CELEX: 62014TJ0095
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive nei confronti dell’Iran allo scopo di impedire la proliferazione nucleare
Congelamento dei fondi
Errore di valutazione
Obbligo di motivazione
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Sviamento di potere
Diritto di proprietà
Parità di trattamento

)
Fatti
L’Iranian Offshore Engineering & Construction Company, ricorrente, con sede in Teheran (Iran), opera nel settore dell’ingegneria, della costruzione e del montaggio di infrastrutture, marittime e terrestri, per progetti riguardanti il petrolio o il gas.
Il 9 giugno 2010 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1929 (2010) (in prosieguo: la «risoluzione 1929»), destinata ad ampliare la portata delle misure restrittive imposte dalle risoluzioni 1737 (2006), 1747 (2007) e 1803 (2008) del Consiglio di sicurezza e a introdurre ulteriori misure restrittive nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran.
Il 17 giugno 2010 il Consiglio europeo ha sottolineato le sue crescenti preoccupazioni riguardo al programma nucleare iraniano e ha espresso soddisfazione per l’adozione della risoluzione 1929. Il Consiglio europeo, rammentando la sua dichiarazione dell’11 dicembre 2009, ha invitato il Consiglio dell’Unione europea ad adottare misure che attuino quelle previste nella risoluzione 1929, nonché misure di accompagnamento, nell’obiettivo di contribuire alla risoluzione negoziale di tutte le preoccupazioni che continua a suscitare lo sviluppo da parte della Repubblica islamica dell’Iran di tecnologie sensibili a sostegno dei suoi programmi nucleare e balistico. Tali misure dovrebbero essere incentrate sul settore commerciale, sul settore finanziario, sul settore dei trasporti iraniano e sui grandi settori dell’industria del gas e del petrolio nonché su ulteriori indicazioni riguardanti in particolare il Corpo dei guardiani della rivoluzione islamica.
Il 26 luglio 2010 il Consiglio ha adottato la decisione 2010/413/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (
GU L 195, pag. 39
), il cui allegato II elenca le persone e le entità – diverse da quelle indicate dal Consiglio di sicurezza o dal comitato delle sanzioni istituito dalla risoluzione 1737 (2006), menzionate nell’allegato I – assoggettate ad un congelamento dei beni. Il suo considerando 22 richiama la risoluzione 1929 e osserva che quest’ultima rileva il potenziale collegamento tra le entrate dell’Iran risultanti dal suo settore dell’energia e il finanziamento di attività nucleari sensibili in termini di proliferazione.
Nell’ambito delle sanzioni che da alcuni anni l’Unione europea ha adottato nei confronti dell’Iran, la decisione 2011/783/PESC del Consiglio, del 1
o
dicembre 2011 (
GU L 319, pag. 71
), ha modificato la decisione 2010/413/PESC, inserendo il nome delle nuove persone ed entità nell’elenco delle persone soggette a misure restrittive riportato nell’allegato II della decisione 2010/413.
Con la decisione 2011/783, il nome della ricorrente è stato inserito per la prima volta nell’elenco contenuto nell’allegato II della decisione 2010/413 per i seguenti motivi:
«Società del settore energetico, coinvolta nella costruzione dell’impianto di arricchimento dell’uranio di Qom/Fordow. È oggetto di diniego di autorizzazione all’esportazione da parte di Regno Unito, Italia e Spagna».
Parimenti, il Consiglio ha adottato, il 1
o
dicembre 2011, il regolamento di esecuzione (UE) n. 1245/2011, che attua il regolamento (UE) n. 961/2010 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 319, pag. 11
), che modifica, conformemente alla decisione 2011/783, l’allegato VIII al regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007 (
GU L 281, pag. 1
), inserendovi in particolare il nome della ricorrente per gli stessi motivi della decisione 2011/783.
Il 27 febbraio 2012 la ricorrente ha contestato l’inserimento del suo nome negli elenchi di cui trattasi, proponendo un ricorso di annullamento avente ad oggetto la decisione 2011/783 e il regolamento di esecuzione n. 1245/2011 nelle parti in cui la riguardavano. Tale ricorso è stato registrato con il numero T‑110/12.
Il 23 gennaio 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/35/PESC che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 19, pag. 22
). Il considerando 8 di tale decisione riprende, in sostanza, il contenuto del considerando 22 della decisione 2010/413 (punto 4 supra). Inoltre, secondo il considerando 13 della decisione 2012/35, le restrizioni in materia di ammissione e il congelamento dei fondi e delle risorse economiche dovrebbero essere applicati ad altre persone ed entità che sostengono il governo dell’Iran consentendogli di esercitare attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o di sviluppare sistemi di lancio di armi nucleari, in particolare le persone e le entità che danno il loro sostegno finanziario, logistico o materiale al governo dell’Iran.
L’articolo 1, paragrafo 7, lettera a), ii), della decisione 2012/35 ha aggiunto il seguente punto all’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413, prevedendo il congelamento dei fondi appartenenti alle seguenti persone ed entità:
«c)
(...) altre persone ed entità non menzionate dall’allegato I che danno il loro sostegno al governo dell’Iran, nonché (...) persone ed entità ad esse associate, elencate nell’allegato II».
Di conseguenza, il Consiglio ha adottato, il 23 marzo 2012, il regolamento (UE) n. 267/2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010 (
GU L 88, pag. 1
). Al fine di attuare l’articolo 1, paragrafo 7, lettera a), ii), della decisione 2012/35, l’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 prevede il congelamento dei fondi delle persone, delle entità e degli organismi di cui al suo allegato IX, i quali sono stati riconosciuti come:
«d)
altre persone, entità o organismi che forniscono sostegno, anche finanziario, logistico o materiale, al governo iraniano e persone e entità ad essi associate».
Il 15 ottobre 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/635/PESC che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 282, pag. 58
). Secondo il considerando 16 di tale decisione, altre persone ed entità dovrebbero essere inserite nell’elenco delle persone e delle entità soggette a misure restrittive riportato nell’allegato II della decisione 2010/413, in particolare gli enti statali iraniani attivi nel settore del petrolio e del gas, dal momento che forniscono un’importante fonte di reddito al governo dell’Iran.
L’articolo 1, paragrafo 8, lettera a), della decisione 2012/635 ha modificato l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, che ora assoggetta quindi a misure restrittive:
«c)
(...) altre persone e entità non menzionate dall’allegato I che forniscono sostegno al governo dell’Iran e [le] entità da essi possedute o controllate o persone ed entità a essi associate, di cui all’elenco nell’allegato II».
Il 21 dicembre 2012 il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 1263/2012, che modifica il regolamento n. 267/2012 (
GU L 356, pag. 34
). L’articolo 1, paragrafo 11, del regolamento n. 1263/2012 ha modificato l’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, che prevede così il congelamento dei fondi delle persone, delle entità e degli organismi elencati nel suo allegato IX, che sono stati riconosciuti come:
«d)
altre persone, entità o organismi che forniscono sostegno, anche finanziario, logistico o materiale, al governo iraniano e entità di loro proprietà o sotto il loro controllo o persone e entità ad essi associate».
Nella sentenza del 6 settembre 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Consiglio (T‑110/12, Racc.; in prosieguo: la «sentenza del 6 settembre 2013»,
EU:T:2013:411
), il Tribunale ha annullato la decisione 2011/783 e il regolamento n. 1245/11 nelle parti in cui riguardavano la ricorrente.
Il 10 ottobre 2013 il Consiglio ha inviato una lettera alla ricorrente informandola di aver preso atto della sentenza del 6 settembre 2013, punto 15 supra (EU:2013:411), e di ritenere che essa presentasse le condizioni per essere assoggettata alle misure restrittive di cui trattasi conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, che si riferiscono alle persone o entità che forniscono un sostegno, in particolare finanziario e logistico, al governo dell’Iran, a motivo delle sue attività nel settore dell’energia e, in particolare, del suo ruolo importante nello sviluppo del deposito del Sud Pars.
Il 14 ottobre 2013 la ricorrente ha chiesto al Consiglio di concederle l’accesso al fascicolo contenente le prove in base alle quali esso aveva deciso di inserire nuovamente il suo nome negli elenchi delle persone e entità sanzionate (in prosieguo: gli «elenchi controversi»).
Il 31 ottobre 2013 la ricorrente ha presentato le sue osservazioni e ha affermato che non sussistevano motivi di diritto o di fatto che giustificassero l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi per le ragioni addotte dal Consiglio.
Il 15 novembre 2013 il Consiglio ha adottato la decisione 2013/661/PESC, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 306, pag. 18
). Con tale decisione, il nome della ricorrente è stato inserito nell’elenco contenuto nell’allegato II della decisione 2010/413.
Lo stesso giorno, il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 1154/2013, che attua il regolamento n. 267/2012 (
GU L 306, pag. 3
), che ha inserito il nome della ricorrente nell’allegato II del regolamento n. 267/12.
Nella decisione 2013/661 e nel regolamento n. 1154/2013 (in prosieguo: gli «atti impugnati»), l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi è così motivato:
«Importante entità del settore energetico che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo iraniano. In quanto tale, IOEC fornisce sostegno finanziario e logistico al governo iraniano».
Il 18 novembre 2013 il Consiglio ha inviato una lettera alla ricorrente nella quale affermava di ritenere di avere ragioni per inserire nuovamente il suo nome negli elenchi controversi.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 febbraio 2014, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
—
annullare gli atti impugnati nella parte in cui la riguardano;
—
rimuovere il suo nome dai rispettivi allegati di detti atti;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del proprio ricorso la ricorrente deduce, in sostanza, i seguenti tre motivi. In primo luogo, la ricorrente fa valere che gli atti impugnati non sono motivati, denunciando così una violazione dell’articolo 296 TFUE e del principio della tutela giurisdizionale effettiva. In secondo luogo, la ricorrente addebita al Consiglio di aver commesso un errore di valutazione e uno sviamento di potere nonché di aver violato le norme giuridiche applicabili e il principio della parità di trattamento, inserendo il suo nome negli elenchi controversi senza alcun fondamento fattuale e senza aver fornito alcuna prova. In terzo luogo, la ricorrente fa valere che, nel procedere per la seconda volta a tale inserimento, il Consiglio ha violato il suo diritto di proprietà e il principio di proporzionalità.
Prima di affrontare tali diversi motivi, si deve osservare che, con il secondo capo della domanda, la ricorrente chiede al Tribunale di rimuovere il suo nome dagli allegati degli atti impugnati. A tale riguardo occorre ricordare che, secondo l’articolo 263 TFUE, i poteri del Tribunale sono limitati al sindacato di legittimità sugli atti adottati dalle istituzioni e che, secondo l’articolo 266 TFUE, spetta all’istituzione da cui emana l’atto annullato prendere i provvedimenti che l’esecuzione delle sentenze del Tribunale comporta. Alla luce di tali disposizioni, che non consentono al Tribunale di procedere alla revoca di un atto, si deve interpretare il secondo capo della domanda come recante soltanto una mera precisazione al primo capo della domanda.
Sul primo motivo, relativo alla motivazione degli atti impugnati
[omissis]
Sul secondo motivo, relativo alla fondatezza dei motivi degli atti impugnati
La ricorrente contesta la fondatezza della motivazione degli atti impugnati deducendo in giudizio tre argomenti. In primo luogo, essa sostiene di non essere un’impresa del settore energetico, ma un’impresa di ingegneria e di montaggio, specializzata nella costruzione e nella manutenzione di impianti marini fissi e mobili. In secondo luogo, la ricorrente adduce di essere un’impresa interamente privatizzata dal 2010. Il suo sostegno finanziario al governo dell’Iran si limiterebbe, come per qualsiasi altra impresa, al pagamento delle imposte e della sua quota di contributi sociali. Essa precisa a tale riguardo che la normativa dell’Unione non consente di sanzionare un’impresa per il semplice fatto che essa assolve i propri obblighi di legge. In terzo luogo, la ricorrente sostiene che il Consiglio non ha prodotto alcuna prova che consenta di affermare che essa fornisce un sostegno logistico al governo dell’Iran.
Per quanto riguarda il primo argomento, è vero che la ricorrente non vende né commercializza prodotti energetici, come petrolio o gas. Tuttavia le sue attività ingegneristiche, di costruzione e di manutenzione sono indispensabili per lo sfruttamento di tali risorse. Infatti, sia dal sito Internet, i cui estratti sono forniti in allegato al ricorso, sia dallo statuto della ricorrente e, in particolare, dall’articolo 2 di tale statuto risulta che il settore di competenza di quest’ultima concerne l’estrazione e l’inoltro di petrolio e di gas, in particolare tramite la costruzione di piattaforme marittime nonché di gasdotti e di oleodotti. Tali estratti menzionano non solo che la ricorrente è il primo contraente generale iraniano per la produzione e l’installazione di infrastrutture marittime per l’industria del gas e del petrolio iraniana e che essa offre anche tali servizi marittimi e terrestri a livello internazionale, ma forniscono altresì numerosi esempi di progetti, come lo sviluppo del deposito del Sud Pars.
Si deve quindi respingere il primo argomento secondo il quale la ricorrente non è un’«importante entità del settore energetico», come affermato dal Consiglio nella motivazione degli atti impugnati.
Per quanto riguarda il secondo argomento relativo al sostegno finanziario al governo dell’Iran, si deve innanzitutto ricordare che tale criterio non si riferisce a qualsiasi forma di sostegno a tale governo, ma solamente a quelle che, per la loro importanza quantitativa o qualitativa, contribuiscono alla prosecuzione delle attività nucleari iraniane.
Un siffatto sostegno può risultare in particolare dai vincoli di capitale che legano un’impresa allo Stato iraniano, di modo che quest’ultimo beneficia in ultima istanza dei dividendi e delle plusvalenze risultanti dall’attività esercitata da tale impresa.
Inoltre, dalla giurisprudenza risulta che è all’autorità competente dell’Unione che incombe, in caso di contestazione, il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, Racc.,
EU:C:2013:518
, punto 121).
Infine, si deve ricordare che la legittimità degli atti impugnati può essere valutata esclusivamente alla luce degli elementi di fatto e di diritto in base ai quali sono stati adottati, e non di elementi portati a conoscenza del Consiglio successivamente all’adozione di tali atti, e ciò anche laddove quest’ultimo ritenga che tali elementi potessero validamente giustificare la loro adozione. Infatti, il Tribunale non può accogliere l’invito rivolto dal Consiglio a procedere, in definitiva, a una sostituzione della motivazione su cui tali atti si basano (v., in tal senso, sentenza del 26 ottobre 2012, Oil Turbo Compressor/Consiglio, T‑63/12, Racc.,
EU:T:2012:579
, punto 29).
Nella fattispecie il Consiglio ammette che lo Stato iraniano non era più l’unico azionista della ricorrente al momento in cui ha inserito il suo nome negli elenchi controversi. Esso tuttavia sostiene che la ricorrente ha fornito le prove della composizione precisa del suo azionariato solo in fase di replica. Orbene, da tali informazioni tardive risulterebbe che il 51% delle azioni della ricorrente è detenuto dalla Oil Pension Fund Investment Company, che è anche un’entità il cui nome è inserito negli elenchi controversi a causa del sostegno finanziario che essa apporta al governo dell’Iran. Il Consiglio ritiene quindi che la ricorrente sia controllata da un’entità parastatale controllata in ultima istanza dal governo dell’Iran, circostanza che la ricorrente contesta.
Tenuto conto della giurisprudenza menzionata al punto 46 supra, si deve necessariamente constatare che l’argomentazione del Consiglio non può essere accolta.
Infatti, dall’argomentazione oscillante del Consiglio risulta che esso non aveva alcuna idea precisa riguardo alla composizione dell’azionariato della ricorrente al momento dell’adozione degli atti impugnati e che esso chiede al Tribunale, in sostanza, di procedere a una sostituzione della motivazione iniziale degli atti impugnati con quella elaborata nella sua controreplica.
Ne consegue che il Consiglio non ha fornito una motivazione giuridicamente sufficiente del fatto che la ricorrente costituisce per il governo dell’Iran una notevole fonte di reddito.
Tuttavia, poiché la motivazione degli atti impugnati si fonda non solo sul motivo vertente sul sostegno finanziario al governo dell’Iran, ma anche su quello relativo al sostegno logistico, si deve esaminare anche quest’ultimo motivo. Per quanto attiene, infatti, al sindacato di legittimità di una decisione recante misure restrittive, la Corte ha dichiarato che, in considerazione della loro natura preventiva, qualora il giudice dell’Unione concluda che almeno uno degli elementi della motivazione sia sufficientemente preciso e concreto, risultando dimostrato e costituendo di per sé un fondamento adeguato della decisione medesima, la circostanza che altri elementi della motivazione non lo siano non è sufficiente per giustificare l’annullamento di detta decisione (sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, Racc.,
EU:C:2013:776
, punto 72).
Per quanto riguarda il terzo argomento, la ricorrente sostiene di non essere un’impresa dedita alla logistica, di modo che essa non può essere accusata di fornire un sostegno logistico al governo dell’Iran.
A tale riguardo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, si deve considerare che la definizione del termine «logistico» menzionato all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, non si limita ad attività di trasporto di merci o di persone. Tale termine è infatti comunemente inteso a ricomprendere qualsiasi attività relativa all’organizzazione e all’attuazione di un’operazione o di un processo complesso. La logistica è così una nozione trasversale che può comprendere diversi tipi di operazioni come la fornitura di materie prime, la gestione di materiali, la consegna di prodotti o, ancora, la movimentazione. Di conseguenza, deve essere considerata come sostegno logistico ai sensi delle disposizioni summenzionate qualsiasi attività che, pur non avendo, in quanto tale, alcun collegamento diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, può tuttavia, per la sua importanza quantitativa e qualitativa, favorirla consentendo al governo dell’Iran di rispondere a esigenze logistiche determinate, come nella fattispecie nel settore del petrolio e del gas, che genera redditi sostanziali per tale governo.
Orbene, com’è già stato osservato supra, le attività ingegneristiche, di costruzione e di manutenzione della ricorrente, la quale si presenta come il primo contraente iraniano nel settore della costruzione e dell’installazione delle infrastrutture marittime, sono indispensabili per il buon funzionamento dell’industria del gas e del petrolio dell’Iran. Senza gli impianti di crivellatura, di estrazione e di transito, in particolare i gasdotti e gli oleodotti, tale industria non può funzionare. Gli impianti e le opere della ricorrente, per la loro importanza qualitativa e quantitativa, sono quindi necessari per rispondere alle esigenze del settore del petrolio e del gas in Iran, il quale è controllato dal governo dell’Iran attraverso diverse imprese statali. Un siffatto sostegno logistico fornito dalla ricorrente a detto governo soddisfa quindi il criterio previsto all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012 poiché, secondo il considerando 22 della decisione 2010/413 e il considerando 8 della decisione 2012/35, l’Iran ricava dal suo settore dell’energia redditi sostanziali, che gli consentono di finanziare le sue attività nucleari sensibili in termini di proliferazione.
Il Consiglio non ha quindi commesso alcun errore di valutazione nell’inserire il nome della ricorrente negli elenchi controversi per il motivo che essa fornisce un sostegno logistico al governo dell’Iran.
Di conseguenza, si devono respingere altresì le allegazioni della ricorrente secondo le quali il Consiglio ha commesso uno sviamento di potere e ha violato il principio della parità di trattamento. Tali affermazioni si basano infatti, essenzialmente, sul fatto che nessun motivo giustificava il congelamento dei fondi della ricorrente. Orbene, com’è stato concluso al punto 55 supra, inserendo il nome della ricorrente negli elenchi controversi per il motivo che essa fornisce un sostegno logistico al governo dell’Iran, il Consiglio ha correttamente applicato il criterio di inserimento previsto all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2012/635 (v. punto 13 supra), e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012 (v. punto 14 supra).
Ne consegue che il secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo, relativo al diritto di proprietà e al principio di proporzionalità
[omissis]
Il ricorso dev’essere pertanto respinto nel suo complesso.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, poiché è risultata interamente soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alle conclusioni del Consiglio.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
L’Iranian Offshore Engineering & Construction Co. sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 giugno 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.
(
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.