai procesi, kuru rezultātā var tikt pieņemts vienādas hierarhijas likums vai tiesību norma.
Tieši likumdošanas procesa specifiskums un tam piemītošais raksturs attaisno īpašo tiesību aktu attiecībā uz informācijas tiesībām, kas pieņemti, īstenojot likumdošanas varu, tiesisko regulējumu, kas paredzēts gan Orhūsas konvencijā, gan Direktīvā 2003/4.
No attiecīgā tiesību akta rakstura un it īpaši no apstākļa, ka runa ir par vispārpiemērojamu tiesību aktu, izriet, ka tas pats par sevi nevar atbrīvot struktūru, kas to pieņem, no informācijas [sniegšanas] pienākuma, kas izriet no šīs direktīvas.
Ņemot vērā direktīvas mērķus, tikai likumdošanas procesa norise bez traucējumiem un likumdošanas procesam piemītošais raksturs, kas parasti nodrošina pietiekamu sabiedrības informēšanu, pamato to, ka struktūras, kas īsteno likumdošanas varu vai piedalās tajā, ir atbrīvotas no [direktīvā] paredzētās informācijas [sniegšanas] pienākuma.
Šādu interpretāciju apstiprina Orhūsas konvencijas redakcija un sistēma, saskaņā ar kuru ir jāinterpretē Direktīva 2003/4 (pēc analoģijas skat. 2011. gada 12. maija spriedumu lietā
C-115/09
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
,
Landesverband Nordrhein-Westfalen
, Krājums, I-3673. lpp.
, 41. punkts).
Šajā konvencijā ir nodalīts likumdošanas aktu tiesiskais regulējums no normatīvo aktu tiesiskā regulējuma. Tādējādi, lai gan šīs konvencijas 2. panta 2. punkta otrajā teikumā dalībvalstīm ir atļauts atteikt piekļuvi dokumentiem, kuri ir valsts iestāžu rīcībā, īstenojot “likumdošanas varu”, turpretī tās 8. pantā tām ir paredzēts pienākums veicināt efektīvu sabiedrības līdzdalību posmā, kad “[tiek] izstrādāti [..] normatīv[ie] akt[i]”.
Šī Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmajā teikumā paredzētās atkāpes iespējas ierobežošana tomēr ir piemērojama, lai gan ir iespēja attiecīgajai iestādei vai struktūrai atteikt vides informācijas nodošanu citu iemeslu dēļ, un it īpaši attiecīgajā gadījumā atsaukties uz vienu no šīs direktīvas 4. pantā paredzētajiem izņēmumiem.
Tā kā Savienības tiesībās nepastāv precizējums attiecībā uz to, kas Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmā teikuma piemērošanas nolūkā ir vienādas hierarhijas likums vai tiesību norma, ir jāpiebilst arī, ka šis novērtējums ir atkarīgs no dalībvalsts tiesībām, ja vien netiek ietekmēta šīs direktīvas lietderīgā iedarbība.
Līdz ar to uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums ir interpretējams tādējādi, ka ar šo tiesību normu dalībvalstīm piešķirtā izvēles iespēja neuzskatīt par valsts iestādēm, kurām ir pienākums nodrošināt pieeju to rīcībā esošajai vides informācijai, “struktūras vai iestādes, kas realizē [..] likumdošanas varu”, nevar attiekties uz ministrijām, ja tās izstrādā un pieņem tiesību normas, kas ir par likumu zemākas hierarhijas normas.
Par otro jautājumu
Ievērojot uz pirmo jautājumu sniegto atbildi, uz otro jautājumu nav jāatbild.
Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz lietas dalībniekiem šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto lietas dalībnieku izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (otrā palāta) nospriež:

Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 28. janvāra Direktīvas 2003/4/EK par vides informācijas pieejamību sabiedrībai un par Padomes Direktīvas 90/313/EEK atcelšanu 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums ir interpretējams tādējādi, ka ar šo tiesību normu dalībvalstīm piešķirtā izvēles iespēja neuzskatīt par valsts iestādēm, kurām ir pienākums nodrošināt pieeju to rīcībā esošajai vides informācijai, “struktūras vai iestādes, kas realizē [..] likumdošanas varu”, nevar attiekties uz ministrijām, ja tās izstrādā un pieņem tiesību normas, kas ir par likumu zemākas hierarhijas normas.

[Paraksti]
(
*1
)   Tiesvedības valoda – vācu.