CELEX: 62007TJ0262
Agricultură
Organizarea comună a piețelor
Măsuri care trebuie adoptate ca urmare a aderării noilor state membre
Actul de aderare din 2003
Determinarea stocurilor excedentare de produse agricole, altele decât zahărul, și consecințele financiare ale eliminării acestora
Obiectiv urmărit de o dispoziție de drept primar
Decizia 2007/361/CE

Istoricul cauzei
În contextul ciclului de extindere a Uniunii Europene care a condus la aderarea, la 1 mai 2004, a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace (denumite în continuare „noile state membre”) la Uniune (în continuare, „aderarea”), Uniunea și noile state membre au deschis negocieri cu privire la mai multe aspecte, grupate în capitole de negociere. Negocierea în cadrul capitolului referitor la agricultură a privit printre altele situația juridică a stocurilor de produse agricole în liberă circulație care depășesc cantitatea care ar putea fi considerată că reprezintă un report normal de stocuri (denumite în continuare „excedente”) aflate pe teritoriul noilor state membre la data aderării.
Această chestiune este reglementată, în temeiul articolului 22 din Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a [noilor state membre] și adaptările Tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (
JO 2003, L 236, p. 39
, denumit în continuare „actul de aderare”), la punctul 4 din anexa IV la actul de aderare (
JO 2003, L 236, p. 798
), potrivit căruia:
„[…]
2.   Orice stoc de [produse agricole], fie privat, fie public, aflat în liberă circulație la data aderării pe teritoriul noilor state membre și care depășește cantitatea ce ar putea fi considerată a constitui un report normal de stocuri trebuie eliminat pe cheltuiala noilor state membre.
Conceptul de report normal de stocuri se definește pentru fiecare produs pe baza criteriilor și obiectivelor specifice fiecărei organizări a pieței comune.
[…]
4.   Comisia implementează și aplică dispozițiile descrise mai sus […]”
La 4 mai 2007, Comisia Comunităților Europene a adoptat, în temeiul punctului 4 alineatul (4) din anexa IV la actul de aderare, Decizia 2007/361/CE privind determinarea stocurilor [excedentare] de produse agricole, altele decât zahărul, și consecințele financiare ale eliminării acestora ca urmare a aderării [noilor state membre] (
JO L 138, p. 14
, denumită în continuare „decizia atacată”).
În considerentele (11) și (12) ale deciziei atacate, Comisia a arătat:
„Metoda cea mai importantă pentru calcularea consecințelor financiare ale stocurilor excedentare, pe baza obiectivelor de la [alineatul (2) al punctului 4 din anexa IV la actul de aderare], trebuie să constea în evaluarea costurilor de eliminare a acestor stocuri pentru fiecare sector respectiv. În cazurile în care au existat restituiri la export pentru produsele din anul care a urmat aderării, se impune evaluarea consecințelor financiare pe baza diferențelor dintre nivelul prețului intern și extern, astfel cum a fost reflectat de rata medie de restituire la export în timpul perioadei de douăsprezece luni care a urmat aderării.
În cazul produselor care nu sunt supuse restituirii la export […], pentru o abordare similară, este necesar să se ia drept referință diferențele dintre prețurile medii interne și externe. Având în vedere consecințele financiare temporare ca urmare a determinării stocurilor excedentare pentru diferitele produse agricole în unele dintre noile state membre, sumele corespunzătoare ar trebui plătite de statele membre respective către bugetul comunitar. Este necesar să se stabilească data la care aceste plăți ar trebui să fie efectuate.”
Dispozitivul deciziei atacate are următorul conținut:
„
Articolul 1
În anexă se stabilesc cantitățile produselor agricole în liberă circulație în noile state membre la data aderării care depășeau cantitățile care ar putea fi calificate drept report normal de stoc la 1 mai 2004, precum și sumele care pot fi imputate noilor state membre în contul eliminării acelor cantități.
Articolul 2
(1)   Sumele stabilite în anexă trebuie considerate venituri ale bugetului comunitar.
(2)   Statele membre pot efectua plățile stabilite în anexă către bugetul comunitar în patru tranșe egale. Prima tranșă trebuie plătită cel târziu în ultima zi din a doua lună care urmează lunii în care această decizie a fost comunicată noului stat membru respectiv. Celelalte tranșe urmează a fi plătite cel târziu la 31 mai 2008, 31 mai 2009 și, respectiv, 31 mai 2010.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Cehe, Republicii Estonia, Republicii Cipru, Republicii Letonia, Republicii Lituania, Republicii Malta, Republicii Polone, Republicii Slovenia și Republicii Slovace.”
Cantitățile și sumele prevăzute la articolul 1 din decizia atacată privind cele nouă noi state membre menționate la articolul 3 din această decizie au fost stabilite în anexa la aceasta din urmă. În ceea ce privește Republica Lituania, acestea au fost determinate după cum urmează:
Grupa de produse
Cantitate/tone
Suma/mii EUR
Lapte
2 804
2 971
Fructe
Orez
Total

3 181
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 13 iulie 2007, Republica Lituania a introdus, în temeiul articolului 230 CE, o acțiune având ca obiect anularea deciziei atacate.
Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 24 și la 29 octombrie 2007, Republica Slovacă și, respectiv, Republica Polonă au formulat cereri de intervenție în cauză în susținerea concluziilor Republicii Lituania, cereri care au fost admise prin Ordonanța președintelui Camerei întâi a Tribunalului din 18 ianuarie 2008.
La 29 februarie și la 6 martie 2008, Republica Polonă și, respectiv, Republica Slovacă au depus un memoriu în intervenție. La 20 iunie 2008, Republica Lituania a prezentat observații cu privire la aceste memorii. La 2 și la 23 iulie 2008, Comisia a prezentat observații cu privire la memoriile în intervenție al Republicii Slovace și, respectiv, al Republicii Polone.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a opta, căreia i-a fost, în consecință, atribuită prezenta cauză.
La 10 martie 2011, Tribunalul a adresat întrebări scrise părților, care au răspuns la această cerere în termenul acordat.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul a decis deschiderea procedurii orale.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința publică din 13 aprilie 2011.
Republica Lituania, susținută de Republica Polonă și de Republica Slovacă, solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate sau, în subsidiar, anularea deciziei atacate în măsura în care se adresează Republicii Lituania;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea Republicii Lituania la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Argumentele Republicii Lituania pot fi grupate, în esență, în șapte motive, întemeiate, în primul rând, pe lipsa de competență a Comisiei pentru adoptarea deciziei atacate și pe încălcarea punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, în al doilea rând, pe utilizarea unui temei juridic eronat și pe depășirea termenului prevăzut la articolul 41 din actul de aderare, în al treilea rând, pe o încălcare a principiului securității juridice, în al patrulea rând, pe o încălcare a principiului nediscriminării, în al cincilea rând, pe o încălcare a principiilor transparenței și bunei-administrări, în al șaselea rând, pe o motivare insuficientă și, în al șaptelea rând, pe existența unor erori vădite de apreciere.
Prin intermediul primului motiv, Republica Lituania susține, în esență, că punctul 4 alineatul (4) din anexa IV la actul de aderare, temei juridic al deciziei atacate, nu conferă Comisiei puterea de a impune noilor state membre plata către bugetul comunitar a sumelor prevăzute în această decizie.
Astfel cum s-a amintit la punctul 2 de mai sus, punctul 4 alineatul (4) din anexa IV la actul de aderare prevede că Comisia implementează și aplică punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul menționat. Aceste dispoziții însărcinează, așadar, Comisia să instituie un sistem destinat să garanteze că excedentele aflate la data aderării pe teritoriul noilor state membre sunt eliminate pe cheltuiala acestor state membre.
Republica Lituania nu contestă ca atare puterea Comisiei de a acționa pentru implementarea punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, însă consideră contrară acestei dispoziții metoda aleasă de Comisie în acest scop.
Potrivit Republicii Lituania, dispoziția în cauză instituie mai ales o obligație în sarcina noilor state membre de a elimina excedentele pe cheltuiala lor. În acest scop, i-ar fi fost conferite Comisiei puteri de executare. Acestea ar consta printre altele în puterea de a defini conceptul „report normal de stocuri”, metodele de calcul al stocurilor reportate și modalitățile de supraveghere a eliminării. Or, sumele prevăzute în decizia atacată nu ar putea să fie impuse în exercitarea acestor puteri de executare și ar avea un caracter de sancțiune, din moment ce nu ar compensa un prejudiciu cauzat Comunității sau agenților economici din aceasta. În orice caz, Comisia nu ar fi furnizat nicio probă a existenței unui prejudiciu. Caracterul de sancțiune ar fi în mod special evident în ceea ce privește produsele agricole care nu sunt suspuse restituirii la export.
Republica Polonă și Republica Slovacă se raliază argumentelor Republicii Lituania. Acestea adaugă că punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare instituie o obligație de eliminare „fizică” a excedentelor.
Comisia invocă faptul că modalitățile potrivit cărora excedentele trebuie eliminate nu sunt precizate la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare. În consecință, această dispoziție ar fi compatibilă cu orice formă de eliminare posibilă, inclusiv simpla absorbție pe piață a excedentelor. Or, o astfel de absorbție ar provoca efecte economice sigure, dar necuantificabile, care trebuie să fie considerate drept costul eliminării excedentelor. Punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare ar trebui astfel interpretat în sensul în care Comisia este obligată să calculeze acest cost în mod rezonabil și să garanteze că acesta este suportat de noile state membre prin intermediul plății unei sume la bugetul comunitar.
Așadar, trebuie să se constate că poziția reclamantei în prezenta cauză diferă fundamental de cea a Comisiei cu privire la acțiunile pe care Comisia le putea angaja pentru a pune în aplicare punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
Pentru a examina argumentele părților cu privire la compatibilitatea deciziei atacate cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, trebuie să fie expuse, cu titlu preliminar, diversele măsuri adoptate de Comisie înainte de adoptarea deciziei atacate, referitoare la excedentele aflate la data aderării pe teritoriul noilor state membre.
Observații introductive privind măsurile luate de Comisie înainte de adoptarea deciziei atacate
Articolul 2 alineatul (3) din Tratatul între Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) și [noile state membre] privind aderarea [noilor state membre] la Uniunea Europeană (
JO L 236, p. 17
, denumit în continuare „Tratatul de aderare”), semnat la Atena la 16 aprilie 2003, prevede că instituțiile Uniunii pot adopta, înainte de aderare, măsurile prevăzute, printre altele, la articolul 41 și în anexa IV la actul de aderare. Articolul 41 primul paragraf din actul menționat prevede că măsuri tranzitorii pentru a facilita trecerea de la regimul în vigoare în noile state membre la regimul care rezultă din aplicarea politicii agricole comune (PAC) în condițiile prevăzute în acest act pot fi adoptate de Comisie pe parcursul unei perioade de trei ani de la data aderării și nu trebuie aplicate după această perioadă.
La 10 noiembrie 2003, Comisia a adoptat, în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Tratatul de aderare și al articolului 41 primul paragraf din actul de aderare, Regulamentul (CE) nr. 1972/2003 privind măsurile tranzitorii care urmează să fie adoptate în ceea ce privește schimburile de produse agricole în contextul aderării noilor state membre (
JO L 293, p. 3
, Ediție specială, 03/vol. 50, p. 100).
Din considerentul (1) al acestui regulament reiese că trebuie să se adopte măsuri tranzitorii pentru a evita riscul devierii traficului comercial în detrimentul organizării comune a piețelor agricole ca urmare a aderării. Potrivit considerentului (3) al regulamentului menționat, aceste devieri se referă adesea la produsele deplasate artificial în vederea extinderii și care nu fac, așadar, parte din stocurile obișnuite ale statului respectiv, însă stocurile excedentare pot de asemenea proveni din producția națională. În final, se precizează că, prin urmare, este necesară aplicarea unor taxe care să descurajeze menținerea unor stocuri excedentare în noile state membre.
Articolul 4 din Regulamentul nr. 1972/2003, astfel cum a fost modificat, ultima dată, prin Regulamentul (CE) nr. 735/2004 al Comisiei din 20 aprilie 2004 (
JO L 114, p. 13
, Ediție specială, 03/vol. 55 p. 213), prevede un sistem de taxare a stocurilor excedentare aflate în liberă circulație pentru anumite produse agricole aflate pe teritoriul noilor state membre la data aderării. Alineatul (1) al acestui articol arată că, fără a aduce atingere punctului 4 din anexa IV la actul de aderare și cu condiția ca nicio altă legislație mai severă să nu se aplice la nivel intern, noile state membre aplică taxe deținătorilor de astfel de stocuri. Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1972/2003, cu modificările ulterioare, prevede valoarea taxei în cauză și că taxa se varsă la bugetul național al noului stat membru în cauză. În sfârșit, articolul 4 alineatul (5) din acest regulament conține o listă, diferită pentru fiecare nou stat membru, a produselor agricole cărora li se aplică taxa.
În temeiul măsurilor prevăzute de Regulamentul nr. 1972/2003, deținătorii de stocuri excedentare de mai multe produse agricole, altele decât zahărul, în noile state membre erau, așadar, informați cu privire la faptul că, după aderare, trebuiau să plătească o taxă proporțională cu volumul stocurilor lor excedentare.
Deși măsurile prevăzute în Regulamentul nr. 1972/2003 nu privesc în mod direct eliminarea excedentelor prevăzută la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, există o legătură, astfel cum susține Republica Lituania, între aceste măsuri și dispoziția menționată. Astfel, impunerea taxei respective atenuează importanța obligației de a elimina excedentele prevăzută la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare. Pe de o parte, existența taxei putea descuraja agenții economici din noile state membre să constituie stocuri excedentare, ceea ce trebuia, în principiu, să diminueze cantitățile care trebuiau să fie eliminate în final după aderare. Pe de altă parte, resursele generate de taxă puteau oferi statelor membre menționate încasări suplimentare și să reducă, prin urmare, costul efectiv al obligației lor de a suporta cheltuielile de eliminare a excedentelor.
La 14 ianuarie 2004, Comisia a adoptat, de asemenea în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Tratatul de aderare și al articolului 41 primul paragraf din actul de aderare, Regulamentul (CE) nr. 60/2004 de instituire a unor măsuri tranzitorii în sectorul zahărului în vederea aderării noilor state membre la Uniunea Europeană (
JO L 9, p. 8
, Ediție specială, 03/vol. 52, p. 202).
Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 60/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 651/2005 al Comisiei din 28 aprilie 2005 (
JO L 108, p. 3
, Ediție specială, 03/vol. 63, p. 218), prevede că Comisia stabilește, până la 31 mai 2005, cantitatea de zahăr ca atare sau de zahăr sub formă de produse transformate, izoglucoză și fructoză care depășește cantitatea considerată ca fiind un stoc reportat normal aflat pe teritoriul fiecărui nou stat membru (denumit în continuare „excedent de zahăr”) la 1 mai 2004. Această dispoziție prevede de asemenea modul în care Comisia trebuie să determine acest excedent.
Articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, prevede că fiecare nou stat membru în cauză asigură, fără intervenție comunitară, eliminarea de pe piață a unei cantități de zahăr sau de izoglucoză egală cu excedentul de zahăr. Eliminarea se poate realiza, până la 30 noiembrie 2005 cel târziu, prin exportul fără restituiri din partea Comunității a acestui excedent, prin utilizarea acestuia în sectorul combustibililor sau prin denaturarea sa.
Potrivit alineatului (3) al aceluiași articol, fiecare nou stat membru trebuie să dispună la 1 mai 2004 de un sistem de identificare a stocurilor excedentare de zahăr ca atare sau de produse transformate din zahăr, izoglucoză și fructoză, deținute de principalii operatori în cauză, pe care trebuie să îl utilizeze pentru a-i constrânge pe acești comercianți să elimine de pe piață, pe speze proprii, o cantitate echivalentă de zahăr sau de izoglucoză din stocul lor excedentar. Acești operatori trebuie să furnizeze proba acestei eliminări. În caz contrar, noul stat membru trebuie să oblige acești operatori să plătească o contribuție financiară proporțională cu cantitatea neeliminată care este imputată bugetului său național.
Articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, prevede că, până la 31 martie 2006 cel târziu, noile state membre comunică Comisiei dovada eliminării de pe piață a excedentului lor de zahăr. Alineatul (2) al aceluiași articol prevede că fiecare nou stat membru în cauză trebuie să achite o sumă proporțională cu partea din excedentul său de zahăr pentru care nu a fost furnizată dovada eliminării în termenul acordat. Această sumă va fi imputată bugetului comunitar și luată în considerare pentru calcularea cotizațiilor la producție pentru anul de comercializare 2004/2005.
La 31 mai 2005, Comisia a efectuat calculul excedentului de zahăr al fiecărui nou stat membru adoptând Regulamentul (CE) nr. 832/2005 privind stabilirea cantităților excedentare de zahăr, izoglucoză și fructoză pentru noile state membre (
JO L 138, p. 3
, Ediție specială, 03/vol. 64, p. 3). Articolul 1 din regulamentul menționat a stabilit cantitatea de zahăr care trebuie eliminată de pe piața comunitară de fiecare dintre cele cinci noi state membre pentru care existența unui excedent de zahăr a fost în final constatată.
În temeiul măsurilor prevăzute de Regulamentele nr. 60/2004 și 832/2005, aceste cinci noi state membre erau, așadar, obligate să vegheze ca excedentul lor de zahăr să fie retras de pe piață sau, în caz contrar, să plătească la bugetul comunitar o sumă care ar fi luată în considerare la calcularea anumitor cotizații care trebuie plătite de producătorii din Uniune.
Cu privire la compatibilitatea mecanismului de
„eliminare”
prevăzut în decizia atacată cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare
Cu privire la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare
Ținând seama de contextul general al dispozițiilor și al măsurilor adoptate în scopul gestionării excedentelor în cadrul aderării, expuse mai sus, trebuie să se examineze argumentarea dezvoltată de părți pentru a răspunde la întrebarea dacă metoda de eliminare prevăzută de decizia atacată este conformă cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
Din pozițiile părților, rezumate la punctele 19-22 de mai sus, rezultă că acestea sunt divergente în special în ceea ce privește semnificația care trebuie dată termenului „eliminat”, utilizat la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
În măsura în care nu există în materie nicio definiție de drept al Uniunii a ceea ce trebuie să se înțeleagă prin „eliminare”, semnificația și conținutul acestui termen trebuie determinată luând în considerare contextul general în care acesta este utilizat și conform sensului său obișnuit în limbajul curent (Hotărârea Curții din 27 ianuarie 1988, Danemarca/Comisia,
349/85, Rec., p. 169
, punctul 9, Hotărârea din 27 ianuarie 2000, DIR International Film și alții/Comisia,
C-164/98 P, Rec., p. I-447
, punctul 26, și Hotărârea din 4 mai 2006, Massachusetts Institute of Technology,
C-431/04, Rec., p. I-4089
, punctul 17). Or, în ceea ce privește produsele agricole, trebuie să se considere că, în limbajul curent, termenul „eliminat”, astfel cum este utilizat la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, are sensul „distrus” sau „înlăturat de pe piață”.
Pe de altă parte, produsele agricole aflate în liberă circulație pe teritoriul statelor membre pot să fie absorbite de piață. Prin urmare, precizarea de la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, potrivit căreia excedentele trebuie să fie eliminate, nu poate fi înțeleasă în sensul că urmărește absorbirea excedentelor de piață. Dacă autorii actului de aderare ar fi dorit să instituie o obligație pentru noile state membre de a plăti la bugetul comunitar o sumă destinată compensării costului acestei absorbții, aceștia ar fi indicat mai degrabă că statele membre respective erau obligate să plătească la bugetul comunitar o sumă calculată în funcție de volumul excedentelor lor.
În această privință, trebuie să se sublinieze de altfel că Comisia nu a identificat lucrări pregătitoare sau documente care pot să indice că, la adoptarea punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, voința autorilor actului menționat era de a permite Comisiei să pună în aplicare un sistem în temeiul căruia obligația de a elimina excedentele prevăzute în aceasta putea fi înțeleasă ca o simplă obligație de a plăti la bugetul comunitar o sumă calculată în funcție de volumul acestor excedente.
În ceea ce privește finalitatea punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, Tribunalul a considerat că este vorba în principal să se evite, în ceea ce privește zahărul, perturbările funcționării mecanismelor prevăzute de organizarea comună a piețelor în sectorul zahărului și în special a celor care au efecte asupra formării prețurilor, care sunt provocate de acumularea unor cantități anormale de zahăr în noile state membre înaintea aderării acestora la Uniune (Hotărârea Tribunalului din 2 octombrie 2009, Estonia/Comisia,
T-324/05, Rep., p. II-3681
, punctul 119). Trebuie așadar, să se considere că punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare are aceeași finalitate,
mutatis mutandis
, în ceea ce privește alte produse agricole decât zahărul.
În această privință, trebuie să se sublinieze că, astfel cum afirmă Comisia, desfacerea în cadrul pieței interne a oricărui excedent al unui produs agricol care se află pe teritoriul unui nou stat membru la data aderării poate să aibă o incidență asupra prețului acestui produs după aderare. Astfel, în măsura în care, în condiții normale, o creștere a ofertei unui produs implică, dacă cererea sa rămâne stabilă, o diminuare a prețului, prețul perceput de producătorii din Uniune după aderare va fi în mod necesar mai mic decât prețul pe care aceștia l-ar fi primit dacă excedentul în cauză nu ar fi fost desfăcut pe piață.
Faptul că această perturbare a mecanismelor de formare a prețurilor a avut loc nu implică nici că prețul produselor agricole pentru care existența de excedente pe teritoriul noilor state membre a fost constatată la data aderării este, după 1 mai 2004, inferior prețurilor practicate anterior datei menționate. Acesta ar putea chiar să fie superior. Nivelul prețurilor posterior datei aderării va fi pur și simplu mai mic decât nivelul pe care l-ar fi putut atinge, astfel cum Comisia invocă în mod întemeiat. Argumentele Republicii Lituania și ale intervenientelor, sprijinite de rapoarte prezentate de anumite instituții europene, care urmăresc să demonstreze că intrarea pe piața internă a excedentelor în cauză și eventuala lor desfacere nu au provocat nici căderi de prețuri, nici perturbări ale piețelor agricole, sunt, în consecință, fără relevanță.
Or, astfel cum Comisia a indicat în mod întemeiat, autorii actului de aderare nu puteau să ignore faptul că excedentele care se aflau pe teritoriul noilor state membre la data aderării puteau perturba mecanismele de formare a prețurilor după 1 mai 2004, din moment ce actul de aderare nu prevede niciun mecanism care să poată garanta că toate stocurile excedentare ar fi complet eliminate cel mai târziu la 30 aprilie 2004 și din moment ce punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul menționat indică faptul că excedentele sunt produse aflate «în liberă circulație» după această dată, ceea ce implică că produsele menționate pot fi comercializate imediat. Pentru a menține efectul util al punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, trebuie să se considere că scopul acestei dispoziții nu este numai să evite perturbările provocate de desfacerea excedentelor pe piața internă, ci și să corecteze efectele acestora.
Din analiza punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, realizată mai sus în lumina contextului acestei dispoziții, precum și din modul de redactare și din finalitatea acesteia reiese că dispozițiile pe care Comisia este însărcinată să le implementeze în temeiul alineatului (4) al aceluiași punct permit să se asigure fie prevenirea perturbărilor provocate de desfacerea acestor excedente pe piața internă, fie compensarea efectelor economice ale acestor perturbări și că, în temeiul acestui sistem, excedentele aflate pe teritoriul noilor state membre la 1 mai 2004 sunt în principiu retrase de pe piață, pe cheltuiala lor, în special prin exportul excedentelor în afara pieței interne sau prin distrugerea acestor excedente.
În sfârșit, trebuie să se considere, pe de o parte, că punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare nu menționează, spre deosebire de ceea ce susține Republica Lituania, că noile state membre sunt obligate să elimine ele însele excedentele și, pe de altă parte, că, atunci când exercită competențele pe care actul de aderare i le conferă în domeniul PAC, pentru executarea normelor stabilite prin actul menționat, Comisia poate fi pusă în situația de a exercita o largă putere de apreciere, astfel încât numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu în raport cu obiectivul pe care instituția competentă urmărește să îl atingă poate afecta legalitatea unei astfel de măsuri (Hotărârea Tribunalului din 2 octombrie 2009, Cipru/Comisia, T-300/05 și T-316/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 100). Prin urmare, nu se poate exclude ca un sistem în temeiul căruia, pe de o parte, distrugerea sau exportul în afara pieței interne a excedentelor aflate pe teritoriul noilor state membre la data aderării este asigurat de Comunitate și, pe de altă parte, costul acestor operațiuni se repercutează ulterior asupra noilor state membre să fie de asemenea compatibil cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
Cu privire la decizia atacată
Trebuie să se observe că sistemul de eliminare a excedentelor de produse agricole, altele decât zahărul, prevăzut în decizia atacată nu este întemeiat pe distrugerea sau pe exportul în afara pieței interne al acestor excedente. Este vorba despre un sistem prin care excedentele se pot integra în mod definitiv pe această piață după 1 mai 2004. Obligația noilor state membre de a suporta cheltuielile de eliminare a acestor excedente se traduce printr-o simplă obligație de a plăti la bugetul comunitar o sumă calculată în funcție de volumul excedentelor fiecărui produs agricol în cauză. Potrivit deciziei atacate, această sumă se calculează, pentru fiecare produs pentru care au fost acordate restituiri la export în anul ulterior aderării, înmulțind cantitatea de excedente constatată cu restituirea medie la export în cursul acestui an. În cazul unor produse care nu sunt supuse unor astfel de restituiri, această sumă este calculată prin înmulțirea cantității excedentelor constatată cu diferența dintre prețul mediu al produsului în cauză pe piața internațională și prețul mediu al acestui produs pe piața internă (a se vedea punctul 4 de mai sus).
Sumele prevăzute în decizia atacată reflectă, așadar, costul care ar fi trebuit să fie suportat din bugetul comunitar în cazul în care Comunitatea ar fi finanțat exportul în afara pieței interne al excedentelor constatate. Or, decizia atacată nu prevede un astfel de export. Aceasta nu menționează că excedentele au fost exportate prin intermediul unei finanțări comunitare al cărei cost ar trebui să fie suportat de noile state membre. Din dosarul prezentei cauze nu reiese că aceste exporturi au avut loc sau că alte măsuri de eliminare a excedentelor ar fi fost adoptate, nici că ar fi fost finanțate din bugetul comunitar. În sfârșit, în răspunsurile sale la întrebările adresate de Tribunal, Comisia nu a fost în măsură să precizeze dacă desfacerea pe piața internă a excedentelor în cauză ar fi provocat pierderi sau cheltuieli directe pentru bugetul comunitar care pot să fie considerate cheltuieli de eliminare a excedentelor menționate.
Prin urmare, sumele prevăzute în decizia atacată nu pot fi considerate drept contraprestația sau suportarea costului anumitor operațiuni de eliminare întreprinse de Comunitate. Este vorba despre o simplă obligație de plată pusă în sarcina noilor state membre în favoarea Comunității.
Or, chiar dacă Comisia, astfel cum s-a observat anterior, dispune de o largă putere de apreciere în punerea în aplicare a punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, aceasta nu poate impune o simplă obligație de plată în sarcina noilor state membre în favoarea Comunității, în temeiul acestei dispoziții, fără ca această obligație de plată să poată fi considerată ca reprezentând o contribuție financiară pentru acoperirea cheltuielilor de eliminare de pe piața internă a excedentelor.
Cu toate acestea, Comisia invocă în esență că măsura prevăzută în decizia atacată este singura care poate să garanteze realizarea obiectivului urmărit la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, astfel încât Tribunalul ar trebui să considere că această dispoziție și decizia atacată sunt compatibile. Comisia prezintă, în acest sens, trei argumente.
Primul argument invocat de Comisie este că, întrucât excedentele aflate pe teritoriul noilor state membre la data aderării au fost absorbite în mod instantaneu de piața internă la 1 mai 2004 și au fost eventual comercializate, chiar consumate, ar exista o imposibilitate practică de a le elimina de pe piața internă, prin distrugere sau prin export nesubvenționat, după această dată.
Acest argument se bazează în esență pe premisa că produsele considerate excedentare într-un nou stat membru la 1 mai 2004 erau aceleași produse care trebuiau să fie eliminate pe cheltuiala acestuia din urmă în temeiul punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare. Aceasta presupune că există o „identitate” între produsele care fac parte din stocurile considerate excedentare la 1 mai 2004 și cele care fac parte din stocurile care trebuiau eliminate în temeiul punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
Cu toate acestea, stocurile care trebuie eliminate în temeiul acestei dispoziții, pentru motivul că depășesc cantitatea care ar putea fi considerată că reprezintă un report normal de stocuri, nu sunt compuse din anumite produse identificabile după data aderării. Astfel, este imposibil să se distingă printre stocurile unui produs agricol, pentru care existența de excedente a fost constatată, stocurile sau părțile de stocuri excedentare de cele care nu sunt excedentare. Prin urmare, trebuie să se considere că punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare obligă să se elimine o cantitate de produse agricole echivalentă cu cea al cărei caracter excedentar a fost constatat, iar nu anumite unități identificabile din aceste produse. În această privință, nu prezintă importanță dacă această cantitate echivalentă a fost cumpărată sau produsă înainte sau după aderare.
Comisia însăși a instituit, în ceea ce privește excedentele de zahăr aflate la data aderării pe teritoriul noilor state membre, un sistem de eliminare de pe piața internă, prin distrugere sau prin export nesubvenționat, a acestor excedente, care nu este întemeiat pe eliminarea zahărului considerat excedentar la 1 mai 2004, ci pe eliminarea unei cantități de zahăr echivalente, chiar cumpărată sau produsă după această dată (a se vedea în acest sens Hotărârea Estonia/Comisia, punctul 43 de mai sus, punctele 168-171).
Astfel, cum s-a indicat la punctele 32 și 33 de mai sus, articolul 6 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 60/2004 prevede că Comisia stabilește excedentele de zahăr aflate pe teritoriul fiecărui nou stat membru la 1 mai 2004 și impune noilor state membre un termen pentru a asigura, fără intervenție comunitară, eliminarea de pe piață a unei cantități de zahăr „egale” cu aceste excedente, prin export fără restituiri, prin utilizarea acestuia în sectorul combustibililor sau prin denaturare.
În mod identic, potrivit alineatului (3) al aceluiași articol, fiecare nou stat membru trebuie să dispună la 1 mai 2004 de un sistem de identificare a stocurilor excedentare de zahăr ca atare sau de produse transformate din zahăr, izoglucoză și fructoză, deținute de principalii operatori în cauză, pe care trebuie să îl utilizeze pentru a-i constrânge pe acești comercianți să elimine de pe piață, pe speze proprii, o cantitate „echivalentă” de zahăr sau de izoglucoză din stocul lor excedentar.
Prin urmare, trebuie să se considere că punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare prevede un sistem de eliminare de pe piața internă a produselor agricole, altele decât zahărul, în pofida faptului că excedentele acestor produse aflate pe teritoriul noilor state membre la 1 mai 2004 au putut fi absorbite de piața internă imediat după această dată.
Primul argument invocat de Comisie în scopul de a demonstra că măsura prevăzută în decizia atacată este singura care poate garanta realizarea obiectivului urmărit prin punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare trebuie, așadar, să fie considerat ca fiind neîntemeiat.
Al doilea argument invocat în acest scop de Comisie este că organizarea unui sistem de eliminare de pe piața internă, prin distrugere sau prin export nesubvenționat, a excedentelor de produse, altele decât zahărul, ar fi excesiv de oneroasă și de dificil de realizat, în măsura în care, pe de o parte, ar fi vorba despre o operațiune punctuală care necesită instituirea unor mecanisme complexe de recensământ, de urmărire și de control al stocurilor existente, și, pe de altă parte, numărul de producători ar fi prea ridicat pentru a permite în practică identificarea acestor excedente. Aceste caracteristici ar fi diferite de cele care există pe piața zahărului. Pe această din urmă piață, foarte concentrată și reglementată, numărul de producători ar fi limitat și ar exista mecanisme permanente de control al cantităților de zahăr produse în fiecare an de comercializare, precum și mecanisme de eliminare fizică a cantităților produse peste cotele autorizate în temeiul instrumentelor de regularizare a pieței menționate.
În această privință, trebuie să se considere că caracterul oneros al unei măsuri care trebuie adoptată în temeiul unei dispoziții de drept primar, precum punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, nu poate conduce la concluzia potrivit căreia măsura respectivă nu este de natură să garanteze realizarea obiectivului urmărit prin această dispoziție și cu atât mai puțin la concluzia potrivit căreia aceasta din urmă trebuie să fie interpretată ca prevăzând adoptarea unei măsuri diferite.
Desigur, principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea Hotărârea Curții din 11 iunie 2009, Agrana Zucker,
C-33/08, Rep., p. I-5035
, punctul 31 și jurisprudența citată). Prin urmare, dacă două măsuri diferite ar putea să conducă la atingerea obiectivului urmărit prin punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, Comisia ar fi obligată să adopte măsura cel mai puțin oneroasă. Această măsură ar trebui să fie totuși, în orice caz, compatibilă cu dispoziția însăși.
În ceea ce privește imposibilitatea practică de a organiza un sistem de eliminare de pe piața internă a excedentelor de produse, altele decât zahărul, singurul element de care se prevalează Comisia este fragmentarea piețelor produselor agricole, altele decât zahărul, din punctul de vedere al agenților economici. Or, nimic nu lasă să se înțeleagă că, în pofida acestei fragmentări, Comisia nu ar fi putut garanta eliminarea de pe piața internă a excedentelor acestor produse aflate la 1 mai 2004 pe teritoriul noilor state membre prin prevederea unui sistem în temeiul căruia statul membru în cauză ar putea să își îndeplinească obligația de eliminare procurându-și o cantitate echivalentă celei a excedentului, pentru a o elimina prin distrugere sau prin export nesubvenționat. Această cantitate ar putea fi achiziționată, dacă este cazul, la prețul pieței comunitare, de la agenții economici care desfășoară activități comerciale aflați în statul membru în cauză sau de la alți agenți economici comunitari (a se vedea în această privință Hotărârea Estonia/Comisia, punctul 43 de mai sus, punctul 178).
În mod identic, trebuie să se observe că noile state membre erau obligate să efectueze, în temeiul articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1972/2003, cu modificările ulterioare, un inventar al stocurilor de produse agricole, altele decât zahărul, aflate pe teritoriul lor la 1 mai 2004 și, cu excepția cantităților care se află în stocurile publice prevăzute la articolul 5 din același regulament, de a comunica Comisiei cantitățile de produse care se aflau în stocurile excedentare la 31 octombrie 2004 cel mai târziu. Comisia nu explică de ce acest inventar, a cărui realizare a considerat-o posibilă cu ocazia adoptării Regulamentului nr. 1972/2003, nu ar fi putut permite noilor state membre să garanteze eliminarea unei părți substanțiale din excedentele aflate în posesia agenților economici din aceste state membre.
Așadar, al doilea argument invocat de Comisie în scopul de a demonstra că măsura prevăzută în decizia atacată este singura care poate garanta realizarea obiectului urmărit la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare trebuie respins.
Al treilea argument invocat de Comisie în același scop este că, la data adoptării deciziei atacate, excedentele aflate pe teritoriul noilor state membre ar fi fost deja absorbite de piața internă și ar fi afectat, așadar, de mult timp mecanismele de formare a prețurilor produselor agricole. Comisia susține, în consecință, că după aderare nu putea decât să solicite noilor state membre să plătească o compensație echivalentă cu prejudiciul cauzat.
Prin acest argument, Comisia pretinde în realitate că un sistem de eliminare de pe piața internă a excedentelor, prin distrugere sau prin export nesubvenționat, nu ar permite atingerea obiectivului urmărit la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, astfel cum este acesta definit la punctele 43-46 de mai sus, și că măsura prevăzută în decizia atacată ar fi în schimb de natură să asigure îndeplinirea acestui obiectiv.
Or, spre deosebire de ceea ce susține Comisia, eliminarea excedentelor, prin distrugere sau prin export nesubvenționat în afara pieței interne, contribuie la corectarea perturbărilor economice legate de existența excedentelor pe teritoriul noilor state membre la data aderării chiar după ce desfacerea excedentelor pe piață a avut loc. Astfel, eliminarea excedentelor poate să provoace o creștere a cererii pe piața internă pentru produsele agricole în cauză și, prin urmare, să compenseze, în tot sau în parte, efectul negativ al existenței excedentelor asupra stabilității piețelor în cauză (a se vedea, în ceea ce privește piața zahărului, Hotărârea Estonia/Comisia, punctul 43 de mai sus, punctul 178; a se vedea de asemenea, în ceea ce privește alte produse agricole, Concluziile avocatului general Mischo prezentate în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Curții din 15 ianuarie 2002, Weidacher,
C-179/00, Rec., p. I-501, I-505
, punctul 55).
Prin urmare, punerea în aplicare, după aderare, a unui sistem de eliminare de pe piața internă, prin distrugere sau prin export nesubvenționat, a excedentelor aflate pe teritoriul noilor state membre la 1 mai 2004 este de natură să asigure îndeplinirea obiectivului urmărit la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare, contrar a ceea ce subliniază Comisia.
Desigur, nu se poate exclude ca simpla plată a unei sume din partea noilor state membre să poată de asemenea să corecteze, în anumite împrejurări, perturbările mecanismelor de formare a prețurilor provocate de acumularea de stocuri anormale pe teritoriul acestor state membre înainte de aderare și, așadar, să garanteze realizarea obiectivului urmărit prin punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare. Plata acestei sume ar putea, astfel, să compenseze pierderea economică suportată de agenții economici care au trebuit să suporte prețuri mai mici decât cele care ar fi fost atinse în caz contrar. Această plată ar putea de asemenea să finanțeze măsuri de stabilizare a piețelor în cauză.
Cu toate acestea, pe de o parte, simpla plată la bugetul comunitar a sumelor prevăzute în decizia atacată nu este în măsură să garanteze o compensare a agenților economici care au suferit efectele economice ale desfacerii excedentelor și nu poate avea nici cea mai mică incidență asupra nivelului prețurilor produselor agricole după aderare.
Pe de altă parte, chiar dacă, astfel cum susține Comisia, costurile asociate mecanismelor de stabilizare a piețelor agricole sunt în mod necesar finanțate din bugetul comunitar, nu există niciun raport automat, și cu atât mai puțin direct, între crearea unei contribuții suplimentare a noilor state membre la bugetul comunitar și instituirea de noi mecanisme de stabilizare sau consolidarea mecanismelor existente.
În sfârșit, desigur, nu se poate exclude ca existența unei obligații a noilor state membre de a plăti o sumă la bugetul comunitar să poată fi considerată un mecanism complementar, în cadrul unui sistem de eliminare fizică a excedentelor, indispensabil pentru a asigura că acele costuri suplimentare care sunt necesare pentru a face față eventualelor perturbări ale piețelor agricole ce decurg din existența unor excedente a căror eliminare de pe piața internă nu a fost efectuată în conformitate cu normele prevăzute de acest sistem nu vor fi suportate de bugetul sau de producătorii comunitari, ci de statele membre în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Estonia/Comisia, punctul 43 de mai sus, punctul 180).
Un astfel de mecanism complementar a fost prevăzut de Comisie în ceea ce privește zahărul prin adoptarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, potrivit căruia, în cazurile în care noile state membre nu erau în măsură să furnizeze Comisiei dovada eliminării de pe piață a excedentului de zahăr constatat de aceasta, trebuiau să plătească la bugetul comunitar o sumă care ar fi luată în considerare pentru calcularea cotizațiilor la producție pentru anul de comercializare 2004/2005.
Cu toate acestea, sumele prevăzute în decizia atacată nu constituie un astfel de mecanism complementar. Dimpotrivă, obligația de a plăti aceste sume se substituie eliminării de pe piața internă a excedentelor în cauză și constituie singurul mecanism de „eliminare” prevăzut în decizia atacată. În mod identic, astfel cum s-a arătat în prealabil, această obligație nu cuprinde ea însăși niciun beneficiu direct pentru producătorii comunitari.
În consecință, trebuie să se concluzioneze că al treilea argument invocat de Comisie pentru a demonstra că măsura prevăzută în decizia atacată este singura care poate garanta realizarea obiectivului urmărit la punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare trebuie considerat neîntemeiat.
Din tot ceea ce precedă rezultă că plata unei sume la bugetul comunitar impusă noilor state membre prin decizia atacată nu este compatibilă cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare. Această măsură nu putea, așadar, să fie adoptată în temeiul punctului 4 alineatul (4) din anexa IV la actul menționat. În consecință, întrucât se întemeiază pe încălcarea acestor dispoziții, primul motiv trebuie să fie primit.
Așadar, se impune anularea deciziei atacate, în conformitate cu capătul de cerere principal al Republicii Lituania, fără a fi nevoie să se examineze celelalte motive prezentate de aceasta.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Republicii Lituania.
Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din același regulament, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, se impune obligarea Republicii Slovace și a Republicii Polone să suporte propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia 2007/361/CE a Comisiei din 4 mai 2007 privind determinarea stocurilor [excedentare] de produse agricole, altele decât zahărul, și consecințele financiare ale eliminării acestora ca urmare a aderării Republicii Cehe, a Estoniei, a Ciprului, a Letoniei, a Lituaniei, a Ungariei, a Maltei, a Poloniei, a Sloveniei și a Slovaciei.

2)
Obligă Comisia Europeană să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Republica Lituania.

3)
Republica Slovacă și Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.

Truchot
Martins Ribeiro
Kanninen
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg la 29 martie 2012.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: lituaniana.