CELEX: 62014CJ0309
Vorlage zur Vorabentscheidung
Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen
Richtlinie 2003/109/EG
Nationale Regelung
Ausstellung und Verlängerung des Aufenthaltstitels
Voraussetzung
Zwangsgebühr
Gebühr, die achtmal höher ist als für den nationalen Personalausweis
Verstoß gegen die Grundsätze der Richtlinie 2003/109/EG

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (
ABl. 2004, L 16, S. 44
) in der durch die Richtlinie 2011/51/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2011 (
ABl. L 132, S. 1
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/109).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Confederazione Generale Italiana del Lavoro (im Folgenden: CGIL) und dem Istituto Nazionale Confederale Assistenza (im Folgenden: INCA) einerseits und der Presidenza del Consiglio dei Ministri (Vorsitz des Ministerrats), dem Ministero dell’Interno (Innenministerium) und dem Ministero dell’Economia e delle Finanze (Wirtschafts- und Finanzministerium) andererseits über die Nichtigerklärung eines von diesen beiden Ministerien am 6. Oktober 2011 erlassenen Dekrets über die Gebühr für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln (GURI Nr. 304 vom 31. Dezember 2011, im Folgenden: Dekret von 2011) sowie jedes vorbereitenden, aus ihm folgenden oder mit ihm in Zusammenhang stehenden Rechtsakts.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Die Erwägungsgründe 9, 10 und 18 der Richtlinie 2003/109 lauten:
„(9)
Wirtschaftliche Erwägungen sollten nicht als Grund dafür herangezogen werden, die Zuerkennung der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten zu versagen, und dürfen nicht so aufgefasst werden, dass sie die entsprechenden Bedingungen berühren.
(10)
Für die Prüfung des Antrags auf Gewährung der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten sollte ein System von Verfahrensregeln festgelegt werden. Diese Verfahren sollten effizient und angemessen sein, wobei die normale Arbeitsbelastung der mitgliedstaatlichen Verwaltungen zu berücksichtigen sind; sie sollten auch transparent und gerecht sein, um den betreffenden Personen angemessene Rechtssicherheit zu bieten. Sie sollten nicht dazu eingesetzt werden, um die betreffenden Personen in der Ausübung ihres Aufenthaltsrechts zu behindern.
…
(18)
Die Festlegung der Bedingungen, unter denen Drittstaatsangehörige, die langfristig Aufenthaltsberechtigte sind, das Recht erlangen, sich in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, trägt dazu bei, dass der Binnenmarkt als Raum, in dem Freizügigkeit für jedermann gewährleistet ist, Realität wird. Es könnte auch einen wesentlichen Mobilitätsfaktor darstellen, insbesondere auf dem Arbeitsmarkt der Union.“
Art. 8 („Langfristige Aufenthaltsberechtigung – [EU]“) Abs. 2 dieser Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten stellen langfristig Aufenthaltsberechtigten eine ‚langfristige Aufenthaltsberechtigung – [EU]‘ aus. Diese Aufenthaltsberechtigung ist mindestens fünf Jahre gültig und wird – erforderlichenfalls auf Antrag – ohne weiteres verlängert.“
Art. 19 („Prüfung von Anträgen und Erteilung eines Aufenthaltstitels“) der Richtlinie 2003/109 sieht vor:
„…
(2)   Sind die Voraussetzungen der Artikel 14, 15 und 16 erfüllt, so stellt der zweite Mitgliedstaat – vorbehaltlich der Bestimmungen der Artikel 17 und 18 über die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Gesundheit – dem langfristig Aufenthaltsberechtigten einen verlängerbaren Aufenthaltstitel aus. Dieser Aufenthaltstitel kann – erforderlichenfalls auf Antrag – bei Ablauf verlängert werden. Der zweite Mitgliedstaat teilt dem ersten Mitgliedstaat seine Entscheidung mit.
(3)   Der zweite Mitgliedstaat erteilt den Familienangehörigen des langfristig Aufenthaltsberechtigten verlängerbare Aufenthaltstitel mit der gleichen Gültigkeitsdauer wie der Aufenthaltstitel, der dem langfristig Aufenthaltsberechtigten erteilt wurde.“
Italienisches Recht
Art. 5 Abs. 2-ter des Decreto legislativo Nr. 286/1998 vom 25. Juli 1998 mit dem Einheitstext der Bestimmungen über die Regelung der Einwanderung und die Rechtsstellung von Ausländern (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 191 vom 18. August 1998), der durch Art. 1 Abs. 22 Buchst. b des Gesetzes Nr. 94 vom 15. Juli 2009 über Bestimmungen auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 170 vom 24. Juli 2009) eingefügt wurde, sieht vor:
„Für den Antrag auf Ausstellung und Verlängerung eines Aufenthaltstitels ist eine Gebühr zu entrichten, deren Höhe durch ein vom Ministero dell’Economia e delle Finanze im Einvernehmen mit dem Ministero dell’Interno erlassenes Dekret, das auch die Zahlungsmodalitäten sowie die Durchführungsbestimmungen zu Art. 14-bis Abs. 2 [des Decreto legislativo Nr. 286/1998] regelt, auf mindestens 80 und höchstens 200 Euro festgesetzt wird. Die Gebühr wird nicht erhoben für die Ausstellung und die Verlängerung eines Aufenthaltstitels wegen Asyls, für Asylanträge, für den subsidiären Schutz und für die Genehmigung des Aufenthalts aus humanitären Gründen.“
Art. 14-bis des Decreto legislativo Nr. 286/1998 richtet den sogenannten Rückkehrfonds (Fondo rimpatri) ein und bestimmt:
„1.   Beim Innenministerium wird ein Rückkehrfonds eingerichtet, der dazu bestimmt ist, die Ausgaben für die Rückkehr von Ausländern in ihre Ursprungs- oder Herkunftsländer zu finanzieren.
2.   In den in Abs. 1 genannten Fonds fließen die Hälfte des Aufkommens aus der Erhebung der Gebühr gemäß Art. 5 Abs. 2-ter sowie die gegebenenfalls von der Europäischen Union für die Zwecke des Fonds vorgesehenen Gebühren ein. Der verbleibende Anteil des Aufkommens aus der Gebühr gemäß Art. 5 Abs. 2-ter wird dem Voranschlag des Ministero dell‘Interno zur Deckung der Ausgaben im Zusammenhang mit der Bearbeitung der Anträge auf Ausstellung und der Verlängerung von Aufenthaltstiteln zugewiesen.“
Das gemäß Art. 5 Abs. 2-ter und Art. 14-bis des Decreto legislativo Nr. 286/1998 erlassene Dekret von 2011 legt die Höhe der für die Ausstellung und die Verlängerung eines Aufenthaltstitels zu entrichtenden Gebühren wie folgt fest:
„a)
80,00 Euro für Aufenthaltstitel mit einer Laufzeit von mehr als drei Monaten bis zu einem Jahr;
b)
100,00 Euro für Aufenthaltstitel mit einer Laufzeit von mehr als einem Jahr bis zu zwei Jahren;
c)
200,00 Euro für die Ausstellung des Aufenthaltstitels EG für langfristig Aufenthaltsberechtigte und für Anträge auf einen Aufenthaltstitel nach Art. 27 Abs. 1 Buchst. a des Decreto legislativo Nr. [286/1998]“.
Auch wenn die Vorlageentscheidung keinen Verweis auf andere nationale Bestimmungen enthält, die weitere für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln zu zahlende Beträge festlegen, ergibt sich aus den von der Europäischen Kommission sowie der CGIL und dem INCA eingereichten Erklärungen, dass nach der bereits länger bestehenden und immer noch geltenden italienischen Regelung ein Gesamtbetrag von 73,50 Euro für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln zu entrichten ist, unabhängig von der Dauer des Aufenthaltstitels und neben den im Dekret von 2011 vorgesehenen Gebühren.
Aus den Erklärungen der Kommission ergibt sich insbesondere, dass nach Art. 7-vicies ter Abs. 1 Buchst. b des Decreto-legge Nr. 7 vom 31. Januar 2005 über Sofortmaßnahmen für die Universität und die Forschung, das Kulturerbe und die kulturellen Tätigkeiten, die Durchführung großer strategischer Arbeiten, die Mobilität der Beamten und die Vereinfachung von Formalitäten in Bezug auf die Stempel- und Konzessionsgebühren, das mit Änderungen in das Gesetz Nr. 43 vom 31. März 2005 umgewandelt wurde, die Aufenthaltstitel auf Papier bei Beantragung der erstmaligen Ausstellung oder der Verlängerung durch elektronische Aufenthaltstitel gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates vom 13. Juni 2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige (
ABl. L 157, S. 1
) ab dem 1. Januar 2006 ersetzt werden.
Nach Art. 1 des Dekrets des Wirtschafts- und Finanzministers vom 4. April 2006 über die Festlegung der Höhe der von den Antragstellern für einen elektronischen Aufenthaltstitel zu zahlenden Gebühren betragen diese 27,50 Euro einschließlich Mehrwertsteuer.
Nach dem einzigen Artikel des Dekrets des Innenministers vom 12. Oktober 2005 über die Festlegung der Höhe der Gebühr für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln im Rahmen der nach Art. 39 Abs. 4-bis des Gesetzes Nr. 3 vom 16. Dezember 2003 geschlossenen Übereinkunft werden die vom Antragsteller für diese Art von Verfahren zu entrichtenden Dienstleistungsgebühren auf 30 Euro festgesetzt.
Schließlich wird gemäß Art. 4 Teil 1 des Tarifs in Anhang A des Dekrets Nr. 642 des Präsidenten der Republik vom 26. Oktober 1972 zur Regelung der Stempelgebühr in der im Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung die Gebühr für die Ausstellung oder Verlängerung von Aufenthaltstiteln pauschal auf 16 Euro festgesetzt.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Die CGIL und das INCA haben beim Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Verwaltungsgericht der Region Latium) die Nichtigerklärung des Dekrets von 2011 mit der Begründung beantragt, dass die gemäß diesem Dekret für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels an Drittstaatsangehörige und dessen Verlängerung zu entrichtende Gebühr unbillig und/oder unverhältnismäßig sei.
Das vorlegende Gericht war der Auffassung, dass von Amts wegen zu prüfen sei, ob die nationalen Vorschriften, die, indem sie insbesondere in der Durchführungsverordnung Höchstbeträge festlegten, die Zahlung einer Gebühr für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels vorschrieben, mit den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts vereinbar seien.
Insoweit weist das vorlegende Gericht unter Bezugnahme auf das Urteil Kommission/Niederlande (C‑508/10,
EU:C:2012:243
) darauf hin, dass die Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats mit den in der Richtlinie 2003/109 aufgestellten Grundsätzen nur dann vereinbar sein könnten, wenn die verlangten Gebühren, auch wenn sie innerhalb einer Spanne von Werten variieren könnten, bereits vom niedrigsten Wert an nicht auf einen Betrag lauteten, der übermäßig hoch sei und daher außer Verhältnis zu dem Betrag stehe, den die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats für die Ausstellung eines entsprechenden Dokuments, wie eines nationalen Personalausweises, zu entrichten hätten.
Im Urteil Kommission/Niederlande (C‑508/10,
EU:C:2012:243
) seien die Bestimmungen der Rechtsordnung des Königreichs der Niederlande, die bereits bei der geringsten für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels verlangten Gebühr ungefähr das Siebenfache der Gebühr für die Ausstellung eines Personalausweises für Angehörige des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehen hätten, für mit den in der Richtlinie 2003/109 aufgestellten Grundsätzen unvereinbar befunden worden.
In Anbetracht dessen, dass sich nach den Angaben des vorlegenden Gerichts die Kosten für die Ausstellung des nationalen Personalausweises in Italien derzeit auf ungefähr zehn Euro belaufen und die geringste Gebühr, die im Dekret von 2011 festgesetzt worden sei, 80 Euro betrage, so dass die finanzielle Belastung, die dem Drittstaatsangehörigen für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels für das nationale Hoheitsgebiet auferlegt werde, ungefähr das Achtfache ausmache, äußert dieses Gericht Zweifel an der Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Bestimmungen mit den Grundsätzen der Richtlinie 2003/109 im Licht des Urteils Kommission/Niederlande (C‑508/10,
EU:C:2012:243
).
Unter diesen Umständen hat das Tribunale amministrativo regionale per il Lazio beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stehen die in der Richtlinie 2003/109 niedergelegten Grundsätze einer nationalen Regelung wie der in Art. 5 Abs. 2-ter des Decreto legislativo Nr. 286/1998 entgegen, soweit diese vorschreibt, dass „[f]ür den Antrag auf Ausstellung und Verlängerung eines Aufenthaltstitels … eine Gebühr zu entrichten [ist], deren Höhe durch ein vom Ministero dell’Economia e delle Finanze im Einvernehmen mit dem Ministero dell’Interno erlassenes Dekret, das auch die Zahlungsmodalitäten … regelt, auf mindestens 80 und höchstens 200 Euro festgesetzt wird“, so dass auf diese Weise eine Mindestgebühr festgesetzt wird, die ungefähr das Achtfache der Kosten für die Ausstellung eines nationalen Personalausweises beträgt?
Zur Vorlagefrage
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2003/109 einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die einem Drittstaatsangehörigen, der die Ausstellung oder die Verlängerung eines Aufenthaltstitels in dem betreffenden Mitgliedstaat beantragt, die Zahlung einer Gebühr auferlegt, die zwischen 80 und 200 Euro beträgt.
Zunächst ist zu beachten, dass das vorrangige Ziel der Richtlinie 2003/109, wie aus ihren Erwägungsgründen 4, 6 und 12 hervorgeht, die Integration von Drittstaatsangehörigen ist, die in den Mitgliedstaaten langfristig ansässig sind (Urteil Kommission/Niederlande, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, Rn. 66).
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits anerkannt hat, dass die Mitgliedstaaten die Ausstellung von Aufenthaltstiteln im Sinne der Richtlinie 2003/109 von der Zahlung von Gebühren abhängig machen dürfen und dass ihnen bei der Festlegung der Gebührenhöhe ein Entscheidungsspielraum zukommt (Urteil Kommission/Niederlande, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, Rn. 64).
Allerdings hat der Gerichtshof klargestellt, dass das den Mitgliedstaaten insoweit zustehende Ermessen nicht schrankenlos ist und die Mitgliedstaaten keine nationale Regelung anwenden dürfen, die die Verwirklichung der mit der Richtlinie 2003/109 verfolgten Ziele gefährden und dieser damit ihre praktische Wirksamkeit nehmen könnte (vgl. Urteil Kommission/Niederlande, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, Rn. 65).
Darüber hinaus müssen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, die Mittel für die Umsetzung der Richtlinie 2003/109 zur Erreichung der mit ihr verfolgten Ziele geeignet sein und dürfen nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Niederlande, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, Rn. 75).
Daher steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ausstellung von Aufenthaltstiteln nach der Richtlinie 2003/109 von dem Erhalt von Gebühren abhängig zu machen, doch darf deren Höhe nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weder bezwecken noch bewirken, dass ein Hindernis für die Erlangung der durch diese Richtlinie verliehenen Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten sowie für weitere Rechte, die sich aus der Zuerkennung dieser Rechtsstellung ergeben, geschaffen wird, da andernfalls sowohl das mit der Richtlinie verfolgte Ziel als auch ihr Geist beeinträchtigt würden (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Niederlande, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, Rn. 69).
Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich insoweit, dass sich die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Gebühr für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln mit einer Laufzeit von mehr als drei Monaten bis zu einem Jahr auf 80 Euro beläuft, für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln mit einer Laufzeit von mehr als einem Jahr bis zu zwei Jahren auf 100 Euro und für die Ausstellung langfristiger Aufenthaltsberechtigungen – EU auf 200 Euro.
Die finanziellen Auswirkungen einer solchen Gebühr können aber für bestimmte Drittstaatsangehörige, die die in der Richtlinie 2003/109 vorgesehenen Voraussetzungen für die Gewährung der darin geregelten Aufenthaltstitel erfüllen, beträchtlich sein. Dies gilt umso mehr, als die Drittstaatsangehörigen in Anbetracht der Gültigkeitsdauer dieser Aufenthaltstitel gezwungen sind, recht häufig deren Verlängerung zu beantragen, und zu dieser Gebühr nach der schon länger bestehenden nationalen Regelung weitere Gebühren hinzukommen können, so dass unter solchen Umständen die Pflicht, die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Gebühr zu entrichten, ein Hindernis dafür darstellen kann, dass diese Drittstaatsangehörigen ihre Rechte aus der Richtlinie 2003/109 geltend machen.
Insoweit ist zu betonen, dass die Kläger des Ausgangsverfahrens und die Kommission sowohl in ihren Erklärungen als auch in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen haben, dass nach der schon länger bestehenden italienischen Regelung, die immer noch in Kraft sei, eine weitere Gebühr in Höhe von 73,50 Euro jedenfalls für die Ausstellung und die Verlängerung von Aufenthaltstiteln zu entrichten sei, und dies unabhängig von der Gültigkeitsdauer des betreffenden Aufenthaltstitels und zusätzlich zu der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Gebühr.
Darüber hinaus ergibt sich aus der Vorlageentscheidung, dass nach Art. 14-bis des Decreto legislativo Nr. 286/1998 mit der Hälfte der Einnahmen aus der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Gebührenerhebung die Ausgaben finanziert werden sollen, die mit der Rückkehr der im nationalen Hoheitsgebiet als illegal aufhältig entdeckten Drittstaatsangehörigen in ihren Ursprungs- oder Herkunftsstaat verbunden sind, was die italienische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat.
Infolgedessen kann dem Vorbringen der italienischen Regierung, wonach die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Gebühr nicht unverhältnismäßig sein könne, da das Aufkommen aus ihr mit der Bearbeitungstätigkeit zusammenhänge, die erforderlich sei, um die Einhaltung der Voraussetzungen für die Erteilung der Aufenthaltstitel gemäß der Richtlinie 2003/109 zu prüfen, nicht gefolgt werden.
In Anbetracht all dessen ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, dass die Richtlinie 2003/109 einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die einem Drittstaatsangehörigen, der die Ausstellung oder die Verlängerung eines Aufenthaltstitels in dem betreffenden Mitgliedstaat beantragt, die Zahlung einer Gebühr auferlegt, die zwischen 80 und 200 Euro beträgt, entgegensteht, da eine solche Gebühr im Hinblick auf das mit dieser Richtlinie verfolgte Ziel unverhältnismäßig ist und ein Hindernis für die Ausübung der mit der Richtlinie verliehenen Rechte schaffen kann.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

Die Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen in der Fassung der Richtlinie 2011/51/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2011 steht einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die einem Drittstaatsangehörigen, der die Ausstellung oder die Verlängerung eines Aufenthaltstitels in dem betreffenden Mitgliedstaat beantragt, die Zahlung einer Gebühr auferlegt, die zwischen 80 und 200 Euro beträgt, entgegen, da eine solche Gebühr im Hinblick auf das mit dieser Richtlinie verfolgte Ziel unverhältnismäßig ist und ein Hindernis für die Ausübung der mit der Richtlinie verliehenen Rechte schaffen kann.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.