CELEX: 62011CJ0515
Prístup verejnosti k informáciám o životnom prostredí
Smernica 2003/4/ES
Právomoc členských štátov vylúčiť z pojmu ‚orgán verejnej moci‘, ako ho upravuje táto smernica, orgány konajúce s právomocou zákonodarcu
Obmedzenia

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 bodu 2 druhého odseku prvej vety smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS (
Ú. v. EÚ L 41, s. 26
; Mim. vyd. 15/007, s. 375).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Deutsche Umwelthilfe eV a Bundesrepublik Deutschland (Spolkovou republikou Nemecko) týkajúceho sa žiadosti o prístup k informáciám, ktoré nadobudlo Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Spolkové ministerstvo hospodárstva a technológií) v rámci svojej korešpondencie so zástupcami nemeckého automobilového priemyslu pri konzultáciách predchádzajúcich prijatiu právnej úpravy týkajúcej sa označovania energetickej spotreby štítkami.
Právny rámec
Aarhuský dohovor
Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia bol schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (
Ú. v. EÚ L 124, s. 1
, ďalej len „Aarhuský dohovor“), pričom vo svojom článku 2 ods. 2 stanovuje, že pojem „orgán verejnej moci“ znamená:
„a)
orgán verejnej správy na štátnej, regionálnej a inej úrovni;
…
Táto definícia nezahŕňa orgány alebo inštitúcie, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc.“
Článok 4 ods. 1 Aarhuského dohovoru stanovuje, že za určitých podmienok a s určitými výnimkami každá strana v rámci vnútroštátnych právnych predpisov zabezpečí, aby orgány verejnej moci sprístupnili verejnosti informácie o životnom prostredí, o ktoré budú požiadané.
Článok 8 tohto dohovoru s názvom „Účasť verejnosti na príprave vykonávacích predpisov a/alebo všeobecne použiteľných právne záväzných normatívnych nástrojov“ stanovuje:
„Každá strana sa bude snažiť podporovať, pokiaľ sú ešte možnosti otvorené, účinnú účasť verejnosti na príslušnej úrovni počas prípravy vykonávacích predpisov a iných všeobecne použiteľných právne záväzných pravidiel orgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie. …
…“
Právo Únie
Vyhlásenie Európskeho spoločenstva o určitých osobitných ustanoveniach smernice 2003/4, ktoré je uvedené v prílohe rozhodnutia 2005/370, stanovuje:
„Vo vzťahu k článku 9 Aarhuského dohovoru Európske spoločenstvo vyzýva strany dohovoru, aby zobrali na vedomie článok 2 bod 2 a článok 6 smernice [2003/4]. Tieto ustanovenia umožňujú členským štátom [Európskej únie] vo výnimočných prípadoch a za prísne vymedzených podmienok vylúčiť určité inštitúcie a orgány z pravidiel o procese preskúmavania vo vzťahu k rozhodnutiam o požiadavkách na informácie [rozhodnutiam o žiadostiach o informácie –
neoficiálny preklad
].
…“
Odôvodnenia 1, 5, 11 a 16 smernice 2003/4 stanovujú:
„(1)
Zvýšený prístup verejnosti k informáciám o životnom prostredí a šírenie takých informácií prispieva k zlepšovaniu povedomia o záležitostiach životného prostredia, voľnej výmene názorov, účinnejšej účasti verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia a prípadne aj k lepšiemu životnému prostrediu.
…
(5)
… Ustanovenia práva Spoločenstva musia byť v súlade s [Aarhuským dohovorom] vzhľadom na jeho uzavretie Európskym spoločenstvom.
…
(11)
Na naplnenie zásady článku 6 zmluvy, aby požiadavky ochrany životného prostredia boli začlenené do definície a vykonávania politík a činností spoločenstva, by sa mala definícia verejných orgánov rozšíriť tak, aby zahrňovala vládu alebo inú verejnú správu na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni bez ohľadu na osobitné právomoci v oblasti životného prostredia. Definícia by sa mala podobne rozšíriť, aby zahrňovala aj iné osoby alebo orgány vykonávajúce funkcie verejnej správy vo vzťahu k životnému prostrediu podľa národného práva, ako aj iné, im podriadené osoby alebo orgány, ktoré majú verejné právomoci alebo funkcie vo vzťahu k životnému prostrediu.
…
(16)
Právo na informácie znamená, že zverejňovanie informácií by malo byť všeobecným pravidlom a verejné orgány by mali byť oprávnené odmietnuť požiadavku na informácie o životnom prostredí v osobitných a jednoznačne definovaných prípadoch. …“
Článok 2 bod 2 prvý odsek smernice 2003/4 definuje pojem „verejný orgán [orgán verejnej moci –
neoficiálny preklad
]“ takto:
„‚Verejný orgán [orgán verejnej moci –
neoficiálny preklad
]‘ je:
a)
vláda alebo iná verejná administratíva [iný orgán verejnej správy –
neoficiálny preklad
] vrátane verejných poradných orgánov na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni;
…“
Článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 stanovuje:
„Členské štáty môžu ustanoviť, že táto definícia sa nevzťahuje na orgány alebo inštitúcie, keď konajú s právomocou… zákonodarcu. …“
Nemecká právna úprava
Článok 80 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) stanovuje:
„1.   Zákon môže splnomocniť spolkovú vládu, spolkového ministra alebo vlády spolkových krajín (Länder) na vydanie vykonávacích predpisov. Tento zákon musí stanoviť obsah, cieľ a rozsah udeleného splnomocnenia. Vykonávací predpis musí uvádzať svoj právny základ. Pokiaľ zákon stanovuje, že splnomocnenie možno ďalej delegovať, na takéto delegovanie splnomocnenia sa vyžaduje vykonávací predpis.
2.   Pokiaľ spolkový zákon nestanoví inak, Spolková rada (Bundesrat) musí vysloviť súhlas s vykonávacími predpismi vydávanými spolkovou vládou alebo spolkovým ministrom…, ktoré sú prijímané na základe spolkových zákonov podliehajúcich súhlasu Spolkovej rady alebo ich vykonávanie vykonávajú spolkové krajiny na základe delegácie od spolkového štátu alebo na základe vlastnej právomoci.
3.   Spolková rada môže predkladať spolkovej vláde návrhy na vydanie vykonávacích predpisov, ktoré si vyžadujú jej súhlas.
4.   Ak sú vlády spolkových krajín splnomocnené na vydanie vykonávacieho predpisu spolkovým zákonom alebo na základe spolkových zákonov, môžu spolkové krajiny prijať aj zákon.“
Zákon o prístupe k informáciám o životnom prostredí (Umweltinformationsgesetz) z 22. decembra 2004 (BGBl. 2004 I, s. 3704), ktorým bola do nemeckého práva prebratá smernica 2003/4, v § 2 ods. 1 stanovuje:
„Správnymi orgánmi povinnými poskytnúť informácie sú:
1.   Vláda a iné orgány verejnej správy… Medzi orgány verejnej správy povinné poskytnúť informácie nepatria:
a)
najvyššie spolkové orgány, pokiaľ vykonávajú zákonodarnú moc alebo sa zúčastňujú na vydávaní vykonávacích predpisov…“
Zákon o označovaní energetickej spotreby štítkami (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) z 30. januára 2002 (BGBl. 2002 I, s. 570) v znení uplatniteľnom na konanie vo veci samej vo svojom § 1 oprávňuje Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie na vydávanie vykonávacích predpisov takto:
„1.   Na účely zníženia spotreby energie a iných dôležitých zdrojov, zníženia emisií CO
, ako aj informovania spotrebiteľov v tejto súvislosti Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie môže vykonávacím predpisom so súhlasom Spolkovej rady:
(1)
stanoviť povinnosť, že na zariadeniach, súčastiach zariadení, ako aj na motorových vozidlách sa uvedú informácie o spotrebe energie a iných významných zdrojov, o emisiách CO
, ako aj doplnkové informácie (označovanie štítkami);
(2)
stanoviť maximálne prípustné prahové hodnoty spotreby energie zariadeniami (prahové hodnoty spotreby);
…
3.   Vykonávacie predpisy uvedené v odsekoch 1 a 2 sa môžu uplatniť najmä:
(1)
na príslušné typy zariadení a vozidiel;
…
(3)
pokiaľ ide o motorové vozidlá: na obsah a formu označovania štítkami, napríklad:
…
(4)
na uplatniteľné normy a spôsoby merania;
(5)
na určenie úradov a orgánov, ktoré sú príslušné, a na vymedzenie ich právomocí;
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Deutsche Umwelthilfe eV je združenie na ochranu životného prostredia a spotrebiteľov.
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie svojím rozhodnutím z 27. októbra 2010 odmietlo vyhovieť žiadosti tohto združenia o predloženie informácií, ktoré sa nachádzali v korešpondencii tohto ministerstva so zástupcami nemeckého automobilového priemyslu v rámci konzultácií predchádzajúcich prijatiu právnej úpravy týkajúcej sa označovania energetickej spotreby štítkami. Uvedené ministerstvo sa v tomto ohľade odvolávalo na ustanovenia zákona o prístupe k informáciám o životnom prostredí z 22. decembra 2004, ktorý zbavuje orgány verejnej správy povinnosti poskytovať informácie o životnom prostredí, ak sa podieľajú na príprave vykonávacieho predpisu.
Vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje o žalobe o neplatnosť podanej proti tomuto zamietavému rozhodnutiu, sa zaoberá otázkou zlučiteľnosti tohto zákona so smernicou 2003/4 a konkrétne sa pýta, či sa článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta tejto smernice v rozsahu, v akom sa týka orgánov verejnej moci, keď konajú s právomocou zákonodarcu, môže použiť na orgány verejnej moci, keď pôsobia pri príprave a prijímaní takého vykonávacieho predpisu ako vo veci samej.
Ak je to možné, vnútroštátny súd sa ďalej pýta, či sa táto výnimka môže uplatňovať aj vtedy, keď sa proces prípravy predmetného aktu už skončil.
Za týchto podmienok Verwaltungsgericht Berlin rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 2 [bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4/ES] vykladať v tom zmysle, že o konanie s právomocou zákonodarcu ide aj v prípade činnosti orgánov a inštitúcií, ktorá súvisí s legislatívnou činnosťou výkonnej moci na základe splnomocnenia v podobe parlamentného zákona?
2.
V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: Sú také orgány a inštitúcie vylúčené z pojmu ‚orgán verejnej moci‘ trvalo, alebo len do ukončenia legislatívneho procesu?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 vykladať v tom zmysle, že možnosť, ktorú toto ustanovenie priznáva členským štátom, aby za orgány verejnej moci, ktoré sú povinné sprístupňovať im dostupné informácie o životnom prostredí, nepovažovali „orgány alebo inštitúcie, keď konajú s právomocou… zákonodarcu“, sa môže vzťahovať na ministerstvá, pokiaľ pripravujú a prijímajú normatívne predpisy na základe zákonného splnomocnenia.
Na úvod treba pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že toto ustanovenie sa môže vzťahovať na ministerstvá, keď sa zúčastňujú na zákonodarnom procese v pravom zmysle slova. Nerozhodoval však o otázke, či sa toto ustanovenie môže vzťahovať aj na ministerstvá, ak sa zúčastňujú na procese, ktorý môže viesť k prijatiu normy nižšej právnej sily než zákon (rozsudok zo 14. februára 2012, Flachglas Torgau, C-204/09, body 34 a 51).
V tejto súvislosti treba spresniť, že vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť, či to platí v prípade noriem, o ktoré ide vo veci samej.
Aby bolo možné určiť, či sa článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 vzťahuje aj na ministerstvá, keď sa podieľajú na procese, ktorý by mohol viesť k prijatiu normy nižšej právnej sily než zákon, treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že tak z potreby jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje nijaký výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, v zásade vyžaduje v celej Európskej únii autonómny a jednotný výklad, ktorý musí zohľadňovať kontext tohto ustanovenia a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou (pozri rozsudok Flachglas Torgau, už citovaný, bod 37).
Okrem toho článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4, ktorý umožňuje členským štátom odchýliť sa od všeobecného režimu stanoveného touto smernicou, nemožno vykladať spôsobom, ktorý by rozširoval jeho účinky nad rámec toho, čo je nevyhnutné na zabezpečenie ochrany záujmov, ktoré zaručuje, a rozsah výnimiek, ktoré stanovuje, sa musí určiť s prihliadnutím na ciele tejto smernice (rozsudok Flachglas Torgau, už citovaný, bod 38).
V tejto súvislosti z bodu 43 už citovaného rozsudku Flachglas Torgau vyplýva, že cieľom výnimky podľa článku 2 bodu 2 druhého odseku prvej vety smernice 2003/4 je umožniť členským štátom, aby stanovili pravidlá spôsobilé zabezpečiť riadny priebeh procesu prijímania zákonov pri zohľadnení skutočnosti, že informovanie občanov v rámci zákonodarného procesu je v jednotlivých členských štátoch zvyčajne zabezpečené dostatočným spôsobom.
Súdny dvor tiež spresnil, že vzhľadom na rozdiely, ktoré môžu existovať medzi zákonodarnými procesmi členských štátov, je funkčný výklad pojmu „orgány alebo inštitúcie, keď konajú s právomocou zákonodarcu“ odôvodnený potrebou zabezpečiť jednotné uplatňovanie smernice 2003/4 v týchto štátoch (rozsudok Flachglas Torgau, už citovaný, bod 50).
Súdny dvor na základe toho dospel k záveru, že treba použiť funkčný výklad článku 2 bodu 2 druhého odseku prvej vety smernice 2003/4, podľa ktorého sa možnosť stanovená v tomto ustanovení môže vzťahovať na ministerstvá, pokiaľ sa zúčastňujú na zákonodarnom procese (rozsudok Flachglas Torgau, už citovaný, bod 51).
Napriek tomu dôvody, ktoré viedli Súdny dvor k prijatiu takéhoto výkladu, nemôžu
a priori
odôvodniť extenzívny výklad pojmu „s právomocou zákonodarcu“, podľa ktorého by sa článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 vzťahoval na všetky procesy, ktoré umožňujú prípravu všeobecných a abstraktných noriem, vrátane noriem nižšej právnej sily než zákon.
Kým otázka položená v rámci už citovaného rozsudku Flachglas Torgau sa týkala určenia orgánov a inštitúcií konajúcich v rámci procesu, o ktorého zákonodarnej povahe nebolo pochýb, v konaní vo veci samej je nastolená práve odlišná otázka, teda či sa článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 môže týkať aj iných procesov.
V dôsledku toho treba konštatovať, že tak znenie článku 2 bodu 2 druhého odseku prvej vety smernice 2003/4, ako aj cieľ sledovaný Aarhuským dohovorom a touto smernicou, ktorým je zaručiť právo na prístup k informáciám o životnom prostredí, ktoré majú orgány verejnej moci, a zabezpečiť, aby sa tieto informácie z úradnej moci postupne sprístupňovali verejnosti a verejne sa šírili (rozsudok Flachglas Torgau, bod 39), vedú k použitiu reštriktívneho výkladu, podľa ktorého sa článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 vzťahuje iba na procesy, ktoré môžu viesť k prijatiu zákona alebo normy rovnakej právnej sily.
Práve špecifickosť zákonodarného procesu a jeho charakteristické črty totiž odôvodňujú osobitný režim aktov prijatých pri konaní s právomocou zákonodarcu s ohľadom na právo na informácie, ako je upravené v Aarhuskom dohovore a smernici 2003/4.
Z toho vyplýva, že povaha predmetného aktu a najmä skutočnosť, že ide o všeobecne platný akt, nemôže sama osebe zbaviť orgán, ktorý akt prijíma, povinnosti poskytnúť informácie, ktorá vyplýva z tejto smernice.
So zreteľom na ciele tejto smernice jedine riadny priebeh procesu prijímania zákonov a charakteristické črty zákonodarného procesu, v ktorom je obvykle zabezpečené dostatočné informovanie verejnosti, sú dôvodmi, aby od povinnosti poskytnúť informácie stanovenej touto smernicou boli oslobodené len orgány konajúce s právomocou zákonodarcu alebo tie, ktoré sa do tohto procesu zapájajú.
Tento výklad potvrdzuje aj znenie a štruktúra Aarhuského dohovoru, ktorý sa musí zohľadniť pri výklade smernice 2003/4 (pozri analogicky rozsudok z 12. mája 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09, Zb. s. I-3673
, bod 41).
Daný dohovor totiž odlišuje režim zákonodarných aktov od režimu vykonávacích aktov. Hoci článok 2 ods. 2 druhá veta tohto dohovoru zmluvným štátom umožňuje, aby zamietli prístup k dokumentom, ktoré majú orgány verejnej moci, keď vykonávajú „zákonodarnú moc“, jeho článok 8 im ukladá, aby podporovali účinnú účasť verejnosti počas „prípravy vykonávacích predpisov“.
Toto obmedzenie možnosti uplatniť výnimku stanovenú v článku 2 bode 2 druhom odseku prvej vete smernice 2003/4 sa však použije bez toho, aby bola dotknutá možnosť danej inštitúcie alebo orgánu zamietnuť odovzdanie informácií o životnom prostredí z iných dôvodov, a najmä sa prípadne opierať o niektorú z výnimiek stanovených v článku 4 tejto smernice.
Keďže v práve Únie nie je spresnené, čo sa na účely uplatnenia článku 2 bodu 2 druhého odseku prvej vety smernice 2003/4 považuje za zákon alebo normu rovnakej právnej sily, treba ďalej dodať, že toto posúdenie závisí od práva členských štátov, pod podmienkou, že nebude spochybnený potrebný účinok tejto smernice.
Z toho vyplýva, že na prvú otázku treba odpovedať tak, že článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice 2003/4 sa má vykladať v tom zmysle, že možnosť, ktorú toto ustanovenie priznáva členským štátom, aby za orgány verejnej moci, ktoré sú povinné sprístupňovať im dostupné informácie o životnom prostredí, nepovažovali „orgány alebo inštitúcie, keď konajú s právomocou… zákonodarcu“, sa nemôže vzťahovať na ministerstvá, pokiaľ pripravujú a prijímajú normatívne predpisy nižšej právnej sily než zákon.
O druhej otázke
Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

Článok 2 bod 2 druhý odsek prvá veta smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS, sa má vykladať v tom zmysle, že možnosť, ktorú toto ustanovenie priznáva členským štátom, aby za orgány verejnej moci, ktoré sú povinné sprístupňovať im dostupné informácie o životnom prostredí, nepovažovali „orgány alebo inštitúcie, keď konajú s právomocou… zákonodarcu“, sa nemôže vzťahovať na ministerstvá, pokiaľ pripravujú a prijímajú normatívne predpisy nižšej právnej sily než zákon.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.