CELEX: 62007TJ0369
Ambiente
Direttiva 2003/87/CE
Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra
Piano nazionale di assegnazione di quote di emissione per la Lettonia per il periodo compreso tra il 2008 e il 2012
Termine di tre mesi
Art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87

Contesto normativo

Normativa internazionale e comunitaria concernente la convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e il
protocollo di Kyoto
La convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici adottata a New York il 9 maggio 1992 (in prosieguo: la
«UNFCC»), approvata a nome della Comunità europea dalla decisione del Consiglio 15 dicembre 1993, 94/69/CE, concernente la
conclusione della UNFCC (GU 1994, L 33, pag. 11), si propone quale obiettivo ultimo di stabilizzare le concentrazioni di gas
a effetto serra nell’atmosfera a un livello tale che escluda qualsiasi pericolosa interferenza antropica sul sistema climatico.
L’allegato I della UNFCC presenta un elenco di Stati aderenti, tra i quali figura la Repubblica di Lettonia che, inoltre,
è ivi classificata nella categoria dei paesi in transizione verso un’economia di mercato. La UNFCC è entrata in vigore nella
Comunità il 21 marzo 1994.
Al fine di raggiungere l’obiettivo ultimo della UNFCC, in data 11 dicembre 1997 veniva adottato il Protocollo di Kyoto allegato
alla UNFCC (decisione 1/CP.3 «Adozione del Protocollo di Kyoto [allegato alla UNFCC]»). L’allegato A del Protocollo di Kyoto
contiene l’elenco dei gas a effetto serra e quello dei settori e delle categorie di fonti di emissioni contemplati dal Protocollo
di Kyoto. Nell’allegato B del Protocollo di Kyoto figura l’elenco delle parti del Protocollo di Kyoto con la quantificazione
degli impegni in materia di limitazione e riduzione delle emissioni, compreso quello della Repubblica di Lettonia, il cui
obiettivo di riduzione è fissato in tal modo nell’8%.
Il 25 aprile 2002 il Consiglio dell’Unione europea adottava la decisione 2002/358/CE, riguardante l’approvazione, a nome della
Comunità europea, del protocollo di Kyoto allegato alla [UNFCC] e l’adempimento congiunto dei relativi impegni (GU L 130,
pag. 1). Il Protocollo di Kyoto, al pari dei suoi allegati A e B, è riportato nell’allegato I della decisione 2002/358. La
tabella della quantificazione degli impegni in materia di limitazione e riduzione delle emissioni, destinata a fissare le
rispettive quantità di emissioni assegnate alla Comunità ed ai suoi Stati membri in conformità dell’art. 4 del Protocollo
di Kyoto, figura all’allegato II della decisione 2002/358.

Normativa riguardante il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra
L’art. 1 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per
lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio
(GU L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 2004, 2004/101/CE (GU L 338,
pag. 18), stabilisce quanto segue:
«La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità (…),
al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica».
L’art. 9 della direttiva 2003/87 così recita:
«1.      Per ciascun periodo di cui all’articolo 11, paragrafi 1 e 2, ciascuno Stato membro elabora un piano nazionale che determina
le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il piano si fonda
su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III, e tiene nella dovuta considerazione le
osservazioni del pubblico. Fatto salvo il trattato, la Commissione elabora entro il 31 dicembre 2003 gli orientamenti per
l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III.
Per il periodo di cui all’articolo 11, paragrafo 1, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati
membri entro il 31 marzo 2004. Per i periodi successivi, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri
Stati membri almeno diciotto mesi prima dell’inizio del periodo in questione.
2.      I piani nazionali di assegnazione sono esaminati in seno al comitato di cui all’articolo 23, paragrafo 1[, della direttiva
2003/87].
3.      Nei tre mesi successivi alla notificazione da parte di uno Stato membro di un piano nazionale di cui al paragrafo 1, la Commissione
può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con l’articolo 10 o con i criteri elencati nell’allegato
III. Lo Stato membro prende una decisione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, solo previa accettazione da
parte della Commissione delle modifiche che esso propone. La Commissione giustifica ogni decisione di rigetto».
Ai sensi dell’art. 11, n. 2, della direttiva 2003/87:
«Per il quinquennio che ha inizio il 1° gennaio 2008 e per ciascun periodo successivo di cinque anni, ciascuno Stato membro
decide in merito alle quote totali di emissioni che assegnerà in tale periodo, nonché inizia il processo di assegnazione di
tali quote al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è presa almeno dodici mesi prima dell’inizio del periodo in oggetto,
sulla base del piano nazionale di assegnazione di cui all’articolo 9 e nel rispetto dell’articolo 10, tenendo nella dovuta
considerazione le osservazioni del pubblico».
L’allegato III della direttiva 2003/87 elenca dodici criteri applicabili ai piani nazionali di assegnazione. I criteri nn. 1‑3
dell’allegato III prevedono quanto segue:
«1. La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di
limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358/CE e del protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della
percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano
nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall’altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere
coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici. La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare
le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme
ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla
decisione 2002/358/CE e dal Protocollo di Kyoto.
2.      La quantità totale delle quote da assegnare è coerente con le valutazioni dei progressi già realizzati o da realizzare per
rispettare i contributi degli Stati membri agli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della decisione 93/389/CEE.
3.      La quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle
emissioni delle attività contemplate dal presente sistema. Gli Stati membri possono basare la ripartizione delle quote sulla
media delle emissioni dei gas ad effetto serra relative ai prodotti di ciascuna attività e sui progressi realizzabili in ciascuna
attività».

Fatti
Con lettera del 16 agosto 2006 la Repubblica di Lettonia notificava alla Commissione delle Comunità europee, a norma dell’art. 9,
n. 1, della direttiva 2003/87, il proprio piano nazionale di assegnazione per il periodo intercorrente dal 2008 al 2012 (in
prosieguo: il «PNA»). In base al PNA, la Repubblica di Lettonia si era proposta di assegnare alla propria industria nazionale
contemplata dall’allegato I alla direttiva 2003/87 una media annuale complessiva di 7,763883 milioni di tonnellate di biossido
di carbonio equivalente (MteCO
).
Il 29 novembre 2006 la Commissione emanava una prima decisione di rigetto, il cui dispositivo è del seguente tenore:
«Art. 1
Il seguente aspetto del [PNA] per il primo quinquennio di cui all’art. 11, n. 2, della direttiva è incompatibile con i criteri
[nn.] 1[‑]3 dell’allegato III della direttiva [2003/87]: la frazione della quantità totale delle quote da assegnare – pari
alla somma del volume annuo di emissioni di 4,480580 [MteCO
] – è incompatibile con le valutazioni effettuate conformemente alla decisione [del Parlamento europeo e del Consiglio 11
febbraio 2004,] 280/2004/CE [relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e
per attuare il protocollo di Kyoto (GU L 49, pag. 1),] e con il potenziale, compreso quello tecnologico, di riduzione delle
emissioni delle attività [di cui trattasi].
Art. 2
Il [PNA] non sarà oggetto di obiezioni purché le modifiche seguenti vi siano apportate in modo non discriminatorio e siano
notificate alla Commissione il più rapidamente possibile, tenuto conto dei termini necessari all’attuazione dei procedimenti
nazionali senza indebito ritardo: la quantità totale di quote da assegnare ai fini del sistema comunitario è ridotta di 4,480580
[MteCO
].
Art. 3
1.      La quantità totale annuale media di quote di 3,283303 MteCO
da assegnare dalla [Repubblica di] Lettonia, conformemente al suo [PNA], agli impianti menzionati in tale piano ed ai nuovi
entranti non deve essere oltrepassata.
2      Il [PNA] può essere modificato senza previa autorizzazione della Commissione se la modifica concerne le quote assegnate a
taluni impianti, nei limiti della quantità totale di quote da assegnare agli impianti menzionati nel piano, in seguito a miglioramenti
della qualità dei dati, o se consiste nel ridurre la percentuale delle quote da assegnare gratuitamente nei limiti fissati
all’art. 10 della direttiva [2003/87].
3.      Qualsivoglia modifica del [PNA] diversa da quelle dirette all’attuazione dell’art. 2 deve essere notificata entro il 31 dicembre
2006, termine previsto dall’art. 11, n. 2, della direttiva [2003/87], e necessita il previo consenso della Commissione conformemente
all’art. 9, n. 3, della direttiva [2003/87].
Art. 4
La Repubblica di Lettonia è destinataria della presente decisione».
Con lettera del 29 dicembre 2006, la Repubblica di Lettonia notificava alla Commissione un PNA riveduto che prevedeva l’assegnazione
di una media annua totale di 6,253146 MteCO
.
Con lettera del 30 marzo 2007, redatta in lingua inglese, la Commissione rilevava che le informazioni contenute nel PNA riveduto
erano incomplete e chiedeva alla Repubblica di Lettonia di rispondere a talune questioni e di fornirle informazioni supplementari.
Con lettera del 25 aprile 2007, la Repubblica di Lettonia rispondeva a detta richiesta di informazioni.
Il 13 luglio 2007 la Commissione adottava la decisione C (2007) 3409, riguardante la modifica del PNA di quote di emissione
di gas a effetto serra, notificato dalla Repubblica di Lettonia per il periodo compreso tra il 2008 e il 2012, conformemente
alla direttiva 2003/87 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il cui dispositivo, segnatamente, così recita:
«Art. 1
I seguenti aspetti della modifica proposta del [PNA] della Lettonia per il periodo quinquennale previsto dall’art. 11, n. 2,
della direttiva [2003/87] sono conformi in particolare ai criteri di seguito menzionati e sono pertanto approvati:
1.      Criteri [nn.] 1[-]3 dell’allegato III alla direttiva [2003/87]: aumento della quantità totale annuale di quote di 0,144813
[MteCO
], il che è corrispondente alle valutazioni effettuate conformemente alla decisione 280/2004/CE e al potenziale, compreso
il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività [di cui trattasi].
(…)
Art. 2
Il seguente aspetto della modifica proposta del [PNA] della Lettonia per il periodo quinquennale previsto dall’art. 11, n. 2,
della direttiva [2003/87] è incompatibile con i criteri di seguito menzionati ed è pertanto respinto: criteri [nn.] 1[-]3
dell’allegato III alla direttiva [2003/87]: aumento della quantità totale annuale di quote di 2,825030 [MteCO
], il che è incompatibile con le valutazioni effettuate conformemente alla decisione [280/2004] e al potenziale, compreso
il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività [di cui trattasi].
Art. 3
La Repubblica di Lettonia è destinataria della presente decisione».
Nel punto 1 della motivazione della decisione impugnata, la Commissione si richiama all’art. 3, n. 3, della prima decisione
di rigetto che autorizza la Repubblica di Lettonia a notificare modifiche del suo PNA per il periodo compreso tra il 2008
e il 2012 entro il 31 dicembre 2006, termine previsto dall’art. 11, n. 2, della direttiva 2003/87.
Nel punto 3 della motivazione della decisione impugnata, la Commissione rileva, segnatamente, che, poiché le informazioni
trasmesse dalla Repubblica di Lettonia comportano una modifica sostanziale del PNA, quest’ultima, conformemente all’art. 9,
n. 3, della direttiva 2003/87, è subordinata alla previa accettazione da parte della Commissione. La decisione impugnata si
limiterebbe a questi aspetti delle informazioni presentate. Altri aspetti di dette informazioni, in particolare quelli riguardanti
l’attuazione della prima decisione di rigetto o che esprimono un punto di vista divergente dalla valutazione effettuata dalla
Commissione in detta decisione, non sarebbero stati presi in considerazione ai fini della decisione impugnata.
Nel punto 6 della motivazione della decisione impugnata si rileva che la Repubblica di Lettonia non ha presentato alcuna informazione
tale da poter giustificare un cambiamento del sistema di calcolo della quantità massima di quote, come definito nell’ambito
della prima decisione di rigetto.
Infine, nel punto 8 della motivazione della decisione impugnata, con riferimento a dati più precisi forniti dalla Repubblica
di Lettonia in ordine ad un investimento particolarmente elevato nel settore del cemento, la Commissione riconosce, sul fondamento
di tale sistema di calcolo, un aggiustamento verso l’alto del contingente massimo di quote disponibile, come individuato nell’art. 1
della decisione impugnata.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 26 settembre 2007, la Repubblica di Lettonia ha proposto
il presente ricorso.
Con separato atto, depositato presso la cancelleria del Tribunale in pari data, la Repubblica di Lettonia ha chiesto la statuizione
mediante il procedimento accelerato di cui all’art. 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale. Con decisione 13 novembre
2007, il Tribunale (Terza Sezione) ha respinto tale domanda.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 novembre 2007, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del
Nord ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno della Commissione. Con ordinanza 12 giugno 2008, il presidente
della Terza Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento. Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha depositato
la propria memoria d’intervento il 28 agosto 2008.
Con separato atto, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 dicembre 2007, confermato con lettera del 26 maggio
2008, la Repubblica di Lettonia ha chiesto, ai sensi dell’art. 116, n. 2, del regolamento di procedura, il trattamento riservato
di talune parti dell’allegato 7 al ricorso nei confronti del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 dicembre 2007, la Repubblica di Lituania ha chiesto di intervenire
nel presente procedimento a sostegno della Repubblica di Lettonia. Con ordinanza 12 giugno 2008, il presidente della Terza
Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento. La Repubblica di Lituania ha depositato la propria memoria d’intervento
il 29 agosto 2008.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 gennaio 2009, la Commissione ha presentato le proprie osservazioni
in ordine alle memorie d’intervento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché della Repubblica di Lituania.
La Repubblica di Lettonia non ha presentato alcuna osservazione su dette memorie entro il termine impartito.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 febbraio 2008, la Repubblica slovacca ha chiesto di essere ammessa
ad intervenire a sostegno della Repubblica di Lettonia. Con ordinanza 12 giugno 2008, il presidente della Terza Sezione del
Tribunale ha rilevato che detta domanda era stata presentata ai sensi dell’art. 115 del regolamento di procedura, ma successivamente
alla scadenza del termine di sei settimane di cui all’art. 115, n. 1, del medesimo regolamento. Il presidente della Terza
Sezione del Tribunale ha pertanto ammesso tale domanda, pur limitando i diritti della Repubblica slovacca a quelli previsti
dall’art. 116, n. 6, del suddetto regolamento.
La Repubblica di Lettonia, sostenuta dalla Repubblica di Lituania, chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare la decisione impugnata;
–        condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la Repubblica di Lettonia alle spese.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento.
Con lettera del 12 luglio 2010, il Tribunale, a titolo di misure di organizzazione del procedimento di cui all’art. 64 del
regolamento di procedura, ha chiesto alla Commissione di depositare taluni documenti. La Commissione ha ottemperato a tale
richiesta entro i termini impartiti.
Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza svoltasi il 21 settembre
2010.

In diritto
A sostegno del ricorso, la Repubblica di Lettonia deduce quattro motivi, relativi, in primo luogo, alla violazione delle competenze
fissate dal Trattato CE in materia di politica energetica, in secondo luogo, alla violazione del «principio di non discriminazione»,
in terzo luogo, all’inadempimento degli obblighi derivanti dal protocollo di Kyoto e, in quarto luogo, alla mancata osservanza
del termine di tre mesi previsto dall’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87.

Sull’eccezione di irricevibilità della domanda di annullamento dell’art. 1 della decisione impugnata
Argomenti delle parti
Secondo la Commissione, sostenuta dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, sebbene la Repubblica di Lettonia chieda
di annullare in toto la decisione impugnata, tale domanda, in realtà, è diretta soltanto all’annullamento del suo art. 2 e
non a quello del suo art. 1, in cui si afferma la compatibilità di talune modifiche proposte nel PNA riveduto con i criteri
dell’allegato III della direttiva 2003/87. Orbene, un atto potrebbe essere oggetto di ricorso di annullamento solo qualora
produca effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del ricorrente. Dato che l’art. 1 della decisione impugnata
non pregiudica gli interessi della Repubblica di Lettonia, quest’ultima non avrebbe alcun interesse all’annullamento di detto
articolo e il ricorso dovrebbe essere dichiarato irricevibile al riguardo.
La Repubblica di Lettonia contesta tale argomento.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda la nozione di interesse ad agire invocata dalla Commissione, occorre ricordare che il Trattato opera una
netta distinzione tra il diritto di proporre ricorso di annullamento delle istituzioni e degli Stati membri, da un lato, e
quello delle persone fisiche e giuridiche, dall’altro. Infatti, il diritto di contestare, con un ricorso di annullamento,
la legittimità delle decisioni della Commissione è attribuito agli Stati membri, senza che l’esercizio di tale diritto sia
subordinato alla prova dell’esistenza di un interesse ad agire. Uno Stato membro non è quindi tenuto a dimostrare, affinché
il suo ricorso sia ricevibile, che un atto della Commissione da esso impugnato produca effetti giuridici nei propri confronti
(ordinanza della Corte 27 novembre 2001, causa C‑208/99, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I‑9183, punti 22 e 23, e sentenza
del Tribunale 22 ottobre 2008, cause riunite T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04, TV 2/Danmark e a./Commissione, Racc. pag. II‑2935,
punto 63). Tale constatazione risulta altresì dalla definizione giurisprudenziale dell’interesse ad agire, il quale riguarda
soltanto i ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche e non quelli delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri
(v. sentenza del Tribunale 21 maggio 2010, cause riunite T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 e T‑456/04, Francia e a./Commissione,
Racc. pag. II‑2099, punto 118, e la giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, la nozione di interesse ad agire non può essere confusa con il concetto di atto impugnabile in forza del quale un
atto, perché possa formare oggetto di un ricorso di annullamento, deve essere diretto a produrre effetti giuridici che possano
arrecare pregiudizio, ciò che occorre stabilire tenendo conto della sua sostanza (v., in tal senso, sentenza della Corte 22
giugno 2000, causa C‑147/96, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑4723, punti 25 e 27; ordinanze della Corte Portogallo/Commissione,
punto 33 supra, punto 24, e 28 gennaio 2004, causa C‑164/02, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑1177, punti 18 e 19; sentenza
Francia e a./Commissione, punto 33 supra, punto 119). Orbene, è innegabile che la decisione impugnata produca, per sua natura,
effetti giuridici di tal genere.
Di conseguenza, l’eccezione d’irricevibilità relativa alla domanda di annullamento dell’art. 1 della decisione impugnata deve
essere respinta.
Il Tribunale ritiene opportuno esaminare, in primo luogo, la fondatezza del quarto motivo.

Sul quarto motivo, relativo alla mancata osservanza del termine di tre mesi previsto dall’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87
Osservazione preliminare
In limine, occorre precisare che, sebbene la Commissione e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sostengano che
la Repubblica di Lettonia, nell’ambito del presente ricorso, non possa rimettere in discussione la prima decisione di rigetto
del 29 novembre 2006, non avendola contestata entro i termini, tale circostanza, anche ammesso che sia dimostrata, è irrilevante
ai fini della ricevibilità del quarto motivo relativo ad un vizio intrinseco della decisione impugnata.
Argomenti delle parti
Secondo la Repubblica di Lettonia, sostenuta dalla Repubblica di Lituania, la decisione impugnata deve essere considerata
«inesistente», essendo stata adottata in violazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87. Ai sensi di tale disposizione,
la Commissione potrebbe respingere un PNA entro i tre mesi successivi alla sua notifica da parte di uno Stato membro. Il PNA
riveduto sarebbe stato notificato il 29 dicembre 2006. Pertanto, il termine entro cui la Commissione doveva reagire, ove avesse
inteso respingere detto PNA in toto o in parte, sarebbe scaduto il 29 marzo 2007. Orbene, solo il 30 marzo 2007 la Commissione
avrebbe inviato alla Repubblica di Lettonia una lettera – peraltro redatta in lingua inglese, in violazione dell’art. 3 del
regolamento del Consiglio 15 aprile 1958, n. 1, che stabilisce il regime linguistico della Comunità Economica Europea (GU 1958,
17, pag. 385) –, nella quale, da un lato, sottolineava che il PNA riveduto era incompleto e, dall’altro, reclamava ulteriori
spiegazioni. Infine, la Repubblica di Lettonia precisa che il termine di tre mesi di cui all’art. 9, n. 3, della direttiva
2003/87 è cominciato a decorrere dal giorno in cui la Commissione ha effettivamente ricevuto la sua lettera del 29 dicembre
2006 recante notifica del PNA riveduto, e non dalla registrazione da parte della Commissione, in data 5 gennaio 2007, del
documento medesimo.
La Commissione, sostenuta dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, afferma di essersi attenuta all’art. 9, n. 3,
della direttiva 2003/87, considerato che il termine di tre mesi ivi previsto si applicherebbe soltanto al PNA riveduto e non
alle sue modifiche. Si dovrebbe distinguere chiaramente, da un lato, tra la notifica del PNA, a partire dalla quale detto
termine inizierebbe a decorrere e, dall’altro, le modifiche proposte, per le quali non risulterebbe fissato alcun termine.
La Commissione riconosce che, qualora essa non si pronunci prima della scadenza del termine di tre mesi, il PNA si considera
accettato. Tuttavia, la situazione sarebbe diversa laddove uno Stato membro proponga modifiche di detto PNA. Infatti, in un
caso del genere, l’art. 9, n. 3, secondo periodo, della direttiva 2003/87 autorizza uno Stato membro ad adottare una decisione
di assegnazione a norma dell’art. 11 di detta direttiva solo se le modifiche da esso proposte sono state accettate dalla Commissione,
il che equivale ad esigere un’approvazione espressa della Commissione.
Secondo la Commissione, sebbene l’art. 9, n. 3, secondo periodo, della direttiva 2003/87 non le imponga alcun termine ai fini
dell’approvazione delle modifiche del PNA proposte dallo Stato membro, ciò non significa, tuttavia, che essa disponga di un
termine illimitato per esaminare tali modifiche. Essa dovrebbe pronunciarsi al riguardo il più rapidamente possibile e, in
ogni caso, prima dell’inizio del periodo di scambio di cui trattasi. Inoltre, la Commissione si sarebbe conformata al punto
55 della sentenza del Tribunale 23 novembre 2005, causa T‑178/05, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. II‑4807), comunicando
alle autorità lettoni, nella sua lettera del 30 marzo 2007, le proprie censure in merito alle modifiche proposte. Del pari,
la Commissione sostiene, contrariamente alla Repubblica di Lituania, che il punto 73 di detta sentenza contiene solamente
un obiter dictum laddove precisa che non vi sono ragioni per supporre che quando un PNA incompleto sia stato notificato, non
possa cominciare a decorrere il termine di tre mesi previsto dall’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, di cui la Commissione
dispone per respingere il piano. Da un lato, il passo della sentenza in esame dovrebbe essere interpretato in relazione alle
particolari circostanze di tale causa. Dall’altro, il Tribunale avrebbe precisato, nello stesso punto della medesima sentenza,
che, qualora il PNA sia incompleto o «provvisorio» la Commissione può respingerlo, o perché non conforme ai criteri fissati
dalla direttiva, o in quanto le impedisce di valutarne la conformità con detti criteri. In tali casi, il Tribunale avrebbe
ritenuto che la Commissione, respingendo il PNA, possa obbligare lo Stato membro a notificare un nuovo PNA completo prima
di adottare la sua decisione ai sensi dell’art. 11, n. 1, della direttiva 2003/87.
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord aggiunge che la Commissione deve essere in grado di valutare il PNA, il
che è possibile solamente laddove essa disponga di informazioni complete. Pertanto, il termine di tre mesi di cui all’art. 9,
n. 3, della direttiva 2003/87 deve cominciare a decorrere solo dal momento in cui tali informazioni siano disponibili, salvo
privare il procedimento di esame del suo effetto utile. Infatti, se così non fosse, la Commissione dovrebbe respingere il
PNA per il solo motivo che essa non disporrebbe di informazioni sufficienti, con la conseguenza che lo Stato membro dovrebbe
procedere ad una nuova notifica del suo PNA, facendo decorrere un nuovo termine di tre mesi.
La Commissione, sostenuta dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, precisa che il principio di lealtà previsto
dall’art. 10 CE le vieta, qualora non abbia ricevuto tutti gli elementi richiesti per valutare le modifiche di un PNA alla
luce dei criteri dell’allegato III alla direttiva 2003/87, di respingere automaticamente tali modifiche senza consentire allo
Stato membro interessato di fornire gli elementi mancanti entro un determinato termine. Se così non fosse, per rispettare
il termine di tre mesi, la Commissione dovrebbe respingere le modifiche del PNA anche qualora lo Stato membro, di propria
iniziativa o su richiesta, cercasse di raccogliere e di comunicare tali elementi mancanti. Secondo il Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord, il comportamento della Repubblica di Lettonia è contrario al principio di buona fede, poiché,
sebbene in un primo momento quest’ultima avesse riconosciuto che il PNA era incompleto e avesse fornito le informazioni supplementari
richieste dalla Commissione, successivamente ha fatto valere il mancato rispetto del termine di tre mesi.
In udienza, in risposta a un quesito del Tribunale, la Commissione ha desistito dall’argomento, dedotto in subordine, secondo
cui, in ogni caso, il termine di tre mesi avrebbe iniziato a decorrere soltanto dalla data di registrazione del PNA riveduto,
il 5 gennaio 2007, da parte del segretariato generale della Commissione, cosa di cui si è preso atto nel verbale d’udienza.
Infine, la Commissione ritiene che, sebbene la sua lettera del 30 marzo 2007 sia stata redatta in lingua inglese e non in
lettone, questa circostanza non abbia inciso sulla validità della decisione impugnata. Essa precisa, a tal riguardo, di aver
dovuto esaminare i 27 PNA entro un termine molto breve e che la maggior parte degli Stati membri, tra cui la Repubblica di
Lettonia, ha dato prova di cortesia nei suoi confronti inviandole i suoi PNA tradotti in inglese. Anche il successivo scambio
di lettere sarebbe avvenuto principalmente in lingua inglese. La Commissione avrebbe quindi ritenuto che la Repubblica di
Lettonia, ai fini dell’esame del PNA, avesse accettato l’inglese come lingua di corrispondenza, considerato che, nella sua
comunicazione 25 aprile 2007, aveva risposto alla lettera del 30 marzo 2007 senza contestare l’uso di tale lingua. In ogni
caso, la violazione del regolamento n. 1 costituirebbe un’irregolarità procedurale che potrebbe determinare l’annullamento
dell’atto infine adottato solo qualora, in difetto, il procedimento avesse potuto condurre ad un risultato diverso. Orbene,
nella specie, la presentazione di una traduzione lettone di tutta la corrispondenza tra la Commissione e la Repubblica di
Lettonia avrebbe certamente allungato il procedimento, senza poterne tuttavia modificare il risultato.
Giudizio del Tribunale
–       Sul potere di controllo della Commissione a norma dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87
In forza dell’art. 9, n. 3, primo periodo, della direttiva 2003/87, nei tre mesi successivi alla notificazione da parte di
uno Stato membro di un PNA, la Commissione può respingerlo, in toto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con i criteri
elencati nell’allegato III o con le disposizioni dell’art. 10 di detta direttiva. Ai sensi del secondo periodo di tale disposizione,
lo Stato membro adotta una decisione in base all’art. 11, nn. 1 o 2, della stessa direttiva, solo previa accettazione da parte
della Commissione delle modifiche proposte. Infine, il terzo periodo di detta disposizione prevede che la Commissione giustifichi
ogni decisione di rigetto.
Come riconosciuto dalla giurisprudenza, il potere di controllo e di rigetto dei PNA da parte della Commissione, ex art. 9,
n. 3, della direttiva 2003/87, è fortemente circoscritto, essendo soggetto a limiti sia sostanziali che temporali. Tale controllo,
da un lato, è limitato all’esame da parte della Commissione della compatibilità del PNA con i criteri dell’allegato III e
con il disposto dell’art. 10 della direttiva 2003/87 e, dall’altro, va effettuato entro tre mesi a decorrere dalla notifica
di detto PNA da parte dello Stato membro (ordinanza del Tribunale 30 aprile 2007, causa T‑387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione,
Racc. pag. II‑1195, punto 104; v. anche, in tal senso, sentenza del Tribunale 7 novembre 2007, causa T‑374/04, Germania/Commissione,
Racc. pag. II‑4431, punto 116).
Peraltro, il controllo preliminare effettuato in applicazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 non comporta necessariamente
l’adozione di una decisione da parte della Commissione. È vero che quest’ultima è tenuta, a seguito della notifica di un PNA,
a verificare, scrupolosamente e con imparzialità, la compatibilità di detto PNA con i criteri dell’allegato III e con il disposto
dell’art. 10 della direttiva 2003/87. Tuttavia, dai termini «può respingerlo» emerge che la Commissione dispone di un certo
potere discrezionale al riguardo. Inoltre, ne consegue che, se la Commissione rinuncia, entro il termine di tre mesi dalla
notifica da parte dello Stato membro del proprio PNA, ad esercitare tale potere, lo Stato membro, in linea di principio, può
dare attuazione a detto PNA alle condizioni previste dagli artt. 11 e segg. della direttiva 2003/87, senza che occorra l’approvazione
della Commissione. In tal modo, la procedura d’esame del PNA non deve necessariamente concludersi con una decisione formale,
in particolare quando lo Stato membro apporti, nel corso della medesima procedura, tutte le modifiche richieste. Per contro,
la Commissione può essere indotta ad esercitare il suo potere decisionale, a norma dell’art. 9, n. 3, secondo periodo, della
direttiva 2003/87, quando lo Stato membro si astenga dal o si rifiuti di modificare il suo PNA prima della scadenza del termine
di tre mesi, nonostante le obiezioni sollevate. Infatti, in mancanza di tale decisione di rigetto da parte della Commissione,
il PNA notificato acquista carattere definitivo e beneficia di una presunzione di legittimità che consente allo Stato membro
di dargli attuazione (v., in tal senso, ordinanza EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione, punto 46 supra, punti 106, 107,
111, 115 e 120).
In proposito, la Commissione non può validamente sostenere che l’art. 9, n. 3, secondo periodo, della direttiva 2003/87, il
quale parla di «modifiche proposte» che devono essere «accettate dalla Commissione», le imponga di adottare una decisione
formale recante approvazione di tali modifiche. Come già dichiarato dal Tribunale, le modifiche di cui trattasi intervengono
nel corso di una fase successiva della procedura di esame, vale a dire in seguito ad obiezioni della Commissione nei confronti
del PNA notificato o di alcuni suoi aspetti, e consistono, appunto, nel disattendere le obiezioni inizialmente espresse dalla
Commissione sulla compatibilità di questi ultimi con i criteri enunciati nell’allegato III e con il disposto dell’art. 10
della direttiva 2003/87. Pertanto, l’accettazione di dette modifiche da parte della Commissione non è altro che il corollario
delle obiezioni formulate inizialmente dalla medesima nell’ambito del proprio limitato potere di controllo e di rigetto conferitole
dall’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, e non l’espressione di un potere generale di autorizzazione (ordinanza EnBW Energie
Baden-Württemberg/Commissione, punto 46 supra, punto 104). Peraltro, da tale giurisprudenza non risulta che l’accettazione
da parte della Commissione delle modifiche apportate al PNA debba formare oggetto di una decisione formale da parte sua. Al
contrario, da un lato, tale interpretazione contrasterebbe con il principio in base al quale la Commissione non dispone di
un potere generale di autorizzazione del PNA. Dall’altro, essa non risponderebbe all’economia dell’art. 9, n. 3, terzo periodo,
della direttiva 2003/87, il quale contempla solamente una decisione di rigetto e non una decisione di autorizzazione.
Occorre esaminare alla luce di tali principi se, nella specie, la Commissione abbia rispettato le prescrizioni dell’art. 9,
n. 3, della direttiva 2003/87.
–       Sulla nozione di notifica ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87
Si deve ricordare che la Repubblica di Lettonia deduce in sostanza che, per quanto riguarda la procedura di esame del PNA
riveduto, la Commissione non ha rispettato il termine di tre mesi previsto dall’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87. Infatti,
a seguito della notifica di detto PNA riveduto, avvenuta il 29 dicembre 2006, tale termine sarebbe scaduto il 29 marzo 2007.
Orbene, solamente in data 30 marzo 2007 la Commissione le avrebbe inviato una richiesta di informazioni – in lingua inglese
e quindi in violazione dell’art. 3 del regolamento n. 1 – in cui si precisava che detto PNA era incompleto.
Nella specie, è pacifico che la decisione impugnata non è intervenuta entro il termine di tre mesi a decorrere dalla notifica
del PNA riveduto, il 29 dicembre 2006, ma solamente il 13 luglio 2007. Ciò premesso, occorre esaminare se un nuovo termine
di tre mesi abbia cominciato a decorrere dalla notifica del PNA riveduto successivamente alla provvisoria chiusura della procedura
di esame per effetto della prima decisione di rigetto. In altri termini, occorre esaminare se la nozione di notifica di un
PNA, ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, contempli tanto la notifica iniziale del PNA quanto quella del PNA
riveduto, in particolare, a seguito di una decisione di rigetto della Commissione.
Il testo dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 non effettua alcuna distinzione riguardo alla «notifica di un [PNA]» che
fa decorrere il termine di tre mesi a seconda che si tratti della notifica iniziale del PNA o della notifica successiva di
un PNA riveduto, in particolare, a seguito dell’adozione di una decisione di rigetto della Commissione. Inoltre, la precisazione
secondo cui tale notifica interviene «conformemente al n. 1» dello stesso articolo in forza del quale «ciascuno Stato membro
elabora un [PNA] che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo [di scambio] e le modalità
di tale assegnazione», non fornisce alcun ulteriore chiarimento al riguardo, considerato che sia la notifica iniziale del
PNA sia la notifica successiva del PNA riveduto hanno ad oggetto la quantificazione delle quote da assegnare prevista dallo
Stato membro.
Peraltro, la locuzione «modifiche proposte» non esclude la possibilità, se non l’obbligo, per lo Stato membro, di proporre
tali modifiche sotto forma di «notifica» formale di un PNA riveduto, in particolare qualora si tratti di modifiche aventi
portata sostanziale. Al riguardo, occorre ricordare che il Tribunale ha già riconosciuto, da un lato, che l’art. 9, n. 3,
secondo periodo, della direttiva 2003/87 non pone alcun limite circa le modifiche possibili e, dall’altro, che ogni modifica
deve essere notificata alla Commissione e da questa accettata prima che il PNA, così modificato, possa servire da fondamento
ad una decisione presa dallo Stato membro ai sensi dell’art. 11 della direttiva 2003/87 (sentenza Regno Unito/Commissione,
punto 40 supra, punto 56). In tal senso, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione, respingendo il PNA, potesse obbligare
lo Stato membro a notificare un nuovo PNA completo, prima di adottare la sua decisione (sentenza Regno Unito/Commissione,
punto 40 supra, punto 73). D’altronde, conformemente a tali principi, dal dispositivo della prima decisione di rigetto (art. 2
e art. 3, n. 3) risulta che la Commissione stessa ha ritenuto che, nella specie, tutte le modifiche del PNA dovessero esserle
«notificate» e che queste ultime fossero in tal modo soggette al suo previo controllo a norma dell’art. 9, n. 3, della direttiva
2003/87.
Inoltre, sotto il profilo teleologico, la procedura avviata ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 mira, fatta
salva la possibilità di controllo preventivo da parte della Commissione, a garantire agli Stati membri la certezza del diritto
e, in particolare, a consentire loro di essere rapidamente informati, entro termini molto brevi, sulle modalità con cui possono
assegnare le quote di emissione e di gestire il sistema di scambio comunitario in base al loro PNA nel periodo di assegnazione
interessato. Infatti, in considerazione della brevità di tale periodo, che è pari a tre o cinque anni (art. 11 della direttiva
2003/87), sia la Commissione che gli Stati membri hanno un legittimo interesse a che qualsiasi controversia relativa al contenuto
del PNA sia risolta rapidamente e a che tale PNA non sia esposto, per l’intero suo periodo di validità, al rischio di contestazioni
da parte della Commissione (ordinanza EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione, punto 46 supra, punto 117).
Dette considerazioni si applicano a qualunque PNA, indipendentemente dalla questione se si tratti o meno della versione notificata
inizialmente o di una versione riveduta e notificata successivamente. Inoltre, l’esigenza per la Commissione di effettuare,
a seguito della notifica di un PNA riveduto, un controllo rapido ed efficace, è ancora più importante quando questo controllo
sia stato già preceduto da una prima fase di esame del PNA iniziale che abbia evantualmente condotto ad una decisione di rigetto
e, in seguito, a modifiche di detto PNA. Orbene, anche se la Commissione sostiene di essere autorizzata ad esaminare le modifiche
proposte di un PNA o di un PNA riveduto, senza dover rispettare il termine di tre mesi di cui all’art. 9, n. 3, della direttiva
2003/87, una simile tesi può contrastare con l’obiettivo di un controllo rapido ed efficace nonché con la certezza del diritto
alla quale lo Stato membro notificante ha diritto per poter assegnare le quote di emissione agli impianti stabiliti nel suo
territorio prima dell’inizio del periodo di scambio ai sensi dell’art. 11 di detta direttiva.
Infine, la Commissione non può sostenere che, al termine della seconda fase della procedura di esame riguardante la valutazione
delle modifiche proposte del PNA, essa dovrebbe adottare una decisione formale di approvazione di dette modifiche, ciò che
distinguerebbe questa fase da quella relativa al PNA notificato inizialmente, poiché una decisione di tal genere non è né
prevista dall’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 né necessaria (v. punto 48 supra).
Di conseguenza, si deve concludere che la nozione di notifica di cui all’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 include la
notifica sia iniziale sia successiva di varie versioni di un PNA, in modo che ciascuna di tali notifiche fa decorrere un nuovo
termine di tre mesi.
–       Sulla scadenza del termine di tre mesi ex art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87
Dalle suesposte considerazioni risulta che, nella fattispecie, la notifica del PNA riveduto, avvenuta il 29 dicembre 2006,
ha fatto decorrere un nuovo termine di tre mesi ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87.
Nella specie, in considerazione della scadenza del termine di tre mesi a norma dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87,
avvenuta il 29 marzo 2007, la richiesta di informazioni della Commissione inviata alla Repubblica di Lettonia il 30 marzo
2007 era tardiva. Non è quindi necessario esaminare, da un lato, se una domanda di tal genere, anche ammesso che fosse stata
formulata entro detto termine, avrebbe potuto interromperlo o sospenderlo e, dall’altro, se un simile effetto di interruzione
o di sospensione potesse essersi prodotto nonostante il fatto che tale lettera fosse redatta in lingua inglese e non in lingua
lettone.
Ne consegue che il PNA riveduto era divenuto definitivo il 30 marzo 2007.
Tuttavia, contrariamente a quanto fa valere la Repubblica di Lettonia, il vizio procedurale relativo alla mancata osservanza
del termine di tre mesi ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87 non è grave ed evidente a tal punto da poter giustificare
la qualificazione della decisione impugnata come atto inesistente (v. sentenza della Corte 6 marzo 2008, causa C‑196/07, Commissione/Spagna,
non pubblicata nella Raccolta, punto 35, e la giurisprudenza ivi citata). Infatti, gli atti delle istituzioni, ancorché irregolari,
si presumono in linea di principio legittimi e producono pertanto effetti giuridici, finché non siano revocati o annullati
nel contesto di un ricorso di annullamento ovvero dichiarati invalidi a seguito di un rinvio pregiudiziale o di un’eccezione
di illegittimità (sentenza del Tribunale 23 ottobre 2008, causa T‑256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
Racc. pag. II‑3019, punto 55, e la giurisprudenza ivi citata). Come rilevato supra al punto 47, tenuto conto delle particolarità
della procedura di esame ex art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, al termine di tale procedura, in assenza di decisione da
parte della Commissione entro il termine di tre mesi, il PNA acquista carattere definitivo e beneficia di una presunzione
di legittimità. Tuttavia, l’illegittimità accertata nella specie, vale a dire la tardività della decisione impugnata, non
può essere considerata grave ed evidente a tal punto da comportare la sua inesistenza. Infatti, alla luce del principio fondamentale
di certezza del diritto, l’accertamento dell’inesistenza di un atto deve essere limitata soltanto a casi del tutto estremi
(v., in tal senso, sentenze della Corte 15 giugno 1994, causa C‑137/92 P, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I‑2555, punti
48 e 50; 8 luglio 1999, causa C‑245/92 P, Chemie Linz/Commissione, Racc. pag. I‑4643, punti 93 e 95, e 5 ottobre 2004, causa
C‑475/01, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑8923, punti 18 e 20).
Pertanto, la decisione impugnata deve essere annullata per violazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva 2003/87, senza bisogno
di pronunciarsi sulla ricevibilità e sul merito degli altri motivi dedotti dalla Repubblica di Lettonia.

Sulle spese
Ai sensi dell’ art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione risulta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alle conclusioni della Repubblica
di Lettonia.
Ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano
le proprie spese. Pertanto, la Repubblica di Lituania, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Repubblica
slovacca sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione della Commissione 13 luglio 2007, C (2007) 3409, riguardante la modifica del piano nazionale di assegnazione
di quote di emissione dei gas a effetto serra, notificato dalla Repubblica di Lettonia per il periodo compreso tra il 2008
e il 2012, conformemente alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce
un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE
del Consiglio, è annullata.
2)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Repubblica di Lettonia.
3)
La Repubblica di Lituania, la Repubblica slovacca e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie
spese.
Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 22 marzo 2011.
Firme
*
Lingua processuale: il lettone.