CELEX: 62013CJ0593
Begäran om förhandsavgörande
Artiklarna 49 FEUF, 51 FEUF och 56 FEUF
Etableringsfrihet
Verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt
Direktiv 2006/123/EG
Artikel 14
Organ som kontrollerar och intygar att företag som utför offentliga bygg- och anläggningsarbeten uppfyller lagstadgade villkor
Nationell lagstiftning med krav på att ett sådant organ måste ha sitt säte i Italien

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 FEUF, 51 FEUF och 56 FEUF samt artiklarna 14 och 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
EUT L 376, s. 36
).
Begäran har framställts i tre mål mellan, å ena sidan, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di Stato, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Conferenza Unificata Stato Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per le Politiche europee, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’Economia e delle Finanze respektive Ministero degli Affari esteri och, å andra sidan, Rina Services SpA, Rina SpA och SOA Rina Organismo di Attestazione SpA. Målen rör särskilt en nationell lagstiftning enligt vilken ett bolag som har ställning som certifieringsorgan (Società Organismi di Attestazione, nedan kallade certifieringsorgan) måste ha sitt säte i Italien.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skälen 1‐7, 16 och 33 i direktiv 2006/123 anges följande:
”(1)
… Undanröjandet av hindren för utvecklingen av tjänsteverksamhet mellan medlemsstaterna är ett viktigt medel för att stärka integrationen mellan de europeiska folken samt främja en balanserad och hållbar ekonomisk och social utveckling. …
(2)
En konkurrenskraftig tjänstemarknad är av avgörande betydelse för att främja den ekonomiska tillväxten och skapa nya arbetstillfällen i Europeiska unionen. För närvarande finns det ett stort antal hinder på den inre marknaden som hindrar tjänsteleverantörer, särskilt små och medelstora företag, från att växa över de nationella gränserna och dra full nytta av den inre marknaden. Detta försvagar den globala konkurrenskraften hos Europeiska unionens tjänsteleverantörer. En fri marknad där medlemsstaterna är skyldiga att undanröja hinder för den gränsöverskridande handeln med tjänster skulle, tillsammans med ökad öppenhet och konsumentupplysning, ge konsumenterna ett större utbud och bättre tjänster till lägre pris.
(3)
I kommissionens rapport om tillståndet på den inre marknaden för tjänster anges ett stort antal hinder som står i vägen för eller bromsar utvecklingen av tjänsteverksamhet mellan medlemsstaterna … De hinder som räknas upp berör många olika tjänsteverksamheter och alla led i en tjänsteleverantörs verksamhet, och de har många gemensamma drag, bl.a. det faktum att de ofta uppstår på grund av administrativa bördor, den rättsliga osäkerhet som omger gränsöverskridande verksamhet och bristen på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna.
(4)
… Att undanröja dessa hinder, utan att göra avkall på den ambitiösa europeiska sociala modellen, är således en grundläggande förutsättning för att lösa svårigheterna med att genomföra Lissabonstrategin och för att få fart på den europeiska ekonomin, i synnerhet när det gäller sysselsättningen och investeringarna. …
(5)
Det är därför nödvändigt att undanröja hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och för den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna samt att garantera tjänstemottagare och tjänsteleverantörer den rättsliga säkerhet som krävs för att de i praktiken skall kunna utöva dessa två grundläggande friheter i fördraget. Eftersom hindren för tjänsterna på den inre marknaden berör såväl de aktörer som önskar etablera sig i andra medlemsstater som dem som tillhandahåller en tjänst i en annan medlemsstat utan att etablera sig där, är det nödvändigt att ge tjänsteleverantörerna möjlighet att utveckla sin tjänsteverksamhet på den inre marknaden antingen genom att etablera sig i en medlemsstat eller genom att använda sig av den fria rörligheten för tjänster. Tjänsteleverantörerna borde kunna välja mellan dessa två friheter, beroende på vilken tillväxtstrategi de har i varje medlemsstat.
(6)
Det är inte möjligt att undanröja dessa hinder endast genom en direkt tillämpning av artiklarna [49 FEUF och 56 FEUF], dels eftersom det skulle vara synnerligen komplicerat för medlemsstaternas och gemenskapens institutioner att genomföra överträdelseförfaranden mot de berörda medlemsstaterna i varje enskilt fall, särskilt efter utvidgningen, dels eftersom många hinder inte kan undanröjas utan föregående samordning av de nationella lagstiftningarna, bl.a. genom administrativt samarbete. Som Europaparlamentet och rådet har konstaterat möjliggör en gemenskapsrättsakt att en verklig inre marknad för tjänster kan uppnås.
(7)
I detta direktiv fastställs en allmän rättslig ram, som kommer ett stort antal tjänsteverksamheter till godo, samtidigt som hänsyn tas till de utmärkande dragen hos varje form av verksamhet eller yrke och det sätt på vilket de regleras. Denna ram är grundad på en dynamisk och selektiv strategi, som består i att först undanröja sådana hinder som snabbt kan tas bort och därefter för övriga hinder inleda en process med utvärdering, samråd och ytterligare harmonisering på särskilda områden … En välavvägd kombination av åtgärder bör vidtas som innefattar målinriktad harmonisering, administrativt samarbete, bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster och uppmuntran till utarbetande av uppförandekoder på vissa områden. …
…
(16)
Detta direktiv gäller endast tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat och omfattar inte externa aspekter. …
…
(33)
De tjänster som omfattas av detta direktiv rör ett stort antal olika verksamheter som ständigt utvecklas, och bland vilka man finner företagsrelaterade tjänster, såsom … certifiering …”
I artikel 2 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.
2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:
…
i)
Verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt enligt artikel [51 FEUF].
…”
Enligt artikel 3.3 i direktiv 2006/123 ska medlemsstaterna tillämpa bestämmelserna i detta direktiv i enlighet med bestämmelserna i EUF-fördraget om etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster.
Artikel 14 i nämnda direktiv har rubriken ”Otillåtna krav”. Artikeln ingår i kapitel III i direktivet, med rubriken ”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”. I artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får inte ställa något av följande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium:
1)
Diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte …
…
3)
Inskränkningar i tjänsteleverantörens frihet att välja om etableringen skall avse den huvudsakliga verksamheten eller en biverksamhet, särskilt skyldighet för tjänsteleverantören att förlägga sin huvudsakliga verksamhet till landets territorium, eller inskränkningar i friheten att välja om etableringen skall ske i form av en agentur, en filial eller ett dotterbolag.
…”
I artikel 15 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Krav som skall utvärderas”, som ingår i samma kapitel III, föreskrivs att medlemsstaterna ska undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i punkt 2 i samma artikel och se till att dessa krav blir förenliga med villkoren icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet i punkt 3 i samma artikel.
Kapitel IV i direktivet har rubriken ”Fri rörlighet för tjänster”. Däri ingår artikel 16, med rubriken ”Frihet att tillhandahålla tjänster”. Denna bestämmelse har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade.
Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls skall garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium.
Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte respekterar följande principer:
a)
Icke-diskriminering: kravet får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, för juridiska personer, etableringsmedlemsstat.
b)
Nödvändighet: kravet skall motiveras med skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.
c)
Proportionalitet: kravet skall vara lämpligt för att uppnå det mål som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.
2.   Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att ställa något av följande krav:
a)
Skyldighet för tjänsteleverantören att vara etablerad inom landets territorium.
…
3.   Den medlemsstat till vilken tjänsteleverantören förflyttar sig skall inte förhindras att ställa krav på hur en tjänsteverksamhet bedrivs, om detta är motiverat av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd och som överensstämmer med punkt 1. …”
Italiensk rätt
I artikel 64.1 i dekret nr 207 av republikens president av den 5 oktober 2010 om genomförandet och tillämpningen av lagstiftningsdekret nr 163 av den 12 april 2006 (ordinarie tillägg till GURI nr 288, av den 10 december 2010), och om upphävande av dekret nr 34 av republikens president av den 25 januari 2000, föreskrivs att certifieringsorgan ska bildas i form av aktiebolag, vars firmanamn uttryckligen ska innehålla ordet ”certifieringsorgan”, och att de ska ha sitt säte i Republiken Italien.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Rina SpA fungerar som holdingbolag inom Rinakoncernen. Bolaget har sitt säte i Genua (Italien).
Rina Services SpA är ett aktiebolag som ingår i Rinakoncernen och som även det har sitt säte i Genua. Enligt bolagets verksamhetsbeskrivning ägnar det sig åt att tillhandahålla tjänster avseende kvalitetscertifiering enligt normen UNI CEI EN 45000.
SOA Rina Organismo di Attestazione SpA är också det ett aktiebolag med säte i Genua. Bolaget ägnar sig åt certifiering och teknikkontroll vad avser byggföretags organisation och tillverkning. Detta bolag innehas till 99 procent av Rina SpA och till 1 procent av Rina Services SpA.
Dessa tre bolag väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio med syfte att bland annat ifrågasätta lagenligheten av artikel 64.1 i dekret nr 207 av republikens president av den 5 oktober 2010 om genomförandet och tillämpningen av lagstiftningsdekret nr 163 av den 12 april 2006, i den del denna bestämmelse föreskriver att certifieringsorgan ska ha sitt säte i Republiken Italien.
Nämnda domstol biföll i domar av den 13 december 2011 respektive bolags talan, bland annat med hänvisning till att kravet avseende bolagens säte strider mot artiklarna 14 och 16 i direktiv 2006/123.
Klagandena i de nationella målen överklagade dessa domar till Consiglio di Stato. I överklagandet gjordes särskilt gällande att certifieringsorgans verksamhet är förenad med utövandet av offentlig makt, i den mening som avses i artikel 51 FEUF, och att denna verksamhet således varken omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 eller det för artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF.
Under dessa omständigheter beslutade Consiglio di Stato att förklara målen vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Utgör fördragets principer om etableringsfrihet (artikel 49 FEUF) och om frihet att tillhandahålla tjänster (artikel 56 FEUF) samt principerna i direktiv 2006/123 hinder mot att anta och tillämpa en nationell lagstiftning som föreskriver att certifieringsorgan, vilka har bildats i form av aktiebolag, ’ska ha sitt säte i Republiken Italien’?
2)
Ska undantaget i artikel 51 FEUF tolkas så, att det omfattar en sådan verksamhet som certifieringsverksamhet som utförs av privaträttsliga organ, vilka dels ska ha bildats i form av aktiebolag och vara verksamma på en konkurrensutsatt marknad, dels utövar offentlig makt, och av det skälet behöver tillstånd och är underkastade stränga kontroller av tillsynsmyndigheten?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga, som ska prövas först, för att få klarhet i huruvida artikel 51 första stycket FEUF ska tolkas så, att certifieringsorgans certifieringsverksamhet är förenad med utövandet av offentlig makt, i den mening som avses i denna bestämmelse.
Domstolen har redan tagit ställning till en sådan fråga i sin dom SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
), avseende en begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato.
I punkt 52 i denna dom fastslog domstolen att mot bakgrund av vad som anförts i punkterna 28–35 i samma dom, nämligen bland annat att certifieringsorganen är vinstdrivande företag som verkar under normala konkurrensförhållanden och som helt saknar befogenheter att fatta beslut med anknytning till utövandet av offentlig makt, kan det inte göras gällande att certifieringsorganens certifieringsverksamhet är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt, i den mening som avses i artikel 51 FEUF.
Domstolen underströk särskilt, i punkt 54 i samma dom, att den kontroll som certifieringsorganen utför av den tekniska och finansiella kapaciteten hos de företag som är föremål för ett certifieringsförfarande, av riktigheten och innehållet i de deklarationer, intyg och handlingar som inges av de personer till vilka certifikatet utfärdas och av huruvida de villkor som är kopplade till sökandens eller anbudsgivarens personliga ställning fortfarande är uppfyllda, inte kan betraktas som verksamhet innefattande ett sådant självständigt beslutsfattande som innebär utövande av offentlig makt, eftersom kontrollen helt och hållet regleras av den nationella lagstiftningen. Domstolen konstaterade dessutom i samma punkt att nämnda kontroll sker under direkt statlig tillsyn och har till syfte att underlätta uppgiften för upphandlande myndigheter på området för offentlig upphandling av bygg- och anläggningsarbeten, eftersom den ska möjliggöra för de sistnämnda att utföra sin uppgift med en precis och ingående kännedom om anbudsgivarnas tekniska och finansiella kapacitet.
Den hänskjutande domstolen har i förevarande begäran om förhandsavgörande inte påtalat någon förändring vad avser arten av den verksamhet certifieringsorganen ägnar sig åt i förhållande till vad som var fallet i målet SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
Den andra frågan ska därför besvaras enligt följande. Artikel 51 första stycket FEUF ska tolkas så, att det i denna bestämmelse angivna undantaget från etableringsfriheten inte är tillämpligt på certifieringsorgans certifieringsverksamhet.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har i sin första fråga hänvisat till ett antal bestämmelser i unionsrätten, däribland artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF samt de principer som anges i direktiv 2006/123, och ställt frågan huruvida denna rätt ska tolkas så, att den utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är i fråga i det nationella målet, som föreskriver att certifieringsorgan ska ha sitt säte inom landets territorium.
Domstolen konstaterar härvid att certifieringstjänster omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123. Dessa tjänster omnämns dessutom uttryckligen i skäl 33 i direktivet, som ger exempel på verksamheter som omfattas av detsamma.
Tvisten i det nationella målet rör ett krav avseende certifieringsorgans säte. Detta krav omfattas av artikel 14 i direktiv 2006/123. Kravet går ut på att certifieringsorganen måste ha sitt säte inom landets territorium, varför det dels direkt grundar sig på platsen för tjänsteleverantörens säte, i den mening som avses i artikel 14 led 1 i detta direktiv, dels innebär en inskränkning i tjänsteleverantörens frihet att välja om etableringen ska avse den huvudsakliga verksamheten eller en biverksamhet, i synnerhet genom att tjänsteleverantören blir skyldig att förlägga sin huvudsakliga verksamhet till landets territorium, i den mening som avses i artikel 14 led 3 i samma direktiv.
Enligt artikel 14 i direktiv 2006/123 får medlemsstaterna inte ställa något av de krav som uppräknas i led 1‐8 i samma artikel för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium, och medlemsstaterna åläggs således att med prioritet och på ett systematiskt sätt undanröja sådana krav.
Republiken Italien har emellertid gjort gällande att kravet att certifieringsorgan måste ha sitt säte inom landets territorium motiveras av nödvändigheten av att säkerställa att myndigheterna kan utöva en effektiv tillsyn över certifieringsorganens verksamhet.
Republiken Polen och kommissionen har angett att det inte är möjligt att rättfärdiga krav som uppräknas i artikel 14 i direktiv 2006/123, och att det i den aktuella nationella lagstiftningen är fråga om just sådana krav. Domstolen delar denna slutsats.
Denna slutsats har stöd både av ordalydelsen av artikel 14 och av den allmänna systematiken i direktiv 2006/123.
Det framgår nämligen av nämnda artikels rubrik att de krav som uppräknas i led 1‐8 i samma artikel är ”otillåtna”. Dessutom finns det inget i denna artikels lydelse som talar för att medlemsstaterna skulle ha möjlighet att rättfärdiga bibehållandet av sådana krav i sina nationella lagstiftningar.
Vidare bygger direktiv 2006/123, vad avser etableringsfriheten, på en allmän systematik som gör klar åtskillnad mellan otillåtna krav och krav som ska utvärderas. De förstnämnda regleras i artikel 14 i direktivet och de sistnämnda i artikel 15 i detsamma.
Vad rör just krav som ska utvärderas, ankommer det enligt artikel 15.1 i direktiv 2006/123 på medlemsstaterna att undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i punkt 2 i samma artikel och se till att dessa krav uppfyller villkoren om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet i punkt 3 i samma artikel.
Det följer härvid av artikel 15.5 och 15.6 att medlemsstaterna får behålla eller, i förekommande fall, införa krav av den typ som avses i punkt 2 i samma artikel, om dessa krav blir förenliga med villkoren om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet i punkt 3 i samma artikel.
I artikel 16.3 i direktiv 2006/123 föreskrivs dessutom, vad avser den fria rörligheten för tjänster, att den medlemsstat till vilken tjänsteleverantören förflyttar sig får ställa krav på hur en tjänsteverksamhet bedrivs, om detta är motiverat av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd och som överensstämmer med punkt 1 i samma artikel.
Någon sådan möjlighet föreskrivs emellertid inte vad rör de ”otillåtna” krav som uppräknas i artikel 14 i direktiv 2006/123.
Denna slutsats påverkas inte av att det i artikel 3.3 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska tillämpa bestämmelserna i detta direktiv ”i enlighet med bestämmelserna i fördraget om etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster”.
Republiken Polen har påpekat att en tolkning av artikel 3.3 i direktiv 2006/123 som innebär att medlemsstaterna med hänvisning till primärrätten kan rättfärdiga ett krav som är otillåtet enligt artikel 14 i samma direktiv skulle göra denna bestämmelse helt verkningslös och innebära att direktivets riktade harmonisering förkastades. Domstolen delar denna bedömning
En sådan tolkning skulle nämligen strida mot unionslagstiftarens slutsats i skäl 6 i direktiv 2006/123, att det inte är möjligt att undanröja hinder för etableringsfriheten endast genom en direkt tillämpning av artikel 49 FEUF, bland annat eftersom det skulle vara synnerligen komplicerat att behandla hinder mot denna frihet från fall till fall. Om det antas att krav som enligt artikel 14 i direktivet är ”otillåtna” ändå kan rättfärdigas med hänvisning till primärrätten, leder detta just till att en sådan bedömning från fall till fall – med stöd av EUF‑fördraget ‐ återinförs vad avser samtliga inskränkningar av etableringsfriheten.
Domstolen vill dessutom understryka att artikel 3.3 i direktiv 2006/123 inte utgör hinder mot att artikel 14 i samma direktiv tolkas så, att i denna bestämmelse angivna otillåtna krav inte kan rättfärdigas. Syftet med ett sådant förbud utan möjlighet att rättfärdiga undantag är nämligen att säkerställa ett systematiskt och snabbt undanröjande av vissa inskränkningar i etableringsfriheten som av unionslagstiftaren och i domstolens praxis ansetts allvarligt påverka den inre marknadens funktion. Ett sådant syfte är förenligt med EUF-fördraget.
Även om artikel 52.1 FEUF tillåter medlemsstaterna att med hänvisning till däri angivna hänsyn motivera nationella åtgärder som innebär en inskränkning av etableringsfriheten, betyder således detta inte att unionslagstiftaren, när denne antar en sekundärrättslig rättsakt, såsom direktiv 2006/123, som konkretiserar en grundäggande frihet i EUF-fördraget, inte kan begränsa vissa undantag, särskilt inte om den berörda sekundärrättsliga bestämmelsen, såsom här är fallet, endast återger fast rättspraxis med innebörden att ett sådant krav som det i målen vid den nationella domstolen är oförenligt med grundläggande friheter som de ekonomiska aktörerna kan göra gällande (se härvid bland annat dom kommissionen/Frankrike, C‑334/94,
EU:C:1996:90
, punkt 19).
Den första frågan ska därför besvaras enligt följande. Artikel 14 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som föreskriver att certifieringsorgan ska ha sitt säte inom landets territorium
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Artikel 51 första stycket FEUF ska tolkas så, att det i denna bestämmelse angivna undantaget från etableringsfriheten inte är tillämpligt på den certifieringsverksamhet som bolag som har ställning som certifieringsorgan ägnar sig åt.

2)
Artikel 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som föreskriver att bolag som har ställning som certifieringsorgan ska ha sitt säte inom landets territorium.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.