CELEX: 62013CJ0593
Trimitere preliminară
Articolele 49 TFUE, 51 TFUE și 56 TFUE
Libertatea de stabilire
Participare la exercitarea autorității publice
Directiva 2006/123/CE
Articolul 14
Organisme însărcinate cu verificarea și cu certificarea respectării condițiilor cerute de lege întreprinderilor care realizează lucrări publice
Reglementare națională care impune ca sediul social al acestor organisme să fie situat în Italia

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 49 TFUE, 51 TFUE și 56 TFUE, precum și a articolelor 14 și 16 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (
JO L 376, p. 36
, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
Această cerere a fost formulată în cadrul a trei litigii între Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di Stato, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Conferenza Unificata Stato Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per le Politiche europee, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’Economia e delle Finanze și Ministero degli Affari esteri, pe de o parte, și Rina Services SpA, Rina SpA și SOA Rina Organismo di Attestazione SpA, pe de altă parte, în legătură cu, printre altele, o reglementare națională care impune societăților care au calitatea de organisme de certificare (Società Organismi di Attestazione, denumite în continuare „SOA”) să își stabilească sediul social în Italia.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (1)-(7), (16) și (33) ale Directivei 2006/123 prevăd următoarele:
„(1)
[…] Eliminarea barierelor în calea dezvoltării activităților de servicii dintre statele membre este esențială în vederea consolidării integrării popoarelor Europei și promovării unui progres economic și social echilibrat și durabil. […]
(2)
Pentru a promova creșterea economică și crearea de locuri de muncă în Uniunea Europeană este esențială o piață a serviciilor competitivă. În prezent, numeroase bariere în cadrul pieței interne îi împiedică pe prestatorii de servicii, în special întreprinderile mici și mijlocii (IMM‑uri), să își extindă activitățile dincolo de frontierele naționale și să profite de toate avantajele pieței interne. Această situație scade competitivitatea la nivel mondial a prestatorilor de servicii din Uniunea Europeană. O piață liberă care obligă statele membre să elimine restricțiile în calea circulației transfrontaliere a serviciilor, crescând totodată transparența și asigurând o mai bună informare a consumatorilor, ar oferi consumatorilor o posibilitate mai mare de a alege și servicii de calitate mai bună, la prețuri mai mici.
(3)
Raportul Comisiei privind «Starea pieței interne a serviciilor» a realizat un inventar al unui număr mare de bariere care împiedică sau încetinesc dezvoltarea serviciilor între statele membre […] Barierele afectează o gamă largă de activități de servicii, printre care ansamblul etapelor de activitate ale prestatorului și prezintă un număr de trăsături comune, inclusiv faptul că acestea rezultă deseori din proceduri administrative excesiv de greoaie, din insecuritatea juridică cu privire la activitățile transfrontaliere și din lipsa de încredere reciprocă între statele membre.
(4)
[…] Înlăturarea acestor bariere, asigurând totodată un model social european avansat, este o condiție de bază pentru depășirea dificultăților întâlnite în realizarea obiectivelor Strategiei de la Lisabona și pentru relansarea economiei europene, în special în ceea ce privește ocuparea forței de muncă și investițiile. […]
(5)
În consecință, este necesar să fie eliminate barierele din calea libertății de stabilire a prestatorilor în statele membre și barierele din calea liberei circulații a serviciilor între statele membre și să li se garanteze beneficiarilor și prestatorilor securitatea juridică necesară exercitării efective a acestor două libertăți fundamentale prevăzute de tratat. Întrucât barierele din calea pieței interne a serviciilor afectează atât operatorii care doresc să se stabilească în alte state membre, cât și pe cei care prestează un serviciu într‑un alt stat membru fără a fi stabiliți acolo, este necesar ca prestatorii să aibă posibilitatea să își dezvolte activitățile de servicii în cadrul pieței interne, fie prin stabilirea într‑un stat membru, fie utilizând libera circulație a serviciilor. Prestatorii ar trebui să poată alege între cele două libertăți în funcție de strategia lor de dezvoltare în fiecare stat membru.
(6)
Aceste bariere nu pot fi eliminate numai prin aplicarea directă a articolelor [49 TFUE și 56 TFUE], întrucât, pe de o parte, soluționarea lor caz cu caz prin proceduri privind încălcarea dreptului comunitar împotriva statului membru în cauză ar fi, în special după extindere, extrem de complicate pentru instituțiile naționale și comunitare și, pe de altă parte, ridicarea mai multor bariere necesită o coordonare prealabilă a sistemelor juridice naționale, inclusiv instituirea cooperării administrative. Astfel cum a fost recunoscut de către Parlamentul European și Consiliu, un instrument legislativ comunitar face posibilă obținerea unei autentice piețe interne pentru servicii.
(7)
Prezenta directivă stabilește un cadru juridic general de care beneficiază o mare varietate de servicii, luând în considerare trăsăturile specifice ale fiecărui tip de activitate sau ale fiecărei profesii și sistemul acestora de reglementare. Acest cadru se bazează pe o abordare dinamică și selectivă care constă în eliminarea cu prioritate a barierelor care pot fi eliminate rapid, iar în privința celorlalte, lansarea unui proces de evaluare, consultare și armonizare complementară a unor aspecte specifice […] Este necesar să se prevadă o combinație echilibrată de măsuri care să includă armonizarea focalizată, cooperarea administrativă, dispoziția privind libertatea de a presta servicii și încurajarea elaborării unor coduri de conduită cu privire la anumite aspecte. […]
[…]
(16)
Prezenta directivă vizează doar prestatorii stabiliți într‑un stat membru și nu reglementează aspecte externe. […]
[…]
(33)
Serviciile reglementate de prezenta directivă vizează o gamă largă de activități într‑o continuă schimbare, inclusiv servicii oferite întreprinderilor, cum ar fi servicii de […] certificare […]”
Articolul 2 din Directiva 2006/123, intitulat „Domeniu de aplicare”, are următorul cuprins:
„(1)   Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.
(2)   Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:
[…]
(i)
activități care sunt asociate exercitării autorității publice astfel cum se stabilește la articolul [51 TFUE];
[…]”
Potrivit articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2006/123, statele membre aplică dispozițiile acestei directive în conformitate cu normele din Tratatul FUE cu privire la dreptul de stabilire și la libera circulație a serviciilor.
Articolul 14 din directiva menționată, intitulat „Cerințe interzise”, care figurează în capitolul III din aceasta, denumit „Libertate de stabilire pentru prestatori”, prevede:
„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:
1.
cerințe discriminatorii bazate direct sau indirect pe cetățenie sau, în cazul societăților, pe situarea sediului social […]
[…]
3.
restricții la libertatea unui prestator de a alege între a se stabili cu titlu principal sau secundar, în special obligația prestatorului de a se stabili cu titlu principal pe teritoriul acestora, sau restricții la libertatea de a alege între stabilirea sub formă de agenție, de sucursală sau de filială;
[…]”
Articolul 15 din Directiva 2006/123, intitulat „Cerințe care trebuie evaluate”, care figurează de asemenea în capitolul III, impune statelor membre să examineze dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) al acestui articol și să se asigure că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile de nediscriminare, de necesitate și de proporționalitate, astfel cum sunt stabilite la alineatul (3) al articolului.
Capitolul IV din această directivă, intitulat „Libera circulație a serviciilor”, conține articolul 16, denumit „Libertatea de a presta servicii”. Acest articol prevede:
„(1)   Statele membre respectă dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un stat membru altul decât cel în care sunt stabiliți.
Statele membre în care este prestat serviciul asigură accesul liber la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor.
Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie, direct sau indirect, discriminatorii pe motiv de cetățenie sau, în ceea ce privește persoanele juridice, pe motivul privind statul membru în care sunt stabilite;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.
(2)   Statele membre nu pot să restrângă libertatea de a presta servicii în cazul unui prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând una dintre cerințele următoare:
(a)
obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul lor;
[…]
(3)   Prezentele dispoziții nu împiedică statul membru în care se deplasează prestatorul să impună cerințe în ceea ce privește o activitate de servicii în cazul în care acestea sunt justificate din motive de ordine publică, siguranță publică, sănătate publică sau protecția mediului, în conformitate cu alineatul (1). […]”
Dreptul italian
Decretul nr. 207 al Președintelui Republicii din 5 octombrie 2010 privind executarea și aplicarea Decretului legislativ nr. 163 din 12 aprilie 2006 (supliment ordinar la GURI nr. 288 din 10 decembrie 2010), care abrogă Decretul Președintelui Republicii nr. 34 din 25 ianuarie 2000, prevede la articolul 64 alineatul 1 că SOA sunt constituite ca societăți pe acțiuni, a căror denumire societară trebuie în mod expres să conțină expresia „organisme de certificare”, și că sediul lor social trebuie să fie situat pe teritoriul Republicii Italiene.
Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
Rina SpA este societatea holding a grupului Rina. Sediul social al acestei societăți este situat la Genova (Italia).
Rina Services SpA este o societate pe acțiuni care face parte din grupul Rina și al cărei sediu social este de asemenea situat la Genova. Obiectul său de activitate constă în furnizarea de servicii de certificare a calității UNI CEI EN 45000.
SOA Rina Organismo di Attestazione SpA este de asemenea o societate pe acțiuni cu sediul social la Genova. Ea desfășoară activitatea de certificare și de efectuare a controalelor tehnice cu privire la organizarea și la producția întreprinderilor de construcții. Această societate este deținută în proporție de 99 % de Rina SpA și în proporție de 1 % de Rina Services SpA.
Aceste trei societăți au introdus la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio acțiuni având ca obiect în special contestarea legalității articolului 64 alineatul (1) din Decretul nr. 207 al Președintelui Republicii din 5 octombrie 2010 privind executarea și aplicarea Decretului legislativ nr. 163 din 12 aprilie 2006, întrucât acesta prevede că sediul social al SOA trebuie să fie situat pe teritoriul Republicii Italiene.
Prin hotărârile din 13 decembrie 2011, instanța menționată a admis aceste acțiuni pentru motivul, printre altele, că cerința referitoare la situarea sediului social era contrară articolelor 14 și 16 din Directiva 2006/123.
Reclamanții din litigiul principal au declarat apel împotriva acestor hotărâri la Consiglio di Stato, arătând în special că activitatea exercitată de SOA participă la exercitarea autorității publice în sensul articolului 51 TFUE și că, în consecință, ea nu intră în domeniul de aplicare nici al Directivei 2006/123, nici al articolelor 49 TFUE și 56 TFUE.
În aceste condiții, Consiglio di Stato a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Principiile tratatului privind libertatea de stabilire (articolul 49 TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 56 TFUE), precum și cele consacrate în Directiva 2006/123 se opun adoptării și aplicării unei reglementări naționale care prevede că, pentru SOA constituite sub forma societăților pe acțiuni, «sediul social trebuie să fie pe teritoriul Republicii [Italiene]»?
2)
Derogarea prevăzută la articolul 51 TFUE trebuie să fie interpretată în sensul că intră sub incidența sa o activitate precum cea de certificare desfășurată de organisme private care, pe de o parte, trebuie să fie constituite sub forma societăților pe acțiuni și funcționează pe o piață concurențială și, pe de altă parte, participă la exercitarea autorității publice și sunt supuse, așadar, autorizării și unor controale stricte din partea autorității de supraveghere?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, care trebuie analizată mai întâi, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 51 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că activitățile de certificare exercitate de SOA participă la exercitarea autorității publice în sensul acestei dispoziții.
Este necesar să se constate că, prin Hotărârea SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
), Curtea s‑a pronunțat deja asupra unei astfel de întrebări formulate cu titlu preliminar de Consiglio di Stato.
La punctul 52 din această hotărâre, Curtea a statuat că, având în vedere considerațiile vizate la punctele 28-35 din hotărârea menționată, și anume, în special, faptul că SOA sunt întreprinderi cu scop lucrativ, care își desfășoară activitățile în condiții de concurență și care nu dispun de nicio putere de decizie legată de exercitarea prerogativelor de putere publică, atunci activitățile de certificare desfășurate de SOA nu constituie o participare directă și specifică la exercitarea autorității publice în sensul articolului 51 TFUE.
Mai concret, Curtea a subliniat la punctul 54 din această hotărâre că verificarea de către SOA a capacității tehnice și financiare a întreprinderilor supuse certificării, a sincerității și a conținutului declarațiilor, ale certificatelor și ale documentelor prezentate de persoanele cărora le este eliberat atestatul, precum și a menținerii condițiilor privind situația personală a candidatului sau a ofertantului nu poate fi considerată o activitate care se încadrează în autonomia decizională proprie exercitării unor prerogative de putere publică, această verificare fiind determinată în întregime de cadrul normativ național. În plus, Curtea a constatat la același punct al acestei hotărâri că verificarea menționată este desfășurată sub o supraveghere de stat directă și că are ca funcție facilitarea sarcinii autorităților contractante în domeniul achizițiilor publice de lucrări, scopul său fiind acela de a permite acestora din urmă să își îndeplinească misiunea având o cunoaștere exactă și detaliată a capacității atât tehnice, cât și financiare a ofertanților.
În speță, instanța de trimitere nu menționează, în prezenta cerere de decizie preliminară, nicio schimbare în natura activităților exercitate de SOA care să fi intervenit de la data faptelor care au determinat pronunțarea Hotărârii SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
În aceste condiții, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că articolul 51 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că excepția de la dreptul de stabilire prevăzută de această dispoziție nu se aplică activităților de certificare desfășurate de societățile care au calitatea de organisme de certificare.
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească, prin raportare la mai multe dispoziții ale dreptului Uniunii și în special la articolele 49 TFUE și 56 TFUE, precum și la principiile consacrate în Directiva 2006/123, dacă aceste dispoziții trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări a unui stat membru precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede că SOA trebuie să aibă sediul social pe teritoriul național.
În această privință, trebuie să se constate că serviciile de certificare intră în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123, aceste servicii fiind, de altfel, menționate în mod expres în considerentul (33) al acesteia, în lista exemplificativă cu activitățile acoperite de directivă.
În speță, cerința în discuție în litigiul principal, referitoare la locul sediului organismelor de certificare, reiese din articolul 14 din Directiva 2006/123. Astfel, în măsura în care obligă SOA să aibă sediul social pe teritoriul național, această cerință, pe de o parte, este bazată în mod direct pe situarea sediului social al prestatorului, în sensul articolului 14 punctul 1 din această directivă, și, pe de altă parte, limitează libertatea acestuia de a alege între a se stabili cu titlu principal sau cu titlu secundar, în special prin obligarea sa de a se stabili cu titlu principal pe teritoriul național, în sensul punctului 3 din acest articol.
Articolul 14 din Directiva 2006/123 interzice statelor membre să condiționeze accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare dintre cerințele enumerate la punctele 1-8 ale acestuia și le impune, în consecință, eliminarea de îndată și în mod sistematic a acestor cerințe.
Cu toate acestea, Republica Italiană arată că cerința potrivit căreia sediul social al SOA trebuie să fie situat pe teritoriul național este justificată de necesitatea de a asigura eficiența controlului exercitat de autoritățile publice asupra activităților SOA.
În această privință, trebuie să se sublinieze, după cum au arătat Republica Polonă și Comisia, că cerințele enumerate la articolul 14 din Directiva 2006/123, de care este legată reglementarea națională în discuție în litigiul principal, nu pot fi justificate.
Această concluzie reiese atât din modul de redactare a acestui articol 14, cât și din economia generală a Directivei 2006/123.
Astfel, pe de o parte, din titlul articolului menționat reiese că cerințele enumerate la punctele 1-8 ale acestuia sunt „interzise”. În plus, textul acestui articol nu indică în niciun mod faptul că statele membre ar avea opțiunea de a justifica menținerea unor astfel de cerințe în legislațiile lor naționale.
Pe de altă parte, economia generală a Directivei 2006/123 se bazează, în ceea ce privește libertatea de stabilire, pe o distincție clară între cerințele interzise și cele supuse evaluării. În timp ce primele sunt guvernate prin articolul 14 din această directivă, cele din urmă fac obiectul normelor prevăzute la articolul 15 din aceasta.
În ceea ce privește în special cerințele supuse evaluării, potrivit articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2006/123, statelor membre le revine obligația de a examina dacă sistemul lor juridic prevede vreuna dintre cerințele menționate la alineatul (2) al acestui articol și de a se asigura că cerințele respective îndeplinesc condițiile de nediscriminare, de necesitate și de proporționalitate stabilite la alineatul (3) al articolului menționat.
În această privință, din alineatele (5) și (6) ale articolului 15 rezultă că statelor membre le este permis să mențină sau, după caz, să introducă cerințe de tipul celor menționate la alineatul (2) al aceluiași articol, dacă acestea sunt conforme cu condițiile de nediscriminare, de necesitate și de proporționalitate stabilite la alineatul (3) al dispoziției amintite.
În plus, în ceea ce privește libera circulație a serviciilor, articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2006/123 prevede că statul membru în care se deplasează prestatorul pentru a‑și furniza serviciul poate să impună cerințe în ceea ce privește prestarea unei activități de servicii, în cazul în care aceste cerințe sunt justificate din motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecția mediului, în conformitate cu alineatul (1) al acestui articol.
Or, o astfel de posibilitate nu este prevăzută pentru cerințele „interzise” enumerate la articolul 14 din Directiva 2006/123.
Această concluzie nu este repusă în discuție de articolul 3 alineatul (3) din directiva amintită, potrivit căruia statele membre aplică dispozițiile acesteia „în conformitate cu normele din tratat cu privire la dreptul de stabilire și la libera circulație a serviciilor”.
În această privință, trebuie arătat, așa cum a precizat și Republica Polonă, că o interpretare a articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2006/123, potrivit căreia statelor membre le‑ar fi permis să justifice, în temeiul dreptului primar, o cerință interzisă prin articolul 14 din directiva menționată, ar priva această dispoziție de orice efect util prin dezavuarea, în definitiv, a armonizării focalizate operate de aceasta.
Astfel, o asemenea interpretare ar fi contrară concluziei trase de legiuitorul Uniunii în considerentul (6) al Directivei 2006/123, potrivit căreia eliminarea barierelor din calea libertății de stabilire nu se poate face numai prin aplicarea directă a articolului 49 TFUE, în special din cauza extremei complexități a soluționării de la caz la caz a barierelor din calea acestei libertăți. A accepta că cerințele „interzise” în temeiul articolului 14 din această directivă ar putea totuși să facă obiectul unei justificări pe baza dreptului primar ar echivala tocmai cu reintroducerea unei astfel de examinări de la caz la caz, conform Tratatului FUE, a tuturor restricțiilor privind libertatea de stabilire.
În plus, trebuie să se sublinieze că articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2006/123 nu se opune interpretării articolului 14 din aceasta în sensul că cerințele interzise enumerate în această din urmă dispoziție nu pot face obiectul unei justificări. Astfel, o asemenea interdicție fără posibilitate de justificare vizează garantarea eliminării sistematice și rapide a anumitor restricții privind libertatea de stabilire, care, potrivit legiuitorului Uniunii și jurisprudenței Curții, afectează în mod grav funcționarea pieței interne. Un asemenea obiectiv este conform cu Tratatul FUE.
Astfel, deși articolul 52 alineatul (1) TFUE permite statelor membre să justifice, pentru unul dintre motivele enunțate în acest articol, măsuri naționale care constituie o restricție privind libertatea de stabilire, aceasta nu înseamnă totuși că legiuitorul Uniunii, cu ocazia adoptării unui act de drept derivat precum Directiva 2006/123, care concretizează o libertate fundamentală consacrată de Tratatul FUE, nu poate limita anumite derogări, cu atât mai mult atunci când, la fel ca în speță, dispoziția de drept derivat vizată nu face decât să reia o jurisprudență constantă potrivit căreia o cerință precum cea în discuție în litigiul principal este incompatibilă cu libertățile fundamentale de care se pot prevala operatorii economici (a se vedea în această privință în special Hotărârea Comisia/Franța, C‑334/94,
EU:C:1996:90
, punctul 19).
În aceste condiții, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 14 din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care prevede că SOA trebuie să aibă sediul social pe teritoriul național.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

1)
Articolul 51 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că excepția de la dreptul de stabilire prevăzută de această dispoziție nu se aplică activităților de certificare desfășurate de societățile care au calitatea de organisme de certificare.

2)
Articolul 14 din Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care prevede că societățile care au calitatea de organisme de certificare trebuie să aibă sediul social pe teritoriul național.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.