CELEX: 62012CJ0095
Неизпълнение на задължения от държава членка
Решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължения
Национална правна уредба, предвиждаща блокиращо малцинство от 20 % при приемане на някои решения от акционерите на Volkswagen AG

С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда:
—
да приеме за установено, че като не е приела всички мерки, необходими за изпълнението на Решение от 23 октомври 2007 г. по дело Комисия/Германия (
C-112/05, Сборник, стр. I-8995
) относно несъвместимостта на някои разпоредби от Закона от 21 юли 1960 г. за приватизация на дяловете от дружеството с ограничена отговорност Volkswagenwerk (Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand) (BGBl. 1960 I, бр. 39, стр. 585 и BGBl 1960 III, стр. 641-1-1, наричан по-нататък „Законът VW“) с правото на Съюза, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС,
—
да разпореди на Федерална република Германия да заплати на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 282725,10 EUR за всеки ден забава на изпълнението на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, считано от датата на произнасяне на решението по настоящото дело до датата на изпълнението на посоченото Решение по дело Комисия/Германия,
—
да разпореди на Федерална република Германия да заплати еднократно на Комисията сума, която се получава при умножаването на дневна сума от 31114,72 EUR по броя на дните, през които е продължило нарушението, от деня на произнасяне на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия до деня на постановяване на решението по настоящото дело или до деня, в който тази държава членка е преустановила нарушението, и
—
да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
Обстоятелствата, предхождащи спора, и Решение по дело Комисия/Германия
При приемането на Закона VW през 1960 г. германската федерална държава и провинция Долна Саксония са били двамата основни акционери на Volkswagenwerk GmbH (наричано по-нататък „Volkswagen“), като всяка е притежавала по 20 % от капитала му. Въз основа на този закон Volkswagen, което е било дружество с ограничена отговорност, се преобразува в акционерно дружество.
Впоследствие германската федерална държава се освобождава от дяловете си в капитала на това дружество, докато провинция Долна Саксония продължава да има участие в капитала от порядъка на 20 %.
Член 2, параграф 1 от Закона VW, в неговата редакция отпреди постановяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, предвижда, че когато акционер притежава акции, чиято номинална стойност надвишава една пета от дружествения капитал, правото му на глас се ограничава до броя гласове, който осигуряват акции с номинална стойност, равна на една пета от дружествения капитал.
Член 4 от посочения закон, озаглавен „Устав на дружеството“, в неговата редакция отпреди постановяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, има следното съдържание:
„1.   Федерална република Германия и провинция Долна Саксония имат право да назначават по двама членове на надзорния съвет, докато притежават акции в дружеството.
[…]
3.   Решенията на общото събрание, при приемането на които съгласно Закона за акционерните дружества е необходимо да бъде представляван три четвърти от дружествения капитал, се приемат с мнозинство от повече от четири пети от представлявания към момента на това приемане дружествен капитал“.
В точка 1 от диспозитива на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия Съдът постановява:
„Като запазва в сила член 4, параграф 1, както и член 2, параграф 1, във връзка с член 4, параграф 3 от Закона [VW], Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 56, параграф 1 ЕО“.
След постановяване на това решение Федерална република Германия приема Закона от 8 декември 2008 г. за изменение на Закона за приватизация на дяловете от дружеството с ограничена отговорност Volkswagenwerk (Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand) (по-нататък наричан „Закон за изменение на Закона VW“), който е обнародван в Bundesgesetzblatt на 10 декември 2008 г. (BGBl 2008 I, бр. 56, стр. 2369) и влиза в сила на 11 декември 2008 г.
С този закон са отменени по-конкретно член 2 и член 4, параграф 1 от Закона VW. Той обаче не внася никакви изменения в член 4, параграф 3 от Закона VW.
Досъдебната процедура
С писмо от 24 декември 2007 г. Комисията иска от Федерална република Германия да я уведоми за мерките, които е взела или смята да вземе, за да се съобрази с посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия.
С писмо от 6 март 2008 г. тази държава членка отговаря, че федералният министър на правосъдието е изготвил законопроект, с който да бъде изпълнено това решение, и че съответните служби съгласуват този проект.
На 5 юни 2008 г. Комисията изпраща на посочената държава членка официално уведомително писмо, с което я приканва да представи становището си в срок от 2 месеца.
В същия ден Федерална република Германия предава на Комисията одобрения от Министерския съвет законопроект, чиято цел е да бъде изпълнено посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, като уточнява, че скоро ще започне законодателната процедура.
На 1 декември 2008 г. Комисията изпраща на Федерална република Германия мотивирано становище, в което я приканва в срок от 2 месеца, считано от получаване на същото, да приеме необходимите за изпълнение на това решение мерки.
Комисията отбелязва също, че макар действително в законопроекта, чиято цел e да бъде изпълнено посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, да е предвидена отмяната на член 2, параграф 1 и на член 4, параграф 1 от Закона VW, този проект оставя в сила член 4, параграф 3 от същия закон. Тази институция добавя, че не ѝ е предоставена никаква информация относно измененията на частите от устава на Volkswagen, в които са отразени оспорваните разпоредби на Закона VW.
На 10 декември 2008 г. е обнародван Законът за изменение на Закона VW, чието съдържание по същество е идентично със съдържанието на законопроекта.
С писмо от 17 декември 2008 г. Федерална република Германия отправя до Комисията предложение да бъде подадена до Съда съвместна молба за тълкуване на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия въз основа на член 43 от Статута на Съда на Европейския съюз и на член 102 от неговия процедурен правилник.
Тъй като Комисията не предприема действия във връзка с това предложение, с писмо от 29 януари 2009 г. Федерална република Германия отговаря на мотивираното становище, като посочва, че след влизането в сила на Закона за изменение на Закона VW тя смята, че е изпълнила изцяло посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия.
На 21 февруари 2012 г. Комисията предявява настоящия иск, тъй като смята, че Федерална република Германия се е съобразила само частично с посоченото решение.
По иска
По твърдението за нарушение във връзка с устава на Volkswagen
Доводи на страните
Комисията смята, че за цялостното изпълнение на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия е необходимо изменение не само на Закона VW, но и на устава на Volkswagen. Наистина, в сегашния текст на този устав в член 25, параграф 2 все още се съдържала клауза относно намаленото блокиращо малцинство, която по същество била аналогична на предвидената в член 4, параграф 3 от Закона VW. Освен това клаузата за ограничаване на максималния брой гласове била премахната от посочения устав едва през септември 2009 г., т.е. девет месеца след отмяната на съответната разпоредба от Закона VW. В точка 26 от решението си Съдът обаче приел, че посочените по-горе клаузи от устава трябва да се разглеждат от гледна точка на свободното движение на капитали като национална мярка.
Във връзка с това Комисията припомня, че ако Съдът приеме, че държава членка не е изпълнила свое задължение, което произтича от договорите, в съответствие с член 260, параграф 1 ДФЕС тази държава е длъжна да „предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда“. Ето защо, тъй като чрез провинция Долна Саксония публичните власти били акционери във Volkswagen, в това си качество те имали не само възможност, но и задължение да предложат исканите изменения в устава на това дружество.
Федерална република Германия смята, че твърдението за нарушение, изведено от липсата на изменение на устава на Volkswagen, е недопустимо, тъй като уставът не бил предмет на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия. Наистина, в това решение Съдът разгледал само някои разпоредби на Закона VW.
Във всеки случай, при положение че Volkswagen било частно дружество, не могло Федерална република Германия да носи отговорност за действията и бездействията на това дружество, тъй като по силата на член 119, параграф 1, точка 5 от Закона от 6 септември 1965 г. за акционерните дружества (Aktiengesetz) (BGBl. 1965 I, стр. 1089), изменен със Закона от 27 април 1998 г. относно контрола и прозрачността на дейността на предприятията (Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich) (BGBl. 1998 I, стр. 786), само акционерите на такова дружество могат на общо събрание да внасят изменения в неговия устав.
Съображения на Съда
Предвиденото в член 260, параграф 2 ДФЕС производство трябва да се разглежда като специално съдебно производство за изпълнение на решенията на Съда, или с други думи, като изпълнителен способ (Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция,
C-304/02, Recueil, стр. I-6263
, точка 92). Следователно в рамките на това производство могат да бъдат разглеждани само онези неизпълнения на произтичащите от Договора задължения на държавата членка, които Съдът въз основа на член 258 ДФЕС е приел за основателни (Решение от 10 септември 2009 г. по дело Комисия/Португалия,
C-457/07, Сборник, стр. I-8091
, точка 47).
В посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия обаче Съдът изобщо не е разгледал въпроса дали уставът на Volkswagen е в основата на неизпълнение на задълженията, които Федерална република Германия има по силата на Договора за функционирането на ЕС. Предмет на делото, по което е постановено това решение, всъщност е единствено съвместимостта на някои разпоредби от Закона VW с посочения договор.
Обратно на това, което твърди Комисията, в точка 26 от това решение Съдът не приема, че самият устав на Volkswagen трябва да се разглежда като национална мярка, а че „ако се предположи […], че Законът VW единствено възпроизвежда споразумение, което трябва […] да се окачестви като договор от частноправен характер, следва да се отбележи, че това споразумение може да се счита за национална мярка по отношение на свободното движение на капитали дори само поради обстоятелството, че е било предмет на закон“.
Поради това твърдението за нарушение, изведено от липсата на изменение на устава на Volkswagen, трябва да се отхвърли като недопустимо.
По твърдението за нарушение във връзка със Закона VW
Доводи на страните
Според Комисията от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия следва, че намаляването на блокиращото малцинство, произтичащо от член 4, параграф 3 от Закона VW, представлява самостоятелно нарушение на член 63, параграф 1 ДФЕС. Този извод се потвърждавал от няколко свързани с това решение обстоятелства, сред които по-конкретно:
—
фактът, че от една страна, Комисията се е позовала на три отделни твърдения за нарушение, едното от които се отнася до намаляването на блокиращото малцинство, наложено с член 4, параграф 3 от Закона VW, и от друга страна, че нито едно от тези твърдения за нарушение не било отхвърлено от Съда, както се установявало от точка 81 от това решение,
—
осъждането на Федерална република Германия да заплати всички съдебни разноски показвало, че искът на Комисията е уважен за всички твърдения за нарушение, изведени от нарушение на член 63, параграф 1 ДФЕС. Причината за направената в точка 83 от същото решение констатация, че тази държава членка е загубила делото „в основната му част“, поради което е осъдена да заплати съдебните разноски, е по-скоро отхвърлянето на иска в частта, в която като основание на същия се сочело и нарушение на свободата на установяване, прогласена в член 49 ДФЕС,
—
от точки 48 и 50 от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, от които се установявало, че само по себе си намаляването на блокиращото малцинство осигурява на публичноправните субекти, акционери на Volkswagen, възможност да упражняват съществено влияние върху това дружество, без да правят необходимите съгласно общото право на търговските дружества инвестиции,
—
точка 51 от това решение, като посочва, че ограничаването на правата на глас „допълва“ правната уредба, въведена с намаляването на прага на блокиращото малцинство, Съдът приел, че сама по себе си тази правна уредба позволява на посочените публичноправни субекти с такъв намален размер на инвестициите да упражняват съществено влияние върху решенията на това дружество, и
—
използването в точка 54 от посоченото решение на думата „ограничени[я]“ в множествено число, както и на съюза „и“ вместо на израза „във връзка с“, за да се свържат член 2, параграф 1 и член 4, параграф 3 от Закона VW, въз основа на което Комисията заключава, че тези две разпоредби представляват две отделни, независещи едно от друго ограничения.
Впрочем от съвместния прочит на точки 40, 41, 51, 52 и 72—81 от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия следвало че ограничаването на правата на глас, предвидено в член 2, параграф 1 от Закона VW, само по себе си също е необосновано ограничение на свободното движение на капитали. Следователно нищо в това решение не позволявало да се приеме, че Федерална република Германия е могла да избира свободно коя от двете разпоредби е следвало да отмени, за да изпълни споменатото решение.
Що се отнася до диспозитива на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, Комисията смята, че той трябва да се тълкува в светлината на мотивите на това решение, а именно на изложените по-горе обстоятелства и доводи.
Федерална република Германия смята, че от точка 1 от диспозитива на това решение ясно следва, че установеното от Съда нарушение на член 63, параграф 1 ДФЕС е следствие от член 2, параграф 1 от Закона VW „в съчетание с“ член 4, параграф 3 от този закон. Следователно установеното в същото решение нарушение произтичало единствено от взаимодействието между, от една страна, разпоредбата относно ограничаването на правата на глас, а именно член 2, параграф 1 от Закона VW, и от друга страна, разпоредбата относно намаленото блокиращо малцинство, а именно член 4, параграф 3 от Закона VW.
Този извод се потвърждавал по-конкретно от точки 30, 43, 51, 54, 56 и 78 от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия.
Фактът, че Федерална република Германия била осъдена да заплати съдебните разноски, нямал значение, след като, както се установявало от точка 83 от това решение, осъждането се основавало на констатацията, че тази държава членка е загубила делото „в основната му част“.
Съображения на Съда
По силата на член 260, параграф 1 ДФЕС, ако Съдът установи, че държава членка не е изпълнила свое задължение, което произтича от Договорите, тази държава членка е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда.
След постановяването на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия и в определения за това срок в мотивираното становище, издадено от Комисията в рамките на настоящото производство, Федерална република Германия отменя член 2, параграф 1 и член 4, параграф 1 от Закона VW. Тя обаче оставя в сила член 4, параграф 3 от този закон.
При това положение следва да се прецени дали по силата на член 260, параграф 1 ДФЕС, за да изпълни изцяло посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, тази държава членка е длъжна също и да отмени или да измени последната посочена разпоредба на Закона VW.
Това би било така, ако в посоченото решение Съдът беше установил самостоятелно неизпълнение на задължения, произтичащо от член 4, параграф 3 от Закона VW.
В това отношение особено значение има диспозитивът на посоченото решение, в който е описано установеното от Съда неизпълнение на задължения. В точка 1 от този диспозитив Съдът не възприема изложеното в исковата молба становище на Комисията по този въпрос и приема, че „като [ е оставила] в сила член 4, параграф 1, [както] и член 2, параграф 1 във връзка с член 4, параграф 3 от Закона [VW], Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член [63, параграф 1 ДФЕС]“.
Като използва съюза „както и“ и израза „във връзка с“, Съдът разграничава, от една страна, неизпълнението, произтичащо от член 4, параграф 1 от Закона VW, и от друга страна, неизпълнението, произтичащо от приложението на член 2, параграф 1 във връзка с член 4, параграф 3 от този закон.
Така, за разлика от неизпълнението, произтичащо от член 4, параграф 1 от Закона VW, Съдът не установява наличие на неизпълнение, произтичащо от член 4, параграф 3 от този закон при самостоятелното му прилагане, а установява наличие на неизпълнение само когато той се прилага във връзка с член 2, параграф 1 от Закона VW.
Този извод се потвърждава от мотивите на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия, в светлината на които трябва да се тълкува неговият диспозитив (вж. Решение от 16 март 1978 г. по дело Bosch,
135/77, Recueil, стр. 855
, точка 4 и Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Люксембург,
C-526/08, Сборник, стр. I-6151
, точка 29).
В това отношение, първо, от точка 30 от посоченото решение се установява, че Съдът е решил да разгледа заедно твърденията за нарушение, изведени от несъвместимостта на член 2, параграф 1 и на член 4, параграф 3 от Закона VW с член 63, параграф 1 ДФЕС, не само поради доводите на страните, но също и поради „кумулативните последици на [тези] две[…] разпоредби“.
Второ, в точка 43 от същото решение Съдът подчертава, че следва да се разгледат последиците от предвиденото в член 2, параграф 1 от Закона VW ограничаване на правата на глас „във връзка с предвиденото в [член 4, параграф 3 от този] закон изискване“.
Трето, след като в точка 50 от посоченото решение приема, че член 4, параграф 3 от Закона VW създава инструмент, който позволява на публичноправните субекти с по-малки инвестиции в сравнение с изискваните от общия правен режим на дружествата да запазят блокиращо малцинство, което им дава възможност да се противопоставят на важни решения, в точка 51 от това решение Съдът отбелязва, че като ограничава правата на глас също до 20 %, член 2, параграф 1 от Закона VW „допълва правната уредба, която дава на посочените публичноправни субекти възможността да упражняват значително влияние с по-малък размер на инвестициите“.
Четвърто, в точка 56 от същото решение Съдът приема, че „разпоредбите на член 2, параграф 1 и член 4, параграф 3 от Закона VW, разглеждани заедно, представляват ограничение върху движението на капитали по смисъла на член [63, параграф 1 ДФЕС]“. Този извод контрастира с направения в точка 68 от посоченото решение, където Съдът приема, че член 4, параграф 1 от Закона VW „представлява ограничение на движението на капитали по смисъла на член [63, параграф 1 ДФЕС]“.
По този начин мотивите на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия потвърждават направения въз основа на точка 1 от диспозитива на това решение извод, че установеното от Съда неизпълнение не произтича от член 4, параграф 3 от този закон, разгледан самостоятелно, а единствено от съчетанието на тази разпоредба с разпоредбата на член 2, параграф 1 от Закона VW.
Нито един от доводите, изтъкнати от Комисията, не може да постави под съмнение този извод.
Първо, направеното от Комисията тълкуване на точки 48 и 50 от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия се основава на частичен прочит на това решение, при който не са взети предвид неразривната връзка между отделните части на това решение, нито мотивите му в тяхната цялост и последователност. Наистина, като отбелязва в точка 50 от това решение, че член 4, параграф 3 от Закона VW „създава инструмент, който позволява на публичноправните субекти с по-малки инвестиции в сравнение с изискваните от общия правен режим на дружествата да запазят блокиращо малцинство, което да им даде възможност да се противопоставят на важни решения“, Съдът изобщо не се произнася по въпроса дали сама по себе си тази разпоредба нарушава член 63, параграф 1 ДФЕС, обратно на това, което като че ли смята Комисията. Впрочем тази точка се вписва в логиката на разсъждение, очертана в предходните точки от това решение, в които Съдът уточнява, по-конкретно в точки 30 и 43, че следва член 2, параграф 1 от Закона VW да се разглежда „във връзка с“ член 4, параграф 3 от този закон, именно поради техните „кумулативни последици“. Колкото до точка 48 от това решение, на която Комисията също се позовава, достатъчно е да се отбележи, че тя съдържа само изцяло фактическата констатация, че „при приемането на Закона VW през 1960 г. федералната държава и провинция Долна Саксония са били двамата основни акционери на наскоро приватизираното дружество Volkswagen, като всяка е притежавала по 20 % от капитала му“.
Второ, точка 51 посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия също трябва да се тълкува в светлината на останалата част от текста му. Така, като отбелязва, че ограничаването на правата на глас „допълва“ правната уредба, която дава на посочените публичноправни субекти възможността с по-малък размер на инвестициите да упражняват значително влияние при взимане на решенията от Volkswagen, Съдът набляга на факта, че разпоредбите на член 2, параграф 1 и на член 4, параграф 3 от Закона VW се допълват взаимно, а не на последиците от самостоятелното прилагане на втората разпоредба, обратно на това, което поддържа Комисията.
Трето, тази институция не би могла само въз основа на използването в точка 54 от това решение на думата „ограничения“ в множествено число или на съюза „и“ да заключи, че и двете разпоредби, член 2, параграф 1 и член 4, параграф 3 от Закона VW, представляват две самостоятелни ограничения на свободното движение на капитали. Наистина, в същата точка Съдът отбелязва, че тези две разпоредби създават „инструмент“, с който може да се ограничи възможността на лицата, които чрез преки инвестиции искат да участват в дружеството с цел установяване или поддържане на трайни и преки икономически връзки с него, позволяващи ефективното участие в неговото управление или контрол. Освен това в точка 56 от същото решение Съдът стига до извода, че разпоредбите на член 2, параграф 1 и член 4, параграф 3 от Закона VW „разглеждани заедно, представляват ограничение върху движението на капитали по смисъла на член 56, параграф 1 ЕО“.
Четвърто, независимо че в точка 81 от посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Германия Съдът наистина уважава посочените от Комисията твърдения за нарушение, изведени от нарушение на член 63, параграф 1 ДФЕС, при липса на изрично указание в обратен смисъл, това обстоятелство не би могло да се приравни на констатация на Съда, че сам по себе си член 4, параграф 3 от Закона VW представлява ограничение на свободното движение на капитали.
Пето, фактът, че Съдът е осъдил Федерална република Германия да заплати всички съдебни разноски, също не може да се използва в подкрепа на защитаваното от Комисията становище. Както се установява от точка 83 от това решение, това осъждане се основава на констатацията, че тази държава членка е загубила делото „в основната му част“.
Следователно, като е отменила, от една страна, член 4, параграф 1, от Закона VW, и от друга страна, член 2, параграф 1 от този закон, като по този начин е премахнала съчетанието между втората посочена разпоредба и разпоредбата на член 4, параграф 3 от същия, Федерална република Германия е изпълнила в определения срок задълженията си по член 260, параграф 1 ДФЕС.
Следователно това твърдение за нарушение следва да се отхвърли, а поради това и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
По смисъла на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Федерална република Германия е направила искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля иска.

2)
Осъжда Комисията да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.