CELEX: 62014TJ0124
Elfpo
Aan financiering onttrokken uitgaven
Plattelandsontwikkeling
Eenmalige financiële correctie
Subsidiabiliteit van uitgaven voor de aankoop van tweedehands machines en bedrijfsuitrusting
Afwijkende regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen
Artikel 55, lid 1, van verordening (EG) nr. 1974/2006

Voorgeschiedenis van het geding
De Europese Commissie verrichtte in Finland van 23 tot 27 mei 2011 een controle ter plaatse (onderzoek RD1/2011/805/FI) betreffende maatregel M312 „Oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen”.
De Commissie bracht op 9 september 2011 de Finse autoriteiten op de hoogte van de resultaten van deze controle ter plaatse bij een mededeling in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (
PB L 171, blz. 90
). De Commissie lichtte in deze mededeling toe waarom de Finse autoriteiten haars inziens in het kader van de financiering van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling sinds het boekjaar 2007 niet hadden voldaan aan bepaalde vereisten van het recht van de Europese Unie, waaronder die van artikel 55, lid 1, van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB L 368, blz. 15
), zoals gewijzigd, en verzocht deze autoriteiten te preciseren onder welke voorwaarden zij uitgaven voor de aankoop van tweedehands uitrusting subsidiabel achtten. Bovendien wees de Commissie op tekortkomingen bij de verificatie of de uitgaven voor de aankoop van bepaalde tweedehands bedrijfsuitrusting redelijk waren in de zin van artikel 26, lid 2, onder d), van verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (
PB L 368, blz. 74
).
In haar antwoordbrief aan de Commissie van 3 november 2011 verklaarde de Republiek Finland te hebben gehandeld overeenkomstig de Unieregels en met name artikel 55 van verordening nr. 1974/2006 op grond dat dat artikel de lidstaten machtigt om de voorwaarden vast te stellen waaronder de uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel kunnen worden beschouwd. Deze mogelijkheid is in Finland toegepast door de artikelen 23 en 35 van decreet nr. 632/2007, dat tegelijk de voorwaarden voor steunverlening vaststelt.
De Commissie nodigde bij brief van 16 januari 2012 de Finse autoriteiten uit op een bilaterale vergadering te Brussel (België) die plaatsvond op 2 februari 2012. De Commissie stuurde bij brief van 29 februari 2012 de Finse autoriteiten de notulen van deze vergadering in de zin van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006, alsook een verzoek om nadere inlichtingen. De Commissie lichtte in bijlage 1 bij deze brief toe waarom decreet nr. 632/2007 haars inziens onverenigbaar was met de vereisten van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 en herhaalde bovendien haar kritiek inzake de tekortkomingen bij de verificatie of de uitgaven voor de aankoop van bepaalde tweedehands bedrijfsuitrusting redelijk waren.
Op 27 april 2012 deelden de Finse autoriteiten hun opmerkingen over de notulen van de vergadering van 2 februari 2012 mee en beantwoordden zij het inlichtingenverzoek.
De Commissie stuurde op 13 mei 2013 de Finse autoriteiten een op 6 mei daaraan voorafgaand gedateerde officiële mededeling in de zin van artikel 11, lid 2, derde alinea, en artikel 16, lid 1, van verordening nr. 885/2006, waarbij een financiële correctie van in totaal 927827,58 EUR voor de periode van 9 september 2009 tot 15 oktober 2012 werd aangekondigd. De Commissie lichtte toe waarom de Finse autoriteiten haars inziens, wat de steun voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting betreft, niet hadden voldaan aan de vereisten van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 en artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006.
De Republiek Finland verzocht op 19 juni 2013 het bemiddelingsorgaan om bemiddeling krachtens artikel 16 van verordening nr. 885/2006. Dit orgaan liet bij brief van 5 september 2013 weten dat het zich over dat verzoek niet zou uitspreken daar het door de financiële correctie bedoelde bedrag minder dan 1 miljoen EUR bedroeg.
De Commissie wees in punt 17.1 van het syntheseverslag van 18 november 2013 erop dat de praktijken van de Finse autoriteiten, wat de subsidiabiliteit van de steun voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting betreft, niet voldeden aan de vereisten van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006, daar de Republiek Finland niet had vastgesteld en niet naar behoren had gemotiveerd in welke bijzondere gevallen tweedehands bedrijfsuitrusting bij wijze van uitzondering in aanmerking kwam voor Elfpo-financiering. De relevante bepalingen van decreet nr. 632/2007 voorzien daarentegen in een algemene mogelijkheid om te beleggen in tweedehands bedrijfsuitrusting waarvan de subsidiabiliteit per geval wordt beoordeeld op basis van het niet duidelijk omschreven criterium van de „uit een algemeen economisch standpunt gunstigste” optie. Voorts stelde de Commissie vast dat de verificatie van de redelijke kosten in verband met de financiering van tweedehands bedrijfsuitrusting tekortkomingen vertoonde en niet voldeed aan de vereisten van artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006. Haar conclusie luidde dat een financiële correctie ten belope van 100 % moest worden toegepast inzake de steun voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting, dus een bedrag van 927827,58 EUR. Voor de tekortkomingen bij de verificatie van de redelijke kosten in verband met de financiering van tweedehands bedrijfsuitrusting stelde de Commissie een financiële correctie ten bedrage van 10 % voor, dus een bedrag van 14208,31 EUR, dat evenwel totaal zou opgaan in de eerste financiële correctie.
De Commissie stelde op 12 december 2013 uitvoeringsbesluit 2013/763/EU houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB L 338, blz. 81
; hierna: „bestreden besluit”) vast. De Republiek Finland is van dat besluit in kennis gesteld op 13 december 2013 onder referentienummer C(2013) 8743.
De Commissie onttrok in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het „syntheseverslag [van 18 november 2013]” (overweging 6 van het bestreden besluit), de door de Republiek Finland gedeclareerde uitgaven voor de aankoop van tweedehands machines en bedrijfsuitrusting in het kader van de maatregel „Plattelandsontwikkeling Elfpo As 1 + 3 – Investeringsgerichte maatregelen (2007‑2013)” voor de boekjaren 2009‑2012 aan financiering. De financiële correctie van in totaal 927827,58 EUR is er als „eenmalig” gekwalificeerd, voor zover zij gerechtvaardigd is door de „[n]iet-naleving van artikel 55 van verordening [...] nr. 1974/2006”. Voor zover deze financiële correctie berust op „[t]ekortkomingen bij verificatie van de redelijkheid van de kosten”, wordt zij gekwalificeerd als „forfaitair” met een tarief van 10 %, dus een bedrag van 14208,31 EUR, maar zonder „financiële impact” (zie artikel 1, gelezen in samenhang met de bijlage bij het bestreden besluit, blz. 98 en 99).
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 februari 2014, heeft de Republiek Finland het onderhavige beroep ingesteld.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Ter terechtzitting van 12 juni 2015 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
De Republiek Finland vordert:
—
nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover, wat haar betreft, de Commissie terugbetaling van de financiering voor een bedrag van 927827,58 EUR verlangt;
—
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie vordert:
—
ongegrondverklaring van het beroep;
—
verwijzing van de Republiek Finland in de kosten.
In rechte
Voorwerp van het geding
De Republiek Finland baseert haar beroep in wezen op één enkel middel: schending van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006.
In repliek bevestigde de Republiek Finland dat haar beroep alleen de in het bestreden besluit toegepaste eenmalige financiële correctie betrof. Dat wordt bevestigd door het in het verzoekschrift opgeworpen middel tot nietigverklaring, dat uitsluitend verwijst naar artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 en niet naar artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006, waarop de forfaitaire financiële correctie was gebaseerd. Het onderhavige geding heeft dus alleen de wettigheid van de toepassing door de Commissie van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 als grondslag voor deze eenmalige financiële correctie tot voorwerp.
Volgens de Republiek Finland gaat de Commissie voorbij aan het verband tussen de eerste alinea, onder b), van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 (hierna: „eerste alinea”) en de tweede alinea van deze bepaling (hierna: „tweede alinea”). Deze bepaling verleent de lidstaat een ruime beoordelingsbevoegdheid om te beslissen of bepaalde tweedehands machines en bedrijfsuitrusting subsidiabel zijn, terwijl de tweede alinea geen criteria aanlegt tot vaststelling of voor de steun voor de aankoop van tweedehands machines en bedrijfsuitrusting „goede gronden zijn”. Deze verordening vereist evenmin dat de lidstaat elk afzonderlijk geval waarin de aankoop van tweedehands machines of bedrijfsuitrusting subsidiabel is, precies definieert. Bovendien bepaalt artikel 71, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB L 277, blz. 1
) uitdrukkelijk dat de regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven op nationaal niveau worden vastgesteld. Het staat dus aan de lidstaten om nauwkeurigere criteria vast te stellen ter bepaling van de gevallen waarin de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting op goede gronden kan worden gesteund. Volgens de Republiek Finland zijn de begrippen gevallen waarin „goede gronden zijn” en „subsidiabiliteitsvoorwaarden” nauw verwant zodat ze niet los van elkaar kunnen worden toegepast. Het volstaat dus dat de lidstaat de subsidiabiliteitsvoorwaarden definieert en dat aan deze voorwaarden is voldaan opdat op goede gronden steun voor de aankoop van tweedehands machines of bedrijfsuitrusting kan worden verleend.
De Commissie repliceert dat de eerste alinea een algemene regel stelt volgens welke de subsidiabele uitgaven in het geval van door Elfpo gefinancierde investeringen slechts betrekking kunnen hebben op de aankoop of huurkoop van nieuwe machines en bedrijfsuitrusting. Krachtens de tweede alinea kan slechts in afwijking van de eerste alinea en „wanneer daarvoor goede gronden zijn” de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel worden beschouwd. Daarom is de lidstaat gehouden met behulp van een voorafgaande definitie concreet de zeldzame gevallen te definiëren „wanneer [voor steunverlening] goede gronden zijn”. Alleen een dergelijke benadering strookt enerzijds met het in overweging 21 van verordening nr. 1698/2005 gestelde doel van de gemeenschapssteun voor landbouwinvesteringen om de landbouwbedrijven te moderniseren zodat zij hun economische prestaties kunnen verbeteren door een beter gebruik van de productiefactoren, onder meer dankzij de invoering van nieuwe technologieën en innovatie, en anderzijds met de in overweging 23 van deze verordening gestelde doelstellingen van de door Elfpo verleende steun om verbeteringen in de verwerking en afzet van de primaire land- en bosbouwproducten te bevorderen. De aan de steun voor tweedehands bedrijfsuitrusting opgelegde beperking is ook in overeenstemming met het doel van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005, om de competitiviteit van de land‑ en bosbouw te verbeteren door steun aan de herstructurering, ontwikkeling en innovatie (zie ook overweging 46 van deze verordening). Deze doelstellingen kunnen in het algemeen slechts worden bereikt dankzij investeringen in nieuwe bedrijfsuitrusting.
De door de Republiek Finland voorgestane uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 is in strijd zowel met de structuur ervan, die een algemene regel en een afwijking stelt, als met de „normatieve hiërarchie” tussen deze regel en deze afwijking. Blijkens de tekst ervan is de steun voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting een afwijking van de algemene regel betreffende de aankoop van nieuwe bedrijfsuitrusting, die als zodanig geen enkele specifieke rechtvaardiging vereist. Juist wegens de afwijkende aard van deze steun kunnen de lidstaten de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting slechts financieren „wanneer daarvoor goede gronden zijn”, hetgeen impliceert dat de lidstaten zich extra toeleggen op definitie en motivering. De door de Republiek Finland voorgestane uitlegging verruimt de werkingssfeer van de afwijking zodanig dat zij een algemene regel wordt. Dienaangaande kan de Republiek Finland zich niet beroepen op een discretionaire bevoegdheid, daar het criterium dat „daarvoor goede gronden [moeten] zijn” uniform in alle lidstaten moet worden uitgelegd, en de lidstaten verplicht zijn de bij verordening nr. 1974/2006 gestelde duidelijke grenzen in acht te nemen. Voor de toepassing van de afwijking van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 moet de lidstaat dus vooraf correct definiëren „wanneer [voor steunverlening] goede gronden zijn”, namelijk in een beperkt aantal nauwkeurig geïdentificeerde gevallen. In deze context betwist de Commissie ook het argument dat de criteria van de gevallen waarin „goede gronden zijn” en van de „voorwaarden [...] waaronder de uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel kunnen worden beschouwd” onderling zijn verbonden en samen moeten worden toegepast. De conclusie van de Commissie is dat de Finse regeling niet overeenkomstig artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 heeft gedefinieerd „wanneer [voor steunverlening] goede gronden zijn”, namelijk in welke gevallen voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting bij afwijking steun mag worden verleend.
Het Gerecht acht het nodig zijn beoordeling toe te spitsen op de gegrondheid van de door de Commissie in het bestreden besluit gevolgde uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006, gelezen samen met het syntheseverslag. In geding tussen partijen is namelijk primair de aan de eerste en tweede alinea te geven uitlegging en het onderlinge verband tussen deze twee bepalingen. Dat artikel bepaalt met name:
„1.   In het geval van investeringen kunnen de subsidiabele uitgaven slechts betrekking hebben op:
[...]
b)
de aankoop of huurkoop van nieuwe machines en bedrijfsuitrusting, met inbegrip van computerprogrammatuur, tot ten hoogste de marktwaarde van het bedrijfsmiddel. [...]
[...]
In afwijking van de eerste alinea, onder b), en alleen voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen [...], kunnen de lidstaten, wanneer daarvoor goede gronden zijn, de voorwaarden vaststellen waaronder de uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel kunnen worden beschouwd.”
Volgens de Commissie stelt de eerste alinea een algemene regel volgens welke de „subsidiabele uitgaven” voor de door Elfpo gefinancierde investeringen „slechts betrekking hebben op [...] de aankoop of huurkoop van nieuwe machines en bedrijfsuitrusting”. Krachtens de tweede alinea is het slechts „[i]n afwijking van de eerste alinea”, namelijk van de algemene regel, en „alleen voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen” dat „de lidstaten, wanneer daarvoor goede gronden zijn, de voorwaarden [kunnen] vaststellen waaronder de uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel kunnen worden beschouwd”. Voor de toepassing van deze afwijking dient de betrokken lidstaat dus concreet met behulp van een voorafgaande definitie in zijn interne regeling de gevallen te identificeren waarin „goede gronden zijn”, waarin steun bij wijze van uitzondering kan worden verleend voor de investering in tweedehands bedrijfsuitrusting.
Ook al betwist de Republiek Finland niet dat de tweede alinea op zich een afwijking van de eerste alinea is, zij stelt evenwel in wezen dat deze afwijking niet dient te worden opgevat als een strikt uit te leggen uitzondering maar als een specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen. De lidstaten kunnen in de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid vrij een dergelijke regeling in het leven roepen die zij inhoudelijk kunnen vaststellen door de „voorwaarden” vast te stellen waaronder uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting subsidiabel zijn. Deze voorwaarden zijn „nauw verbonden” met de gevallen waarin „goede gronden zijn”, die de lidstaat bij gebreke van een definitie in het Unierecht in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid kan preciseren. Het volstaat dat de nationale regeling deze „voorwaarden” voor subsidiabiliteit vaststelt en daaraan wordt voldaan opdat bij uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting sprake is van een geval waarin „goede gronden zijn”.
Voor de beantwoording van de aldus gerezen uitleggingsvragen en de afbakening van de exacte draagwijdte van de bepalingen van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 alsook van het onderlinge verband is overeenkomstig vaste rechtspraak een letterlijke, teleologische, contextuele en historische uitlegging noodzakelijk (zie in die zin arresten van 20 november 2002, Lagardère en Canal+/Commissie,
T‑251/00
, Jurispr.,
EU:T:2002:278
, punten
‑
, en 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie,
T‑22/02 en T‑23/02
, Jurispr.,
EU:T:2005:349
, punten
‑
).
Letterlijke uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006
Afwijkende aard van de tweede alinea
Bij een letterlijke uitlegging dient de juridische aard van de eerste en de tweede alinea alsook van hun onderling verband te worden onderzocht. Daarbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat de Unierechtelijke bepalingen in meerdere talen zijn opgesteld en de verscheidene taalversies in gelijke mate authentiek zijn; een uitlegging van een Unierechtelijke bepaling impliceert dus een vergelijking van de taalversies (zie in die zin arresten van 6 oktober 1982, Cilfit e.a.,
283/81
, Jurispr.,
EU:C:1982:335
, punt
, en 7 november 2007, Duitsland/Commissie,
T‑374/04
, Jurispr.,
EU:T:2007:332
, punt
).
Zoals partijen met name ter terechtzitting erkenden, kan een vergelijking van de verschillende taalversies geen nadere verduidelijking geven van de draagwijdte van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 en met name van het specifieke verband tussen de eerste en de tweede alinea.
De in de tweede alinea gebruikte uitdrukking „in afwijking” kan ofwel duiden op een beperking van de werkingssfeer van een algemene regeling doordat voor een of meer abstract bepaalde gevallen een onderscheiden regel, geformaliseerd in de gezegdes specialia generalibus derogant en legi speciali per generalem non derogatur, en dus een uitzondering in strikte zin wordt gesteld, ofwel verwijzen naar de beslissing van de auteur van de betrokken regeling om de algemene regeling niet toe te passen op bepaalde situaties of bepaalde adressaten en deze te onderwerpen aan een afzonderlijke en specifieke regeling buiten de werkingssfeer ervan.
Tussen partijen is immers onbetwist dat de eerste alinea een hoofdregel of algemene regel vormt en dat de tweede alinea voorziet in een verschillende oplossing voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen, waardoor zij in elk geval kan worden gekwalificeerd als een afwijking. Een dergelijke kwalificatie is, zoals aangegeven in punt 27 hierboven, niet noodzakelijkerwijze gelijk te stellen met een uitzondering in strikte zin, maar kan wijzen op het bestaan van een specifieke en afzonderlijke regeling tegenover de door de hoofdregel of algemene regel vastgestelde regeling. Zo zijn de woorden in het Engels „derogation”, het Italiaans „deroga” en het Portugees „derrogação” niet in alle gevallen synoniem met „exception”, „eccezione” en „exceção”. Zo ook betekenen de woorden in het Duits „abweichend” en het Nederlands „[i]n afwijking”„verschillend” of „divergerend” zonder per se te wijzen op een uitzondering. Ten slotte betekent de Spaanse uitdrukking „no obstante”„niettemin”, hetgeen een uitzondering in strikte zin kan – maar niet noodzakelijkerwijze hoeft te – betreffen.
Op de vraag of de tweede alinea dient te worden gekwalificeerd als uitzondering in strikte zin dan wel als afwijkende regel, waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om een afzonderlijke en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in te voeren, kan evenmin worden beslist doordat de woorden die equivalent zijn aan de woorden „in afwijking” in de meeste taalversies door middel van het voegwoord „en” zijn gescheiden van het tweede zinsdeel, dat door het gebruik van het bijwoord „alleen” (only; exclusivamente; unicamente; uniquement) verwijst naar micro-, kleine en middelgrote ondernemingen. Daaruit blijkt namelijk niet duidelijk of het de bedoeling van de Uniewetgever was om ofwel een dergelijke uitzondering in strikte zin te stellen dan wel alleen te voorzien in de machtiging voor de lidstaten om een afwijkende en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in het leven te roepen, waarbij de uitdrukking „in afwijking” en het woord „alleen” in hun geheel in tweeërlei zin kunnen worden uitgelegd. Dat dezelfde zin deze twee beperkende bestanddelen samen bevat, verstrekt geen voldoende duidelijke en nauwkeurige aanwijzing over de vraag of de tweede alinea geldt als een uitzondering in strikte zin dan wel als een gewone afwijkende regel die voorziet in de mogelijkheid om een afzonderlijke en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in te voeren.
Daaruit volgt dat de rechtspraak die is ingegeven door het beginsel van Romeins recht singularia non sunt extendenda, volgens hetwelk de Unieregels die in uitzonderingen voorzien, strikt moeten worden uitgelegd tot behoud van de nuttige werking van de algemene regeling waarvan zij afwijken (zie in die zin arresten van 13 december 2001, Heininger,
C‑481/99
, Jurispr.,
EU:C:2001:684
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 december 2012, BLV Wohn‑ und Gewerbebau,
C‑395/11
, Jurispr.,
EU:C:2012:799
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak), in casu niet noodzakelijkerwijze van toepassing is, daar een dergelijke strikte uitlegging niet geldt wanneer de tweede alinea moet worden gekwalificeerd als een afwijking die voorziet in de mogelijkheid om een afzonderlijke en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in te voeren.
Derhalve kan aan de hand van een letterlijke uitlegging niet worden vastgesteld of de tweede alinea, zoals de Commissie in wezen stelt, een strikt uit te leggen uitzondering in de zin van de in punt 30 hierboven aangehaalde rechtspraak is, maar kan alleen worden vastgesteld dat zij voorziet in een specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen.
Verband tussen de criteria van gevallen „wanneer [voor steunverlening] goede gronden zijn” en „voorwaarden” voor subsidiabiliteit
Wat de juiste draagwijdte van de tweede alinea betreft, zijn partijen het erover oneens of de tweede alinea slechts van toepassing is op uitzonderlijke situaties, die de lidstaat in zijn interne regeling bovendien specifiek en vooraf moet definiëren, dan wel of deze alinea een ruimere draagwijdte heeft, zodat in beginsel daaronder alle situaties vallen die volgens de beoordeling van de bevoegde nationale autoriteiten voldoen aan de in de interne regeling omschreven „voorwaarden” voor subsidiabiliteit, waarbij deze voorwaarden dus op zich gevallen vertegenwoordigen waarin „[voor steunverlening] goede gronden zijn” wanneer deze autoriteiten beslissen ze toe te passen en de toepassing ervan motiveren in overeenstemming met de door de betrokken regels nagestreefde doelstellingen.
Dienaangaande zij allereerst opgemerkt dat de lidstaten, aldus de duidelijke tekst van de tweede alinea en, ongeacht de taalversie, beschikken over een beoordelingsbevoegdheid voor de invoering en toepassing van een afzonderlijke en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen, daar zij daartoe „de voorwaarden [kunnen] vaststellen waaronder de uitgaven voor de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel kunnen worden beschouwd”. Voorts staat vast dat het Unierecht het criterium van de gevallen waarin „[voor steunverlening] goede gronden zijn” niet definieert, zodat de lidstaten – behalve voor de vaststelling van de „voorwaarden” voor subsidiabiliteit – ook voor de nadere omschrijving van deze gevallen over een beoordelingsbevoegdheid beschikken.
Vervolgens heeft de Uniewetgever de criteria van de gevallen waarin „goede gronden zijn” enerzijds en de „voorwaarden” voor subsidiabiliteit anderzijds weliswaar een eigen en afzonderlijke betekenis willen geven, maar deze vaststelling wettigt op zich alleen niet de door de Commissie gegeven uitlegging van het criterium van de gevallen waarin „goede gronden zijn”, namelijk de noodzaak voor de lidstaat om een regeling van algemene strekking vast te stellen die vooraf definieert in welke precieze gevallen de aankoop van tweedehands machines of bedrijfsuitrusting als subsidiabel kan worden beschouwd. Gelet op de structuur van de tweede alinea houdt het criterium van de gevallen waarin „goede gronden zijn”, rechtstreeks verband met de machtiging en de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaat („kunnen [...], wanneer daarvoor goede gronden zijn, [...] vaststellen”) om een afzonderlijke en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in te voeren en toe te passen. Dienaangaande is het overigens zonder belang dat met name de Deense („I behørigt begrundede tilfælde”) en de Portugese versie („Em casos devidamente fundamentados”) de tweede alinea beginnen met het criterium van de gevallen waarin „goede gronden zijn”.
Gelet op het voorgaande kwalificeert het criterium van de gevallen waarin „goede gronden zijn” alleen de wijze waarop de lidstaat wordt geacht zijn beoordelingsbevoegdheid krachtens de tweede alinea uit te oefenen en vooral deze uitoefening te motiveren. Met andere woorden, telkens wanneer deze lidstaat acht gebruik van zijn machtiging en van deze beoordelingsbevoegdheid te moeten maken, is hij gehouden ofwel bij een eventuele beslissing om regels van algemene strekking vast te stellen, ofwel bij een eventuele beslissing over een individueel geval van aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting de relevante redenen voor zijn beslissing aan te geven om te voldoen aan dat criterium en om controle door de Commissie daarop mogelijk te maken. Alle taalversies van de tweede alinea leiden tot deze zelfde opvatting, die afdoende garandeert dat de Commissie haar controle op de uitoefening door de lidstaat van zijn beoordelingsbevoegdheid krachtens de tweede alinea achteraf passend kan uitoefenen overeenkomstig de doelstellingen van de relevante Unievoorschriften (zie ook de punten 40 en 41 hierna).
Ten slotte zou de Uniewetgever, indien hij voornemens was geweest een voorschrift overeenkomstig de door de Commissie voorgestane uitleggingsregeling vast te stellen, duidelijk hebben moeten aangeven dat de lidstaat was gehouden voorschriften van algemene strekking vast te stellen, waarbij vooraf alle gevallen worden gepreciseerd waarin de aankoop van tweedehands machines of bedrijfsuitrusting als subsidiabel kon worden beschouwd; dat is evenwel niet het geval in de tweede alinea. Volgens het rechtszekerheidsbeginsel mogen de justitiabelen, waaronder de lidstaten, geen nadeel ondervinden van uitleggingsmoeilijkheden als gevolg van een onduidelijke regeling die voor hen ongunstige financiële gevolgen kan hebben (zie in die zin en naar analogie arresten van 29 april 2004, Sudholz,
C‑17/01
, Jurispr.,
EU:C:2004:242
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; 7 juni 2005, VEMW e.a.,
C‑17/03
, Jurispr.,
EU:C:2005:362
, punt
, en 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a.,
C‑98/14
, Jurispr.,
EU:C:2015:386
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve kan bij een letterlijke uitlegging niet worden ingestemd met het betoog van de Commissie dat in wezen enerzijds de tweede alinea een uitzondering vormt die strikt moet worden uitgelegd tegenover de in de eerste alinea gestelde algemene of hoofdregel, en anderzijds de lidstaat wordt geacht krachtens het criterium van de gevallen waarin „goede gronden zijn” vooraf in een regeling van algemene strekking een nauwkeurige motivering te geven waarbij deze gevallen worden gedefinieerd en de toepassing van de verschillende daarin vastgestelde „voorwaarden” voor subsidiabiliteit wordt gerechtvaardigd, teneinde te voorkomen dat de draagwijdte van de gestelde uitzonderingen de algemene regel uitholt en de nuttige werking ervan aantast.
Teleologische uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006
Bij een teleologische uitlegging dient rekening te worden gehouden met het algemene doel van de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006, namelijk „steun voor plattelandsontwikkeling”.
De overwegingen 21 en 23 van verordening nr. 1698/2005 preciseren dat doel met name als volgt:
„(21)
De communautaire steun voor investeringen in landbouwbedrijven heeft tot doel deze bedrijven te moderniseren zodat zij hun economische prestaties kunnen verbeteren door een beter gebruik van de productiefactoren, onder meer dankzij de invoering van nieuwe technologieën en innovatie, en door zich te richten op kwaliteit, op biologische producten en op diversificatie op en buiten het landbouwbedrijf, ook naar niet op voeding of vervoedering gerichte sectoren en naar energiegewassen, [...]
[...]
(23)
Verbeteringen in de verwerking en afzet van de primaire land‑ en bosbouwproducten dienen te worden bevorderd door steun te verlenen voor investeringen die erop zijn gericht de doelmatigheid in de sector verwerking en afzet te verbeteren, de verwerking van land‑ en bosbouwproducten voor de opwekking van hernieuwbare energie te bevorderen, nieuwe technologieën en innovatie in te voeren, nieuwe marktkansen te scheppen voor land‑ en bosbouwproducten, het accent te leggen op kwaliteit en verbetering op het gebied van, naargelang van het geval, milieubescherming, arbeidsveiligheid, hygiëne en dierenwelzijn, waarbij in de regel moet worden gemikt op micro-, kleine en middelgrote ondernemingen en andere ondernemingen beneden een bepaalde omvang, die in een betere positie verkeren om de toegevoegde waarde van plaatselijke producten te verhogen, terwijl tevens de voorwaarden voor investeringssteun moeten worden vereenvoudigd in vergelijking met die welke zijn vastgesteld bij verordening (EG) nr. 1257/1999.”
Verordening nr. 1698/2005 strekt dus hoofdzakelijk tot modernisering en verbetering van de economische prestaties van de ondernemingen, waaronder met name de kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) in de landbouwsector, inzonderheid door nieuwe technologieën en innovatie te bevorderen. Dit doel vereist van de kmo’s evenwel niet noodzakelijkerwijze dat uitsluitend in nieuwe of innoverende machines en bedrijfsuitrusting wordt geïnvesteerd. De financiering van dergelijke investeringen kan weliswaar de modernisering en de competitiviteit van de kmo’s bevorderen, hetgeen ook verband houdt met het doel om bij te dragen tot de verbetering van de levenskwaliteit en van de arbeid op het platteland, de bevordering van de diversificatie van de economische activiteiten en de milieubescherming door middel van innoverende technologieën, maar dat neemt niet weg dat in het geval van de kmo’s, die de meerderheid van de in deze sector actieve marktdeelnemers vormen, waarop overweging 23 in fine van verordening nr. 1698/2005 ziet, en die meestal minder financiële middelen hebben dan grote ondernemingen, investeringen in nieuw materiaal niet altijd kunnen bijdragen tot het bereiken van deze doelstellingen. Zo kan bij de aankoop – tegen verminderde prijs – van technisch hoogstaande tweedehands machines, die technisch zelfs beter presteren dan bepaalde nieuwe bedrijfsuitrusting, ook zijn voldaan aan de behoeften van deze bedrijven en kan aldus zelfs meer worden bijgedragen tot hun technologische en economische ontwikkeling in de zin van de geplande modernisering van de landbouwsector.
In deze optiek sluit de machtiging van de lidstaten om een afzonderlijke en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in te voeren en toe te passen voor de aankoop van tweedehands machines volledig aan bij de doelstellingen van de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006 en vereist zij dus niet, anders dan de Commissie stelt, een restrictieve uitlegging van de voorschriften van deze regeling inzake deze doelstellingen. Dat neemt niet weg dat het criterium van de gevallen waarin „goede gronden zijn” in de tweede alinea in overeenstemming met deze doelstellingen moet worden uitgelegd om te voorkomen dat een lidstaat zijn beoordelingsbevoegdheid krachtens de tweede alinea gebruikt uit overwegingen die niets van doen hebben met deze doelstellingen, en om een doeltreffende controle van de Commissie daarop mogelijk te maken.
Bijgevolg laat de teleologische uitlegging het resultaat van de letterlijke analyse van de tweede alinea onverlet.
Contextuele uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006
Een contextuele uitlegging buiten het regelingskader van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 kan het resultaat van de letterlijke analyse van de tweede alinea ontkrachten noch bevestigen.
Dienaangaande blijkt uit artikel 71, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1698/2005 dat de lidstaten bevoegd zijn om „[d]e regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven” in het kader van de Elfpo-steun aan de plattelandsontwikkeling vast te stellen. Dat artikel kan weliswaar erop wijzen dat de lidstaten in beginsel daartoe voorschriften van algemene strekking dienen vast te stellen, maar daaruit volgt niet dat deze lidstaten voor de vaststelling van deze voorschriften over een onbeperkte beoordelingsbevoegdheid beschikken of dat deze voorschriften een bepaalde inhoud moeten hebben. De lidstaten dienen vooral de voorwaarden en beperkingen van de Unieregeling na te leven die in deze context specifiek van toepassing zijn of zelfs de concrete rechtsgrondslag van de betrokken regelingsactiviteit vormen. Dat is het geval met artikel 55, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1974/2006, dat de lex specialis tegenover artikel 71, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1698/2005 vormt, maar de lidstaten niettemin een grote beoordelingsbevoegdheid laat (zie punt 33 hierboven). Zo ook verlangt artikel 5, lid 7, van deze verordening, volgens hetwelk „[d]e lidstaten [...] erop toe[zien] dat de uit het Elfpo gefinancierde concrete acties in overeenstemming zijn met het [VWEU]”, gelezen in samenhang met artikel 310, lid 5, VWEU, artikel 317, eerste alinea, VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, loyale samenwerking van de nationale autoriteiten met de Commissie met inachtneming van het beginsel van goed financieel beheer voor de uitvoering van de Uniebegroting, maar deze algemene verplichtingen kunnen geen nuttige precisering aanbrengen voor de litigieuze uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006.
Dus kan op basis van deze regels en algemene beginselen de tweede alinea, inzonderheid met betrekking tot de criteria van de gevallen waarin „[voor steunverlening] goede gronden zijn” en de „voorwaarden” voor subsidiabiliteit alsook hun onderling verband in de context van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006, niet met een grotere nauwkeurigheid worden uitgelegd dan mogelijk is gebleken bij de letterlijke en teleologische uitlegging in de punten 25 tot en met 42 hierboven.
Deze bepalingen verduidelijken dus niet nader hoe deze criteria moeten worden opgevat.
Uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 tegen de achtergrond van de eerdere en latere bepalingen
Bij de uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 tegen de achtergrond van de eerdere bepalingen dient te worden verwezen naar de relevante regels die van toepassing waren vóór de inwerkingtreding van de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006.
Dienaangaande waren verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (
PB L 160, blz. 80
) en de verordeningen (EG) nr. 445/2002 van de Commissie van 26 februari 2002 en nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1257/1999 (
PB L 74, blz. 1
, en
PB L 153, blz. 30
) van toepassing. Anders dan artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006, bevatte artikel 22, eerste alinea, onder b), van verordening nr. 445/2002 geen expliciete regels over de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting of over de kmo’s; het betrof alleen de subsidiabele uitgaven voor „nieuwe machines en bedrijfsuitrusting, met inbegrip van computerprogrammatuur”. Hetzelfde gold voor artikel 27 van verordening nr. 817/2004.
Op het gebied van de structuurfondsen was evenwel wel voorzien in de subsidiabiliteit van uitgaven voor de aankoop van tweedehands machines, namelijk in regel nr. 4 van verordening (EG) nr. 1685/2000 van de Commissie van 28 juli 2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen (
PB L 193, blz. 39
). Hetzelfde was het geval met regel nr. 4 van verordening (EG) nr. 448/2004 van de Commissie van 10 maart 2004 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1685/2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1145/2003 (
PB L 72, blz. 66
).
Daaruit volgt dat vóór de inwerkingtreding van de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006, de subsidiabiliteit van de uitgaven voor tweedehands machines was opgenomen in de regeling voor de structuurfondsen, maar was uitgesloten van de werkingssfeer van verordening nr. 1257/1999.
Voorts zijn de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006 vervangen door verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening nr. 1698/2005 (
PB L 347, blz. 487
), en door gedelegeerde verordening (EU) nr. 807/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake bijstand voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot invoering van overgangsbepalingen (
PB L 227, blz. 1
). Op basis van de machtiging van artikel 45, lid 6, van verordening nr. 1305/2013 stelde de Commissie artikel 13, onder b), van gedelegeerde verordening nr. 807/2014 vast, krachtens hetwelk „de lidstaten [...] in hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s de voorwaarden [vermelden] waaronder de uitgaven voor de aankoop van tweedehands materieel als subsidiabel kunnen worden beschouwd”. Anders dan artikel 55, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1974/2006, voorzien deze nieuwe regels dus niet in een specifieke regeling voor de kmo’s of in een criterium van gevallen waarin „goede gronden zijn”. Bovendien eisen zij inzake de voorwaarden voor subsidiabiliteit van de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting uitdrukkelijk dat de lidstaten regels van algemene strekking in het kader van „hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s” vaststellen.
Gelet op al het vooroverwogene kan uit de ontstaansgeschiedenis van de betrokken regeling of uit de latere regeling geen enkele conclusie worden afgeleid over de exacte draagwijdte van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006.
Ten slotte laten de divergerende regels inzake de structuurfondsen deze beoordeling eveneens onverlet, daar artikel 39 van verordening nr. 445/2002 preciseert dat artikel 22 van deze verordening een bijzondere regeling vormt tegenover de – meer algemene – regels in verordening nr. 1685/2000, zodat de Republiek Finland zich in geen geval kan beroepen op deze laatste regels.
Conclusie over de uitlegging van artikel 55, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1974/2006
Gelet op al het vooroverwogene en met name de in de punten 25 tot en met 37 hierboven uiteengezette letterlijke analyse luidt de conclusie dat artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de tweede alinea de lidstaten machtigt, en hun daartoe een beoordelingsbevoegdheid verleent, om een afwijkende en specifieke regeling voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in te voeren en toe te passen, waarbij zij preciseren onder welke voorwaarden de aankoop van tweedehands bedrijfsuitrusting als subsidiabel kan worden beschouwd, zonder dat de lidstaten nauwkeurig en vooraf in een regeling van algemene strekking hoeven vast te stellen in welke gevallen de investering overeenkomt met een geval waarin „[voor steunverlening] goede gronden zijn”. Dat neemt niet weg dat dit laatste criterium van de lidstaat verlangt, ofwel in het kader van de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid, ofwel in het kader van een beslissing om regels van algemene strekking vast te stellen ofwel in het kader van een beslissing over een individueel geval, dat hij een motivering verstrekt waaruit blijkt dat deze beslissing overeenkomstig de criteria en de doelstellingen van de relevante interne regeling en de Unieregeling is vastgesteld.
Bijgevolg past het bestreden besluit het recht verkeerd toe door uit te gaan van een onjuiste uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006, zodat het volledig nietig moet worden verklaard zonder dat hoeft te worden onderzocht of ook de beoordeling door de Commissie van de verenigbaarheid van de Finse regeling met dat artikel blijk geeft van een onjuiste opvatting. Dienaangaande volstaat het te preciseren dat de Commissie enkel opkomt tegen de te ruime werkingssfeer van de voorwaarden voor de subsidiabiliteit van de aankoop van tweedehands machines of bedrijfsuitrusting en tegen het feit dat in decreet nr. 632/2007 niet concreet en vooraf is gedefinieerd in welke gevallen „[voor steunverlening] goede gronden zijn”; deze betwisting steunt juist op haar onjuiste uitlegging van artikel 55, lid 1, van deze verordening.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Republiek Finland te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Uitvoeringsbesluit 2013/763/EU van de Commissie van 12 december 2013 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), wordt nietig verklaard voor zover dat besluit bepaalde uitgaven die de Republiek Finland had verricht in het kader van Elfpo, ten belope van 927827,58 EUR aan EU-financiering onttrekt op grond dat zij niet verenigbaar zijn met de Unieregels.

2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 december 2015.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Procedure en conclusies van partijen

In rechte

Voorwerp van het geding

Letterlijke uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006

Afwijkende aard van de tweede alinea

Verband tussen de criteria van gevallen „wanneer [voor steunverlening] goede gronden zijn” en „voorwaarden” voor subsidiabiliteit

Teleologische uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006

Contextuele uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006

Uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 tegen de achtergrond van de eerdere en latere bepalingen

Conclusie over de uitlegging van artikel 55, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1974/2006

Kosten
(
*
)   Procestaal: Fins.