CELEX: 62010CJ0502
Direktiivi 2003/109/EY
Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asema
Soveltamisala
3 artiklan 2 kohdan e alakohta
Tarkoituksella rajoitettuun lupaan perustuva oleskelu

Ennakkoratkaisupyyntö koskee pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (
EUVL 2004, L 16, s. 44
) 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Staatssecretaris van Justitie (oikeusministeriön valtiosihteeri, jäljempänä Staatssecretaris) ja Mangat Singh ja joka koskee sitä, että tämän hakemus pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvan saamiseksi on hylätty.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2003/109 johdanto-osan 2, 4, 6 ja 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Eurooppa-neuvosto julisti Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 pidetyssä erityiskokouksessaan, että kolmansien maiden kansalaisten oikeusasemaa olisi lähennettävä vastaamaan jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusasemaa ja että henkilölle, joka on laillisesti oleskellut jäsenvaltiossa tietyn, myöhemmin määriteltävän ajan ja jolla on pitkäaikainen oleskelulupa, olisi annettava kyseisessä jäsenvaltiossa yhdenmukaiset, mahdollisimman lähellä Euroopan unionin kansalaisten nauttimia oikeuksia olevat oikeudet.
– –
(4)
Jäsenvaltioihin pysyvästi asettautuneiden kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen edistää olennaisella tavalla taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, joka on yhteisön perustavoitteita, kuten [EY:n] perustamissopimuksessa todetaan.
– –
(6)
Tärkein peruste, jolla kolmannen maan kansalaiselle voidaan myöntää pitkään oleskelleen henkilön asema, olisi sen ajanjakson pituus, jonka hän on oleskellut jäsenvaltion alueella. Oleskelun on oltava laillista ja yhtäjaksoista, jotta henkilö voi osoittaa muodostaneensa siteet kyseiseen maahan. Olisi kuitenkin osoitettava tiettyä joustavuutta, jotta voidaan ottaa huomioon olosuhteet, joiden vuoksi henkilö saattaa joutua poistumaan alueelta väliaikaisesti.
– –
(12)
Pitkään oleskelleen henkilön asema voisi edistää tehokkaasti kolmannen maan kansalaisen kotoutumista asuinyhteiskuntaansa. Pitkään oleskelleiden henkilöiden olisi nautittava tasavertaista kohtelua jäsenvaltion kansalaisten kanssa monilla talous- ja yhteiskuntaelämän aloilla tässä direktiivissä määriteltyjen asiaa koskevien edellytysten mukaisesti.”
Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Asiasisältö”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä määritetään:
a)
edellytykset, joilla jäsenvaltio voi myöntää alueellaan laillisesti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman tai peruuttaa tällaisen aseman, ja tähän asemaan liittyvät oikeudet – –
– –”
Direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laillisesti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.
2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta kolmansien maiden kansalaisiin,
a)
jotka oleskelevat jäsenvaltiossa opiskelua tai ammatillista koulutusta varten;
b)
joille on myönnetty lupa oleskella jossakin jäsenvaltiossa tilapäisen suojelun perusteella tai jotka ovat hakeneet oleskelulupaa tällä perusteella ja odottavat asemaansa koskevaa päätöstä;
c)
joille on myönnetty lupa oleskella jossakin jäsenvaltiossa toissijaisen suojelun perusteella kansainvälisten velvoitteiden, kansallisen lainsäädännön tai jäsenvaltioiden käytännön mukaisesti tai jotka ovat hakeneet oleskelulupaa tällä perusteella ja odottavat asemaansa koskevaa päätöstä;
d)
jotka ovat pakolaisia tai ovat hakeneet pakolaisaseman tunnustamista ja joiden hakemuksesta ei ole vielä tehty lopullista päätöstä;
e)
jotka oleskelevat maassa pelkästään tilapäisesti esimerkiksi au pair -sopimuksella tai kausityöläisinä tai palvelujen tarjoajan toiseen maahan lähettäminä palkattuina työntekijöinä rajat ylittävän palvelujen tarjoamisen yhteydessä tai toimivat itse rajat ylittävien palvelujen tarjoajana, tai jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu;
f)
joiden oikeudellinen asema perustuu diplomaattisista suhteista vuonna 1961 tehtyyn Wienin yleissopimukseen, konsulisuhteista vuonna 1963 tehtyyn Wienin yleissopimukseen, erityisedustustoista vuonna 1969 tehtyyn New Yorkin yleissopimukseen tai valtioiden edustustoista yleisluontoisissa kansainvälisissä järjestöissä vuonna 1975 tehtyyn Wienin yleissopimukseen.”
Direktiivin 2003/109 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Oleskelun kesto”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot myöntävät pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet kyseisen jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan välittömästi ennen asiaa koskevan hakemuksen jättämistä.
2.   Laskettaessa 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa huomioon ei oteta ajanjaksoja, joina kolmannen maan kansalainen on oleskellut jäsenvaltion alueella 3 artiklan 2 kohdan e ja f alakohdassa mainituista syistä.
Laskettaessa 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, joissa kolmannen maan kansalainen on saanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaan oikeuttavan oleskeluoikeuden, huomioon voidaan ottaa vain puolet niistä ajanjaksoista, joina kyseinen kansalainen on oleskellut jäsenvaltion alueella opiskelua tai ammatillista koulutusta varten.
3.   Poissaolojaksot kyseisen jäsenvaltion alueelta eivät keskeytä 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa, ja ne otetaan huomioon kyseistä oleskelua laskettaessa, kun poissaolojaksot kestävät alle kuusi kuukautta yhtäjaksoisesti ja niiden kokonaiskesto on korkeintaan kymmenen kuukautta 1 kohdassa tarkoitettuna ajanjaksona.
Jäsenvaltiot voivat hyväksyä erityisiin tai poikkeuksellisiin, luonteeltaan tilapäisiin syihin perustuvissa tapauksissa ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, että ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua pidempi poissaolojakso ei keskeytä 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa. Kyseisissä tapauksissa jäsenvaltiot eivät ota huomioon kyseistä poissaolojaksoa laskettaessa 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa.
Toisesta alakohdasta poiketen jäsenvaltiot voivat ottaa 1 kohdassa tarkoitettua ajanjaksoa laskettaessa huomioon poissaolojaksot, jotka liittyvät työtehtävien vuoksi tapahtuvaan siirtoon rajat ylittävää palvelujen tarjoamista koskeva säännös mukaan luettuna.”
Direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen edellytykset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on vaadittava kolmannen maan kansalaista osoittamaan, että hänellä on sekä itselleen että huollettavinaan oleville perheenjäsenille:
a)
vakaat ja säännölliset varat, jotka riittävät hänen itsensä ja hänen perheenjäsentensä elättämiseen turvautumatta kyseisen jäsenvaltion sosiaali[huolto]järjestelmään. Jäsenvaltiot arvioivat kyseiset varat ottamalla huomioon niiden laadun ja säännöllisyyden, ja ne voivat ottaa huomioon palkkojen ja eläkkeiden vähimmäistason pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa koskevan hakemuksen esittämistä edeltävältä ajalta;
b)
sairausvakuutus, joka kattaa kaikki riskit, jotka kyseisessä jäsenvaltiossa yleensä on katettu tämän omien kansalaisten osalta.
2.   Jäsenvaltiot voivat vaatia, että kolmansien maiden kansalaiset täyttävät kansallisen lainsäädännön mukaiset kotouttamisedellytykset.”
Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kieltäytyä myöntämästä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.
Direktiivin 2003/109 7 artiklan, jonka otsikko on ”Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saaminen”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos 4 ja 5 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä henkilö muodosta 6 artiklassa tarkoitettua uhkaa, jäsenvaltion on myönnettävä kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema.”
Kansallinen oikeus
Direktiivi 2003/109 on pantu Alankomaissa täytäntöön ulkomaalaislain kokonaisuudistuksesta 23.11.2000 annetulla lailla (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet; Stb. 2000, nro 495), sellaisena kuin se on muutettuna 23.11.2006 annetulla lailla (Stb. 2006, nro 584; jäljempänä Vw 2000).
Vw 2000:n 14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Ministerillä on toimivalta
a.
hyväksyä, hylätä tai jättää tutkimatta hakemus määräaikaisen oleskeluluvan myöntämiseksi
– –
2.   Määräaikainen oleskelulupa myönnetään rajoituksin, jotka liittyvät tarkoitukseen, jota varten oleskelu on sallittu. Lupaan voidaan sisällyttää ehtoja. Rajoituksia ja ehtoja koskevia sääntöjä voidaan antaa yleisellä hallintotoimenpiteellä tai sellaisen nojalla.
3.   Määräaikainen oleskelulupa myönnetään enintään viideksi peräkkäiseksi vuodeksi. Yleisellä hallintotoimenpiteellä annetaan sääntöjä oleskeluluvan voimassaoloajasta ja oleskeluluvan voimassaoloajan jatkamisesta.”
Vw 2000:n 21 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”– – direktiivin 2003/109 – – 8 artiklan toisen kohdan mukaisesti hakemus 20 §:ssä tarkoitetun toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan myöntämiseksi tai muuttamiseksi voidaan hylätä vain, jos
a.
ulkomaalainen ei ole oleskellut laillisesti ja yhtäjaksoisesti viittä vuotta välittömästi ennen hakemusta [kyseisessä] 8 artiklassa tarkoitetulla tavalla
b.
ulkomaalaisella on a kohdassa tarkoitettuna ajanjaksona ollut joko luonteeltaan tilapäinen oleskeluoikeus tai tarkoituksella rajoitettu oleskeluoikeus tai oleskeluoikeus palvelujen tarjoajan työntekijänä rajat ylittävien palvelujen yhteydessä tai rajat ylittävien palvelujen tarjoajana
c.
ulkomaalainen on a kohdassa tarkoitettuna ajanjaksona oleskellut vähintään kuusi peräkkäistä kuukautta tai yhteensä vähintään kymmenen kuukautta Alankomaiden ulkopuolella
d.
ulkomaalaisella ei ole itsenäisesti ja pysyvästi riittävää toimeentuloa yksin tai yhdessä sen perheenjäsenen kanssa, jonka luona hän oleskelee
e.
ulkomaalainen on tuomittu lainvoimaisella tuomiolla rikoksesta, josta hän voi saada vähintään kolmen vuoden vankeusrangaistuksen, tai häneen on kohdistettu rikoslain (Wetboek van Strafrecht) 37 a §:ssä tarkoitettu toimenpide
f.
ulkomaalainen on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle
g.
ulkomaalaisella ei ole riittävää sairausvakuutusta itselleen ja huollettavinaan oleville perheenjäsenille
h.
ulkomaalainen on antanut virheellisiä tietoja tai on jättänyt ilmoittamatta tietoja, joiden seurauksena luvan myöntämistä, muuttamista tai sen voimassaolon jatkamista koskeva hakemus olisi hylätty
i.
ulkomaalainen oleskelee maassa laillisesti 8 §:n c tai d kohdassa tarkoitetulla tavalla tai odottaa 28 tai 33 §:ssä tarkoitettua lopullista päätöstä oleskeluluvan myöntämisestä tai sen voimassaoloajan jatkamisesta tai
j.
ulkomaalaisella on tai on ollut erityinen etuoikeusasema viiden vuoden aikana välittömästi ennen hakemusta
k.
ulkomaalainen ei ole läpäissyt kotouttamislain (Wet inburgering) 13 §:ssä tarkoitettua kotoutumiskoetta.”
Vw 2000:ssa tarkoitettu ulkomaalaisasetus (Vreemdelingenbesluit; Stb. 2000, nro 497) tuli voimaan 1.4.2001 (jäljempänä Vb 2000).
Vb 2000:n 3.5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   [Vw 2000:n] 14 §:ssä tarkoitettuun määräaikaiseen oleskelulupaan perustuva oleskeluoikeus on tilapäinen tai se ei ole tilapäinen.
2.   Oleskeluoikeus on tilapäinen, jos oleskelulupa myönnetään rajoituksella, joka liittyy johonkin seuraavista tilanteista:
a.
perheen muodostaminen tai perheen yhdistäminen sellaisen henkilön kanssa tai oleskelu adoptiota varten tai kasvattilapsena sellaisen henkilön luona, jolla on tilapäinen oleskeluoikeus tai [Vw 2000:n] 28 §:ssä tarkoitettu oleskelulupa
b.
adoptoitavien ulkomaalaisten lasten maahanpääsystä annetun lain (Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie) 11 §:ssä tarkoitetun sellaisen tutkinnan odottaminen, joka koskee adoptiohakemuksen tehneiden henkilöiden kelpoisuutta adoptiovanhemmiksi
c.
perhevierailu
d.
työskentely hengellisenä johtajana tai uskonnonopettajana, ellei oleskeluluvan haltija saa oleskeluoikeutta ETY–Turkki-assosiaationeuvoston assosiaatiopäätöksen 1/80 nojalla
e.
palkkatyön tai muun työn hakeminen ja työskentely palkkatyössä tai muussa työssä, ellei oleskeluluvan haltija saa oleskeluoikeutta ETY–Turkki-assosiaationeuvoston assosiaatiopäätöksen 1/80 nojalla
f.
palkkatyön hakeminen alankomaalaiselta alukselta tai mantereella sijaitsevasta kaivoslaitoksesta, ellei oleskeluluvan haltija saa oleskeluoikeutta ETY–Turkki-assosiaationeuvoston assosiaatiopäätöksen 1/80 nojalla
g.
tilanne, jossa odotetaan palkkatyön jatkumista tai siihen palaamista alankomaalaisella aluksella tai mantereella sijaitsevassa kaivoslaitoksessa, ellei oleskeluluvan haltija saa oleskeluoikeutta ETY–Turkki-assosiaationeuvoston assosiaatiopäätöksen 1/80 nojalla
h.
oleskelu harjoittelijana
i.
oleskelu sotilashenkilönä, jolla ei ole etuoikeusasemaa, tai siviilihenkilönä, jolla ei ole etuoikeusasemaa
j.
opiskelu
k.
opiskeluun valmistautuminen
l.
oleskelu au pair -henkilönä
m.
oleskelu vaihdon yhteydessä
n.
lääketieteellisen hoidon seuranta
o.
syytteen nostaminen ihmiskaupasta
p.
Alankomaiden kansalaisuudesta annetun lain (Rijkswet op het Nederlanderschap)17 §:ään perustuvan tutkinnan odottaminen
q.
oleskelu yksin maahan tulevana alaikäisenä ulkomaalaisena
r.
oleskelu ulkomaalaisena, joka ei voi lähteä Alankomaista sellaisten syiden takia, joille hän ei voi mitään, tai
s.
toiminta rajat ylittävien palvelujen tarjoamisen yhteydessä, kuten säädetään ulkomaalaisten työskentelystä annetun lain täytäntöönpanosta annetun asetuksen (Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen) 1 e §:ssä
t.
loman viettäminen Alankomaissa.
3.   Jos oleskelulupa myönnetään muulla kuin 2 momentissa mainitulla rajoituksella, oleskeluoikeus ei ole tilapäinen, ellei toisin ole päätetty oleskelulupaa myönnettäessä.”
Vb 2000:n 3.33 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rajoittamatta 3.31 §:n soveltamista [Vw 2000:n] 14 §:ssä tarkoitettu määräaikainen oleskelulupa, jolle on asetettu rajoitukseksi palkkatyö hengellisenä johtajana tai uskonnonopettajana, myönnetään ainoastaan, jos ulkomaalainen vakuuttaa kirjallisesti tietävänsä, että
a.
oleskelu sallitaan vain toimintaan hengellisenä johtajana tai uskonnonopettajana nimeltä mainittavan yhteisön hyväksi
b.
oleskelu voidaan sallia vain tämän toiminnan keston ajaksi
c.
hänen on toiminnan päätyttyä poistuttava Alankomaista ja
d.
hän ei saa Alankomaissa oleskellessaan harjoittaa muunlaista toimintaa.”
Ulkomaalaisia koskevassa yleiskirjeessä (Vreemdelingencirculaire, jäljempänä Vc 2000) ministeri kuvaa, miten hän käyttää Vw 2000:een ja Vb 2000:een perustuvaa toimivaltaansa.
Vc 2000:n B1/2.4 kohdassa todetaan seuraavaa:
”– –
Oleskeluoikeus, joka on luonteeltaan tilapäinen, luokitellaan tilapäiseksi oleskeluoikeudeksi. Sillä, onko oleskeluoikeus luonteeltaan tilapäinen vai ei, on merkitystä vain niin kauan kuin ulkomaalaisella on Vw [2000:n] 14 §:ssä tarkoitettu määräaikainen oleskelulupa. Tällainen oleskelulupa voi merkitä tilapäistä oleskeluoikeutta ja oleskeluoikeutta, joka ei ole tilapäinen. Oleskeluoikeuden tilapäisyydellä ei ole mitään tekemistä sen kanssa, että määräaikainen oleskelulupa myönnetään enintään viideksi vuodeksi. Oleskeluoikeuden tilapäisyys ei myöskään johdu siitä, että oleskelulupa myönnetään aina jollakin rajoituksella.
Määräaikainen oleskelulupa antaa haltijalleen joko tilapäisen oleskeluoikeuden tai oleskeluoikeuden, joka ei ole tilapäinen. Se, onko ulkomaalaisen oleskeluoikeus tilapäinen vai ei, määritetään vain [Vb 2000:n] 3.5 §:n perusteella. Jos oleskelulupa on myönnetty 2 momentissa mainitulla rajoituksella, ulkomaalaisen oleskelu on luonteeltaan tilapäistä. Jos oleskelulupa on myönnetty jollakin muulla rajoituksella, ulkomaalaisen oleskelu ei lähtökohtaisesti ole luonteeltaan tilapäistä.
– –”
Vc 2000:n B1/7.1.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Säännönmukaisen toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan myöntämistä koskevaa hakemusta tutkittaessa on erittäin tärkeää, ettei ulkomaalaisen oleskeluoikeus ole luonteeltaan tilapäinen. – – Vw [2000:n] 21 §:n 1 momentin b kohdan mukaan hakemus Vw [2000:n] 20 §:ssä tarkoitetun toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan myöntämiseksi tai muuttamiseksi voidaan hylätä, jos kyse on ollut tarkoituksella rajoitetusta oleskeluoikeudesta tai oleskeluoikeudesta palvelujen tarjoajan työntekijänä rajat ylittävien palvelujen yhteydessä tai rajat ylittävien palvelujen tarjoajana.”
7.7.2010 annetun lain (Stb. 2010, nro 209) ja 24.7.2010 annetun asetuksen (Stb. 2010, nro 307), joita ei ole sovellettava pääasiassa, mukaan hengellisten johtajien ja uskonnonopettajien oleskelu ei ole luonteeltaan tilapäistä, joten se voidaan ottaa huomioon myönnettäessä säännönmukaista toistaiseksi voimassa olevaa oleskelulupaa, jossa on maininta ”pitkään oleskelleen henkilön EY-oleskelulupa”.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Singh, joka on Intian kansalainen, saapui Alankomaihin 4.9.2001. Hänelle myönnettiin 22.10.2001 säännönmukainen määräaikainen oleskelulupa, jonka voimassaoloaika rajoittui toimintaan hengellisenä johtajana tai uskonnonopettajana, 6.9.2002 saakka. Luvan voimassaoloaikaa jatkettiin ensin 19.1.2005 ja sitten 19.1.2008 asti. Tällä välin rajoitusta, joka oleskeluluvalle oli asetettu, muutettiin siten, että lupa rajoittui vastedes toimintaan hengellisenä johtajana.
Singh haki 30.5.2007 pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupaa. Staatssecretaris hylkäsi hakemuksen päätöksellään 15.11.2007 Vw 2000:n 21 §:n 1 momentin b kohdan ja Vb 2000:n 3.5 §:n 2 momentin d kohdan nojalla mutta jatkoi kuitenkin hänen määräaikaisen oleskelulupansa voimassaoloaikaa 19.1.2009 asti.
Singh teki hylkäyspäätöksestä Staatssecretarisille oikaisuvaatimuksen, jonka tämä myös hylkäsi päätöksellään 26.2.2008. Rechtbank ’s-Gravenhage hyväksyi tuomiollaan 29.4.2009 Singhin kanteen viimeksi mainitusta päätöksestä ja määräsi Staatssecretarisin tekemään oikaisuvaatimuksesta uuden päätöksen ottamalla huomioon sen tuomiossa esitetyt näkökohdat.
Mainitun tuomioistuimen mukaan direktiivin 2003/109 tarkoituksena ei ole jättää pois sen soveltamisalasta tilannetta, jossa ulkomaalaiselle myönnettyä oleskelulupaa ei ole pidettävä luonteeltaan tilapäisenä, koska direktiivin 3 artiklan 2 kohdan e alakohta koskee vain tilanteita, joissa oleskelu on luonteeltaan tilapäistä. Tässä yhteydessä direktiivin tehokas vaikutus kumottaisiin, jos jäsenvaltion sallittaisiin jättää pois sen soveltamisalasta sellaisen ulkomaalaisen tilanne, jonka oleskelulupaa voidaan jatkaa rajattomasti.
Staatssecretaris valitti tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
Kyseisen tuomioistuimen mukaan voidaan katsoa, että direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan sanamuodossa ”tarkoituksella rajoitettu” annetaan jäsenvaltioille harkintavaltaa, jolla ne voivat asettaa määräaikaiselle oleskeluluvalle tarkoituksellisia rajoituksia, kunhan jäsenvaltiot varmistavat tosiasiallisesti direktiivin täysimääräisen soveltamisen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin toteaa, ettei mainitussa säännöksessä tarkoitetun käsitteen ”tarkoituksella rajoitettu oleskelulupa” merkitys ole vakiintunut ja tällaisen harkintavallan antaminen jäsenvaltioille voisi heikentää direktiivin 2003/109 tehokasta vaikutusta tai haitata direktiivin tavoitetta, joka on saada yhdenmukaistettua pitkään oleskelleen henkilön EY-aseman saamisen edellytykset.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa määräaikaisista oleskeluluvista, joille on asetettu rajoitukseksi toiminta hengellisenä johtajana tai uskonnonopettajana, että on selvää, että tällaisten lupien kestoa voidaan jatkaa rajattomasti niin kauan kuin niiden haltija edelleen täyttää Alankomaiden säännöstön mukaiset edellytykset, ja lisäksi ulkomaalais- ja kotouttamisasioiden ministeriön virallisista asiakirjoista ilmenee, että käytännössä monet ulkomaalaiset, jotka oleskelevat Alankomaiden alueella hengellisinä johtajina, eivät poistu sieltä. Tällaisen toteamuksen vuoksi tämän tuomion 19 kohdassa mainitussa uudessa säännöstössä katsotaan hengellisten johtajien ja uskonnonopettajien oleskelusta Alankomaissa, ettei se ole luonteeltaan tilapäistä.
Tässä asiayhteydessä Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – direktiivin 2003/109 – – 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaan sisältyvää tarkoituksella rajoitetun oleskeluluvan käsitettä tulkittava siten, että sen piiriin kuuluu määräaikainen oleskelulupa, johon Alankomaiden oikeuden mukaan ei liity mitään toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan mahdollisuutta, silloinkin, jos määräaikaisen oleskeluluvan voimassaoloaikaa voidaan Alankomaiden oikeuden mukaan jatkaa lähtökohtaisesti rajoituksetta ja jos tämän seurauksena tietty henkilöryhmä, kuten hengelliset johtajat ja uskonnonopettajat, jää direktiivin soveltamisen ulkopuolelle?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa tulkittava siten, että tarkoituksella rajoitetun oleskeluluvan käsite sisältää erityiselle henkilöryhmälle myönnetyn määräaikaisen oleskeluluvan, jonka voimassaoloaikaa voidaan jatkaa rajattomasti mutta joka ei kuitenkaan tarjoa mitään toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan saamisen mahdollisuutta.
Direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitetut tilanteet
Direktiivin 2003/109 3 artiklan 1 kohdan mukaan tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laillisesti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.
Saman artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan direktiiviä ei kuitenkaan sovelleta kolmansien maiden kansalaisiin, jotka oleskelevat maassa pelkästään tilapäisesti esimerkiksi au pair -sopimuksella tai kausityöläisinä tai palvelujen tarjoajan toiseen maahan lähettäminä palkattuina työntekijöinä rajat ylittävän palvelujen tarjoamisen yhteydessä tai toimivat itse rajat ylittävien palvelujen tarjoajana, tai jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen vastaamiseksi on siis selvitettävä ensin, koskeeko sanamuoto ”jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu” tilannetta, joka poikkeaa kolmansien maiden sellaisten kansalaisten tilanteesta, ”jotka oleskelevat maassa pelkästään tilapäisesti”, vai onko au pair -henkilöiden, kausityöläisten tai toiseen maahan lähetettyjen työntekijöiden ja rajat ylittävien palvelujen tarjoajien tavoin kyseessä päinvastoin vain lisäesimerkki viimeksi mainitusta tilanteesta, joka olisi siis ainoa tilanne, jota direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitetaan.
Tästä on todettava, ettei viimeksi mainitun säännöksen sanamuodolla ole huomattavassa määrässä kieliversioita yksiselitteistä merkitystä eikä sen perusteella siis voida määrittää selvästi ja ensi näkemältä säännöksen tarkkaa ulottuvuutta.
Direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan loogisesta tulkinnasta on todettava, että vaikka au pair -henkilöt, kausityöläiset tai toiseen maahan lähetetyt työntekijät ja rajat ylittävien palvelujen tarjoajat oleskelevat kyseessä olevassa jäsenvaltiossa pelkästään tilapäisesti, tämä ei välttämättä ole tilanne kolmansien maiden sellaisilla kansalaisilla, joiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu.
Oleskeluluvalle mahdollisesti asetetut tarkoitukselliset rajoitukset eivät nimittäin koske vain oleskeluluvan tilapäisyyttä. Lisäksi on niin, että vaikka ”luvan” tarkoituksellinen rajoitus koskisikin vain luvan tilapäisyyttä, tämä ei tarkoittaisi, että itse ”oleskelua” koskeva peruste olisi au pair -henkilön, kausityöläisen tai toiseen maahan lähetetyn työntekijän tai rajat ylittävien palvelujen tarjoajan oleskeluperusteen tavoin luonteeltaan pelkästään tilapäinen.
Lisäksi oleskeluluvat myönnetään useimmiten rajoitetuksi ajaksi, joten jos luvan tarkoituksellista rajoitusta olisi tulkittava siten, että se on vain oleskeluperusteiden tilapäisyydestä johtuva rajoitus, sanamuodossa ”jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu” ei olisi kyseessä esimerkki havainnollistamaan sanamuotoa ”oleskelevat maassa pelkästään tilapäisesti” vaan pikemminkin viimeksi mainitun sanamuodon toisto.
Samoin on niin, että jos tämän tuomion 32 kohdassa mainittu jälkimmäinen tulkinta hyväksyttäisiin, konjunktion ”tai” käyttöä ennen sanamuotoa ”jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu” olisi vaikea sovittaa yhteen sen kanssa, että au pair -henkilöille, kausityöläisille, toiseen maahan lähetetyille työntekijöille ja rajat ylittävien palvelujen tarjoajille myönnetty oleskelulupa on useimmiten tarkoituksella rajoitettu kyseiseen toimintaan.
Niinpä direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että se koskee kahta tilannetta eli yhtäältä kolmansien maiden sellaisten kansalaisten tilannetta, jotka oleskelevat maassa pelkästään tilapäisesti, ja toisaalta kolmansien maiden sellaisten kansalaisten tilannetta, joiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu.
Sanamuodon ”jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu” merkitys
Aluksi on huomattava, että vaikka direktiivin 2003/109 1 artiklan a alakohdan mukaan tämän direktiivin tarkoituksena on määrittää edellytykset, joilla jäsenvaltio voi myöntää alueellaan laillisesti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman tai peruuttaa tällaisen aseman, ja tähän asemaan liittyvät oikeudet, siinä ei määritetä ”laillisen oleskelun” käsitettä eikä myöskään mainittua oleskelua koskevia edellytyksiä tai oikeuksia vaan näiden määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan.
Niinpä jäsenvaltiot voivat maahanmuuttoa koskevaa toimivaltaansa käyttäessään määrittää laillisen oleskelun edellytykset ja tässä yhteydessä rajoittaa tarkoituksella kolmansien maiden kansalaisten oleskelulupia.
Oleskeluluvan tarkoituksellinen rajoitus jäsenvaltion kansallisen oikeuden mukaisesti ei kuitenkaan riitä siihen, että tällaista oleskelulupaa voitaisiin pitää direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaisena ”tarkoituksella rajoitettuna oleskelulupana”.
On nimittäin muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti (yhdistetyt asiat
C-424/10 ja C-425/10, Ziolkowski ja Szeja, tuomio 21.12.2011, Kok., s. I-14035
, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan sanamuodossa ei täsmennetä, miten on ymmärrettävä sanamuoto ”jos henkilöiden oleskelulupa on tarkoituksella rajoitettu”, direktiivissä ei myöskään viitata jäsenvaltioiden oikeuteen siltä osin kuin kyse on mainitun sanamuodon merkityksestä. Tämän seurauksena kyseisestä sanamuodosta on katsottava, että siinä ilmaistaan direktiiviä sovellettaessa unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhdenmukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden alueella.
Tästä on muistutettava, että niiden termien merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määritettävä muun muassa ottaen huomioon se asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon ne kuuluvat (ks. mm. asia
C-336/03, easyCar, tuomio 10.3.2005, Kok., s. I-1947
, 21 kohta; asia
C-549/07, Wallentin-Hermann, tuomio 22.12.2008, Kok., s. I-11061
, 17 kohta; asia
C-151/09, UGT-FSP, tuomio 29.7.2010, Kok., s. I-7591
, 39 kohta ja asia
C-34/10, Brüstle, tuomio 18.10.2011, Kok., s. I-9821
, 31 kohta).
Kuten direktiivin 2003/109 johdanto-osan 4, 6 ja 12 perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin päätavoitteena on jäsenvaltioihin pysyvästi asettautuneiden kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen (ks. asia C-508/10, komissio v. Alankomaat, tuomio 26.4.2012, 66 kohta). Kuten direktiivin johdanto-osan toisestakin perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin tarkoituksena on lähentää kolmansien maiden kansalaisten oikeusasemaa vastaamaan jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusasemaa myöntämällä heille pitkään oleskelleen henkilön asema.
Kuten direktiivin 2003/109 4 artiklan 1 kohdasta ja johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, viiden vuoden laillinen ja yhtäjaksoinen oleskelu osoittaa, että henkilö on muodostanut siteet maahan ja siis asettautunut sinne pysyvästi.
Edellä mainittujen tavoitteiden perusteella direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa suljetaan pois direktiivin soveltamisalasta kolmansien maiden kansalaisten sellainen oleskelu, joka laillisuudestaan ja mahdollisesta yhtäjaksoisuudestaan huolimatta ei lähtökohtaisesti ilmennä heidän aikomustaan asettautua pysyvästi jäsenvaltioiden alueelle.
Niinpä direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdassa suljetaan pois direktiivin soveltamisalasta oleskelu, joka tapahtuu ”tilapäisesti”. Tällainen tilapäisyys nimittäin tarkoittaa, ettei kolmannen maan kansalainen ole asettautunut pysyvästi kyseessä olevaan jäsenvaltioon. Direktiivissä annetaan tässä yhteydessä muutamia esimerkkejä oleskelusta, joka liittyy luonteeltaan tilapäiseen toimintaan, kuten au pair -työ, kausityö tai rajat ylittävien palvelujen tarjoaminen.
Kyseisessä säännöksessä jätetään direktiivin 2003/109 soveltamisalasta pois myös kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa tarkoituksella rajoitetulla oleskeluluvalla.
Toisin kuin tilanne, jossa ovat kolmansien maiden sellaiset kansalaiset, jotka oleskelevat maassa pelkästään tilapäisistä syistä, ja jossa on selvää, ettei tällainen tilapäisyys mahdollista kyseisen kansalaisen pysyvää asettautumista maahan, pelkästään sen perusteella, että oleskeluluvassa on tarkoituksellinen rajoitus, ei voida tietää, voisiko tällainen kolmannen maan kansalainen asettautua pysyvästi jäsenvaltioon tällaisesta rajoituksesta huolimatta.
Niinpä oleskelulupaa, joka on tarkoituksella rajoitettu kansallisen oikeuden mukaisesti mutta jonka tällainen tarkoituksellinen rajoitus ei estä kolmannen maan kyseessä olevan kansalaisen pysyvää asettautumista maahan, ei voida pitää direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaisena tarkoituksella rajoitettuna oleskelulupana, koska muutoin saatettaisiin vaarantaa direktiivin tavoitteiden toteuttaminen ja siis estää direktiivin tehokas vaikutus (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kansallisen tuomioistuimen asiana siis on tarkistaa, onko silloin, kun oleskeluluvalle on asetettu kansallisen oikeuden mukainen tarkoituksellinen rajoitus, mahdollista, että tällaisen luvan haltija asettautuu pysyvästi kyseessä olevaan jäsenvaltioon.
Tällaisessa arvioinnissa se, että tarkoituksellinen rajoitus koskee vain erityistä henkilöryhmää, ei lähtökohtaisesti ole merkityksellistä sovellettaessa direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa.
Sitä vastoin se, että oleskeluluvan voimassaoloaika on jatkettavissa peräkkäisillä ajanjaksoilla, myös yli viiden vuoden ajan ja varsinkin rajattomasti, voi olla merkittävä seikka, jonka perusteella voidaan päätellä, ettei tällaiselle luvalle asetettu tarkoituksellinen rajoitus estä kolmannen maan kansalaisen pysyvää asettautumista kyseessä olevaan jäsenvaltioon. Kansallisen tuomioistuimen asiana on kuitenkin tarkistaa kaikkien olosuhteiden perusteella, onko tästä tosiaan kyse.
Jos kansallinen tuomioistuin toteaa, ettei oleskeluluvalle asetettu tarkoituksellinen rajoitus estä kolmannen maan kansalaisen pysyvää asettautumista maahan, kyseinen oleskelulupa ei kuulu direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohdan soveltamisalaan ja oleskelua tällaisella luvalla on pidettävä laillisena oleskeluna sen kannalta, että luvan haltija saa pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman.
Esitettyyn kysymykseen on vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2003/109 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, ettei tarkoituksella rajoitetun oleskeluluvan käsite sisällä erityiselle henkilöryhmälle myönnettyä määräaikaista oleskelulupaa, jonka voimassaoloaikaa voidaan jatkaa rajattomasti mutta joka ei kuitenkaan tarjoa mitään toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan saamisen mahdollisuutta, kunhan tällainen tarkoituksellinen rajoitus ei estä kolmannen maan kansalaisen pysyvää asettautumista kyseessä olevaan jäsenvaltioon, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY 3 artiklan 2 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, ettei tarkoituksella rajoitetun oleskeluluvan käsite sisällä erityiselle henkilöryhmälle myönnettyä määräaikaista oleskelulupaa, jonka voimassaoloaikaa voidaan jatkaa rajattomasti mutta joka ei kuitenkaan tarjoa mitään toistaiseksi voimassa olevan oleskeluluvan saamisen mahdollisuutta, kunhan tällainen tarkoituksellinen rajoitus ei estä kolmannen maan kansalaisen pysyvää asettautumista kyseessä olevaan jäsenvaltioon, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.