CELEX: 62013TJ0245
EFSJP
Komponenta za jamstva
EFJP i EPFRR
Izdaci isključeni iz financiranja
Program jedinstvenih plaćanja
Ključne kontrole
Sekundarne kontrole
Članci 51., 53., 73. i 73.a Uredbe (EZ) br. 796/2004

Pravni okvir
Propisi Unije kojima se uređuje financiranje zajedničke poljoprivredne politike
Uredba (EZ) br. 1290/2005
Osnovni propis koji se odnosi na financiranje zajedničke poljoprivredne politike, u pogledu izdataka država članica koji su nastali nakon 16. listopada 2006. i u pogledu izdataka Komisije Europskih zajednica koji su nastali nakon 1. siječnja 2007., čini Uredba Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.).
Na temelju članka 3. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1290/2005, u kontekstu podijeljenog upravljanja između država članica i Europske unije, Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) financira izravna plaćanja poljoprivrednicima u okviru zajedničke poljoprivredne politike, ostvarena u skladu s pravom Unije.
Članak 31. Uredbe br. 1290/2005, naslovljen „Potvrda o sukladnosti“, određuje u stavcima 1. do 3.:
„1.   Ako Komisija utvrdi da su izdaci naznačeni u članku 3. stavku 1. i članku 4. nastali na način koji predstavlja povredu pravila [Unije], donosi odluku o iznosima koji se isključuju iz financiranja [Unije] u skladu s postupkom iz članka 41. stavka 3.
2.   Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene nesukladnosti. Uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu [Uniji].
3.   Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja, nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta u roku od četiri mjeseca. Izvješće o ishodu postupka dostavlja se Komisiji, koja ga proučava prije donošenja odluke od možebitnom odbijanju financiranja.“
Uredba (EZ) br. 885/2006
Detaljna pravila o postupku potvrde o sukladnosti utvrđena su člankom 11. Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (
SL L 171, str. 90
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.). Osim toga, člankom 16. te iste uredbe utvrđuju se detaljna pravila o postupku mirenja.
Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i br. 73/2009
U okviru reforme zajedničke poljoprivredne politike Vijeće je donijelo Uredbu (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (
SL L 270, str. 1
.) [neslužbeni prijevod]. Tom je uredbom, među ostalim, utvrđen program proizvodno nevezanih potpora dohotku poljoprivrednika. Taj program, opisan u članku 1. drugoj alineji te uredbe kao „program jedinstvenih plaćanja“, obuhvaća određen broj izravnih plaćanja poljoprivrednicima na temelju različitih programa potpore koji su dotad postojali.
Program jedinstvenih plaćanja predmet je glave III. Uredbe br. 1782/2003 koja u pet poglavlja obuhvaća članke 33. do 71.m te uredbe.
Glava III. poglavlje 2. Uredbe br. 1782/2003 određuje pravila o utvrđivanju referentnog iznosa. Taj se iznos, u skladu s člankom 37. stavkom 1. navedene uredbe, izračunava kako slijedi:
„Referentni iznos trogodišnji je prosjek iznosa ukupnih plaćanja dodijeljenih poljoprivredniku na ime programa potpore iz Priloga VI., izračunatih i prilagođenih u skladu s Prilogom VII., tijekom svake kalendarske godine referentnog razdoblja iz članka 38.“ [neslužbeni prijevod]
U članku 38. Uredbe br. 1782/2003 utvrđuje se da referentno razdoblje obuhvaća kalendarske godine 2000., 2001. i 2002.
Glava III. poglavlje 3. Uredbe br. 1782/2003 odnosi se na prava na plaćanje. U tom pogledu članak 43. te uredbe, naslovljen „Određivanje prava na plaćanje“ osobito određuje:
„1.   […S]vaki poljoprivrednik ostvaruje pravo na plaćanje po hektaru koje se izračunava tako da se referentni iznos podijeli s trogodišnjim prosječnim brojem svih hektara na temelju kojih je poljoprivrednik tijekom referentnog razdoblja imao pravo na izravna plaćanja navedena u Prilogu VI.
Ukupni broj prava na plaćanje jednak je gore navedenom prosječnom broju hektara.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
Člankom 44. stavkom 2. Uredbe br. 1782/2003 u njegovoj izvornoj verziji pojam „prihvatljivi hektar“ definira se kao „bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi kao obradivo zemljište ili trajni pašnjak, isključujući površine koje se koriste za trajne nasade, šume i obavljanje nepoljoprivrednih aktivnosti.“ [neslužbeni prijevod]
Glava III. poglavlje 5. dio 1. Uredbe br. 1782/2003 omogućivala je državama članicama, među ostalim, regionalnu provedbu programa jedinstvenih plaćanja. U tom pogledu članak 58. te uredbe određuje:
„1.   Država članica može najkasnije do 1. kolovoza 2004. odlučiti primijeniti program jedinstvenih plaćanja predviđen u poglavljima 1. do 4. na regionalnoj razini, prema uvjetima predviđenima u ovom dijelu.
2.   Države su članice dužne utvrditi regije u skladu s objektivnim mjerilima.
Države članice koje imaju manje od tri milijuna prihvatljivih hektara mogu se smatrati jednom regijom.
3.   Država članica među regijama raspodjeljuje gornju granicu iz članka 41. prema objektivnim mjerilima.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 59. Uredbe br. 1782/2003 utvrđuje pravila o regionalizaciji programa jedinstvenih plaćanja kako slijedi:
„1.   U opravdanim slučajevima i primjenjujući objektivna mjerila, država članica može podijeliti ukupni iznos regionalne gornje granice utvrđen u skladu s člankom 58. ili jednog dijela te granice među svim poljoprivrednicima čija se gospodarstva nalaze u predmetnoj regiji, uključujući one koji ne zadovoljavaju kriterije za prihvatljivost iz članka 33.
2.   U slučaju podjele ukupnog iznosa regionalne gornje granice, poljoprivrednici primaju prava čija se jedinična vrijednost računa tako da se regionalna gornja granica utvrđena na temelju članka 58. podijeli s brojem prihvatljivih hektara u smislu članka 44. stavka 2. utvrđenih na regionalnoj razini.
3.   U slučaju djelomične podjele ukupnog iznosa regionalne gornje granice, poljoprivrednici primaju prava čija se jedinična vrijednost računa tako da se odgovarajući dio regionalne gornje granice utvrđene na temelju članka 58. podijeli s brojem prihvatljivih hektara, u smislu članka 44. stavka 2., utvrđenim na regionalnoj razini.
Ako poljoprivrednik može primati i prava koja se računaju na temelju preostalog dijela regionalne gornje granice, regionalna jedinična vrijednost svakog prava tog poljoprivrednika, osim prava povezanih s ostavljanjem tla na ugaru, povećava se za iznos koji odgovara referentnom iznosu podijeljenom brojem prava poljoprivrednika utvrđenim u skladu sa stavkom 4.
Članci 48. i 49. primjenjuju se
mutatis mutandis
.
4.   Broj prava po poljoprivredniku mora biti jednak broju hektara koje prijavljuje na temelju članka 44. stavka 2. za prvu godinu primjene programa jedinstvenih plaćanja, osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima utvrđenima u članku 40. stavku 4.“ [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 1782/2003 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006 i (EZ) br. 378/2007 (
SL L 30, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), s učinkom od 1. siječnja 2009.
Članak 34. stavak 1. Uredbe br. 73/2009, naslovljen „Aktiviranje prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru“, određuje:
„1.   Potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru. Aktiviranjem se prava na plaćanje ostvaruje pravo na isplatu utvrđenih iznosa.“
U skladu s člankom 36. prvim stavkom Uredbe br. 73/2009, naslovljenim „Izmjena prava na plaćanje“:
„Prava na plaćanje po hektaru ne mogu se izmijeniti, osim ako nije drukčije predviđeno ovom Uredbom.“
Uredbe (EZ) br. 796/2004 i br. 1122/2009
Prema uvodnim izjavama 29. i 55. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003 (
SL L 141, str. 18
.) [neslužbeni prijevod], predviđa se kako slijedi:
„(29)
Potrebno je učinkovito pratiti poštovanje odredaba o programima potpore kojima se upravlja u sklopu integriranog sustava. […]
(55)
Radi učinkovite zaštite financijskih interesa [Unije], potrebno je donijeti odgovarajuće mjere za borbu protiv nepravilnosti i prijevara. Valja predvidjeti različite odredbe za nepravilnosti koje se odnose na kriterije za prihvatljivost primjenjive na različite dotične programe potpore.“ [neslužbeni prijevod]
Člankom 2. točkom 22. Uredbe br. 796/2004 „određena površina“ definira se kao:
„[…] površina koja ispunjava sve uvjete utvrđene pravilima za odobrenje potpore. U slučaju programa jedinstvenih plaćanja može se smatrati da je prijavljena površina određena jedino ako joj je stvarno pridružen primjeren broj prava na plaćanja.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 50. stavci 1. do 3. Uredbe br. 796/2004, naslovljen „Osnova za izračun s obzirom na prijavljene površine“, kao što je izmijenjen, predviđa:
„1.   U slučaju zahtjeva za potporu u sklopu sustava potpore po površini, osim za krumpir za proizvodnju škroba, sjeme i duhan na način predviđen glavom IV. poglavljima 6., 9. i 10. c Uredbe […] br. 1782/2003, ako se utvrdi da je određena površina skupine usjeva veća od one koja je prijavljena u zahtjevu za potporu, tada se za izračun potpore koristi prijavljena površina.
2.   Ako postoji odstupanje između prijavljenih prava za plaćanja i prijavljene površine, izračun plaćanja za zahtjev za potporu u sklopu programa jedinstvenih plaćanja temelji se na manjoj veličini.
3.   Ne dovodeći u pitanje umanjenja i isključenja u skladu s člancima 51. i 53., u slučaju zahtjeva za potporu u sklopu sustava potpore po površini, osim za krumpir za proizvodnju škroba, sjeme i duhan kako je predviđeno glavom IV. poglavljima 6., 9. i 10. c Uredbe […] br. 1782/2003, ako površina prijavljena u jedinstvenom zahtjevu prelazi površinu utvrđenu za tu skupinu usjeva, potpora se izračunava na temelju površine određene za tu skupinu.
Međutim, ne dovodeći u pitanje umanjenja i isključenja iz članka 29. Uredbe […] br. 1782/2003, ako je razlika između utvrđene ukupne površine i prijavljene ukupne površine za plaćanje, u sklopu programa potpore u skladu s glavama III., IV. i IV.a Uredbe […] br. 1782/2003 manja ili jednaka 0,1 hektar, određena površina smatra se jednakom prijavljenoj površini. Za taj se izračun uzimaju u obzir samo prekoračenja u prijavi površina na razini skupine usjeva.
Odredba iz drugog podstavka ne primjenjuje se kad ta razlika iznosi više od 20% ukupne površine prijavljene za plaćanja.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 50. stavak 5. Uredbe br. 796/2004 sadrži pravila o osnovi za izračun s obzirom na prijavljene površine u pogledu prijavljenih površina radi premije za tvrdu pšenicu posebne kakvoće predviđene u članku 72. Uredbe br. 1782/2003 i radi dodatka i posebne potpore za tvrdu pšenicu predviđenih u članku 105. navedene uredbe.
Članak 51. Uredbe br. 796/2004, kako je izmijenjen Uredbom Komisije (EZ) br. 380/2009 od 8. svibnja 2009. (
SL L 116, str. 9
.), određuje „[u]manjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava“ kako slijedi:
„1.   Ako je za skupinu usjeva površina prijavljena za potrebe sustava potpore po površini, osim onih za krumpir za proizvodnju škroba, sjeme i duhan kako je predviđeno odjeljcima 2. i 5. poglavlja 1. glave IV. Uredbe […] br. 73/2009 i u glavi IV. poglavlju 10.c Uredbe […] br. 1782/2003, veća od površine utvrđene u skladu s člankom 50. stavcima 3. i 5. ove Uredbe, potpora se izračunava na temelju utvrđene površine umanjene za dvostruku otkrivenu razliku ako je ta razlika veća od 3% ili dva hektara, ali ne više od 20% utvrđene površine.
Ako je razlika veća od 20% utvrđene površine, ne dodjeljuje se nikakva potpora po površini za dotičnu skupinu usjeva.
Ako je razlika veća od 50%, poljoprivrednik se ponovno isključuje iz primanja potpore do iznosa koji odgovara razlici između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 50. stavcima 3. i 5. ove Uredbe. Navedeni se iznos poravnava u skladu s člankom 5.b Uredbe Komisije [br. 885/2006]. Ako se iznos ne može u cijelosti poravnati u skladu s navedenim člankom tijekom tri kalendarske godine od kalendarske godine kad je utvrđen, neporavnani saldo se otpisuje.
2.a   Ako poljoprivrednik prijavi površinu koja premašuje prava na plaćanje i ako prijavljena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, ne primjenjuju se umanjenja i isključenja predviđena u stavku 1.
Ako poljoprivrednik prijavi površinu koja premašuje prava na plaćanje i ako prijavljena površina ne ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, razlika iz stavka 1. jest razlika između površine koja ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost i iznosa prijavljenih prava na plaćanje.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
Članak 51. stavak 2.a Uredbe br. 796/2004 dodan je Uredbom Komisije (EZ) br. 659/2006 od 27. travnja 2006. o izmjeni Uredbe br. 796/2004 (
SL L 116, str. 20
.) [neslužbeni prijevod]. U uvodnoj izjavi 12. Uredbe br. 659/2006 navodi se sljedeće:
„U slučaju da je poljoprivrednik prijavio površinu koja premašuje broj prava na plaćanje, članak 50. stavak 2. Uredbe […] br. 796/2004 određuje da je osnova za izračun potpore broj hektara kojima su pridružena odgovarajuća prava na plaćanje. U slučajevima kada prijavljena površina ispunjava sve ostale uvjete za prihvatljivost, nije potrebno primijeniti umanjenja i isključenja predviđena u člancima 51. i 53. navedene uredbe. Stoga je potrebno pojasniti te odredbe u tom smislu.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 53. Uredbe br. 796/2004 odnosi se na namjerno prekoračenje u prijavi. U prvom stavku predviđa da, kada je razlika između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 50. stavcima 3. i 5. iste uredbe posljedica namjerno počinjenih nepravilnosti, potpora na koju bi poljoprivrednik imao pravo na temelju članka 50. stavaka 3. i 5. navedene uredbe ne dodjeljuje se za dotičnu kalendarsku godinu u sklopu dotičnog programa potpore ako je ta razlika veća od 0,5% utvrđene površine ili više od jednog hektara. Nadalje, u skladu s člankom 53. drugim stavkom Uredbe br. 796/2004, ako je razlika veća od 20% utvrđene površine, poljoprivrednik se ponovno isključuje iz primanja potpore do iznosa koji odgovara razlici između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 50. stavcima 3. i 5. navedene uredbe.
Članak 73. Uredbe br. 796/2004 utvrđuje pravila primjenjiva na povrat neosnovanih plaćanja. Ta odredba u stavcima 1. i 4. predviđa:
„1.   Ako je izvršeno neosnovano plaćanje, poljoprivrednik vraća dotični iznos s kamatama koje se obračunavaju u skladu sa stavkom 3.
[…]
4.   Obveza povrata u skladu sa stavkom 1. ne primjenjuje se ako je plaćanje izvršeno pogreškom nadležnog tijela ili drugog tijela uprave, a nije razumno očekivati da bi poljoprivrednik mogao otkriti pogrešku.
Međutim, kad se pogreška odnosi na činjenične elemente bitne za izračun dotičnog plaćanja, prvi se podstavak primjenjuje samo ako odluka o povratu nije dostavljena u roku od dvanaest mjeseci nakon plaćanja.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 73.a Uredbe br. 796/2004, naslovljen „Povrat neopravdano dodijeljenih prava“, kako je izmijenjen, osobito predviđa:
„1.   Ako se, nakon dodjeljivanja prava na plaćanje poljoprivrednicima u skladu s Uredbom (EZ) br. 795/2004 utvrdi da su neka prava na plaćanje bila neopravdano dodijeljena, dotični poljoprivrednik vraća neopravdano dodijeljena prava nacionalnoj rezervi u skladu s člankom 42. Uredbe […] br. 1782/2003.
[…]
Neopravdano dodijeljena prava smatraju se nedodijeljenima
ab initio
.
2.   Ako se nakon dodjeljivanja prava na plaćanje poljoprivrednicima u skladu s Uredbom […] br. 795/2004 utvrdi da je vrijednost prava na plaćanje previsoka, ta se vrijednost na primjeren način usklađuje. […] Vrijednost umanjenja vraća se u nacionalnu rezervu u skladu s člankom 42. Uredbe […] br. 1782/2003.
Dodijeljena prava smatraju se dodijeljenima
ab initio
u vrijednosti koja se dobiva usklađivanjem.
2.a   Kada se, u skladu s primjenom stavaka 1. i 2., utvrdi da je broj prava dodijeljenih poljoprivredniku u skladu s Uredbom […] br. 795/2004 netočan, a neopravdano dodjeljivanje ne utječe na ukupnu vrijednost prava koja je poljoprivrednik dobio, država članica ponovno obračunava prava na plaćanja i, prema potrebi, ispravlja vrstu prava dodijeljenih poljoprivredniku. Međutim, ta se odredba ne primjenjuje ako je razumno očekivati da bi poljoprivrednik mogao otkriti pogreške.
[…]
4.   Neosnovano isplaćeni iznosi vraćaju se u skladu s člankom 73.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 73.a Uredbe br. 796/2004 dodan je Uredbom Komisije (EZ) br. 239/2005 od 11. veljače 2005. o izmjeni i ispravku Uredbe br. 796/2004 (
SL L 42, str. 3
.) [neslužbeni prijevod] čija uvodna izjava 15. glasi kako slijedi:
„Treba utvrditi pravila za slučaj da je poljoprivrednik neosnovano primio određenu količinu prava na plaćanje ili ako je vrijednost svakog prava na plaćanje utvrđena na netočnoj razini prema različitim modelima u okviru programa jedinstvenih plaćanja. […]“ [neslužbeni prijevod]
Članak 73. stavak 2.a Uredbe br. 796/2004 dodan je Uredbom Komisije (EZ) br. 972/2007 od 20. kolovoza 2007. o izmjeni Uredbe br. 796/2004 (
SL L 216, str. 3
.), koja je stupila na snagu 21. kolovoza 2007. i primjenjuje se na zahtjeve za potporu podnesene za godine ili razdoblja za dodjelu premija počevši od 1. siječnja 2008. te čija uvodna izjava 19. glasi kako slijedi:
„U određenim slučajevima neopravdana dodjela prava nije utjecala na ukupnu vrijednost, nego samo na broj prava poljoprivrednika. U tim slučajevima države članice trebaju ispraviti dodjelu ili, prema potrebi, vrstu prava ne smanjujući pritom njihovu vrijednost. Ta se odredba primjenjuje samo u slučaju kada poljoprivrednik nije mogao otkriti pogrešku.“ [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 796/2004 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenoga za sektor vina (
SL L 316, str. 65
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.), s učinkom od 1. siječnja 2010.
U skladu s uvodnom izjavom 78. Uredbe br. 1122/2009:
„Za plaćanje potpore u sklopu programa jedinstvenih plaćanja potreban je jednak broj prava na plaćanja i prihvatljivih hektara. Stoga je za potrebe ovog programa primjereno propisati da se izračun plaćanja, u slučaju odstupanja između prijavljenih prava na plaćanja i prijavljene površine, mora temeljiti na manjoj vrijednosti. Da bi se izbjegao izračun na temelju nepostojećih prava potrebno je odrediti da broj prava na plaćanja korištenih za izračun ne smije biti veći od broja prava na plaćanja kojima poljoprivrednici raspolažu.“
Članak 57. stavak 2. Uredbe br. 1122/2009, naslovljen „Osnova za izračun s obzirom na prijavljene površine“, predviđa:
„U vezi sa zahtjevom za potporu u sklopu programa jedinstvenih plaćanja;
—
ako postoji odstupanje između prijavljenih prava za plaćanja i prijavljene površine, izračun plaćanja temelji se na manjoj veličini;
—
ako broj prijavljenih prava na plaćanja prelazi broj prava na plaćanja s kojima poljoprivrednik raspolaže, broj prijavljenih prava na plaćanja umanjuje se na broj prava na plaćanja s kojima raspolaže poljoprivrednik.“
Članak 58. Uredbe br. 1122/2009 navodi „[u]manjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava“. U biti se podudara s odredbama članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004.
U skladu s člankom 87. drugim stavkom Uredbe br. 1122/2009, ta se uredba primjenjuje se na zahtjeve za potporu koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji počinju prije 1. siječnja 2010.
Dokument br. VI/5330/97
Smjernice Komisije za primjenu financijskih ispravaka utvrđene su u Dokumentu Komisije br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljenom „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a“ (u daljnjem tekstu: Dokument br. VI/5330/97).
Prilog 2. Dokumentu br. VI/5330/97 o financijskim posljedicama propusta u kontrolama koje provode države članice za poravnanje računa Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), u svojem dijelu naslovljenom „Uvod“ navodi sljedeće:
„Kada Komisija utvrdi da se određeni izdatak odnosi na zahtjev koji ne ispunjava pravila Zajednice, financijske su posljedice jasne: osim ako su nepravilno plaćanje već otkrila nacionalna revizorska tijela i ako su već poduzete primjerene korektivne mjere i mjere povrata (vidjeti Prilog 4.), Komisija mora odbiti financiranje iz proračuna Zajednice. Kada financijske posljedice proizlaze iz ispitivanja izdataka koji se odnose na velik broj spisa, iznos isključen iz financiranja Zajednice izračunava se, koliko je moguće, na temelju ekstrapolacije rezultata pregleda reprezentativnog uzorka spisâ. Istu metodu ekstrapolacije treba primijeniti za sve države članice, pa tako i što se tiče razine pouzdanosti i opsega netočnosti, stratifikacije populacije, veličine uzorka i procjene pogrešaka tijekom uzorkovanja s obzirom na opće financijske posljedice.
Kada država članica ne poštuje pravila Zajednice koja se odnose na provjeru prihvatljivosti zahtjevâ, sama ta povreda podrazumijeva da plaćanja nisu u skladu s odredbama Zajednice primjenjivim na predmetnu mjeru i na opću obvezu, za države članice, otkrivanja i sprečavanja nepravilnosti predviđenu u članku 8. Uredbe [br.] 729/70. To ne znači nužno da svi prihvaćeni zahtjevi predstavljaju nepravilnosti, nego da je povećan rizik od toga da [EFSJP] podupire neopravdane izdatke. Iako je točno da bi u određenim očiglednim slučajevima Komisija mogla biti ovlaštena odbiti sve predmetne izdatke kada kontrole koje zahtijeva neka uredba nisu provedene, u određenom broju slučajeva iznos izdataka koje treba odbiti bio bi najvjerojatnije veći od financijskog gubitka Zajednice. Stoga valja ocijeniti gubitak tijekom procjene financijskih ispravaka.
[...]“ [neslužbeni prijevod]
Prilog 2. Dokumentu br. VI/5330/97 u dijelu naslovljenom „Procjena na temelju pogrešaka u pojedinačnim spisima“ navodi sljedeće:
„Na temelju već utvrđenih postupaka u skladu s unutarnjim smjernicama, izračuni koji se odnose na financijski ispravak provode se na temelju jedne od sljedećih tehnika:
(a)
odbijanje pojedinačnog zahtjeva nad kojim nije provedena tražena kontrola;
(b)
odbijanje iznosa koji je izračunan ekstrapolacijom rezultata provjera provedenih na reprezentativnom uzorku spisâ na sve spise iz kojih je uzet uzorak, ali je ograničen na administrativni sektor u kojem je razumno očekivati da bi moglo doći do istog propusta. Država članica ima mogućnost pružiti dokaze o tome da rezultati ekstrapolacije ne odgovaraju rezultatima dobivenima nastavkom ispitivanja svih spisa iz kojih je uzet uzorak.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
Prilog 2. Dokumentu br. VI/5330/97 u dijelu naslovljenom „Procjena na temelju rizika od financijskog gubitka: paušalni ispravci“ navodi sljedeće:
„S obzirom na to da se uvelike proširila revizija sustavâ, službe Komisije sve su više pribjegavale procjeni rizika koji predstavljaju propusti u sustavima. Kada se ne može utvrditi stvarna razina nepravilnih izdataka, a time i iznos financijskih gubitaka Zajednice, Komisija od poravnanja računa za financijsku godinu 1990. primjenjuje paušalne ispravke od 2%, 5% ili 10% prijavljenih izdataka, ovisno o opsegu rizika od gubitka. U iznimnim slučajevima mogu se odrediti više stope ispravka, do 100%. Ovlast Komisije da primijeni takve ispravke potvrdio je Sud Europske unije kada je odlučivao o tužbama podnesenima protiv odluka o godišnjem poravnanju računa (presuda C‑50/94, na primjer).
[…]“ [neslužbeni prijevod]
Prilog 2. Dokumentu br. VI/5330/97 u dijelu naslovljenom „Smjernice za primjenu paušalnih ispravaka“ navodi sljedeće:
„Paušalni ispravci mogu se uzeti u obzir kada informacije prikupljene u istrazi ne omogućuju nadzorniku da procijeni gubitak ekstrapolacijom utvrđenih gubitaka, statističkim načinima ili upućivanjem na druge provjerljive podatke, ali mu ipak omogućuju da zaključi da je država članica povrijedila svoju obvezu da na primjeren način provjeri prihvatljivost određenih prihvaćenih zahtjeva.
[…] Povreda je ozbiljnija ako država članica propusti poboljšati svoju kontrolu, a Komisija joj je već priopćila potrebna poboljšanja.
[…]
Kada su provedene sve ključne kontrole, ali nije se poštovao njihov broj, učestalost ili strogost propisani uredbama, tada valja primijeniti ispravak u visini od 5% jer se može razumno zaključiti da te kontrole ne pružaju očekivanu razinu jamstva pravilnosti zahtjeva i da je rizik od gubitaka za EFSJP znatan.
[…]“ [neslužbeni prijevod]
Propisi Unije koji se odnose na zaštitu financijskih interesa Unije
Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (
SL L 312, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.), kojom se usvaja zajednički skup pravnih pravila za sva područja obuhvaćena politikama Unije, u svojoj devetoj uvodnoj izjavi navodi sljedeće:
„budući da mjere i kazne [Unije] utvrđene na temelju ciljeva zajedničke poljoprivredne politike čine sastavni dio sustavâ pomoći; budući da one nastoje ostvariti svoje ciljeve koji ne utječu na procjenu ponašanja predmetnih gospodarskih subjekata od strane nadležnih tijela država članica s obzirom na kazneno pravo; budući da se njihova učinkovitost mora osigurati neposrednim učinkom propisa [Unije] i punom primjenom mjera [Unije] u cjelini, ako usvajanje preventivnih mjera nije omogućilo ostvarenje tog cilja […]“.
Članak 1. Uredbe br. 2988/95 određuje:
„1.   Radi zaštite financijskih interesa [Europske unije] ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije].
2.   ‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije] ili proračune kojima [Unija] upravlja[...], bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime [Unije], ili neopravdanim izdacima.“
U skladu s člankom 2. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95:
„Upravna kazna se ne može izreći ako tako nije određeno aktom [Unije] prije nastanka nepravilnosti. U slučaju naknadne izmjene odredaba kojima se određuju upravne kazne, a koje su sadržane u propisima [Unije], retroaktivno se primjenjuju manje stroge odredbe.“
Članak 5. stavak 1. točke (c) i (d) Uredbe br. 2988/95 predviđa sljedeće:
„Namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne:
[…]
(c)
cijelo ili djelomično ukidanje pogodnosti odobrenih propisima [Unije], čak i ako se subjekt neispravno okoristio samo dijelom te pogodnosti;
(d)
isključenje iz mogućnosti korištenja pogodnosti ili oduzimanje pogodnosti u razdoblju nakon počinjene nepravilnosti;
[…]“
Okolnosti spora
Između 9. i 13. studenoga 2009. službe Komisije provele su istragu u Ujedinjenoj Kraljevini u pogledu dobre primjene pravila o financiranju izdataka nastalih u okviru programa jedinstvenih plaćanja u Sjevernoj Irskoj (Ujedinjena Kraljevina) 2010. godine za prijavnu godinu 2009. (istraga AA/2009/24).
Dopisom od 8. siječnja 2010. (u daljnjem tekstu: prva obavijest od 8. siječnja 2010.), poslanim u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006, Komisija je obavijestila tijela Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske o rezultatu te istrage. Prilog toj obavijesti, naslovljen „Primjedbe i zahtjevi za podacima“, koji je obuhvaćao zaključke istrage, bio je priložen tom dopisu.
Iz prve obavijesti od 8. siječnja 2010. osobito proizlazi da je Komisija smatrala da tijela Ujedinjene Kraljevine nisu u potpunosti poštovala zahtjeve propisa Unije i da su korektivne mjere bile potrebne kako bi se u budućnosti osigurala usklađenost s tim zahtjevima. Komisija je zahtijevala da je se obavijesti o korektivnim mjerama koje su već donesene i o onima koje su predviđene te o predviđenom rasporedu njihove provedbe. Osim toga, Komisija je navela da, u skladu s člankom 31. Uredbe br. 1290/2005, dio izdataka koji se financiraju iz EFJP‑a (u daljnjem tekstu: Fond) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) može isključiti iz financiranja Unije. Osim toga, navedeno je da će utvrđeni nedostaci biti osnova za izračun financijskih ispravaka koji se odnose na izdatke nastale do provedbe primjerenih korektivnih mjera.
U primjedbama i preporukama navedenima u prilogu prvoj obavijesti od 8. siječnja 2010., Komisija je najprije osobito istaknula nedostatke sustava za identifikaciju poljoprivrednih parcela (LPIS) i geografskog informacijskog sustava (GIS) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: LPIS‑GIS) jer informacije koje su sadržavali nisu bile dovoljno precizne kako bi se omogućio uspješan završetak administrativnih kontrola i kontrola na terenu koje su provedene radi kontrole prihvatljivosti prijavljenih površina, zatim, nedostatke u kontrolama na terenu i, naposljetku, nedostatke u primjeni kazni, u retroaktivnom ispravku neprihvatljivih zahtjeva za potporu, u povratu neosnovanih plaćanja i u primjeni umanjenja za namjernu nesukladnost. Iz tog priloga proizlazi i da, iako Komisija zapaža poboljšanja u odnosu na prethodne istrage (istrage AA/2006/07 i AA/2008/18), također smatra da i dalje postoje nedostaci utvrđeni tijekom navedenih istraga.
Dopisom od 20. svibnja 2010. Komisija je pozvala tijela Ujedinjene Kraljevine da podnesu svoje primjedbe o spornim aspektima u svrhu predviđenog bilateralnog sastanka 1. srpnja 2010.
Bilateralni sastanak između službi Komisije i tijelâ Ujedinjene Kraljevine održao se u Bruxellesu (Belgija) 1. srpnja 2010. Zapisnik s tog sastanka poslan je navedenim tijelima 4. kolovoza 2010.
Iz zapisnika s bilateralnog sastanka od 1. srpnja 2010. proizlazi da je nakon tog sastanka Komisija uglavnom ustrajala u svojim zaključcima iz prve obavijesti od 8. siječnja 2010. Potvrdila je i svoje zaključke o utvrđenju nedostataka koji se odnose osobito na podatke koje sadržava LPIS‑GIS, kontrole na terenu te primjenu kazni, retroaktivni ispravak neprihvatljivih zahtjeva za potporu, povrat neosnovanih plaćanja i primjenu umanjenja za namjernu nesukladnost. Osim toga, navela je da ti nedostaci utječu na ključne kontrole i sekundarne kontrole u smislu Dokumenta br. VI/5330/97 i skrenula pozornost tijelâ Ujedinjene Kraljevine na činjenicu da imaju mogućnost dokazati da je financijski rizik manji od paušalnih ispravaka koji bi se mogli primijeniti u skladu s navedenim dokumentom. Osim toga, Komisija je pojasnila da treba uzeti u obzir ponavljanje utvrđenih nedostataka, pri čemu je u tom pogledu uputila na radni dokument Komisije AGRI/60637/2006, naslovljen „Obavijest Komisije – O postupanju Komisije u slučajevima ponavljanja nedostatka sustava kontrole u okviru poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a“.
Nakon bilateralnog sastanka od 1. srpnja 2010. tijela Ujedinjene Kraljevine pokrenula su istragu za procjenu rizika. Dopisom od 25. listopada 2010. tijela Ujedinjene Kraljevine obavijestila su Komisiju da nisu u mogućnosti završiti tu istragu do predviđenog datuma.
Dopisom od 29. ožujka 2011. tijela Ujedinjene Kraljevine prenijela su Komisiji izvješće o procjeni rizika za program jedinstvenih plaćanja u Sjevernoj Irskoj za prijavnu godinu 2009. (u daljnjem tekstu: izvješće o procjeni rizika), koje se temelji na uzorku od 394 zahtjeva podnesenih 2009. Iz izvješća o procjeni rizika najprije proizlazi da su 2009. neprihvatljive površine koje su aktivirali podnositelji zahtjeva odgovarale 2,72% aktiviranih prava na plaćanje. Nadalje, financijski rizik, koji se shvaća kao razlika između plaćenog iznosa i ispravljenog plaćanja koja uključuje, ovisno o slučaju, primjenjive kazne, iznosi, na temelju prosjeka uzorka, 2,05% prije primjene kazni i 5,19% nakon primjene kazni. Naposljetku, što se tiče kazni, iz tog izvješća proizlazi da su plaćanja i kazne izračunani na temelju relevantnih odredbi Uredbe br. 796/2004, kao što ih tumači Komisija. U prilogu 1. tom izvješću, na koji se u izvješću izričito upućuje, tijela Ujedinjene Kraljevine ipak su navela da prema njihovom vlastitom tumačenju istih odredbi, rizik za Fond iznosi 0,59% prije primjene kazni i 0,86% nakon primjene kazni.
Dopisom od 3. veljače 2012. Komisija je tijelima Ujedinjene Kraljevine uputila formalne zaključke na temelju članka 11. stavka 2. Uredbe br. 885/2006 u kojima je ostala pri svojem stajalištu u pogledu gore navedenih nedostataka koji utječu na izdatke nastale 2010. za prijavnu godinu 2009. Što se tiče financijskih posljedica, s jedne strane, Komisija je prihvatila procjenu rizika koju su uputila tijela Ujedinjene Kraljevine, smatrajući da se iznos financijskih gubitaka može razumno utvrditi na temelju navedene procjene. Stoga je na temelju Dokumenta br. VI/5330/97 Komisija za tri vrste utvrđenih nedostataka prihvatila specifični ispravak od 5,19% primjenjiv na izdatke nastale u Sjevernoj Irskoj u okviru programa jedinstvenih plaćanja za prijavnu godinu 2009. S druge strane, što se tiče izdataka za ruralni razvoj, Komisija je, s obzirom na to da tijela Ujedinjene Kraljevine nisu uputila procjenu, primijenila paušalni ispravak od 5% zbog nedostataka pri ključnoj kontroli.
Stoga je Komisija predložila da se iz financiranja Unije isključi iznos od 17687303,16 eura za izdatke nastale 2010., od čega 16513582,57 eura za izdatke koji se odnose na program jedinstvenih plaćanja i 1173720,59 eura za izdatke koji se odnose na ruralni razvoj.
Tijela Ujedinjene Kraljevine nisu podnijela zahtjev za mirenje tijelu za mirenje na temelju članka 16. Uredbe br. 885/2006.
Komisija je 15. listopada 2012. Ujedinjenoj Kraljevini dostavila sažeto izvješće o rezultatima istrage AA/2009/24.
U tim je okolnostima Komisija 26. veljače 2013. donijela Provedbenu odluku 2013/123/EU o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a, EFJP‑a i EPFRR‑a (
SL L 67, str. 20
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), uključujući izdatke nastale za Ujedinjenu Kraljevinu u Sjevernoj Irskoj 2010. na koje se odnosi ovaj predmet.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 2. svibnja 2013. Ujedinjena Kraljevina pokrenula je ovaj postupak.
Dopisom dostavljenim tajništvu Općeg suda 19. srpnja 2013. Ujedinjena Kraljevina tražila je da se ovaj predmet spoji s predmetom T‑503/12, Ujedinjena Kraljevina/Komisija, u svrhu usmenog postupka i presude. Komisija je podnijela svoja očitovanja na taj zahtjev dopisom dostavljenim tajništvu Općeg suda 29. srpnja 2013.
Budući da je sastav vijećâ Općeg suda izmijenjen, sudac izvjestitelj raspoređen je u drugo vijeće, kojemu je, slijedom toga, dodijeljen ovaj predmet.
Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud (drugo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je, u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 64. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991., Komisiji u pisanom obliku postavio jedno pitanje. Komisija je u određenom roku odgovorila na to pitanje.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 3. prosinca 2014.
Ujedinjena Kraljevina od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na mjesto u njezinom prilogu 1. u pogledu ekstrapoliranog ispravka od 5,19% primijenjenog na izdatke nastale u Sjevernoj Irskoj tijekom financijske godine 2010. (u iznosu od 16513582,57 eura),
—
Komisiji naloži snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
tužbu odbije kao neosnovanu,
—
naloži Ujedinjenoj Kraljevini snošenje troškova.
Pravo
U potporu svojoj tužbi za poništenje Ujedinjena Kraljevina ističe dva tužbena razloga, od kojih se prvi u biti temelji na pogreškama koje se tiču prava i činjenica u pogledu utvrđivanja opsega stvarnih gubitaka za Fond, a drugi na pogreškama koje se tiču prava i činjenica koje utječu na zaključak Komisije u pogledu nedostataka sekundarnih kontrola i, konkretno, na metode izračuna neosnovanih plaćanja i kazni primjenjivih u slučaju prekoračenja u prijavi.
Kao što proizlazi iz pismena stranaka i iz rasprave, dvama tužbenim razlozima istaknutima u potporu ovoj tužbi, Ujedinjena Kraljevina u biti osporava, s jedne strane, osnovu za izračun, odnosno sve izdatke na koje je Komisija primijenila financijski ispravak od 5,19% (prvi tužbeni razlog) i, s druge strane, osobito metodu izračuna neosnovanih plaćanja i primjenjivih kazni, primijenjenu radi procjene rizika i na koju su se odnosila utvrđenja Komisije o nedostacima u pogledu sekundarnih kontrola (drugi tužbeni razlog).
Uvodna razmatranja
Najprije, na prvom mjestu, kao prvo, valja podsjetiti da se iz Fonda financiraju samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama prava Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta (vidjeti u tom smislu presude od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, Zb.,
EU:C:2003:5
, t. 15. i navedenu sudsku praksu; od 24. veljače 2005., Grčka/Komisija, C‑300/02, Zb.,
EU:C:2005:103
, t. 32. i navedenu sudsku praksu, i od 4. rujna 2009., Austrija/Komisija, T‑368/05,
EU:T:2009:305
, t. 70.).
Kao drugo, prema ustaljenoj sudskoj praksi, na Komisiji je da dokaže postojanje povrede pravila zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. Stoga je Komisija dužna opravdati svoju odluku kojom se utvrđuju izostanak ili nedostaci kontrola koje provodi dotična država članica. Međutim, Komisija nije dužna iscrpno dokazati manjkavost kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili nepravilnosti podataka koje su one dale, nego podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede tih kontrola ili tih podataka. Predmetna država članica, sa svoje strane, ne može oboriti Komisijine tvrdnje a da ne potkrijepi vlastite navode dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. S obzirom na to da joj ne uspijeva dokazati da su Komisijine tvrdnje netočne, one predstavljaju dokaze koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog učinkovitog skupa mjera nadzora i kontrole. Takvo ublažavanje zahtjeva za dokazima u pogledu Komisije objašnjava se činjenicom da je država članica u najboljem položaju za prikupljanje i provjeru podataka potrebnih za poravnanje računa Fonda i, slijedom toga, dužna je podnijeti najdetaljniji i najiscrpniji dokaz o provođenju svojih kontrola ili o svojim podacima i, prema potrebi, netočnosti Komisijinih tvrdnji (vidjeti presude Grčka/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2005:103
, t. 33. do 36. i navedenu sudsku praksu; od 6. ožujka 2001., Nizozemska/Komisija, C‑278/98, Zb.,
EU:C:2001:124
, t. 39. do 41. i navedenu sudsku praksu, i Austrija/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:T:2009:305
, t. 71. i navedenu sudsku praksu).
Kao treće, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako je na Komisiji da dokaže postojanje povrede pravila Unije, jednom kada se utvrdi ta povreda država članica dužna je dokazati, po potrebi, da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz te povrede (vidjeti u tom smislu presude od 24. travnja 2008., Belgija/Komisija, C‑418/06 P, Zb.,
EU:C:2008:247
, t. 135., i Austrija/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:T:2009:305
, t. 181.).
Naime, upravljanje financiranjem Fonda počiva prvenstveno na nacionalnim vlastima koje osiguravaju strogo poštovanje pravila Unije i temelji se na povjerenju između nacionalnih tijela i tijelâ Unije. Samo država članica može znati i točno utvrditi podatke potrebne za izradu računâ Fonda jer Komisija nije dovoljno bliska gospodarskim subjektima kako bi od njih dobila informacije koje su joj potrebne (vidjeti u tom smislu presude od 7. listopada 2004., Španjolska/Komisija, C‑153/01, Zb.,
EU:C:2004:589
, t. 133. i navedenu sudsku praksu, i Austrija/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:T:2009:305
, t. 182. i navedenu sudsku praksu).
Na drugom mjestu, važno je, s obzirom na argumente koje su razmijenile stranke u okviru dvaju tužbenih razloga koje je istaknula Ujedinjena Kraljevina, pojasniti način dodjeljivanja prava na plaćanje koji je Ujedinjena Kraljevina primijenila 2005. radi provedbe programa jedinstvenih plaćanja uvedenog Uredbom br. 1782/2003.
U tom pogledu, iz elemenata spisa proizlazi da je Ujedinjena Kraljevina odabrala regionalnu provedbu programa jedinstvenih plaćanja, u skladu s odredbama glave III. poglavlja 5. Uredbe br. 1782/2003.
U Sjevernoj Irskoj prava na plaćanje utvrđena su na temelju takozvanog „hibridnog statičnog“ modela. U tom se modelu svako pravo na plaćanje sastoji od „povijesnog“ elementa (u daljnjem tekstu: povijesni element) i „paušalnog“ elementa povezanog s površinom (u daljnjem tekstu: paušalni element), a zbroj vrijednosti tih elemenata odgovara jediničnoj vrijednosti prava na plaćanje. S jedne strane, kako bi se utvrdila vrijednost povijesnog elementa, referentni iznos utvrđen na temelju plaćanja poljoprivrednicima tijekom referentnog razdoblja (od 2000. do 2002. godine) dijeli se brojem prihvatljivih hektara koje su prijavili poljoprivrednici, a taj broj zatim predstavlja broj dodijeljenih prava na plaćanje. Iz toga slijedi da, iako zbroj povijesnih elemenata predstavlja fiksni iznos utvrđen na temelju plaćanja dodijeljenih tijekom referentnog razdoblja, jedinična vrijednost svakog povijesnog elementa tih prava na plaćanje ovisi o broju prava dodijeljenih 2005. i stoga, o broju prihvatljivih hektara prijavljenih te godine. S druge strane, paušalni je element nepromjenjive vrijednosti, u ovom slučaju 78,33 eura.
S obzirom na ta razmatranja i pojašnjenja valja najprije ispitati osnovanost ove tužbe, počevši od ispitivanja drugog tužbenog razloga koji je istaknula Ujedinjena Kraljevina.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava i činjenica u pogledu nedostataka sekundarnih kontrola i, konkretno, na metode izračuna neosnovanih plaćanja i kazni primjenjivih u slučaju prekoračenja u prijavi
Drugim tužbenim razlogom za poništenje, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava i činjenica u pogledu utvrđivanja nedostataka sekundarnih kontrola, Ujedinjena Kraljevina konkretno dovodi u pitanje metodu izračuna neosnovanih plaćanja i kazni primjenjivih u slučaju prekoračenja u prijavi površine, odnosno metodu koju je upotrijebila Komisija i koja je upotrijebljena u izvješću o procjeni rizika. Taj se tužbeni razlog dijeli na pet prigovora, od kojih se prvi odnosi na retrospektivnu ponovnu procjenu vrijednosti prava na plaćanje, drugi na uzimanje u obzir, tijekom novog izračuna prava na plaćanje, razlika u površini koje utječu na premije „za životinje“, treći na povrat neosnovanih plaćanja, četvrti na umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja u prijavi površine i peti na namjerno prekoračenje u prijavi.
S obzirom na to da su se prvi, treći i četvrti prigovor, za razliku od drugog i petog prigovora, odnosili posebno na metodu izračuna preplaćenih iznosa i kazni na temelju koje je u ovom slučaju procijenjen financijski rizik za Fond u izvješću o procjeni rizika, valja najprije ispitati ta tri prigovora prije ocjene drugog i petog prigovora.
Prvi, treći i četvrti prigovor, koji se odnose na metodu procjene financijskog rizika za Fond
Prvim, trećim i četvrtim prigovorom, koji su istaknuti u potporu ovom tužbenom razlogu, Ujedinjena Kraljevina istodobno osporava nedostatke koje je utvrdila Komisija i koji utječu na određene sekundarne kontrole i metodu izračuna koju je zagovarala Komisija i koja je upotrijebljena u izvješću o procjeni rizika, na neosnovana plaćanja koja treba vratiti i na umanjenja i isključenja primjenjiva u slučaju prekoračenja u prijavi.
Ta tri prigovora odnose se na tumačenje nekoliko odredbi Uredbe br. 796/2004 u slučaju kada su plaćanja provedena na temelju određenih neopravdano dodijeljenih prava na plaćanje kojima su pridruženi neprihvatljivi hektari. Konkretnije, predmetni slučaj u okviru tih prigovora temelji se na činjenici da su tijekom početnog dodjeljivanja prava na plaćanje u okviru programa jedinstvenih plaćanja počinjene pogreške u pogledu prihvatljive površine. Zbog toga je određenim poljoprivrednicima dodijeljen prevelik broj prava na plaćanje. S obzirom na metodu dodjeljivanja prava na plaćanje koju je odabrala Ujedinjena Kraljevina (vidjeti točku 70. ove presude), s jedne strane, to je neopravdano dodjeljivanje dovelo do preniske procjene jedinične vrijednosti svakog prava na plaćanje dotičnih poljoprivrednika i, točnije, njihova povijesnog elementa. S druge strane, dovelo je do previsoke procjene ukupne vrijednosti zbroja tih prava na plaćanje zbog paušalnog elementa. Pogreške u pogledu prihvatljive površine ponovljene su tijekom sljedećih godina sve do njihova otkrivanja tijekom kontrola, tako da su se plaćanja dodjeljivala na temelju neprihvatljivih hektara.
U tim okolnostima Ujedinjena Kraljevina u biti tvrdi da se u takvom slučaju jedinična vrijednost prava na plaćanje mora, zajedno s umanjenjem njihova broja, retrospektivno ponovo procijeniti na višu vrijednost na temelju članka 73.a Uredbe br. 796/2004 (prvi prigovor) prije primjene odredbi članka 73. iste uredbe, koji se odnosi na povrat neosnovanih plaćanja (treći prigovor), i primjene odredbi članka 51. navedene uredbe, koji se odnosi na umanjenja i isključenja primjenjiva u slučaju prekoračenja u prijavi (četvrti prigovor).
– Prvi prigovor koji se odnosi na retrospektivnu ponovnu procjenu vrijednosti prava na plaćanje
Ujedinjena Kraljevina tvrdi da, suprotno onome što je smatrala Komisija tijekom postupka potvrde o sukladnosti, člankom 73.a, stavcima 1. i 2. Uredbe br. 796/2004 propisuje se usklađivanje vrijednosti prava na plaćanje u slučaju početnog dodjeljivanja prevelikog broja prava na plaćanje, bez obzira na to zna li poljoprivrednik za to. Znanje poljoprivrednika ima utjecaja samo u okviru stavka 2.b te odredbe, koji je, međutim, neprimjenjiv u ovom slučaju. Osim toga, ističući da Komisija sama na temelju članka 73.a stavaka 1. i 2. Uredbe br. 796/2004 sustavno usklađuje vrijednost prava na plaćanje u budućnosti, Ujedinjena Kraljevina napominje da se člankom 73.a navedene Uredbe ne uvodi nikakvo razlikovanje retrospektivne ponovne procjene i prospektivne ponovne procjene te da je novi prospektivni sustavni izračun čak protivan tim odredbama. Kao odgovor na argumente Komisije, Ujedinjena Kraljevina tvrdi da upućivanje na članak 73. Uredbe br. 796/2004 u članku 73.a stavku 4. iste Uredbe ne dovodi u pitanje njezino tumačenje članka 73.a navedene uredbe.
Komisija osporava osnovanost tih argumenata.
U okviru ovog prigovora stranke se u biti ne slažu oko toga propisuje li članak 73.a Uredbe br. 796/2004, u slučaju kada je zbog pogrešaka u pogledu prihvatljive površine počinjenih 2005. i ponovljenih nakon toga dodijeljen prevelik broj prava na plaćanje zbog čega je došlo do preniske procjene njihove jedinične vrijednosti i previsoke procjene njihove ukupne vrijednosti, provedbu retrospektivne ponovne procjene jedinične vrijednosti prava na plaćanje prije primjene odredbi o povratu neosnovanih plaćanja i kaznama primjenjivima u slučaju prekoračenja u prijavi na koje se odnose treći i četvrti prigovor ovog tužbenog razloga.
U tom smislu valja podsjetiti na to da članak 36. Uredbe br. 73/2009 određuje da se prava na plaćanje po hektaru ne mogu izmijeniti osim ako nije drukčije predviđeno tom uredbom (presuda od 5. lipnja 2014., Vonk Noordegraaf, C‑105/13, Zb.,
EU:C:2014:1126
, t. 37.).
Naime, s obzirom na to da u skladu s člankom 34. stavkom 1. Uredbe br. 73/2009, svako aktivirano pravo na plaćanje daje pravo na plaćanje iznosa koji utvrđuje, izmjena tog iznosa imala bi za posljedicu smanjenje ili povećanje iznosa potpore isplaćene predmetnom poljoprivredniku. Međutim, kao što proizlazi iz uvodne izjave 29. Uredbe br. 1782/2003, jedan od ciljeva programa jedinstvenih plaćanja jest svakom poljoprivredniku omogućiti da nastavi primati iznos potpore koji odgovara iznosima koji su mu bili dodijeljeni tijekom referentnog razdoblja (presuda Vonk Noordegraaf, t. 80.
supra
,
EU:C:2014:1126
, t. 38.).
Međutim, potrebno je ustvrditi da nijedna odredba Uredbe br. 73/2009 izričito ne predviđa mogućnost izmjene prava na plaćanje poljoprivrednika koji je primio previsoka prava na plaćanje tijekom prvotnog dodjeljivanja (vidjeti u tom smislu presudu Vonk Noordegraaf, t. 80.
supra
,
EU:C:2014:1126
, t. 40.).
Suprotno tome, članak 73.a Uredbe br. 796/2004 predviđa pravila o povratu neopravdano dodijeljenih prava i iz tih pravila proizlazi da se u okolnostima koje su u njima navedene prava na plaćanje mogu ponovo izračunati. Ta je odredba, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 15. Uredbe br. 239/2005, kojom je uvedena u Uredbu br. 796/2004, izraz volje da se utvrde pravila za slučaj u kojem je poljoprivrednik neopravdano primio određenu količinu prava na plaćanje ili za slučaj u kojem je vrijednost svakog prava na plaćanje utvrđena na netočnoj razini.
S obzirom na to da je Ujedinjena Kraljevina temeljila tvrdnju prema kojoj u slučaju neopravdanog dodjeljivanja određenih prava na plaćanje valja provesti njihovo retrospektivno umanjenje i ponovnu procjenu na članku 73.a stavku 1. Uredbe br. 796/2004, prema potrebi u vezi sa stavkom 2. te iste odredbe, potrebno je protumačiti članak 73.a navedene Uredbe.
U tu svrhu treba podsjetiti da prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njen tekst, nego i kontekst u kojemu se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presude od 17. studenoga 1983., Merck, 292/82, Zb.,
EU:C:1983:335
, t. 12.).
Kao prvo, valja podsjetiti na relevantne odredbe članka 73.a Uredbe br. 796/2004. U tom pogledu, najprije, članak 73.a stavak 1. Uredbe br. 796/2004 predviđa da, kada su određena prava na plaćanje neopravdano dodijeljena, poljoprivrednik ih vraća nacionalnoj rezervi i ta se prava smatraju nedodijeljenima
ab initio
. Nadalje, iz članka 73.a stavka 2. Uredbe br. 796/2004 proizlazi da, kada je vrijednost prava na plaćanje previsoka, ta se vrijednost slijedom toga usklađuje, pri čemu se prava na plaćanje smatraju dodijeljenima
ab initio
prema vrijednosti koja proizlazi iz usklađivanja. Naposljetku, članak 73.a, stavak 2.a Uredbe br. 796/2004, dodan Uredbom br. 972/2007, određuje da, kada su, radi primjene stavaka 1. i 2. tog istog članka, poljoprivredniku neopravdano dodijeljena određena prava na plaćanja, ali takvo dodjeljivanje ne utječe na ukupnu vrijednost prava koja je poljoprivrednik dobio, ta se prava moraju ponovo izračunati osim ako je bilo razumno očekivati da je poljoprivrednik mogao otkriti pogreške (vidjeti u tom smislu presudu Vonk Noordegraaf, t. 80.
supra
,
EU:C:2014:1126
, t. 41.). Osim toga, u skladu s člankom 73.a stavkom 4. Uredbe br. 796/2004, neosnovano isplaćeni iznosi vraćaju se u skladu s člankom 73. iste uredbe, koji se odnosio na povrat neosnovanih plaćanja.
Kao drugo, valja istaknuti da se u ovom slučaju stranke slažu u pogledu neprimjenjivosti odredbi članka 73.a stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 s obzirom na to da je neopravdano dodjeljivanje, ako je dovelo do preniske procjene jedinične vrijednosti prava na plaćanje, zbog paušalnog elementa utjecalo i na ukupnu vrijednost prava na plaćanje.
Kao treće, što se tiče tumačenja članka 73.a stavka 1. Uredbe br. 796/2004, valja istaknuti da tekst te odredbe ne predviđa niti izričito isključuje retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje nakon povrata neopravdano dodijeljenih prava.
Međutim, stranke ukazuju na to da se pojašnjenje iz članka 73.a stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 796/2004, prema kojem se neopravdano dodijeljena prava smatraju nedodijeljenima
ab initio
, može shvatiti na način da, kada je neopravdano dodjeljivanje prava na plaćanje utjecalo na jediničnu vrijednost dodijeljenih prava, valja ponovo procijeniti jediničnu vrijednost preostalih prava.
Međutim, to tumačenje članka 73.a stavka 1. Uredbe br. 796/2004 nije u skladu s analizom konteksta te odredbe.
Naime, valja istaknuti da bi se takvim tumačenjem članka 73.a, stavka 1. Uredbe br. 796/2004 barem djelomično oduzeo smisao dodavanju stavka 2.a te odredbe Uredbom br. 972/2007. U okviru članka 73.a stavka 2.a navedene uredbe u svrhu primjene stavaka 1. i 2. istog članka, ponovna procjena jedinične vrijednosti prava na plaćanje u slučaju neopravdanog dodjeljivanja ograničena je na pretpostavku koja je, kao što se slažu stranke, različita od pretpostavke na koju se odnosi ovaj predmet, u kojem navedeno dodjeljivanje nije nikako utjecalo na ukupnu vrijednost prava na plaćanje s obzirom na to da se nije moglo razumno očekivati da je poljoprivrednik otkrio počinjene pogreške. Međutim, ako bi članak 73.a stavak 1. Uredbe br. 796/2004 trebalo tumačiti na način da sam po sebi sadrži obvezu provođenja retrospektivne ponovne procjene jedinične vrijednosti prava na plaćanje, bez obzira na utjecaj takve ponovne procjene na ukupnu vrijednost prava na plaćanje, i to, ako je primjenjivo, čak i ako se moglo razumno očekivati da je poljoprivrednik otkrio počinjene pogreške, to pojašnjenje iz članka 73.a stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 uopće ne bi bilo korisno ni mjerodavno.
Uostalom, to tumačenje potvrđuju razlozi kojima se opravdava uvođenje stavka 2.a u članak 73.a Uredbe br. 796/2004 Uredbom br. 972/2007. Naime, kao što proizlazi iz uvodne izjave 19. Uredbe br. 972/2007, samo u slučaju da neopravdana dodjeljivanja prava nisu utjecala na ukupnu vrijednost prava na plaćanje, nego samo na broj prava poljoprivrednika, države članice ispravljaju, ako se nije moglo razumno očekivati da je poljoprivrednik otkrio počinjene pogreške, dodjeljivanje ili, ako je primjenjivo, vrstu prava, bez smanjivanja odgovarajuće vrijednosti, u skladu s potonjom odredbom.
U tim okolnostima valja smatrati da se pojašnjenje u članku 73.a stavku 1. trećem podstavku Uredbe br. 796/2004, prema kojem se „[n]eopravdano dodijeljena prava smatraju [...] nedodijeljenima
ab initio
“, ne može tumačiti na način da propisuje retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje. Suprotno tome, to pojašnjenje treba tumačiti u vezi s člankom 73.a stavkom 4. navedene uredbe, u skladu s kojim se „[n]eosnovano isplaćeni iznosi vraćaju [...] u skladu s člankom 73. [navedene uredbe]“. Iz toga slijedi da gore navedeno pojašnjenje iz članka 73.a stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 796/2004 treba tumačiti na način da mu je jedini cilj navesti da su potpore, ako je primjenjivo, dodijeljene na temelju neopravdano dodijeljenih prava i same neopravdane, tako da ih u skladu s odredbama članka 73. Uredbe br. 796/2004 treba vratiti.
Osim toga, treba smatrati da to tumačenje nije protivno ciljevima programa jedinstvenih plaćanja. Kao što se navodi u točki 81. ove presude, prema sudskoj praksi, iz uvodne izjave 29. Uredbe br. 1782/2003 proizlazi da je jedan od ciljeva programa jedinstvenih plaćanja svakom poljoprivredniku omogućiti da nastavi primati iznos potpore koji odgovara iznosima koji su mu bili dodijeljeni tijekom referentnog razdoblja (presuda Vonk Noordegraaf, t. 80.
supra
,
EU:C:2014:1126
, t. 38.). Naime, kao što proizlazi iz upotrebe izraza „koji odgovara“, taj program ne jamči potpunu istovjetnost razine potpore.
Kao četvrto, što se tiče argumenata Ujedinjene Kraljevine koji se temelje na članku 73.a stavku 2. Uredbe br. 796/2004, treba istaknuti da ta odredba predviđa ponovnu procjenu prava na plaćanje samo na nižu vrijednost. Suprotno tome, iz teksta te odredbe nikako ne proizlazi da dopušta ponovnu procjenu na višu vrijednost kada je zbog početnog dodjeljivanja prevelikog broja prava na plaćanje vrijednost potonjih prava procijenjena na preniskoj razini.
Osim toga, valja smatrati da, suprotno onome što je Ujedinjena Kraljevina navela na raspravi, članak 73.a stavak 2. Uredbe br. 796/2004 ne može se tumačiti na način da propisuje retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje na višu vrijednost ako je u slučaju neopravdanog dodjeljivanja određenih prava na plaćanje i preniske procjene jedinične vrijednosti dodijeljenih prava ukupna vrijednost prava dodijeljenih poljoprivredniku previsoko procijenjena. Naime, osim činjenice da, u okviru članka 73.a stavka 2.a Uredbe br. 796/2004, upotrebu pojma „vrijednost“ u stavku 2. iste odredbe treba shvatiti na način da se odnosi na jediničnu vrijednost pojedinačnih prava na plaćanje jer nije pojašnjeno da se radi o ukupnoj vrijednosti, u svakom slučaju treba odbiti tumačenje Ujedinjene Kraljevine zbog sličnih razloga kao što su razlozi navedeni u točkama 91. i 92. ove presude.
Iz toga slijedi da se, suprotno tvrdnjama Ujedinjene Kraljevine, tumačenjem stavka 1. u vezi sa stavkom 2. članka 73.a Uredbe br. 796/2004 ne može smatrati da, u slučaju kada je dodijeljen prevelik broj prava na plaćanje zbog čega je došlo do preniske procjene njihove jedinične vrijednosti, što je utjecalo na ukupnu vrijednost navedenih prava, valja pri otkrivanju pogreške provesti retrospektivnu ponovnu procjenu jedinične vrijednosti prava na plaćanje nakon umanjenja njihova broja.
Osim toga, s obzirom na to da Ujedinjena Kraljevina u svojoj replici navodi da je Komisija priznala pogrešku u svojoj analizi jer je priznala da je članak 73.a stavak 2.a Uredbe br. 796/2004, koji jedini upućuje na znanje poljoprivrednika, neprimjenjiv, dovoljno je navesti da iz sadržaja spisa uopće ne proizlazi da je Komisija svoj prigovor koji se odnosi na sustavnu ponovnu procjenu prava na plaćanje željela utemeljiti na članku 73.a stavku 2.a Uredbe br. 796/2004.
Prema tome, a da nije potrebno ispitati argumente Komisije koji se temelje na članku 73. stavku 4. Uredbe br. 796/2004 i koji se odnose na povrat neosnovanih plaćanja, što je obuhvaćeno trećim prigovorom ovog tužbenog razloga, valja zaključiti da taj prigovor treba odbiti.
– Treći prigovor koji se odnosi na povrat neosnovanih plaćanja
Ujedinjena Kraljevina osporava razmatranja Komisije u pogledu povrata neosnovanih plaćanja na temelju članka 73. Uredbe br. 796/2004. U biti smatra da u slučaju početnog dodjeljivanja prevelikog broja prava na plaćanje treba ponovno izračunati prava na plaćanje u skladu s člankom 73.a iste uredbe prije utvrđivanja neopravdano primljenih iznosa koje treba vratiti. Iz toga bi u tom slučaju slijedilo da iznose koji se odnose na povijesni element potpore ne bi trebalo vratiti. Pristup Komisije, kojim bi se utvrdili iznosi koje treba vratiti na temelju početne vrijednosti nepostojećih prava na plaćanje, nije usklađen s člancima 73. i 73.a Uredbe br. 796/2004 s obzirom na to da Komisija, s jedne strane, ne bi provela retroaktivno usklađivanje vrijednosti prava i s druge strane, obvezala poljoprivrednike da vrate iznose veće od stvarnih gubitaka za Fond i od neosnovanih plaćanja. Tako bi prema pristupu Komisije kažnjeni bili poljoprivrednici.
Komisija osporava osnovanost tih argumenata.
Kao prvo, važno je podsjetiti da u skladu s člankom 34. stavkom 1. Uredbe br. 73/2009:
„Potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru. Aktiviranjem se prava na plaćanje ostvaruje pravo na isplatu utvrđenih iznosa.“ [neslužbeni prijevod]
Kao drugo, valja istaknuti da na temelju članka 73. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, ako je izvršeno neosnovano plaćanje, poljoprivrednik vraća dotični iznos s kamatama koje se obračunavaju u skladu sa stavkom 3. te odredbe.
Na temelju članka 73. stavka 4. prvog podstavka Uredbe br. 796/2004, obveza povrata iz članka 73. stavka 1. navedene uredbe ne primjenjuje se ako je plaćanje izvršeno pogreškom nadležnog tijela ili drugog tijela uprave, a nije razumno očekivati da bi poljoprivrednik mogao otkriti pogrešku. Osim toga, iz članka 73. stavka 4. drugog podstavka Uredbe br. 796/2004 proizlazi da se, međutim, kad se pogreška odnosi na činjenične elemente bitne za izračun dotičnog plaćanja, prvi podstavak te odredbe primjenjuje samo ako odluka o povratu nije dostavljena u roku od dvanaest mjeseci nakon plaćanja.
Kao treće, iz sudske prakse proizlazi da, kada zakonodavac Unije utvrdi uvjete za prihvatljivost dodjele potpore, isključenje do kojeg je došlo zbog neispunjenja jednog od tih uvjeta ne predstavlja kaznu nego samo posljedicu nepoštovanja navedenih zakonom predviđenih uvjeta (presude od 24. svibnja 2007., Maatschap Schonewille‑Prins, C‑45/05, Zb.,
EU:C:2007:296
, t. 47., i 24. svibnja 2012., Hehenberger, C‑188/11, Zb.,
EU:C:2012:312
, t. 37.).
U ovom slučaju valja istaknuti da se argumentacija Ujedinjene Kraljevine temelji na pretpostavci da, u slučaju da je neopravdano dodjeljivanje prava na plaćanje utjecalo istodobno na jediničnu vrijednost i ukupnu vrijednost prava, u skladu s člankom 73.a Uredbe br. 796/2004 valja provesti retrospektivnu ponovnu procjenu vrijednosti prava na plaćanje nakon umanjenja njihova broja, čak prije primjene odredaba članka 73. iste uredbe u pogledu povrata neosnovanih plaćanja.
Međutim, ta pretpostavka ne može se prihvatiti.
Naime, s obzirom na razmatranja u točki 97. ove presude, takva ponovna procjena ne može se, suprotno onome što u svojim argumentima navodi Ujedinjena Kraljevina, temeljiti na odredbama članka 73.a Uredbe br. 796/2004, ako su, u slučaju pogrešaka u pogledu prihvatljive površine koje sežu u godinu dodjeljivanja prava na plaćanje, na njihovu ukupnu vrijednost utjecale navedene pogreške.
Iz toga slijedi da se ne može prihvatiti argumentacija Ujedinjene Kraljevine koja se temelji na tome da valja provesti retrospektivnu ponovnu procjenu prava na plaćanje prije primjene članka 73. Uredbe br. 796/2004.
Taj zaključak ne dovode u pitanje ostali argumenti Ujedinjene Kraljevine koji se temelje na tome da primjena članka 73. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 bez prethodne ponovne procjene prava na plaćanje dovodi do povrata iznosa većih od stvarnog rizika za Fond i stoga predstavlja kaznu za poljoprivrednika.
U tom pogledu s jedne strane valja podsjetiti da se u skladu s člankom 34. stavkom 1. Uredbe br. 73/2009 potpora dodjeljuje za aktivirana prava na plaćanje, odnosno za prava na plaćanje kojima je pridružen odgovarajući broj prihvatljivih hektara. Slijedom toga, pogreška u pogledu prihvatljive površine u svakom slučaju utječe na iznos cijele isplaćene potpore, kao što pravilno ističe Komisija.
S druge strane, iz razmatranja u točki 93. ove presude proizlazi da potpora dodijeljena na temelju neopravdano dodijeljenih prava na plaćanje, s obzirom na odredbe članka 73.a stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 796/2004 u vezi s člankom 73.a stavkom 4. iste uredbe, predstavlja neopravdanu potporu koju treba vratiti u skladu s člankom 73. navedene uredbe.
Međutim, najprije, pristup Ujedinjene Kraljevine koji obuhvaća provedbu retrospektivne ponovne procjene jedinične vrijednosti svakog prava na plaćanje prije primjene odredbi članka 73. Uredbe br. 796/2004 i ponovni izračun, na temelju pravilnog broja tako ponovno procijenjenih prava na plaćanje, ukupnog iznosa potpore koja se trebala isplatiti poljoprivredniku da 2005. nije počinjena pogreška, sprječava pravilan i učinkovit povrat neopravdanih potpora, kao što pravilno ističe Komisija u odgovoru na prvi, kao i na treći prigovor ovog tužbenog razloga.
Tako se prema pristupu Ujedinjene Kraljevine potpora dodijeljena na temelju neopravdano dodijeljenog prava na plaćanje za neprihvatljivu površinu ne smatra neopravdanom u svojoj cijelosti, nego se neopravdani dio smanjuje na razliku između dodijeljenog plaćanja i ispravljenog plaćanja na temelju ponovno procijenjenih prava na plaćanje na višu vrijednost i broja hektara koji su utvrđeni kao prihvatljivi, što odgovara iznosu paušalnog elementa neopravdano dodijeljenog prava na plaćanje.
Međutim, treba smatrati da je, u nedostatku ikakve odredbe kojom se u slučaju neopravdanog dodjeljivanja određenih prava na plaćanje koje je utjecalo na ukupnu vrijednost prava na plaćanje predviđa retrospektivna ponovna procjena naviše njihove jedinične vrijednosti, takvo tumačenje neusklađeno sa zahtjevom za strogim tumačenjem uvjeta podmirenja troškova koji je Sud utvrdio u okviru Uredbe Vijeća (EEZ) br. 729/70 od 21. travnja 1970. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 94, str. 13
.) [neslužbeni prijevod], zamijenjene Uredbom Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 17. svibnja 1999. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 160, str. 103
.) [neslužbeni prijevod] koja je zamijenjena Uredbom br. 1290/2005 (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2014., Nizozemska/Komisija, C‑610/13 P,
EU:C:2014:2349
, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
Nadalje, s obzirom na to da Ujedinjena Kraljevina u svojoj replici ističe da pristup na temelju kojeg se preplaćeni iznos procjenjuje na temelju prvotno dodijeljenih prava na plaćanje onemogućuje pravilan povrat neosnovanih plaćanja jer, ovisno o slučaju, dovodi do toga da se preplaćeni iznosi nikad ne vrate ili do prekomjernih povrata, s jedne strane, što se tiče prekomjernih povrata, valja istaknuti da se ta argumentacija s obzirom na razmatranja iznesena u točkama 113. i 114. ove presude može samo odbiti.
S druge strane, što se tiče argumenta koji se temelji na tome da bi se tim pristupom, koji zastupa Komisija, mogao spriječiti povrat preplaćenih iznosa zbog izračuna potpore na temelju nepostojećih prava na plaćanje, valja istaknuti da je taj argument, istaknut u tužbi samo u okviru četvrtog prigovora i iznesen s obzirom na odredbe članka 51. Uredbe br. 796/2004, u okviru utvrđivanja preplaćenog iznosa prvi put naveden u replici i da u njoj nije potkrijepljen ničime osim upućivanjem na objašnjenja navedena u tužbi u okviru četvrtog prigovora. U svakom slučaju valja istaknuti da je, kao što proizlazi iz točke 93. ove presude, potpora dodijeljena na temelju neopravdano dodijeljenog prava na plaćanje i sama neopravdana. Iako Ujedinjena Kraljevina tvrdi da se pristupom Komisije u određenim okolnostima takvo plaćanje ne bi smatralo neosnovanim jer bi se preplaćeni iznos izračunavao na temelju prijavljenih prava za plaćanje, ipak valja napomenuti da Komisija u svojim pismenima u odgovoru na prvi tužbeni razlog koji je istaknula Ujedinjena Kraljevina izričito napominje da poljoprivrednik ne može primiti plaćanje na temelju neopravdano dodijeljenog prava na plaćanje. Osim toga, iz elemenata spisa ne proizlazi da je u okviru izvješća o procjeni rizika Ujedinjena Kraljevina iz izračuna isključila preplaćene iznose koji su dio određenih iznosa dodijeljenih na temelju neopravdano dodijeljenih prava na plaćanje.
Naposljetku, valja pojasniti da, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 105. ove presude, povrat, suprotno tvrdnjama Ujedinjene Kraljevine, ne predstavlja kaznu, nego samo posljedicu nepoštovanja uvjeta za prihvatljivost.
Uostalom, važno je dodati da, u svakom slučaju, članak 73. stavak 4. prvi podstavak Uredbe br. 796/2004 predviđa da se obveza povrata u skladu sa stavkom 1. te odredbe ne primjenjuje ako je plaćanje izvršeno pogreškom nadležnog tijela ili drugog tijela uprave, a nije razumno očekivati da bi poljoprivrednik mogao otkriti pogrešku. Iz toga slijedi da je poljoprivrednik koji postupa u dobroj vjeri zaštićen od povrata neopravdane potpore ako su za pogrešku koja je utjecala na prihvatljivu površinu odnosno na dodjeljivanje prava na plaćanje odgovorna tijela uprave i ako se nije moglo razumno očekivati da poljoprivrednik otkrije pogrešku.
Iz toga slijedi da taj prigovor treba odbiti.
– Četvrti prigovor koji se odnosi na umanjenja i isključenja primjenjiva u slučaju prekoračenja u prijavi površine
Ujedinjena Kraljevina osporava razmatranje prema kojem je pogrešno primijenila odredbe članka 51. Uredbe br. 796/2004. Kao prvo, smatra da se, ako su pogreške počinjene tijekom prvotnog dodjeljivanja prava, kazne iz navedenog članka mogu primijeniti tek nakon ponovnog izračuna vrijednosti prava na plaćanje u skladu s člankom 73.a iste uredbe. Kao drugo, iako priznaje da izricanje kazni mora biti moguće za svaku prijavnu godinu u kojoj poljoprivrednik prijavi neprihvatljivu površinu kako bi aktivirao pravo na plaćanje kojim stvarno raspolaže, Ujedinjena Kraljevina ipak ističe da Komisija pogrešno smatra da, u slučaju pogrešaka počinjenih tijekom prvotnog dodjeljivanja prava na plaćanje i ponovljenih tijekom sljedećih prijavnih godina, treba primijeniti kazne ne samo za 2005. godinu, nego i za naredne godine, čak i ako poljoprivrednik prijavi dovoljno prihvatljivih hektara kako bi aktivirao prava na plaćanje kojima stvarno raspolaže. Odredbama članka 51. Uredbe br. 796/2004 tako bi se uvela razlika između prekoračenja u prijavi površine koja dovode do aktiviranja prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže i prekoračenja u prijavi zbog kojih nastaje pogreška pri prvotnom dodjeljivanju prava na plaćanje. Naime, iz strukture članka 51. stavaka 1. i 2.a Uredbe br. 796/2004, koju potvrđuje članak 57. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1122/2009, te, podredno, iz načela retroaktivne primjene manje stroge kazne koje je u ovom slučaju izraženo u navedenom članku 57. stavku 2. drugoj alineji potonje Uredbe, proizlazi da se za naredne godine ne treba naložiti nikakva kazna.
Komisija osporava osnovanost argumenata Ujedinjene Kraljevine.
Kao prvo, valja istaknuti da se argumentacija koju je Ujedinjena Kraljevina istaknula u potporu ovom prigovoru temelji na pretpostavci prema kojoj prije primjene umanjenja i isključenja u skladu s člankom 51. Uredbe br. 796/2004 valja primijeniti članak 73.a iste uredbe, kako ga tumači Ujedinjena Kraljevina.
U tom je pogledu dovoljno podsjetiti da je, kao što proizlazi iz točaka 97. i 108. ove presude, ta pretpostavka pogrešna.
Naime, u točkama 97. i 108. ove presude već je utvrđeno da se članak 73.a Uredbe br. 796/2004 ne može tumačiti na način da se u okolnostima kakve su u ovom predmetu njime predviđa retroaktivna ponovna procjena vrijednosti prava na plaćanje.
Iz toga također slijedi da, s obzirom na to da se člankom 73.a Uredbe br. 796/2004 u okolnostima kakve su u ovom predmetu ne omogućuje novi retrospektivan izračun prava na plaćanje, Ujedinjena Kraljevina ne može prigovoriti Komisiji da različito postupa u slučaju prijavljene površine i prijavljenih prava na plaćanje jer usklađuje prijavljenu površinu, a da ne usklađuje prijavljena prava na plaćanje.
Kao drugo, s jedne strane, Ujedinjena Kraljevina smatra da, što se tiče prijavne godine 2005., u skladu s člankom 51. stavkom 1. Uredbe br. 796/2004 valja primijeniti kaznu za prekoračenje u prijavi i pritom valja pojasniti da tu kaznu treba izračunati na temelju prava na plaćanje, kako su retrospektivno ispravljena. S druge strane, što se tiče narednih prijavnih godina tijekom kojih je ponovljena ista pogreška, Ujedinjena Kraljevina smatra da se zajedničkom primjenom stavaka 1. i 2.a članka 51. Uredbe br. 796/2004 isključuje bilo kakva kazna za te godine. To se razmatranje temelji na strukturi navedenih odredbi na način da, prema mišljenju Ujedinjene Kraljevine, kada poljoprivrednik prijavi prihvatljivu površinu koja je dovoljna za aktiviranje prava na plaćanje kojima stvarno raspolaže (odnosno, ako je potrebno, nakon umanjenja njihova broja i ponovne procjene njihove vrijednosti), ne valja mu, u skladu s člankom 51. stavkom 2.a Uredbe br. 796/2004, izreći kaznu.
Kako bi se ispitala osnovanost tih argumenata, valja provjeriti, s jedne strane, propisuje li članak 51. stavak 1. Uredbe br. 796/2004, unatoč tekstu članka 73.a iste uredbe, da se provede retrospektivna ponovna procjena vrijednosti prava na plaćanje i, s druge strane, proizlazi li iz članka 51. stavka 2.a navedene Uredbe, kao što tvrdi Ujedinjena Kraljevina, da ne treba primijeniti nikakvu kaznu ako poljoprivrednik prijavi površinu koja je dovoljna za aktiviranje prava na plaćanje kojima stvarno raspolaže.
Najprije, uvodno valja navesti da su ciljevi Uredbe br. 796/2004 i osobito njezina članka 51., u skladu s uvodnim izjavama 29. i 55. te uredbe, redom, učinkovito pratiti poštovanje odredaba o programima potpore kojima se upravlja u sklopu integriranog sustava te radi učinkovite zaštite financijskih interesa Unije donijeti odgovarajuće mjere za borbu protiv nepravilnosti i prijevara (vidjeti po analogiji presudu od 28. studenoga 2002., Agrargenossenschaft Pretzsch, C‑417/00, Zb.,
EU:C:2002:715
, t. 33.).
Nadalje, članak 51. stavak 1. Uredbe br. 796/2004 predviđa, u slučaju kada je površina prijavljena u zahtjevu za potporu veća od površine utvrđene tijekom kontrole, kazne stupnjevane prema težini nepravilnosti (vidjeti po analogiji presudu Agrargenossenschaft Pretzsch, t. 129.
supra
,
EU:C:2002:715
, t. 35.). Kao prvo, kada je razlika između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 50. stavcima 3. i 5. iste uredbe veća od 3% ili dva hektara, ali ne više od 20% utvrđene površine, potpora se izračunava na temelju utvrđene površine umanjene za dvostruku otkrivenu razliku. Kao drugo, ako je navedena razlika veća od 20% utvrđene površine, ne dodjeljuje se nikakva potpora. Kao treće, ako je razlika veća od 50%, poljoprivrednik se ponovno isključuje iz primanja potpore do iznosa koji odgovara razlici između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 50. stavcima 3. i 5. Uredbe br. 796/2004.
Suprotno tome, s jedne strane, članak 51. stavak 2.a prvi podstavak Uredbe br. 796/2004 predviđa da se ta umanjenja i isključenja ne primjenjuju ako poljoprivrednik prijavi površinu koja premašuje prava na plaćanje i ako prijavljena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost. S druge strane, u skladu s drugim podstavkom te odredbe, ako poljoprivrednik prijavi površinu koja premašuje prava na plaćanje i ako prijavljena površina ne ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, razlika iz članka 51. stavka 1. iste uredbe jest razlika između površine koja ispunjava sve ostale uvjete za prihvatljivost i iznosa prijavljenih prava na plaćanje.
Naposljetku, važno je dodati da iz sudske prakse proizlazi da, ako nadležno tijelo otkrije da je podnositelj zahtjeva za potporu podnio pogrešnu prijavu, koja nije namjerna i koja je dovela do previsoke procjene prihvatljive površine za potporu, te ako je ista pogreška počinjena tijekom godina koje prethode godini u kojoj je utvrđena takva pogreška, što je za svaku od tih godina dovelo do previsoke procjene prihvatljive površine za potporu, to je tijelo dužno, pod uvjetom da se poštuju rokovi zastare predviđeni u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95, umanjiti stvarno utvrđenu površinu radi izračuna potpore koju treba isplatiti za sve predmetne godine (vidjeti u tom smislu presude od 19. studenoga 2002., Strawson i Gagg & Sons, C‑304/00, Zb.,
EU:C:2002:695
, t. 64., te od 25. srpnja 2006., Belgija/Komisija, T‑221/04,
EU:T:2006:223
, t. 88.).
S obzirom na ta razmatranja valja najprije uzastopno ispitati dva pitanja istaknuta u točki 128. ove presude.
Kao prvo, što se tiče pitanja treba li umanjenja i isključenja predviđena u članku 51. stavku 1. Uredbe br. 796/2004 utvrditi na temelju ponovno izračunane jedinične vrijednosti prava na plaćanje, valja istaknuti da, suprotno tvrdnjama Ujedinjene Kraljevine, ni iz teksta tog članka, koji je prema mišljenju te države članice „izražen u smislu prava“, ni iz njegova tumačenja u vezi s definicijom „određene površine“ u članku 2. točki 22. te uredbe ne proizlazi da kaznu predviđenu u navedenom članku 51. stavku 1. Uredbe br. 796/2004 treba utvrditi na temelju retrospektivno izračunanih prava na plaćanje.
Naime, iz teksta članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 proizlazi da se umanjenja i isključenja predviđena u tom stavku primjenjuju ako je površina koju je poljoprivrednik prijavio veća od površine utvrđene osobito u skladu s člankom 50. stavkom 3. iste uredbe i ako je razlika između tih dviju površina veća od granica navedenih u toj odredbi.
Međutim, iako iz te odredbe proizlazi da se prekoračenje u prijavi u uvjetima koji su ondje navedeni kažnjava umanjenjem utvrđene površine na temelju koje se izračunava potpora, ipak valja utvrditi da, s obzirom na sam tekst te odredbe, njegova primjena nikako ne podliježe prethodnoj ponovnoj procjeni jedinične vrijednosti prava na plaćanje u slučaju neopravdanog dodjeljivanja takvih prava.
Uostalom, s obzirom na to da se Ujedinjena Kraljevina poziva na članak 2. točku 22. Uredbe br. 796/2004, valja napomenuti da je u smislu potonje odredbe površina utvrđena samo ako ispunjava sve uvjete utvrđene pravilima za odobrenje potpore i pritom valja pojasniti da, u slučaju programa jedinstvenih plaćanja, može se smatrati da je prijavljena površina određena jedino ako joj je stvarno pridružen primjeren broj prava na plaćanja.
Međutim, čak i pod pretpostavkom, kao što tvrdi Ujedinjena Kraljevina, da navedeni članak 2. točka 22. Uredbe br. 796/2004 tako definira određenu površinu u odnosu na površinu kojoj je stvarno pridružen broj prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže i da je ta definicija relevantna u okviru članka 51. navedene uredbe, tom definicijom ne propisuje se izračun primjenjive kazne na temelju članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 na temelju ponovno izračunane vrijednosti prava na plaćanje. Naime, članak 2. točka 22. navedene uredbe ne sadrži nikakvu naznaku u pogledu vrijednosti prava na plaćanje koju bi, ako je primjenjivo, trebalo uzeti u obzir.
To tumačenje članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 još se više nameće, najprije, s obzirom na odredbe članka 50. iste uredbe i konkretno stavka 2. potonjeg članka. Iz članka 50. stavka 2. Uredbe br. 796/2004, kojim se utvrđuje osnova za izračun potpore, proizlazi da, ako postoji odstupanje između prijavljenih prava za plaćanja i prijavljene površine, izračun potpore temelji se na manjoj veličini. Drugim riječima, iz te odredbe proizlazi da se, u nedostatku bilo kakve suprotne naznake, potpora izračunava na temelju prava na plaćanje koja je prijavio poljoprivrednik, a da ne treba uzeti u obzir moguću ponovnu procjenu naviše njihove jedinične vrijednosti.
S druge strane, to tumačenje odredbi članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 u skladu je s tumačenjem članka 73.a iste uredbe u okviru prvog prigovora istaknutog u potporu ovom tužbenom razlogu na način da, kao što je navedeno u točki 125. ove presude, potonji članak u okolnostima na kakve se odnosi ovaj predmet ne predviđa nikakvu retroaktivnu ponovnu procjenu vrijednosti prava na plaćanje.
Prema tome, argumentima Ujedinjene Kraljevine koji se temelje na članku 51. stavku 1. Uredbe br. 796/2004 u vezi s člankom 2. točkom 22. navedene uredbe ne može se dokazati da umanjenja i isključenja treba utvrditi na temelju retrospektivno ponovo procijenjenih prava na plaćanje.
Kao drugo, što se tiče pitanja isključuje li se člankom 51. stavkom 2.a Uredbe br. 796/2004, u slučaju ponavljanja pogreške u pogledu prihvatljive površine, kao što je pogreška koja je prvotno počinjena 2005., primjena umanjenja ili isključenja na temelju stavka 1. te odredbe ako poljoprivrednik prijavi površinu koja je dovoljna za aktiviranje prava na plaćanje kojima stvarno raspolaže, valja podsjetiti da iz članka 51. stavka 2.a navedene uredbe proizlazi da, ako poljoprivrednik prijavi površinu koja premašuje prava na plaćanje i ako prijavljena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, umanjenja ili isključenja predviđena u stavku 1. te odredbe ne primjenjuju se, pri čemu valja pojasniti da, kada u takvom slučaju prijavljena površina ne ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, razlika iz stavka 1. istog članka 51. jest razlika između površine koja ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost i iznosa prijavljenih prava na plaćanje.
Kao prvo, iz zajedničkog tumačenja tih dvaju podstavaka članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 proizlazi da se, osim činjenice da se tekstom te odredbe ne predviđa nikakva iznimka koja se odnosi na slučaj ponavljanja prekoračenja u prijavi koje je prvotno dovelo do dodjeljivanja prevelikog broja prava na plaćanje i ne uvodi nikakva razlika između prekoračenja u prijavi koje je počinjeno u trenutku prvotnog dodjeljivanja prava i ponovljeno nakon toga te prekoračenja u prijavi koje je počinjeno nakon navedenog dodjeljivanja, ta se odredba primjenjuje, kao što uostalom napominje Komisija, ako površina koju je prijavio poljoprivrednik nije veća od broja prava na plaćanje koja je prijavio bez obzira na broj prava na plaćanje kojima stvarno raspolaže. Naime, iako je točno da se prvim podstavkom te odredbe ne utvrđuju prava na plaćanje koja su ondje navedena kao prava koja su prijavljena, ipak su izričito tako kvalificirana tekstom drugog podstavka te iste odredbe.
Stoga se samo pod pretpostavkom da prijavljena površina premašuje broj prijavljenih prava na plaćanje i da navedena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost, u skladu s člankom 51. stavkom 2.a prvim podstavkom Uredbe br. 796/2004, ne primjenjuju umanjenja i isključenja uvedena u stavku 1. te odredbe.
Međutim, suprotno argumentima Ujedinjene Kraljevine, usporedba prijavljene površine i prijavljenih prava na plaćanje provodi se u okviru članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 bez obzira na broj prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže, ako je primjenjivo, nakon povrata neopravdano dodijeljenih prava na temelju članka 73.a Uredbe br. 796/2004.
Kao drugo, važno je dodati da je to doslovno tumačenje članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 potvrđeno i tumačenjem konteksta te teleološkim tumačenjem te odredbe.
U tom pogledu valja podsjetiti da se člankom 50. stavkom 2. Uredbe br. 796/2004 određuje da, ako postoji odstupanje između prijavljenih prava za plaćanja i prijavljene površine, izračun potpore u sklopu programa jedinstvenih plaćanja temelji se na manjoj veličini. Stoga se tom odredbom određuje osnova za izračun iznosa potpore.
S druge strane, kao što je već navedeno u točki 129. ove presude, članak 51. Uredbe br. 796/2004 u biti odražava cilj učinkovite zaštite financijskih interesa Unije putem borbe protiv nepravilnosti i prijevara. U tu svrhu, ako je prijavljena površina veća od utvrđene površine, člankom 51. stavkom 1. Uredbe br. 796/2004 predviđaju se stupnjevane kazne (vidjeti točku 130. ove presude).
Suprotno tome, kao što proizlazi iz uvodne izjave 12. Uredbe br. 659/2006, kojom je stavak 2.a uveden u članak 51. Uredbe br. 796/2004, takve se kazne smatraju nepotrebnima u slučajevima u kojima, kada poljoprivrednik prijavi površinu koja premašuje prava na plaćanje, prijavljena površina ispunjava sve ostale uvjete za prihvatljivost. Naime, u takvom slučaju, kao što se navodi u istoj uvodnoj izjavi, članak 50. stavak 2. Uredbe br. 796/2004 određuje da je osnova za izračun potpore broj hektara kojima su pridružena odgovarajuća prava na plaćanje.
Stoga, s jedne strane, povezivanjem u uvodnoj izjavi 12. Uredbe br. 659/2006 članka 50. stavka 2. Uredbe br. 796/2004, odredbe koja se izričito temelji na usporedbi između prijavljene površine i prijavljenih prava na plaćanje, s člankom 51. stavkom 2.a potonje uredbe, potvrđuje se zaključak da se usporedba koju treba provesti na temelju potonje odredbe treba odnositi na, s jedne strane, prijavljenu površinu i s druge strane, na prijavljena prava na plaćanje, a ne na prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže, ako je primjenjivo, nakon povrata neopravdano dodijeljenih prava na temelju članka 73.a Uredbe br. 796/2004.
S druge strane, s obzirom na opću strukturu članka 51. Uredbe br. 796/2004, koji odražava borbu protiv nepravilnosti i prijevara, uvođenje stavka 2.a u tu odredbu temelji se na razmatranju prema kojem, iako postoji odstupanje između prijavljene površine i prijavljenih prava na plaćanje, u načelu ne postoji nikakav rizik od nepravilnosti ili prijevare pod uvjetom da prijavljena površina ispunjava sve ostale kriterije za prihvatljivost. Naime, u slučaju takvog odstupanja između prijavljene površine i broja prijavljenih prava, iznos potpore u svakom se slučaju utvrđuje, u skladu s člankom 50. stavkom 2. navedene Uredbe, na temelju manje veličine, tako da je u svakom slučaju isključeno da se potpora isplaćuje na temelju neutvrđene površine. Iz toga slijedi da u takvom slučaju u načelu nema nikakvog rizika od neosnovanog plaćanja dodijeljenog na temelju neutvrđene površine.
Kao treće, valja istaknuti da je točno da se, kao što je napomenula Ujedinjena Kraljevina, tim tumačenjem članka 51. Uredbe br. 796/2004, i osobito njegova stavka 2.a ne isključuje da se kazna iznimno izračunava na temelju nepostojećih prava na plaćanje ako poljoprivrednik prijavi broj prava koji je veći od broja prava na plaćanje kojima stvarno raspolaže.
Međutim, valja smatrati da pobijana odluka, suprotno onome što je Ujedinjena Kraljevina tvrdila na raspravi, ne može biti nezakonita zbog okolnosti navedene u točki 152. ove presude, a da čak nije potrebno utvrditi treba li, kao što tvrdi Ujedinjena Kraljevina, upućivanje na utvrđenu površinu u članku 51. stavku 1. Uredbe br. 796/2004 tumačiti kao upućivanje na prihvatljivu površinu kojoj je pridružen primjeren broj prijavljenih prava na plaćanje ili prijavljenih prava na plaćanje kojima poljoprivrednik stvarno raspolaže.
Naime, osim činjenice da Ujedinjena Kraljevina nije dovela u pitanje zakonitost članka 51. Uredbe br. 796/2004, valja smatrati da ta okolnost, iako je nepovoljna, ne može oboriti gore navedeno tumačenje odredbi članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 koje se nameće s obzirom na doslovnu analizu, analizu konteksta i teleološku analizu tih odredbi.
U tom pogledu valja osim toga dodati da se Uredbom br. 1122/2009, kojom je stavljena izvan snage i zamijenjena Uredba br. 796/2004 s učinkom od 1. siječnja 2010., sada izričito predviđa, u članku 57. stavku 2. drugoj alineji, naslovljenom „Osnova za izračun s obzirom na prijavljene površine“, da, „ako broj prijavljenih prava na plaćanja prelazi broj prava na plaćanja s kojima poljoprivrednik raspolaže, broj prijavljenih prava na plaćanja umanjuje se na broj prava na plaćanja s kojima raspolaže poljoprivrednik“.
Ta nova odredba temelji se, kao što proizlazi iz uvodne izjave 78. Uredbe br. 1122/2009, na razmatranju prema kojem se predviđa sljedeće:
„Za plaćanje potpore u sklopu programa jedinstvenih plaćanja potreban je jednak broj prava na plaćanja i prihvatljivih hektara. Stoga je za potrebe ovog programa primjereno propisati da se izračun plaćanja, u slučaju odstupanja između prijavljenih prava na plaćanja i prijavljene površine, mora temeljiti na manjoj vrijednosti. Da bi se izbjegao izračun na temelju nepostojećih prava potrebno je odrediti da broj prava na plaćanja korištenih za izračun ne smije biti veći od broja prava na plaćanja kojima poljoprivrednici raspolažu.“
Međutim, suprotno argumentaciji Ujedinjene Kraljevine koja se temelji na tome da je njezino tumačenje članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 potvrđeno člankom 57. stavkom 2. Uredbe br. 1122/2009, valja istaknuti da se donošenjem potonje uredbe i izmjenama koje se time podrazumijevaju ne može izmijeniti prethodno navedeno tumačenje članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 i opravdati tumačenje potonje odredbe koje bi bilo protivno ne samo njezinom tekstu, nego i razlozima koji su potaknuli njezino uvođenje u navedenu uredbu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 16. rujna 2013., Nizozemska/Komisija, T‑343/11,
EU:T:2013:468
, t. 91.).
Naime, osim činjenice da s obzirom na svoj naslov članak 57. stavak 2. Uredbe br. 1122/2009 ima različit cilj od cilja članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004 jer se potonji članak odnosi na umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava, treba istaknuti, a da čak nije potrebno tumačiti članak 57. stavak 2. Uredbe br. 1122/2009, da potonja uredba nije bila primjenjiva u vrijeme kontrola tijekom kojih su otkrivene pogreške zbog prekoračenja u prijavama jer se ta uredba, u skladu s njezinim člankom 87. drugim stavkom, primjenjuje samo na zahtjeve koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji počinju prije 1. siječnja 2010.
Kao treće, s obzirom na to da Ujedinjena Kraljevina svoje tvrdnje koje se odnose na tumačenje odredbi članka 51. Uredbe br. 796/2004 nastoji obrazložiti navođenjem primjera izračuna kazni na temelju navedenih odredbi, važno je dodati da se takvim primjerima navedenima isključivo radi ilustracije ne može utvrditi da je Komisija nepravilno prigovorila Ujedinjenoj Kraljevini da je pogrešno izračunala kazne u skladu s tim odredbama i da je metoda izračuna, što se tiče kazni primjenjivih u slučaju prekoračenja u prijavi, upotrijebljena u procjeni financijskog rizika za Fond pogrešna.
Na trećem i posljednjem mjestu, Ujedinjena Kraljevina podredno se poziva na načelo retroaktivne primjene blaže kazne. U tom pogledu u biti smatra da članak 57. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1122/2009 čini novo pravilo koje se odnosi na primjenu umanjenja i isključenja te da se to pravilo, s obzirom na to da je manje strogo od pravila iz članka 51. Uredbe br. 796/2004 kako ga tumači Komisija, treba retroaktivno primjenjivati. To novo pravilo ima učinak izuzimanja iz primjene umanjenja i isključenja primjenjivih u slučaju prekoračenja u prijavi ako poljoprivrednik prijavi prihvatljivu površinu koja je barem jednaka broju prijavljenih pravila, pri čemu taj broj ne može biti veći od broja prava na plaćanje kojima raspolaže.
U tom pogledu, kao što je već istaknuto u točki 158. ove presude, valja podsjetiti da, na temelju članka 87. drugog stavka Uredbe br. 1122/2009, ta se uredba počela primjenjivati tek na zahtjeve koji se odnose na tržišne godine ili premijska razdoblja koji počinju prije 1. siječnja 2010., tako da se Uredba br. 796/2004 u načelu primjenjivala na zahtjeve za potporu podnesene za 2009. godinu. Međutim, valja podsjetiti i da se u skladu s člankom 2. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95, u slučaju naknadne izmjene odredaba kojima se određuju upravne kazne, a koje su sadržane u propisima Unije, retroaktivno primjenjuju manje stroge odredbe.
Prema sudskoj praksi, umanjenja i isključenja potpora, kakva su predviđena u članku 51. Uredbe br. 796/2004, predstavljaju upravnu kaznu u smislu članka 2. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 (vidjeti u tom smislu presude od 17. srpnja 1997., National Farmers’ Union i dr., C‑354/95, Zb.,
EU:C:1997:379
, t. 40. i 41.; Strawson i Gagg & Sons, t. 132.
supra
,
EU:C:2002:695
, t. 46., te od 4. svibnja 2006., Haug, C‑286/05, Zb.,
EU:C:2006:296
, t. 21.).
Suprotno tome, iz sudske prakse proizlazi i da odredbe koje se odnose na utvrđivanje osnove za izračun ne predstavljaju upravnu kaznu (vidjeti u tom smislu presudu Haug, t. 162.
supra
,
EU:C:2006:296
, t. 24.).
Međutim, upravo je takav slučaj kada se radi o članku 57. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1122/2009, na koji se poziva Ujedinjena Kraljevina.
Naime, članak 57. stavak 2. druga alineja Uredbe br. 1122/2009, u skladu s kojim „ako broj prijavljenih prava na plaćanja prelazi broj prava na plaćanja s kojima poljoprivrednik raspolaže, broj prijavljenih prava na plaćanja umanjuje se na broj prava na plaćanja s kojima raspolaže poljoprivrednik“, dio je, kao što proizlazi iz njegova naslova i kao što je Komisija napomenula na raspravi, utvrđivanja osnove za izračun primjenjive na prijavljene površine.
Štoviše, člankom 57. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1122/2009 nikako se ne mijenjaju pravila koja se odnose na umanjenja i isključenja kakva proizlaze iz članka 58. Uredbe br. 1122/2009. Potonji članak uostalom preuzima pravila iz članka 51. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, pri čemu valja, međutim, pojasniti da odredbe članka 51. stavka 2.a Uredbe br. 796/2004, koje su predstavljale iznimku od umanjenja i isključenja iz članka 51. stavka 1. iste uredbe, nisu preuzete u članku 58. Uredbe br. 1122/2009.
Iz toga slijedi da se argumenti Ujedinjene Kraljevine koji se odnose na retroaktivnu primjenu manje stroge kazne ne mogu prihvatiti.
Stoga četvrti prigovor valja odbiti u cijelosti.
Drugi prigovor, koji se odnosi na uzimanje u obzir razlika u površini koje utječu na premije „za životinje“ tijekom novog izračuna prava na plaćanje
Ujedinjena Kraljevina u biti tvrdi da je Komisija pogrešno smatrala da bi na povijesni element mogle utjecati pogreške počinjene u pogledu utvrđivanja površina koje se odnose na premije „za životinje“. Naime, iz Odluke Komisije 2010/399/EU od 15. srpnja 2010. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a, EFJP‑a i EPFRR‑a (
SL L 184, str. 6
.) [neslužbeni prijevod], proizlazi da, što se tiče prijavne godine 2004. Komisija je primijenila samo jedan paušalni ispravak od 2% na izdatke nastale u okviru programa premija za ekstenzifikaciju. Međutim, isti rizik, izuzetno mali, postojao bi tijekom referentnog razdoblja s obzirom na veliku sličnost sustava i uvjeta povezanih s njima.
Komisija osporava osnovanost tih argumenata.
U ovom slučaju, iz elemenata spisa proizlazi da je tijekom postupka potvrde o sukladnosti Komisija smatrala da se novim izračunom prava na plaćanje, kako ga provela Ujedinjena Kraljevina, uzeo u obzir samo paušalni element, dok se nije provela nikakva kontrola kako bi se utvrdilo utječu li razlike u površinama i na premije „za životinje“ isplaćene tijekom referentnog razdoblja od 2000. do 2002. te, slijedom toga, na povijesni element prava na plaćanje.
Međutim, čak i pod pretpostavkom da je, kao što tvrdi Ujedinjena Kraljevina, rizik koji nastaje zbog nedostatka provjere utjecaja pogrešaka pri utvrđivanju površina koje se odnose na premije „za životinje“ bio vrlo mali, ipak valja utvrditi da Ujedinjena Kraljevina nije ni na koji način osporila samo utvrđenje da nije provela takvu provjeru. Naime, Ujedinjena Kraljevina ne osporava postojanje razlika u površinama koje su mogle utjecati na premije „za životinje“. Štoviše, ta je država članica na raspravi kao odgovor na pitanje Općeg suda potvrdila da nije provela provjere mogućeg utjecaja takvih razlika na povijesni element prava na plaćanje, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
Iz toga slijedi da Ujedinjena Kraljevina nije uspjela osporiti ta utvrđenja Komisije kako su u biti sažeta u točki 171. ove presude, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 65. ove presude, prema kojoj je, iako je Komisija dužna podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili podataka koje su te vlasti dale, dotična država članica dužna dokazati da su Komisijina utvrđenja netočna.
Osim toga, s obzirom na to da Ujedinjena Kraljevina tvrdi da je rizik koji postoji zbog nedostatka provjera u pogledu premija „za životinje“ izuzetno mali, valja istaknuti da je stopa financijskog ispravka primijenjena u ovom slučaju opravdana nizom nedostataka koje je Komisija utvrdila na temelju ključnih i sekundarnih kontrola i proizlazi iz procjene rizika koju je provela sama Ujedinjena Kraljevina. Međutim, osim činjenice da potonja država članica nije objasnila zašto je na stopu od 5,19%, ako je primjenjivo, utjecalo uzimanje u obzir nedostatka navedenih provjera, čak i ako je time nastao zanemariv rizik za Fond, tim razmatranjem ne može se dovesti u pitanje primjena specifične stope ispravka od 5,19%.
Stoga taj prigovor valja odbiti.
Peti prigovor koji se odnosi na namjerno prekoračenje u prijavi
Ujedinjena Kraljevina osporava utvrđenje nedostataka koji utječu na sekundarne kontrole koje se odnose na namjerno prekoračenje u prijavi iz članka 53. Uredbe br. 796/2004. U biti tvrdi da namjerno prekoračenje u prijavi predstavlja prijevaru koja može podlijegati kaznenim sankcijama te, u pravu Sjeverne Irske, kazneno djelo. Stoga, iako je točno da članak 53. Uredbe br. 796/2004 uvodi upravnu kaznu, a ne kaznenu sankciju, ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoj Sjeverne Irske (Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development, DARD) ipak može zaključiti da je poljoprivrednik podnio zahtjev u kojem je varao samo ako je to utvrđeno redovnim kaznenim postupkom. Jednako tako, Komisija ne može prigovoriti Ujedinjenoj Kraljevini činjenicu da DARD svojoj središnjoj istražnoj službi (Central Investigation Service, CIS) nije uputio slučajeve koji su, prema mišljenju Komisije, trebali biti upućeni, i to tim više što ne postoji nikakva obveza takvog upućivanja ako su u svakom slučaju dokazi nedovoljni. Osim toga, Ujedinjena Kraljevina dodaje da su zahtjevi u kojima se vara izuzetno rijetki tako da je udio izdataka za koje postoji rizik zbog namjernog prekoračenja u prijavi u Sjevernoj Irskoj vjerojatno izuzetno mali.
Komisija osporava osnovanost argumenata Ujedinjene Kraljevine.
Kao prvo, valja istaknuti da je na raspravi Ujedinjena Kraljevina kao odgovor na pitanje Općeg suda, nakon presude od 27. veljače 2013., Poljska/Komisija (T‑241/10,
EU:T:2013:96
), odustala od svoje argumentacije koja se temelji na tome da joj je Komisija u biti pogrešno prigovorila da je sankcioniranje namjernog prekoračenja u prijavi na temelju članka 53. Uredbe br. 796/2004 uvjetovala prethodnim odvijanjem kaznenog postupka, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
Kao drugo, s obzirom na to da Ujedinjena Kraljevina nije izričito odustala od svoje argumentacije koja se temelji na tome da joj Komisija ne može prigovoriti činjenicu da DARD nije određene slučajeve uputio CIS‑u, valja, a da čak nije potrebno ispitati je li ta argumentacija valjana, istaknuti da sama činjenica, koja, kao što proizlazi iz točke 178. ove presude, nije osporena, da je Ujedinjena Kraljevina primjenu upravnih kazni uvjetovala prethodnim odvijanjem kaznenog postupka, dovoljna je kako bi se zaključilo da postoje nedostaci koji utječu na sustav primjene upravnih sankcija uvedenih člankom 53. Uredbe br. 796/2004 u Ujedinjenoj Kraljevini. Slijedom toga, nije potrebno ispitati jesu li, osim toga, na taj sustav utjecali nedostaci jer neki slučajevi prekoračenja u prijavi, koje je prema mišljenju Komisije trebalo proslijediti CIS‑u, nisu mu, međutim, bili upućeni.
U svakom slučaju, valja napomenuti da Ujedinjena Kraljevina nije utvrdila pogrešnost zaključka Komisije koji se odnosi na to da slučajevi nisu proslijeđeni CIS‑u. Naime, Ujedinjena Kraljevina samo je općenito tvrdila da upućivanje tijelu nadležnom za kazneni progon nije obvezno ako je očito da dokazi nisu dovoljni kako bi se moglo zaključiti da postoji namjerna nesukladnost. Međutim, takva je tvrdnja s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 65. ove presude nedovoljna kako bi se odbacile ozbiljne i razumne sumnje Komisije.
Kao treće, što se tiče argumenta Ujedinjene Kraljevine koji se temelji na tome da je financijski rizik za Fond zbog namjernog prekoračenja u prijavi u Sjevernoj Irskoj u svakom slučaju „vjerojatno izuzetno mali“, valja, a da čak nije potrebno provjeriti je li taj argument valjan unatoč tome što se, prema navodima koje je Ujedinjena Kraljevina iznijela na raspravi, procjenom rizika koju je ona provela ne uzimaju u obzir namjerna prekoračenja u prijavi, napomenuti da je takav argument nedovoljan da bi se dovelo u pitanje utvrđenje Komisije u pogledu nedostatka u primjeni upravnih kazni predviđenih u članku 53. Uredbe br. 796/2004.
Međutim, čak i pod pretpostavkom da Ujedinjena Kraljevina tim argumentom nastoji osporiti stopu financijskog ispravka koju primjenjuje Komisija, valja istaknuti da, kao što je već navedeno u točki 174. ove presude, ta stopa opravdana je nizom nedostataka koje je Komisija utvrdila na temelju ključnih i sekundarnih kontrola i proizlazi iz procjene rizika koju je provela Ujedinjena Kraljevina. Iz toga slijedi da, čak i kad bi nedostacima koji utječu na postupak upravne kazne na temelju članka 53. Uredbe br. 796/2004 nastao zanemariv rizik za Fond, tim razmatranjem ne bi se mogla dovesti u pitanje primjena specifične stope ispravka od 5,19% u ovom slučaju.
U svakom slučaju valja istaknuti da, suprotno sudskoj praksi navedenoj u točki 66. ove presude, prema kojoj je država članica dužna dokazati da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz nepravilnosti koju je utvrdila, Ujedinjena Kraljevina samo je iznijela hipotetske i nejasne tvrdnje koje, iako se temelje na godišnjem izvješću Komisije iz 2009. o zaštiti financijskih interesa Zajednica i borbi protiv prijevare, ipak nisu potkrijepljene detaljnim elementima kojima bi se moglo dokazati da je u ovom slučaju stopa ispravka koju je primijenila Komisija bila pogrešna.
S obzirom na prethodna razmatranja valja odbiti peti prigovor drugog tužbenog razloga.
Iz toga slijedi da drugi tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava i činjenica u pogledu utvrđivanja opsega stvarnih gubitaka za Fond
U okviru prvog tužbenog razloga za poništenje Ujedinjena Kraljevina prigovara Komisiji da je primjenom paušalnog ispravka od 5,19% na sve izdatke nastale za prijavnu godinu 2009. u Sjevernoj Irskoj počinila pogreške koje se tiču prava i činjenica u pogledu opsega rizika od stvarnih gubitaka za Fond. Komisija nije uzela u obzir činjenicu da je, s jedne strane, oko 80% pogrešaka počinjenih za prijavnu godinu 2009. u pogledu površina prihvatljivih za potporu proizlazilo iz prekoračenja u prijavi tih površina 2005. tijekom prvotnog dodjeljivanja prava na plaćanje i da se, s druge strane, jedinična vrijednost prava na plaćanje, utvrđena 2005. na temelju hibridnog statičnog modela, sastoji od povijesnog elementa, nastalog dijeljenjem referentnog iznosa ukupnim brojem prava na plaćanje, i paušalnog elementa, koji odgovara 78,33 eura po pravu na plaćanje. Međutim, što se tiče 80% izdataka, Fond je izložen riziku samo za izdatke koji se odnose na paušalni element, koji odgovara otprilike 22% svih nastalih izdataka. Iz toga slijedi da primjenom specifičnog ispravka od 5,19% na dio izdataka izložen riziku, financijski ispravak ne bi mogao biti veći od 1,95%.
Komisija osporava osnovanost argumenata Ujedinjene Kraljevine.
Najprije valja istaknuti da, što se tiče financijskih ispravaka, Dokument br. VI/5330/97 predviđa u svojem prilogu 2. da se financijski ispravci primjenjuju kada Komisija utvrdi da neki izdatak nije nastao u skladu s propisima Unije. Taj dokument predviđa i da, osim ako su nepravilno plaćanje već otkrila nacionalna revizorska tijela i ako su već poduzete primjerene korektivne mjere i mjere povrata, Komisija mora odbiti financiranje iz proračuna Unije. U slučaju kada se mogu utvrditi nepravilni izdaci, a time i iznos financijskih gubitaka Unije, u Dokumentu br. VI/5330/97 predviđa se osobito odbijanje iznosa izračunanog ekstrapolacijom rezultata provjera provedenih na reprezentativnom uzorku spisâ na sve spise iz kojih je uzet uzorak, ali koji je ograničen na administrativni sektor u kojem je razumno očekivati da bi moglo doći do istog propusta (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, Zb.,
EU:T:2013:307
, t. 120.). Suprotno tome, kada se ne može utvrditi stvarna razina nepravilnih izdataka, primjenjuju se paušalni financijski ispravci (presude od 18. rujna 2003., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, C‑346/00, Zb.,
EU:C:2003:474
, t. 53., te od 24. travnja 2008., Belgija/Komisija, C‑418/06 P, Zb.,
EU:C:2008:247
, t. 136.; vidjeti i gore navedenu presudu Portugal/Komisija,
EU:T:2013:307
, t. 121. i navedenu sudsku praksu).
U tom smislu valja dodati da, iako je Dokument br. VI/5330/97 donijela Komisija u okviru Komponente za jamstva EFSJP‑a te sadrži, kao što se navodi u njegovu nazivu, smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, Komisiji ničime nije zabranjeno da primijeni taj dokument i na izvršavanje ovlasti koje su joj člankom 31. stavkom 1. Uredbe br. 1290/2005 dodijeljene radi poravnanja računa Fonda (vidjeti u tom smislu presudu od 17. svibnja 2013., Bugarska/Komisija, T‑335/11,
EU:T:2013:262
, t. 86.), što Ujedinjena Kraljevina uostalom ne osporava.
S obzirom na ta razmatranja valja najprije ispitati osnovanost ovog tužbenog razloga.
U ovom slučaju iz elemenata spisa proizlazi da je Komisija primijenila specifični ispravak od 5,19% na sve izdatke nastale u okviru programa jedinstvenih plaćanja za prijavnu godinu 2009. u Sjevernoj Irskoj. Tako primijenjena stopa ispravka proizlazi iz procjene rizika koju su provela tijela Ujedinjene Kraljevine te ju je Komisija prihvatila s obzirom na to da je, prema njezinom mišljenju, navedena procjena omogućavala da se na razuman način utvrdi iznos financijskih gubitaka Unije. U svrhu te procjene koju su provela tijela Ujedinjene Kraljevine, utvrđeno je da financijski rizik odgovara razlici između plaćenog iznosa i ispravljenog iznosa koja uključuje, ovisno o slučaju, primjenjive kazne, pri čemu valja pojasniti da je Ujedinjena Kraljevina utvrdila neosnovana plaćanja i primjenjive kazne u skladu s metodom koju je zagovarala Komisija. Procjena rizika temeljila se na ekstrapolaciji izvedenoj na uzorku od 394 zahtjeva podnesenih 2009. u okviru programa jedinstvenih plaćanja.
Stoga iz elemenata spisa proizlazi da je procjena financijskog rizika koju su provodila tijela Ujedinjene Kraljevine obuhvaćala utvrđivanje stvarnih financijskih gubitaka Unije na temelju uzorka i ekstrapolacije. Ti financijski gubitci i, slijedom toga, financijski rizik, kao što proizlazi iz izvješća o procjeni rizika i iz pismenâ Ujedinjene Kraljevine, odgovaraju iznosu neosnovanih plaćanja i kazni, utvrđenih na temelju metode koju je zagovarala Komisija. Tako procijenjen rizik izražen je u izvješću o procjeni rizika u postotku svih predmetnih plaćanja. Naime, iz izvješća o procjeni rizika nedvojbeno proizlazi da financijski rizik odgovara 5,19% svih izdataka nastalih u Sjevernoj Irskoj u okviru programa jedinstvenih plaćanja za prijavnu godinu 2009., što je Ujedinjena Kraljevina uostalom potvrdila na raspravi u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud.
Iz toga slijedi da je Komisija, s obzirom na to da je, na temelju procjene rizika koju su joj uputila tijela Ujedinjene Kraljevine i koju je prihvatila, mogla utvrditi nepravilne izdatke i stoga iznos financijskih gubitaka Unije, pravilno je, u skladu sa smjernicama iz Dokumenta br. VI/5330/97, kako su osobito navedene u točki 188. ove presude, zaključila da je potrebno odbiti iznos koji odgovara iznosu gubitaka.
Iz toga slijedi i da je Komisija, s obzirom na to da je iznos tako procijenjenih gubitaka, kao što je istaknuto u točki 192. ove presude, izražen u postotku svih izdataka nastalih u okviru programa jedinstvenih plaćanja u Sjevernoj Irskoj za prijavnu godinu 2009., pravilno primijenila specifični ispravak od 5,19% na sve navedene izdatke.
Taj zaključak ne dovode u pitanje argumenti koje je istaknula Ujedinjena Kraljevina u okviru ovog tužbenog razloga i koji se u biti temelje na tome da je potrebno primijeniti specifični ispravak od 5,19% samo na dio izdataka nastalih za prijavnu godinu 2009. u Sjevernoj Irskoj na koji su, prema mišljenju te države članice, utjecale nepravilnosti, tako da bi stvaran financijski rizik iznosio 1,95%. Ujedinjena Kraljevina u tom pogledu tvrdi da 80% pogrešaka počinjenih 2009. proizlazi iz pogrešaka počinjenih tijekom prvotnog dodjeljivanja i izračuna prava na plaćanje u pogledu prihvatljivih površina. Stoga, u biti, što se tiče 80% izdataka nastalih u Sjevernoj Irskoj tijekom predmetnog razdoblja, zbog načina izračuna tih prava na plaćanje koja se sastoje od povijesnog elementa i paušalnog elementa (vidjeti točku 70. ove presude) treba uzeti u obzir činjenicu da rizik za Fond utječe samo na potonji element, a ne na plaćanje u cijelosti. Međutim, paušalni element obuhvaćao je samo oko 22% svih plaćanja nastalih u Sjevernoj Irskoj.
U tom pogledu valja podsjetiti da je u ovom slučaju financijski ispravak utvrđen na temelju procjene rizika koju je tijekom postupka potvrde o sukladnosti uputila sama Ujedinjena Kraljevina.
Najprije valja napomenuti da je u svrhu te procjene rizika, Ujedinjena Kraljevina utvrdila da financijski rizik odgovara razlici između plaćenog iznosa i ispravljenog iznosa koja uključuje, ovisno o slučaju, primjenjive kazne, pri čemu valja pojasniti da je Ujedinjena Kraljevina utvrdila neosnovana plaćanja i primjenjive kazne u skladu s metodom koju je zagovarala Komisija.
Međutim, u ovom slučaju, osim činjenice da su argumenti koje je istaknula Ujedinjena Kraljevina u okviru drugog tužbenog razloga kako bi osporila metodu izračuna već odbijeni u ovoj presudi, važno je utvrditi da ta država članica ni na koji način ne osporava činjenicu da se financijski rizik za Fond sastoji od iznosa neosnovanih plaćanja i kazni.
Nadalje, upravo je sama Ujedinjena Kraljevina, u svrhu procjene financijskog rizika koju je uputila Komisiji, izračun temeljila na svim izdacima nastalima za prijavnu godinu 2009. u Sjevernoj Irskoj, kao što je potvrdila na raspravi (vidjeti točku 192. ove presude). Uostalom, iz sadržaja spisa ne proizlazi da je Ujedinjena Kraljevina, kada je tijekom postupka potvrde o sukladnosti uputila svoju procjenu rizika, izrazila ikakvu zadršku u pogledu te osnove za izračun.
Međutim, time što u ovom postupku ističe da financijski ispravak od 5,19%, utvrđen u izvješću o procjeni rizika u odnosu na sve navedene izdatke, treba primijeniti samo na umanjeni dio plaćanja na koji, prema mišljenju te države članice, stvarno utječe rizik, Ujedinjena Kraljevina zapravo uzgredno dovodi u pitanje vlastitu procjenu financijskog rizika.
Naposljetku, argumentacijom Ujedinjene Kraljevine mogu se dovesti u pitanje izračuni iz kojih je u izvješću o procjeni rizika proizašla stopa od 5,19%. Stoga, s obzirom na to da ta stopa odražava dio svih izdataka koji odgovara iznosu neosnovanih plaćanja i primjenjivih kazni (odnosno na brojčano izražen financijski rizik), ta stopa gubi svoj smisao ako se primjenjuje na neku drugu osnovu za izračun. Naime, ako se za utvrđivanje financijskog rizika upotrijebi umanjena osnova za izračun (dio plaćanja na koji, prema mišljenju Ujedinjene Kraljevine, stvarno utječe rizik) umjesto osnove za izračun koja je prvotno odabrana (sva plaćanja) i koja je bila značajna za određivanje primijenjene stope financijskog ispravka, prekida se odnos između prvotne osnove za izračun i utvrđene stope.
Iz toga slijedi da, tvrdeći da financijski ispravak od 5,19%, utvrđen na temelju svih izdataka nastalih 2010. u Sjevernoj Irskoj, treba primijeniti samo na dio tih izdataka, Ujedinjena Kraljevina bitno dovodi u pitanje osnovu za procjenu provedenu tijekom postupka potvrde o sukladnosti. Osim toga, time što financijski ispravak koji odgovara stvarnom riziku za Fond i koji je izražen u postotku svih navedenih izdataka želi primijeniti samo na dio tih izdataka, Ujedinjena Kraljevina dovodi u pitanje samu točnost analize rizika i stope od 5,19%, a sama je provela tu analizu i utvrdila tu stopu na temelju određivanja rizika koji ta država članica ne osporava.
Osim toga, s obzirom na to da je Ujedinjena Kraljevina u odgovoru na pitanje Općeg suda na raspravi napomenula da stopa od 1,95% iznesena u okviru ovog tužbenog razloga proizlazi iz metode izračuna neosnovanih plaćanja i kazni na koje se odnosi drugi tužbeni razlog, dovoljno je podsjetiti da su argumenti koje je iznijela ta država članica u pogledu navedene metode već odbijeni u analizi drugog tužbenog razloga u ovoj presudi.
Slijedom toga, na temelju te argumentacije Ujedinjene Kraljevine, kojom se u skladu sa zahtjevima navedenima u točki 66. ove presude trebalo dokazati da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz povrede pravila Unije o zajedničkoj organizaciji poljoprivrednih tržišta, nije moguće utvrditi da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz nepravilnosti koje je utvrdila.
Stoga valja zaključiti da Komisija nije počinila pogrešku primijenivši specifični ispravak od 5,19% na sve izdatke nastale u okviru programa jedinstvenih plaćanja u Sjevernoj Irskoj za prijavnu godinu 2009.
Iz toga slijedi da prvi tužbeni razlog treba odbiti.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, ovu tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da Ujedinjena Kraljevina nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova postupka sukladno zahtjevu Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snosit će, osim vlastitih troškova, i troškove Europske komisije.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 4. rujna 2015.
Potpisi
Sadržaj

Pravni okvir

Propisi Unije kojima se uređuje financiranje zajedničke poljoprivredne politike

Uredba (EZ) br. 1290/2005

Uredba (EZ) br. 885/2006

Uredbe (EZ) br. 1782/2003 i br. 73/2009

Uredbe (EZ) br. 796/2004 i br. 1122/2009

Dokument br. VI/5330/97

Propisi Unije koji se odnose na zaštitu financijskih interesa Unije

Okolnosti spora

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Uvodna razmatranja

Drugi tužbeni razlog koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava i činjenica u pogledu nedostataka sekundarnih kontrola i, konkretno, na metode izračuna neosnovanih plaćanja i kazni primjenjivih u slučaju prekoračenja u prijavi

Prvi, treći i četvrti prigovor, koji se odnose na metodu procjene financijskog rizika za Fond

– Prvi prigovor koji se odnosi na retrospektivnu ponovnu procjenu vrijednosti prava na plaćanje

– Treći prigovor koji se odnosi na povrat neosnovanih plaćanja

– Četvrti prigovor koji se odnosi na umanjenja i isključenja primjenjiva u slučaju prekoračenja u prijavi površine

Drugi prigovor, koji se odnosi na uzimanje u obzir razlika u površini koje utječu na premije „za životinje“ tijekom novog izračuna prava na plaćanje

Peti prigovor koji se odnosi na namjerno prekoračenje u prijavi

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogreškama koje se tiču prava i činjenica u pogledu utvrđivanja opsega stvarnih gubitaka za Fond

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski