CELEX: 62012TJ0465
Concurrence
Procédure administrative
Marché européen du verre automobile
Publication d’une décision constatant une infraction à l’article 81 CE
Rejet d’une demande visant à obtenir le traitement confidentiel d’informations que la Commission envisage de publier
Obligation de motivation
Confidentialité
Secret professionnel
Programme de clémence
Confiance légitime
Égalité de traitement

Le 12 novembre 2008, la Commission des Communautés européennes a adopté la décision C (2008) 6815 final, relative à une procédure d’application de l’article 81 [CE] et de l’article 53 de l’accord EEE à l’encontre de plusieurs fabricants de verre automobile, dont les requérantes, AGC Glass Europe SA, AGC Automotive Europe SA, AGC France SAS, AGC Flat Glass Italia Srl, AGC Glass UK Ltd et AGC Glass Germany GmbH, (affaire COMP/39.125 – Verre automobile) (ci-après la « décision verre automobile »).
La Commission a notamment constaté que les destinataires de la décision verre automobile avaient enfreint l’article 81 CE et l’article 53 de l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) en participant, au cours de diverses périodes comprises entre mars 1998 et mars 2003, à un ensemble d’accords et de pratiques concertées anticoncurrentiels dans le secteur du verre automobile dans l’EEE.
Selon la décision verre automobile, il s’agit d’une infraction unique et continue consistant en la répartition concertée de contrats relatifs à la fourniture de vitrages automobiles ou d’ensembles de vitrages, comprenant généralement un pare-brise, une lunette arrière et des vitres latérales, aux principaux constructeurs automobiles dans l’EEE. Cette concertation, selon la Commission, a pris la forme d’une coordination des politiques de prix et des stratégies d’approvisionnement de la clientèle, visant à maintenir une stabilité globale des positions des parties à l’entente sur le marché en question. Cette stabilité aurait notamment été recherchée par des mécanismes correcteurs, mis en œuvre lorsque les concertations n’aboutissaient pas aux résultats escomptés.
Par lettre du 25 mars 2009, la direction générale (DG) « Concurrence » de la Commission a informé les requérantes notamment de son intention de publier, conformément à l’article 30 du règlement (CE) n
o
1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 [CE] et 82 [CE] (
JO 2003, L 1, p. 1
), une version non confidentielle de la décision verre automobile sur son site Internet dans les langues faisant foi en l’espèce, à savoir l’anglais, le français et le néerlandais. En outre, la DG « Concurrence » a invité les requérantes à identifier les éventuelles informations confidentielles ou constituant des secrets d’affaires et à motiver leur appréciation à cet égard.
À la suite d’un échange de correspondance avec les requérantes, la DG « Concurrence » a adopté, en décembre 2011, la version non confidentielle de la décision verre automobile à publier sur le site Internet de la Commission. Il ressort de la correspondance en question que la DG « Concurrence » n’a pas donné suite aux demandes des requérantes visant à occulter des informations contenues dans 246 considérants et 122 notes en bas de page de la décision verre automobile.
Selon la DG « Concurrence », ces informations peuvent être réparties en trois catégories. La première contient les noms des clients et la description des produits concernés ainsi que toute information susceptible d’identifier un client (ci-après les « informations de catégorie I »). La deuxième contient les quantités des pièces fournies, l’attribution des quotas auprès de chaque constructeur automobile, les accords sur les prix, leur calcul et leurs variations et, enfin, les chiffres et les pourcentages liés à l’allocation des clients entre les membres de l’entente (ci-après les « informations de catégorie II »). La troisième contient des informations d’ordre purement administratif consistant à renvoyer à des documents du dossier (ci-après les « informations de catégorie III »).
Les requérantes en ont référé au conseiller-auditeur le 20 janvier 2012 conformément à l’article 9 de la décision 2001/462/CE, CECA de la Commission, du 23 mai 2001, relative au mandat des conseillers-auditeurs dans certaines procédures de concurrence (
JO L 162, p. 21
), en s’opposant à la publication des informations des catégories I et II ainsi qu’à la publication d’un membre de phrase faisant partie du considérant 726 de la décision verre automobile. Par lettre du 21 mai 2012, les requérantes ont retiré leur demande en ce qui concerne les informations de catégorie II.
Décision attaquée
Le conseiller-auditeur s’est prononcé sur la demande des requérantes par l’intermédiaire de la décision C (2012) 5719 final de la Commission, du 6 août 2012, portant rejet d’une demande de traitement confidentiel introduite par les requérantes, adoptée en vertu de l’article 8 de la décision 2011/695/UE du président de la Commission, du 13 octobre 2011, relative à la fonction et au mandat du conseiller-auditeur dans certaines procédures de concurrence (affaire COMP/39.125 – Verre automobile) (ci-après la « décision attaquée »).
En guise de remarques préliminaires, en premier lieu, le conseiller-auditeur a exposé que la communication de la Commission sur l’immunité d’amendes et la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (
JO 2006, C 298, p. 17
, ci-après la « communication sur la coopération de 2006 ») ne créait pas à l’égard des requérantes une confiance légitime empêchant la Commission de procéder à la publication des informations ne relevant pas du secret professionnel. En outre, l’intérêt des requérantes à ce que les détails de leur comportement ne relevant pas dudit secret ne soient pas divulgués ne mériterait aucune protection particulière. Le conseiller-auditeur ne serait d’ailleurs pas compétent pour se prononcer sur l’opportunité d’une publication des informations non confidentielles ni sur les atteintes issues de la politique générale de la Commission à cet égard (considérants 12 à 14 et 19 de la décision attaquée).
En deuxième lieu, le conseiller-auditeur a écarté l’argument selon lequel la Commission serait liée par sa pratique antérieure relative au périmètre de la publication. Le conseiller-auditeur a par ailleurs rappelé que la publication envisagée n’incluait pas la source des déclarations de clémence, ni d’autres documents soumis dans ce cadre, tout en soulignant qu’il n’était pas compétent pour se prononcer sur le périmètre de la publication envisagée à l’aune du principe d’égalité de traitement compte tenu de la qualité de demanderesses de clémence des requérantes (considérants 16 à 18 de la décision attaquée).
Il ressort du considérant 21 de la décision attaquée que cette dernière repose essentiellement sur l’examen de deux arguments avancés par les requérantes. Le premier argument, examiné aux considérants 22 à 35 de la décision attaquée, porte sur le caractère confidentiel des informations litigieuses en tant que telles et, le second argument, examiné aux considérants 36 à 45 de la décision attaquée, porte sur la protection de l’identité des personnes physiques.
S’agissant du premier argument, le conseiller-auditeur a considéré, premièrement, que les informations de catégorie I, portant sur les noms des clients et sur la description des produits concernés, étaient, par leur nature et compte tenu des spécificités du marché du verre automobile, connues en dehors des requérantes, deuxièmement, qu’elles étaient historiques et, troisièmement, qu’elles visaient l’essence même de l’infraction, leur divulgation étant par ailleurs dictée par les intérêts des personnes lésées (considérants 24 à 29 de la décision attaquée). En outre, dans la mesure où les requérantes avaient avancé des arguments spécifiques visant à établir le caractère confidentiel de ces informations en dépit de leurs caractéristiques générales telles que décrites ci-dessus, le conseiller-auditeur a conclu, au terme d’une analyse tenant compte de trois conditions cumulatives, que les informations de catégorie I ne relevaient pas du secret professionnel (considérants 30, dernière phrase, à 35 de la décision attaquée).
Quant au second argument, le conseiller-auditeur a pris appui sur l’article 5 du règlement (CE) n
o
45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (
JO L 8, p. 1
), et a accepté le traitement confidentiel d’informations figurant aux considérants 115, 128, 132, 252 et 562 ainsi que dans la note en bas de page n
o
282 de la décision verre automobile (considérants 36 à 45 et article 2 de la décision attaquée).
Le conseiller-auditeur a également accepté un traitement confidentiel en ce qui concerne un membre de phrase figurant au considérant 726 de la décision verre automobile (considérant 8 et article 1
er
de la décision attaquée).
Le conseiller-auditeur a rejeté la demande des requérantes pour le surplus (article 3 de la décision attaquée).
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 octobre 2012, les requérantes ont introduit le présent recours.
Par ordonnance du 27 novembre 2013, le président de la troisième chambre du Tribunal a rejeté les demandes d’intervention déposées par quatre assureurs, actifs dans le secteur du verre automobile, au soutien des conclusions de la Commission.
Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler l’article 3 de la décision attaquée ;
—
condamner la Commission aux dépens ;
—
ordonner toute autre mesure appropriée.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours ;
—
condamner les requérantes aux dépens.
En droit
À l’appui de leur recours, les requérantes soulèvent six moyens, tirés respectivement :
—
d’une violation de l’article 8 de la décision 2011/695/UE du président de la Commission européenne, du 13 octobre 2011, relative à la fonction et au mandat du conseiller-auditeur dans certaines procédures de concurrence (
JO L 275, p. 29
) ;
—
d’une violation du principe de protection de la confiance légitime ;
—
d’une violation du principe d’égalité de traitement et de l’obligation de motivation ;
—
d’une violation du principe de bonne administration ;
—
d’une violation des dispositions relatives à l’accès du public aux documents des institutions de l’Union ;
—
d’une violation des dispositions portant sur la protection du secret professionnel.
Il y a lieu d’examiner d’abord le sixième moyen.
Sur le sixième moyen, tiré d’une violation des dispositions portant sur la protection du secret professionnel
[
omissis
]
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 8 de la décision 2011/695
Les requérantes font valoir que, en refusant, aux considérants 14, 17 et 19 de la décision attaquée, d’examiner si la publication envisagée était conforme aux principes de protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement, le conseiller-auditeur s’est abstenu d’exercer la compétence que lui attribue l’article 8 de la décision 2011/695. En toute hypothèse, dès lors que le conseiller-auditeur aurait explicitement décliné sa compétence, la décision attaquée serait entachée d’un défaut de motivation à l’égard de ces principes.
À cet égard, il y a, tout d’abord, lieu de relever que, ainsi qu’il ressort de l’analyse effectuée dans le cadre du sixième moyen, la décision attaquée n’est pas entachée d’illégalité en ce qui concerne les appréciations relatives au caractère confidentiel des informations litigieuses.
Il ressort, ensuite, des considérants 14, 17 et 19 de la décision attaquée que le conseiller-auditeur a opéré une distinction entre les arguments des requérantes fondés sur le caractère confidentiel des informations litigieuses, d’une part, et les arguments tirés de la violation de principes qui ne sont pas liés au secret professionnel, tels que le principe d’égalité de traitement et le principe de protection de la confiance légitime, d’autre part.
À cet égard, c’est à juste titre que le conseiller-auditeur a conclu, au considérant 14 de la décision attaquée, que les arguments en question portaient par définition sur des informations qui pouvaient être publiées compte tenu des limites qu’imposaient à l’action de la Commission l’article 30, paragraphe 2, du règlement n
o
1/2003 et l’article 8 de la décision 2011/695, à savoir qu’il s’agissait d’informations qui ne relevaient pas en tant que telles du secret professionnel. Il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort de l’article 8, paragraphe 1, de la décision 2011/695, la procédure pouvant donner lieu à une intervention du conseiller-auditeur est déclenchée « [l]orsque la Commission envisage de divulguer des informations susceptibles de constituer un secret d’affaires ou d’autres informations confidentielles ». Dans ce contexte, c’est également à juste titre que le conseiller-auditeur a souligné la marge d’appréciation dont jouissait la Commission lorsque cette institution identifiait les informations non confidentielles qui feraient l’objet d’une publication.
Il importe par ailleurs de souligner que, ainsi qu’il ressort de l’article 8, paragraphe 2, de la décision 2011/695, le conseiller-auditeur se doit de préciser, dans sa décision, le délai à l’expiration duquel l’information litigieuse jugée non confidentielle sera divulguée, le délai en question ne pouvant être inférieur à une semaine. Il découle de cette disposition que l’intervention du conseiller-auditeur consiste en l’application des règles protégeant les entreprises en raison du caractère confidentiel de l’information concernée. En effet, la publication de la part de la DG « Concurrence » d’une information relevant du secret professionnel annihile définitivement la protection spécifique accordée à ce type d’information. L’intervention du conseiller-auditeur vise donc à ajouter une étape de contrôle supplémentaire de la part d’un organe indépendant de la DG « Concurrence ». Cet organe est, de surcroît, obligé de différer la prise d’effet de sa décision, donnant ainsi à l’entreprise concernée la possibilité de saisir le juge des référés afin d’obtenir un sursis à exécution selon les conditions s’y rapportant. Par conséquent, il y a lieu d’opérer une distinction entre l’application des règles de droit relatives au caractère confidentiel de l’information en tant que telle, d’une part, et celles invoquées dans le but d’obtenir un traitement confidentiel de l’information indépendamment de la question de savoir si celle-ci est par nature confidentielle, d’autre part. À cet égard, ainsi que le fait valoir la Commission, à supposer que la publication d’une information ne relevant pas du secret professionnel puisse constituer une violation d’une règle relevant de la seconde des deux catégories susmentionnées, cette circonstance ne rend pas illusoire la protection conférée par les règles relatives audit secret. Une telle violation, à la supposer établie, peut donner lieu à des mesures correctives adéquates, telles que des dommages et intérêts, si les conditions relatives à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union sont réunies. Par conséquent, une analyse au fond des arguments relevant de cette catégorie de règles se situe en dehors des objectifs poursuivis par le mandat confié au conseiller-auditeur en vertu de l’article 8 de la décision 2011/695 (arrêt du 28 janvier 2015, Evonik Degussa/Commission, T‑341/12, Rec,
EU:T:2015:51
, point 43), si bien que les appréciations figurant aux considérants 14, 17 et 19 ne sont pas entachées d’illégalité.
En toute hypothèse, enfin, aux considérants 12, 13 et 16 de la décision attaquée, le conseiller-auditeur a souligné que les requérantes ne pouvaient pas se prévaloir d’une confiance ou d’un autre intérêt légitime empêchant la Commission de publier des informations non confidentielles, même si celles-ci ne relevaient pas de l’essentiel de la décision constatant l’infraction. En outre, le conseiller-auditeur a rappelé, au considérant 18 de la décision attaquée, que la Commission avait accepté d’éliminer toute référence susceptible d’identifier la source des déclarations produites dans la procédure de clémence ou des documents soumis dans le cadre de ladite procédure, afin de tenir dûment compte de la qualité des requérantes en tant qu’entreprise ayant coopéré. Dans ces conditions, force est de constater que le conseiller-auditeur a formulé son appréciation relative aux arguments tirés de la violation des principes de protection de la confiance légitime et d’égalité de traitement, si bien que la décision attaquée n’est, en tout état de cause, pas entachée d’un défaut de motivation.
Par conséquent, le premier moyen doit être écarté.
Sur les deuxième et troisième moyens, tirés d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, du principe d’égalité de traitement et de l’obligation de motivation
Les requérantes font valoir que les communications sur la coopération de 2002 et de 2006 contiennent des prévisions faisant naître à l’égard de toute entreprise relevant de leur champ d’application une confiance légitime quant au fait que les informations fournies volontairement resteront confidentielles, dans la mesure du possible, même au stade de la publication de la décision de la Commission. En outre, les mêmes communications fourniraient des assurances précises quant au fait que les éléments publiés assureraient aux entreprises ayant coopéré, telles que les requérantes, une exposition moindre aux risques de recours civils par rapport aux entreprises n’ayant pas coopéré. Cette confiance, qui serait également fondée sur l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001, couvrirait non seulement les documents soumis dans le cadre d’une procédure de clémence, mais également les informations contenues dans ceux-ci. Or, la décision attaquée autoriserait la publication de l’identité des clients des requérantes, à savoir d’éléments fournis à la Commission dans le cadre du programme de clémence. Cette publication, qui ne serait pas nécessaire aux fins de l’application de l’article 101 TFUE, violerait ainsi la confiance légitime des requérantes et les mettrait dans une position moins avantageuse par rapport aux entreprises n’ayant pas coopéré. Il en résulterait une violation des dispositions relatives à la protection du secret professionnel.
Les requérantes font également valoir que, en tant que seules demanderesses de clémence, elles se trouvent dans une situation différente de celle des autres destinataires de la décision verre automobile. Or, la décision attaquée permettrait à la Commission d’adopter, s’agissant de la publication de l’identité des clients concernés, une approche invariable à l’égard de tous les destinataires de la décision verre automobile. Cette circonstance préjudicierait de manière disproportionnée aux requérantes, dès lors que les références aux producteurs de véhicules concernés par l’entente viseraient dans la majorité des cas leurs propres clients. Ces circonstances donneraient également lieu à une violation du secret professionnel, les appréciations du conseiller-auditeur étant par ailleurs entachées d’une erreur manifeste d’appréciation ainsi que d’un défaut de motivation.
Ces arguments ne sauraient être retenus.
Il y a lieu de relever d’emblée que les appréciations exposées au point 59 ci‑dessus sont sans préjudice de la compétence du juge de l’Union afin qu’il se prononce sur des moyens tirés d’une violation du principe de protection de la confiance légitime ou du principe d’égalité de traitement.
À cet égard, en premier lieu, les communications sur la coopération de 2002 et de 2006 ne contiennent aucune disposition confortant l’argumentation des requérantes. En particulier, il ressort des points 3 à 7 de la communication sur la coopération de 2002 ainsi que des points 3 à 5 de la communication sur la coopération de 2006 que ces communications ont pour seul objet d’établir les conditions dans lesquelles une entreprise peut obtenir soit une immunité d’amende soit une réduction du montant de celle-ci. Ainsi que le fait valoir la Commission, les communications en question ne prévoient aucun autre avantage que pourrait revendiquer une entreprise en échange de sa coopération. Les règles énoncées aux points 8 à 27 de la communication sur la coopération de 2002 et aux points 8 à 30 de la communication sur la coopération de 2006 concernent exclusivement le montant des amendes.
Cette appréciation est expressément confirmée au point 31 de la communication sur la coopération de 2002 et au point 39 de la communication correspondante de 2006. Selon le libellé identique de ces points, le fait qu’une entreprise bénéficie d’une immunité d’amende ou d’une réduction de son montant ne la protège pas des conséquences en droit civil de sa participation à une infraction à l’article 101 TFUE.
Certes, selon le point 6 de la communication sur la coopération de 2006 « [l]es entreprises qui envisagent de solliciter la clémence pourraient être dissuadées de coopérer avec la Commission dans le cadre de la présente communication si leur position dans des actions civiles se trouvait être moins favorable que celle des entreprises qui ne coopèrent pas avec elle ».
Toutefois, cette phrase doit être lue dans son contexte et notamment à la lumière des phrases qui la précèdent, selon lesquelles :
« Outre qu’elles peuvent lui remettre des documents préexistants, les entreprises peuvent spontanément faire une soumission à la Commission de ce qu’elles savent d’une entente, ainsi que de leur rôle dans cette entente, soumission qui est spécialement destinée à être faite dans le cadre de ce programme de clémence. Ces initiatives se sont avérées utiles en ce qu’elles ont permis de mener des enquêtes efficaces et de mettre fin à des violations des règles de concurrence et elles ne devraient pas être découragées par des décisions ordonnant la communication de pièces dans des procédures civiles. »
Par conséquent, la phrase reproduite au point 68 ci-dessus signifie qu’une entreprise ne saurait être désavantagée dans le cadre des actions civiles éventuellement engagées à son égard du seul fait qu’elle a spontanément soumis à la Commission par écrit une déclaration de clémence, qui pourrait faire l’objet d’une décision ordonnant la communication de pièces. C’est dans le cadre de cette volonté de protéger tout spécialement les déclarations de clémence que la Commission s’est imposée, aux points 31 à 35 de la communication sur la coopération de 2006, des règles particulières régissant les modalités de formulation desdites déclarations, l’accès à celles-ci et leur utilisation. Or, ces règles concernent exclusivement les documents et les déclarations, écrites ou enregistrées, reçus conformément aux communications sur la coopération de 2002 ou de 2006 et dont la divulgation est en général considérée par la Commission comme portant atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection et d’enquête au sens de l’article 4 du règlement n
o
1049/2001, comme indiqué aux points 32 et 40 desdites communications. Elles n’ont donc ni pour objet ni pour effet d’empêcher la Commission de publier, dans sa décision mettant fin à la procédure administrative, les informations relatives à la description de l’infraction qui lui ont été soumises dans le cadre du programme de clémence et elles ne créent pas de confiance légitime à cet égard.
Ainsi, une telle publication, faite en application de l’article 30 du règlement n
o
1/2003 et, comme il ressort de l’examen du sixième moyen, dans le respect du secret professionnel, ne met pas en échec la confiance légitime à laquelle peuvent prétendre les requérantes en vertu des communications sur la clémence de 2002 et de 2006, qui concerne le calcul du montant de l’amende et le traitement des documents et des déclarations spécialement visés.
Corrélativement, pour les raisons exposées au point 29 ci-dessus, l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 concerne l’accès aux documents faisant partie du dossier de l’enquête, à l’exclusion de la décision qu’adopte la Commission au terme de la procédure administrative, dont le contenu est défini en application de l’article 30 du règlement n
o
1/2003. Ainsi, l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 n’est pas susceptible de créer une confiance légitime à l’égard des requérantes quant au contenu de la version publique de la décision verre automobile.
En second lieu, ainsi que le fait valoir la Commission, les communications sur la coopération de 2002 et de 2006 ont pour objet de mettre en œuvre une politique de différenciation entre les destinataires d’une décision constatant une infraction à l’article 101 TFUE selon le degré de coopération de chacun et au seul regard du montant de l’amende. Dès lors que, selon l’analyse qui précède, les communications en question ne visent pas à affecter les conséquences en droit civil de la participation des entreprises demanderesses de clémence à une infraction, l’argument des requérantes selon lequel elles se trouvent, au regard de ces conséquences, dans une situation différente de celle des autres destinataires de la décision verre automobile en raison de leur qualité de demanderesses de clémence (voir point 63 ci-dessus) ne saurait être accepté. Par conséquent, l’argument selon lequel la Commission aurait dû moduler les références publiées relatives aux clients de chaque destinataire de la décision verre automobile selon le degré de coopération de chacun d’entre eux est, outre son caractère impraticable, fondé sur une prémisse erronée. Compte tenu du fait que, ainsi que l’a rappelé le conseiller-auditeur au considérant 18 de la décision attaquée, la Commission avait accepté d’éliminer toute référence susceptible d’identifier la source d’information concernant chaque élément de fait fondant la décision verre automobile, il ne saurait, en tout état de cause, être question de violation du principe d’égalité de traitement ou de l’obligation de motivation.
Il y a donc lieu de rejeter les deuxième et troisième moyens.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe de bonne administration
[
omissis
]
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation des dispositions relatives à l’accès du public aux documents des institutions
[
omissis
]
Sur les dépens
[omissis]

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
AGC Glass Europe SA, AGC Automotive Europe SA, AGC France SAS, AGC Flat Glass Italia Srl, AGC Glass UK Ltd et AGC Glass Germany GmbH sont condamnées aux dépens.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 juillet 2015.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.
(
)	Ne sont reproduits que les points du présent arrêt dont le Tribunal estime la publication utile. En ce qui concerne les points omis, il est renvoyé à l’arrêt du Tribunal du 15 juillet 2015, Pilkington Group/Commission (T‑461/12).