CELEX: 62011CJ0280
Recurso de casación
Derecho de acceso a los documentos de las instituciones
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Artículo 4, apartado 3, párrafo primero
Protección del proceso de toma de decisiones de las instituciones
Nota del Secretario General del Consejo sobre las propuestas presentadas en el marco del procedimiento legislativo de revisión del mismo Reglamento nº 1049/2001
Acceso parcial
Denegación de acceso a los datos relativosa la identidad de los Estados miembros autores de las propuestas

Mediante su recurso de casación, el Consejo de la Unión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 22 de marzo de 2011, Access Info Europe/Consejo (
T-233/09, Rec. p. II-1073
; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), en virtud de la cual éste anuló la Decisión del Consejo, de 26 de febrero de 2009 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), por la que se deniega a Access Info Europe (en lo sucesivo, «Access Info») el acceso a determinada información contenida en una nota de 26 de noviembre de 2008 dirigida por el Secretario General del Consejo al grupo de trabajo sobre la información instituido en el seno del Consejo, en relación con la propuesta de un nuevo reglamento relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo, «documento solicitado»).
Marco jurídico
El sexto considerando del Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
), está redactado en los siguientes términos:
«Se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, incluso por delegación de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones. Se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible.»
En el artículo 1 de dicho Reglamento se dispone que:
«El objeto del presente Reglamento es:
a)
definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión […] de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos.
[…]»
El artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento reza como sigue:
«Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.»
Antecedentes del litigio
Mediante correo electrónico de 3 de diciembre de 2008, Access Info pidió al Consejo acceder al documento solicitado. Ese documento recoge las propuestas de enmiendas o de nuevas redacciones comunicadas por varios Estados miembros en la reunión de 25 de noviembre de 2008 del grupo de trabajo sobre la información, al que se ha hecho referencia en el apartado 1 de la presente sentencia.
Mediante la decisión impugnada, el Consejo concedió un acceso parcial al documento solicitado. En particular, dicha institución remitió a Access Info una versión de ese documento que no permitía identificar a los Estados miembros autores de las citadas propuestas.
El Consejo justificó su negativa a comunicar las identidades de los Estados miembros en cuestión amparándose en la excepción recogida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, por considerar que la divulgación de esas identidades perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones, y que no era exigida por un interés público superior. En efecto, habida cuenta del carácter preliminar de las discusiones que se desarrollaban en aquel momento, la divulgación de las identidades de los Estados miembros de que se trata habría reducido el margen de maniobra de las delegaciones durante las negociaciones que caracterizan el procedimiento legislativo en el seno del Consejo, perjudicando la capacidad de éste para para alcanzar un compromiso.
El 26 de noviembre de 2008, es decir, el mismo día de la redacción del documento solicitado, el público pudo acceder a una versión íntegra de éste en el sitio de Internet de la organización Statewatch, sin que se hubiera autorizado esa divulgación (en lo sucesivo, «divulgación no autorizada»).
Sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 12 de junio de 2009, Access Info interpuso contra la Decisión impugnada un recurso de anulación, que fue estimado por la sentencia recurrida.
Con carácter preliminar, el Tribunal General expuso los principios fundamentales en materia de acceso a los documentos. En particular, en los apartados 55 a 58 de esa sentencia, recordó que el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas y que el artículo 1 del Reglamento n
o
1049/2001 trata de garantizar un derecho de acceso que sea lo más amplio posible, de modo que las excepciones a este derecho enumeradas en su artículo 4 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. Tales principios tienen especial relevancia cuando el Consejo actúa, como en el presente litigio, en su capacidad legislativa.
Seguidamente, en los apartados 59 y 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General precisó que el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción a la divulgación no basta para justificar la aplicación de ésta, ya que esa aplicación sólo se justifica si el acceso a ese documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido. Además, ese riesgo no puede ser puramente hipotético y debe ser razonablemente previsible. Corresponde a la institución afectada sopesar el interés específico que debe protegerse negando la divulgación de una parte del documento solicitado, a saber, la identidad de los Estados miembros autores de las propuestas, y el interés general en que ese documento sea accesible en su totalidad.
Aplicando esos principios, el Tribunal General, en los apartados 68 a 80 de la sentencia recurrida, examinó la principal razón alegada por el Consejo para justificar el carácter parcial de la divulgación del documento solicitado, a saber, que la presunta reducción del margen de maniobra de las delegaciones en el seno del Consejo resultante de la divulgación de la identidad de los Estados miembros responsables de las propuestas haría que la presión ejercida por el público fuera tal que ya no sería posible que una delegación de dichos Estados presentara una propuesta con la intención de restringir la transparencia.
En primer lugar, en los apartados 69 a 74 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró, ante todo, que es precisamente el principio de la legitimidad democrática el que impone a los autores de las propuestas contenidas en el documento solicitado que respondan de sus actos frente al público, máxime cuando ese documento se refiere al procedimiento legislativo. A continuación, el Tribunal General consideró que la divulgación de las identidades de los autores de una propuesta no impide a las delegaciones apartarse de ellas posteriormente. En efecto, una propuesta se hace para ser discutida, con independencia de que sea anónima o no, y no está destinada a mantenerse inalterada tras esa discusión una vez que se conozca la identidad de su autor. La opinión pública es perfectamente capaz de comprender esta característica de las propuestas en el procedimiento legislativo. Además, según el Tribunal General, no puede presumirse que la opinión pública en su conjunto sea contraria a la limitación del principio de transparencia. Por último, el Tribunal General estimó que la propia divulgación no autorizada no tuvo consecuencias perjudiciales sobre el proceso de toma de decisiones del Consejo.
En segundo lugar, el Tribunal General, en los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida, rechazó la alegación del Consejo según la cual procede tener en cuenta el carácter preliminar de las discusiones para apreciar el riesgo de perjuicio al proceso de toma de decisiones vinculado a la disminución del margen de maniobra de los Estados miembros. Según el Tribunal General, el carácter preliminar de las discusiones no permite justificar, por sí mismo, la aplicación de la excepción recogida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, dado que dicha disposición no opera ninguna distinción en función de la fase en la que se encuentren las discusiones.
En tercer lugar, el Tribunal General, en los apartados 77 y 78 de la citada sentencia, desestimó la alegación según la cual debería tenerse en cuenta la naturaleza particularmente sensible de las propuestas realizadas por las delegaciones de los Estados miembros en el caso de autos. A este respecto, el Tribunal General señaló que las propuestas de enmiendas en cuestión se integran en el normal desarrollo del procedimiento legislativo. Por consiguiente, esas cuestiones no son particularmente sensibles en el sentido de que, en caso de divulgación de la identidad de los autores de las propuestas, se comprometería un interés fundamental de la Unión o de los Estados miembros, toda vez que lo que se discute no es el contenido de las propuestas realizadas por los Estados miembros, sino únicamente la identificación de las delegaciones autoras de tales propuestas. Además, el Tribunal General consideró que es un rasgo propio del debate democrático que una propuesta de modificación de un proyecto de reglamento pueda ser objeto tanto de comentarios positivos como de comentarios negativos por parte del público y de los medios de comunicación.
En cuarto lugar, el Tribunal General, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, rechazó la alegación según la cual la duración poco frecuente del procedimiento para la aprobación del nuevo reglamento en materia de acceso a los documentos se debía a las dificultades que la divulgación no autorizada conllevó para las negociaciones. En realidad, según el Tribunal General, son otros motivos de naturaleza política y jurídica los que permiten explicar la duración del procedimiento legislativo.
Por último, el Tribunal General, en los apartados 82 y 83 de la sentencia recurrida, rechazó la alegación del Consejo que trataba de demostrar que la menor exhaustividad de los informes de las reuniones de sus grupos de trabajo, en particular por lo que se refiere a la identificación de las delegaciones, era debida a la divulgación no autorizada. A este respecto, el Tribunal General señaló que ese cambio también podía explicarse por la interposición de un recurso contra la decisión impugnada por parte de Access Info. Declaró que, en cualquier caso, confirmaba la inexistencia de una relación de causalidad entre la divulgación al público de la identidad de las delegaciones y el perjuicio grave al proceso de toma de decisiones un documento posterior a la divulgación no autorizada, que no se limita a indicar de manera anónima propuestas de modificación del texto legislativo, sino que precisa la identidad de las delegaciones, al menos en la versión original de ese documento.
Sobre la base, entre otras, de las consideraciones anteriores, el Tribunal General estimó el recurso y anuló la Decisión impugnada.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
Mediante auto de 17 de octubre de 2011, por un lado, el Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República Checa y el Reino de España en apoyo de las pretensiones del Consejo y, por otra, la intervención del Parlamento Europeo en apoyo de las pretensiones de Access Info. Mediante auto de 2 de febrero de 2012, el Tribunal de Justicia admitió la intervención de la República Francesa en apoyo de las pretensiones del Consejo.
El Consejo, la República Checa, la República Helénica, el Reino de España y la República Francesa solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Resuelva definitivamente las cuestiones objeto del presente recurso de casación.
—
Condene a Access Info al pago de las costas de las dos instancias.
Access Info y el Parlamento solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas al Consejo.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, el Consejo formula, fundamentalmente, tres motivos.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo, el Consejo, apoyado en ese punto por el Reino de España, alega que el Tribunal General no ha respetado el equilibrio propugnado tanto por el Derecho primario –artículo 207 CE, apartado 3, y artículo 255 CE, aplicables
ratione temporis
– como por el Derecho derivado –sexto considerando y artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001– entre, por una parte, el derecho de acceso más amplio para los documentos que se refieren a la actividad legislativa de las instituciones y, por otra, la necesidad de preservar la eficacia del proceso de toma de decisiones. Afirma que, en particular, el Tribunal General, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, interpretó el citado artículo 4, apartado 3, párrafo primero, concediendo una consideración indebida y excesiva a la transparencia del proceso de toma de decisiones, sin tener en cuenta en modo alguno las exigencias que resultan de la eficacia de éste.
Más específicamente, el Consejo, apoyado a este respecto por la República Checa, la República Helénica y el Reino de España, aduce que su procedimiento legislativo es muy fluido y requiere una gran flexibilidad por parte de los Estados miembros para que éstos puedan modificar sus posiciones iniciales, incrementando así al máximo la posibilidad de alcanzar un acuerdo. Para garantizar un «espacio de negociación» y preservar así la eficacia de ese procedimiento legislativo, considera que es necesario garantizar a dichos Estados el máximo margen de maniobra en las discusiones y ello desde las primeras fases del procedimiento. Ahora bien, a su juicio, ese margen de maniobra se reduciría si la identidad de las delegaciones se divulgara en una fase del procedimiento demasiado temprana, ya que ello conllevaría que la opinión pública ejerciera una presión que privaría a las propias delegaciones de la flexibilidad necesaria para garantizar la eficacia del proceso de toma de decisiones del Consejo.
A este respecto, la República Checa y el Reino de España añaden que, en el presente asunto, la divulgación de la identidad de las delegaciones no era necesaria para conseguir el objeto del Reglamento n
o
1049/2001. Aseveran que, en efecto, el acceso completo al contenido del documento solicitado sería suficiente para garantizar el debate democrático sobre las cuestiones a las que afecta ese documento. Además, la única consecuencia de una divulgación de la identidad de las delegaciones habría sido la de permitir que se ejerciera presión no sobre el Consejo, sino sobre los Estados miembros.
Access Info replica que, con arreglo a su primer motivo, el Consejo sólo critica tres apartados de la sentencia recurrida, a saber, por una parte, los apartados 57 y 58 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal General sólo se limitó a recordar la jurisprudencia pertinente y, por otra, el apartado 69 de dicha sentencia, de conformidad con el cual, según Access Info, apoyada a este respecto por el Parlamento, el Tribunal General procede precisamente a una ponderación entre las exigencias de la transparencia y la de la protección del proceso de toma de decisiones, concluyendo que la divulgación de las identidades de los Estados miembros afectados no podía, en el presente asunto, perjudicar el proceso de toma de decisiones del Consejo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Para pronunciarse sobre el presente motivo, procede recordar que, a tenor de su primer considerando, el Reglamento n
o
1049/2001 se inscribe en la voluntad expresada en el artículo 1 TUE, párrafo segundo, de marcar una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. Como recuerda el segundo considerando de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C-39/05 P y C-52/05 P, Rec. p. I-4723
, apartado 34; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P, Rec. p. I-8533
, apartado 68, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C-506/08 P, Rec. p. I-6237
, apartado 72).
A tal efecto, el Reglamento n
o
1049/2001 tiene por objeto, como indican su cuarto considerando y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencias, antes citadas, Suecia y Turco/Consejo, apartado 33; Suecia y otros/API y Comisión, apartado 69, y Suecia/MyTravel y Comisión, apartado 73).
Es cierto que este derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado. Más concretamente, y de conformidad con su undécimo considerando, el citado Reglamento establece, en su artículo 4, un régimen de excepciones que autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artículo (véanse las sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C-266/05 P, Rec. p. I-1233
, apartado 62; Suecia y otros/API y Comisión, antes citada, apartados 70 y 71, y Suecia/MyTravel y Comisión, antes citada, apartado 74).
No obstante, dado que tales excepciones invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencias, antes citadas, Sison/Consejo, apartado 63; Suecia y Turco/Consejo, apartado 36; Suecia y otros/API y Comisión, apartado 73, y Suecia/MyTravel y Comisión, apartado 75).
De este modo, por una parte, cuando la institución afectada decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, antes citada, apartado 76 y la jurisprudencia citada).
Por otra parte, cuando una institución aplica una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001, le corresponde ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del Reglamento n
o
1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, apartado 45).
Por otro lado, el Tribunal de Justicia también ha declarado que estas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa, como resulta del sexto considerando del Reglamento n
o
1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso. La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos (sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, apartado 46).
El primer motivo, en virtud del cual el Consejo alega fundamentalmente que el Tribunal General no tomó en consideración en modo alguno las exigencias vinculadas a la protección de su proceso de toma de decisiones, debe examinarse sobre la base de estos principios.
Ahora bien, es preciso señalar que el Tribunal General, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, recordó precisamente, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el apartado 30 de la presente sentencia, que el acceso del público al contenido íntegro de los documentos del Consejo constituye el principio y que ese principio va acompañado de excepciones que deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto.
Contrariamente a lo que alega el Consejo, el Tribunal General tomó en cuenta las exigencias vinculadas a la eficacia del proceso de toma de decisiones. En efecto, en los apartados 69 a 83 de la sentencia recurrida, efectuó un examen pormenorizado de las alegaciones formuladas por el Consejo para justificar la aplicación en el presente asunto de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones de la institución afectada.
Así pues, lejos de romper el equilibrio entre el principio de transparencia y la preservación de la eficacia del proceso de toma de decisiones del Consejo, el Tribunal General, con arreglo a los principios recordados en los apartados 31 a 33 de la presente sentencia, examinó, en cuanto al fondo, todas las alegaciones formuladas por el Consejo para justificar la aplicación en el presente asunto de la excepción recogida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001.
Tras examinar tales alegaciones y considerar que ninguna de ellas permitía demostrar que la divulgación de la información relativa a la identidad de los Estados miembros de que se trata habría causado un riesgo concreto de menoscabo grave al interés protegido por la excepción en cuestión, el Tribunal General concluyó, en el apartado 84 de la sentencia recurrida, que el Consejo infringió el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 al oponerse, en la decisión impugnada, a la divulgación de esa información.
Por otra parte, en la medida en que podría entenderse que la censura del Consejo se dirigía a poner en tela de juicio la apreciación de tales alegaciones efectuada por el Tribunal General, es preciso señalar que el Consejo, en apoyo del presente motivo, no invoca ningún elemento para desvirtuar la conclusión del Tribunal General según la cual las alegaciones del Consejo en primera instancia no estaban suficientemente fundamentadas para demostrar que la divulgación de la información relativa a la identidad de los Estados miembros en cuestión habría causado un riesgo concreto de menoscabo grave al proceso de toma de decisiones del Consejo.
Por último, en cuanto a la alegación de la República Checa y del Reino de España según la cual la divulgación de la identidad de las delegaciones no era necesaria para conseguir el objetivo del Reglamento n
o
1049/2001, basta con señalar que, como se ha recordado en el apartado 28 de la presente sentencia, el artículo 1 del Reglamento n
o
1049/2001 tiene por objeto conferir al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos. A la luz de estos principios, el Tribunal General precisó acertadamente, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, que el Reglamento n
o
1049/2001 trata de garantizar el acceso del público al contenido íntegro de los documentos del Consejo, incluida en este asunto la identidad de los autores de las diferentes propuestas, de manera que el acceso completo a los citados documentos únicamente puede ser limitado sobre la base de excepciones a ese derecho contenidas en dicho Reglamento, que deben, a su vez, basarse en un riesgo concreto de menoscabo de los intereses que protegen. Habida cuenta de que el Tribunal General ha excluido, en el presente litigio, la existencia de tal riesgo, no puede considerarse que un acceso parcial al documento solicitado sea suficiente para perjudicar el objetivo perseguido por ese Reglamento.
En tales circunstancias, debe desestimarse el primer motivo de casación por infundado.
Sobre el tercer motivo
Alegaciones de las partes
Mediante su tercer motivo, que es preciso examinar en segundo lugar y está formado por tres partes, el Consejo reprocha al Tribunal General haber incurrido en varios errores de Derecho que le llevaron a concluir que dicha institución no había demostrado «de forma suficiente tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico» el riesgo de perjuicio grave a su proceso de toma de decisiones.
Mediante la primera parte de su tercer motivo, el Consejo, apoyado por la República Helénica y por el Reino de España, reprocha al Tribunal General haber exigido, en los apartados 73 y 74 de la sentencia recurrida, la prueba de un perjuicio real al interés protegido por la excepción de que se trata. Pues bien, según el Consejo, a efectos de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, el mero riesgo de perjuicio basta para justificar el recurso a dicha excepción, de modo que la institución que recibe una solicitud de acceso a los documentos debe limitarse a demostrar la probabilidad de que de la divulgación de ese documento resulte un perjuicio al proceso de toma de decisiones de dicha institución.
Por su parte, Access Info y el Parlamento sostienen que el Tribunal General, lejos de exigir al Consejo que le aportara la prueba de un perjuicio real al proceso de toma de decisiones, se limitó únicamente a examinar, en los citados apartados 73 y 74, la alegación planteada por el propio Consejo según la cual el proceso de toma de decisiones de esta institución sufrió un perjuicio real y concreto debido a la divulgación no autorizada.
Mediante la segunda parte de su tercer motivo, el Consejo, apoyado en este punto por la República Helénica, considera que el Tribunal General, en el apartado 76 de la sentencia recurrida, no tuvo en cuenta debidamente la importancia del estado de las discusiones para apreciar el riesgo de grave perjuicio al proceso de toma de decisión representado por la divulgación de la identidad de las delegaciones. Según el Consejo, reconocer al público un derecho a controlar el conjunto de los trabajos preparatorios durante todo el proceso de toma de decisiones disuadiría a las delegaciones de expresar sus puntos de vista en la fase inicial del procedimiento. Aduce que, en efecto, habida cuenta de las especificidades vinculadas al funcionamiento del Consejo, esas opiniones, sobre todo cuando se refieren a expedientes técnicos, tienen con frecuencia un carácter exploratorio y no reflejan necesariamente la posición precisa y definitiva del Estado miembro del que emanan esas delegaciones, de modo que tales opiniones pueden sufrir alteraciones a lo largo del procedimiento. Sostiene que reconocer un control a partir de esa fase preliminar del procedimiento tendría como consecuencia que las delegaciones sólo expresarían su punto de vista después de haber obtenido, por parte de sus gobiernos nacionales respectivos, una posición de negociación, lo que podría hacer que el proceso de toma de decisiones fuera más rígido.
En respuesta a estas alegaciones, Access Info afirma, en primer lugar, que el Consejo no ha precisado en qué consisten las supuestas especificidades de su proceso de toma de decisiones. Seguidamente, asevera que el Consejo no formuló antes de la fase de casación la alegación relativa a una supuesto perjuicio a la posibilidad, para las delegaciones de los Estados miembros, de modificar su punto de vista durante el procedimiento. Arguye que, en cualquier caso, como el Tribunal General declaró en el apartado 76 de la sentencia recurrida, el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 no menciona la fase de las negociaciones como criterio que deba tenerse en cuenta para justificar la aplicación de la excepción del derecho de acceso. Sostiene que, ciertamente, ese elemento podría ser considerado a efectos de evaluar el riesgo de menoscabo al interés protegido por esa disposición. Sin embargo, la identificación de las delegaciones que presentan propuestas en una fase inicial de las discusiones no puede impedir que esas delegaciones puedan posteriormente cambiar su posición. Por último, Access Info señala que es precisamente en esa fase inicial del procedimiento cuando las exigencias de transparencia son mayores. En efecto, en una fase en que ya hayan tenido lugar las discusiones y se hayan alcanzado las posiciones de compromiso, la transparencia y el debate público ya no tienen utilidad alguna.
Mediante la tercera parte de su tercer motivo, el Consejo, sostiene, fundamentalmente, que, contrariamente a los requisitos exigidos por el apartado 69 de la sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, en los apartados 72 y 79 a 83 de la sentencia recurrida el Tribunal General no tuvo en cuenta debidamente el carácter sensible del documento solicitado para apreciar el riesgo de perjuicio grave al proceso de toma de decisiones causado por la divulgación completa de ese documento. Según el Consejo, el carácter sensible de dicho documento resulta, en el presente litigio, del hecho de que las propuestas de que se trata se refieren a las excepciones al principio de trasparencia que el nuevo reglamento sobre el acceso a los documentos debía prever. Además, afirma que confirman la sensibilidad de esas cuestiones, por una parte, por el hecho de que los tribunales de la Unión se han pronunciado recientemente sobre la interpretación de esas excepciones y, por otra, por el debate y las presiones de la opinión pública que esas cuestiones suscitan.
En apoyo de esta parte, el Consejo formula varias alegaciones. En primer lugar, sostiene que la sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, permite a la institución alegar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 cuando el acto solicitado tiene un carácter particularmente sensible. Afirma que, ahora bien, el Tribunal General interpretó, en el apartado 78 de la sentencia recurrida, que esa disposición sólo era aplicable cuando se discutía un interés fundamental de la Unión o de los Estados miembros. Sostiene que dicha interpretación no es respaldada ni por la redacción de la mencionada disposición o de otras partes del Reglamento, ni por la propia sentencia Suecia y Turco/Consejo. Además, esa interpretación, junto con el elevado nivel de prueba exigido por el Tribunal General para demostrar ese perjuicio, haría casi imposible que se invocara dicha disposición.
A continuación, para subrayar aún más el carácter sensible de las cuestiones controvertidas, el Consejo reprocha al Tribunal General que incurrió en error al considerar, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, que la duración poco frecuente del procedimiento legislativo se debía a motivos de naturaleza política y jurídica vinculados a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, a las elecciones al Parlamento y a la renovación de la Comisión. El Consejo, refiriéndose a determinados cambios producidos en las modalidades de redacción de documentos procedentes de sus grupos de trabajo a partir del segundo semestre del año 2008 –es decir, tras la divulgación no autorizada– afirma que, en realidad, ese retraso se debe al menos en parte a la disminución de la exhaustividad y a la falta de franqueza en el marco de las discusiones que siguieron a la divulgación no autorizada, lo que se tradujo en una pérdida de eficacia del proceso de toma de decisiones en el seno de la institución.
Por último, asegura que el bloqueo del expediente legislativo en cuestión se debe asimismo, al menos parcialmente, al hecho de que los Estados miembros, precisamente debido a la divulgación no autorizada, tuvieron grandes dificultades para apartarse de sus posiciones iniciales de negociación. En particular, las delegaciones de los Estados que querían proponer modificaciones que la opinión pública podía percibir que restringirían el derecho de acceso del público fueron reticentes a hacerlo. El Consejo alega que el Tribunal General se equivocó al no reconocer que la divulgación no autorizada causó esos efectos negativos sobre el proceso de toma de decisiones del Consejo. Sostiene que, por una parte, el Tribunal General incurrió en error al considerar infundada esa alegación, en el apartado 72 de la sentencia recurrida, dado que una de las propuestas en cuestión, posterior a la divulgación no autorizada, restringía el derecho de acceso del público, mientras que esa propuesta, contrariamente a lo que el Tribunal General sostuvo, no había sido presentada por la delegación de un Estado miembro, sino por la propia Comisión. Aduce que, por otra parte, el Tribunal General, en los apartados 82 y 83 de la sentencia recurrida, rechazó equivocadamente los elementos presentados por el Consejo para explicar la mínima exhaustividad de los informes del expediente de que se trata y que se refieren a la identificación nominativa de las delegaciones en los grupos de trabajo. Mientras que el Tribunal General explicó ese hecho por la interposición del recurso de que conoció, según el Consejo, dado el carácter sensible de las cuestiones controvertidas, ese cambio se debe precisamente a la divulgación no autorizada. El Consejo ilustra esa disminución del nivel de detalle mencionando un informe con fecha de julio de 2009 del grupo de trabajo de que se trata, en el que ya no se mencionaba la identidad de las delegaciones y se recurría a expresiones del tipo «cierto número de delegaciones» y «otras delegaciones».
Access Info replica, en primer lugar, que el Tribunal General se refirió a una situación en la que se discute un «interés fundamental de la Unión o de los Estados miembros» solamente para dar un ejemplo de una situación en la que podría considerarse que una cuestión es «particularmente sensible», sin exigir que sólo tales situaciones puedan considerarse sensibles. A continuación, alega que, contrariamente al documento controvertido en el asunto en el que recayó la sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, el documento solicitado no contiene dictámenes jurídicos sino simplemente propuestas de modificaciones de un proyecto de legislación. Access Info añade, por último, que el Consejo no motivó su negativa de forma circunstanciada, mientras que la citada sentencia Suecia y Turco/Consejo lo exige.
Access Info considera, además, que debe declararse la inadmisibilidad de la tercera parte del tercer motivo del Consejo en la medida en que cuestiona la apreciación del Tribunal General en cuanto al carácter sensible del documento solicitado y por lo que se refiere a los motivos que justificarían una duración poco habitual del procedimiento legislativo de que se trata. En cualquier caso, Access Info, apoyada en esencia por el Parlamento, considera en primer lugar que el Consejo fundamenta el carácter sensible de las cuestiones que son objeto del documento solicitado en que esas cuestiones suscitan un debate público y en que son objeto de una jurisprudencia de los tribunales de la Unión. Ahora bien, según Access Info, el Consejo no fundamentó sus afirmaciones al respecto. Aduce que, además, una gran parte de los procedimientos legislativos versa sobre cuestiones que pueden dar lugar a presiones de grupos de intereses o a debates en los medios de comunicación. Sin embargo, ello es precisamente lo que implica la transparencia y la democracia y no demuestra el carácter sensible de una cuestión que justifica el tratamiento confidencial de un documento como el solicitado. Por otro lado, aduce que, si las cuestiones fueran sensibles hasta ese extremo, no serían sólo las identidades de los Estados miembros, sino también el contenido de las propuestas lo que no debería ser divulgado. En segundo lugar, Access Info rebate la alegación del Consejo según la cual el retraso poco habitual en el procedimiento legislativo de que se trata estaría motivado por la divulgación no autorizada. Afirma que, en realidad, el retraso también podría ser perfectamente justificado por la falta de un acuerdo político entre el Consejo y el Parlamento en relación con la revisión del Reglamento. En tercer lugar, Access Info rechaza que la divulgación no autorizada haya supuesto cambios en los pormenores de los informes del grupo de trabajo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En cuanto a la primera parte del tercer motivo del Consejo, es preciso señalar que ésta procede de una lectura errónea de la sentencia recurrida.
En efecto, el Tribunal General, en el apartado 59 de dicha sentencia, precisó acertadamente que la aplicación de las excepciones al derecho de acceso se justifica cuando concurra un riesgo de perjuicio a uno de los intereses protegidos, riesgo que debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.
Para comprobar si existía ese riesgo en aquel litigio, en primer lugar, el Tribunal General declaró en los apartados 70 a 72 de la sentencia recurrida, que el Consejo no había demostrado la premisa sobre la cual basó sus alegaciones, a saber, el hecho de que la divulgación de la identidad de las delegaciones tendría como consecuencia que la presión ejercida por el público fuera tan grande que tales delegaciones ya no podrían presentar una propuesta que limitara la transparencia. Al no quedar probada esa circunstancia, el Tribunal General consideró acertadamente que la divulgación de la identidad de las delegaciones que deseen formular tales propuestas no podía perjudicar el proceso de toma de decisiones del Consejo.
Seguidamente, el Tribunal General examinó, en los apartados 73 y 74 de la sentencia recurrida, la alegación –que figura en el apartado 50 de dicha sentencia y que el Consejo no critica– según la cual la divulgación no autorizada «tuvo repercusiones negativas sobre la sinceridad y la exhaustividad en las discusiones en el grupo de trabajo del Consejo, impidiendo que las delegaciones consideraran soluciones o modificaciones diferentes para alcanzar una convergencia de opiniones sobre las cuestiones más controvertidas».
Ahora bien, en los citados apartados 73 y 74, el Tribunal General se limitó a responder a ese motivo y concluyó que, contrariamente a las alegaciones del Consejo, la citada divulgación no podía, en el caso de autos, perjudicar el proceso de toma de decisiones de esa institución.
En estas circunstancias, debe desestimarse la primera parte del tercer motivo por infundada.
Por lo que se refiere a la segunda parte del presente motivo, según la cual el Tribunal General no tuvo en cuenta la importancia del estado de las discusiones para apreciar el riesgo de perjuicio grave al proceso de toma de decisiones del Consejo que representa la divulgación íntegra de las posiciones de las delegaciones, cabe señalar que esa parte procede asimismo de una lectura errónea de la sentencia recurrida.
En efecto, el Tribunal General, en el apartado 76 de esa sentencia, precisó que el carácter preliminar de las discusiones no permite justificar, como tal, la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001. Así pues, al haber excluido el Tribunal General que las otras alegaciones del Consejo pudieran demostrar un riesgo de perjuicio a su proceso de toma de decisiones, consideró acertadamente que la mera circunstancia de que la solicitud de divulgación se presentara en una fase muy temprana del procedimiento legislativo no era suficiente para permitir la aplicación de esa excepción.
Por consiguiente, la segunda parte es infundada.
Por último, en cuanto a la tercera parte del tercer motivo presentado por el Consejo, es preciso señalar, en primer lugar, que cuando el Tribunal General, en el apartado 78 de la sentencia recurrida, consideró que las cuestiones objeto del documento solicitado no eran particularmente sensibles, no se refirió a la sentencia Suecia y Turco/Consejo, antes citada, y ello acertadamente, ya que en el apartado 69 de dicha sentencia, en el que se basa esa parte, afecta sólo a documentos específicos, a saber, dictámenes jurídicos. En el presente caso, no sólo el documento solicitado se elaboró en el marco de un procedimiento legislativo, sino que no pertenece a ninguna categoría de documentos a la que el Reglamento n
o
1049/2001 reconozca un interés digno de ser específicamente protegido, como los dictámenes jurídicos.
En cualquier caso, aun suponiendo que el Tribunal General se equivocara al considerar que el criterio que debe aplicarse para determinar el carácter particularmente sensible de un documento es el de que el riesgo de divulgación de ese documento comprometa un interés fundamental de la Unión o de los Estados miembros, es preciso señalar que, en el apartado 77 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no se basó en ese criterio para excluir, en el presente litigio, el carácter particularmente sensible del documento solicitado. A tal fin, en efecto, consideró que las distintas propuestas de enmienda o de nueva redacción realizadas por las cuatro delegaciones de los Estados miembros que se mencionan en el documento solicitado se integraban en el desarrollo normal del procedimiento legislativo, lo que implica que tales propuestas no podían considerarse sensibles, no ya atendiendo a un mero criterio vinculado al menoscabo de un interés fundamental de la Unión o de los Estados miembros, sino con arreglo a ningún otro criterio.
Por consiguiente, el Consejo reprocha equivocadamente al Tribunal General que no tuviera en cuenta el carácter particularmente sensible del documento solicitado.
En segundo lugar, en cuanto a las otras alegaciones formuladas por el Consejo en apoyo de la tercera parte de su tercer motivo, procede recordar la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en virtud de la cual del artículo 256 TFUE y del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resulta que el Tribunal General es el único competente, por una parte, para pronunciarse sobre los hechos, salvo en el caso en que la inexactitud material de sus declaraciones resulte de los documentos que figuran en el expediente que le han sido presentados, y, por otra parte, para apreciar esos hechos. Una vez que el Tribunal General ha comprobado o apreciado los hechos, el Tribunal de Justicia es competente para ejercer, con arreglo al artículo 256 TFUE, un control sobre la calificación jurídica de esos hechos y las consecuencias jurídicas que el Tribunal General haya deducido de los mismos. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre los hechos ni, en principio, para examinar las pruebas que el Tribunal General haya admitido en apoyo de esos hechos. Así pues, esta valoración no constituye, salvo en caso de desnaturalización de dichas pruebas, una cuestión de Derecho sujeta, como tal, al control del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, la sentencia de 19 de marzo de 2009, Archer Daniels Midland/Comisión,
C-510/06 P, Rec. p. I-1843
, apartado 105, y el auto de 10 de noviembre de 2011, Agapiou Joséphidès/Comisión y EACEA, C‑626/10 P, apartado 107).
Ahora bien, mediante su alegación según la cual el Tribunal General imputó equivocadamente la duración poco frecuente del procedimiento de que se trata a motivos de naturaleza jurídica y política vinculados, en particular, a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, a las elecciones al Parlamento y a la renovación de la Comisión, el Consejo, sin invocar una desnaturalización de los elementos de prueba, pretende desvirtuar la apreciación del Tribunal General según la cual la duración poco frecuente del procedimiento no se debía a las dificultades que conlleva la divulgación de la información relativa a la identidad de los autores de las propuestas, sino a motivos de naturaleza jurídica y política, en consonancia con lo que sostiene además el propio Consejo, como se desprende del apartado 46 de la sentencia recurrida.
Asimismo, por lo que se refiere a las presuntas consecuencias de la divulgación no autorizada sobre el proceso de toma de decisiones del Consejo, esta institución sólo trata de impugnar, sin invocar claramente una desnaturalización de los elementos de prueba, por una parte, la apreciación realizada por el Tribunal General, en el apartado 72 de la sentencia recurrida, de un elemento de prueba –en concreto, la versión pública de un documento que contenía propuestas escritas formuladas por algunas delegaciones en relación al procedimiento legislativo de que se trata, a saber, el documento n
o
9716/09, de 11 de mayo de 2009– deduciendo que esa divulgación, contrariamente a lo que sostenía el Consejo en primera instancia, no había impuesto a las delegaciones que evitaran presentar propuestas que fueran en un sentido restrictivo de la transparencia. Por otra parte, el Consejo rechaza la apreciación que el Tribunal General realizó, en los apartados 83 y 83 de la sentencia recurrida, de otro elemento de prueba –a saber, el documento 10859/1/09 REV 1– del que el Tribunal General dedujo que la práctica del Consejo posterior a la divulgación no autorizada se modificó, en la medida en que pasaban a omitirse los datos de identificación de los Estados miembros que presentaron observaciones y sugerencias en relación con la propuesta de la Comisión, modificación que podía explicarse por el hecho de que Access Info presentó un recurso para impugnar la legalidad de la decisión impugnada.
Por consiguiente, dado que estas alegaciones son inadmisibles, procede desestimar el tercer motivo por ser parcialmente inadmisible y parcialmente infundado.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
Con el segundo motivo, el Consejo alega fundamentalmente que el razonamiento del Tribunal General se opone a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que permite a las instituciones invocar consideraciones de orden general para denegar la divulgación de determinadas categorías de documentos. En efecto, como sostiene también la República Helénica, la decisión impugnada indica las consideraciones de orden general que justifican las razones por las que el documento solicitado no podía ser divulgado, así como las razones por las que esas consideraciones eran efectivamente aplicables al documento solicitado. Así pues, el Consejo afirma que no limitó su examen a la naturaleza del documento, sino que basó su denegación en explicaciones pormenorizadas relativas al carácter sensible de las cuestiones tratadas y al hecho de que éstas se producían en el marco de discusiones preliminares al procedimiento legislativo propiamente dicho.
Access Info señala, en primer lugar, que, dado que el segundo motivo no hacía referencia expresamente a ningún apartado preciso de la sentencia recurrida, es inadmisible e inoperante. En cualquier caso, según Access Info, apoyada en ese punto por el Parlamento, el Consejo no precisó, ni en su recurso de casación ni en la Decisión impugnada, sobre qué presunción general se basó su denegación de acceso. Sostiene además que, contrariamente a las exigencias de la jurisprudencia en la materia, ninguna disposición de Derecho de la Unión ni ningún principio general del Derecho permiten basar una presunción general de confidencialidad en documentos tales como el documento solicitado, máxime por el hecho de que éste procedía de un procedimiento de naturaleza legislativa.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Es preciso señalar, antes de nada, que, contrariamente a lo que alega Access Info, este motivo es admisible, dado que, si bien el Consejo no identifica un apartado preciso de la sentencia recurrida que contenga un error de Derecho, de la exposición de las alegaciones en apoyo de ese motivo resulta claramente que el Consejo reprocha al Tribunal General que no considerara que podía justificar la denegación de acceso al documento solicitado amparándose en una presunción de confidencialidad basada en consideraciones de orden general.
En cuanto al fondo, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, si bien para justificar la denegación de acceso a un documento no basta, en principio, que dicho documento guarde relación con una actividad o un interés mencionados en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001, sino que la institución de que se trate debe explicar también la razón por la que el acceso al citado documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en dicho artículo, esa institución puede basarse, a este respecto, en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares puedan aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza (sentencias Suecia y Turco/Consejo, antes citada, apartado 50; de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Rec. p. I-5885
, apartado 54, y de 28 junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, apartado 57).
En tal caso corresponde a la institución de que se trate precisar en qué consideraciones de orden general basa la presunción de que la divulgación de esos documentos perjudica a uno de los intereses protegidos por las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001, y ello sin estar obligada a apreciar en concreto el contenido de cada uno de esos documentos (véase, en este sentido, la sentencia Suecia y otros/API y Comisión, antes citada, apartado 76).
Ahora bien, en el presente litigio, aun suponiendo que el Consejo hubiera alegado en primera instancia que podía denegar el acceso a un documento, como el documento solicitado, amparándose en una presunción basada en las consideraciones que se efectúan en el apartado 43 de la sentencia recurrida y que tiene su razón de ser en la necesidad de preservar el margen de maniobra de las delegaciones durante las discusiones preliminares sobre la propuesta legislativa de la Comisión, es preciso señalar que, por una parte, el Tribunal General, en los apartados 70 a 79 de la se sentencia recurrida, examinó esas consideraciones y, en el apartado 80 de dicha sentencia, consideró que no eran suficientes para determinar la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001. Por otra parte, el Consejo, en los términos en que ha formulado su tercer motivo en apoyo de su recurso de casación, ha intentado desvirtuar en vano esa apreciación, toda vez que ese motivo no ha sido admitido.
Por consiguiente, el Consejo no puede válidamente sostener que podía denegar el acceso al documento solicitado amparándose en una prescripción basada en esas consideraciones.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, son inoperantes las alegaciones destinadas a demostrar que el Tribunal General no tuvo en cuenta las razones por las que el Consejo estimó que esas consideraciones de orden general eran aplicables al documento solicitado en el presente caso.
De ello se sigue que el segundo motivo debe desestimarse por infundado.
Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, procede desestimar el recurso de casación.
Costas
En virtud de lo dispuesto en el artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Según el artículo 138, apartado 1, del citado Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de éste, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. A tenor del artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Habida cuenta de que el recurso de casación del Consejo ha sido desestimado, procede, con arreglo a lo solicitado por Access Info, condenar al Consejo a soportar, además de sus propias costas, las de Access Info.
La República Checa, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa y el Parlamento cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1)
Desestimar el recurso de casación.

2)
Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con las costas de Access Info Europe.

3)
La República Checa, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.