CELEX: 62009TJ0436
Acceso a los documentos
Decisión 2004/258/CE
Bases de datos del BCE utilizadas para la elaboración de informes sobre selección y movilidad del personal
Denegación de acceso
Recurso de anulación
Interés en ejercitar la acción
Admisibilidad
Concepto de documento
Recurso de indemnización
Carácter prematuro

Marco jurídico
El acceso público a los documentos del Banco Central Europeo (BCE) está regulado en la Decisión 2004/258/CE de éste de 4 de
marzo de 2004 (DO L 80, p. 42). En sus artículos 2, 3, 4, 6, 7, 8 y 9, la citada Decisión dispone lo siguiente:
«Artículo 2
Beneficiarios y ámbito de aplicación
1.      Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrá
derecho a acceder a los documentos del BCE con las condiciones y los límites que se establecen en la presente Decisión.
[…]
Artículo 3
Definiciones
A efectos de la presente Decisión, se entenderá por:
a)      “documento” y “documento del BCE”: todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en papel o almacenado en forma electrónica
o grabación sonora, visual o audiovisual), que el BCE expida o tenga en su poder y que se refiera a sus políticas, actividades
o decisiones, […]
Artículo 4
Excepciones
1.      El BCE denegará el acceso a documentos cuya divulgación perjudique a la protección de:
a)      el interés público respecto de:
–        la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores del BCE,
–        la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro,
–        las finanzas internas del BCE o de los [bancos centrales nacionales],
–        la protección de la integridad de los billetes en euros,
–        la seguridad pública,
–        las relaciones financieras, monetarias o económicas internacionales;
b)      la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria sobre la protección
de los datos personales;
c)      la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho comunitario.
2.      El BCE denegará el acceso a documentos cuya divulgación perjudique a la protección de:
–        los intereses comerciales de personas físicas o jurídicas, incluida la propiedad intelectual,
–        las actuaciones judiciales y el asesoramiento jurídico,
–        el objetivo de inspecciones, investigaciones y auditorías,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3.      Se denegará el acceso a documentos que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas
en el seno del BCE o con los [bancos centrales nacionales], incluso después de adoptada la decisión, salvo que su divulgación
revista un interés público superior.
4.      En cuanto a los documentos de terceros, el BCE consultará a estos para determinar si es aplicable alguna de las excepciones
del presente artículo, salvo que sea notorio que determinado documento deba o no deba divulgarse.
5.      Cuando una excepción sea aplicable solo a una parte de un documento solicitado, el resto del documento se divulgará.
6.      Las excepciones del presente artículo solo se aplicarán mientras el contenido de los documentos justifique su protección.
Salvo que el Consejo de Gobierno del BCE disponga expresamente lo contrario, las excepciones podrán aplicarse por un período
máximo de 30 años. Las excepciones basadas en la intimidad o los intereses comerciales podrán seguir aplicándose después de
ese período.
[…]
Artículo 6
Solicitudes
1.      Las solicitudes de acceso a un documento se presentarán al BCE por escrito en cualquier forma, incluida la electrónica, en
una de las lenguas oficiales de la Unión y con la precisión suficiente para que el BCE identifique el documento. El solicitante
no estará obligado a justificar su solicitud.
2.      Si la solicitud no es suficientemente precisa, el BCE pedirá al solicitante que la aclare y le ayudará a hacerlo.
3.      Si la solicitud se refiere a un documento muy largo o a gran número de documentos, el BCE podrá hablar oficiosamente con el
solicitante para encontrar una solución justa.
Artículo 7
Tramitación de las solicitudes iniciales
1.      Las solicitudes de acceso a documentos se tramitarán con prontitud. Se enviará acuse de recibo al solicitante. En el plazo
de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud, o a la recepción de las aclaraciones pedidas de acuerdo con el apartado
2 del artículo 6, el Director General de Secretaría y Servicios Lingüísticos del BCE o bien dará acceso al documento solicitado
y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 9, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación
total o parcial e informará al solicitante de su derecho a presentar una solicitud confirmatoria conforme a lo dispuesto en
el apartado 2.
2.      En caso de denegación total o parcial, el solicitante podrá presentar, en el plazo de 20 días hábiles desde la recepción de
la respuesta del BCE, una solicitud confirmatoria con objeto de que el Comité Ejecutivo del BCE revise la posición de este.
Además, la falta de respuesta del BCE en el plazo establecido de 20 días hábiles para tramitar las solicitudes iniciales,
facultará al solicitante para presentar una solicitud confirmatoria.
3.      Con carácter excepcional, por ejemplo cuando la solicitud se refiera a un documento muy largo o a gran número de documentos,
o cuando haya que consultar a terceros, el BCE podrá prorrogar otros 20 días hábiles el plazo establecido en el apartado 1,
siempre que dé aviso previo y bien motivado al solicitante.
4.      No será de aplicación el apartado 1 ante solicitudes excesivas o desmedidas, especialmente si son reiterativas.
Artículo 8
Tramitación de solicitudes confirmatorias
1.      Las solicitudes confirmatorias se tramitarán con prontitud. En el plazo de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud,
el Comité Ejecutivo o bien dará acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al artículo 9, o bien,
mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación total o parcial. En caso de denegación total o parcial,
el BCE informará al solicitante de los recursos de que dispone con arreglo a los artículos 230 y 195 del Tratado.
2.      Con carácter excepcional, por ejemplo cuando la solicitud se refiera a un documento muy largo o a gran número de documentos,
el BCE podrá prorrogar otros 20 días hábiles el plazo establecido en el apartado 1, siempre que dé aviso previo y bien motivado
al solicitante.
3.      La falta de respuesta del BCE en el plazo establecido se considerará denegación y facultará al solicitante para interponer
un recurso judicial o una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo con arreglo a los artículos 230 y 195 del Tratado,
respectivamente.
Artículo 9
Acceso tras la presentación de una solicitud
1.      Los solicitantes podrán consultar los documentos a los que el BCE les haya dado acceso o bien en las oficinas del BCE o por
recepción de copias, incluidas, si se dispone de ellas, copias electrónicas. Los gastos de producción y envío de copias podrán
ser por cuenta de los solicitantes y no excederán el coste real de la producción y el envío de copias. La consulta en las
oficinas del BCE, las copias de menos de 20 páginas de formato A4 y la consulta electrónica serán gratuitas.
2.      Si el BCE ya ha divulgado determinado documento y este es de fácil acceso, el BCE podrá cumplir su obligación de dar acceso
al documento informando al solicitante de la forma de obtenerlo.
3.      Los documentos se facilitarán en la versión y el formato existentes (incluso electrónico u otros) que pida el solicitante.»
El artículo 3, letra a), y el artículo 11, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de
mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145,
p. 43), son del siguiente tenor:
«Artículo 3
Definiciones
A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a)      “documento”: todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación
sonora, visual o audiovisual) referentes a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de
la institución;
[…]
Artículo 11
Registros
1.      Para garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en el presente Reglamento, cada institución
pondrá a disposición del público un registro de documentos. El acceso al registro se debería facilitar por medios electrónicos.
Las referencias de los documentos se incluirán en el registro sin dilación.
2.      El registro especificará, para cada documento, un número de referencia (incluida, si procede, la referencia interinstitucional),
el asunto a que se refiere y/o una breve descripción de su contenido, así como la fecha de recepción o elaboración del documento
y de su inclusión en el registro. Las referencias se harán de manera que no supongan un perjuicio para la protección de los
intereses mencionados en el artículo 4.
3.      Las instituciones adoptarán con carácter inmediato las medidas necesarias para la creación de un registro que será operativo
a más tardar el 3 de junio de 2002.»

Antecedentes del litigio
El demandante, el Sr. Julián Dufour, cursa un doctorado en sociología y está preparando una tesis titulada «Sociogénesis de
la autoridad de una institución financiera: el caso del [BCE]».
Mediante correo electrónico de 28 de mayo de 2009, el demandante solicitó al BCE acceder, por una parte, a los informes del
BCE sobre la selección y la movilidad de su personal (en lo sucesivo, «informes») y, por otra parte, a las «bases de datos
que sirvieron para realizar los análisis estadísticos de los informes».
Mediante escrito de 23 de julio de 2009, el BCE comunicó al demandante su decisión de concederle un acceso parcial a los informes.
En cambio, en cuanto a las bases de datos que sirvieron como fundamento para la elaboración de los informes, el BCE denegó
la solicitud de acceso del demandante, por no estar comprendidas las bases de datos «en cuanto tales» en la definición de
documento que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 y no existir ningún documento autónomo que pudiera
proporcionarse al demandante en respuesta a su solicitud.
Mediante escrito de 9 de agosto de 2009, el demandante presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Decisión 2004/258,
una solicitud confirmatoria, en relación con el acceso a las bases de datos a que se refería su solicitud inicial. En la solicitud
confirmatoria, alegaba, en lo esencial, que, contrariamente a la tesis que sostenía el BCE en su escrito de 23 de julio de
2009, una base de datos es un documento en el sentido de la Decisión 2004/258. Consideraba que no había «ninguna duda en cuanto
al hecho de que los datos solicitados [eran] efectivamente un contenido almacenado en forma electrónica (las “bases” de datos)
y elaborado por el BCE». Por otra parte, precisó que no solicitaba que se le comunicaran datos nominativos y que su solicitud
se refería a las bases de datos que habían servido como fundamento para la elaboración de los informes, «sin las columnas
que informan de los nombres y apellidos» de los miembros del personal interesados.
Mediante decisión del Comité Ejecutivo del BCE, notificada al demandante por el Presidente del BCE mediante escrito de 2 de
septiembre de 2009 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), se denegó la solicitud confirmatoria del demandante. Para justificar
esta denegación, se señaló lo siguiente:
«Las bases de datos electrónicas que sirven para la elaboración de los informes […] no pueden considerarse documentos, en
el sentido de la Decisión [2004/258] relativa al acceso público a los documentos del BCE, en la medida en que no existen,
como documentos autónomos, versiones impresas de esta base de datos (que sí estarían incluidas en la definición de “documento”).
Por consiguiente, no es posible satisfacer su solicitud mediante una simple extracción en forma de impresión o de copia electrónica.
Para poder atender a su solicitud, serían precisos una sistematización y un análisis adicional de las informaciones y la consignación
de las nuevas informaciones así obtenidas en un documento. Este procedimiento supondría una importante carga de trabajo. Sin
embargo, la sistematización y el análisis adicional no están previstos en el régimen de acceso público a los documentos del
BCE expuesto en la Decisión [2004/258,] puesto que el documento no existe sino que hay que crearlo.»

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 29 de octubre de 2009 el demandante interpuso el presente recurso.
Mediante tres escritos separados, presentados en la Secretaría el mismo día, el demandante solicitó, por una parte, que se
sustanciara el asunto por el procedimiento acelerado, con arreglo al artículo 76 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal,
y, por otra parte formuló dos solicitudes de justicia gratuita, con arreglo al artículo 94 del Reglamento de Procedimiento.
Estas solicitudes fueron desestimadas mediante resolución de 10 de diciembre de 2009 y mediante sendos autos del Presidente
de la Sala Quinta del Tribunal de 15 de marzo de 2010, Dufour/BCE (T‑436/09 AJ y T‑436/09 AJ II, no publicados en la Recopilación).
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, el 9 de febrero, el 18 de febrero y el 8 de marzo de 2010, respectivamente,
el Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia y la República de Finlandia solicitaron al Tribunal que admitiera su intervención
en apoyo de las pretensiones del demandante. Mediante autos de 24 de marzo y de 21 de abril de 2010, el Presidente de la Sala
Quinta del Tribunal admitió dichas intervenciones. El Reino de Suecia, la República de Finlandia y el Reino de Dinamarca presentaron
sus escritos de formalización de la intervención los días 12 de mayo, 3 de junio y 9 de junio de 2010, respectivamente.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de febrero de 2010, la Comisión Europea solicitó al Tribunal
que admitiera su intervención en apoyo de las pretensiones del BCE. Mediante auto de 24 de marzo de 2010, el Presidente de
la Sala Quinta del Tribunal admitió esta intervención. La Comisión presentó su escrito de formalización de la intervención
el 9 de junio de 2010.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente inicialmente designado fue adscrito a la Sala Tercera,
por lo que el presente asunto fue atribuido a dicha Sala. En razón de la renovación parcial del Tribunal, el presente asunto
fue atribuido a un nuevo Juez Ponente, perteneciente a la misma Sala.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias
de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, por una parte, instó al BCE
y a la Comisión, a responder a una determinada pregunta y, por otra parte, instó al BCE y al Reino de Suecia, a presentar
determinados documentos. Las partes atendieron a lo solicitado.
En la vista celebrada el 7 de junio de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del
Tribunal.
El demandante solicita al Tribunal que:
–        Anule la decisión impugnada.
–        Condene al BCE a entregarle la totalidad de las bases de datos que han permitido la elaboración de los informes.
–        Condene al BCE al pago de la cantidad de 5.000 euros como indemnización del perjuicio sufrido.
–        Condene al BCE al pago de las costas.
El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia apoyan la pretensión del demandante de que se anule
la decisión impugnada.
El BCE solicita al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
–        Condene en costas al demandante.
La Comisión apoya la pretensión del BCE de que se desestime por infundado el recurso de anulación.

Sobre la solicitud de anulación
1.
Sobre la admisibilidad

Alegaciones de las partes
El BCE alega, en primer lugar, que la pretensión del demandante de que se anule la decisión impugnada es inadmisible por carecer
de objeto.
En primer lugar, el BCE expone que, en sus procedimientos de selección de personal, utiliza un sistema informático gestionado
por un proveedor de servicios externo. Señala que dicho sistema informático permite a los candidatos presentar sus candidaturas
en línea y aportar la información necesaria en relación con sus datos personales, estudios y experiencia. Este sistema informático
también permite obtener informaciones más generales en relación con el procedimiento de selección, tales como el número de
candidatos. Sin embargo, la configuración técnica del sistema informático en cuestión no permite extraer información en relación
con el conjunto de los perfiles de los candidatos. Añade que si un candidato no presenta su candidatura para nuevas vacantes,
sus datos quedan eliminados automáticamente del sistema informático a los 24 meses y sólo pueden ser recuperados por un proveedor
de servicios externo, mediante pago. Puntualiza que este sistema informático se utiliza desde diciembre de 2004. Antes de
esta fecha, en los procedimientos de selección anteriores, se utilizaban solicitudes en soporte papel para presentar las candidaturas.
Algunos datos relacionados con estas últimas candidaturas se resumían manualmente con la ayuda de un programa informático
de hoja de cálculo.
En segundo lugar, el BCE sostiene que las informaciones relativas a la movilidad de los miembros de su personal en su propio
seno sólo podían obtenerse a partir de otro sistema informático del BCE, concretamente el que se refiere a la gestión del
personal y de los salarios. Aclara que este último sistema informático contiene información sobre todos los miembros de su
personal, antiguos y actuales, desde 1998, así como sobre los empleados en período de prácticas y el personal externo desde
2007. En particular, están disponibles los datos sobre movilidad del personal a partir de 2004. Aclara que las informaciones
sobre la movilidad de su personal anteriores a 2004 se contienen en una base de datos distinta, no actualizada pero accesible.
Añade que existe otra base de datos, que contiene datos relativos a los miembros del personal externo y a los empleados en
período de prácticas durante el período comprendido entre 1999 y 2007.
En tercer lugar, el BCE indica que los informes fueron redactados sobre la base de una sistematización y de un análisis de
los datos brutos disponibles en el momento de su elaboración. Afirma que explicó al demandante que su solicitud de acceso
no podía satisfacerse procediendo a una simple extracción de los datos de las bases de datos de que se trataba y que habría
sido necesario recopilar manualmente los datos necesarios, utilizando determinados parámetros de busca y elaborar nuevos informes
en soporte electrónico o en soporte papel.
Por otra parte, el BCE considera que, en razón del borrado automático de determinados datos a los 24 meses y de la adición
de datos relativos a los nuevos procedimientos de selección de personal organizados por el BCE, los datos que habían servido
para la elaboración de los informes ya no estaban íntegramente disponibles en el mismo estado en el que se encontraban cuando
se elaboraron dichos informes. Aclara que sólo se habían conservado algunos extractos de las bases de datos, utilizados cuando
se sistematizaron los datos a efectos de la elaboración de los informes, y ello, de manera aleatoria.
El BCE llega a la conclusión de que el recurso de anulación carece de objeto, en la medida en que el demandante pretende obtener
el acceso a las propias bases de datos o a extractos de las mismas que ya no existen y que deberían crearse sólo para responder
a su solicitud.
En segundo lugar, en cuanto a la segunda pretensión del demandante, el BCE alega que es inadmisible, dado que según reiterada
jurisprudencia, el juez de la Unión, cuando anula una decisión relativa al acceso a los documentos de una institución o de
un órgano u organismo de la Unión, no puede ordenar al autor de la decisión anulada que adopte las medidas necesarias para
la ejecución de la sentencia de anulación.
El demandante rebate las alegaciones del BCE y sostiene que su recurso es admisible.

Apreciación del Tribunal
En primer lugar, la afirmación del BCE según la cual la solicitud de anulación carece de objeto sólo puede entenderse en el
sentido de que el demandante no tiene ningún interés en la anulación de la decisión impugnada, dado que, incluso en el caso
de procederse a dicha anulación, sería imposible darle acceso a las bases de datos a que se refiere su solicitud, por cuanto
las mismas no existen.
Según reiterada jurisprudencia, sólo cabe declarar la admisibilidad de un recurso de anulación promovido por una persona física
o jurídica en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este
tipo supone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar,
por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véanse la sentencia del Tribunal de 10 de diciembre de
2009, Antwerpse Bouwwerken/Comisión, T‑195/08, Rec. p. II‑4439, apartado 33, y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, y sin apartarse de la reiterada jurisprudencia aludida en el apartado anterior, en el contexto del presente asunto
que atañe al acceso a documentos, procede tener en cuenta asimismo que, al adoptar la Decisión 2004/258, el legislador era
consciente de la dificultad que plantea la identificación de los documentos, en primer lugar, y de forma acusada, para el
ciudadano que busca información, quien no conoce, la mayoría de las veces los documentos que la contienen y debe dirigirse
a la administración que, por su parte, tiene en su poder los documentos y, por lo tanto, la información (véase, por analogía,
la sentencia del Tribunal de 10 de septiembre de 2008, Williams/Comisión, T‑42/05, no publicada en la Recopilación, apartado 71).
Así, la redacción del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, parece indicar, con la utilización de los verbos «pedirá»
y «ayudará», que basta que la institución destinataria compruebe que la solicitud de acceso no es lo suficientemente precisa,
por el motivo que sea, para que contacte con el solicitante con objeto de que éste defina lo mejor posible los documentos
solicitados. Se trata por lo tanto de una disposición, que incorpora formalmente al ámbito del acceso público a los documentos
el principio de buena administración, que figura entre las garantías conferidas por el ordenamiento jurídico comunitario en
los procedimientos administrativos. Por lo tanto, el deber de asistencia resulta fundamental para garantizar el efecto útil
del derecho de acceso definido en la Decisión 2004/258 (véase, por analogía, la sentencia Williams/Comisión, apartado 29
supra,
apartado 74).
De las consideraciones que anteceden se desprende que el BCE no puede denegar sin más una solicitud de acceso por no existir
el documento al que la misma se refiere. Por el contrario, le corresponde en tal caso, pedir al solicitante, con arreglo al
artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2004/258, que aclare su solicitud y ayudarle a hacerlo, concretamente, indicándole
cuáles son los documentos en su poder similares a los señalados en la solicitud de acceso o que pueden contener todo o parte
de las informaciones solicitadas. Sólo en el caso de que, pese a estas precisiones, el solicitante persista en solicitar el
acceso a un documento inexistente, el BCE podrá denegar la solicitud de acceso por la inexistencia de su objeto.
En el caso de autos, ha de recordarse que la solicitud inicial del demandante se refería, concretamente, a las «bases de datos
que sirvieron para realizar los análisis estadísticos de los informes» (véase el anterior apartado 4).
Tanto en su escrito de 23 de julio de 2009 (véase el anterior apartado 5) como en la decisión impugnada, el BCE denegó esta
solicitud y lo hizo principalmente en razón de que las bases de datos a las cuales solicitaba acceder el demandante no constituían
documentos en el sentido de la Decisión 2004/258. En cambio, nunca negó la existencia de dichas bases de datos.
Ciertamente, en los argumentos resumidos en los anteriores apartados 20 a 23, el BCE matizó bastante esta postura. En lo esencial,
explicó que no existían bases de datos específicas, destinadas a servir de sustento para la redacción de los informes, sino
que los datos pertinentes a estos efectos se encontraban en un sistema informático de gestión de candidaturas y también en
distintas bases de datos que utiliza para la gestión de su personal. Aclara que estos datos se recuperaron de dichas bases
de datos y sirvieron como base para la redacción de los informes.
Sin embargo, las explicaciones adicionales del BCE en modo alguno indican que el demandante careciera de interés en solicitar
la anulación de la decisión impugnada.
En efecto, la decisión impugnada se basa en la tesis, cuestionada por el demandante, de que la Decisión 2004/258 no resulta
aplicable al acceso a las bases de datos o los datos que éstas contienen.
En el supuesto de que debiera acogerse el argumento contrario del demandante y la decisión impugnada debiera anularse por
este motivo, el BCE no estaría, ciertamente, obligado a permitir el acceso del demandante a bases de datos inexistentes. Sin
embargo, en ese caso, tendría que pedir al demandante, con arreglo a lo previsto en el artículo 6, apartado 2, de la Decisión
2004/258, que aclarara su solicitud de acceso y ayudarle a hacerlo, indicándole cuáles de sus bases de datos pueden contener
los datos que le interesan, como así hizo mediante los argumentos que se han resumido en los anteriores apartados 20 a 23.
De lo anterior se infiere que el demandante ostenta un interés en ejercitar la acción y que su recurso de anulación es admisible.
En segundo lugar, en cuanto a la segunda pretensión del demandante, que se refiere a la condena del BCE a «entregarle la totalidad
de las bases de datos que han permitido la elaboración de los informes», según reiterada jurisprudencia, en el marco del control
de la legalidad que ejerce el Tribunal, éste no puede dirigir órdenes conminatorias a las instituciones o hacer sus veces.
Esta limitación del control de la legalidad se aplica a todos los ámbitos contenciosos de que pueda conocer el Tribunal, incluido
el acceso a documentos (sentencia del Tribunal de 12 de julio de 2001, Mattila/Consejo y Comisión, T‑204/99, Rec. p. II‑2265,
apartado 26).
Por consiguiente, la segunda pretensión del demandante debe declararse inadmisible.
2.
Sobre el fondo
El demandante basa su solicitud de anulación en tres motivos, a saber, en primer lugar, un error de Derecho, que consiste
en que la decisión impugnada se basa en una excepción al derecho a acceder a los documentos no prevista en la Decisión 2004/258,
en segundo lugar, un error de Derecho consistente en que el BCE consideró, erróneamente, en la decisión impugnada, que las
bases de datos no constituían documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha Decisión y, en tercer lugar, un
error de Derecho que consiste en que en la decisión impugnada, el BCE fundamentó indebidamente la denegación del acceso a
las bases de datos en cuestión en la carga de trabajo y en las dificultades prácticas que tal acceso iba a suponer para el BCE.
Por otra parte, en sus escritos de formalización de la intervención, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el
Reino de Suecia alegan que la decisión impugnada vulnera la obligación de motivación. Dado que el incumplimiento de la obligación
de motivación constituye un motivo de orden público que debe ser examinado de oficio por el juez si es preciso (sentencia
del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix, C‑166/95 P, Rec. p. I‑983, apartado 24, y sentencia del
Tribunal General de 8 de septiembre de 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Rec. p. II‑2841, apartado 137), procede examinar en
primer lugar esta cuestión, antes de analizar los tres motivos alegados por el demandante.

Sobre la motivación de la decisión impugnada
Alegaciones de las partes
El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia alegan, en lo esencial, que en la decisión impugnada
no se exponen suficientemente, con arreglo a Derecho, los elementos en que se basa la conclusión según la cual la solicitud
de acceso del demandante no tiene por objeto un documento en el sentido de la Decisión 2004/258.
El BCE y la Comisión presentaron por escrito sus observaciones en relación con el argumento antes mencionado, en respuesta
a una pregunta escrita del Tribunal. Alegan, fundamentalmente, que la decisión impugnada está suficientemente motivada con
arreglo a Derecho, por lo que no deben acogerse las referidas alegaciones de las partes coadyuvantes.
Apreciación del Tribunal
El artículo 7, apartado 1, y el artículo 8, apartado 1, de la Decisión 2004/258 disponen que, en respuesta a una solicitud
de acceso a un documento del BCE, éste, o bien dará acceso al documento solicitado y facilitará dicho acceso con arreglo al
artículo 9, o bien, mediante respuesta por escrito, expondrá los motivos de la denegación total o parcial.
De ello se desprende que tanto la decisión del BCE por la que se deniega una solicitud inicial de acceso a los documentos
como aquella en la que se deniega una solicitud confirmatoria deben motivarse.
Según reiterada jurisprudencia, aplicable también en el ámbito del acceso a documentos, la motivación ha de adaptarse a la
naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane
el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer
su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido
del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente
por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho
y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple los requisitos exigidos debe
apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas
que regulan la materia de que se trate (véanse la sentencia Williams/Comisión, apartado 29
supra,
apartado 94, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, es preciso señalar que el BCE ha cumplido con la obligación de comunicar al demandante los motivos de
su negativa a concederle el acceso total o parcial a las bases de datos a que se refería su solicitud.
Tanto el escrito de 23 de julio de 2009, denegando la solicitud inicial de acceso del demandante, como la decisión impugnada,
indican, en lo esencial, que se deniega el acceso solicitado por no referirse a un documento en el sentido del artículo 3,
letra a), de la Decisión 2004/258.
Más concretamente, se desprende de éstos que, según el BCE, las bases de datos a que se refiere la solicitud de acceso del
demandante no constituyen documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. El BCE afirmó, a este
respecto, que habrían constituido documentos las versiones impresas del contenido de las bases de datos en cuestión, que sí
podrían haber sido objeto de una solicitud de acceso, pero que tales versiones no existían. Su elaboración requeriría, tras
una labor de sistematización y de análisis adicional de los datos, la creación de un nuevo documento. Este procedimiento,
que supondría una importante carga de trabajo, no está contemplado en la Decisión 2004/258 (véanse los apartados 5 y 7
supra)
.
Esta motivación ha permitido al demandante entender la razón de la denegación por el BCE de su solicitud de acceso e impugnar
esta denegación ante el juez de la Unión, como así lo ha hecho, por lo que procederá examinar si los motivos esgrimidos por
el BCE para denegar la solicitud de acceso del demandante son erróneos o acertados cuando se aprecien los motivos invocados
por el demandante en apoyo de su recurso.
Además, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse
de la cuestión del fundamento de la motivación, pues esta última pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido
en cuanto al fondo (véase la sentencia del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, Italia/Comisión, T‑239/04 y T‑323/04, Rec.
p. II‑3265, apartado 117, y la jurisprudencia citada). En efecto, el carácter, en su caso, erróneo de una determinada motivación
no convierte a ésta en inexistente (véanse la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2010, Sevenier/Comisión, T‑368/09 P,
Rec. p. II‑0000, apartado 25, y la jurisprudencia citada).
Procede, por lo tanto, concluir que la decisión impugnada está suficientemente motivada con arreglo a Derecho, sin perjuicio
del examen del fundamento de esta motivación, que se realizará a continuación. A este respecto, es oportuno empezar con el
examen del segundo motivo, basado en un error de Derecho que consiste en que, en la decisión impugnada, el BCE consideró erróneamente
que las bases de datos no constituyen documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.

Sobre el segundo motivo, basado en un error de Derecho consistente en que en la decisión impugnada, el BCE consideró erróneamente
que las bases de datos no constituían documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258
Alegaciones de las partes
El demandante, así como el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia alegan, con carácter preliminar,
que la interpretación del concepto de documento, a efectos de la Decisión 2004/258, debe tener en cuenta los principios inspiradores
del Reglamento nº 1049/2001 así como la jurisprudencia relativa a su aplicación y ello tanto más al haberse invocado dicho
Reglamento en el considerando 2 de dicha decisión.
Las partes coadyuvantes en apoyo de las pretensiones del demandante consideran, además, que el término «documento», definido
en los mismos términos, tanto en la Decisión 2004/258 como en el Reglamento nº 1049/2001, ha de interpretarse en los dos casos,
de forma uniforme y en sentido amplio, teniendo en cuenta la evolución tecnológica. La República de Finlandia añade que una
interpretación en exceso restrictiva de este término conduce, indirectamente, a que se amplíe el campo de aplicación de las
distintas excepciones al derecho de acceso del público a los documentos, en contra de la jurisprudencia, que preconiza una
interpretación y una aplicación estrictas de dichas excepciones.
El demandante alega que la decisión impugnada adolece de un error de Derecho, por cuanto el BCE considera que una base de
datos no era un documento al que se pudiera solicitar acceso al amparo de la Decisión 2004/258. Estima que el BCE yerra cuando,
en la decisión impugnada, hace depender la cualidad del documento, en el sentido de dicha Decisión, de una base de datos,
del hecho de que exista una versión impresa de dicha base de datos. Sin embargo, a la vista de los términos utilizados en
el artículo 3, letra a), de dicha Decisión, una base de datos es, en sí misma, un documento. El demandante invoca, a este
respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre de 2004, Fixtures Marketing (C‑444/02, Rec. p. I‑10549,
apartado 30), que apoya también su tesis, y aclara que su solicitud de acceso se refería a datos «brutos», es decir no sometidos
a un tratamiento, de las bases de datos pertinentes del BCE.
El demandante añade que acceder a su solicitud no implica en modo alguno la creación de un nuevo documento. Aclara que bastaría
con seleccionar algunas variables y copiarlas, ejercicio parecido a una fotocopia selectiva de un documento. Por otra parte,
en respuesta al argumento según el cual un documento, en el sentido de la Decisión 2004/258, debería presentar un grado de
estabilidad, el demandante subraya que se trata de un criterio adicional que no estaba previsto en la definición que figura
en el artículo 3, letra a), de dicha Decisión.
Aunque las tres partes coadyuvantes en apoyo del demandante apoyan su pretensión de que se anule la decisión impugnada, cada
una de ellas adopta una posición ligeramente distinta en cuanto a la cuestión de si una base de datos y los datos que la misma
contiene constituyen documentos en el sentido de la Decisión 2004/258.
El Reino de Dinamarca sostiene que una base de datos, en cuanto tal, no es un documento a efectos de las disposiciones relativas
al acceso a los documentos, que sólo se refieren a documentos específicos, existentes y bien definidos. No obstante, puntualiza
que todo aquello que pueda extraerse de una base de datos por medio de una búsqueda normal o de rutina, que no suponga una
carga de trabajo irrazonable, debería considerarse como un documento, al que se puede solicitar acceso. El Reino de Dinamarca
estima, en consecuencia, que el BCE debería haber examinado si las informaciones solicitadas por el demandante podían extraerse
de sus bases de datos mediante una búsqueda normal, y, en caso afirmativo, haber accedido a su solicitud.
El Reino de Suecia no comparte la tesis expuesta en la decisión impugnada según la cual la solicitud de acceso del demandante
no tenía como objeto documentos. Considera que el BCE estaba obligado, en virtud de la Decisión 2004/258, a permitir el acceso
a datos almacenados electrónicamente en una base de datos, salvo que alguna de las excepciones establecidas en el artículo
4 de dicha Decisión se opusiera a ello. Estima que el hecho de que los datos almacenados electrónicamente no estuvieran dispuestos
materialmente en un orden particular, por seguir su disposición un orden exclusivamente lógico, no puede conducir a una conclusión
diferente. Considera que el lugar de almacenamiento de los datos en cuestión resulta asimismo irrelevante.
Sin embargo, según el Reino de Suecia, los datos borrados de una base de datos no pueden ser objeto de una solicitud de acceso.
De igual modo, no puede exigirse a una institución que obtenga datos que no están en su poder para responder a una solicitud
de acceso.
Por otra parte, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia alegan que, en sus observaciones en relación con la reclamación
1693/2005/PB ante el Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión misma interpretó el término «documento» que figura en el Reglamento
nº 1049/2001 en el sentido de que dicho término se refiere también al resultado de las búsquedas normales en una base de datos.
La República de Finlandia estima que la decisión impugnada se basa en una definición excesivamente restrictiva del término
«documento» que figura en la Decisión 2004/258. Considera que este término cubre también cualquier combinación de los datos
de una base de datos que pueda elaborarse utilizando las herramientas de esta base de datos. Estima que el hecho de que tal
búsqueda aun siendo posible no sea realizada por la institución de que se trate en su actividad cotidiana resulta irrelevante
a este respecto. Añade, con carácter subsidiario que, aunque los datos contenidos en una base de datos no constituyan documentos
en el sentido de dicha Decisión, el BCE debería haber comunicado al demandante cualquier documento autónomo imprimible que
pudiera dar respuesta a su solicitud de acceso.
El demandante, y como él, la República de Finlandia y el Reino de Suecia invocan además los artículos 6 y 9 de la Decisión
2004/258. Con respecto a estas disposiciones, consideran que ni las posibles dificultades de identificación del documento
que es objeto de una solicitud de acceso, ni las dificultades prácticas, incluida la excesiva carga de trabajo, que pudiera
implicar para el BCE una respuesta positiva a tal solicitud constituyen motivos válidos de denegación de ésta. Tanto más es
así ya que el BCE puede dirigirse al autor de la solicitud de acceso para obtener las precisiones, en su caso, necesarias
con objeto de llegar a una solución amistosa con él. Añade que si fuera necesario, también podría darle acceso a un documento
voluminoso en sus oficinas.
Por último, el demandante rebate también la alegación del BCE basada en la supuesta imposibilidad de enumerar una base de
datos en un registro, como el previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001. Se refiere, a este respecto, a la práctica
de Eurostat (Oficina Estadística de la Unión Europea), que ofrece acceso en línea a distintas series estadísticas.
En primer lugar, el BCE recuerda que no está sujeto ni al artículo 255 CE ni al Reglamento nº 1049/2001. Aclara que, ciertamente,
la Decisión 2004/258 se refiere al artículo 1 UE y a la Declaración conjunta relativa a dicho Reglamento, pero que dicha Decisión
constituye una medida adoptada con fundamento en los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE y el artículo
23 de su Reglamento interno. Explica que, aun cuando en el Reglamento nº 1049/2001 y en la Decisión 2004/258 se utilicen términos
similares, el objetivo de esta Decisión no es extender la aplicación de dicho Reglamento a sus documentos. Según el BCE, debe
atribuirse a los términos de esta Decisión un significado compatible con los objetivos del régimen específico de acceso del
público a sus documentos.
Por otra parte, el BCE y la Comisión señalan que la sentencia Fixtures Marketing, apartado 56
supra,
invocada por el demandante, se refiere a la interpretación de la Directiva 96/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 11 de marzo de 1996, sobre protección jurídica de las bases de datos (DO L 77, p. 20). Consideran que esta sentencia no
es pertinente en el presente asunto, que se refiere a la interpretación de la Decisión 2004/258. El BCE recuerda, además,
que el demandante no ha invocado una excepción de ilegalidad de dicha Decisión, que, en cualquier caso goza de una presunción
de legalidad.
Contrariamente al BCE, la Comisión estima que, a la vista de la referencia al Reglamento nº 1049/2001 que figura en la Decisión
2004/258 y de la identidad de las definiciones del término «documento» recogidas en estos textos, la interpretación de la
definición que figura en el artículo 3 de esta Decisión debe poder conciliarse con el texto y el sistema del citado Reglamento.
En segundo lugar, el BCE expone algunas consideraciones en relación con las características de un documento en el sentido
del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. Considera que, al referirse la definición enunciada por esta disposición
a «todo contenido», su objetivo es englobar el mayor número de elementos posible del mundo real. Añade que la forma de almacenar
el contenido en cuestión, electrónica o de otra clase, no tiene ninguna importancia. Por último, señala que un «elemento»
debe considerarse como un documento en el sentido de esta definición, tanto si ha sido elaborado o creado por el BCE como
si simplemente se encuentra en su poder.
Según el BCE y la Comisión, la definición del término «documento» que figura en la Decisión 2004/258 debe apreciarse en el
contexto de otras disposiciones de dicha Decisión, en particular de sus artículos 6 y 9, y ser objeto de una «interpretación
sistemática». Consideran que de estos dos artículos se deduce que los documentos contemplados en esta Decisión deben poder
ser transmitidos al solicitante como tales, sin intervención en su contenido o forma, deben existir como documentos autónomos
y concretos sin tener que ser creados y tienen que presentarse con una forma lo suficientemente estable como para tener un
«contenido». Puntualizan que tal es el caso de un texto contenido en un trozo de papel o en un documento electrónico.
Asimismo, el BCE sostiene que la interpretación del término «documento» que figura en la Decisión 2004/258 debe ser conforme
con la finalidad de dicha Decisión, a saber permitir al BCE llevar a cabo un análisis del perjuicio potencial de la comunicación
de un documento a un miembro del público y determinar, de este modo, si alguna de las excepciones enunciadas en el artículo
4 de esta Decisión se opondría a esta comunicación. Esta finalidad también confirma la tesis de que el término «documento»
presupone una cierta estabilidad y una concreción del elemento de que se trate que excluye un elemento cuyo contenido estuviera
sujeto a constantes modificaciones o a modificaciones
ad hoc
.
Por último, el BCE alega que ni la Decisión 2004/258 ni, de forma más general, el Derecho de la Unión establecen un derecho
de acceso público a las informaciones. El término «documento» que figura en dicha Decisión no puede, en consecuencia, interpretarse
en un sentido que lleve a un reconocimiento, de facto, de tal derecho.
En tercer lugar, el BCE y la Comisión alegan que las bases de datos a que se refiere la solicitud de acceso del demandante
no constituyen documentos en el sentido de la Decisión 2004/258. Señalan, en primer lugar, que la afirmación del demandante
según la cual en la decisión impugnada se llega a la conclusión de que únicamente las versiones impresas de una base de datos
constituyen documentos obedece a una lectura excesivamente simplista de dicha Decisión. Sostienen que las bases de datos objeto
de la solicitud de acceso del demandante no son ni un registro ni una compilación de documentos y no tienen carácter documental,
a diferencia de bases de datos documentales, como la base de datos EUR‑Lex. Aclaran que los datos contenidos en esas bases
de datos sólo pueden utilizarse para crear documentos «internos» con una finalidad precisa, con ayuda de las herramientas
de recopilación y sistematización disponibles para las propias bases de datos. El BCE estima, por consiguiente, que no se
pueden proporcionar al demandante las informaciones contenidas en sus bases de datos, en cuanto tales. Considera, por lo tanto,
que sería necesario crear un documento nuevo para dar respuesta a su solicitud. Pues bien, esto supondría sobrepasar el ámbito
de la Decisión 2004/258. Añade que el demandante no explicó por qué razón las bases de datos contempladas en su solicitud
constituían documentos.
La Comisión alega, en este mismo orden de cosas, que con su solicitud, el demandante pretendía conseguir el acceso a las bases
de datos en cuanto tales. Considera que, además de informaciones, estas bases de datos contienen, concretamente, los programas
informáticos necesarios para su funcionamiento, las herramientas de búsqueda, así como los enlaces lógicos y sistémicos. Estima
que la solicitud de acceso del demandante abarca, por lo tanto, mucho más que el simple acceso a un documento. En realidad,
el demandante desea conseguir el acceso a una herramienta con la que poder confeccionar sus propios documentos, según sus
propios criterios de búsqueda.
En segundo lugar, el BCE y la Comisión alegan que las bases de datos a que se refiere la solicitud de acceso del demandante
no presentan en su contenido la estabilidad necesaria para poder ser calificadas como documentos. En efecto, su contenido
evoluciona constantemente, a medida que se añaden y retiran informaciones. La Comisión también señala, en este mismo orden
de cosas, que los términos «que […] expida o tenga en su poder» y «procedentes», utilizados, respectivamente, en el artículo
3, letra a), y en el artículo 5 de la Decisión 2004/258, confirman esta tesis. Considera que ocurre lo mismo con las referencias
a un «documento muy largo» o a un «gran número de documentos», que se hacen en el artículo 6, apartado 3, en el artículo 7,
apartado 3 y en el artículo 8, apartado 2, de dicha Decisión, indicaciones cuantitativas que suponen un contenido estable
susceptible de individualización.
En tercer lugar, el BCE y la Comisión alegan que reconocer que las bases de datos de que se trata en este litigio constituyen
documentos a los que se puede solicitar acceso implicaría varias dificultades prácticas. Primero, para examinar concreta e
individualmente cada uno de los documentos contemplados en una solicitud de acceso, como exige la jurisprudencia, es necesario
un documento estable e identificable lo cual resultaría imposible en el caso de una base de datos cuyo contenido evoluciona
continuamente.
Añaden que en el caso concreto de una base de datos que incluya un gran número de datos personales, no sería posible examinar
si alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de la Decisión 2004/258 se opone al acceso solicitado.
Por último, las medidas previstas en el Reglamento nº 1049/2001 destinadas a facilitar el ejercicio del derecho de acceso,
tales como los registros de documentos o su publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea,
confirman que el legislador ha contemplado específicamente documentos singulares lo cual excluye las bases de datos, como
las que son objeto del presente asunto. El hecho de que la Decisión 2004/258 no prevea la creación de un registro de documentos,
análogo al que se prevé en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001, no puede llevar a la conclusión contraria.
En cuarto lugar, el BCE y la Comisión invocan el informe del Defensor del Pueblo sobre el acceso público a las bases de datos
de la Unión Europea, de 10 de diciembre de 2008, el Libro Verde de la Comisión, titulado «Acceso del público a los documentos
de las instituciones de la Comunidad Europea – Revisión» [COM(2007) 185 final], la propuesta de Reglamento relativo al acceso
del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [COM(2008) 229 final COD 2008/0090] así
como el Informe de la Comisión sobre la aplicación de los principios del Reglamento nº 1049/2001 [COM(2004) 45 final], documentos
que, todos ellos, corroboran la tesis de que las bases de datos no constituyen documentos, a efectos de las disposiciones
relativas al acceso a los documentos.
La Comisión sostiene que la génesis del Reglamento n
o
1049/2001 también confirma la tesis de que una base de datos no puede considerarse un documento en el sentido de este Reglamento
y en el sentido de la Decisión 2004/258. Para reforzar su afirmación se refiere a una serie de documentos anteriores a la
adopción de dicho Reglamento.
El BCE alega, asimismo, que elaboró los informes precisamente, por el hecho de que los datos contenidos en las bases de datos
no constituían documentos, para cumplir la obligación establecida por la jurisprudencia (sentencia del Tribunal de 25 de abril
de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo, T‑264/04, Rec. p. II‑911, apartado 61), de elaborar y conservar una documentación
relativa a sus actividades.
Apreciación del Tribunal
–       Concepto de base de datos
Procede señalar que todas las partes invocan en sus alegaciones el concepto de base de datos, sin aportar una definición del
término. Por lo tanto, es necesario iniciar el examen del presente motivo con el análisis de este concepto.
A este respecto, ha de señalarse que, aun cuando, como alega con razón el BCE (véase el apartado 67
supra),
la definición, que figura en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9, del concepto de base de datos sólo resulta
pertinente a efectos de la aplicación de dicha Directiva, puede ser útil, como fuente de inspiración. Más aún cuando en la
vista el BCE, sin apartarse de la tesis de que la Directiva 96/9 no es aplicable en el presente asunto, confirmó, en respuesta
a una pregunta del Tribunal, que, «desde el punto de vista informático», sus bases de datos de que se trata en este asunto
sí están comprendidas en la definición antes mencionada, lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/9 define las bases de datos como «las recopilaciones de obras, de datos o de
otros elementos independientes dispuestos de manera sistemática o metódica y accesibles individualmente por medios electrónicos
o de otra forma».
Como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia Fixtures Marketing, apartado 56
supra
(apartados 29 y 30), la calificación de base de datos está supeditada, en primer lugar, a la existencia de una recopilación
de «elementos independientes», es decir, de elementos separables unos de otros sin que resulte afectado el valor de su contenido
informativo, literario, artístico, musical u otro. Además, supone que los elementos independientes constitutivos de dicha
recopilación estén dispuestos de manera sistemática o metódica y sean accesibles individualmente de una u otra manera. Sin
que se exija que tal disposición sistemática o metódica sea físicamente visible, el requisito en cuestión implica que la recopilación
figure en un soporte fijo, sea de la naturaleza que sea, y esté dotada de algún instrumento técnico, como pueden ser los procedimientos
electrónicos, electromagnéticos o electroópticos, o de algún otro instrumento, tal como un índice, sumario, plan o modo de
clasificación que permita la localización de cualquier elemento independiente contenido en su seno.
Este segundo requisito permite que la base de datos en el sentido de la Directiva 96/9, caracterizada por un instrumento que
hace posible localizar dentro de ella cada uno de sus elementos constitutivos, pueda distinguirse de una colección de elementos
que facilita información pero carece de todo instrumento de tratamiento de los elementos individuales que la componen (sentencia
Fixtures Marketing, apartado 56
supra,
apartado 31).
Sobre la base de este análisis, el Tribunal de Justicia concluyó que el concepto de base de datos en el sentido del artículo
1, apartado 2, de la Directiva 96/9 se refiere a toda recopilación que incluya obras, datos u otros elementos, separables
unos de otros sin que el valor de su contenido resulte afectado, y que esté dotada de un método o sistema, sea de la naturaleza
que sea, que permita localizar cada uno de sus elementos constitutivos (sentencia Fixtures Marketing, apartado 56
supra,
apartado 32).
–       Análisis de la definición del término «documento», que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258
Es preciso analizar los distintos elementos de la definición del término «documento», que figura en el artículo 3, letra a),
de la Decisión 2004/258. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que de los términos «soporte», «almacenado», «grabación»,
«exp[edido]» y «en […] poder [de]», utilizados en esta definición, se desprende implícita pero claramente que se contempla
un contenido que se conserva y que puede ser objeto de reproducción o de consulta con posterioridad a su elaboración. A pesar
de que el BCE los conozca, los elementos no conservados no pueden constituir documentos.
De este modo, si lo manifestado en una reunión de miembros del personal del BCE no se ha grabado en un dispositivo de grabación,
sonora o audiovisual, ni tampoco se ha reflejado en un acta, no hay documento alguno al que se pueda solicitar acceso, aun
cuando los participantes en la reunión en cuestión recordaran exactamente el contenido de sus conversaciones (véase, en este
sentido y por analogía, la sentencia WWF European Policy Programme/Consejo, apartado 81
supra,
apartados 76 a 78).
En segundo lugar, de la definición del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 se desprende que la naturaleza del soporte
de almacenamiento de un contenido carece de relevancia, dado que de lo que se trata es de saber si el contenido constituye
o no un documento. De este modo, puede tratarse tanto de un soporte de tipo tradicional, como el papel, como de soportes más
sofisticados, como los distintos dispositivos de almacenamiento electrónico (disco duro, chip de memoria, etc.) o de los distintos
soportes utilizados para las grabaciones sonoras, visuales o audiovisuales (CD, DVD, vídeos, etc.). Cualquier nuevo medio
de almacenamiento o de grabación que en el futuro pueda desarrollarse ya estará comprendido, en principio, en la definición
en cuestión.
En tercer lugar, la redacción del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 se refiere a «todo contenido». En otros términos,
el tipo y la naturaleza del contenido almacenado también son irrelevantes. En efecto, admitir cualquier tipo de soporte implica
necesariamente admitir cualquier contenido que pueda almacenarse en los distintos soportes admitidos. De este modo, un documento,
en el sentido de la definición que figura en dicha Decisión, puede incluir palabras, cifras o cualquier otro tipo de símbolos,
y también imágenes y grabaciones sonoras, tales como la intervención de un orador, o visuales, tales como una película.
La única limitación en cuanto al contenido que puede incluirse en la definición que figura en el artículo 3, letra a), de
la Decisión 2004/258 es el requisito de que dicho contenido se refiera a las políticas, actividades o decisiones del BCE.
En cuarto lugar, por los mismos motivos, de la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de
la Decisión 2004/258, puede colegirse que el tamaño, extensión, importancia o presentación de un contenido carecen de importancia
a efectos de determinar si dicho contenido está cubierto o no por dicha definición.
Así pues, procede concluir que un documento, en el sentido de la Decisión 2004/258, puede ser un libro de varios centenares
de páginas o un «trozo de papel» (según los términos utilizados por el BCE en el argumento que se ha resumido en el apartado
70
supra)
que sólo contenga un vocablo o una cifra, por ejemplo, un nombre o un número de teléfono. Del mismo modo, un documento puede
consistir no sólo en un texto, como un escrito o un informe, sino también en un cuadro, un catálogo o una lista, como un anuario
telefónico, una lista de precios o una lista de documentos separados.
–       Objeto de la solicitud de acceso del demandante
Como se desprende de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 82 a 87, el concepto de base de datos no sólo
abarca el conjunto de los datos contenidos en una base de esa índole, sino también el instrumento técnico del que se dispone
para la ordenación sistemática o metódica de dichos datos así como para su recuperación selectiva e individual.
Sin embargo, es preciso señalar que, ni en sus solicitudes de acceso inicial y confirmatoria, ni en los escritos presentados
ante el Tribunal, el demandante ha realizado ninguna distinción clara entre los datos contenidos en una base de datos y la
propia base de datos, que constituye, como se acaba de señalar, un concepto de mayor amplitud.
En efecto, mientras que en su solicitud inicial (véase el apartado 4
supra),
el demandante se refería a las «bases de datos que sirvieron para realizar los análisis estadísticos de los informes», en
su solicitud confirmatoria (véase el apartado 6
supra),
indicó que «los datos solicitados [eran] efectivamente contenido almacenado en forma electrónica (las “bases” de datos) y
elaborado por el BCE». De este modo permitió pensar que su solicitud de acceso se refería solamente a los datos contenidos
en una base de datos del BCE. También parece que utiliza la expresión «base de datos» como término para designar colectivamente
los datos contenidos en ésta, haciendo total abstracción de los elementos estructurales de la misma.
Además, mientras que en el título que en su demanda da al presente motivo, el demandante se refiere al «carácter “documental”
de la base de datos», en su réplica, afirma, por una parte, que una base de datos es «a la vez “continente” y “contenido”»
y, por otra parte, que su solicitud de acceso sólo se refería a «datos brutos».
Las explicaciones proporcionadas por el demandante en respuesta a una pregunta del Tribunal durante la vista tampoco han podido
disipar la confusión que resulta de esta imprecisión terminológica. Al ser interrogado sobre la cuestión de si su solicitud
de acceso sólo se refería a los datos contenidos en una base de datos del BCE o si debía entenderse también referida a otros
elementos de esa base, que debía precisar, el demandante indicó que, efectivamente, había solicitado una «base de datos» con
el propósito de conseguir «por ejemplo, un cuadro que pudiera contener indicaciones sobre la selección y la movilidad del
personal». Ha señalado que si existiera tal base de datos, desearía una «fotocopia» de la misma, añadiendo que esperaba recibir
«esa base de datos, esa compilación». Indicó, además, que si el BCE no disponía de «tal cuadro, tal compilación», existirían
seguramente unas fichas del personal, que podría haber utilizado. Al preguntársele si, a la luz de sus explicaciones, podría
concluirse que le habría bastado una fotocopia y que, por lo tanto, no solicitaba las herramientas de una base de datos, contestó
que «en un primer momento», sí le habría bastado una fotocopia, pero que, luego, podría necesitar las herramientas disponibles
para la base de datos. En el acta de la vista constan todas estas declaraciones.
En cuanto a las demás partes en el presente procedimiento, unas veces se refieren, en sus alegaciones, a los datos contenidos
en una base de datos y otras a una base de datos «en cuanto tal».
Teniendo también en cuenta las explicaciones dadas por el demandante durante la vista, procede considerar que la solicitud
de acceso del demandante se refería, como mínimo, al acceso al conjunto de los datos contenidos en una o varias bases de datos
del BCE, sin que haya de excluirse necesariamente que también se refiriera a otros elementos de esas bases de datos. Así las
cosas, ha de examinarse, en un primer momento, si este conjunto de datos constituye un documento en el sentido del artículo
3, letra a), de la Decisión 2004/258, dejando para un momento posterior la cuestión de si una solicitud de acceso a los documentos
puede referirse a otros elementos de dicha base de datos, que sólo habría de abordarse, si fuera necesario.
–       Calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a),
de la Decisión 2004/258
Procede señalar que, como resulta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 82 a 87, entre las características
de una base de datos figuran, por una parte, la existencia de un contenido de cualquier naturaleza (informativo, literario,
artístico, musical o de otro tipo) y, por otra parte, la existencia de un soporte fijo, de cualquier clase, en el que se almacene
dicho contenido.
Es preciso, por lo tanto, señalar que el conjunto de los datos contenidos en una base de datos, en el sentido del artículo
1, apartado 2, de la Directiva 96/9, presenta las dos características esenciales de un documento en el sentido del artículo
3, letra a), de la Decisión 2004/258, al constituir un contenido almacenado en un soporte. Esta conclusión también es válida
para los datos contenidos en las bases de datos del BCE de que se trata en el presente asunto, las cuales, en la medida en
que se refieren a las actividades del BCE, entran, como ya se han dicho, en la definición antes citada.
Sin embargo, con sus alegaciones, resumidas en el anterior apartado 73, el BCE y la Comisión sostienen, en lo esencial, que
una base de datos no es un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 y que, por consiguiente,
los datos que contiene no pueden, por el mero hecho de estar incluidos en la base en cuestión, considerarse documentos.
Ni el BCE ni la Comisión han explicado en qué consiste, en su opinión, un documento en el sentido del artículo 3, letra a),
de la Decisión 2004/258 ni las razones por las cuales los datos contenidos en una base de datos no pueden ser objeto de una
solicitud de acceso. La distinción que la Comisión intenta establecer entre las bases de datos de carácter documental, tales
como la base de datos EUR‑Lex, y las bases de datos que no tienen esta naturaleza suscita los mismos interrogantes.
Aunque el BCE y la Comisión no lo mencionen, sus argumentos, referidos en el anterior apartado 105, parecen basarse de modo
implícito en la premisa de que un dato, considerado individualmente, no es un «contenido» de tamaño o de naturaleza suficientes
para constituir un documento en el sentido de la Decisión 2004/258 o en el sentido del Reglamento nº 1049/2001.
Si se diera por buena esta premisa, a la vista de las características de las bases de datos mencionadas en el anterior apartado
87, cabría entonces sostener que una base de datos podría contener, como mucho, documentos que exceden de simples datos. En
efecto, los elementos que forman esta base de datos, es decir, los datos, son independientes los unos de los otros. No suelen
presentarse con una configuración fija e inmutable, sino que a través de la utilización de instrumentos, técnicos o de otro
tipo, disponibles pueden presentarse con múltiples combinaciones diferentes. Si se admitiera que cada uno de estos elementos
no necesariamente es un documento y si, además, no existiera ninguna combinación fija entre varios de ellos que pudiera constituir
un documento, sería lógico concluir que la masa de los datos contenidos en una base de datos, considerada en su conjunto,
no es un «documento».
Sin embargo, es necesario señalar que la premisa mencionada en el anterior apartado 106 no encuentra ningún apoyo en la redacción
de la definición que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, según la cual «todo contenido» puede constituir
un documento. Como ya se ha observado (véanse los apartados 93 y 94
supra),
los términos utilizados en esta definición implican necesariamente que, incluso un contenido de tamaño minúsculo, por ejemplo,
una sola palabra o cifra, si está almacenado (por ejemplo si está escrito en un trozo de papel), basta para constituir un
documento.
Además, hay que tener en cuenta que, si se admitiera esta premisa, se plantearía la cuestión de cuál es el tamaño de contenido
que se requiere para constituir un documento en el sentido de la Decisión 2004/258. En otros términos, si debiera admitirse,
por ejemplo, que una cifra o una sola palabra no basta a estos efectos, habría que determinar si lo que hay que exigir es
una frase, un párrafo completo o un texto de un tamaño aún más significativo. Dado que el autor de dicha Decisión decidió
no establecer, en la definición que figura en el artículo 3, letra a), de dicha Decisión, un nivel mínimo de tamaño de contenido
requerido, esta tarea no puede corresponder al juez de la Unión.
Por lo demás, admitir la premisa mencionada en el anterior apartado 106 implicaría excluir de la definición del término «documento»
que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, cualquier compilación de elementos de pequeño tamaño, cuando
estos elementos sean independientes, es decir, separables unos de otros, sin que su valor se vea afectado. De esta forma,
una lista de precios, una lista de documentos separados o incluso una guía telefónica, tampoco podrían considerarse como «documentos»,
en la medida en que no constituyen un texto apropiado para leerlo en su totalidad, sino que sirven antes bien para ser consultados
puntualmente con el fin de localizar una información precisa de pequeño tamaño, como el precio de determinado producto o el
número de teléfono de una persona. Sin embargo, ni el BCE ni la Comisión parecen sostener que las listas o las guías no constituyan
documentos en el sentido de la Decisión 2004/258.
Por último, en la premisa mencionada en el anterior apartado 106, no se tiene en cuenta el hecho de que el significado de
un dato contenido en una base de datos no reside únicamente en su tamaño, que puede ser minúsculo, sino también en las múltiples
relaciones, directas o indirectas, con otros datos contenidos en la misma base de datos. En efecto, son precisamente estas
relaciones las que permiten que los datos de la base de datos puedan estar «dispuestos de manera sistemática o metódica»,
según los términos utilizados por la sentencia Fixtures Marketing, apartado 56
supra
(apartado 30). De este modo, incluso un pequeño número de datos extraídos de una base de datos puede vehicular una o varias
informaciones útiles, mientras que, como norma general, un fragmento de texto sacado de su contexto pierde su significado.
La anterior consideración permite también refutar el argumento basado en el carácter supuestamente incomprensible de un conjunto
de datos extraídos de una base de datos, esgrimido por el BCE y por la Comisión durante la vista.
Al ser interrogado sobre la cuestión de si este argumento debía entenderse en el sentido de que, para constituir un documento
en el sentido de la Decisión 2004/258, un contenido almacenado en un soporte ha de ser comprensible, el BCE ha contestado
que no se trataba de un «criterio aislado», sino de «algo que debe entenderse en el contexto del documento». Añadió que, aunque
un contenido no tiene porqué ser comprensible por sí mismo, ha de estar recogido en un documento comprensible para el solicitante
de acceso, pues el legislador no puede haber tenido la intención de establecer un sistema que permita solicitar documentos
incomprensibles.
Al responder a la misma pregunta, la Comisión señaló que el carácter comprensible del documento cuyo acceso se solicita «subyace»
de algún modo en su interpretación del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, pero que, jurídicamente, no es el elemento
principal. Lo importante consiste, según su parecer, en el hecho de que el contenido de una base de datos no documental no
corresponde al resultado de una búsqueda, dado que se trata de dos contenidos diferentes. En su opinión, el concepto de contenido
o el de datos brutos no tiene sentido para una base de datos non documental. Sería necesaria una labor de extracción para
acomodar los datos a una cierta clasificación, cuyo resultado sería pasar de un contenido a otro. Por consiguiente, según
la Comisión, si el contenido bruto es incomprensible, el cambio en el contenido y, por lo tanto, la creación de un nuevo documento
hacen que una solicitud como la del presente caso, quede fuera del marco de una solicitud de acceso a un documento preexistente
identificable. En el acta de la vista constan estas declaraciones del BCE y de la Comisión.
Sin embargo, estas alegaciones del BCE y de la Comisión no pueden prosperar. De entrada, hay que señalar que, como reconocen
implícitamente estas dos partes, la redacción del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 no sienta ningún criterio
basado en el carácter comprensible del contenido almacenado. Establecer un criterio de esta índole exigiría, por lo demás,
precisar desde qué punto de vista hay que valorar el carácter comprensible de un contenido. En efecto, un contenido puede
tener un significado para algunas personas y resultar incomprensible para otras.
En cualquier caso, a la vista de lo señalado en el anterior apartado 111, el BCE y la Comisión yerran al sostener, implícita
aunque claramente, que el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye una masa carente de cualquier significado.
En efecto, estos datos no se almacenan de forma aleatoria y desordenada, sino según un esquema de clasificación definido que,
por su complejidad, permite crear múltiples relaciones entre los mismos.
De este modo, contrariamente a lo que alega la Comisión, el momento en que los datos están dispuestos según una cierta clasificación
no es en el momento en que se extraen de la base de datos. Esta ordenación existe desde que se crea dicha base de datos y
se inserta cada dato en la misma. La extracción de todos los datos contenidos en una base de datos y su presentación de una
forma comprensible siempre es posible. Si es lo suficientemente complejo, el esquema de clasificación de la base de datos
puede incluso permitir varias presentaciones del conjunto de los datos contenidos en dicha base de datos, que varían según
el criterio de clasificación escogido (clasificación por orden alfabético, creciente, decreciente, etc.). Ciertamente, una
presentación del conjunto de los datos contenidos en una base que contiene un número considerable de datos podría, por su
tamaño, crear dificultades para la localización de una información puntual, escondida entre numerosas informaciones similares.
Sin embargo, esto no significa en modo alguno que tal presentación sea «incomprensible».
Por lo tanto, todas las consideraciones que preceden sustentan la conclusión según la cual el conjunto de los datos contenidos
en una base de datos del BCE constituye un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 y, por
consiguiente, puede ser objeto de una solicitud de acceso basada en la citada Decisión.
–       Dificultades prácticas alegadas en relación con el derecho de acceso a las bases de datos de una institución
Debe examinarse si las posibles dificultades prácticas de un derecho de acceso a las bases de datos de una institución, invocadas
por el BCE y por la Comisión, pueden justificar una interpretación distinta del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258,
que excluya del concepto de «documento» los datos contenidos en una base de datos del BCE. A continuación, se examinarán sucesivamente
las alegaciones relativas a la supuesta carga de trabajo excesiva que el reconocimiento de tal derecho crearía, a la supuesta
falta de estabilidad del contenido de una base de datos, al carácter sensible o confidencial, en su caso, de los datos contenidos
en tal base de datos y a las supuestas dificultades de que una base de datos figure en un registro de documentos, como el
previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001.
A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que nada indica que la aplicación del artículo 9, apartado 1, de la Decisión
2004/258 a los datos contenidos en una base de datos pueda plantear problemas de gran magnitud. En principio, la consulta
por parte del interesado de una base de datos del BCE en sus oficinas y, si es necesario, a través de, o bajo la supervisión
de un miembro de su personal, siempre debería ser posible. Por otra parte, no puede excluirse,
a priori,
que pueda transmitirse al interesado el contenido íntegro de una base de datos, y más aún cuando se trate de una base de
datos de un tamaño más bien modesto.
Sin embargo, procede recordar que el Tribunal ya ha tenido ocasión de precisar, con respecto al Reglamento nº 1049/2001, que
ha de tenerse en cuenta la posibilidad de que un solicitante presente, al amparo de este Reglamento, una solicitud que genere
una carga de trabajo capaz de paralizar sustancialmente el buen funcionamiento de la institución a la que va dirigida esa
solicitud. El Tribunal ha considerado que, en ese supuesto, el derecho de la institución a intentar alcanzar un «arreglo amistoso
y equitativo» con el solicitante, reconocido por artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, refleja la posibilidad
de tener en cuenta, aunque sea de forma particularmente limitada, la eventual necesidad de conciliar los intereses del solicitante
con los propios de una buena administración. El Tribunal dedujo de ello que la institución debía tener la posibilidad de ponderar,
por una parte, el interés del público en acceder a los documentos y, por otra, la carga de trabajo que de ello se derivaría,
con el fin de salvaguardar, en tales casos particulares, el interés de una buena administración (sentencias del Tribunal de
13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03, Rec. p. II‑1121, apartados 101 y 102, y Williams/Comisión,
apartado 29
supra,
apartado 85).
Sin embargo, el Tribunal precisó que esa posibilidad debía considerarse de aplicación excepcional, habida cuenta, en particular,
del hecho de que la ponderación de la carga de trabajo que conlleva el ejercicio del derecho de acceso, por un lado, y del
interés del solicitante, por otro, no es, en principio, pertinente para limitar el alcance de dicho derecho. Además, en la
medida en que el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de las instituciones constituye la regla general, será
a la institución que invoque una excepción vinculada al carácter irrazonable de la tarea derivada de la solicitud a quien
incumbirá la carga de la prueba de su envergadura (sentencias Verein für Konsumenteninformation/Comisión, apartado 121
supra,
apartados 103, 108 y 113, y Williams/Comisión, apartado 29
supra,
apartado 86).
Estas consideraciones pueden aplicarse, por analogía, a efectos de la aplicación de la Decisión 2004/258. Por una parte, el
artículo 6, apartado 3, de esta Decisión es idéntico al artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001. Por otra parte,
el artículo 7, apartado 4, de esta Decisión prevé que el apartado 1 del mismo artículo, relativo a la tramitación de las solicitudes
iniciales, no será de aplicación ante solicitudes «excesivas o desmedidas».
Procede, por consiguiente, concluir que el tamaño en su caso considerable del conjunto de los datos contenidos en una base
de datos no constituye un argumento eficaz para no reconocerles el carácter de documento en el sentido del artículo 3, letra a),
de la Decisión 2004/258, dado que la jurisprudencia ya ha previsto la posibilidad de que una solicitud de acceso a documentos
pueda, en razón de la amplitud de su objeto, implicar una carga de trabajo considerable para su destinatario así como la solución
que procede adoptar en tal caso excepcional.
En segundo lugar, la supuesta falta de estabilidad de una base de datos, invocada por el BCE y por la Comisión en sus alegaciones,
tampoco permite concluir que el contenido de esa base de datos no pueda constituir un documento en el sentido del artículo
3, letra a), de la Decisión 2004/258.
A este respecto, procede señalar que, ciertamente, para poder almacenarse en un soporte, un contenido debe presentar un grado
mínimo de estabilidad. Un contenido cuya presencia en el dispositivo técnico sólo es instantánea no cumple este requisito.
Así, las conversaciones entre dos interlocutores a través de una línea telefónica o las imágenes captadas por una cámara de
vigilancia y proyectadas en una pantalla no constituyen un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión
2004/258. Su presencia en el dispositivo técnico en cuestión (la línea telefónica o la pantalla de proyección, respectivamente)
sólo dura un instante y, por consiguiente, no se trata de un contenido almacenado en un soporte.
Sin embargo, a partir del momento en que el BCE almacena un contenido en un soporte apropiado, dicho contenido constituye
un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, que puede ser objeto de una solicitud de acceso.
El hecho de que este contenido pueda modificarse posteriormente resulta, a estos efectos, irrelevante. Volviendo a la hipótesis
de una cámara de vigilancia que transmite imágenes, si la misma está conectada a un dispositivo que graba automáticamente
las imágenes transmitidas durante los últimos 30 días, esta grabación constituye, sin duda alguna, un documento al que se
puede solicitar acceso. El hecho de que, cada día, se borren del sistema las imágenes captadas más de 30 días antes para ser
sustituidas por imágenes más recientes no basta para llegar a la conclusión contraria.
Es evidente que una solicitud de acceso no puede referirse a un contenido futuro y, por tanto, aún no grabado, puesto que
se trataría de un documento inexistente en el momento de la solicitud, ni tampoco puede referirse a un contenido que, aunque
grabado en el pasado, haya sido borrado antes de la presentación de la solicitud.
Más concretamente, por lo que se refiere al contenido borrado, ha de estimarse que el BCE no lo tiene en su poder, en el sentido
del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, si el BCE no puede acceder a su contenido utilizando normalmente el dispositivo
de grabación en el que este contenido estuvo almacenado. El hecho de que, a través de medios técnicos que exceden del marco
de una utilización normal, un especialista pueda restaurar en un soporte de almacenamiento en posesión del BCE un contenido
borrado de dicho soporte no basta para concluir que éste tenga en su poder dicho contenido.
En otros términos, puede exigirse al BCE, cuando se encuentra ante una solicitud de acceso presentada al amparo de la Decisión
2004/258, que busque en el contenido actual de los distintos soportes de almacenamiento que están en su poder para localizar
el objeto de esta solicitud, pero, en cambio, no puede exigírsele, que, a efectos de esta búsqueda, restaure un contenido
borrado anteriormente.
En cambio, como alega, fundadamente, el Reino de Suecia, debe considerarse que un contenido almacenado por un proveedor de
servicios externo por cuenta del BCE con la finalidad de que éste último pueda tenerlo a su disposición en todo momento, está
en poder del BCE, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
Las anteriores consideraciones pueden aplicarse sin dificultad especial a los datos contenidos en las bases de datos. A este
respecto, procede señalar, de entrada, que una base de datos de contenido estable, que no pueda ser objeto de ninguna modificación,
es perfectamente posible. Por ejemplo, una vez terminada, la base de datos relativa a los envíos de carbonato cálcico precipitado
y de carbonato cálcico molido efectuados entre 2002 y 2004 por los principales suministradores del Espacio Económico Europeo,
de que se trata en la sentencia del Tribunal de 4 de febrero de 2009, Omya/Comisión (T‑145/06, Rec. p. II‑145, apartado 2),
ya no podría ser objeto de ninguna modificación.
Esta consideración debilita en gran medida el argumento del BCE y de la Comisión, basado en la supuesta falta de estabilidad
del contenido de las bases de datos de que se trata en este litigio. En efecto, si los datos contenidos en una base de datos
perfectamente estable pueden constituir un documento, en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, es
difícil llegar a otra conclusión en lo que respecta a los datos de una base de datos cuyo contenido puede fluctuar en el tiempo.
Asimismo, las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 128 a 130 pueden aportar una solución apropiada para cualquier
problema derivado del carácter inestable, en su caso, del contenido de una base de datos objeto de una solicitud de acceso
formulada al amparo de la Decisión 2004/258.
Es cierto que tal solicitud sólo puede referirse al contenido de la base de datos en el momento de su presentación y, por
consiguiente, no puede referirse ni a los datos ya borrados de esta base de datos ni a aquellos que en ese mismo momento no
se habían introducido en la misma.
Es también cierto que la presentación de una solicitud de acceso a una base de datos cuyo contenido puede variar podría obligar
al BCE a adoptar las medidas necesarias para garantizar que ninguno de los datos contenidos en dicha base de datos en el momento
de la presentación de la solicitud se borrara antes de contestar a la misma.
Sin embargo, esta obligación es inherente al ejercicio del derecho de acceso a los documentos del BCE consagrado en la Decisión
2004/258, y una consulta entre el BCE y el autor de esta solicitud, prevista en el artículo 6, apartado 3, de la misma Decisión,
permitirá resolver cualquier posible dificultad de manera justa y apropiada.
En tercer lugar, en cuanto a la alegación del BCE y de la Comisión, que se refiere fundamentalmente, al carácter potencialmente
sensible o confidencial de algunos de los datos contenidos en una base de datos del BCE, procede señalar que esta posibilidad
no puede, en ningún caso, ser un motivo válido para no reconocer al contenido de tal base de datos el carácter de documento,
en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
En efecto, las diferentes excepciones al derecho de acceso previstas en el artículo 4 de la Decisión 2004/258, permiten, en
principio, al BCE denegar la divulgación de cualquier dato de esta índole, sin desvirtuar la calificación del conjunto de
los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha Decisión.
Tampoco puede prosperar el argumento de la Comisión según el cual sería imposible realizar un examen concreto e individual
del conjunto de los datos contenidos en una base de datos, con vistas a determinar si les son aplicables alguna de las excepciones
al derecho de acceso previstas en la normativa aplicable, en este caso, en el artículo 4 de la Decisión 2004/258.
Como ha recordado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P,
Rec. p. I‑5885, apartado 54), incluso independientemente del hecho de que, en ciertos casos, la institución de que se trate
puede basarse, a este respecto, en presunciones generales, no es inconcebible un examen concreto de una determinada base de
datos para comprobar que no contiene ningún dato que puede entrar en el campo de aplicación de una de las excepciones en cuestión.
Dado que una base de datos permite, por su propia naturaleza, acceder individualmente a cada uno de los datos que contiene
(véanse los apartados 85 a 87
supra),
es evidente que basta con que, al realizarse este examen, se identifique un solo dato que estuviera incluido en alguna de
las excepciones al derecho de acceso, para llegar a la conclusión de que no puede concederse el acceso al conjunto de los
datos contenidos en la base de datos.
En ese supuesto, correspondería, entonces, al BCE examinar si puede concederse un acceso parcial conforme al artículo 4, apartado
6, de la Decisión 2004/258.
A este respecto, debe subrayarse que, según los propios términos de esta disposición, el BCE debe examinar si procede conceder
un acceso parcial a los documentos objeto de una solicitud de acceso, limitando una posible denegación únicamente a aquellos
datos a los que afectan las excepciones previstas. El BCE debe conceder tal acceso parcial si el objetivo que persigue esta
institución denegando el acceso al documento podría alcanzarse simplemente ocultando los pasajes o los datos que puedan perjudicar
el interés público protegido (véase, por analogía, la sentencia WWF European Policy Programme/Consejo, apartado 81
supra,
apartado 50).
Precisamente, en este supuesto, las distintas herramientas de búsqueda de las que dispone una base de datos electrónica y,
en definitiva, su programa informático de funcionamiento, revisten particular importancia. En efecto, estas herramientas pueden
permitir al BCE, en su caso, después de comunicarse oficiosamente con el solicitante, conforme al artículo 6, apartado 3,
de la Decisión 2004/258, identificar y comunicar a éste los datos que le interesan, excluyendo cualquier dato al que sea aplicable
alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de dicha Decisión.
Una solicitud dirigida a conseguir que el BCE haga una búsqueda en sus bases de datos y comunique los resultados de la misma
se sitúa en el mismo contexto, dado que constituye, en lo esencial, una solicitud de acceso parcial a un documento (concretamente
al conjunto de los datos contenidos en la base de datos).
Bien es cierto que el artículo 4, apartado 5, de la Decisión 2004/258, contempla el acceso parcial como una solución que ha
de adoptarse cuanto resulte imposible acceder íntegramente a una solicitud de acceso. Sin embargo, dado que las personas a
las que se refiere el artículo 2, apartado 1, de la misma Decisión tienen, en principio, un derecho de acceso a la totalidad
de cualquier documento del BCE, pueden,
a fortiori,
solicitar únicamente un acceso parcial a dicho documento.
Tal solicitud de acceso parcial ha de ajustarse a las normas recogidas en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión 2004/258,
con las adaptaciones necesarias como consecuencia del hecho de que sólo se refiere a una parte de un documento. De este modo,
debe, por tanto, identificar con suficiente precisión no sólo el documento en el sentido del artículo 3, letra a), de dicha
Decisión que constituye el objeto de la solicitud sino también la parte del mismo a la que se solicita acceder. Sin embargo,
la aplicación de las disposiciones del artículo 6, apartados 2 y 3, de esta Decisión permite paliar las posibles dificultades
con que se encuentre el solicitante.
Además, hay que señalar que aunque una base de datos ofrece, por su propia naturaleza, grandes posibilidades de acceso parcial,
limitado únicamente a los datos que puedan interesar al solicitante, también hay que tener en cuenta la consideración, enunciada
en el anterior apartado 128, según la cual, una solicitud de acceso sólo puede tener como objeto un documento existente y,
por consiguiente, no puede pretender que se cree un nuevo documento (véase también, en este sentido y por analogía, la sentencia
WWF European Policy Programme/Consejo, apartado 81
supra,
apartado 76). Una solicitud de acceso que obligara al BCE a crear un nuevo documento, incluso sobre la base de elementos
que ya figuran en documentos existentes y en su poder, no constituye una solicitud de acceso parcial y queda fuera del ámbito
de la Decisión 2004/258.
Aplicada al caso de las bases de datos, esta última consideración significa que, en el supuesto de una solicitud de acceso
destinada a conseguir que el BCE realice una búsqueda en alguna de sus bases de datos según parámetros definidos por el solicitante,
el BCE debe, sin perjuicio de la aplicación, en su caso, del artículo 4 de la Decisión 2004/258, acceder a dicha solicitud,
si la búsqueda solicitada puede realizarse utilizando las herramientas de búsqueda disponibles para esa base de datos.
En efecto, como se ha señalado (véase el apartado 117
supra),
en razón de las complejas relaciones que, dentro de una base de datos, vinculan cada dato a otros varios, son posibles diversas
presentaciones del conjunto de datos contenidos en esa base de datos. También es posible elegir sólo una parte de los datos
incluidos en tal presentación y ocultar otros.
En cambio, no puede exigirse al BCE, por medio de una solicitud de acceso a documentos formulada al amparo de la Decisión
2004/258, que comunique al solicitante una parte o el conjunto de los datos contenidos en una de sus bases de datos, clasificados
de acuerdo con un esquema no previsto en dicha base de datos. Una solicitud de este tipo va dirigida, en efecto, a que se
cree un nuevo «documento» y, por consiguiente, queda fuera del ámbito de aplicación de la citada Decisión. En efecto, lo que
se pretende con una solicitud de este tipo no es un acceso parcial a una clasificación que pueda hacerse con las herramientas
de que dispone el BCE para la base de datos en cuestión (y, en este sentido, una clasificación preexistente), sino la creación
de una nueva clasificación y, por lo tanto, de un nuevo documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la reiterada
Decisión.
Por lo tanto, de acuerdo con las consideraciones anteriores, es necesario concluir, en el contexto de una solicitud de acceso
parcial a un documento, que la tesis mantenida por el Reino de Dinamarca y la República de Finlandia (apartados 59 y 62
supra,
respectivamente), según la cual todo lo que pueda extraerse de una base de datos realizando una búsqueda normal o de rutina
puede constituir el objeto de una solicitud de acceso formulada con fundamento en la Decisión 2004/258, es correcta.
En cuarto lugar, la alegación del BCE y de la Comisión, basada en la supuesta imposibilidad de enumerar una base de datos
en un registro de documentos, como el previsto en el artículo 11 del Reglamento nº 1049/2001, tampoco puede prosperar.
De entrada, hay que señalar que, a diferencia del Reglamento nº 1049/2001, la Decisión 2004/258 no prevé la creación, por
el BCE, de tal registro. Procede, además, recordar que la obligación de crear un registro, establecida en el artículo 11 del
Reglamento nº 1049/2001, trata de garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos en ese Reglamento
(véase, en este sentido, la sentencia Williams/Comisión, apartado 29
supra,
apartado 72). Por lo tanto, es dudoso que la dificultad, o incluso la imposibilidad de mostrar un elemento en ese registro
sea un argumento suficiente para llegar a la conclusión de que no se trata de un documento en el sentido del artículo 3, letra a),
de la citada Decisión.
En cualquier caso, la inscripción de una base de datos en dicho registro, indicando los datos mencionados en el artículo 11,
apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, no parece plantear especial dificultad. Este precepto no exige, en modo alguno, que
esta inscripción se actualice cada vez que se añada o se retire un dato de la base de datos. Se necesitará esta actualización,
como mucho, en caso de una modificación importante del contenido de una base de datos. La inscripción en el registro de una
base de datos puede, por otra parte, ser objeto de una actualización con una frecuencia razonable, con el fin de reflejar
en cada momento, del mejor modo posible, el contenido actual de esa base de datos.
De todas las anteriores consideraciones resulta que la calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos
como documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 no originaría, en la práctica, ninguna dificultad
insuperable y que procede, en consecuencia, desestimar las alegaciones que, en sentido contrario, han esgrimido el BCE y la
Comisión.
–       Alegaciones basadas en los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1049/2001 y en otros documentos invocados por las partes
Procede examinar las alegaciones basadas en los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1049/2001 y en otros documentos invocados
por las partes.
En primer lugar, no puede deducirse ninguna información útil de los aspectos que se refieren a la génesis del Reglamento nº 1049/2001,
invocados y aportados por la Comisión. En efecto, no sólo esos documentos no se refieren específicamente a las bases de datos,
sino que se remiten a definiciones del término «documento» distintas de la que finalmente se adoptó y que figura en el artículo
3, letra a), del Reglamento nº 1049/2001.
En segundo lugar, la propuesta de la Comisión, contenida en su documento COM(2008) 229 final − COD 2008/0090, de añadir a
dicha definición una precisión según la cual «los datos contenidos en sistemas de almacenamiento, tratamiento y recuperación
electrónica son documentos si pueden extraerse en forma de listado o formato electrónico utilizando las herramientas disponibles
para la explotación del sistema» habría conducido, de haber sido adoptada, en lo esencial al mismo resultado que las consideraciones
expuestas en los anteriores apartados 146 a 153. Por consiguiente, tal propuesta no puede desvirtuar estas consideraciones,
por cuanto puede entenderse, razonablemente, que su finalidad no es otra que la de explicitar lo que ya se desprende, implícita,
pero necesariamente, de la actual redacción de la definición del término «documento» que figura en el Reglamento n
o
1049/2001 y en la Decisión 2004/258. Lo mismo ocurre con el Libro Verde de la Comisión invocado por el BCE (véase el apartado
79
supra),
en el que se señala que la situación de la información contenida en bases de datos ha de aclararse y se propone una solución
que va en el mismo sentido que la propuesta de la Comisión antes mencionada.
En tercer lugar, el Informe de la Comisión sobre la aplicación de los principios del citado Reglamento, invocado por el BCE,
no hace sino reiterar, en cuanto a la cuestión de si una base de datos constituye un «documento» en el sentido del Reglamento
nº 1049/2001, la tesis de que una base de datos no es un «documento» en la medida en que no contiene «documentos», tesis que
ya ha sido examinada y descartada (véanse los apartados 105 a 118
supra)
.
En cuarto lugar, en cuanto al informe del Defensor del Pueblo invocado por el BCE (véase el apartado 79
supra),
procede señalar que el BCE afirma infundadamente que en el mismo se reconoce expresamente que la definición del término «documento»
que figura en el Reglamento nº 1049/2001 no engloba los datos contenidos en las bases de datos. En el informe en cuestión,
el Defensor del Pueblo señala, únicamente, que los datos contenidos en una base de datos «no están claramente incluidos en
el campo de aplicación» de las disposiciones relativas al derecho del público al acceso a los documentos. Por otra parte,
se señala que no fue necesario para el Defensor del Pueblo dirimir esta cuestión al resolver la reclamación 1693/2005/PB,
a la que se refieren el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia (véase apartado 62
supra)
.
Por consiguiente, debe concluirse que de ninguno de los documentos mencionados en los anteriores apartados 159 a 162, puede
deducirse ningún argumento contrario a la calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento
en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
–       Conclusiones
Del conjunto de las consideraciones que anteceden se desprende que una interpretación literal de la definición del término
«documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 conduce a la conclusión de que el conjunto de los
datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido de dicha disposición y que ninguna de las consideraciones
prácticas, como tampoco ninguno de los distintos documentos invocados por las partes desvirtúan esta conclusión.
Más aún, la conclusión según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el
sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 también se adecua al objetivo de un mayor acceso a los documentos
del BCE, invocado en el considerando 3 de dicha Decisión, según el cual «debe darse mayor acceso a los documentos del BCE».
Contrariamente a lo alegado por el BCE (véase el anterior apartado 66), ni el hecho de que el artículo 255 CE y el Reglamento
nº 1049/2001 no sean aplicables al BCE, ni «los objetivos del régimen particular de acceso del público a los documentos del
BCE», se oponen a esta interpretación del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258. Es cierto que el considerando 3 de
la citada Decisión, mencionado en el anterior apartado 165, se refiere también a la necesidad de «salvaguardar [la] independencia
[del BCE] y la de los bancos centrales nacionales […] y la confidencialidad de ciertas cuestiones vinculadas al cumplimiento
de las funciones del BCE». Sin embargo, si bien es cierto que esta necesidad puede justificar la adopción de excepciones específicas
al derecho de acceso a los documentos del BCE, entre ellas, en particular, las contempladas en el artículo 4, apartado 1,
letra a), guiones primero a cuarto, de esta Decisión, no puede, en modo alguno, autorizar una interpretación del artículo
3, letra a), de la misma Decisión contraria a su propio tenor. En cuanto a la alegación del BCE basada en la inaplicabilidad
del artículo 255 CE y del Reglamento nº 1049/2001, procede señalar, por una parte, que la conclusión a la que se ha llegado
en el anterior apartado 164 se basa en los términos utilizados en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258, sin ninguna
referencia al artículo 255 CE o al Reglamento nº 1049/2001, y, por otra parte, que, en cualquier caso, el propio BCE se refiere,
en el considerando 2 de dicha Decisión, a la Declaración conjunta relativa al Reglamento nº 1049/2001, en la que se solicita
«a las otras instituciones y organismos de la Unión que adopten normas internas relativas al acceso público a los documentos,
que tengan en cuenta los principios y límites de ese Reglamento», para concluir que «en consecuencia, debe modificarse el
régimen de acceso público a los documentos del BCE […]».
La conclusión según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento en el sentido
del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258 permite, por sí sola, afirmar que la decisión impugnada adolece de un error
de Derecho y debe ser anulada.
En efecto, los fundamentos de la decisión impugnada descansan, todos ellos, en la premisa de que los datos contenidos en una
base de datos, en su conjunto, no constituyen un documento en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258.
Sólo si pudiera aceptarse esa premisa, la solicitud de acceso del demandante podría desestimarse, por el motivo de que no
existían, «como documentos autónomos», «versiones impresas» de las bases de datos del BCE mencionadas en su solicitud. Como
alegan, fundadamente, el BCE y la Comisión (véase el apartado 73
supra),
esta consideración, incluida en la decisión impugnada, no debe entenderse en el sentido de que, para el BCE, sólo los documentos
en soporte papel entran en la definición del término «documento» que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258,
lo cual contradiría de manera evidente la redacción de esta disposición. Antes bien, ha de entenderse en el sentido de que
los datos sólo constituyen «documentos» mientras estén contenidos en una base de datos y sólo adquieren esa cualidad cuando
se extraen de la base de datos, para reflejarse en otro documento, impreso o imprimible.
Esta misma premisa constituye, asimismo, la base de la aseveración del BCE que figura en la decisión impugnada según la cual
no puede atenderse a la solicitud de acceso del demandante con una «simple extracción», sino que requiere una «sistematización»
y un «análisis adicional», que estarían excluidos del marco del régimen de acceso a los documentos del BCE establecido por
la Decisión 2004/258. El hecho de que esta parte de la motivación de la decisión impugnada se inicie con los términos «por
consiguiente» avala esta conclusión.
No puede acogerse una interpretación diferente de esta parte de la decisión impugnada. Ciertamente, se desprende de las consideraciones
expuestas en los anteriores apartados 145 a 153 que el BCE puede legítimamente denegar una solicitud de acceso a los datos
contenidos en una de sus bases de datos, cuando, debido a la insuficiencia o a la inadecuación de las herramientas de búsqueda
disponibles para esta base de datos, le resulte imposible extraer y facilitar al solicitante los datos contemplados en su
solicitud de acceso.
Sin embargo, de esas mismas consideraciones se infiere que, antes de denegar una solicitud de acceso por este motivo, el BCE
debe, en aplicación del artículo 6, apartados 2 y 3 de la Decisión 2004/258, ponerse en comunicación con el solicitante. En
este contexto, debe explicarle brevemente las distintas posibilidades de búsqueda en la base de datos en cuestión y ofrecerle,
en su caso, la oportunidad de aclarar o modificar su solicitud para seleccionar los datos que puedan interesarle y que puedan
extraerse de la base de datos en cuestión por medio de las herramientas de búsqueda disponibles para esta base de datos.
Por otra parte, incluso si, después de esta comunicación con el solicitante, sigue siendo imposible localizar, por medio de
las herramientas de búsqueda disponibles, los datos objeto de la solicitud de acceso, el BCE debe exponer brevemente en la
decisión denegatoria de la solicitud las razones relacionadas con la configuración técnica de la base de datos en cuestión
que le impiden dar una respuesta positiva a dicha solicitud. Es forzoso señalar que no existe tal explicación en la decisión
impugnada.
Por consiguiente, la afirmación de la decisión impugnada según la cual la solicitud de acceso del demandante no podía atenderse
mediante una «simple extracción» no puede entenderse en el sentido de que los datos a que se refiere esa solicitud no pudieran
extraerse de las bases de datos de que se trata tras una búsqueda normal realizada con las herramientas disponibles para ello.
Por último, y en lo que atañe a la afirmación del BCE que figura en la decisión impugnada de que «este procedimiento [a saber,
la sistematización y el análisis adicional de los datos,] supondría una importante carga de trabajo», hay que señalar que
no constituye un motivo autónomo de denegación de la solicitud de acceso del demandante, sino una simple observación accesoria,
sin relación directa con dicha denegación.
Tanto más es así cuanto que, como resulta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 121 a 124 y de la jurisprudencia
que en los mismos se menciona, la mera invocación a la «importante carga de trabajo» necesaria para acceder a una solicitud
de acceso a los documentos, basada en la Decisión 2004/258, es manifiestamente insuficiente para justificar su denegación.
Según estas mismas consideraciones, tal denegación, que es de aplicación excepcional, impone a la institución de que se trate
la obligación de aportar la prueba de la envergadura del trabajo necesario, lo que la decisión impugnada no ha hecho en modo
alguno, y debe estar precedida por el intento de llegar a una «solución justa» con el solicitante, con arreglo a lo establecido
en el artículo 6, apartado 3, de la Decisión 2004/258, lo cual no ha ocurrido en el presente caso.
De ello se infiere que la denegación de la solicitud de acceso del demandante se basa, antes bien, en la tesis según la cual
la sistematización y el análisis adicional de los datos contenidos en una base de datos no están comprendidos en el campo
de aplicación de la Decisión 2004/258, tesis que, a su vez, descansa en la premisa de que dichos datos, en la medida en que
están contenidos en una base de datos, no constituyen un documento en el sentido de dicha Decisión. Pues bien, esta premisa
es contraria a la conclusión expuesta en el anterior apartado 164 y, por consiguiente, es errónea, de modo que la decisión
impugnada adolece de un error de Derecho.
En cuanto a la cuestión de si una base de datos constituye «en cuanto tal» un documento en el sentido del artículo 3, letra a),
de la Decisión 2004/258, procede recordar, por una parte, que había una cierta ambigüedad en la solicitud de acceso del demandante
por cuanto en la misma no se distinguía el contenido de las bases de datos, a saber los datos, de las propias bases de datos
(véanse los anteriores apartados 96 a 98). No hay certeza, en modo alguno, de que el demandante pretendiera conseguir el acceso
a las bases de datos «en cuanto tales», como alega la Comisión (véase apartado 74
supra)
. En cualquier caso, tanto de la afirmación del demandante, en la réplica, de que su solicitud de acceso se refería a los
«datos brutos», como de las explicaciones orales que dio durante la vista (véanse, respectivamente, los anteriores apartados
98 y 99) se desprende que, incluso estimando que el acceso a los datos contenidos en las bases de datos del BCE no fuera la
única finalidad de su solicitud de acceso, era ciertamente uno de sus principales objetivos, más aún, su objetivo principal.
Por otra parte, ha de recordarse que es evidente que en su solicitud de acceso, el demandante partió de la premisa de que
existían bases de datos específicas del BCE, destinadas a servir de soporte para la redacción de los informes. Sólo ante este
Tribunal ha demostrado el BCE, por medio de explicaciones no contradichas en modo alguno por el demandante, que esta premisa
era errónea (véanse los anteriores apartados 32 a 34).
Aunque las explicaciones adicionales del BCE no permiten, en modo alguno, considerar que el demandante no tenga un interés
en la anulación de la decisión impugnada (véase apartado 35 supra
),
no obstante deben examinarse en orden a determinar qué curso podía darse a la solicitud de acceso del demandante.
En efecto, cualesquiera que sean los términos exactos utilizados por el demandante en su solicitud de acceso, resulta claro,
a la vista de las explicaciones adicionales del BCE, que no existía ninguna base de datos autónoma que pudiera ser objeto
«en cuanto tal» de esta solicitud. Más bien parece desprenderse de dichas explicaciones que los datos que interesan al demandante
están contenidos en varias bases de datos del BCE, las cuales contienen asimismo otros datos sin interés alguno para el demandante.
A este respecto, procede destacar que, en su réplica, el demandante precisó que sólo le interesaban las informaciones relativas
a las personas que llegaron a entrar al servicio del BCE, sin que le interesara ninguna información relacionada con candidatos
no seleccionados.
Del conjunto de consideraciones que anteceden se desprende que, a efectos del presente asunto, no es, en modo alguno, necesario
determinar si una base de datos del BCE puede, «en cuanto tal», ser objeto de una solicitud de acceso formulada sobre la base
de la Decisión 2004/258. Dado que no existe una única base de datos del BCE que el demandante pudiera obtener «en cuanto tal»
con su solicitud, la consideración según la cual el conjunto de los datos contenidos en una base de datos constituye un documento
en el sentido del artículo 3, letra a) de la citada Decisión es suficiente para que el demandante pueda conseguir, en respuesta
a su solicitud de acceso y, sin perjuicio de la aplicación de alguna de las excepciones al derecho de acceso previstas en
el artículo 4 de la misma Decisión, los datos precisos que le interesan y, al mismo tiempo, la utilización, en las condiciones
expuestas en los anteriores apartados 146 a 153, de las herramientas disponibles para las distintas bases de datos del BCE
en que se encuentran estos datos. Concretamente, en cuanto a dichas herramientas, el demandante puede conseguir su utilización,
en el sentido de que puede solicitar al BCE que se sirva de las mismas para realizar búsquedas en sus bases de datos con arreglo
a los criterios definidos por el mismo demandante, y que le comunique los resultados (véase el apartado 150
supra)
.
Por consiguiente, sin necesidad de examinar los demás motivos alegados por el demandante en apoyo de su pretensión anulatoria,
procede acoger el segundo motivo y anular la decisión impugnada.
3.
Sobre la pretensión de indemnización

Alegaciones de las partes
El demandante alega que la negativa del BCE a darle acceso a las bases de datos objeto de su solicitud de acceso retrasa la
finalización de la redacción de su tesis doctoral, que tenía que defender antes del 1 de febrero de 2011. Además, rebate los
argumentos del BCE, según los cuales la solicitud de indemnización es inadmisible.
El BCE sostiene que la pretensión de indemnización no se ajusta a lo exigido en el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de
Justicia y en el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento y que debe declararse inadmisible. Alega
que en la demanda no se señala ninguna relación de causalidad entre el comportamiento supuestamente ilícito del BCE y el perjuicio
sufrido por el demandante. Aclara que la pretensión de indemnización no está sustentada por ningún documento y que el demandante
se limita a afirmar que la decisión impugnada le impide avanzar en la preparación de su tesis doctoral.
El BCE añade que ha dado una respuesta favorable a otras varias solicitudes de acceso a documentos formuladas por el demandante.
Considera, por lo tanto, que el demandante dispone de suficientes elementos para preparar su tesis y que no existe una denegación
sistemática de sus solicitudes. Por otra parte, según el BCE, el demandante no ha explicado en qué medida la imposibilidad
de acceder a las bases de datos en cuestión le impide avanzar en la preparación de su tesis doctoral.

Apreciación del Tribunal
Con carácter preliminar, procede recordar que, a tenor del artículo 288 CE, párrafo segundo, aplicable a los hechos del litigio,
que son anteriores a la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa, la Comunidad Europea deberá reparar
los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones de conformidad con los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. El tercer párrafo de este artículo precisa que el segundo párrafo
se aplicará en las mismas condiciones a los daños causados por el BCE o por sus agentes en el ejercicio de sus funciones.
Así, pese al hecho de que, a tenor del artículo 107 CE, párrafo segundo, el BCE tenga personalidad jurídica, el artículo 288 CE,
párrafos segundo y tercero, prevé que sea la Comunidad (y, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión
Europea, que, en virtud el artículo 1 TUE, párrafo tercero, tercera frase, ha sustituido y sucedido a la Comunidad) quien
debe reparar los daños causados por el BCE (auto del Tribunal de 5 de septiembre de 2007, Documento Security Systems/BCE,
T‑295/05, Rec. p. II‑2835, apartado 76).
Resulta de una reiterada jurisprudencia que, para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, con arreglo
al artículo 288 CE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus órganos es necesario que concurran una serie de requisitos:
ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, realidad del perjuicio y existencia de una relación de causalidad
entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado (véanse la sentencia del Tribunal de 27 de noviembre de 2007, Pitsiorlas/Consejo
y BCE, T‑3/00 y T‑337/04, Rec. p. II‑4779, apartado 290, y la jurisprudencia citada).
Por lo que se refiere al primer requisito, la jurisprudencia exige que se demuestre una violación suficientemente caracterizada
de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares (sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de
julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, apartado 42). En cuanto al requisito de que la violación
esté suficientemente caracterizada, el criterio decisivo para considerar que concurre dicho requisito es la inobservancia
manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Cuando
dicha institución sólo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción
del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (véanse la
sentencia Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado 189
supra,
apartado 291, y la jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al requisito de la relación de causalidad, sólo cabe considerar responsable a la Unión de aquel perjuicio
que se derive de forma suficientemente directa del comportamiento irregular de la institución de que se trate (véanse la sentencia
Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado 189
supra,
apartado 292, y la jurisprudencia citada).
En canto al perjuicio, debe subrayarse que éste último debe ser real y cierto así como evaluable. En cambio, un daño puramente
hipotético e indeterminado no origina derecho a reparación. Corresponde a la parte demandante aportar elementos de prueba
con el fin de demostrar la existencia y el alcance del perjuicio presuntamente sufrido (véanse la sentencia Pitsiorlas/Consejo
y BCE, apartado 189
supra,
apartados 293 y 294, y la jurisprudencia citada).
Además, es preciso recordar que, en el supuesto de que no se cumpla uno de estos requisitos, deberá desestimarse el recurso
en su totalidad sin que sea necesario examinar los demás requisitos (véanse la sentencia Pitsiorlas/Consejo y BCE, apartado
189
supra,
apartado 295, y la jurisprudencia citada).
Por último, a tenor del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener el objeto
del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por
objeto la reparación de los daños causados por una institución comunitaria deberá contener elementos que permitan identificar,
entre otras cosas, el perjuicio que el demandante alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio
(sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1999, Apostolidis y otros/Comisión, C‑327/97 P, Rec. p. I‑6709, apartado 37).
En el caso de autos, el demandante alega, en apoyo de su pretensión de indemnización, que, debido a la negativa del BCE a
darle acceso a las bases de datos objeto de su solicitud, se retrasará la terminación de su tesis doctoral y, además, una
vez terminada, la calidad científica de ésta resultará perjudicada.
En suma, ha de concluirse que el demandante desea obtener, a través de su pretensión de indemnización, la reparación del perjuicio
moral que, presuntamente, resulta de la adopción de la decisión impugnada, y que ha especificado, con arreglo a Derecho, en
su demanda el carácter y el alcance de este perjuicio. De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que alega el BCE,
esta pretensión es admisible.
Sin embargo, y en cuanto al fondo, la solicitud es prematura y debe desestimarse por esa razón (véanse, en este sentido, las
sentencias del Tribunal de 18 de mayo de 1995, Wafer Zoo/Comisión, T‑478/93, Rec. p. II‑1479, apartados 49 y 50, y de 15 de
diciembre de 1999, Latino/Comisión, T‑300/97, RecFP p. I‑A‑259 y II‑1263, apartados 95 y 101). En efecto, durante la vista,
el demandante manifestó, en respuesta a una pregunta del Tribunal, que la defensa de su tesis doctoral se había aplazado y
estaba prevista en septiembre de 2012. Añadió que este retraso se debía no sólo a la carencia de informaciones que podría
haber obtenido, sino también a otros factores. En el acta de la vista constan estas declaraciones.
Dado que la decisión impugnada debe anularse (véase el apartado 184
supra),
el BCE habrá de volver a examinar la solicitud de acceso del demandante. No puede descartase,
a priori,
que tras este nuevo examen, el BCE facilite al demandante el acceso a los datos contenidos en sus bases de datos que necesita,
supuestamente, para la elaboración de su tesis, y que lo haga a tiempo para que pueda defender su tesis en septiembre de 2012.
Tampoco puede excluirse que el BCE deniegue total o parcialmente este acceso por un motivo legítimo. Por ello, este Tribunal
no puede examinar en este momento si el demandante sufrirá un perjuicio motivado por la denegación de la solicitud de acceso
a los documentos contenida en la decisión impugnada, ni tampoco si cabrá atribuir la causa de tal perjuicio hipotético a un
comportamiento ilícito del BCE.
Por consiguiente, la pretensión de indemnización debe desestimarse.

Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas, en lo fundamental, las pretensiones del BCE, procede
condenarle en costas, con arreglo a lo solicitado por el demandante.
Con arreglo al artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia,
el Reino de Suecia y la Comisión cargarán, cada uno de ellos, con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL (Sala Tercera)
decide:
1)
Anular la decisión del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE), notificada al Sr. Julien Dufour mediante escrito
del Presidente del BCE de 2 de septiembre de 2009.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
El BCE cargará, además de con sus propias costas, con las costas del Sr. Dufour.
4)
El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
Czúcz
Labucka
Gratsias
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 26 de octubre de 2011.
Firmas
Índice
Marco jurídicoII – 2
Antecedentes del litigioII – 7
Procedimiento y pretensiones de las partesII – 8
Sobre la solicitud de anulaciónII – 10
1.Sobre la admisibilidadII – 10
Alegaciones de las partesII – 10
Apreciación del TribunalII – 11
2.Sobre el fondoII – 13
Sobre la motivación de la decisión impugnadaII – 14
Alegaciones de las partesII – 14
Apreciación del TribunalII – 14
Sobre el segundo motivo, basado en un error de Derecho consistente en que en la decisión impugnada, el BCE consideró erróneamente,
que las bases de datos no constituían documentos en el sentido del artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258II – 16
Alegaciones de las partesII – 16
Apreciación del TribunalII – 22
– Concepto de base de datosII – 22
– Análisis de la definición del término «documento», que figura en el artículo 3, letra a), de la Decisión 2004/258II – 23
– Objeto de la solicitud de acceso del demandanteII – 24
– Calificación del conjunto de los datos contenidos en una base de datos como documento en el sentido del artículo 3, letra a),
de la Decisión 2004/258II – 25
– Dificultades prácticas alegadas en relación con el derecho de acceso a las bases de datos de una instituciónII – 29
– Alegaciones basadas en los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1049/2001 y en otros documentos invocados por las partesII – 36
– ConclusionesII – 37
3.Sobre la solicitud de indemnizaciónII – 41
Alegaciones de las partesII – 41
Apreciación del TribunalII – 42
CostasII – 44
*
Lengua de procedimiento: francés.