CELEX: 62010TJ0496
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Restriktive Maßnahmen gegen Iran zur Verhinderung der nuklearen Proliferation
Einfrieren von Geldern
Begründungspflicht
Verteidigungsrechte
Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
Offenkundiger Beurteilungsfehler

Entscheidungsgründe
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1. Die Klägerin, die Bank Mellat, ist eine iranische Geschäftsbank.
2. Hintergrund der vorliegenden Rechtssache ist das System restriktiver Maßnahmen, das eingeführt wurde, um auf die Islamische Republik Iran Druck auszuüben, damit sie proliferationsrelevante nukleare Tätigkeiten und die Entwicklung von Trägersystemen für Kernwaffen (im Folgenden: nukleare Proliferation) einstellt.
3. Am 26. Juli 2010 wurde die Klägerin in die Liste der an der iranischen nuklearen Proliferation beteiligten Einrichtungen in Anhang II des Beschlusses 2010/413/GASP des Rates vom 26. Juli 2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140/GASP (ABl. L 195, S. 39) aufgenommen.
4. Infolgedessen wurde die Klägerin in die Liste des Anhangs V der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 des Rates vom 19. April 2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran (ABl. L 103, S. 1) aufgenommen, und zwar mit der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 668/2010 des Rates vom 26. Juli 2010 zur Durchführung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 423/2007 (ABl. L 195, S. 25). Die Aufnahme in diese Liste hatte das Einfrieren der Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Klägerin zur Folge.
5. Im Beschluss 2010/413 hat der Rat der Europäischen Union dies wie folgt begründet:
„Bank Mellat ist eine staatliche iranische Bank. Ihre Verhaltensweise begünstigt und erleichtert das iranische Nuklearprogramm und das iranische Programm für ballistische Flugkörper. Sie hat Bankdienstleistungen für in den Listen der [Vereinten Nationen] und der EU verzeichnete Einrichtungen oder für Einrichtungen, die in ihrem Namen oder auf ihre Anweisung handeln, oder Einrichtungen, die sich in ihrem Eigentum oder unter ihrer Kontrolle befinden, bereitgestellt. Sie ist die Muttergesellschaft der First East Export Bank, die in der Resolution 1929 (2010) des [Sicherheitsrats der Vereinten Nationen] bezeichnet worden ist.“
6. Die in der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 angeführte Begründung ist die gleiche wie die im Beschluss 2010/413.
7. Mit Schreiben vom 27. Juli 2010 setzte der Rat die Klägerin von ihrer Aufnahme in die Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 und die des Anhangs V der Verordnung Nr. 423/2007 in Kenntnis.
8. Mit Schreiben vom 16. und 24. August und vom 2. und 9. Dezember 2010 forderte die Klägerin den Rat auf, ihr die Umstände mitzuteilen, auf die er sich für den Erlass der auf sie bezogenen restriktiven Maßnahmen gestützt habe.
9. Auf die von der Klägerin gestellten Anträge auf Akteneinsicht hin übermittelte der Rat ihr mit Schreiben vom 13. September 2010 die Kopien zweier Vorschläge für den Erlass restriktiver Maßnahmen, die von Mitgliedstaaten eingereicht worden waren. Er setzte der Klägerin außerdem eine Frist bis zum 25. September 2010, um ihre Stellungnahme zum Erlass der auf sie bezogenen restriktiven Maßnahmen einzureichen.
10. Mit Schreiben vom 24. September 2010 beantragte die Klägerin beim Rat die Überprüfung der Entscheidung, sie in die Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 und die des Anhangs V der Verordnung Nr. 423/2007 aufzunehmen.
11. Die Entscheidung über die Aufnahme der Klägerin in die Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 wurde mit dem Beschluss 2010/644/GASP des Rates vom 25. Oktober 2010 zur Änderung des Beschlusses 2010/413 (ABl. L 281, S. 81) aufrechterhalten. Die Begründung hierfür lautet wie folgt:
„Die Verhaltensweise der Bank Mellat begünstigt und erleichtert das iranische Nuklearprogramm und das iranische Programm für ballistische Flugkörper. Sie hat Bankdienstleistungen für in den Listen der [Vereinten Nationen] und der EU verzeichnete Einrichtungen oder für Einrichtungen, die in ihrem Namen oder auf ihre Anweisung handeln, oder Einrichtungen, die sich in ihrem Eigentum oder unter ihrer Kontrolle befinden, bereitgestellt. Sie ist die Muttergesellschaft der First East Export Bank, die in der Resolution 1929 (2010) des [Sicherheitsrats der Vereinten Nationen] bezeichnet worden ist.“
12. Wegen der Aufhebung der Verordnung Nr. 423/2007 durch die Verordnung (EU) Nr. 961/2010 des Rates vom 25. Oktober 2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran (ABl. L 281, S. 1) wurde die Klägerin vom Rat in Anhang VIII der letztgenannten Verordnung aufgenommen. Die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Klägerin wurden dementsprechend gemäß Art. 16 Abs. 2 dieser Verordnung eingefroren.
13. Die in der Verordnung Nr. 961/2010 angeführte Begründung ist die gleiche wie die im Beschluss 2010/644.
14. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2010 antwortete der Rat auf das Schreiben der Klägerin vom 24. September 2010 und führte dabei aus, dass er nach Überprüfung den Antrag der Klägerin, sie von der Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 und der des Anhangs VIII der Verordnung Nr. 961/2010 zu streichen, zurückweise. Er wies insoweit darauf hin, dass seiner Ansicht nach keine hinreichenden Garantien bestünden, dass die Klägerin an der nuklearen Proliferation beteiligten Personen und Einrichtungen zukünftig keine Bankdienstleistungen zur Verfügung stellen werde.
15. Als Anlage zur Gegenerwiderung übermittelte der Rat der Klägerin die Kopie eines dritten Vorschlags für den Erlass restriktiver Maßnahmen, der von einem Mitgliedstaat eingereicht worden war.
16. Die Entscheidung über die Aufnahme der Klägerin in die Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 und die des Anhangs VIII der Verordnung Nr. 961/2010 wurde durch das Inkrafttreten des Beschlusses 2011/783/GASP des Rates vom 1. Dezember 2011 zur Änderung des Beschlusses 2010/413 (ABl. L 319, S. 71) und der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1245/2011 des Rates vom 1. Dezember 2011 zur Durchführung der Verordnung Nr. 961/2010 (ABl. L 319, S. 11) nicht berührt.
17. Wegen der Aufhebung der Verordnung Nr. 961/2010 durch die Verordnung (EU) Nr. 267/2012 des Rates vom 23. März 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran (ABl. L 88, S. 1) wurde die Klägerin vom Rat in Anhang IX der letztgenannten Verordnung aufgenommen. Die hierfür angeführte Begründung ist die gleiche wie die im Beschluss 2010/644. Die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Klägerin wurden dementsprechend gemäß Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012 eingefroren.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
18. Mit Klageschrift, die am 7. Oktober 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
19. Mit am 5. November 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin ihre Anträge infolge des Erlasses des Beschlusses 2010/644 und der Verordnung Nr. 961/2010 angepasst.
20. Mit Schriftsatz, der am 14. Januar 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Europäische Kommission beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelferin zur Unterstützung des Rates zugelassen zu werden. Die Präsidentin der Vierten Kammer des Gerichts hat diesem Antrag mit Beschluss vom 8. März 2011 stattgegeben.
21. Mit am 6. Februar 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin ihre Anträge infolge des Erlasses des Beschlusses 2011/783 und der Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 angepasst.
22. Das Gericht (Vierte Kammer) hat auf Bericht der Berichterstatterin beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen; es hat die Verfahrensbeteiligten im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung des Gerichts aufgefordert, bestimmte Unterlagen vorzulegen, und ihnen schriftliche Fragen gestellt. Die Verfahrensbeteiligten haben diesen Ersuchen Folge geleistet.
23. Mit am 16. April 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin ihre Anträge infolge des Erlasses der Verordnung Nr. 267/2012 angepasst.
24. Mit am 11. Mai 2012 beim Gericht eingegangenem Schriftsatz haben Provincial Investment Companies Association, Saba Tamin Investment, Common Investment Fund, Shirin Asal Food Industrial Group, Sorbon Industrial Production Group und Individual Stock Association beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelferinnen zur Unterstützung der Klägerin zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 16. Mai 2012 hat die Präsidentin der Vierten Kammer des Gerichts diesen Antrag als verspätet zurückgewiesen.
25. In der Sitzung vom 23. Mai 2012 haben die Beteiligten mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
26. Die Klägerin beantragt,
– Nr. 4 der Tabelle B des Anhangs II des Beschlusses 2010/413, Nr. 2 der Tabelle B des Anhangs der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010, Nr. 4 der Tabelle B in Abschnitt I des Anhangs des Beschlusses 2010/644, Nr. 4 der Tabelle B des Anhangs VIII der Verordnung Nr. 961/2010, den Beschluss 2011/783, die Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 und Nr. 4 der Tabelle B in Abschnitt I des Anhangs IX der Verordnung Nr. 267/2012 für nichtig zu erklären, soweit diese Rechtsakte sie betreffen;
– dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
27. Der Rat und die Kommission beantragen,
– die Klage abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
28. Die Klägerin macht drei Klagegründe geltend. Im ersten Klagegrund geht es um einen Verstoß gegen die Begründungspflicht sowie eine Verletzung ihrer Verteidigungsrechte und ihres Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz. Mit dem zweiten Klagegrund wird das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers beim Erlass der auf sie bezogenen restriktiven Maßnahmen geltend gemacht. Mit dem dritten Klagegrund wird eine Verletzung ihres Eigentumsrechts und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerügt.
29. Der Rat und die Kommission halten die von der Klägerin geltend gemachten Klagegründe für unbegründet. Außerdem sind sie der Auffassung, dass sich die Klägerin als Emanation des iranischen Staates ohnehin nicht auf den Schutz und die Gewährleistungen der Grundrechte berufen könne.
30. Bevor auf die verschiedenen Angriffs- und Verteidigungsmittel der Verfahrensbeteiligten eingegangen wird, ist zunächst zu prüfen, ob die von der Klägerin vorgenommene Anpassung der Klageanträge zulässig ist.
Zur Anpassung der Klageanträge
31. Nach der Einreichung der Klageschrift ist, wie sich aus den vorstehenden Randnrn. 11, 12 und 17 ergibt, die Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 durch eine neue, im Beschluss 2010/644 festgelegte Liste ersetzt und die Verordnung Nr. 423/2007 in ihrer durch die Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 geänderten Fassung durch die Verordnung Nr. 961/2010 aufgehoben und ersetzt worden, die ihrerseits durch die Verordnung Nr. 267/2012 ersetzt und aufgehoben wurde. Zudem hat der Rat in den Erwägungsgründen des Beschlusses 2011/783 und der Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 ausdrücklich festgestellt, dass er die Liste des Anhangs II des Beschlusses 2010/413 und die des Anhangs VIII der Verordnung Nr. 961/2010 vollständig überprüft habe und zu dem Schluss gelangt sei, dass auf die dort namentlich genannten Personen, Organisationen und Einrichtungen, zu denen die Klägerin gehöre, weiterhin restriktive Maßnahmen angewandt werden sollten. Die Klägerin hat ihre ursprünglichen Anträge dahin gehend angepasst, dass sich ihr Antrag auf Nichtigerklärung neben dem Beschluss 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 auf den Beschluss 2010/644, die Verordnung Nr. 961/2010, den Beschluss 2011/783, die Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 und die Verordnung Nr. 267/2012 (im Folgenden zusammen: angefochtene Rechtsakte) bezieht. Der Rat und die Kommission haben gegen diese Anpassung keine Einwendungen erhoben.
32. In dieser Hinsicht ist daran zu erinnern, dass, wenn ein Beschluss oder eine Rechtsvorschrift, die einen Einzelnen unmittelbar und individuell betrifft, während des Verfahrens durch einen Rechtsakt mit gleichem Gegenstand ersetzt wird, dieser als neue Tatsache anzusehen ist, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und Klagegründe berechtigt. Es wäre nämlich mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage erheben müsste. Außerdem wäre es ungerecht, wenn das betreffende Unionsorgan den Rügen in einer beim Unionsrichter gegen einen Rechtsakt eingereichten Klageschrift dadurch begegnen könnte, dass es den angefochtenen Rechtsakt anpasst oder durch einen anderen ersetzt und sich im Verfahren auf diese Änderung oder Ersetzung beruft, um es der Gegenpartei unmöglich zu machen, ihre ursprünglichen Anträge und Klagegründe auf den späteren Rechtsakt auszudehnen oder gegen diesen ergänze nde Anträge zu stellen und zusätzliche Angriffsmittel vorzubringen (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 23. Oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Rat, T-256/07, Slg. 2008, II-3019, Randnr. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33. Das Gleiche gilt für Rechtsakte wie den Beschluss 2011/783 und die Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011, mit denen festgestellt wird, dass ein Beschluss oder eine Verordnung infolge eines von diesem Beschluss oder dieser Verordnung ausdrücklich vorgeschriebenen Überprüfungsverfahrens für bestimmte Einzelne weiterhin unmittelbar und individuell gelten soll.
34. Im vorliegenden Fall ist daher der Antrag der Klägerin, den Beschluss 2010/644, die Verordnung Nr. 961/2010, den Beschluss 2011/783, die Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 und die Verordnung Nr. 267/2012, soweit diese Rechtsakte sie betreffen, für nichtig zu erklären, zulässig (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil People’s Mojahedin Organization of Iran/Rat, oben in Randnr. 32 angeführt, Randnr. 47).
Zur Frage, ob sich die Klägerin auf den Schutz und die Gewährleistungen der Grundrechte berufen kann
35. Der Rat und die Kommission machen geltend, dass sich juristische Personen, die Emanationen von Drittstaaten darstellten, hinsichtlich des Unionsrechts nicht auf den Schutz und die Gewährleistungen der Grundrechte berufen könnten. Da es sich bei der Klägerin um eine Emanation des iranischen Staates handele, finde diese Regel auf sie Anwendung.
36. Weder die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (ABl. 2010, C 83, S. 389) noch das Primärrecht der Union sehen Bestimmungen vor, die juristische Personen, die Emanationen von Staaten sind, vom Grundrechtsschutz ausnehmen. Die Bestimmungen der Grundrechtecharta, die im Zusammenhang mit den von der Klägerin geltend gemachten Klagegründen einschlägig sind, und namentlich ihre Art. 17, 41 und 47 gewährleisten vielmehr die Rechte „[j]ede[r] Person“; diese Wortwahl schließt juristische Personen wie die Klägerin ein.
37. Der Rat und die Kommission berufen sich unbeschadet dessen in diesem Zusammenhang auf Art. 34 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK), wonach Beschwerden beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, die von staatlichen Organisationen eingereicht werden, unzulässig sind.
38. Zum einen ist Art. 34 EMRK aber eine Verfahrensvorschrift, die in den Verfahren vor den Unionsgerichten nicht anwendbar ist. Zum anderen soll diese Vorschrift nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verhindern, dass ein Staat, der Vertragspartei der EMRK ist, vor diesem Gerichtshof gleichzeitig als Beschwerdeführer und Beschwerdegegner auftritt (vgl. in diesem Sinne EGMR, Urteil Islamic Republic of Iran Shipping Lines/Türkei vom 13. Dezember 2007, Recueil des arrêts et décisions,  2007-V, § 81). Diese Überlegung ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.
39. Der Rat und die Kommission tragen außerdem vor, dass die Regel, auf die sie sich berufen, deshalb gerechtfertigt sei, weil ein Staat Garant für die Einhaltung der Grundrechte in seinem Hoheitsgebiet sei, diese Rechte aber nicht in Anspruch nehmen könne.
40. Diese Rechtfertigung mag zwar für interne Sachverhalte gelten; doch ist der Umstand, dass ein Staat Garant für die Einhaltung der Grundrechte in seinem eigenem Hoheitsgebiet ist, ohne Bedeutung hinsichtlich der Reichweite der Rechte, die juristische Personen, die Emanationen des betreffenden Staates sind, im Hoheitsgebiet von Drittstaaten in Anspruch nehmen können.
41. In Anbetracht dessen ist festzustellen, dass das Unionsrecht keine Regel enthält, die juristische Personen, die Emanationen von Drittstaaten sind, daran hindert, sich zu ihren Gunsten auf den Schutz und die Gewährleistungen der Grundrechte zu berufen. Die Grundrechte können daher vor den Unionsgerichten von den genannten Personen geltend gemacht werden, soweit sie mit deren Eigenschaft als juristische Person vereinbar sind.
42. Im Übrigen haben der Rat und die Kommission jedenfalls keine Anhaltspunkte vorgetragen, die belegen könnten, dass die Klägerin tatsächlich eine Emanation des iranischen Staates war, d. h. eine Einrichtung, die an der Ausübung staatlicher Gewalt teilgenommen oder einen Gemeinwohldienst unter behördlicher Aufsicht betrieben hat (vgl. in diesem Sinne EGMR, Urteil Islamic Republic of Iran Shipping Lines/Türkei, oben in Randnr. 38 angeführt, § 79).
43. Insoweit macht der Rat zunächst geltend, dass die Klägerin einen Gemeinwohldienst unter der Aufsicht der iranischen Behörden betreibe, da sie Finanzdienstleistungen erbringe, die für das Funktionieren der iranischen Wirtschaft erforderlich seien. Er bestreitet jedoch nicht das Vorbringen der Klägerin, dass die betreffenden Dienstleistungen kaufmännische Tätigkeiten seien, die in einer Branche mit Wettbewerb ausgeübt würden und für die die allgemeinen Rechtsvorschriften gälten. Unter diesen Umständen macht die Tatsache, dass die betreffenden Tätigkeiten für das Funktionieren der iranischen Wirtschaft erforderlich sind, für sich allein diese Tätigkeiten nicht zu einer Gemeinwohldienstleistung.
44. Die Kommission ist ferner der Auffassung, dass der Umstand, dass die Klägerin an der nuklearen Proliferation beteiligt sei, belege, dass sie an der Ausübung staatlicher Gewalt teilnehme. Damit geht die Kommission von einer tatsächlichen Prämisse aus, deren Richtigkeit von der Klägerin bestritten wird und die ja gerade der Kernpunkt des Rechtsstreits vor dem Gericht ist. Zudem ist die behauptete Beteiligung der Klägerin an der nuklearen Proliferation, wie sie in den angefochtenen Rechtsakten beschrieben wird, nicht der Ausübung staatlicher Befugnisse zuzurechnen, sondern als Vornahme von Handelsgeschäften mit Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind, einzustufen. Folglich rechtfertigt diese Behauptung nicht die Einstufung der Klägerin als Emanation des iranischen Staates.
45. Schließlich hält die Kommission die Klägerin deshalb für eine Emanation des iranischen Staates, weil dieser am Kapital der Klägerin beteiligt ist. Doch abgesehen davon, dass es sich nach den vom Rat und von der Kommission nicht bestrittenen Angaben der Klägerin nur um eine Minderheitsbeteiligung handelt, bedeutet diese Beteiligung für sich allein genommen nicht, dass die Klägerin an der Ausübung öffentlicher Gewalt teilnimmt oder einen Gemeinwohldienst betreibt.
46. Nach alledem ist als Ergebnis festzustellen, dass sich die Klägerin zu ihren Gunsten auf den Schutz und die Gewährleistungen der Grundrechte berufen kann.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen die Begründungspflicht sowie Verletzung der Verteidigungsrechte der Klägerin und ihres Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
47. Mit ihrem ersten Klagegrund rügt die Klägerin, dass der Rat gegen die Begründungspflicht verstoßen und ihre Verteidigungsrechte und ihr Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verletzt habe, da er ihr zum einen nicht in ausreichendem Maße Informationen zur Verfügung gestellt habe, um ihr eine sachgerechte Stellungnahme zum Erlass der auf sie bezogenen restriktiven Maßnahmen zu ermöglichen und ihr ein faires Verfahren zu gewährleisten, und zum anderen sowohl die vor dem Erlass der sie betreffenden restriktiven Maßnahmen vorgenommene Prüfung als auch die periodische Überprüfung dieser Maßnahmen in mehrfacher Hinsicht mangelhaft seien.
48. Der Rat bestreitet mit Unterstützung der Kommission die Begründetheit des Vorbringens der Klägerin. Er macht insbesondere geltend, dass sich die Klägerin nicht auf den Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte berufen könne.
49. Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die Pflicht zur Begründung von beschwerenden Rechtsakten, wie sie in Art. 296 Abs. 2 AEUV und für den vorliegenden Fall speziell in Art. 24 Abs. 3 des Beschlusses 2010/413, Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007, Art. 36 Abs. 3 der Verordnung Nr. 961/2010 sowie Art. 46 Abs. 3 der Verordnung Nr. 267/2012 vorgesehen ist, dem Zweck dient, den Betroffenen ausreichend zu unterrichten, damit er erkennen kann, ob der Rechtsakt sachlich richtig oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der seine Anfechtung vor dem Unionsrichter zulässt, und dem Unionsrichter außerdem die Rechtmäßigkeitsprüfung des Rechtsakts zu ermöglichen. Die so verstandene Begründungspflicht ist ein wesentlicher Grundsatz des Unionsrechts, von dem nur aufgrund zwingender Erwägungen abgewichen werden kann. Insoweit ist die Begründung dem Betroffenen grundsätzlich gleichzeitig mit dem ihn beschwerenden Rechtsakt mitzuteilen; ihr Fehlen kann nicht dadurch geheilt werden, dass der Betroffene die Gründe für den Rechtsakt während des Verfahrens vor dem Unionsrichter erfährt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 14. Oktober 2009, Bank Melli Iran/Rat, T-390/08, Slg. 2009, II-3967, Randnr. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung).
50. Folglich muss der Rat, sofern der Mitteilung bestimmter Umstände keine zwingenden Gründe der Sicherheit der Union oder ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen entgegenstehen, der von restriktiven Maßnahmen betroffenen Einrichtung die spezifischen konkreten Gründe mitteilen, aus denen er deren Erlass für geboten gehalten hat. Er hat daher die sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, von denen die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen abhängt, sowie die Erwägungen, die ihn zu deren Erlass veranlasst haben, anzuführen (vgl. in diesem Sinne Urteil Bank Melli Iran/Rat, oben in Randnr. 49 angeführt, Randnr. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51. Die Begründung muss im Übrigen der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen worden ist, angepasst sein. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung ausreichend ist, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Insbesondere ist ein beschwerender Rechtsakt hinreichend begründet, wenn er in einem Zusammenhang ergangen ist, der dem Betroffenen bekannt war und ihm gestattet, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen (vgl. Urteil Bank Melli Iran/Rat, oben in Randnr. 49 angeführt, Randnr. 82 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52. Zweitens ist die Wahrung der Verteidigungsrechte und insbesondere des Rechts auf Anhörung nach ständiger Rechtsprechung in allen Verfahren gegen eine Einrichtung, die zu einer sie beschwerenden Maßnahme führen können, ein fundamentaler Grundsatz des Unionsrechts, der auch dann sichergestellt werden muss, wenn eine Regelung für das betreffende Verfahren fehlt (Urteil Bank Melli Iran/Rat, oben in Randnr. 49 angeführt, Randnr. 91).
53. Die Wahrung der Verteidigungsrechte verlangt zum einen, dass der betroffenen Einrichtung die ihr zur Last gelegten Umstände, auf die sich die beschwerende Maßnahme stützen soll, mitgeteilt werden. Zum anderen muss die betroffene Einrichtung in die Lage versetzt werden, zu diesen Umständen sachgerecht Stellung zu nehmen (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 12. Dezember 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Rat, T-228/02, Slg. 2006, II-4665, Randnr. 93).
54. Folglich muss beim Erlass eines ersten Rechtsakts, mit dem die Gelder einer Einrichtung eingefroren werden, die Mitteilung der zur Last gelegten Umstände – sofern dem zwingende Erwägungen der Sicherheit der Union oder ihrer Mitgliedstaaten oder der Gestaltung ihrer internationalen Beziehungen nicht entgegenstehen – entweder gleichzeitig mit dessen Erlass oder so früh wie möglich im Anschluss daran erfolgen. Wenn sie es beantragt, hat die betroffene Einrichtung außerdem das Recht, zu diesen Umständen Stellung zu nehmen, nachdem der Rechtsakt erlassen wurde. Unter denselben Einschränkungen müssen jedem Folgebeschluss über das Einfrieren von Geldern grundsätzlich eine Mitteilung der neuen zur Last gelegten Umstände und eine erneute Möglichkeit zur Stellungnahme für die betroffene Einrichtung vorausgehen (vgl. entsprechend Urteil Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Rat, oben in Randnr. 53 angeführt, Randnr. 137).
55. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Beachtung der Verteidigungsrechte, sofern hinreichend genaue Informationen mitgeteilt wurden, die es der betroffenen Einrichtung erlauben, zu den ihr vom Rat zur Last gelegten Gesichtspunkten sachdienlich Stellung zu nehmen, den Rat nicht dazu verpflichtet, von sich aus Zugang zu den in seinen Akten enthaltenen Schriftstücken zu gewähren. Nur auf Antrag des Betroffenen hat der Rat Einsicht in alle nichtvertraulichen Verwaltungspapiere zu gewähren, die die in Rede stehende Maßnahme betreffen (vgl. Urteil Bank Melli Iran/Rat, oben in Randnr. 49 angeführt, Randnr. 97 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56. Drittens ist der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt und in den Art. 6 und 13 EGMR sowie in Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert worden ist. Die Effektivität der gerichtlichen Kontrolle setzt voraus, dass die betreffende Unionsbehörde der betroffenen Einrichtung die Begründung für eine restriktive Maßnahme so weit wie möglich zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Maßnahme oder wenigstens so bald wie möglich danach mitteilt, um der betroffenen Einrichtung zu ermöglichen, ihr Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz fristgerecht wahrzunehmen. Die Erfüllung dieser Verpflichtung zur Mitteilung der betreffenden Begründung ist nämlich sowohl erforderlich, um es den Adressaten der restriktiven Maßnahmen zu ermöglichen, ihre Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen zu verteidigen und in Kenntnis aller Umstände zu entscheiden, ob es für sie von Nutzen ist, den Unionsrichter anzurufen, als auch, um den Unionsrichter vollständig in die Lage zu versetzen, die ihm obliegende Kontrolle der Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden Rechtsakts auszuüben (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil des Gerichtshofs vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C-402/05 P und C-415/05 P, Slg. 2008, I-6351, Randnrn. 335 bis 337 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ist das Gericht der Auffassung, dass das Vorbringen der Parteien zum ersten Klagegrund in fünf – nachfolgend beschriebenen – Schritten geprüft werden muss. Zuerst ist das vorangestellte Argument des Rates und der Kommission zu prüfen, dass sich die Klägerin nicht auf den Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte berufen könne. Als Zweites muss das Vorbringen zur Begründungspflicht sowie zur behaupteten Verletzung der Verteidigungsrechte der Klägerin in Bezug auf die ursprüngliche Mitteilung der zur Last gelegten Umstände geprüft werden. An dritter Stelle ist das Vorbringen im Zusammenhang mit der behaupteten Verletzung der Verteidigungsrechte beim Zugang zu den Akten des Rates zu prüfen. Als Viertes wird sich das Gericht mit den Argumenten auseinandersetzen, die sich auf die Behauptung der Verletzung der Verteidigungsrechte der Klägerin hinsichtlich ihrer Möglichkeit zur Stellungnahme sowie auf die Behauptung der Verletzung ihres Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz beziehen. Fünftens kommt das Vorbringen in Bezug auf die Mängel an die Reihe, mit der die Prüfung sowie die erneute Überprüfung durch den Rat behaftet sein sollen.
Zur Frage, ob sich die Klägerin auf den Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte berufen kann
58. Der Rat und die Kommission bestreiten, dass der Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Sie machen unter Hinweis auf das Urteil des Gerichts vom 19. Mai 2010, Tay Za/Rat (T-181/08, Slg. 2010, II-1965, Randnrn. 121 bis 123), geltend, dass die Klägerin nicht wegen ihrer eigenen Aktivität restriktiven Maßnahmen unterworfen worden sei, sondern wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten allgemeinen Gruppe von Personen und Einrichtungen, die einen Beitrag zur Unterstützung der nuklearen Proliferation geleistet hätten. Bei dem Verfahren zum Erlass der restriktiven Maßnahmen handele es sich daher nicht um ein Verfahren gegen die Klägerin im Sinne der in der vorstehenden Randnr. 52 angeführten Rechtsprechung, so dass sich die Klägerin nicht oder nur in eingeschränktem Umfang auf die Verteidigungsrechte berufen könne.
59. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden.
60. Zum einen wurde nämlich das oben in Randnr. 58 angeführte Urteil Tay Za/Rat im Rechtsmittelverfahren durch das Urteil des Gerichtshofs vom 13. März 2012, Tay Za/Rat (C-376/10 P), in vollem Umfang aufgehoben. Die in dem erstgenannten Urteil getroffenen Feststellungen sind daher nicht mehr Bestandteil der Unionsrechtsordnung und können somit vom Rat und von der Kommission nicht mit Erfolg angeführt werden.
61. Zum anderen sehen Art. 24 Abs. 3 und 4 des Beschlusses 2010/413, Art. 15 Abs. 3 der Verordnung Nr. 423/2007, Art. 36 Abs. 3 und 4 der Verordnung Nr. 961/2010 und Art. 46 Abs. 3 und 4 der Verordnung Nr. 267/2012 Bestimmungen vor, die die Verteidigungsrechte derjenigen Einrichtungen gewährleisten, auf die sich die auf der Grundlage dieser Rechtsakte erlassenen restriktiven Maßnahmen beziehen. Die Wahrung dieser Rechte ist Gegenstand der Kontrolle durch den Unionsrichter (vgl. in diesem Sinne Urteil Bank Melli Iran/Rat, oben in Randnr. 49 angeführt, Randnr. 37).
62. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass sich die Klägerin auf den Grundsatz der Wahrung der Verteidigungsrechte, wie er in den vorstehenden Randnrn. 52 bis 55 dargestellt worden ist, berufen kann.
Zur Begründungspflicht und zur ursprünglichen Mitteilung der zur Last gelegten Umstände
63. Bei der Prüfung, ob die Begründungspflicht und die Pflicht, der betroffenen Einrichtung die ihr zur Last gelegten Umstände mitzuteilen, beachtet wurden, sind neben den in den angefochtenen Rechtsakten angegebenen Gründen auch die drei Vorschläge für den Erlass restriktiver Maßnahmen zu berücksichtigen, die der Rat der Klägerin übermittelt hat.
64. Zum einen ergibt sich nämlich aus diesen Vorschlägen, so wie sie der Klägerin übermittelt wurden, dass sie den Delegationen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Erlass restriktiver Maßnahmen gegen die Klägerin vorgelegt worden waren und es sich demzufolge um Gesichtspunkte handelt, auf die diese Maßnahmen gestützt wurden.
65. Zum anderen wurden der dritte Vorschlag der Klägerin zwar erst nach der Klageerhebung und der Anpassung der Anträge infolge des Erlasses des Beschlusses 2010/644 und der Verordnung Nr. 961/2010 mitgeteilt. Dieser Vorschlag kann daher die Begründung des Beschlusses 2010/413, der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010, des Beschlusses 2010/644 und der Verordnung Nr. 961/2010 nicht wirksam ergänzen. Er kann jedoch im Rahmen der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der nachfolgenden Rechtsakte, nämlich des Beschlusses 2011/783, der Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 und der Verordnung Nr. 267/2012 Berücksichtigung finden.
66. In den angefochtenen Rechtsakten werden die folgenden vier Gründe genannt, die die Klägerin betreffen:
– Dem Beschluss 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 zufolge ist die Klägerin eine staatliche Bank (im Folgenden: erster Grund).
– Ihre Verhaltensweise begünstige und erleichtere das iranische Nuklearprogramm und das iranische Programm für ballistische Flugkörper (im Folgenden: zweiter Grund).
– Sie habe Bankdienstleistungen für in den Listen der Vereinten Nationen und der EU verzeichnete Einrichtungen oder für Einrichtungen, die in ihrem Namen oder auf ihre Anweisung handelten, oder Einrichtungen, die sich in ihrem Eigentum oder unter ihrer Kontrolle befänden, bereitgestellt (im Folgenden: dritter Grund).
– Sie sei die Muttergesellschaft der First East Export Bank, die in der Resolution 1929 (2010) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen bezeichnet worden sei (im Folgenden: vierter Grund).
67. Der erste der beiden am 13. September 2010 mitgeteilten Vorschläge für den Erlass restriktiver Maßnahmen stimmt teilweise mit dem zweiten Grund überein, der in den angefochtenen Rechtsakten angegeben wird. Zusätzlich werden in diesem Vorschlag folgende Gründe genannt:
– Die Klägerin erbringe Bankdienstleistungen für die iranische Atomenergieorganisation (im Folgenden: AEOI) und für die Novin Energy Company (im Folgenden: Novin), gegen die sich vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erlassene restriktive Maßnahmen richteten (im Folgenden: fünfter Grund).
– Sie verwalte die Konten hochrangiger Vertreter der Organisation der Luft- und Raumfahrtindustrien und eines iranischen Einkäufers (im Folgenden: sechster Grund).
68. Der zweite am 13. September 2010 mitgeteilte Vorschlag überschneidet sich im Wesentlichen mit der Begründung der angefochtenen Rechtsakte. Er nennt als einzigen weiteren Grund, dass die Klägerin mindestens seit 2003 den Transfer mehrerer Millionen Dollar zugunsten des iranischen Atomprogramms ermöglicht habe (im Folgenden: siebter Grund).
69. Der dritte Vorschlag für den Erlass restriktiver Maßnahmen, der der Gegenerwiderung als Anlage beigefügt ist, enthält keine neuen Gesichtspunkte gegenüber den angefochtenen Rechtsakten und den beiden am 13. September 2010 mitgeteilten Vorschlägen.
70. Die Klägerin ist der Ansicht, dass mit dieser Begründung die Gründe für den Erlass der auf sie bezogenen restriktiven Maßnahmen nicht hinreichend genau benannt würden. Dieser Mangel stelle auch eine Verletzung ihrer Verteidigungsrechte dar.
71. Der Rat bestreitet mit Unterstützung der Kommission die Begründetheit des Vorbringens der Klägerin.
72. Der erste Grund ist hinreichend genau, da er der Klägerin ermöglicht, nachzuvollziehen, dass der Rat ihr zur Last legt, dass der iranische Staat an ihrem Kapital beteiligt sei.
73. Der zweite und der dritte Grund hingegen sind viel zu vage, da sie weder das der Klägerin zur Last gelegte Verhalten noch die anderen betroffenen Einrichtungen genau bezeichnen.
74. Der vierte Grund wird hinreichend klar dargestellt, da er der Klägerin ermöglicht, nachzuvollziehen, dass der Rat ihr zur Last legt, dass sie die Kontrolle über die First East Export Bank ausübe.
75. Das Gleiche gilt für den fünften Grund, der die Einrichtungen benennt, denen die in Rede stehenden Finanzdienstleistungen erbracht worden sein sollen.
76. Der sechste und der siebte Grund schließlich sind nicht hinreichend genau, da der sechste die betroffenen Personen nicht benennt und der siebte keine genauen Angaben zu den betroffenen Einrichtungen und Personen enthält.
77. Nach alledem ist davon auszugehen, dass der Rat in Bezug auf den zweiten, den dritten, den sechsten und den siebten Grund gegen die Begründungspflicht sowie gegen die Pflicht, der Klägerin in ihrer Eigenschaft als Betroffene die ihr zur Last gelegten Umstände mitzuteilen, verstoßen hat. In Bezug auf die anderen Gründe hingegen wurden die genannten Pflichten eingehalten.
Zum Zugang zu den Akten
78. Wie in den vorstehenden Randnrn. 9 und 15 ausgeführt, hat der Rat der Klägerin am 13. September 2010 zwei von Mitgliedstaaten stammende Vorschläge für den Erlass restriktiver Maßnahmen und danach einen dritten Vorschlag als Anlage zur Gegenerwiderung übermittelt.
79. Nach Ansicht der Klägerin war dieser Zugang nicht ausreichend, um ihr eine sachgerechte Stellungnahme zu ermöglichen.
80. Der Rat bestreitet mit Unterstützung der Kommission die Begründetheit des Vorbringens der Klägerin.
81. Was den Umfang des gewährten Zugangs betrifft, ergibt sich aus dem Inhalt der Akten nicht, dass sich der Rat beim Erlass der angefochtenen Handlungen auf etwas anderes gestützt hat als die drei von den Mitgliedstaaten vorgelegten Vorschläge. Unter diesen Umständen kann dem Rat nicht vorgeworfen werden, der Klägerin keine weiteren Umstände mitgeteilt zu haben.
82. Hingegen wurde – im Unterschied zu den beiden Vorschlägen für den Erlass restriktiver Maßnahmen, die dem Schreiben vom 13. September 2010 beigefügt waren – der dritte Vorschlag der Klägerin erst als Anlage zur Gegenerwiderung übermittelt, also nach Ablauf der Frist, die der Rat der Klägerin im Anschluss an den Erlass des Beschlusses 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 für ihre Stellungnahme gesetzt hatte, nach Klageerhebung sowie nach Erlass des Beschlusses 2010/644 und der Verordnung Nr. 961/2010.
83. Der Rat macht insoweit ferner geltend, dass er den dritten Vorschlag der Klägerin übermittelt habe, sobald er die Zustimmung des Mitgliedstaats, von dem dieser stamme, erhalten habe.
84. Diesem Argument kann nicht gefolgt werden. Denn wenn sich der Rat für den Erlass restriktiver Maßnahmen gegen eine Einrichtung auf Gesichtspunkte stützen möchte, die von einem Mitgliedstaat beigebracht worden sind, ist er verpflichtet, sich vor Erlass dieser Maßnahmen zu vergewissern, dass die betreffenden Gesichtspunkte der betroffenen Einrichtung rechtzeitig mitgeteilt werden können, damit diese sachgerecht Stellung nehmen kann.
85. Unter diesen Umständen ist als Ergebnis festzustellen, dass der Rat der Klägerin, da er ihr den dritten Vorschlag für den Erlass restriktiver Maßnahmen erst als Anlage zur Gegenerwiderung übermittelt hat, nicht rechtzeitig Zugang zu diesem Bestandteil seiner Akten gewährt und dadurch die Verteidigungsrechte verletzt hat.
Zur Frage, ob die Klägerin sachgerecht Stellung nehmen konnte, und zum Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz
86. Die Klägerin macht erstens geltend, dass sie keine Gelegenheit zu einer sachgerechten Stellungnahme gehabt habe und jedenfalls die Bemerkungen, die sie habe vorbringen können, vom Rat nicht berücksichtigt worden seien.
87. Der Rat bestreitet mit Unterstützung der Kommission die Begründetheit des Vorbringens der Klägerin.
88. Zunächst ist festzustellen, dass die Klägerin im Anschluss an den Erlass der ersten Rechtsakte, mit denen ihre Gelder am 26. Juli 2010 eingefroren worden waren, am 24. September 2010 ein Schreiben an den Rat richtete, in dem sie ihren Standpunkt darlegte und beantragte, die gegen sie erlassenen restriktiven Maßnahmen aufzuheben. Der Rat beantwortete dieses Schreiben am 28. Oktober 2010. Anschließend und vor dem Erlass des Beschlusses 2011/783 und der Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 nahm die Klägerin gegenüber dem Rat in einem Schreiben vom 29. August 2011, das der Rat am 5. Dezember 2011 beantwortete, Stellung. Letztlich hat die Klägerin nicht vorgetragen, dass sie in ähnlicher Weise nicht in der Lage gewesen sei, dem Rat neue Anmerkungen vorzulegen, bevor die Verordnung Nr. 267/2012 erlassen wurde.
89. Folglich ist festzustellen, dass die Klägerin Gelegenheit hatte, sachgerecht Stellung zu nehmen, außer in Bezug auf den zweiten, den dritten, den sechsten und den siebten der vom Rat angegebenen Gründe, die viel zu vage sind (vgl. die vorstehende Randnr. 77), sowie den Vorschlag für den Erlass restriktiver Maßnahmen, der als Anlage zur Gegenerwiderung übermittelt worden ist, da er ihr zum Zeitpunkt der Einreichung der Stellungnahme nicht vorlag (vgl. die vorstehende Randnr. 82).
90. Was die Berücksichtigung der vorgebrachten Bemerkungen betrifft, fällt zwar die in den Schreiben des Rates vom 28. Oktober 2010 und 5. Dezember 2011 enthaltene Antwort auf das Vorbringen der Klägerin knapp aus. Unbeschadet dessen hat der Rat in seinem Schreiben vom 28. Oktober 2010 deutlich gemacht, dass er im Gegensatz zur Klägerin der Auffassung sei, dass keine hinreichenden Garantien bestünden, dass die Klägerin an der nuklearen Proliferation beteiligten Personen und Einrichtungen zukünftig keine Bankdienstleistungen zur Verfügung stellen werde. Er hat diesen Standpunkt im Schreiben vom 5. Dezember 2011 bekräftigt.
91. Im Übrigen ist unbestritten, dass der Rat im Beschluss 2010/644 und in der Verordnung Nr. 961/2010 die Angabe, dass die Klägerin eine staatliche Bank sei, deren Richtigkeit von dieser bestritten wurde, weggelassen hat.
92. In Anbetracht dieser Umstände ist davon auszugehen, dass der Rat die Bemerkungen der Klägerin – entgegen deren Behauptung – bei seiner Überprüfung berücksichtigt hat.
93. Zweitens macht die Klägerin geltend, dass ihr Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz dadurch beeinträchtigt worden sei, dass die Informationen und Umstände, die ihr mitgeteilt worden seien, unzureichend gewesen seien.
94. Der Rat macht mit Unterstützung der Kommission geltend, dass dieses Vorbringen unbegründet sei.
95. Entsprechend der in der vorstehenden Randnr. 89 getroffenen Feststellung ist festzustellen, dass das Recht der Klägerin auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz beachtet wurde, soweit ihr hinreichend genaue Gründe individuell mitgeteilt wurden, d. h. beim ersten, beim vierten und beim fünften der Gründe, auf die sich der Rat beruft.
96. Hingegen ist durch den vagen Charakter des zweiten, des dritten, des sechsten und des siebten der Gründe, die der Rat vorbringt, sowie die verspätete Mitteilung des dritten Vorschlags für den Erlass restriktiver Maßnahmen das Recht der Klägerin auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz verletzt worden.
Zu den Mängeln der vom Rat durchgeführten Prüfung
97. Die Klägerin rügt, dass der Rat die Umstände des vorliegenden Falles nicht wirklich geprüft habe, sondern sich darauf beschränkt habe, die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Vorschläge zu übernehmen. Dieser Mangel wirke sich sowohl auf die Prüfung, die vor dem Erlass der sie betreffenden restriktiven Maßnahmen vorgenommen worden sei, als auch auf die periodische Überprüfung dieser Maßnahmen aus.
98. Darüber hinaus gehe aus Drahtberichten, die über die Organisation Wikileaks veröffentlicht worden seien (im Folgenden: Drahtberichte), hervor, dass auf die Mitgliedstaaten, insbesondere auf das Vereinigte Königreich, von Seiten der Regierung der Vereinigten Staaten Druck ausgeübt worden sei, damit gegen iranische Einrichtungen restriktive Maßnahmen erlassen würden. Dieser Umstand lasse die Rechtmäßigkeit der erlassenen Maßnahmen und des Verfahrens zu ihrem Erlass zweifelhaft erscheinen.
99. Der Rat macht mit Unterstützung der Kommission geltend, dass dieses Vorbringen unbegründet sei. Insbesondere seien die Drahtberichte nicht berücksichtigungsfähig.
100. Erstens ist festzustellen, dass es sich bei den Rechtsakten zur Verhängung restriktiver Maßnahmen gegenüber angeblich an der nuklearen Proliferation beteiligten Einrichtungen um Rechtsakte des Rates handelt, der folglich sicherstellen muss, dass ihr Erlass gerechtfertigt ist. Demzufolge ist der Rat beim Erlass eines ersten Rechtsakts zur Verhängung solcher Maßnahmen verpflichtet, zu prüfen, ob die Informationen und Beweise, die ihm nach Art. 23 Abs. 2 des Beschlusses 2010/413 von einem Mitgliedstaat oder dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik vorgelegt werden, einschlägig und stichhaltig sind. Beim Erlass nachfolgender Rechtsakte in Bezug auf die gleiche Einrichtung muss der Rat nach Art. 24 Abs. 4 dieses Beschlusses die Erforderlichkeit der Aufrechterhaltung der betreffenden Maßnahmen unter Berücksichtigung der von der betroffenen Einrichtung vorgelegten Stellungnahme überprüfen.
101. Vorliegend findet sich zum einen in den Akten kein Hinweis darauf, dass der Rat die Einschlägigkeit und Stichhaltigkeit der Informationen und Beweise überprüft hat, die ihm in Bezug auf die Klägerin vor dem Erlass des Beschlusses 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 vorgelegt worden waren. Die unzutreffende Angabe in diesen Rechtsakten, dass es sich bei der Klägerin um eine staatliche Bank handele, deren Unrichtigkeit vom Rat nicht bestritten wird, deutet vielmehr darauf hin, dass keine Prüfung in diesem Sinne stattgefunden hat.
102. Zum anderen ergibt sich aus den vorstehenden Randnrn. 90 bis 92, dass der Rat beim Erlass der nachfolgenden Rechtsakte die Umstände des vorliegenden Falles unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Klägerin überprüft hat, da er die Angabe, dass es sich bei der Klägerin um eine staatliche Bank handele, weggelassen und sich zu deren Vorbringen in Bezug auf die Finanzdienstleistungen, die für an der nuklearen Proliferation beteiligte Einrichtungen erbracht worden seien, geäußert hat.
103. Was zweitens die Drahtberichte betrifft, bedeutet der Umstand, dass auf bestimmte Mitgliedstaaten diplomatischer Druck ausgeübt worden sein soll, auch wenn man ihn als wahr unterstellt, für sich allein genommen nicht, dass sich dieser Druck auf die vom Rat erlassenen angefochtenen Rechtsakte oder die von diesem bei ihrem Erlass durchgeführte Prüfung ausgewirkt hat.
104. Unter diesen Umständen ist dem Vorbringen der Klägerin stattzugeben, was die Mängel bei der vom Rat durchgeführten Prüfung hinsichtlich des Beschlusses 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 betrifft; im Übrigen ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.
105. In Anbetracht der vorstehenden Randnrn. 47 bis 104 ist zunächst festzustellen, dass der Rat die Verteidigungsrechte der Klägerin und deren Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz dadurch verletzt hat, dass er ihr den der Gegenerwiderung als Anlage beigefügten Vorschlag für den Erlass restriktiver Maßnahmen nicht rechtzeitig mitgeteilt hat. Da dieser Vorschlag vom Rat zur Begründung sämtlicher angefochtenen Rechtsakte in Bezug auf die Klägerin herangezogen wurde, und in Anbetracht des Zeitpunkts seiner Übermittlung wirkt sich dieser Mangel auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses 2010/413, der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010, des Beschlusses 2010/644 und der Verordnung Nr. 961/2010 aus, soweit diese Rechtsakte die Klägerin betreffen.
106. Sodann hat sich der Rat beim Erlass des Beschlusses 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 nicht an die Verpflichtung gehalten, zu prüfen, ob die ihm vorgelegten Informationen und Beweise in Bezug auf die Klägerin einschlägig und stichhaltig sind, was die genannten Rechtsakte rechtswidrig macht.
107. Schließlich hat der Rat gegen die Begründungspflicht verstoßen, was den zweiten, den dritten, den sechsten und den siebten der Gründe betrifft, die hinsichtlich der Klägerin herangezogen wurden. Da jedoch die einzelnen vom Rat herangezogenen Gründe voneinander unabhängig und die übrigen Gründe hinreichend genau sind, rechtfertigt dieser Umstand nicht die Nichtigerklärung des Beschlusses 2011/783, der Durchführungsverordnung Nr. 1245/2011 und der Verordnung Nr. 267/2012. Hieraus ergibt sich lediglich, dass der zweite, der dritte, der sechste und der siebte Grund bei der Prüfung des zweiten Klagegrundes hinsichtlich der Begründetheit der gegen die Klägerin gerichteten restriktiven Maßnahmen nicht berücksichtigt werden dürfen.
108. Nach alledem ist dem ersten Klagegrund insoweit stattzugeben, als mit ihm die Nichtigerklärung des Beschlusses 2010/413, der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010, des Beschlusses 2010/644 und der Verordnung Nr. 961/2010 angestrebt wird, soweit diese Rechtsakte die Klägerin betreffen; im Übrigen ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler beim Erlass der restriktiven Maßnahmen gegenüber der Klägerin
109. Die Klägerin macht geltend, dass die in den vorstehenden Randnrn. 66 bis 69 aufgelisteten Gründe, auf die sich der Rat in Bezug auf sie berufen habe, nicht die Voraussetzungen erfüllten, die im Beschluss 2010/413, der Verordnung Nr. 423/2007, der Verordnung Nr. 961/2010 und der Verordnung Nr. 267/2012 vorgesehen seien, und nicht durch Beweise untermauert würden. Dem Rat sei daher ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen, als er gestützt auf diese Gründe auf sie bezogene restriktive Maßnahmen erlassen habe.
110. Der Rat bestreitet, unterstützt von der Kommission, das Vorbringen der Klägerin.
111. Nach der Rechtsprechung erstreckt sich die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines Rechtsakts, mit dem restriktive Maßnahmen gegen eine Einrichtung erlassen werden, auf die Beurteilung der Tatsachen und Umstände, die zu seiner Begründung herangezogen wurden, sowie auf die Prüfung der Beweise und Informationen, auf die sich diese Beurteilung stützt. Im Fall des Bestreitens obliegt es dem Rat, die betreffenden Beweise und Informationen dem Unionsrichter zur Überprüfung vorzulegen (vgl. in diesem Sinne Urteil Bank Melli Iran/Rat, oben in Randnr. 49 angeführt, Randnrn. 37 und 107).
112. In Anbetracht dieser Rechtsprechung und unter Berücksichtigung des Begründungsmangels beim zweiten, dritten, sechsten und siebten der Gründe, auf die sich der Rat in Bezug auf die Klägerin berufen hat (vgl. die vorstehende Randnr. 107), kann sich die Prüfung auf die Begründetheit des ersten, des vierten und des fünften Grundes beschränken.
113. Was den ersten Grund betrifft, der nur im Beschluss 2010/413 und in der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 herangezogen wird, steht nunmehr fest, dass die Klägerin keine staatliche Bank ist. Der erste Grund beruht somit auf einer unzutreffenden Tatsachenfeststellung und kann daher die restriktiven Maßnahmen, die mit dem Beschluss 2010/413 und der Durchführungsverordnung Nr. 668/2010 gegenüber der Klägerin erlassen wurden, nicht rechtfertigen.
114. Hinsichtlich des vierten Grundes trifft zwar zu, dass die First East Export Bank, bei der es sich um eine 100%ige Tochtergesellschaft der Klägerin handelt, unter die Resolution 1929 (2010) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen fällt.
115. Aus dieser Resolution geht jedoch zum einen hervor, dass der Erlass restriktiver Maßnahmen gegenüber der First East Export Bank allein mit der angeblichen Beteiligung der Klägerin an der nuklearen Proliferation begründet wurde.
116. Zum anderen enthält die Resolution 1929 (2010) nur eine ungenaue Beschreibung dieser Beteiligung, die sich im Wesentlichen mit dem siebten Grund, den der Rat anführt, deckt, nämlich, dass die Klägerin „[i]n den vergangenen sieben Jahren … iranischen Einrichtungen im Zusammenhang mit dem Nuklear-, Raketen- und Verteidigungsprogramm Transaktionen von mehreren Millionen Dollar ermöglicht [hat]“.
117. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass der vierte Grund auf bloßen Behauptungen beruht und im Verhältnis zu den Gründen, die sich unmittelbar auf die Klägerin beziehen, keine eigenständige Begründung darstellt. Demzufolge vermag er den Erlass restriktiver Maßnahmen gegenüber der Klägerin nicht zu rechtfertigen.
118. Was den fünften Grund betrifft, bestreitet die Klägerin, Dienstleistungen für die AEOI erbracht zu haben. Der Rat hat weder irgendeinen Beweis noch irgendeine Information vorgelegt, um zu belegen, dass solche Dienstleistungen erbracht worden sind. Daher ist davon auszugehen, dass auch die Behauptungen in Bezug auf die AEOI nicht den Erlass restriktiver Maßnahmen gegenüber der Klägerin rechtfertigen.
119. Die Klägerin räumt hingegen ein, für Novin, die seit dem 24. März 2007 wegen ihrer angeblichen Beteiligung an der nuklearen Proliferation Gegenstand von vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erlassenen restriktiven Maßnahmen ist, Konten verwaltet zu haben. Die Klägerin weist jedoch darauf hin, dass sie über die Beteiligung von Novin an der nuklearen Proliferation nicht informiert gewesen sei, weil u. a. die erbrachten Dienstleistungen nicht damit im Zusammenhang gestanden hätten. Außerdem habe sie ihre Beziehungen zu Novin nach dem Erlass der restriktiven Maßnahmen gegen diese schrittweise eingeschränkt und dann vollständig beendet.
120. Der Rat entgegnet, unterstützt von der Kommission, dass die Dienstleistungen, die die Klägerin für Novin erbracht habe, den Erlass restriktiver Maßnahmen gegenüber der Klägerin rechtfertigten, weil die Gefahr bestehe, dass sie in der Zukunft anderen genannten Einrichtungen vergleichbare Unterstützung gewähre. In diesem Zusammenhang sei ohne Belang, ob die Klägerin gewusst habe oder habe wissen können, dass Novin tatsächlich an der nuklearen Proliferation beteiligt gewesen sei oder die betreffenden Transaktionen damit im Zusammenhang gestanden hätten.
121. In Anbetracht des Vorbringens der Beteiligten muss geprüft werden, ob – wie der Rat geltend macht – die Dienstleistungen, die die Klägerin an Novin erbracht hat, eine Unterstützung für die nukleare Proliferation im Sinne des Beschlusses 2010/413, der Verordnung Nr. 423/2007, der Verordnung Nr. 961/2010 und der Verordnung Nr. 267/2012 darstellen.
122. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die in der vorstehenden Randnummer genannten Verordnungen nach Art. 18 der Verordnung Nr. 423/2007, Art. 39 der Verordnung Nr. 961/2010 bzw. Art. 49 der Verordnung Nr. 267/2012 im Gebiet der Union einschließlich ihres Luftraums, an Bord von Luftfahrzeugen und Schiffen, die der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats unterstehen, für Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, innerhalb und außerhalb des Gebiets der Union, für nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründete oder eingetragene juristische Personen, Organisationen und Einrichtungen innerhalb und außerhalb des Gebiets der Union, sowie für juristische Personen, Organisationen und Einrichtungen in Bezug auf Geschäfte, die ganz oder teilweise in der Union getätigt werden, gelten.
123. Somit können die Verordnung Nr. 423/2007, die Verordnung Nr. 961/2010 und die Verordnung Nr. 267/2012 in Bezug auf außerhalb der Union durchgeführte Transaktionen keine rechtlichen Verpflichtungen für ein in einem Drittstaat ansässiges und nach dem Recht dieses Staates gegründetes Finanzinstitut (im Folgenden: fremdes Finanzinstitut) wie die Klägerin begründen. Ein solches Finanzinstitut ist daher nach den genannten Verordnungen nicht verpflichtet, die Gelder von Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind, einzufrieren.
124. Wenn allerdings ein fremdes Finanzinstitut an der nuklearen Proliferation beteiligt ist, direkt damit in Verbindung steht oder Unterstützung dafür bereitstellt, können seine Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die in der Union belegen sind, bei einem vollständig oder teilweise in der Union getätigten Geschäft eingesetzt werden oder von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats bzw. von nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründeten oder eingetragenen juristischen Personen, Organisationen und Einrichtungen gehalten werden, mit restriktiven Maßnahmen belegt werden, die aufgrund der Verordnung Nr. 423/2007, der Verordnung Nr. 961/2010 und der Verordnung Nr. 267/2012 erlassen werden.
125. Demzufolge hat ein fremdes Finanzinstitut ein großes Interesse daran, sicherzustellen, dass es nicht an der nuklearen Proliferation beteiligt ist, nicht direkt damit in Verbindung steht und keine Unterstützung dafür u. a. dadurch bereitstellt, dass es für eine daran beteiligte Einrichtung Finanzdienstleistungen erbringt. Wenn ein solches Finanzinstitut folglich weiß oder Grund zu der Annahme hat, dass einer seiner Kunden an der nuklearen Proliferation beteiligt ist, muss es die Erbringung von Finanzdienstleistungen an diesen Kunden unter Berücksichtigung seiner gesetzlichen Verpflichtungen unverzüglich einstellen und darf ihm keine neue Dienstleistung mehr erbringen.
126. Im vorliegenden Fall wird vom Rat nicht bestritten, dass die Dienstleistungen der Klägerin für Novin auf iranischem Hoheitsgebiet erbracht worden sind und ihr Verhältnis iranischem Recht unterlag.
127. Daher muss geprüft werden, ob die Klägerin unverzüglich gehandelt hat, um die Erbringung der Dienstleistungen für Novin unter Berücksichtigung der einschlägigen Verpflichtungen nach iranischem Recht einzustellen, sobald sie gewusst hat oder Grund zu der Annahme hatte, dass Novin an der nuklearen Proliferation beteiligt war.
128. Die Klägerin bestreitet, dass sie vor dem Erlass der gegen Novin gerichteten restriktiven Maßnahmen durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen davon Kenntnis hatte, dass Novin an der nuklearen Proliferation beteiligt war. Da der Rat keine genauen und konkreten Beweise und Informationen entsprechend der in der vorstehenden Randnr. 111 angeführten Rechtsprechung vorgelegt hat, die nahelegen, dass die Klägerin zu einem früheren Zeitpunkt wusste oder Grund zur Annahme hatte, dass Novin an der nuklearen Proliferation beteiligt war, ist das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin zu berücksichtigen.
129. Was die Zeit nach dem Erlass der gegen Novin gerichteten restriktiven Maßnahmen betrifft, trägt die Klägerin vor, dass sie unverzüglich ein internes Rundschreiben verfasst habe, in dem sie ihre Beschäftigten ersuche, Novin davon zu unterrichten, dass sie ihr keine Dienstleistungen mehr erbringen könne. Danach sei keine neue Dienstleistung erbracht und kein neuer Auftrag angenommen worden. Die Klägerin habe sich darauf beschränkt, von den Konten Novins Zahlungen auszuführen, die sich aus Aufträgen, Schecks oder Eigenwechseln ergäben, die vor dem Erlass der gegen Novin gerichteten restriktiven Maßnahmen erteilt oder ausgestellt worden seien, wobei keine dieser Zahlungen mit der nuklearen Proliferation oder der Beschaffung von Gütern im Allgemeinen in Verbindung stehe. Nachdem der Saldo der Konten infolge der ausgeführten Zahlungen ausgeschöpft worden sei, seien die Konten von der Klägerin geschlossen worden. Eventuelle Restsalden in geringer Höhe seien Novin erstattet worden.
130. Der Rat und die Kommission bestreiten nicht die Richtigkeit dieses Tatsachenvorbringens, das durch schriftliche Erklärungen des Direktors der Klägerin untermauert wird.
131. Hinsichtlich der Frage, ob diese Maßnahmen gemessen an dem in der vorstehenden Randnr. 124 dargestellten Kriterium ausreichend sind, ist festzustellen, dass die Klägerin unter Berücksichtigung des besonderen Charakters von Kontoverwaltungsleistungen dargetan hat, unverzüglich gehandelt zu haben, um die Erbringung von Finanzdienstleistungen an Novin einzustellen, sobald sie von deren Beteiligung an der nuklearen Proliferation erfahren hatte.
132. Zum einen wurden zwar nach dem Erlass der betreffenden restriktiven Maßnahmen durch die Klägerin von Novins Konten Zahlungen ausgeführt.
133. Die Klägerin macht jedoch geltend, ohne dass ihr vom Rat oder von der Kommission widersprochen worden wäre, dass sie aufgrund ihrer Verpflichtungen gegenüber Novin die Zahlungen entsprechend den vorher erteilten bzw. ausgestellten Aufträgen, Schecks und Eigenwechseln habe ausführen müssen.
134. Art. 20 Abs. 6 des Beschlusses 2010/413, Art. 9 der Verordnung Nr. 423/2007, Art. 18 der Verordnung Nr. 961/2010 und Art. 25 der Verordnung Nr. 267/2012 erlauben sinngemäß die Freigabe der Gelder von Einrichtungen, gegen die sich restriktive Maßnahmen richten, zum Zwecke der Ausführungen von Zahlungen aufgrund von Verpflichtungen, die die Einrichtungen vor ihrer Aufnahme in die Liste eingegangen sind, sofern diese Zahlungen nicht mit der nuklearen Proliferation in Zusammenhang stehen. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, von der Klägerin, die – wie sich aus den vorstehenden Randnrn. 123 und 126 ergibt – nach den vorgenannten Rechtsakten im vorliegenden Fall nicht verpflichtet war, die Gelder von Novin einzufrieren, zu verlangen, dass sie auf Novin eine strengere Regelung anwendet.
135. Der Rat und die Kommission behaupten noch nicht einmal, dass die in Rede stehenden Zahlungen mit der nuklearen Proliferation in Zusammenhang standen.
136. Zum anderen räumt die Klägerin ein, dass sie eventuelle Restsalden der geschlossenen Konten an Novin ausgezahlt hat. Sie weist jedoch darauf hin, ohne dass dies vom Rat oder der Kommission bestritten wird, dass sie nicht berechtigt gewesen sei, die betreffenden Salden einzubehalten.
137. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass weder die Dienstleistungen, die die Klägerin vor dem Erlass der gegen Novin gerichteten restriktiven Maßnahmen an diese erbracht hat, noch die Umstände der Beendigung der Geschäftsbeziehung zwischen der Klägerin und Novin eine Unterstützung der nuklearen Proliferation im Sinne des Beschlusses 2010/413, der Verordnung Nr. 423/2007, der Verordnung Nr. 961/2010 und der Verordnung Nr. 267/2012 darstellen.
138. Folglich rechtfertigen diese Umstände nicht den Erlass restriktiver Maßnahmen, die sich gegen die Klägerin richten.
139. Da weder der erste noch der vierte oder der fünfte der Gründe, die der Rat gegen die Klägerin anführt, den Erlass der restriktiven Maßnahmen gegenüber der Klägerin rechtfertigen, ist dem zweiten Klagegrund stattzugeben.
140. Nach alledem sind die angefochtenen Handlungen für nichtig zu erklären, soweit sie die Klägerin betreffen, ohne dass es erforderlich wäre, den dritten Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerügt wird, zu prüfen.
Kosten
141. Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
142. Nach Art. 87 § 4 Unterabs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher trägt die Kommission ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Für nichtig erklärt werden, soweit sie die Bank Mellat betreffen,
– Nr. 4 der Tabelle B des Anhangs II des Beschlusses 2010/413/GASP des Rates vom 26. Juli 2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung des Gemeinsamen Standpunkts 2007/140/GASP;
– Nr. 2 der Tabelle B des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 668/2010 des Rates vom 26. Juli 2010 zur Durchführung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 423/2007 über restriktive Maßnahmen gegen Iran;
– Nr. 4 der Tabelle B in Abschnitt I des Anhangs des Beschlusses 2010/644/GASP des Rates vom 25. Oktober 2010 zur Änderung des Beschlusses 2010/413;
– Nr. 4 der Tabelle B des Anhangs VIII der Verordnung (EU) Nr. 961/2010 des Rates vom 25. Oktober 2010 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 423/2007;
– der Beschluss 2011/783/GASP des Rates vom 1. Dezember 2011 zur Änderung des Beschlusses 2010/413;
– die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1245/2011 des Rates vom 1. Dezember 2011 zur Durchführung der Verordnung Nr. 961/2010;
– Nr. 4 der Tabelle B in Abschnitt I des Anhangs IX der Verordnung (EU) Nr. 267/2012 des Rates vom 23. März 2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 961/2010.
2. Der Rat der Europäischen Union trägt neben seinen eigenen Kosten die Kosten der Bank Mellat.
3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten.