CELEX: 62013CJ0593
Procedimiento prejudicial
Artículos 49 TFUE, 51 TFUE y 56 TFUE
Libertad de establecimiento
Participación en el ejercicio del poder público
Directiva 2006/123/CE
Artículo 14
Organismos encargados de comprobar y acreditar el cumplimiento por parte de las empresas que realizan obras públicas de los requisitos exigidos por la ley
Normativa nacional que exige que el domicilio social de esos organismos esté situado en Italia

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 49 TFUE, 51 TFUE y 56 TFUE, así como de los artículos 14 y 16 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO L 376, p. 36
).
Dicha petición se suscitó en el marco de tres litigios entre la Presidenza del Consiglio dei Ministri, el Consiglio di Stato, el Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, la Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, la Conferenza Unificata Stato Regioni, el Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, el Ministero per le Politiche europee, el Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, el Ministero per i beni e le attività culturali, el Ministero dell’Economia e delle Finanze y el Ministero degli Affari esteri, por un lado, y, respectivamente, Rina Services SpA, Rina SpA y SOA Rina Organismo di Attestazione SpA, por otro, en relación, en particular, con una normativa nacional que exige que las sociedades con la condición de organismos de certificación (Società Organismo di Attestazione; en lo sucesivo, «SOA») han de tener su domicilio social en Italia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 1 a 7, 16 y 33 de la Directiva 2006/123 exponen:
«(1)
[…] La eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros es un medio esencial de reforzar la integración entre los pueblos de Europa y de fomentar un progreso económico y social equilibrado y sostenible. […]
(2)
Para fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo en la Unión Europea resulta esencial un mercado competitivo de servicios. Actualmente, hay un gran número de barreras en el mercado interior que impiden a los prestadores, en particular a las pequeñas y medianas empresas (PYME), extender sus operaciones más allá de sus fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado interior. Ello debilita la competitividad global de los prestadores de la Unión Europea. Un mercado libre que obligue a los Estados miembros a suprimir las barreras para la circulación transfronteriza de servicios y que, al mismo tiempo, ofrezca a los consumidores mayor transparencia e información, proporcionaría a los consumidores más posibilidades de elección y unos servicios a precios más bajos.
(3)
En el informe de la Comisión sobre “El estado del mercado interior de servicios” se hace un inventario de un gran número de obstáculos que impiden o frenan el desarrollo de los servicios entre los Estados miembros […]. Los obstáculos afectan a una amplia gama de actividades de servicios, así como a la totalidad de las etapas de la actividad del prestador, y presentan numerosos puntos en común, incluido el hecho de tener su origen con frecuencia en un exceso de trámites administrativos, en la inseguridad jurídica que rodea a las actividades transfronterizas y en la falta de confianza recíproca entre los Estados miembros.
(4)
[…] La supresión de estos obstáculos, al tiempo que se preserva un modelo social europeo avanzado, es una condición esencial para superar los problemas ligados a la puesta en práctica de la estrategia de Lisboa y dar un nuevo impulso a la economía europea, especialmente en términos de empleo e inversión. […]
(5)
Por tanto, procede eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. Dado que los obstáculos que entorpecen el mercado interior de los servicios afectan tanto a los operadores que desean establecerse en otros Estados miembros como a los que prestan un servicio en otro Estado miembro sin establecerse en él, procede permitir que el prestador desarrolle sus actividades de servicios dentro del mercado interior, ya sea estableciéndose en un Estado miembro, ya sea acogiéndose a la libre circulación de servicios. Los prestadores deben disponer de la posibilidad de elegir entre estas dos libertades en función de su estrategia de desarrollo en cada Estado miembro.
(6)
La supresión de estos obstáculos no puede hacerse únicamente mediante la aplicación directa de los artículos [49 TFUE y 56 TFUE], ya que, por un lado, resolver caso por caso mediante procedimientos de infracción contra los correspondientes Estados miembros sería, especialmente a raíz de las ampliaciones, una forma de actuar extremadamente complicada para las instituciones nacionales y comunitarias y, por otro, la eliminación de numerosos obstáculos requiere una coordinación previa de las legislaciones nacionales, coordinación que también es necesaria para instaurar un sistema de cooperación administrativa. Como han admitido el Parlamento Europeo y el Consejo, un instrumento legislativo comunitario permitiría crear un auténtico mercado interior de servicios.
(7)
La presente Directiva establece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación. Este marco se basa en un enfoque dinámico y selectivo, consistente en suprimir de forma prioritaria las barreras que se pueden eliminar rápidamente y, respecto a las demás, iniciar un proceso de evaluación, consulta y armonización complementaria de cuestiones específicas […]. Conviene prever una combinación equilibrada de medidas relativas a la armonización selectiva, a la cooperación administrativa, a la disposición sobre la libre prestación de servicios y al estímulo para la elaboración de códigos de conducta sobre determinadas cuestiones. […]
[…]
(16)
La presente Directiva solo afecta a los prestadores establecidos en un Estado miembro y no trata aspectos exteriores. […]
[…]
(33)
En la presente Directiva, el concepto de “servicio” incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución; entre ellas se cuentan las siguientes: […] servicios de certificación […]»
El artículo 2 de la Directiva 2006/123, titulado «Ámbito de aplicación», es del siguiente tenor:
«1.   La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.
2.   La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes:
[…]
i)
las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública de conformidad con el artículo [51 TFUE];
[…]»
Conforme al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2006/123, los Estados miembros han de aplicar lo dispuesto en esta Directiva de acuerdo con las normas del Tratado FUE por las que se rigen el derecho de establecimiento y la libre circulación de servicios.
El artículo 14 de dicha Directiva, titulado «Requisitos prohibidos», que figura en el capítulo III de ésta, denominado «Libertad de establecimiento de los prestadores», dispone:
«Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los siguientes requisitos:
1)
requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad o, en lo que se refiere a las sociedades, el domicilio social […];
[…]
3)
limitaciones de la libertad del prestador para elegir entre un establecimiento principal o secundario y, especialmente, la obligación de que el prestador tenga su establecimiento principal en el territorio nacional, o limitaciones de la libertad de elección entre establecimiento en forma de agencia, de sucursal o de filial;
[…]»
El artículo 15 de la Directiva 2006/123, titulado «Requisitos por evaluar», que figura en ese mismo capítulo III, obliga a los Estados miembros a examinar si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 de ese artículo y a hacer lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad contempladas en el apartado 3 del mismo artículo.
El capítulo IV de esta Directiva, titulado «Libre circulación de servicios», incluye el artículo 16 de ésta, denominado «Libre prestación de servicios». Dicho artículo dispone:
«1.   Los Estados miembros respetarán el derecho de los prestadores a prestar servicios en un Estado miembro distinto de aquel en el que estén establecidos.
El Estado miembro en que se preste el servicio asegurará la libertad de acceso y el libre ejercicio de la actividad de servicios dentro de su territorio.
Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios a requisitos que no respeten los principios siguientes:
a)
no discriminación: el requisito no podrá ser directa o indirectamente discriminatorio por razón de la nacionalidad o, en el caso de las personas jurídicas, por razón del Estado miembro en que estén establecidas;
b)
necesidad: el requisito deberá estar justificado por razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente;
c)
proporcionalidad: el requisito deberá ser el adecuado para conseguir el objetivo que se persigue y no ir más allá de lo necesario para conseguirlo.
2.   Los Estados miembros no podrán restringir la libre prestación de servicios por parte de un prestador establecido en otro Estado miembro, mediante la imposición de los siguientes requisitos:
a)
obligación de que el prestador esté establecido en el territorio nacional;
[…]
3.   Las presentes disposiciones no impedirán que el Estado miembro al que se desplace el prestador imponga, con respecto a la prestación de una actividad de servicios, requisitos que estén justificados por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente y en conformidad con el apartado 1. […]»
Derecho italiano
El Decreto n
o
207 del Presidente de la República, de 5 de octubre de 2010, relativo a la ejecución y la aplicación del Decreto Legislativo n
o
163 de 12 de abril de 2006 (suplemento ordinario de la GURI n
o
288, de 10 de diciembre de 2010), por el que se deroga el Decreto n
o
34 del Presidente de la República, de 25 de enero de 2000, establece, en su artículo 64, apartado 1, que las SOA se constituirán bajo la forma de sociedades anónimas cuya denominación social deberá incluir expresamente la expresión «organismos de certificación» y que deberán tener su domicilio social en el territorio de la República Italiana.
Hechos de los litigios principales y cuestiones prejudiciales
Rina SpA es la sociedad holding del grupo Rina. El domicilio social de esta sociedad está situado en Génova (Italia).
Rina Services SpA es una sociedad anónima que forma parte del grupo Rina y cuyo domicilio social está igualmente situado en Génova. Su objeto social consiste en la prestación de servicios de certificación de calidad UNI CEI EN 45000.
SOA Rina Organismo di Attestazione SpA es también una sociedad anónima con domicilio social en Génova. Ejerce la actividad de certificación y de realización de controles técnicos de la organización y la producción de las empresas de construcción. Dicha sociedad es propiedad al 99 % de Rina SpA y al 1 % de Rina Services SpA.
Estas tres sociedades interpusieron sendos recursos ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, impugnando la legalidad del artículo 64, apartado 1, del Decreto n
o
207 del Presidente de la República, de 5 de octubre de 2010, relativo a la ejecución y la aplicación del Decreto Legislativo n
o
163 de 12 de abril de 2006, en la medida en que establece que el domicilio social de las SOA debe estar situado en el territorio de la República Italiana.
Mediante sentencias de 13 de diciembre de 2011, dicho órgano jurisdiccional estimó esos recursos considerando, en particular, que el requisito relativo a la ubicación del domicilio social era contrario a los artículos 14 y 16 de la Directiva 2006/123.
Los recurrentes en los litigios principales apelaron las referidas sentencias ante el Consiglio di Stato, alegando, en particular, que la actividad realizada por las SOA estaba relacionada con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 51 TFUE y que, por consiguiente, quedaba fuera del ámbito de aplicación tanto de la Directiva 2006/123 como de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.
En estas circunstancias, el Consiglio di Stato decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Se oponen los principios del Tratado relativos al derecho de establecimiento (artículo 49 TFUE) y a la libre prestación de servicios (artículo 56 TFUE), así como los derivados de la Directiva [2006/123], a que se adopte y aplique una normativa nacional que obliga a las SOA, constituidas como sociedades anónimas, a “tener su domicilio social en el territorio de la República [Italiana]”?
2)
¿Debe interpretarse la excepción prevista en el artículo 51 TFUE en el sentido de que incluye una actividad como la actividad de certificación desarrollada por entidades de Derecho privado, las cuales, por un lado, deben estar constituidas como sociedades anónimas y operar en un mercado competitivo y, por otro lado, participan en el ejercicio de poderes públicos y, por dicho motivo, están sujetas a autorización y a rigurosos controles por parte de los órganos de supervisión?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 51 TFUE, párrafo primero, debe interpretarse en el sentido de que las actividades de certificación desarrolladas por las SOA están relacionadas con el ejercicio del poder público en el sentido de dicha disposición.
Procede señalar que el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado, en su sentencia SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
), sobre una cuestión de esta índole, planteada con carácter prejudicial por el Consiglio di Stato.
En el apartado 52 de esa sentencia, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, habida cuenta de las consideraciones recogidas en los apartados 28 a 35 de dicha sentencia, es decir, en particular, el hecho de que las SOA son empresas con ánimo de lucro que ejercen sus actividades en condiciones de competencia y no disponen de ninguna capacidad decisoria vinculada al ejercicio de prerrogativas del poder público, las actividades de certificación de las SOA no están directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público en el sentido del artículo 51 TFUE.
Más concretamente, el Tribunal de Justicia subrayó, en el apartado 54 de la misma sentencia, que la verificación por las SOA de la capacidad técnica y financiera de las empresas sujetas a certificación, de la veracidad y del contenido de las declaraciones, certificados y documentos presentados por las personas a las que se expide la certificación, así como del cumplimiento continuado de los requisitos relativos a la situación personal del candidato o del licitador, no puede considerarse una actividad que se inscriba en la autonomía decisoria propia del ejercicio de las prerrogativas de poder público, ya que esta verificación está plenamente determinada por el marco normativo nacional. Además, en el mismo apartado de la referida sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que dicha verificación se lleva a cabo bajo la supervisión estatal directa y tiene como objetivo facilitar la labor de las entidades adjudicadoras en el ámbito de los contratos de obras públicas, puesto que su finalidad es permitir a estas últimas realizar su misión con un conocimiento preciso y detallado de la capacidad tanto técnica como financiera de los licitadores.
En el presente caso, el órgano jurisdiccional remitente no manifiesta, en su petición de decisión prejudicial, que se haya producido cambio alguno en la naturaleza de las actividades ejercidas por las SOA desde el momento de los hechos que dieron lugar a la sentencia SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 51 TFUE, párrafo primero, debe interpretarse en el sentido de que la excepción al derecho de establecimiento prevista en esa disposición no se aplica a las actividades de certificación ejercidas por las sociedades que tienen la condición de organismos de certificación.
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, remitiéndose a varias disposiciones del Derecho de la Unión, en particular los artículos 49 TFUE y 56 TFUE y los principios que figuran en la Directiva 2006/123, si ese Derecho debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en los litigios principales, que establece que las SOA deben tener su domicilio social en el territorio nacional.
A este respecto, es preciso señalar que los servicios de certificación están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 y, por lo demás, dichos servicios aparecen expresamente mencionados en el considerando 33 de ésta, dentro de la lista de ejemplos de las actividades a las que se aplica esa misma Directiva.
En el presente caso, el requisito relativo al domicilio social de los organismos de certificación, controvertido en los litigios principales, está contemplado en el artículo 14 de la Directiva 2006/123. En efecto, en la medida en que obliga a las SOA a tener su domicilio social en el territorio nacional, este requisito, por un lado, se basa directamente en el domicilio social del prestador en el sentido del artículo 14, apartado 1, de esta Directiva y, por otro lado, limita la libertad de éste para elegir entre un establecimiento principal o secundario, obligándole en particular a tener su establecimiento principal en el territorio nacional en el sentido del apartado 3 de dicho artículo.
El artículo 14 de la Directiva 2006/123 prohíbe a los Estados miembros supeditar el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los requisitos enumerados en los puntos 1 a 8 de éste, obligándolos por tanto a suprimir, con carácter prioritario y de manera sistemática, tales requisitos.
La República Italiana alega, no obstante, que el requisito según el cual el domicilio social de las SOA debe estar situado en el territorio nacional está justificado por la necesidad de garantizar la eficacia del control ejercido por las autoridades públicas sobre las actividades de las SOA.
A este respecto, es preciso subrayar, como hacen la República de Polonia y la Comisión, que los requisitos enumerados en el artículo 14 de la Directiva 2006/123, aplicable a la normativa nacional controvertida en los litigios principales, no pueden ser objeto de justificación.
Esta conclusión se desprende tanto del tenor literal de este artículo 14 como de la estructura general de la Directiva 2006/123.
En efecto, por un lado, del título de dicho artículo se desprende que los requisitos enumerados en los puntos 1 a 8 de éste están «prohibidos». Además, ningún elemento de la redacción de este artículo indica que los Estados miembros dispongan de la facultad de justificar el mantenimiento de tales requisitos en sus legislaciones nacionales.
Por otro lado, la estructura general de la Directiva 2006/123 se basa, en lo que atañe a la libertad de establecimiento, en una distinción clara entre los requisitos prohibidos y los que están supeditados a evaluación. Mientras que los primeros se rigen por el artículo 14 de la Directiva, los segundos son objeto de las normas previstas en el artículo 15 de ésta.
Por lo que se refiere, en particular, a los requisitos supeditados a evaluación, a tenor del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2006/123, incumbe a los Estados miembros examinar si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 de este artículo y hacer lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad contempladas en el apartado 3 de éste.
A este respecto, de los apartados 5 y 6 de dicho artículo 15 se desprende que a los Estados miembros les está permitido mantener o, en su caso, introducir requisitos del tipo de los mencionados en el apartado 2 del mismo artículo, siempre y cuando éstos reúnan las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad establecidas en el apartado 3 de la referida disposición.
Además, en lo que atañe a la libre circulación de servicios, el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 2006/123 establece que el Estado miembro al que se desplace el prestador puede imponer, con respecto a la prestación de una actividad de servicios, requisitos que estén justificados por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente y en conformidad con el apartado 1 de ese artículo.
Pues bien, tal posibilidad no se prevé para los requisitos «prohibidos» enumerados en el artículo 14 de la Directiva 2006/123.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el artículo 3, apartado 3, de esta Directiva, a cuyo tenor los Estados miembros aplicarán lo dispuesto en ella «de acuerdo con las normas del Tratado por las que se rigen el derecho de establecimiento y la libre circulación de servicios».
A este respecto, es preciso señalar, como hace la República de Polonia, que una interpretación del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2006/123 según la cual los Estados miembros pudieran justificar sobre la base del Derecho primario un requisito prohibido por el artículo 14 de esta Directiva privaría a esta última disposición de todo efecto útil al desautorizar, en definitiva, la armonización selectiva efectuada por ella.
En efecto, tal interpretación sería contraria a la conclusión expresada por el legislador de la Unión en el considerando 6 de la Directiva 2006/123, según la cual la supresión de los obstáculos a la libertad de establecimiento no puede hacerse únicamente mediante la aplicación directa del artículo 49 TFUE, debido, en particular, a lo extremadamente complicado que es resolver caso por caso en relación con los obstáculos a esta libertad. Admitir que los requisitos «prohibidos» en virtud del artículo 14 de esta Directiva pudieran no obstante ser objeto de justificación en virtud del Derecho primario equivaldría precisamente a reintroducir tal examen caso por caso, sobre la base del Tratado FUE, para el conjunto de las restricciones de la libertad de establecimiento.
Además, es preciso subrayar que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2006/123 no se opone a que el artículo 14 de ésta se interprete en el sentido de que los requisitos prohibidos enumerados en esta última disposición no pueden ser objeto de justificación. En efecto, tal prohibición sin posibilidad de justificación pretende garantizar la supresión sistemática y rápida de determinadas restricciones de la libertad de establecimiento que el legislador de la Unión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia consideran que afectan gravemente al buen funcionamiento del mercado interior. Tal objetivo es conforme con el Tratado FUE.
Así, aunque el artículo 52 TFUE, apartado 1, permite a los Estados miembros justificar, por alguna de las razones que en él se enuncian, medidas nacionales que constituyan una restricción de la libertad de establecimiento, ello no significa que el legislador de la Unión, al adoptar un acto de Derecho secundario, tal como la Directiva 2006/123, que materializa una libertad fundamental consagrada por el Tratado FUE, no pueda limitar determinadas excepciones, especialmente cuando, como ocurre en el presente caso, la disposición de Derecho secundario de que se trata no hace sino plasmar una jurisprudencia reiterada en virtud de la cual un requisito como el controvertido en los litigios principales es incompatible con las libertades fundamentales a las que pueden acogerse los operadores económicos (véase a este respecto, en particular, la sentencia Comisión/Francia, C‑334/94,
EU:C:1996:90
, apartado 19).
En estas circunstancias, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 14 de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que establece que las SOA deben tener su domicilio social en el territorio nacional.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
El artículo 51 TFUE, párrafo primero, debe interpretarse en el sentido de que la excepción al derecho de establecimiento prevista en esa disposición no se aplica a las actividades de certificación ejercidas por las sociedades que tienen la condición de organismos de certificación.

2)
El artículo 14 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que establece que las sociedades que tienen la condición de organismos de certificación deben tener su domicilio social en el territorio nacional.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.