CELEX: 62012TJ0402
Prístup k dokumentom
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Článok 4 ods. 2 tretia zarážka
Výnimka vzťahujúca sa na ochranu cieľov vyšetrovania
Nariadenie (ES) č. 1367/2006
Článok 6 ods. 1
Podrobné stanovisko Komisie k návrhu nariadenia týkajúceho sa výročného vyhlásenia o látkach v stave nanočastíc, ktoré francúzske orgány oznámili Komisii podľa ustanovení smernice 98/34/ES
Odmietnutie prístupu

Okolnosti predchádzajúce sporu
O príslušnej právnej úprave a jej uplatnení v praxi
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 98/34/ES z 22. júna 1998 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov (
Ú. v. ES L 204, s. 37
; Mim. vyd. 13/020, s. 337), zmenená a doplnená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 98/48/ES z 20. júla 1998 (
Ú. v. ES L 217, s. 18
; Mim. vyd. 13/021, s. 8), má názov „Smernica [E]urópskeho parlamentu a Rady o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov a o službách informačnej spoločnosti“ a upravuje postup pri výmene informácií medzi členskými štátmi a Európskou komisiou v oblasti vnútroštátnych návrhov technických noriem alebo predpisov na jednej strane a služieb informačnej spoločnosti na strane druhej.
Oznámenie všetkých návrhov technických predpisov, ktoré sa majú vzťahovať na tovary a služby patriace do pôsobnosti smernice 98/34, Komisii je v zásade povinné (článok 8 ods. 1 uvedenej smernice).
V praxi Komisia zabezpečuje predloženie uvedeného návrhu všetkým členským štátom a jeho vloženie do verejnej databázy s názvom TRIS (Technical Regulations Information System – Informačný systém technických predpisov). Tieto texty sú úplne prístupné hospodárskym subjektom a občanom Európskej únie.
Každý oznámený návrh môžu preskúmať členské štáty, Komisia a hospodárske subjekty na účely zistenia prípadných prvkov protekcionizmu a podniknúť kroky na ich odstránenie.
S cieľom umožniť toto preskúmanie je v zásade potrebné, aby od oznámenia návrhu technického predpisu do jeho prijatia uplynula minimálna lehota troch mesiacov. Komisia a členské štáty, ktoré zastávajú názor, že návrh vytvára neodôvodnené prekážky pre voľný pohyb tovarov, voľný pohyb služieb alebo pre slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa, môžu po túto dobu zastavenia konania predložiť oznamujúcemu členskému štátu pripomienky alebo podrobné stanoviská. Vydanie podrobného stanoviska predlžuje uvedenú dobu zastavenia konania o niekoľko mesiacov v závislosti od predmetu návrhu technických predpisov (pozri článok 9 ods. 1 a 2 smernice 98/34).
Príslušné členské štáty Komisiu v zásade oboznámia s krokmi, ktoré na základe takého podrobného stanoviska Komisie navrhujú uskutočniť, a Komisia prednesie k takejto reakcii pripomienky (pozri článok 9 ods. 2 smernice 98/34).
O dotknutom oznamovacom postupe
Francúzske orgány v súlade s článkom 8 ods. 1 smernice 98/34 oznámili Komisii 29. decembra 2011 návrh nariadenia týkajúci sa obsahu a podmienok predloženia výročného vyhlásenia o látkach v stave nanočastíc, prijatého na základe článkov R. 523‑12 a R. 523‑13 zákona o životnom prostredí (ďalej len „návrh nariadenia“).
V súlade s článkom 9 ods. 1 smernice 98/34 začala doba zastavenia konania v trvaní troch mesiacov odo dňa prijatia oznámenia podľa článku 8 ods. 1 uvedenej smernice Komisiou plynúť 30. decembra 2011. V marci 2012, počas tejto doby zastavenia konania, Spolková republika Nemecko požiadala francúzske orgány o doplňujúce informácie k návrhu nariadenia, ktoré jej boli následne doručené.
Komisia vydala 30. marca 2012 podrobné stanovisko, ktoré podľa článku 9 ods. 2 druhej zarážky smernice 98/34 viedlo k predĺženiu pôvodnej doby zastavenia konania o ďalšie tri mesiace. Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska tiež predložilo 2. apríla 2012 svoje pripomienky k návrhu nariadenia v súlade s článkom 8 ods. 2 uvedenej smernice. Francúzske orgány odpovedali na pripomienky Spojeného kráľovstva 6. júna 2012.
Listom zo 16. apríla 2012, teda počas doby zastavenia konania, žalobca C. Schlyter, zaslal žiadosť o prístup k podrobnému stanovisku Komisie uvedenému v bode 9 vyššie.
Listom zo 7. mája 2012 Komisia zamietla žiadosť o prístup zo 16. apríla 2012 s odkazom na výnimku upravenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
Ú. v. ES L 145, s. 43
; Mim. vyd. 01/003, s. 331), pričom zastávala názor, že čiastočnému prístupu nemožno vyhovieť, pretože uvedená výnimka sa vzťahuje na celý dokument. Okrem toho konštatovala, že neexistuje prevažujúci verejný záujem, ktorý by v prejednávanej veci odôvodňoval zverejnenie dokumentu.
Žalobca zaslal Komisii 29. mája 2012 podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 opakovanú žiadosť smerujúcu k tomu, aby prehodnotila svoje stanovisko.
V liste z 27. júna 2012 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Komisia zamietla opakovanú žiadosť žalobcu z dôvodov uvedených v bodoch 14 až 16 nižšie.
Komisia v bode 3 napadnutého rozhodnutia s názvom „Ochrana účelu vyšetrovania“ konštatovala, že zverejnenie predmetného podrobného stanoviska by ohrozilo ochranu účelu vyšetrovania v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
V bode 4 napadnutého rozhodnutia s názvom „Čiastočný prístup“ Komisia konštatovala, že to isté platí pre celý dokument, ktorý bol predmetom žiadosti o prístup, čo vylučuje akékoľvek čiastočné zverejnenie na základe článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
V bode 5 napadnutého rozhodnutia s názvom „Prevažujúci verejný záujem na zverejnení“ Komisia konštatovala, že neexistuje ani prevažujúci verejný záujem v zmysle článku 4 ods. 2
in fine
nariadenia č. 1049/2001, ktorý by aj napriek tomu odôvodnil zverejnenie dokumentu.
Doba zastavenia konania týkajúca sa návrhu nariadenia uplynula 2. júla 2012. Francúzska republika odpovedala na podrobné stanovisko Komisie 16. júla 2012. Komisia 26. júla 2012 požiadala francúzske orgány, aby jej predložili zmenený a doplnený návrh nariadenia, čo tieto orgány v rovnaký deň splnili.
Francúzska republika prijala 6. augusta 2012 nariadenie týkajúce sa obsahu a podmienok predloženia výročného vyhlásenia o látkach v stave nanočastíc na základe článkov R. 523‑12 a R. 523‑13 zákona o životnom prostredí (arrêté, relatif au contenu et aux conditions de présentation de la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire, pris en application des articles R. 523‑12 et R. 523‑13 du code de l’environnement, JORF č. 0185 z 10. augusta 2012, s. 13166). Uvedené nariadenie bolo Komisii oznámené 22. augusta 2012.
Komisia po tom, čo ukončila prieskum nariadenia a rozhodla, že proti Francúzskej republike netreba začať konanie o nesplnenie povinnosti, žalobcovi 25. októbra 2012 poskytla kópiu dotknutého podrobného stanoviska.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Žalobca návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 6. septembra 2012 podal túto žalobu.
Komisia 30. novembra 2012 predložila svoje vyjadrenie k žalobe. Predovšetkým tvrdila, že žaloba sa po tom, čo bol žalobcovi poskytnutý dokument, ku ktorému požadoval prístup, stala bezpredmetnou, takže žalobca viac nemá záujem na zrušení napadnutého rozhodnutia. Komisia navrhla, aby Všeobecný súd konanie zastavil.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 23. novembra 2012 Francúzska republika podala návrh na vstup do tohto konania ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Komisie. Žalobca vo svojich pripomienkach predložených 19. decembra 2012 nevzniesol námietky proti tomuto vstupu vedľajšieho účastníka do konania. Komisia v stanovenej lehote nepredložila pripomienky.
Podaniami doručenými do kancelárie Všeobecného súdu 21. a 14. decembra 2012 Švédske kráľovstvo a Fínska republika podali návrhy na vstup do tohto konania ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov žalobcu. Žalobca vo svojich pripomienkach nevzniesol námietky proti týmto vstupom vedľajších účastníkov. Komisia v stanovenej lehote nepredložila pripomienky.
Uznesením zo 7. februára 2013 predseda tretej komory Všeobecného súdu vyhovel návrhom na vstup vedľajších účastníkov do konania.
Francúzska republika, Fínska republika, ako aj Švédske kráľovstvo predložili vyjadrenia vedľajších účastníkov konania, ku ktorým účastníci konania v stanovených lehotách vyjadrili svoje pripomienky.
Keďže došlo k zmene zloženia komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k štvrtej komore, ktorej bola v dôsledku toho prejednávaná vec pridelená.
Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (štvrtá komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu položil účastníkom konania písomnú otázku. Účastníci konania na ňu odpovedali v stanovenej lehote.
Prednesy hlavných účastníkov konania, ako aj vedľajších účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd ústne položil, boli vypočuté na pojednávaní 15. januára 2014.
Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania, vrátane trov konania všetkých vedľajších účastníkov konania.
Fínska republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie,
—
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania vynaložené žalobcom.
Švédske kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutie.
Komisia podporovaná Francúzskou republikou navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu,
—
zaviazal žalobcu na náhradu trov konania.
Komisia podporovaná Francúzskou republikou na pojednávaní v odpovedi na otázku Všeobecného súdu týkajúcu sa návrhu Komisie smerujúceho k určeniu, že konanie sa zastavuje z dôvodu, že žalobca po tom, čo mu bol poskytnutý dokument, ku ktorému požadoval prístup, už nemá záujem na rozhodnutí vo veci, pripustila, že žalobca má záujem na vyriešení sporu, a preto vzala späť svoj návrh na vyhlásenie neprípustnosti žaloby, čo bolo zaznamenané v zápisnici z pojednávania.
Právny stav
Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza tri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení, zjavne nesprávnom posúdení pri uplatnení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 a článku 6 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (
Ú. v. EÚ L 264, s. 13
). Druhý žalobný dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení a zjavne nesprávnom posúdení, ako aj na nedostatku odôvodnenia v súvislosti s uplatnením kritéria prevažujúceho verejného záujmu požadovaného článkom 4 ods. 2
in fine
nariadenia č. 1049/2001 a článkom 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006. Tretí žalobný dôvod je založený na nesprávnom právnom posúdení a zjavne nesprávnom posúdení, ako aj na nedostatku odôvodnenia v súvislosti s uplatnením článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
V rámci prvého žalobného dôvodu sa hlavné nezhody medzi účastníkmi konania týkajú predovšetkým otázky, či dotknuté podrobné stanovisko vydané v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 patrí do pôsobnosti článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly. Po druhé sa účastníci nezhodujú v otázke, či s ohľadom na povahu uvedeného podrobného stanoviska mohla Komisia po dobu zastavenia konania vychádzať zo všeobecnej domnienky na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, vykladanej v spojení s článkom 6 ods. 1 nariadenia č. 13672006, podľa ktorej by zverejnenie uvedeného stanoviska ohrozilo ochranu takýchto cieľov.
Podľa odôvodnenia 3 smernice 98/34 by sa v záujme hladkého fungovania vnútorného trhu mala zabezpečiť čo možno najvyššia miera prehľadnosti pri vnútroštátnych zámeroch prijať technické normy a predpisy.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že smernica 98/34 prostredníctvom preventívnej kontroly sleduje cieľ chrániť voľný pohyb tovaru a služieb, ako aj slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa, ktoré sú základom Európskej únie, a že táto kontrola je užitočná vtedy, ak technické normy v pôsobnosti tejto smernice môžu byť prekážkou obchodu s tovarmi a službami medzi členskými štátmi, keďže takéto prekážky sú prípustné len vtedy, ak sú nevyhnutné na dosiahnutie naliehavých požiadaviek všeobecného záujmu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. septembra 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Zb.,
EU:C:2005:528
, bod 22, z 15. apríla 2010, Sandström, C‑433/05, Zb.,
EU:C:2010:184
, bod42 a z 9. júna 2011, Intercommunale Intermosane a Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Zb.,
EU:C:2011:382
, bod 10).
Keďže oznamovacia povinnosť upravená v článku 8 ods. 1 prvom pododseku smernice 98/34 predstavuje základný prostriedok realizácie preventívnej kontroly uvedenej v bode 37 vyššie, efektívnosť tejto kontroly bude posilnená tým viac, že sa táto smernica vykladá v tom zmysle, že nedodržanie oznamovacej povinnosti je podstatnou procesnou vadou, ktorá spôsobuje neuplatniteľnosť dotknutých technických noriem, takže tieto normy nemôžu byť použité proti jednotlivcom (rozsudky Lidl Italia, už citovaný v bode 37 vyššie,
EU:C:2005:528
, bod 23, a Sandström, už citovaný v bode 37 vyššie,
EU:C:2010:184
, bod 43).
V rámci postupu upraveného smernicou 98/34 môže Komisia vydať podrobné stanovisko, v ktorom uplatní svoje pripomienky, s cieľom upozorniť oznamujúci členský štát na možné prekážky obchodu, ktoré by mohla vytvárať právna úprava, ktorá nie je pre dosiahnutie sledovaného cieľa nevyhnutná a primeraná. Oznamujúci členský štát má možnosť, nie však povinnosť, zmeniť v prípade nesúladu s ustanoveniami Zmluvy svoj oznámený návrh. Oznamujúci členský štát je však v zásade povinný upovedomiť Komisiu o opatreniach, ktoré navrhuje v dôsledku takýchto podrobných stanovísk uskutočniť a Komisia sa k tejto reakcii vyjadrí (pozri článok 9 ods. 2 smernice 98/34).
V napadnutom rozhodnutí Komisia odôvodnila uplatnenie článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2009 v prejednávanej veci konštatovaním, že zverejnenie dotknutého podrobného stanoviska počas doby zastavenia konania by oslabilo vôľu Francúzskej republiky spolupracovať s Komisiou v prostredí vzájomnej dôvery, a ohrozilo by teda cieľ jej posúdenia, ktorým je zabezpečiť dodržiavanie práva Únie (štvrtý odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia).
Výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 sa uplatní na postup upravený smernicou 98/34, pretože toto ustanovenie sa vzťahuje na všetky úkony vyšetrovania uskutočnené Komisiou, najmä v rámci jej úlohy strážkyne Zmlúv (piaty odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia) Tento postoj vychádzal na jednej strane z analógie medzi postupom upraveným v smernici 98/34 a na druhej strane konaním o nesplnenie povinnosti upraveným v článku 258 ZFEÚ a konaním vo veci štátnej pomoci upraveným v článku 108 ZFEÚ (šiesty a ôsmy odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia).
Keďže by postup upravený v smernici 98/34 navyše mohol vyústiť do podania žaloby o nesplnenie povinnosti proti oznamujúcemu členskému štátu, zverejnenie podrobného stanoviska počas doby zastavenia konania je spôsobilé v budúcnosti narušiť komunikáciu medzi stranami (deviaty odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia).
Na účely zrušenia napadnutého rozhodnutia žalobca podporovaný Fínskou republikou a Švédskym kráľovstvom tvrdí, že článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 sa neuplatní na postup upravený smernicou 98/34, pretože tento postup nemožno považovať za „vyšetrovanie“. Dodáva, že analógia medzi jednak postupom upraveným touto smernicou a jednak konaním o nesplnenie povinnosti a konaním vo veci štátnej pomoci, z ktorých vychádza Komisia pri odôvodnení uplatnenia výnimky podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, je nevhodná.
Podľa žalobcu je základným znakom vyšetrovania najmä to, že ho možno uzavrieť konštatovaním, že subjekt konal alebo navrhoval konať spôsobom porušujúcim právo Únie.
Žalobca spresňuje, že postupy „vyšetrovania“ majú za cieľ pripraviť podklady pre záväzné rozhodnutia o správaní osôb dotknutých týmto rozhodnutím, ktoré je podľa práva Únie prípustné, a vyznačujú sa teda skutočnosťou, že rozhodujúcim inštitúciám sú zverené vyšetrovacie právomoci.
Komisia na jednej strane tvrdí, že za vyšetrovanie sa považuje štruktúrované konanie, ktorého cieľom je objasniť skutkové a právne okolnosti a tiež ich zlučiteľnosť s právom Únie, a na druhej strane, že vyšetrovacia povaha postupu upraveného smernicou 98/34 vyplýva zo skutočnosti, že Komisia vydáva podrobné stanovisko v prípade, ak má pochybnosti o zlučiteľnosti návrhu technickej normy s právom Únie s cieľom vyzvať dotknutý členský štát, aby predložil odôvodnenie alebo postupoval v súlade s uvedeným právom.
Francúzska republika konštatuje, že postup upravený v smernici 98/34 nepredstavuje pre členské štáty iba jednoduchý postup založený na konzultácii alebo dialógu s Komisiou, ale ide o postup so záväznými právnymi účinkami. V tejto súvislosti spresňuje, že Komisia vedie vyšetrovanie týkajúce sa zlučiteľnosti vnútroštátneho opatrenia s právom Únie, ktoré vedie k prijatiu stanoviska Komisie v tomto ohľade.
Predovšetkým treba pripomenúť, že nariadenie č. 1049/2001 prijaté na základe článku 255 ods. 2 ES má za cieľ, ako vyplýva z článku 1 v spojení s odôvodnením 4 tohto nariadenia, priznať verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom (rozsudok zo 14. novembra 2013, LPN a Fínsko/Komisia, C‑514/11 P a C‑605/11 P, Zb.,
EU:C:2013:738
, bod 40).
Ak sa od inštitúcie požaduje zverejnenie dokumentu, je povinná posúdiť v každom konkrétnom prípade, či sa na tento dokument vzťahujú výnimky z práva na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií vymedzené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 (v tomto zmysle pozri rozsudok z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Zb.,
EU:C:2008:374
, bod 35).
Režim výnimiek stanovený v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, a najmä v odseku 2 uvedeného článku, je založený na vyvážení záujmov, ktoré sú v danej situácii v protiklade, teda na jednej strane záujmov na zverejnení dotknutých dokumentov a na druhej strane záujmov, ktoré by toto zverejnenie ohrozilo. Rozhodnutie o žiadosti o prístup k dokumentom závisí od otázky, ktorý záujem v danom prípade prevažuje (rozsudok LPN a Fínsko/Komisia, už citovaný v bode 48 vyššie,
EU:C:2013:738
, bod 42).
Tieto výnimky sa musia vykladať a uplatňovať striktne (pozri rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, Zb.,
EU:C:2011:496
, bod 75 a citovaná judikatúra).
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa treba v tomto konaní vyjadriť k otázke, či sa má, ako tvrdí Komisia a Francúzska republika, postup upravený v smernici 98/34 posúdiť ako vyšetrovanie a či je vydanie podrobného stanoviska Komisiou v rámci tohto postupu súčasťou vyšetrovania v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
V tomto ohľade treba predovšetkým poznamenať, že pojem vyšetrovanie sa týka jednak všetkých preskúmaní vykonaných príslušným orgánom na preukázanie porušenia, a jednak postupu, v rámci ktorého orgán zhromažďuje informácie a overuje určité skutočnosti predtým, ako prijme rozhodnutie.
Treba ďalej pripomenúť, že v rámci postupu upraveného v smernici 98/34 môže Komisia vydať podrobné stanovisko, v ktorom konštatuje, že návrh technickej normy má aspekty, ktoré by prípadne mohli vytvárať prekážky pre voľný pohyb tovarov, voľný pohyb služieb alebo pre slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu.
Podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 však nie je súčasťou konania, v rámci ktorého orgán zhromažďuje informácie a overuje niektoré skutočnosti predtým, ako prijme rozhodnutie.
V prvom rade totiž treba konštatovať, že v rámci postupu upraveného v smernici 98/34 Komisii neprináleží, aby pred vydaním podrobného stanoviska zhromažďovala informácie.
Odôvodnenie 5 smernice 98/34 uvádza, že Komisia má mať k dispozícii potrebné informácie pred prijatím technických opatrení a že jej na tento účel musia členské štáty oznamovať svoje návrhy z oblasti technických predpisov. Okrem toho uvedené oznámenie požadované článkom 8 ods. 1 uvedenej smernice má za cieľ umožniť Komisii získať čo možno najúplnejšiu informáciu o všetkých návrhoch technických predpisov, pokiaľ ide o ich obsah, pôsobnosť a všeobecný kontext, aby sa jej umožnilo čo najúčinnejšie vykonávať právomoci, ktoré jej boli zverené touto smernicou (pozri analogicky rozsudok zo 7. mája 1998, Komisia/Belgicko, C‑145/97, Zb.,
EU:C:1998:212
, bod 12 a citovanú judikatúru).
Po druhé, aj keď Komisia na základe informácií predložených oznamujúcim členským štátom overuje určité skutočnosti, neprijíma rozhodnutie, ale prípadne vydáva nezáväzné a dočasné stanovisko. Vydanie podrobného stanoviska je totiž len výsledkom preskúmania návrhu technickej normy, ktoré Komisia vykonala, a na základe ktorého sa domnieva, že návrh technickej normy by mohol byť prekážkou pre voľný pohyb tovaru a služieb alebo pre slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu (pozri článok 9 ods. 2 smernice 98/34). Toto podrobné stanovisko okrem toho nemusí vždy odrážať konečný postoj Komisie, pretože po vydaní tohto stanoviska dotknutý členský štát podá Komisii správu o opatreniach, ktoré na základe tohto stanoviska navrhuje prijať a Komisia sa k jeho reakcii vyjadrí.
Podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného v smernici 98/34 nie je ani výsledkom preskúmania vykonaného príslušným orgánom na účely preukázania porušenia.
Návrh technickej normy je totiž na základe svojej povahy prípravným textom, ktorý sa môže vyvíjať a meniť. Kým uvedená technická norma nie je prijatá, nemôže porušiť pravidlá týkajúce sa voľného pohybu tovarov, služieb alebo slobody poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu.
Členský štát, ktorému je takéto stanovisko určené, teda nemôže byť zodpovedný za porušenie práva Únie, pretože v čase vydania podrobného stanoviska na základe smernice 98/34 existuje vnútroštátna technická norma len v štádiu návrhu (pozri v tomto zmysle analogicky uznesenie z 13. septembra 2000, Komisia/Holandsko, C‑341/97, Zb.,
EU:C:2000:434
, body 18 a 19). Opačný názor by viedol k tomu, že by podrobné stanovisko predstavovalo podmienečnú výzvu, ktorej existencia by závisela od opatrení, ktoré by dotknutý členský štát prijal v reakcii na toto stanovisko. Požiadavky právnej istoty, ktoré sú vlastné každému konaniu, ktoré sa môže vyvinúť do sporového konania, bránia takejto neistote (pozri v tomto zmysle analogicky uznesenie z 13. septembra 2000, Komisia/Holandsko, už citované,
EU:C:2000:434
, bod 20).
Skutočnosť, že smernica 98/34 stanovuje, že Komisia, ako aj ostatné členské štáty môžu vydať podrobné stanovisko k návrhu technickej normy oznamujúceho členského štátu, potvrdzuje, že vydanie podrobného stanoviska Komisiou nie je súčasťou preskúmania, ktoré by vykonala s cieľom preukázať porušenie. Členské štáty totiž môžu len oznámiť porušenie noriem Únie iným členským štátom, nemôžu však prijať odôvodnené stanovisko, ktorým Komisia formalizuje existenciu porušenia, ku ktorému podľa nej došlo. Podrobné stanovisko, či už je prijaté Komisiou alebo členským štátom, však predstavuje len formu oznámenia možného nesúladu návrhu technickej normy s právom Únie v oblasti voľného pohybu tovarov, voľného pohybu služieb alebo slobody poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu.
Z toho vyplýva, že podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 nie je súčasťou vyšetrovania, pretože nejde o rozhodnutie, ktorým sa konštatuje porušenie, ale o zaujatie predbežného, dočasného a konzultačného stanoviska Komisie, ktoré sa zakladá na analýze oznámeného návrhu technickej normy, pričom oznamujúcemu členskému štátu ponecháva úplnú možnosť uvedený návrh pred jeho prijatím zmeniť.
S ohľadom na vyššie uvedené úvahy nemožno oprávnene tvrdiť, že podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 je súčasťou vyšetrovania v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
Z dôvodov uvedených v bodoch 55 a 59 vyššie nemôže analogický prístup uplatnený Komisiou, ktorý smeruje k postaveniu postupu upraveného smernicou 98/34 na roveň konaniu o nesplnenie povinnosti a konaniu o kontrole štátnej pomoci, alebo na ich porovnanie, odôvodniť odmietnutie prístupu k dotknutému podrobnému stanovisku, keďže po skončení posledných uvedených konaní Komisia prijíma rozhodnutie o skončení dôkladného vyšetrovania, prípadne konštatovaním o nesplnení povinnosti členským štátom alebo konštatovaním o nezlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom.
Čo sa týka dôvodov uvádzaných Komisiou, podľa ktorých by zverejnenie dotknutého podrobného stanoviska počas doby zastavenia konania mohlo oslabiť vôľu dotknutého členského štátu spolupracovať s ňou v prostredí vzájomnej dôvery, a tým ohrozilo cieľ jej posúdenia, ktorým je zabezpečiť dodržiavanie práva Únie (pozri štvrtý odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia), treba poznamenať nasledujúce skutočnosti.
Ako vyplýva z odôvodnenia 5 smernice 98/34, oznámenie návrhov technickej normy a ich posúdenie majú za cieľ založiť spoluprácu medzi Komisiou a členskými štátmi, ako aj medzi členskými štátmi navzájom, aby sa im umožnilo odhaliť prípadné prekážky obchodu a prijať potrebné opatrenia na to, aby sa zabezpečilo, že príslušné opatrenia nenadobudnú účinnosť alebo že budú uvedené do súladu s právom Únie (pozri v tomto zmysle analogicky rozsudok z 30. apríla 1996, CIA Security International, C‑194/94, Zb.,
EU:C:1996:172
, body 40, 41 a 50).
Komisia však z cieľa spolupráce medzi ňou a členskými štátmi, ako aj medzi členskými štátmi navzájom, ktorý je predmetom postupu upraveného smernicou 98/34, nesprávne vyvodzuje, že zverejnenie dotknutého podrobného stanoviska počas doby zastavenia konania by mohlo oslabiť vôľu oznamujúceho členského štátu spolupracovať s Komisiou v prostredí vzájomnej dôvery, a tým ohrozilo cieľ jej posúdenia, ktorým je zabezpečiť dodržiavanie práva Únie (pozri štvrtý odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia).
V prvom rade totiž treba poznamenať, že smernica 98/34 ukladá členským štátom, ktoré zamýšľajú prijať technické normy patriace do pôsobnosti uvedenej smernice, povinnosť spolupracovať jednak s Komisiou a jednak s ostatnými členskými štátmi.
V praxi majú členské štáty na základe článkov 8 a 9 smernice 98/34 v prvom rade povinnosť oznámiť všetky návrhy technickej normy patriace do pôsobnosti uvedenej smernice, po druhé povinnosť zdržať sa prijatia uvedených návrhov najmenej počas troch mesiacov a po tretie v prípade, ak Komisia vydá podrobné stanovisko, povinnosť podať jej správu o opatreniach, ktoré navrhujú v dôsledku takéhoto podrobného stanoviska prijať.
Keďže spolupráca medzi Komisiou a dotknutým členským štátom, ktorá pozostáva z oznámenia a upovedomenia o ďalšom postupe v nadväznosti na podrobné stanovisko, nezávisí od vôle oznamujúceho členského štátu spolupracovať, ale táto povinnosť vyplýva zo smernice 98/34, nemôže zverejnenie podrobného stanoviska Komisie mať v zásade vplyv na uvedenú vôľu dotknutého členského štátu spolupracovať v rámci oznamovacieho postupu.
Po druhé treba pripomenúť, že podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 je skutočnosťou, ktorú vnútroštátny zákonodarca zohľadní pri prijímaní návrhu technickej normy. Podľa ustálenej judikatúry je možnosť občanov oboznámiť sa so základmi zákonodarných činností podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva (pozri analogicky rozsudky Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 49 vyššie,
EU:C:2008:374
, bod 46, a zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, Zb.,
EU:C:2013:671
, bod 33). Vzhľadom na posledné uvedené nie je potreba zabezpečiť vôľu oznamujúceho členského štátu spolupracovať s Komisiou v prostredí vzájomnej dôvery legitímnym dôvodom pre obmedzenie transparentnosti v procese prijímania technickej normy.
Po tretie treba tiež pripomenúť, že v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 sa podrobné stanovisko Komisie týkajúce sa návrhu technickej normy, ktorý jej bol oznámený, vydáva v štádiu pred prijatím uvedenej technickej normy.
Nemožno však predpokladať, že v prípade možného zverejnenia podrobného stanoviska vydaného Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 by bola oslabená vôľa členského štátu spolupracovať v rámci postupu upraveného touto smernicou. Okrem skutočnosti, že oznamujúci členský štát je povinný spolupracovať na základe smernice 98/34 (pozri body 68 až 70 vyššie), treba totiž poznamenať, že zverejnenie podrobného stanoviska je pre uvedený členský štát podnetom, aby ho náležite zohľadnil. V prípade, keď sa totiž prípadný nesúlad s právom Únie uvedený v tomto podrobnom stanovisku zverejní, uvedený členský štát bude ešte viac nútený buď vysvetliť dôvody, prečo sa domnieva, že pripravovaná technická norma nevytvára prekážku pre voľný pohyb tovarov, voľný pohyb služieb alebo pre slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu, alebo zmeniť návrh technickej normy, aby ju uviedol do súladu s právom Únie.
Zverejnenie podrobného stanoviska počas doby zastavenia konania teda umožňuje, na rozdiel od tvrdenia Komisie, posilniť spoluprácu medzi Komisiou, dotknutým členským štátom a ostatnými členskými štátmi.
Všeobecný súd v každom prípade pripomína, že ak sa inštitúcia rozhodne odmietnuť prístup k dokumentu, o ktorý bola požiadaná, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva (rozsudok zo 6. decembra 2012, Evropaïki Dynamiki/Komisia, T‑167/10,
EU:T:2012:651
, bod 64). V prejednávanej veci však Komisia konkrétne a presvedčivo nepreukázala, akým spôsobom by zverejnenie podrobného stanoviska počas doby zastavenia konania mohlo ohroziť vôľu Francúzskej republiky spolupracovať. Tvrdenie Francúzskej republiky, ktoré uviedla na pojednávaní, podľa ktorého netreba podceňovať destabilizačný aspekt zverejnenia prípadnej kritiky Komisie voči oznámenému návrhu technickej normy predtým, než mal členský štát možnosť na ňu reagovať, nie je podložené. Francúzska republika predovšetkým nevysvetlila, ktorý orgán by bol neoprávnene destabilizovaný z dôvodu zverejnenia stanoviska Komisie k zlučiteľnosti návrhu technickej normy s niektorými aspektmi práva Únie.
Napokon nemožno prijať ani tvrdenie Komisie, podľa ktorého by zverejnenie podrobného stanoviska, ktoré vydala v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 počas doby zastavenia konania, mohlo narušiť v budúcnosti komunikáciu medzi stranami (deviaty odsek bodu 3 napadnutého rozhodnutia), pretože uvedený postup by prípadne mohol viesť k podaniu žaloby o nesplnenie povinnosti proti oznamujúcemu členskému štátu.
Treba totiž zdôrazniť, že povaha kontroly uskutočnenej Komisiou v rámci postupu podľa smernice 98/34 je úplne odlišná od kontroly uskutočnenej v rámci konania o nesplnenie povinnosti. Oznamovací postup zakotvený v smernici 98/34 je príkladom kontroly
ex ante
, ktorej cieľom je zabezpečiť, aby návrhy technických noriem, ktoré členské štáty zamýšľajú prijať, boli v súlade s právom Únie. Treba v tomto ohľade pripomenúť, že Komisia rozhodne o vydaní podrobného stanoviska len v tom prípade, ak by vnútroštátne opatrenie mohlo prípadne vytvoriť prekážku pre voľný pohyb tovarov, voľný pohyb služieb, ako aj slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu s cieľom zamedziť jej vzniku. Z toho vyplýva, že dotknutý členský štát sa nemôže počas tohto postupu stať zodpovedným za akékoľvek porušenie práva Únie, keďže jeho samotným účelom je predchádzať prípadným nesúladom návrhu technickej normy s právom Únie. Zaujatie stanoviska Komisiou preto nemôže byť záväzné a nemôže smerovať k uloženiu sankcie za určité správanie.
Naproti tomu konanie o nesplnenie povinnosti je klasickým príkladom kontroly
ex post
, ktorá spočíva v kontrole vnútroštátnych opatrení po ich prijatí členskými štátmi a ktorej cieľom je navrátiť dodržiavanie právneho poriadku (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Alber vo veci Komisia/Francúzsko, C‑230/99, Zb.,
EU:C:2000:603
, bod 28). Je síce pravda, že postup pred začatím súdneho konania stanovený konaním o nesplnení povinnosti predpokladá tiež fázu dialógu medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. Cieľom je však urovnanie sporu medzi Komisiou a dotknutým členským štátom zmierom a v prípade neúspechu zváženie podania žaloby na Súdny dvor z dôvodu nezlučiteľnosti vnútroštátneho opatrenia, ktoré sa stalo právoplatným a vyvoláva právne účinky na vnútornom trhu, s právom Únie.
V tomto ohľade treba pripomenúť, že podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 nie je výzvou na splnenie povinnosti, pretože v tomto štádiu uvedeného konania formálne neexistuje nijaký spor medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. Pokiaľ sa však technická norma len navrhuje, jej prípadná nezlučiteľnosť s právom Únie, na ktorú Komisia v takomto podrobnom stanovisku poukáže, nie je preukázaná a v tomto zmysle je len hypotetická.
Navyše postoj zaujatý Komisiou v podrobnom stanovisku, ktoré vydáva v rámci postupu upraveného smernicou 98/34, je dočasný v tom zmysle, že podľa článku 9 uvedenej smernice ide o predbežné stanovisko Komisie týkajúce sa aspektov, ktoré by prípadne mohli vytvárať prekážky pre voľný pohyb tovarov, voľný pohyb služieb, ako aj slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu, ktorým sa začína dialóg medzi Komisiou a dotknutým členským štátom (pozri článok 9 ods. 2 smernice 98/34). Dočasná povaha tohto podrobného stanoviska bráni tomu, aby mohlo ohroziť ďalšie diskusie v kontexte konania o nesplnenie povinnosti. Konanie o nesplnenie povinnosti totiž predovšetkým predpokladá, že Komisia svoj postoj zaujme vo výzve. Pokiaľ nedôjde k zaujatiu postoja Komisie, nemôže ohroziť rokovanie.
Komisia okrem toho nevysvetlila dôvod, prečo by skutočnosť, že výzva v rámci konania o nesplnenie povinnosti preberá údajné porušenia práva Únie, ktoré sú podobné porušeniam uvedeným v podrobnom stanovisku, ktoré vydáva v rámci postupu upraveného smernicou 98/34, zmenila povahu a priebeh konania o nesplnenie povinnosti a ohrozila prípadné rokovania medzi Komisiou a dotknutým členským štátom. Všeobecný súd v tejto súvislosti poznamenáva, že zverejnenie takéhoto podrobného stanoviska neumožňuje tretím osobám, ktoré nie sú účastníkmi konania o nesplnenie povinnosti, ako je žalobca, oboznámiť sa s obsahom výzvy. Žalobca sa môže o uvedenom obsahu nanajvýš dohadovať na základe podrobného stanoviska. Takéto dohady tretej osoby, ktorá nie je účastníkom konania o nesplnenie povinnosti, však nemôžu zmeniť povahu, predmet alebo priebeh uvedeného konania. Okrem toho Komisia neodôvodnila, prečo by takéto dohady tretej osoby v súvislosti s jej stanoviskom k zlučiteľnosti technickej normy s právom Únie v oblasti voľného pohybu tovarov, voľného pohybu služieb a slobody poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu, ohrozovali rokovania, ktoré by mohla viesť s dotknutým členským štátom.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že odôvodnené stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 vzhľadom na jeho obsah a súvislosti, za ktorých bolo vypracované, nie je súčasťou vyšetrovacej činnosti v zmysle článku 4 ods. 3 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Z toho vyplýva, že Komisia sa tým, že sa odvolala na článok 4 ods. 2 tretiu zarážku nariadenia č. 1049/2001, aby odmietla prístup k predmetnému podrobnému stanovisku, dopustila nesprávneho právneho posúdenia.
Subsidiárne treba zdôrazniť, že aj v prípade, ak by podrobné stanovisko vydané Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 bolo súčasťou vyšetrovacej činnosti podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, výnimka upravená v tomto ustanovení nemá za cieľ chrániť vyšetrovaciu činnosť ako takú, ale jej ciele (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, Zb.,
EU:T:2006:190
, bod 52, a zo 14. februára 2012, Nemecko/Komisia, T‑59/09, Zb.,
EU:T:2012:75
, bod 73 a citovanú judikatúru).
V tomto ohľade je teda potrebné pripomenúť, že cieľom postupu upraveného smernicou 98/34, a najmä cieľom podrobného stanoviska vydaného Komisiou v rámci uvedeného postupu, je predchádzať prijatiu technickej normy vnútroštátnym zákonodarcom, ktorá vytvára prekážku pre voľný pohyb tovarov alebo voľný pohyb služieb alebo slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu (pozri bod 37 vyššie).
Treba preto určiť, či zverejnenie podrobného stanoviska vydaného Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 počas doby zastavenia konania, môže mať vplyv na cieľ uvedený v bode 85 vyššie.
Treba zdôrazniť, že zverejnenie podrobného stanoviska vydaného Komisiou v rámci postupu upraveného smernicou 98/34 počas doby zastavenia konania, nevyhnutne neohrozuje cieľ tohto postupu. Skutočnosť, že Komisia zverejní svoje podrobné stanovisko, podľa ktorého môžu aspekty návrhu technickej normy prípadne vytvárať prekážky pre voľný pohyb tovaru, voľný pohyb služieb, ako aj pre slobodu poskytovateľov služieb usadiť sa v rámci vnútorného trhu (pozri článok 9 ods. 2 smernice 98/34), neohrozuje cieľ, ktorým je prijatie vnútroštátnej technickej normy, ktorá bude v súlade s právom Únie. Naopak, takéto zverejnenie bude dotknutý členský štát vnímať ako ďalší podnet na to, aby sa ubezpečil o zlučiteľnosti jeho technickej normy s ustanoveniami práva Únie, ktoré upravujú tieto základné slobody.
Z tých istých dôvodov, ktoré boli uvedené v bodoch 67 až 82 vyššie, treba odmietnuť tvrdenia Komisie a Francúzskej republiky založené na riziku oslabenia spolupráce členského štátu a začatia konania o nesplnenie povinnosti v prípade zverejnenia podrobného stanoviska.
S ohľadom na vyššie uvedené je potrebné zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom zamieta prístup k dotknutému podrobnému stanovisku na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
Nie je preto potrebné rozhodnúť o otázke, či s ohľadom na povahu dotknutého podrobného stanoviska mohla Komisia počas doby prerušenia konania vychádzať zo všeobecnej domnienky, podľa ktorej by zverejnenie uvedeného stanoviska ohrozilo ciele vyšetrovania, ani o druhom a treťom žalobnom dôvode uvádzanom žalobcom.
O trovách
Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom žalobcu.
Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. Francúzska republika, Fínska republika a Švédske kráľovstvo tak znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Rozhodnutie Európskej komisie z 27. júna 2012, ktorým bol po dobu zastavenia konania odmietnutý prístup k podrobnému stanovisku Komisie k návrhu nariadenia týkajúceho sa obsahu a podmienok predloženia výročného vyhlásenia o látkach v stave nanočastíc (2011/673/F), ktoré jej oznámili francúzske orgány podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/34/ES z 22. júna 1998 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 98/48/ES z 20. júla 1998, sa zrušuje.

2.
Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli C. Schlyterovi.

3.
Francúzska republika, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 16. apríla 2015.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.