CELEX: 62008CJ0565
Manquement d’État
Articles 43 CE et 49 CE
Avocats
Obligation de respecter des tarifs maximaux en matière d’honoraires
Entrave à l’accès au marché
Absence

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en prévoyant des dispositions
qui imposent aux avocats l’obligation de respecter des tarifs maximaux, la République italienne a manqué aux obligations qui
lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE.

Le cadre juridique national
La profession d’avocat est régie en Italie par le décret-loi royal n° 1578 réglementant les professions d’avocat et d’avoué
(regio decreto legge n. 1578 – ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore legale), du 27 novembre 1933 (GURI
n° 281, du 5 décembre 1933, p. 5521), converti en loi, après modification, par la loi n° 36, du 22 janvier 1934 (GURI n° 24,
du 30 janvier 1934), tel que modifié par la suite (ci-après le «décret-loi royal»). En vertu des articles 52 à 55 du décret-loi
royal, le Consiglio nazionale forense (Conseil national de l’ordre des avocats, ci-après le «CNF») est institué auprès du
ministre de la Justice et composé d’avocats élus par leurs confrères, à raison d’un élu pour chaque ressort de cour d’appel.
L’article 57 du décret-loi royal prévoit que les critères servant à déterminer les honoraires et les indemnités dus aux avocats
et aux avoués en matière tant civile, pénale qu’extrajudiciaire sont établis tous les deux ans par délibération du CNF. Ces
critères doivent ensuite être approuvés par le ministre de la Justice sur avis du Comitato interministeriale dei prezzi (Comité
interministériel des prix), après consultation du Consiglio di Stato (Conseil d’État).
Aux termes de l’article 58 du décret-loi royal, les critères visés à l’article 57 de celui-ci sont établis par rapport à la
valeur des litiges et au degré de l’autorité judiciaire saisie ainsi que, pour les procédures pénales, par rapport à la durée
de celles-ci. Pour chaque acte ou série d’actes, une limite maximale et une limite minimale du montant des honoraires doivent
être fixées. En matière extrajudiciaire, il y a lieu de tenir compte de l’importance de l’affaire.
L’article 60 du décret-loi royal dispose que la liquidation des honoraires est effectuée par l’autorité judiciaire sur la
base desdits critères, en tenant compte de la gravité et du nombre de questions traitées. Cette liquidation doit rester dans
les limites maximale et minimale préalablement fixées. Toutefois, dans les cas d’importance exceptionnelle, compte tenu du
caractère spécial des litiges et lorsque la valeur intrinsèque de la prestation le justifie, le juge peut dépasser la limite
maximale. Inversement, il peut, lorsque l’affaire s’avère facile à traiter, fixer des honoraires inférieurs à la limite minimale.
Dans les deux cas, la décision du juge doit être motivée.
Selon l’article 61, paragraphe 1, du décret-loi royal, les honoraires pratiqués par les avocats envers leurs clients, en matière
tant judiciaire qu’extrajudiciaire, sont déterminés, sauf accord spécial, sur la base des critères établis à l’article 57,
compte tenu de la gravité et du nombre de questions traitées. Conformément au paragraphe 2 du même article, lesdits honoraires
peuvent être plus élevés que ceux calculés à la charge de la partie condamnée aux dépens si le caractère spécial du litige
ou la valeur de la prestation le justifient.
L’article 24 de la loi nº 794 relative aux honoraires des avocats au titre des prestations judiciaires en matière civile (legge
n. 794 – onorari di avvocato per prestazioni giudiziali in materia civile), du 13 juin 1942 (GURI n° 172, du 23 juillet 1942),
prévoit qu’il ne peut être dérogé aux honoraires minimaux fixés pour les prestations des avocats, sous peine de nullité de
tout accord dérogatoire.
L’article 13 de la loi nº 31 relative à la libre prestation des services fournis par les avocats ressortissants d’autres États
membres de la Communauté européenne (legge n. 31 – libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri
Stati membri della Comunità europea), du 9 février 1982 (GURI n° 42, du 12 février 1982, p. 1030), transposant la directive
77/249/CEE du Conseil, du 22 mars 1977, tendant à faciliter l’exercice effectif de la libre prestation de services par les
avocats (JO L 78, p. 17), étend l’obligation de respecter les tarifs professionnels en vigueur aux avocats d’autres États
membres qui accomplissent des activités judiciaires et extrajudiciaires en Italie.
Les droits et les honoraires des avocats ont été réglementés successivement par plusieurs décrets ministériels dont les trois
derniers sont les décrets nº 392, du 24 novembre 1990, n° 585, du 5 octobre 1994, et n° 127, du 8 avril 2004.
Conformément à la délibération du CNF jointe en annexe du décret ministériel n° 127, du 8 avril 2004 (GURI n° 115, du 18 mai
2004, ci-après la «délibération du CNF»), les tarifs applicables aux honoraires des avocats se divisent en trois chapitres,
à savoir le chapitre I relatif aux prestations judiciaires en matière tant civile, administrative que fiscale, le chapitre
II relatif aux prestations judiciaires en matière pénale et le chapitre III relatif aux prestations extrajudiciaires.
Pour le chapitre I, l’article 4, paragraphe 1, de la délibération du CNF interdit toute dérogation aux honoraires et aux droits
fixés pour les prestations des avocats.
S’agissant du chapitre II, l’article 1
er
, paragraphes 1 et 2, de ladite délibération dispose que, pour la détermination des honoraires visés par le tableau, il doit
être tenu compte de la nature, de la complexité et de la gravité de l’affaire, des accusations et des charges, du nombre et
de l’importance des questions traitées et de leur impact patrimonial, de la durée de la procédure et du procès, de la valeur
de la prestation effectuée, du nombre d’avocats ayant collaboré et partagé la responsabilité de la défense, de l’issue obtenue,
eu égard également aux conséquences civiles, ainsi que de la situation financière du client. Pour les affaires exigeant une
implication particulière, en raison de la complexité des faits ou des questions juridiques traitées, les honoraires peuvent
atteindre le quadruple des maxima établis.
Pour ce qui est du chapitre III, l’article 1
er
, paragraphe 3, de la délibération du CNF énonce que, dans les dossiers présentant une importance, une complexité ou une difficulté
particulière, la limite maximale des honoraires peut être portée jusqu’au double et celle des dossiers revêtant une importance
exceptionnelle jusqu’au quadruple, sur l’avis du conseil de l’ordre des avocats compétent. L’article 9 de cette délibération
précise que, en cas de disproportion manifeste, pour des raisons propres à l’affaire, entre la prestation et les honoraires
prévus par le tableau, les maxima peuvent, sur l’avis du conseil de l’ordre des avocats compétent, être majorés au-delà de
ce que prévoit l’article 1
er
, paragraphe 3, de ladite délibération et les minima peuvent être diminués.
Le décret-loi n° 223, du 4 juillet 2006 (GURI n° 153, du 4 juillet 2006), converti en loi par la loi n° 248, du 4 août 2006
(GURI n° 186, du 11 août 2006, ci-après le «décret Bersani»), est intervenu sur les dispositions en matière d’honoraires d’avocats.
L’article 2 dudit décret, intitulé «Dispositions urgentes pour la protection de la concurrence dans le secteur des services
professionnels», prévoit, à ses paragraphes 1 et 2, ce qui suit:
«1.      Conformément au principe communautaire de libre concurrence et à celui de libre circulation des personnes et des services,
et afin de garantir aux usagers une faculté de choix effective dans l’exercice de leurs droits et une faculté de comparaison
des prestations offertes sur le marché, à compter de la date d’entrée en vigueur du présent décret, sont abrogées les dispositions
législatives et réglementaires qui prévoient, pour ce qui concerne les professions libérales et les activités intellectuelles:
a)      des tarifs fixes ou minimaux obligatoires et donc l’interdiction d’établir contractuellement des rémunérations dépendant de
la réalisation des objectifs poursuivis;
[...]
2.      Cela est sans préjudice des dispositions concernant [...] des éventuels tarifs maximaux préalablement établis, d’une façon
générale, au titre de la protection des usagers. Le juge procède à la liquidation des dépens et des honoraires, en cas de
liquidation judiciaire et d’assistance judiciaire, sur la base du tarif professionnel. [...]»
Selon l’article 2233 du code civil italien (codice civile), d’une manière générale, la rémunération au titre d’un contrat
de prestation de services, si elle n’est pas convenue par les parties et ne peut être déterminée selon les tarifs ou les usages
en vigueur, est fixée par le juge, après avoir entendu l’avis de l’association professionnelle dont relève le prestataire.
En tout cas, le montant de la rémunération doit être adapté à l’importance du travail et à la dignité de la profession. Tout
accord conclu par les avocats ou les stagiaires habilités avec leurs clients qui fixe les rémunérations professionnelles est
nul s’il n’est pas établi par écrit.

La procédure précontentieuse
Par lettre de mise en demeure du 13 juillet 2005, la Commission a attiré l’attention des autorités italiennes sur une possible
incompatibilité de certaines dispositions nationales relatives aux activités extrajudiciaires des avocats avec l’article 49
CE. Les autorités italiennes ont répondu par lettre du 19 septembre 2005.
Par la suite, la Commission a complété à deux reprises l’analyse effectuée dans la lettre de mise en demeure. Dans une première
lettre de mise en demeure complémentaire, datée du 23 décembre 2005, la Commission a considéré comme non compatibles avec
les articles 43 CE et 49 CE les dispositions italiennes qui établissent l’obligation de respecter des tarifs imposés pour
les activités judiciaires et extrajudiciaires des avocats.
La République italienne a répondu par lettres des 9 mars, 10 juillet et 17 octobre 2006, en informant la Commission de la
nouvelle réglementation italienne applicable en matière d’honoraires des avocats, à savoir le décret Bersani.
Dans une seconde lettre de mise en demeure complémentaire du 23 mars 2007, la Commission, en tenant compte de cette nouvelle
réglementation, a encore complété sa position. La République italienne a répondu par lettre du 21 mai 2007.
Par lettre du 3 août 2007, la Commission a ensuite demandé aux autorités italiennes des informations au sujet des modalités
de remboursement des dépenses exposées par les avocats. La République italienne a répondu par lettre du 28 septembre 2007.
N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a adressé à la République italienne, le 4 avril 2008, un avis motivé,
en faisant valoir que les dispositions nationales qui imposent l’obligation pour les avocats de respecter des tarifs maximaux
sont incompatibles avec les articles 43 CE et 49 CE. Cette obligation résulterait, notamment, des dispositions des articles
57 et 58 du décret-loi royal, de l’article 24 de la loi n° 794, du 13 juin 1942, de l’article 13 de la loi n° 31, du 9 février
1982, des dispositions pertinentes des décrets ministériels n° 392, du 24 novembre 1990, n° 585, du 5 octobre 1994 et n° 127,
du 8 avril 2004, ainsi que des dispositions du décret Bersani (ci-après, ensemble, les «dispositions litigieuses»). Elle a
invité cet État membre à prendre, dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis, les mesures nécessaires
pour s’y conformer. La République italienne a répondu par lettre du 9 octobre 2008.
Estimant que la République italienne n’avait pas remédié à l’infraction reprochée, la Commission a décidé d’introduire le
présent recours.

Sur le recours
Argumentation des parties
Par son recours, la Commission reproche à la République italienne d’avoir prévu, en violation des articles 43 CE et 49 CE,
des dispositions qui imposent aux avocats l’obligation de respecter des tarifs maximaux pour la détermination de leurs honoraires.
Selon la Commission, ladite obligation résulte du décret Bersani qui, tout en abrogeant les tarifs fixes ou minimaux applicables
aux honoraires des avocats, a explicitement maintenu l’obligation de respecter des tarifs maximaux au nom de la protection
des consommateurs. Cette interprétation serait par ailleurs confirmée par le CNF, par le conseil de l’ordre des avocats de
Turin ainsi que par l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autorité garante de la concurrence et du marché) dans
leurs documents officiels.
Le fait que ce même décret aurait aboli l’interdiction d’établir contractuellement des rémunérations dépendant de la réalisation
des objectifs poursuivis, dit «pacte de quota litis», ne saurait infirmer la conclusion que le respect de ces tarifs maximaux
est toujours obligatoire dans tous les cas où un tel pacte n’est pas conclu. D’ailleurs, au cours de la phase précontentieuse,
les autorités italiennes n’auraient jamais nié le caractère obligatoire desdits tarifs maximaux.
De même, la Commission souligne que les exceptions prévues aux tarifs maximaux applicables aux honoraires des avocats n’excluent
pas mais, au contraire, confirment que les tarifs maximaux des honoraires s’appliquent en règle générale.
La Commission soutient que les dispositions litigieuses ont pour effet de décourager les avocats établis dans d’autres États
membres de s’établir en Italie ou d’y fournir temporairement leurs services et constituent, par conséquent, des restrictions
à la liberté d’établissement au sens de l’article 43 CE ainsi qu’à la libre prestation des services au sens de l’article 49
CE.
En effet, elle considère qu’un tarif maximal obligatoire, qui s’applique indépendamment de la qualité de la prestation, du
travail nécessaire pour l’accomplir et des coûts supportés pour l’effectuer, peut priver d’attrait le marché italien des prestations
juridiques pour les professionnels établis dans d’autres États membres.
Selon la Commission, ces restrictions résultent, premièrement, de l’obligation imposée aux avocats de calculer leurs honoraires
sur la base d’un barème extrêmement complexe qui génère un coût additionnel, notamment pour les avocats établis hors d’Italie.
Dans le cas où ces avocats utilisaient jusqu’alors un autre système de calcul de leurs honoraires, ils seraient obligés de
l’abandonner pour s’adapter au système italien.
Deuxièmement, l’existence de tarifs maximaux applicables aux honoraires des avocats empêcherait que les services des avocats
établis dans des États membres autres que la République italienne soient correctement rémunérés en dissuadant certains avocats,
réclamant des honoraires plus élevés que ceux fixés par les dispositions litigieuses, de fournir temporairement leurs services
en Italie ou de s’établir dans cet État membre. En effet, selon la Commission, la marge de profit maximale est fixée indépendamment
de la qualité du service fourni, de l’expérience de l’avocat, de sa spécialisation, du temps qu’il consacre à l’affaire, de
la situation économique du client et, qui plus est, de l’éventualité que l’avocat soit tenu de se déplacer sur de longues
distances.
La Commission considère, troisièmement, que le système de tarification italien porte atteinte à la liberté contractuelle de
l’avocat en l’empêchant de faire des offres ad hoc dans certaines situations et/ou à des clients particuliers. Les dispositions
litigieuses pourraient donc entraîner une perte de compétitivité pour les avocats établis dans d’autres États membres parce
qu’elle les prive de techniques de pénétration efficaces sur le marché juridique italien. Dès lors, la Commission est d’avis
que les dispositions litigieuses constituent un obstacle à l’accès au marché italien des services juridiques pour les avocats
établis dans d’autres États membres.
À titre principal, la République italienne conteste non pas l’existence, dans l’ordre juridique italien, desdits tarifs maximaux,
mais le caractère contraignant de ceux-ci, en soutenant qu’il existe de nombreuses dérogations pour dépasser ces limites,
soit par la volonté des avocats et de leurs clients, soit par l’intervention du juge.
Selon cet État membre, le critère principal permettant de fixer les honoraires des avocats réside, en vertu de l’article 2233
du code civil italien, dans le contrat conclu entre l’avocat et son client, tandis que le recours aux tarifs applicables aux
honoraires des avocats ne constitue qu’un critère subsidiaire, utilisable en l’absence de rémunération librement fixée par
les parties au contrat dans l’exercice de leur autonomie contractuelle.
En outre, les honoraires calculés sur une base horaire seraient expressément envisagés au point 10 du chapitre III de la délibération
du CNF comme méthode alternative de calcul des honoraires en matière extrajudiciaire.
De même, à la suite de l’adoption du décret Bersani, l’interdiction de conclure un accord entre client et avocat prévoyant
une rémunération dépendant de l’issue du litige aurait été définitivement abolie de l’ordre juridique italien.
S’agissant des dérogations aux tarifs maximaux applicables aux honoraires des avocats, la République italienne souligne que,
dans tous les dossiers présentant une importance, une complexité ou une difficulté particulière en raison des questions juridiques
traitées, les avocats et leurs clients peuvent convenir, sans qu’aucun avis du conseil de l’ordre des avocats compétent soit
nécessaire, que les honoraires seront portés jusqu’au double des maxima de ces tarifs, ou même, en matière pénale, jusqu’au
quadruple de ces maxima.
À l’inverse, l’avis préalable du conseil de l’ordre des avocats compétent serait requis en matière tant civile qu’extrajudiciaire
lorsque les affaires présentent une importance extraordinaire, afin d’augmenter les honoraires jusqu’au quadruple des maxima
prévus, et lorsqu’une disproportion manifeste apparaît entre la prestation professionnelle et les honoraires prévus par les
tarifs applicables à ces honoraires, afin d’augmenter également lesdits honoraires au-delà de ces maxima.
À titre subsidiaire, la République italienne soutient que les dispositions litigieuses ne comportent aucune mesure restreignant
la liberté d’établissement ou la libre prestation des services et que les griefs de la Commission ne sont pas fondés.
En effet, s’agissant des coûts additionnels, l’existence d’une double réglementation, à savoir celle de l’État membre d’origine
et celle de l’État membre d’accueil, ne pourrait pas en elle-même constituer un motif permettant de soutenir que les dispositions
litigieuses sont restrictives dès lors que les règles professionnelles en vigueur dans l’État membre d’accueil seraient applicables
aux avocats provenant d’autres États membres en vertu des directives 77/249 et 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil,
du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui
où la qualification a été acquise (JO L 77, p. 36), indépendamment des règles applicables dans l’État membre d’origine.

Quant à la prétendue réduction des marges bénéficiaires, les dispositions litigieuses prévoiraient de manière détaillée le
remboursement intégral de tous les frais de mission sur justificatifs et octroieraient, de plus, une indemnité de déplacement
pour les heures de travail perdues au cours de celui-ci. Ces frais s’ajouteraient aux droits, aux honoraires et aux frais
généraux des avocats et seraient remboursés, en application du principe de non-discrimination, tant aux avocats établis en
Italie qui doivent se déplacer sur le territoire national qu’aux avocats établis dans d’autres États membres qui doivent se
déplacer en Italie.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de constater qu’il résulte de l’ensemble des dispositions litigieuses que les tarifs maximaux
applicables aux honoraires des avocats constituent des règles juridiquement contraignantes dans la mesure où ils sont prévus
par un texte législatif.
Même à supposer que les avocats et leurs clients soient, dans la pratique, libres de s’accorder contractuellement sur la rémunération
des avocats sur une base horaire ou dépendant de l’issue du litige, ainsi que le fait valoir la République italienne, il n’en
demeure pas moins que les tarifs maximaux restent obligatoires dans l’hypothèse où il n’existe pas de convention entre les
avocats et les clients.
Par ailleurs, la Commission a considéré, à juste titre, que l’existence des dérogations permettant de dépasser, dans certaines
conditions, les limites maximales du montant des honoraires en les portant au double ou au quadruple ou même au-delà confirme
que les tarifs maximaux des honoraires s’appliquent en règle générale.
Par conséquent, l’argument de la République italienne selon lequel il n’existe, dans son ordre juridique, aucune obligation
pour les avocats de respecter des tarifs maximaux pour la détermination de leurs honoraires ne saurait être accueilli.
S’agissant, ensuite, de l’existence des restrictions à la liberté d’établissement ainsi qu’à la libre prestation des services
visées respectivement aux articles 43 CE et 49 CE, il ressort d’une jurisprudence constante que de telles restrictions sont
constituées par des mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de ces libertés (voir, en ce sens,
arrêts du 15 janvier 2002, Commission/Italie, C-439/99, Rec. p. I-305, point 22; du 5 octobre 2004, CaixaBank France, C‑442/02,
Rec. p. I‑8961, point 11; du 30 mars 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Rec. p. I-2941, point 31, et
du 4 décembre 2008, Jobra, C‑330/07, Rec. p. I‑9099, point 19).
En particulier, la notion de restriction couvre les mesures prises par un État membre qui, quoique indistinctement applicables,
affectent l’accès au marché pour les opérateurs économiques d’autres États membres (voir, notamment, arrêts CaixaBank France,
précité, point 12, et du 28 avril 2009, Commission/Italie, C‑518/06, Rec. p. I‑3491, point 64).
En l’espèce, il est constant que les dispositions litigieuses s’appliquent indistinctement à l’ensemble des avocats fournissant
des services sur le territoire italien.
La Commission estime toutefois que ces dispositions constituent une restriction au sens des articles susvisés en ce qu’elles
sont susceptibles d’infliger, aux avocats établis dans des États membres autres que la République italienne et fournissant
des services dans ce dernier État, des coûts additionnels générés par l’application du système italien des honoraires ainsi
qu’une réduction des marges de profit et donc une perte de compétitivité.
À cet égard, il convient de rappeler d’emblée qu’une réglementation d’un État membre ne constitue pas une restriction au sens
du traité CE du seul fait que d’autres États membres appliquent des règles moins strictes ou économiquement plus intéressantes
aux prestataires de services similaires établis sur leur territoire (voir arrêt du 28 avril 2009, Commission/Italie, précité,
point 63 et jurisprudence citée).
L’existence d’une restriction au sens du traité ne saurait donc être déduite du seul fait que les avocats établis dans des
États membres autres que la République italienne doivent, pour le calcul de leurs honoraires pour des prestations fournies
en Italie, s’habituer aux règles applicables dans cet État membre.
En revanche, une telle restriction existe, notamment, si lesdits avocats sont privés de la possibilité de pénétrer le marché
de l’État membre d’accueil dans des conditions de concurrence normales et efficaces (voir, en ce sens, arrêts CaixaBank France,
précité, points 13 et 14; du 5 décembre 2006, Cipolla e.a., C-94/04 et C-202/04, Rec. p. I‑11421, point 59, ainsi que du 11
mars 2010, Attanasio Group, C‑384/08, non encore publié au Recueil, point 45).
Or, force est de constater que la Commission n’a pas démontré que les dispositions litigieuses ont un tel objet ou effet.
En effet, elle n’a pas réussi à démontrer que le régime en cause est conçu d’une manière qui porte atteinte à l’accès, dans
des conditions de concurrence normales et efficaces, au marché italien des services en cause. Il y a lieu de relever, à cet
égard, que le régime italien sur les honoraires est caractérisé par une flexibilité qui paraît permettre une rémunération
correcte de tout type de prestation fourni par des avocats. Ainsi, il est possible d’augmenter les honoraires jusqu’au double
des tarifs maximaux applicables par défaut dans les dossiers présentant une importance, une complexité ou une difficulté particulières,
ou jusqu’au quadruple desdits tarifs pour ceux revêtant une importance exceptionnelle ou même au-delà en cas de disproportion
manifeste, au regard des circonstances de l’espèce, entre les prestations de l’avocat et les tarifs maximaux prévus. Aussi,
dans plusieurs situations, il est loisible aux avocats de conclure un accord spécial avec leur client pour fixer le montant
des honoraires.
N’ayant ainsi pas établi que les dispositions litigieuses entravent l’accès des avocats provenant des autres États membres
au marché italien en cause, l’argumentation de la Commission tendant à la constatation de l’existence d’une restriction au
sens des articles 43 CE et 49 CE ne saurait être accueillie.
Par conséquent, le recours doit être rejeté.

Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La République italienne n’ayant pas conclu à la condamnation de la Commission aux dépens, il y a lieu
de décider que chacune des parties supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission européenne et la République italienne supportent leurs propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l’italien.