CELEX: 62013CJ0004
Zabezpieczenie społeczne
Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71
Świadczenia rodzinne
Unormowania mające zastosowanie w razie kumulacji praw do świadczeń rodzinnych

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 76 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (
Dz.U. L 28, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 3, s. 3), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r. (
Dz.U. L 209, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 3, s. 308, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Agentur für Arbeit Krefeld – Familienkasse (urzędem pracy w Krefeld – kasą zasiłków rodzinnych, zwaną dalej „Familienkasse”) a S. Fassbender-Firman, obywatelką belgijską zatrudnioną w Niemczech w charakterze pracownika najemnego, w przedmiocie żądania przez Familienkasse zwrotu wypłaconych jej zasiłków rodzinnych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 13 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zasady ogólne”, stanowi:
„1.   Z zastrzeżeniem art. 14c i 14f osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo określa się zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.
2.   Z zastrzeżeniem przepisów art. 14–17:
a)
pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego;
[…]”.
Artykuł 73 rozporządzenia nr 1408/71 przewiduje:
„Pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI”.
Artykuł 76 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„1.   W przypadku gdy w tym samym okresie, dla tego samego członka rodziny i z tytułu wykonywania działalności zawodowej, świadczenia rodzinne są przewidziane w ustawodawstwie państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkują członkowie rodziny, prawo do świadczeń rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego, w danym wypadku na podstawie art. 73 lub 74, jest zawieszane do wysokości przewidzianej w ustawodawstwie pierwszego państwa członkowskiego.
2.   Jeżeli wniosek o świadczenia nie jest złożony w państwie członkowskim, na którego terytorium zamieszkują członkowie rodziny, instytucja właściwa innego państwa członkowskiego może stosować przepisy ust. 1 tak, jakby świadczenia były przyznane w pierwszym państwie członkowskim”.
Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1408/71 (
Dz.U. L 74, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 83), zmienionego i uaktualnionego rozporządzeniem nr 118/97 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 574/72”), stanowi:
„a)
Prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.
b)
Jednakże jeżeli praca lub działalność zawodowa wykonywana jest na terytorium pierwszego państwa członkowskiego:
i)
w przypadku świadczeń należnych zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego albo zgodnie z art. 73 lub 74 rozporządzenia osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego lub osobie pobierającej te świadczenia prawo do świadczeń rodzinnych, należne tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego albo zgodnie z tymi artykułami, jest zawieszone do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych, przewidzianych w ustawodawstwie państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny. Koszt świadczeń przyznawanych przez państwo członkowskie, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny, ponosi to państwo członkowskie;
[…]”.
Należy zauważyć, że po pierwsze, rozporządzenie nr 1408/71 zostało zastąpione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. L 166, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 72), a po drugie, rozporządzenie nr 574/72 zostało zastąpione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. L 284, s. 1
), przy czym stosownie do art. 91 rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 97 rozporządzenia nr 987/2009 oba zmienione rozporządzenia weszły w życie w dniu 1 maja 2010 r. Z uwagi jednak na czas zaistnienia okoliczności faktycznych postępowania głównego do okoliczności tych zastosowanie mają rozporządzenia nr 1408/71 i 574/72.
Prawo niemieckie
Paragraf 65 Einkommensteuergesetz (niemieckiej ustawy o podatku dochodowym), zatytułowany „Pozostałe świadczenia na dzieci”, w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie główne, stanowi:
„1.   Zasiłku rodzinnego nie wypłaca się w przypadku dziecka, na które wypłacane jest jedno ze świadczeń wymienionych poniżej albo jeżeli takie świadczenie mogłoby być wypłacane w razie złożenia odpowiedniego wniosku:
1)
dodatek na dziecko z tytułu ustawowego ubezpieczenia wypadkowego lub dodatek na dziecko z tytułu ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego;
2)
świadczenia na dzieci przyznane w innym państwie będące odpowiednikiem zasiłku rodzinnego albo jednego ze świadczeń wymienionych w pkt 1;
[…]”.
Paragraf 4 Bundeskindergeldgesetz (ustawy o zasiłkach rodzinnych), zatytułowany „Pozostałe świadczenia na dzieci”, w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie główne stanowi:
„Zasiłku rodzinnego nie przyznaje się w przypadku dziecka, na które wypłacane jest jedno ze świadczeń wymienionych poniżej albo jeżeli takie świadczenie mogłoby być wypłacane w razie złożenia odpowiedniego wniosku:
1)
dodatek na dziecko z tytułu ustawowego ubezpieczenia wypadkowego lub dodatek na dziecko z tytułu ustawowego ubezpieczenia emerytalno-rentowego;
2)
świadczenia na dzieci przyznane poza terytorium Niemiec będące odpowiednikiem zasiłku rodzinnego albo jednego ze świadczeń wymienionych w pkt 1;
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Susanne Fassbender-Firman, obywatelka niemiecka, i jej mąż, obywatel belgijski, mają syna urodzonego w 1995 r. Rodzina, która mieszkała w Niemczech, przeniosła się w czerwcu 2006 r. do Belgii, gdzie odtąd zamieszkuje. Susanne Fassbender-Firman wykonuje w Niemczech pracę najemną, z tytułu której opłacane są składki na ubezpieczenie społeczne. Mąż S. Fassbender-Firman po okresie pozostawania na bezrobociu od listopada 2006 r. zaczął pracować dla belgijskiej agencji pracy tymczasowej.
Susanne Fassbender-Firman nadal pobiera w Niemczech zasiłek rodzinny na swoje dziecko. Jej mąż nie występował o ten zasiłek w Belgii ani go nie otrzymywał.
Kiedy Familienkasse dowiedziała się o przeniesieniu się rodziny do Belgii, cofnęła wypłacanie zasiłku rodzinnego S. Fassbender-Firman ze skutkiem od lipca 2006 r. i zażądała zwrotu kwot zasiłku rodzinnego wypłaconych w okresie od lipca 2006 r. do marca 2007 r. (zwanym dalej „spornym okresem”).
Susanne Fassbender-Firman odwołała się od tej decyzji. W ramach postępowania odwoławczego Familienkasse uznała, że chociaż S. Fassbender-Firman miała w spornym okresie prawo do zasiłku rodzinnego na mocy uregulowań niemieckich, jednocześnie miała też prawo do tego zasiłku w Belgii. W ocenie Familienkasse wysokość świadczenia belgijskiego wynosiła 77,05 EUR miesięcznie w okresie od lipca do września 2006 r. oraz 78,55 EUR miesięcznie w okresie od października 2006 do marca 2007 r. Zdaniem Familienkasse stosownie do art. 76–79 rozporządzenia nr 1408/71 była ona zobligowana do zawieszenia prawa do niemieckiego zasiłku rodzinnego do wysokości belgijskiego zasiłku rodzinnego, w związku z czym mogła wypłacić S. Fassbender-Firman jedynie różnicę między odpowiednimi kwotami zasiłków należnych w Niemczech i w Belgii. Według Familienkasse fakt, iż w Belgii nie wystąpiono z wnioskiem o zasiłek rodzinny, pozostaje bez znaczenia w świetle art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71. Celem tego przepisu jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której system podziału kompetencji ustanowiony w rozporządzeniu nr 1408/71 byłby obchodzony wskutek rezygnacji przez ubezpieczonego ze złożenia wniosku o zasiłek rodzinny.
Finanzgericht, do którego skargę złożyła S. Fassbender-Firman, orzekł, że decyzja Familienkasse o cofnięciu i zobowiązaniu do zwrotu przedmiotowego zasiłku rodzinnego była niezgodna z prawem.
Sąd ten uznał bowiem, że mimo oczywistego spełnienia części przesłanek faktycznych określonych w stosownych przepisach, które uprawniają właściwą instytucję do odmowy wypłacenia niemieckiego zasiłku rodzinnego, Familienkasse nie skorzystała z uznania przysługującego jej na mocy art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, który jest przepisem mającym przeciwdziałać zbiegowi praw do świadczeń powstałemu w wyniku wykonywania wielu działalności zawodowych. Familienkasse błędnie uznała, że miała obowiązek obniżyć wysokość zasiłku rodzinnego o kwotę przewidzianą w przepisach belgijskich, co było bezprawne.
Zdaniem Finanzgericht decyzja o obniżeniu wysokości niemieckiego zasiłku rodzinnego o kwotę zasiłku, który mógł zostać przyznany w Belgii, jest decyzją, na gruncie art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, wydawaną w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Finanzgericht wydawane przez Familienkasse w tego rodzaju sytuacjach decyzje nie mają zatem charakteru decyzji związanych.
W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego przez Finanzgericht Familienkasse podnosi, że art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 nie należy postrzegać jako przepisu przyznającego organom administracji uprawnienia dyskrecjonalnego w rozumieniu niemieckiego prawa podatkowego i socjalnego przy ocenie skutków prawnych, jakie organ ten wiąże z danymi okolicznościami. Artykuł 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 zawiera podstawowe unormowania pozwalające rozstrzygnąć problem zbiegu praw do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z tymi unormowaniami prawo do niemieckiego zasiłku rodzinnego ulega zawieszeniu do wysokości zasiłku rodzinnego, o który S. Fassbender-Firman może wystąpić w państwie członkowskim zamieszkania, o ile ustawodawstwo tego państwa przewiduje wypłatę takich świadczeń z tytułu wykonywania działalności zawodowej. Oznacza to, że chociaż dana osoba ma co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych, to niekoniecznie musi z tego prawa skorzystać. Tymczasem, nawet jeżeli z prawa tego nie skorzysta, skutek w postaci zawieszenia nastąpi automatycznie.
Na tej podstawie Familienkasse sądzi, że słowo „może” użyte w art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, który przewiduje możliwość stosowania przepisów ust. 1, nie powinno być rozumiane jako przyznające uprawnienia dyskrecjonalne organom administracji, lecz przeciwnie – znaczy ono po prostu, że państwo członkowskie, w którym dane świadczenie zostało zawieszone, musi wypłacić tylko tę część świadczeń rodzinnych, która go obciąża, i to nawet w razie niezłożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia w państwie członkowskim zamieszkania rodziny.
Familienkasse dodaje, że w trosce o równy podział obciążeń w zakresie wypłacania świadczeń rodzinnych, art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 pozwala na uniknięcie sytuacji, w której osoba uprawniona do zasiłku rodzinnego mogłaby decydować, poprzez złożenie bądź rezygnację ze złożenia wniosku, które państwo członkowskie będzie ponosiło ciężar wypłaty tego zasiłku.
W opinii S. Fassbender-Firman rozstrzygnięcie wydane przez Finanzgericht jest słuszne. Jej zdaniem z brzmienia art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 wynika, że decyzja o ewentualnym obniżeniu wysokości świadczenia rodzinnego uwzględniająca kwotę świadczenia wypłaconego przez inne państwo członkowskie podlega uznaniu właściwego organu administracji państwa członkowskiego. W ramach tego uznania należy uwzględnić możliwość, że państwo członkowskie, do którego zwróci się potencjalny odbiorca świadczenia rodzinnego, może odmówić mu jego wypłacenia.
Zdaniem sądu odsyłającego art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 skutkuje przyznaniem właściwej instytucji prawa do decydowania o ewentualnym zastosowaniu art. 76 ust 1 tego rozporządzenia w razie niezłożenia wniosku o przyznanie świadczenia w państwie członkowskim zamieszkania członków rodziny pracownika migrującego, a więc też o zawieszeniu, w całości lub części, prawa do świadczeń rodzinnych, które instytucja ta wypłaca.
W ocenie sądu odsyłającego pojęcie „świadczeń przewidzianych” użyte w art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 nie obejmuje świadczeń, o których przyznanie nie wystąpiono. Artykuł 76 ust. 2 zawiera wobec tego unormowanie szczególne znajdujące zastosowanie w specyficznym przypadku, gdy potencjalny odbiorca świadczenia zaniechał wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia, o czym w szczególności świadczy geneza tego przepisu. Wprowadzenie do art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 ust. 2 było celową reakcją prawodawcy Unii na wcześniejsze orzecznictwo Trybunału (zob. wyroki: Salzano, 191/83, EU:C:1984:343; Ferraioli, 153/84, EU:C:1986:168; a także Kracht, C‑117/89,
EU:C:1990:279
), zgodnie z którym w razie niezłożenia wniosku w państwie zamieszkania członków rodziny pracownika migrującego nie można było zawiesić prawa do zasiłku rodzinnego w państwie członkowskim zatrudnienia tego pracownika.
Sąd odsyłający zwraca uwagę, że problem uznaniowego charakteru art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 został już przez niego poruszony w postępowaniu zakończonym wyrokiem Schwemmer (C‑16/09,
EU:C:2010:605
), jednakże Trybunał nie zajął stanowiska w tej kwestii.
Sąd wyjaśnia też, że w niemieckim porządku prawnym użycie słowa „może” w akcie ustawowym lub wykonawczym niekoniecznie oznacza upoważnienie administracji do dokonywania rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, jako że czasem słowo to może być użyte również jako synonim wyrażenia „być upoważnionym do” albo „być uprawnionym do”. W jego opinii jednakże zakres stosowania art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, jako unormowania określającego pierwszeństwo w przypadku zbiegu praw do świadczeń, nie daje podstaw dla przyjęcia takiej wykładni. Co więcej, ze względu na to, że przepis ten nie wskazuje kryteriów, jakimi należy się kierować w ramach uznania administracyjnego, okoliczność, że wykładnia art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 pozwala na wyprowadzenie szeregu takich kryteriów, może świadczyć o tym, że jest to przepis uprawniający administrację do dokonywania rozstrzygnięć mających charakter uznaniowy.
Sąd odsyłający stoi na stanowisku, że gdyby przyjąć, iż art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 upoważnia właściwą instytucję do decydowania o stosowaniu albo niestosowaniu art. 76 ust. 1 tego rozporządzenia w razie niezłożenia wniosku o przyznanie świadczenia w państwie członkowskim zamieszkania, to w dalszej kolejności należałoby ustalić kryteria, jakimi winna kierować się ta instytucja przy wydawaniu swojej decyzji. Dodaje, że w takim wypadku powstaje też problem zakresu kontroli sądowej takiej decyzji.
W tych okolicznościach Bundesfinanzhof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że [decyzja o ewentualnym zastosowaniu art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 zależy od uznania] właściwej instytucji państwa członkowskiego zatrudnienia, jeżeli w państwie członkowskim miejsca zamieszkania członków rodziny nie wystąpiono o przyznanie świadczenia?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: na podstawie jakich kryteriów uznaniowych instytucja państwa członkowskiego zatrudnienia właściwa w przedmiocie świadczeń rodzinnych może stosować art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, tak jakby świadczenia zostały przyznane w państwie członkowskim zamieszkania członków rodziny?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: w jakim zakresie wydana przez właściwą instytucję decyzja uznaniowa podlega kontroli sądowej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W swoim pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że, w razie niezłożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego w państwie członkowskim zamieszkania członków rodziny pracownika migrującego, właściwa instytucja państwa członkowskiego zatrudnienia tego pracownika dysponuje uznaniem przy stosowaniu uregulowań zawartych w art. 76 ust. 1 tego rozporządzenia określających zasady pierwszeństwa w razie zbiegu praw do świadczeń rodzinnych.
Uwagi wstępne
Na wstępie należy przypomnieć, że o ile art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi, iż pracownik podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego jest uprawniony, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, o tyle przepis ten, mimo że stanowi ogólną zasadę w zakresie świadczeń rodzinnych, nie jest jednak zasadą absolutną (zob. wyroki: Schwemmer,
EU:C:2010:605
, pkt 41, 42; a także Wiering, C‑347/12,
EU:C:2014:300
, pkt 40).
W związku z tym w razie zaistnienia ryzyka zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami wynikającymi z przepisów państwa miejsca zatrudnienia, przepisy art. 73 tego rozporządzenia winny być zestawione z zawartymi w nim oraz w rozporządzeniu nr 574/72 unormowaniami zapobiegającymi zbiegowi praw, czyli art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia nr 574/72 (zob. wyroki: Schwemmer,
EU:C:2010:605
, pkt 43; Wiering,
EU:C:2014:300
, pkt 42).
Artykuł 76 rozporządzenia nr 1408/71 reguluje, jak wynika z jego nagłówka, „[z]asady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego i zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego miejsca zamieszkania członków rodziny”. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ma on na celu rozwiązanie problemu zbiegu praw do świadczeń rodzinnych należnych na podstawie, z jednej strony art. 73 tego rozporządzenia, a z drugiej strony ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania członków rodziny uprawniającego do świadczeń rodzinnych w związku z wykonywaniem działalności zawodowej (zob. wyroki: Dodl i Oberhollenzer, C‑543/03,
EU:C:2005:364
, pkt 53; Schwemmer,
EU:C:2010:605
, pkt 45).
W postępowaniu głównym S. Fassbender-Firman była w spornym okresie uprawniona, na mocy art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, do otrzymywania w Niemczech zasiłku rodzinnego na jej syna. Z postanowienia odsyłającego wynika również, że w tym samym okresie i w odniesieniu do tego samego dziecka mąż S. Fassbender-Firman był uprawniony do otrzymywania takiego samego zasiłku, z tytułu wykonywania działalności zawodowej w Belgii, najpierw jako bezrobotny pracownik na zasiłku, a później jako osoba wykonująca działalność zawodową w tym państwie członkowskim.
Wynika stąd, że art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 ma zastosowanie w okolicznościach sprawy takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym.
Na gruncie unormowania zapobiegającego zbiegowi praw zawartemu w art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, w przypadku gdy ustawodawstwo państwa członkowskiego zamieszkania przewiduje w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny świadczenia rodzinne z tytułu wykonywania działalności zawodowej, prawo do świadczeń rodzinnych należnych na podstawie art. 73 tego rozporządzenia, zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego zatrudnienia pracownika migrującego, zawiesza się do wysokości tych świadczeń przewidzianej w ustawodawstwie państwa członkowskiego zamieszkania.
W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym prawo do zasiłku rodzinnego należnego S. Fassbender-Firman na gruncie ustawodawstwa niemieckiego zostało, co do zasady, zawieszone, zgodnie z tym unormowaniem, do wysokości belgijskiego zasiłku rodzinnego.
Z postanowienia odsyłającego wynika jednak, że mąż S. Fassbender-Firman ani nie występował o zasiłek rodzinny w Belgii, ani go nie pobierał.
Tymczasem w myśl art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 w razie niezłożenia wniosku o przyznanie świadczenia w państwie członkowskim, na którego terytorium zamieszkują członkowie rodziny, właściwa instytucja innego państwa członkowskiego może stosować przepisy ust. 1 tak, jakby świadczenia te były faktycznie przyznane w pierwszym państwie członkowskim.
Trybunał uznał, że ten ostatni przepis uprawnia państwo członkowskie miejsca zatrudnienia do zawieszenia prawa do świadczeń rodzinnych, nawet w razie niezłożenia wniosku o wypłatę tych świadczeń w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, skutkiem czego państwo to żadnych świadczeń nie wypłacało (zob. wyroki: Schwemmer,
EU:C:2010:605
, pkt 56; Pérez García i in., C‑225/10,
EU:C:2011:678
, pkt 49).
Chociaż przed dodaniem w art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 ust. 2, na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3427/89 z dnia 30 października 1989 r. (
Dz.U. L 331, s. 1
), Trybunał orzekł, że do zawieszenia prawa do świadczeń rodzinnych w państwie członkowskim zatrudnienia jednego z rodziców nie dochodzi, w sytuacji gdy drugi rodzic mieszka z dziećmi w innym państwie członkowskim i wykonuje w nim działalność zawodową, nie pobierając jednakże świadczeń rodzinnych na te dzieci, ze względu na niespełnienie wszystkich przesłanek wymaganych ustawodawstwem tego państwa członkowskiego do tego, aby świadczenia te mogły być faktycznie pobierane, w tym przesłanki uprzedniego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (wyroki: Salzano,
EU:C:1984:343
, pkt 11; Ferraioli,
EU:C:1986:168
, pkt 15; Kracht,
EU:C:1990:279
, pkt 11), wspomniana zmiana art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 została dokonana w celu umożliwienia zawieszania prawa do świadczeń rodzinnych przewidzianego w art. 76 ust. 1 tego rozporządzenia, nawet w razie niezłożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.
Z uwagi na redakcję art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, zgodnie z którym „właściwa instytucja” państwa członkowskiego zatrudnienia „może” stosować przepisy art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, należy też ustalić, czy instytucja, taka jak instytucja będąca stroną w postępowaniu głównym, czyli Familienkasse, dysponuje, jak przed sądem odsyłającym argumentuje S. Fassbender-Firman, uznaniem administracyjnym przy decydowaniu, w razie niezłożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego w państwie członkowskim zamieszkania, o ewentualnym zawieszeniu prawa do świadczeń rodzinnych należnych na mocy ustawodawstwa państwa członkowskiego zatrudnienia do wysokości przewidzianej w ustawodawstwie państwa członkowskiego zamieszkania.
Odpowiedź Trybunału
Z brzmienia art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 wynika, że chociaż nie nakazuje on zawieszenia prawa do świadczeń rodzinnych należnych na mocy ustawodawstwa państwa członkowskiego zatrudnienia do wysokości przewidzianej w ustawodawstwie państwa członkowskiego zamieszkania, to jednak dopuszcza taką możliwość.
Jak w pkt 48 i 49 swojej opinii zauważył rzecznik generalny, art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 pozwala pozbawić pracownika migrującego lub członków jego rodziny korzyści ze świadczeń rodzinnych przyznanych na mocy ustawodawstwa państwa członkowskiego, nawet jeżeli do zbiegu świadczeń rodzinnych w rzeczywistości nie dochodzi, skutkiem czego mogą otrzymać świadczenie rodzinne w wysokości niższej niż wysokość przewidziana jednocześnie przez ustawodawstwo państwa członkowskiego zatrudnienia oraz państwa członkowskiego zamieszkania członków rodziny. Ze względu na owe skutki przepis ten należy intepretować wąsko.
W tym kontekście warto przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem określone świadczenie można uznać za świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest przyznawane uprawnionym z pominięciem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, w oparciu o sytuację określoną przepisami, oraz jeżeli dotyczy ono jednego z ryzyk wyraźnie wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (zob. wyrok Lachheb, C‑177/12,
EU:C:2013:689
, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem wymóg, aby świadczenia rodzinne były przyznawane na podstawie sytuacji określonej prawem, zakłada, że ustawodawstwo właściwego państwa członkowskiego, w niniejszym przypadku, państwa członkowskiego zatrudnienia, musi określać nie tylko warunki dotyczące ich przyznawania, lecz również, w stosownym wypadku, ich zawieszania.
Wymogi bezpieczeństwa prawnego i przejrzystości nakazują bowiem, aby pracownicy migrujący oraz członkowie ich rodzin mieli jasną i precyzyjnie określoną sytuację prawną, pozwalającą im poznać nie tylko pełnię ich uprawnień, lecz również, w stosownym wypadku, ich ograniczenia (zob. analogicznie wyrok Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00,
EU:C:2003:415
, pkt 58, 59).
Stąd, jak trafnie zauważyła Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie, prawo osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych nie może być zależne od uznania właściwej instytucji.
Należy zatem przyjąć, że art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 pozwala na to, aby w ustawodawstwie państwa członkowskiego zatrudnienia obowiązywało uregulowanie nakazujące właściwej instytucji zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w razie niezłożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia w państwie członkowskim zamieszkania. W takich okolicznościach instytucja ta nie dysponuje uznaniem przy stosowaniu, na podstawie art. 76 ust. 2 tego rozporządzenia, unormowania przeciwdziałającego zbiegowi praw do świadczeń zawartego w art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, lecz winna zastosować to unormowanie, jeżeli tak przewiduje ustawodawstwo państwa członkowskiego zatrudnienia oraz zostały spełnione przesłanki jego zastosowania.
W niniejszym przypadku, z zastrzeżeniem dokonania koniecznych ustaleń przez sąd odsyłający, z pisemnej odpowiedzi rządu niemieckiego na pytanie postawione mu przez Trybunał wynika, że niemieckie ustawodawstwo przewiduje zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w razie niezłożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia w państwie członkowskim zamieszkania, a konkretnie w § 65 niemieckiej ustawy o podatku dochodowym w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie główne, oraz w § 4 ustawy o zasiłkach rodzinnych w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie główne, które od chwili wydania wyroku Hudziński i Wawrzyniak (C‑611/10 i C‑612/10,
EU:C:2012:339
) są interpretowane i stosowane w sposób zgodny z prawem Unii, skutkiem czego ewentualna różnica między niemieckim zasiłkiem rodzinnym a zasiłkiem rodzinnym przyznanym w innym państwie członkowskim zawsze podlega wypłaceniu.
W takiej sytuacji instytucja, taka jak instytucja będąca stroną w postępowaniu głównym, ma obowiązek zawiesić prawo do świadczeń rodzinnych należnych na mocy ustawodawstwa państwa członkowskiego zatrudnienia do wysokości tego świadczenia przewidzianej w ustawodawstwie państwa członkowskiego zamieszkania.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, iż przepis ten pozwala na to, aby w ustawodawstwie państwa członkowskiego zatrudnienia obowiązywało uregulowanie nakazujące właściwej instytucji zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w razie niezłożenia wniosku o takie świadczenie w państwie członkowskim zamieszkania. W tych okolicznościach, jeżeli w państwie członkowskim zatrudnienia obowiązuje uregulowanie przewidujące zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, właściwa instytucja ma obowiązek to prawo zawiesić, zgodnie z tym art. 76 ust. 2, o ile spełnione są przesłanki zastosowania tego przepisu określone w jego ustawodawstwie, nie posiadając w tym zakresie uprawnień dyskrecjonalnych.
W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
Z uwagi na treść odpowiedzi na pytanie pierwsze udzielanie odpowiedzi na pytania drugie i trzecie jest bezprzedmiotowe.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 76 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r., zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r., należy interpretować w ten sposób, że przepis ten pozwala na to, aby w ustawodawstwie państwa członkowskiego zatrudnienia obowiązywało uregulowanie nakazujące właściwej instytucji zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w razie niezłożenia wniosku o takie świadczenie w państwie członkowskim zamieszkania. W tych okolicznościach, jeżeli w państwie członkowskim zatrudnienia obowiązuje uregulowanie przewidujące zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, właściwa instytucja winna to prawo zawiesić, zgodnie z tym art. 76 ust. 2, o ile spełnione są przesłanki zastosowania tego przepisu określone w jego ustawodawstwie, nie posiadając w tym zakresie uprawnień dyskrecjonalnych.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.