CELEX: 62014CJ0330
Előzetes döntéshozatal
Közös agrárpolitika
Vidékfejlesztési támogatás
Agrár‑környezetvédelmi kifizetések
1122/2009/EK rendelet
23. és 58. cikk
1698/2005/EK rendelet
1975/2006/EK rendelet
Ritka növényfajták termesztésének támogatása
Kifizetés iránti kérelem
Tartalom
Igazolás követelménye
Bemutatás elmaradása esetén alkalmazott szankció

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében az említett rendeletekben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (
HL L 316., 65. o.
) értelmezésére vonatkozik, a 2009. május 25‑i 473/2009/EK tanácsi rendelettel (
HL L 144., 3. o.
) módosított, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelettel (
HL L 277., 1. o.
; a továbbiakban: 1698/2005 rendelet) és a 2009. június 9‑i 484/2009/EK bizottsági rendelettel (
HL L 145., 25. o.
) módosított, a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005 rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. december 7‑i 1975/2006/EK bizottsági rendelettel összefüggésben értelmezve (
HL L 368., 74. o.
; a továbbiakban: 1975/2006 rendelet).
E kérelem előterjesztésre a Szemerey G. és a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szervének (a továbbiakban: Központi Szerv) jogutódja, a Miniszterelnökséget vezető miniszter közötti, a Központi Szerv által hozott, a Szemerey G. által benyújtott, területalapú támogatás iránti kérelmet elutasító, és az utóbbira az e kérelem előterjesztésére vonatkozó feltételek tiszteletben tartásának elmulasztása miatt pénzügyi szankciót kiszabó határozattal kapcsolatos jogvita keretében került sor.
Jogi háttér
Az uniós jog
Az 1698/2005 rendelet
Az 1698/2005 rendelet megállapítja az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) által finanszírozott közösségi vidékfejlesztési támogatásra vonatkozó általános szabályokat.
Az e rendeletben előírt vidékfejlesztési támogatást négy tengely keretében hajtják végre, amelyeket az említett rendelet IV. címében szereplő ugyanennyi szakasz szabályoz. Így a 2. szakasz a „2. tengely – A környezet és a vidék fejlesztése” címet viseli. Az ugyanezen rendelet 2. szakaszában szereplő 36. cikk a) pontjának iv. alpontja pontosítja, hogy az e rendelkezésben előírt támogatás többek között agrár‑környezetvédelmi kifizetések révén a mezőgazdasági földterületek fenntartható használatát célzó intézkedésekre vonatkozik.
Az 1698/2005 rendelet 74. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„A tagállamok minden vidékfejlesztési program vonatkozásában biztosítják a vonatkozó irányítási és ellenőrző rendszerek létrehozását, biztosítva az irányító hatóság és az egyéb szervek között a funkciók egyértelmű megosztását és elválasztását. [...]”
Az 1975/2006 rendelet
Az 1975/2006 rendelet különös szabályokat állapít meg az 1698/2005 rendeletben előírt támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében.
Az 1975/2006 rendelet „Támogatás és kifizetés iránti kérelmek” című 4. cikke kimondja:
„(1)   E rendelet különleges [helyesen: különös] rendelkezéseinek sérelme nélkül a tagállamok gondoskodnak a megfelelő eljárásokról a támogatási kérelmek benyújtásához.
[…]
(3)   Az illetékes hatóságok által felismert nyilvánvaló hibák esetén a támogatás és kifizetés iránti kérelmek benyújtásukat követően bármikor kiigazíthatóak.”
E rendeletnek „Az ellenőrzés általános elvei” címet viselő 5. cikke előírja:
„(1)   E rendelet különleges [helyesen: különös] rendelkezéseinek sérelme nélkül a tagállamok biztosítják, hogy a közösségi vagy nemzeti jogszabályok, illetve a vidékfejlesztési programok által megszabott összes támogathatósági feltétel – a tagállamok által felállítandó számos ellenőrizhető mutatónak megfelelően – ellenőrzésre alkalmas.
[…]
(3)   A különös rendelkezések sérelme nélkül, nem fizethető támogatás olyan kedvezményezett részére, akiről megállapították, hogy mesterségesen teremtette a támogatási jogosultság megszerzéséhez szükséges körülményeket azzal a céllal, hogy a támogatási rendszer céljaival ellentétes előnyhöz jusson.”
Az említett rendelet „Igazgatási és ellenőrzési szabályok” című II. része tartalmazza „A 2. és a 4. tengely keretében bizonyos intézkedésekre nyújtott vidékfejlesztési támogatás” elnevezést viselő I. címet. E rendeletnek az e cím alatt található és az „Ellenőrzések, csökkentések és kizárások” címet viselő II. fejezetében szerepel a 10. cikk. E rendelkezés, amely az „Általános elvek” címet viseli, a következőképpen fogalmaz:
„(1)   A támogatás iránti kérelmeket és a későbbi kifizetés iránti kérelmeket úgy kell ellenőrizni, hogy azzal hatékonyan ellenőrizhetővé váljon a támogatásnyújtás feltételeinek való megfelelés.
(2)   A tagállamok minden támogatási intézkedés esetében meghatározzák a támogatásnyújtás feltételeinek ellenőrzéséhez alkalmas módszereket és eszközöket.
[…]
(4)   A támogathatósági feltételek ellenőrzése az adminisztratív és a helyszíni ellenőrzésekből áll.
(5)   A kölcsönös megfeleltetés betartását helyszíni ellenőrzésekkel és adott esetben adminisztratív ellenőrzésekkel kell megvizsgálni.
[...]”
Az 1975/2006 rendelet II. fejezetének 1. szakasza „A támogathatósági feltételek betartása” címet viseli. E szakaszon belül található többek között az „Ellenőrzések” című I. alszakasz, amelynek az „Adminisztratív ellenőrzések” című 11. cikkének az (1) bekezdése kimondja:
„Adminisztratív ellenőrzéseket hajtanak végre az összes támogatás vagy kifizetés iránti kérelmen, és azok az összes olyan elemre kiterjednek, amelyek adminisztratív eszközökkel megfelelő módon ellenőrizhetőek. Az eljárások biztosítják a végrehajtott ellenőrzések, a vizsgálati eredmények és a meg nem felelés vonatkozásában hozott intézkedések feljegyzését.”
Az említett 1. szakasz II. alszakasza a „Csökkentések és kizárások” címet viseli. Ezen alszakaszban szerepel a 18. cikk, amely a „Csökkentések és kizárások a támogathatósági feltételek be nem tartása esetén” címet viseli, és a következőképpen fogalmaz:
„(1)   A támogatásnyújtáshoz kötődő kötelezettségvállalások – kivéve a bejelentett terület nagyságát vagy állatok számát illetőket – be nem tartása esetén csökkentik vagy elutasítják a kért támogatást.
(2)   A tagállam különösen a felfedett meg nem felelés súlyossága, kiterjedése és folytonossága alapján határozza meg a támogatás csökkentésének összegét.
A meg nem felelés súlyossága különösen a meg nem felelés következményeinek jelentőségétől függ, figyelembe véve a be nem tartott feltételek célkitűzéseit.
A meg nem felelés mértéke különösen a meg nem felelés teljes műveletre való hatásától függ.
A meg nem felelés folytonossága a hatás időtartamától vagy attól függ, hogy e hatásokat meg lehet‑e szüntetni megfelelő eszközökkel.
(3)   Szándékosan elkövetett szabálytalanságokból fakadó meg nem felelés esetén a kedvezményezettet a szóban forgó naptári évre, valamint az azt követő naptári évre kizárják az érintett intézkedésből.”
Az 1122/2009 rendelet
Az 1122/2009 rendelet hatályon kívül helyezte a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló 1782/2003/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendeletet (
HL L 141., 18. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o.). A 87. cikkének második bekezdése szerint az 1122/2009 rendeletet a 2010. január 1‑jétől kezdődő gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal kapcsolatos támogatási kérelmekre kell alkalmazni.
Az 1122/2009 rendelet (19), (28) és (29) preambulumbekezdése a következőképpen fogalmaz:
„(19)
A hatékony igazgatáshoz elengedhetetlen az egységes támogatási rendszer szerinti támogatási jogosultságok értékének növelése iránti vagy a jogosultságok kiosztása iránti kérelem pontos benyújtása. Ezért helyénvaló úgy rendelkezni, hogy a tagállamok állapítsák meg a kérelmek benyújtására vonatkozó határidőt, amely nem lehet május 15‑nél későbbi időpont. Az eljárások egyszerűsítése érdekében indokolt lehetővé tenni a tagállamok számára, hogy úgy határozzanak, hogy a kérelmeket az egységes kérelemmel egyidejűleg is be lehessen nyújtani. […]
[…]
(28)
A támogatási kérelmek benyújtására, a területalapú támogatás iránti kérelmek módosítására és bármely igazoló okmány, szerződés vagy nyilatkozat benyújtására vonatkozó határidők betartása nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a nemzeti hatóságok a támogatási kérelmek helytállóságának ellenőrzését megtervezhessék és ezt követően hatékonyan lebonyolíthassák. Ezért indokolt olyan határidőkről rendelkezni, amelyeken belül a késedelmes benyújtás még elfogadható. Ezenkívül helyénvaló támogatáscsökkentést alkalmazni a mezőgazdasági termelőknek a határidők betartására való ösztönzése érdekében.
(29)
Ahhoz, hogy a tagállamok időben meg tudják állapítani a támogatási jogosultságokat, elengedhetetlen, hogy a mezőgazdasági termelők a megadott határidőre benyújtsák a támogatási jogosultságok iránti kérelmet. E kérelmek késedelmes benyújtása tehát csak a bármely támogatási kérelem késedelmes benyújtása tekintetében megállapított további határidőn belül engedhető meg. Emellett visszatartó erejű támogatáscsökkentési mértéket szükséges alkalmazni, kivéve, ha a késedelem oka
vis maior
vagy valamely rendkívüli körülmény.”
Ugyanezen rendelet „Késedelmes benyújtás” című 23. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A 75. cikkben említett
vis maior
esetek és rendkívüli körülmények kivételével az e rendelet szerinti támogatási kérelmeknek a vonatkozó határidőt követő benyújtása munkanaponként 1%‑os csökkenést eredményez abból az összegből, amelyre a mezőgazdasági termelők a határidőig benyújtott kérelmek alapján jogosultak lettek volna.
A hatékony ellenőrzések ütemezésének és végrehajtásának biztosítása érdekében a tagállamok által az igazoló okmányok kellő időben történő benyújtása tekintetében meghozandó bármely konkrét intézkedés sérelme nélkül, az első bekezdést alkalmazni kell a 12. és a 13. cikkel összhangban az illetékes hatóságnak benyújtandó okmányok, szerződések vagy nyilatkozatok esetében is, amennyiben az ilyen okmányok, szerződések vagy nyilatkozatok a szóban forgó támogatásra való jogosultságot megalapozó jelleggel bírnak. Ebben az esetben a csökkentést a szóban forgó támogatásként kifizetendő összegre kell alkalmazni.
Amennyiben a késedelem meghaladja a 25 naptári napot, a kérelmet elfogadhatatlannak nyilvánítják.”
Az 1975/2006 rendeletnek az 1122/2009 rendelet II. mellékletében foglalt megfelelési táblázattal együttesen értelmezett 7. cikke alapján az 1122/2009 rendelet 23. cikke értelemszerűen alkalmazandó az 1975/2006 rendeletben szabályozott esetekre.
Az 1122/2009 rendeletnek a „Túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentések és támogatás köréből való kizárások” címet viselő 58. cikke kimondja:
„Amennyiben egy terménycsoport tekintetében valamely területalapú támogatási rendszer keretében – [a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i] 73/2009/EK [tanácsi] rendelet [(
HL L 30., 16. o.
)] IV. címe 1. fejezetének 2. és 5. szakaszában meghatározott, keményítőgyártásra szánt burgonyára és vetőmagra vonatkozó támogatási rendszer kivételével – bejelentett terület meghaladja az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott területet, a meghatározott terület alapján kiszámított támogatást a különbség kétszeresével csökkentik, ha ez a különbség 3%‑nál vagy 2 hektárnál nagyobb, de kisebb, mint a meghatározott terület 20%‑a.
Amennyiben a különbség meghaladja a meghatározott terület 20%‑át, az érintett terménycsoportra területalapú támogatás nem adható.
Amennyiben a különbség meghaladja az 50%‑ot, a mezőgazdasági termelőt a támogatásból ismételten kizárják egy olyan összeg erejéig, amely megfelel a bejelentett terület és az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott terület közötti különbségnek. Az összeget a[z] [1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i] 885/2006/EK bizottsági rendelet [(
HL L 171., 90. o.
)] 5b. cikkével összhangban kell levonni. Ha az összeg az említett cikkel összhangban a ténymegállapítás naptári évét követő három naptári éven belül nem vonható le teljes mértékben, a fennmaradó egyenleget törlik.”
E rendelet „
Vis maior
és rendkívüli körülmények” című 75. cikkének (1) bekezdése szerint:
„Ha egy mezőgazdasági termelő a [73/2009 rendelet] 31. cikkének értelmében vett
vis maior
vagy rendkívüli körülmény miatt nem képes eleget tenni kötelezettségeinek, a támogatásra való jogosultsága fennmarad a
vis maior
vagy a rendkívüli körülmény felmerülésének időpontjában támogatható terület vagy állatok tekintetében. Ezenfelül ha az ilyen
vis maiorból
vagy rendkívüli körülményekből eredő meg nem felelés a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségeket érinti, a megfelelő támogatáscsökkentés nem alkalmazandó.”
A magyar jog
A 31/2010 (III. 30.) FVM rendelettel módosított, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár‑környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes feltételeiről szóló 61/2009. (V. 14.) FVM rendelet 29. §‑ának (3) bekezdése kimondja:
„A 3. § (1) bekezdés a) pontjának
aa)‑ac
) alpontjaiban meghatározott célprogramok vonatkozásában a
12. számú melléklet
szerinti kultúrtörténeti és genetikai szempontból kiemelkedő jelentőségű, veszélyeztetett ritka szántóföldi növényfajták, illetve a
13. számú melléklet
szerinti zöldségfajták termesztése esetén az érintett mezőgazdasági parcellák vonatkozásában az adott évben a II. fejezet szerinti kiemelt támogatási összegre jogosult a támogatásra jogosult, amennyiben számára az MgSzH igazolja, hogy az adott növényfajta a 12. vagy 13. számú melléklet szerinti növény.”
E rendelet 43. §‑ának (6) bekezdése így rendelkezik:
„A kifizetési kérelemhez ritka növényfajták termesztése esetén mellékelni kell a ritka növényfajtáról a 29. § (3) bekezdésében foglaltak alapján kiállított dokumentumot.”
Az említett rendelet 55. §‑ának (4) bekezdése értelmében:
„Amennyiben a helyszíni ellenőrzés során megállapítást nyer, hogy a támogatásra jogosult nem rendelkezik a 29. § (3) bekezdés szerinti igazolással, úgy a támogatásra jogosult részére az adott tábla vonatkozásában az egy gazdálkodási évre járó teljes támogatási összeg nem kerül kifizetésre.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az alapeljárás felperese 2010 májusában egységes területalapú kérelmet terjesztett elő. E kérelem az ökológiai szántóföldi növénytermesztési célprogram keretében 52,9 hektár terület után támogatás kifizetésére irányult, amely területből 29,69 hektárt kultúrtörténeti és genetikai szempontból kiemelkedő jelentőségű veszélyeztetett, ritka szántóföldi növényfajták termesztésére, valamint a kultúrák megóvására kellett felhasználni.
E ritka növények vetését 2010‑ben a belvíz és egyéb természeti körülmények meghiúsították. Emiatt a felperes 2010 júniusában, majd júliusában
vis maior
bejelentéssel élt. A magyar hatóságok ajánlását követve az alapeljárás felperese megváltoztatta a kérelmével érintett terület hasznosítási kódját, és azt „pihentetett terület”‑ként jelentette be.
Az alapeljárás felperesének kifizetési kérelmét a kifizető hatóság 2011 márciusában elutasította, és áthúzódó szankciót állapított meg, oly módon, hogy az alapeljárás felperese által a következő három évben benyújtott területalapú kérelmekre indult eljárásban megállapított támogatási összegből 2483953 magyar forint (HUF) (hozzávetőleg 7900 euró) levonását rendelte el. E határozatában az említett hatóság helyt adott Szemerey G.
vis maior
bejelentésének.
Ez utóbbi fellebbezést nyújtott be a Központi Szervhez, amely 2012. január 13‑i határozatában elutasította e fellebbezést, azon az alapon, hogy az alapeljárás felperese a területalapú kérelem előterjesztésekor nem nyújtotta be a ritka növényfajtákra vonatkozó MgSZH igazolást, amelyet elő kellett volna terjesztenie ahhoz, hogy jogosulttá váljon a kért támogatásra (a továbbiakban: szóban forgó igazolás).
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a 61/2009 FVM rendeletben előírt, ritka növényfajtákra vonatkozó igazolással kapcsolatos szabályokat a magyar jogalkotó 2010. március 30‑i hatállyal módosította. E módosítás hatálybalépése óta a támogatást kérő személy az egységes területalapú kérelem benyújtásával egyidejűleg köteles – vagyis a jelen esetben 2010. május 15‑ig volt köteles – benyújtani ezen igazolást, noha e jogszabályi módosítást megelőzően az említett igazolást csupán helyszíni ellenőrzésen kellett bemutatni.
Mivel Szemerey G. nem nyújtotta be a szóban forgó igazolást a területalapú kérelem benyújtásával egyidejűleg, a Központi Szerv megállapította, hogy a szóban forgó ritka növénnyel érintett táblák területe nem vehető figyelembe a támogatás összegének meghatározása során. A Központi Szerv ugyanis megállapította, hogy az alapeljárás felperesének kérelme alapján a bejelentett terület, illetve a megállapított terület nagysága közötti különbség meghaladja az 50%‑ot. Következésképpen a Központi Szerv úgy tekintette, hogy Szemerey G. támogatás iránti kérelme az 1122/2009 rendelet értelmében vett túlzott mértékű bejelentést tartalmaz, ezért úgy határozott, hogy az e rendelet 58. cikkében előírt szankciót alkalmazza. Emellett határozatában a Központi Szerv megállapította, hogy mivel e ritka növényfajtát tavasszal szokás vetni, Szemerey G. a támogatás iránti kérelem benyújtásakor tudhatta, hogy 2010. május 15‑ig nem tudja beszerezni a szóban forgó igazolást, így már ezen időponttól lehetősége lett volna úgy módosítani a kérelmét, hogy nem ritka növényfajtákra igényli a támogatást.
Az alapeljárás felperese a Gyulai Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt keresetet indított a Központi Szerv e határozata ellen, vitatva annak jogszerűségét.
Ilyen körülmények között a Gyulai Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
A 796/2004/EK rendelet (20) [preambulumbekezdése] szerinti rugalmasság és módosítási lehetőség elvét, a (27) [preambulumbekezdését], illetve az 1122/2009/EK rendelet (18) és (23) és (26) [preambulumbekezdését] úgy kell‑e értelmezni, mellyel ellentétes az olyan tagállami szabályozás, miszerint a kifizetési kérelemhez ritka növényfajta termesztése esetén mellékelni kell a ritka növényről szóló igazolást, figyelembe véve azt a közigazgatási gyakorlatot, amely az igazolás kérelmezésére csak a kifizetési kérelem benyújtását megelőzően, 2010 április 2. és 15. között, becsatolására pedig csak az egységes kérelem benyújtásával egy időben adott lehetőséget, és a szabályozás a kérelem igazolás hiányából eredő hibájának kijavítására nem adott lehetőséget?
2)
Összeegyeztethető‑e ez a rendelkezés a tagállam azon kötelezettségével, hogy az ne veszélyeztesse a Közös Agrárpolitika célkitűzéseit, illetve megállapítható‑e az, hogy a lehetetlenné, vagy túlságosan nehézzé, kiszámíthatatlanná vált 2010. évben a jogszabály változásakor a mezőgazdasági ritka növény termelők uniós jogrendből eredő támogatási igényének érvényesítése?
3)
Ellentétes‑e a 796/2004/EK rendelet (57) illetve az 1122/2009/EK (75) [preambulumbekezdésével], de elsősorban az arányosság elvével az a közigazgatási gyakorlat, amely a ritka növényről szóló igazolás hiánya esetén a szándékosság, a gondatlanság, és a körülmények mérlegelése nélkül a teljes kérelem vonatkozásában a túlzott mértékű bejelentések szerint alkalmaz szankciót, úgy, hogy a kifizetési kérelem egyebekben az összes parcella vonatkozásban megfelel a támogathatósági feltételeknek, a termelő a bejelentett területen, a bejelentett növényt termeli?
4)
Alkalmazhatók‑e a 796/2004/EK rendelet (67) vagy (71) [preambulumbekezdése] szerinti, illetve az 1122/2009/EK rendelet (75) [preambulumbekezdésében] foglalt kimentési okok abban az esetben, amennyiben a termelő az ellentmondó vagy nem megfelelő közigazgatási gyakorlatra hivatkozik mint rendkívüli körülményekre, és azt kívánja igazolni, hogy hibáját teljesen vagy részben a közigazgatási szerv gyakorlata okozta?
5)
Minősíthető‑e a mezőgazdasági termelő teljes termelésének (vetés) elmaradására vonatkozó és elfogadott
vis maior
bejelentése olyan, a 796/2009/EK rendelet (67) [preambulumbekezdése], illetve az 1122/2009/EK rendelet (93) [preambulumbekezdésében] foglalt pontos információnak, amely mentesíti a mezőgazdasági termelőt a ritka növény termeléséről szóló igazolás becsatolásának elmulasztása tekintetében, és ezáltal az egész kérelem vonatkozásában jelent mentesítést a szankciók alól?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az elfogadhatóságról
A magyar kormány az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatatlanságára hivatkozik, azon az alapon, hogy e kérdések nem az uniós jog releváns szabályozásában szereplő normatív rendelkezésekre, hanem csupán a 796/2004 rendelet és az 1122/2009 rendelet preambulumbekezdéseire vonatkoznak.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 267. cikk által bevezetett, a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés keretében a Bíróságnak a nemzeti bíróság részére hasznos választ kell adnia, amely megkönnyíti az előtte folyamatban lévő jogvita eldöntését. Ennek érdekében adott esetben a Bíróságnak át kell fogalmaznia az elé terjesztett kérdéseket. A Bíróság feladata ugyanis az uniós jog minden olyan rendelkezésének értelmezése, amelyre a nemzeti bíróságoknak az eléjük terjesztett jogviták eldöntése érdekében szükségük van, még akkor is, ha e bíróságok az általuk feltett kérdésekben nem jelölik meg kifejezetten ezeket a rendelkezéseket (Fuß‑ítélet,
C‑243/09
,
EU:C:2010:609
,
39.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen, még ha a kérdést előterjesztő bíróság formálisan csupán a 796/2004 rendelet és az 1122/2009 rendelet preambulumbekezdéseinek értelmezésére korlátozta is kérdését, e körülmény nem képezi akadályát annak, hogy a Bíróság a nemzeti bíróság részére az uniós jognak az előtte folyamatban lévő ügy elbírálásához hasznos, valamennyi értelmezési szempontját megadja, függetlenül attól, hogy a nemzeti bíróság kérdései megfogalmazásában utalt‑e azokra, vagy sem. A Bíróságnak kell a nemzeti bíróság által szolgáltatott információk összessége és különösen az előzetes döntéshozatalra utalás indokolása alapján meghatározni az uniós jog azon rendelkezéseit, amelyeknek az értelmezése a per tárgyára figyelemmel szükséges (lásd analógia útján: Fuß‑ítélet,
C‑243/09
,
EU:C:2010:609
,
40.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben nem vitatott, hogy az alapügyben szereplő jogvita tárgyát képező támogatás iránti kérelmet az alapeljárás felperese az 1698/2005 rendelet 36. cikke a) pontjának iv. alpontjában szereplő agrár‑környezetvédelmi kifizetések címén nyújtotta be, amely rendelet végrehajtásának részletszabályait az 1975/2006 rendelet határozta meg, különösen az ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében. Emellett az 1975/2006 rendelet 7. cikkéből kitűnik, hogy a 796/2004 rendelet bizonyos rendelkezései, melyek helyébe az 1122/2009 rendelet és különösen annak 23. cikke lépett, értelemszerűen alkalmazandók az olyan típusú kérelmekre, mint amilyenek az alapeljárásban szerepelnek. Továbbá nyilvánvaló, hogy az 1122/2009 rendelet 58. cikkének (3) bekezdését alkalmazták az alapeljárásban.
Ezért úgy kell tekinteni, hogy kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében annak meghatározását kéri, hogy az uniós joggal és különösen e jognak a jelen ítélet előző pontjában említett agrár‑környezetvédelmi kifizetésekre vonatkozó rendelkezéseivel összeegyeztethetetlen‑e az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely egyrészt az agrár‑környezetvédelmi támogatás iránti kérelem egyik elfogadhatósági feltételéül megköveteli, hogy a kérelmező legkésőbb a támogatás iránti kérelemmel egyidejűleg olyan dokumentumot nyújtson be a kifizető hatóságnak, mint amilyen a szóban forgó igazolás, másrészt előírja, hogy e dokumentum előírt határidőn belüli benyújtásának elmulasztása esetén e kérelmezőt a kérelme egészének elutasításával, valamint a következő három évben fizetendő támogatás csökkentésével szankcionálják.
Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatók.
Az első és a második kérdésről
Első és második kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az 1122/2009 rendeletnek az 1698/2005 és az 1975/2006 rendelettel összefüggésben értelmezett 23. cikkével összeegyeztethetetlen‑e az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely megköveteli, hogy az agrár‑környezetvédelmi támogatás kérelmezője a támogatás iránti kérelemmel egyidejűleg nyújtsa be a kifizető hatóságnak a ritka növényfajtáról szóló igazolást, amely megnyitja számára az e támogatás kifizetéséhez való jogosultságot.
Mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy a jelen ítélet előző pontjában említett egyik rendelet sem tartalmaz kifejezetten olyan rendelkezést, amellyel ellentétes volna az ilyen nemzeti szabályozás.
Ami a vidékfejlesztési programokat illeti, az 1698/2005 rendelet 74. cikke kimondja, hogy a tagállamok kötelesek ezen programok mindegyike tekintetében kialakítani az említett programok hatékony ellenőrzésének biztosítását lehetővé tévő rendszert.
Közelebbről, az 1975/2006 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése rögzíti, hogy a tagállamok biztosítják, hogy a közösségi vagy nemzeti jogszabályok, illetve a vidékfejlesztési programok által megszabott összes támogathatósági feltételt – a tagállamok által felállítandó számos ellenőrizhető mutatónak megfelelően – ellenőrizni lehessen. E cikk (3) bekezdésére tekintettel e mutatóknak többek között lehetővé kell tenniük annak ellenőrzését, hogy senki se részesülhessen visszaélés révén a kifizetésekből, és juthasson ezáltal a támogatási rendszer céljaival ellentétes előnyhöz.
E tekintetben az 1975/2006 rendelet 10. cikkében említett, a támogatás iránti és a kifizetés iránti kérelmekre vonatkozó ellenőrzéseket vezérlő általános elvek az egyes támogatási intézkedések tekintetében a támogatásnyújtás feltételeinek ellenőrzésére alkalmas módszerek és eszközök megválasztását illetően meghagyják a tagállamok szabadságát. E cikk (4) bekezdése pontosítja, hogy a támogathatósági feltételek ellenőrzése adminisztratív és helyszíni ellenőrzések útján történik. Az adminisztratív ellenőrzések terén az 1975/2006 rendelet 11. cikke előírja, hogy ilyen ellenőrzéseket hajtanak végre az összes támogatás és kifizetés iránti kérelmen, és azok az összes olyan elemre kiterjednek, amelyek adminisztratív eszközökkel megfelelő módon ellenőrizhetőek.
A jelen ügyben a Központi Szerv és a magyar kormány azzal érvelnek – aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, hogy a szóban forgó igazolás benyújtása a támogatás iránti kérelem elfogadhatóságának a nemzeti jogban előírt feltétele, amely lehetővé teszi a hatáskörrel rendelkező hatóságok számára, hogy
ex ante
ellenőrizzék valamely sajátos támogatási rendszer kérelmezőjének jogosultságát, az ellenőrzés hatékonyságának növelése érdekében. E tekintetben azon követelmény, hogy az ilyen igazolást a támogatás iránti kérelemmel együtt nyújtsák be, lehetővé teszi az arról való gondoskodást, hogy ne teljesítsenek kifizetéseket az ellenőrzések befejezése előtt, és ezáltal biztosítsák ezen ellenőrzések elrettentő hatását, az uniós jogalkotó az 1975/2006 rendelet (4) preambulumbekezdésében kifejezett szándékának megfelelően.
Ebből következik, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely az agrár‑környezetvédelmi támogatás iránti kérelem elfogadhatóságának egyik feltételéül megköveteli, hogy e támogatás kérelmezője legkésőbb e kérelemmel egyidejűleg az alapügyben szereplőhöz hasonló igazolást nyújtson be a kifizető hatóságnak, az 1975/2006 rendelet 5., 10. és 11. cikke értelmében a tagállamokat megillető mérlegelési mozgástér körébe tartozik, és hozzájárul az e rendelkezések által követett, az ellenőrzések hatékonyságának biztosítására irányuló célkitűzéshez.
Ugyanakkor a tagállamok által a mérlegelési mozgásterük keretében hozott intézkedések nem sérthetik az 1698/2005, 1975/2006 és 1122/2009 rendelet rendelkezéseinek hatékony érvényesülését, sem az uniós jog általános elveit, különösen az arányosság (lásd analógia útján: Bonn Fleisch ítélet,
C‑1/06
,
EU:C:2007:396
,
40.
pont) és a jogbiztonság elvét (lásd analógia útján: Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit végzés,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
,
31.
és
32.
pont).
Először is az alapeljárás felperese írásbeli észrevételeiben azzal érvel, hogy e szabályozás aránytalan, mivel olyan határidőt ír elő, amelynek lejárta esetén semmiféle hiánypótlásra nincs lehetőség, ha a támogatás iránti kérelemhez a határidőn belül nem lehetett csatolni a szóban forgó igazolást.
E tekintetben rá kell mutatni, hogy ahogyan azt az 1122/2009 rendelet (19) és (28) preambulumbekezdése jelzi, az agrártámogatások terén az uniós jog által követett hatékony igazgatás és ellenőrzés célkitűzésének megvalósításához elengedhetetlen, hogy a tagállamok meghatározzák a támogatás iránti kérelmek és az azokhoz kapcsolódó igazoló dokumentumok benyújtására vonatkozó határidőt.
Mindazonáltal az 1122/2009 rendelet 23. cikke kifejezetten előírja, hogy a tagállamok által meghatározott határidőn felül további 25 napot kell előírni az e kérelmek és a kapcsolódó igazoló dokumentumok benyújtására vonatkozó eljárásban, az említett kérelmek és dokumentumok késedelmes benyújtásának engedélyezése céljából, az e rendelkezésben előírt szankció alkalmazásának terhe mellett.
Márpedig a Központi Szerv a Bíróság előtti tárgyaláson megerősítette, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás az 1122/2009 rendelet 23. cikke (1) bekezdésének megfelelően további 25 napos határidőt ír elő a szóban forgó igazolás késedelmes benyújtására, aminek ellenőrzése a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Másodszor a jogbiztonság elvének a szóban forgó igazoláshoz hasonló dokumentumok benyújtása módjának a 2010. év során történt módosításából eredő, az alapeljárás felperese által felhozott állítólagos megsértésével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy ezen elv azt követeli meg, hogy a jogalanyok számára hátrányos következményeket kiváltó szabályozás egyértelmű és pontos legyen, és a jogalanyok annak alkalmazását előre láthassák (Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit végzés,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság már kimondta, hogy valamely magánszemély nem abban bízhat, hogy egyáltalán nem kerül majd sor a jogszabályok módosítására, hanem csak e módosítások végrehajtásának módját kérdőjelezheti meg. E tekintetben a jogbiztonság elve azt követeli meg különösen, hogy a jogalkotó a gazdasági szereplők különleges helyzeteit figyelembe vegye, és adott esetben az új jogszabályok alkalmazását ahhoz igazítsa (Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit végzés,
C‑24/13
,
EU:C:2014:40
,
33.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megítélése, hogy az alapügyben szóban forgó új nemzeti szabályozás hatálybalépésének módja lehetővé tette‑e az érintett gazdasági szereplők számára, hogy ésszerű feltételek mellett alkalmazkodjanak annak követelményeihez, és közelebbről azt, hogy az alapeljárás felperese számára lehetővé tette‑e a szóban forgó igazolás igénylését, beszerzését és benyújtását az e módosított nemzeti szabályozásban megszabott határidőn belül.
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróságnak ellenőriznie kell majd többek között a Központi Szerv azon állítását, miszerint a ritka növényfajtákról szóló igazolás követelménye nem új, valamint azt, hogy az új szabályozás valóban nem írt‑e elő kötelező érvényű határidőt az igazolás hatáskörrel rendelkező hatóságoktól való igénylésére, és adott esetben az értékelése során figyelembe kell vennie e tényezőket.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1122/2009 rendelet 23. cikkét az 1698/2005 és az 1975/2006 rendelettel összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azzal nem összeegyeztethetetlen, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás megköveteli, hogy az agrár‑környezetvédelmi támogatás kérelmezője a támogatás iránti kérelemmel egyidejűleg nyújtsa be a kifizető hatóságnak a ritka növényfajtáról szóló igazolást, amely megnyitja számára az e támogatás kifizetéséhez való jogosultságot, feltéve hogy e szabályozás lehetővé teszi az érintett gazdasági szereplők számára, hogy ésszerű feltételek mellett alkalmazkodjanak e szabályozás követelményeihez, aminek ellenőrzése a kérdést előterjesztő bíróságra hárul.
A harmadik, a negyedik és az ötödik kérdésről
Harmadik, negyedik és ötödik kérdésével, amelyeket célszerű együttesen vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az 1122/2009 rendelet 58. cikkének harmadik bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az e rendelkezésben előírt szankció alkalmazandó az agrár‑környezetvédelmi támogatás olyan kérelmezőjére, aki elmulaszt csatolni a támogatás iránti kérelméhez valamely olyan dokumentumot, mint amilyen a szóban forgó igazolás.
Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy alapeljárásban részt vevő felek nem értenek egyet azon okokat illetően, amelyek miatt az alapeljárás felperese nem nyújtotta be a szóban forgó igazolást a nemzeti szabályozásban előírt határidőn belül. Az alapeljárás felperese szerint e helyzet
vis maior
következménye, amely megakadályozta őt abban, hogy elvesse a szóban forgó növényfajtát és időben beszerezze ezen igazolást. A Központi Szerv a maga részéről azzal érvel, hogy az említett igazolást be lehetett volna szerezni e növényfajta elvetése előtt is, és határidőn belül be lehetett volna nyújtani.
Mindazonáltal az nem vitatott, hogy az alapeljárás felperesének mulasztását az 1122/2009 rendelet 58. cikkének (3) bekezdése alapján szankcionálták, amely cikk a területalapú támogatási rendszerek alapján benyújtott támogatás iránti kérelmek keretében tett túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentésekre és a támogatás köréből való kizárásokra vonatkozik. Márpedig e tekintetben meg kell állapítani, hogy az alapeljárás felperese terhére rótt mulasztás nem a támogatás iránti kérelemben bejelentett terület nagyságához kapcsolódó kötelezettségvállalásra vonatkozik, hanem a szóban forgó, a támogatásra való jogosultság feltételeinek teljesülését bizonyító igazolás határidőn belüli benyújtásának kötelezettségére.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy e mulasztás nem az 1122/2009 rendelet 58. cikkének hatálya alá tartozik, hanem e rendelet 23. cikke (1) bekezdése második és harmadik albekezdésének hatálya alá, mivel ez utóbbi rendelkezés az ilyen mulasztás esetére sajátos szankciókat ír elő, ahogyan az a jelen ítélet 45. pontjában szerepel.
Ez utóbbi rendelkezés szövege szerint az említett rendelet 75. cikkében említett
vis maior
esetek és rendkívüli körülmények kivételével az ilyen dokumentumnak a vonatkozó határidőt követő benyújtása munkanaponként a kért támogatás alapján fizetendő összeg 1%‑os csökkenését eredményezi. Emellett e rendelkezés azt is előírja, hogy amennyiben a késedelem meghaladja a 25 naptári napot, a kérelmet elfogadhatatlannak nyilvánítják.
Ebből következik, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetre, melyben a támogatást kérelmező személy sem a támogatás iránti kérelem benyújtására nyitva álló határidőn belül, sem az ilyen kérelem és az ahhoz kapcsolódó dokumentumok késedelmes benyújtására előírt további 25 napos határidőn belül nem nyújtotta be a szóban forgó igazolást, az 1122/2009 rendelet 23. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése egyedüli szankcióként azt írja elő, hogy a kifizetés iránti kérelmet elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
Ami azt a kérdést illeti, hogy az alapeljárás felperesének felrótt mulasztás
vis maior
következménye‑e, aminek alapján ez utóbbi mentesülhet az 1122/2009 rendelet 23. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésében előírt szankció alól, mivel ténykérdés értékeléséről van szó, a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy e mulasztás a gazdasági szereplőtől független, rendkívüli és előreláthatatlan körülmények eredménye volt‑e, amelyek következményeit ez utóbbi a legnagyobb gondosság mellett sem tudta volna elkerülni (lásd ebben az értelemben: Parras Medina ítélet,
C‑208/01
,
EU:C:2002:593
,
19.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A fenti megfontolásokra tekintettel a harmadik, a negyedik és az ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1122/2009 rendelet 58. cikkének harmadik bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezésben előírt szankció nem alkalmazandó az agrár‑környezetvédelmi támogatás olyan kérelmezőjére, aki elmulaszt csatolni a támogatás iránti kérelméhez valamely olyan dokumentumot, mint amilyen a szóban forgó igazolás. E rendelet 23. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését úgy kell értelmezni, hogy az ilyen mulasztás főszabály szerint az agrár‑környezetvédelmi támogatás kifizetése iránti kérelem elfogadhatatlanságához vezet.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet 23. cikkét a 2009. május 25‑i 473/2009/EK tanácsi rendelettel módosított, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelettel és a 2009. június 9‑i 484/2009/EK bizottsági rendelettel módosított, a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005 rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. december 7‑i 1975/2006/EK bizottsági rendelettel összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy azzal nem összeegyeztethetetlen, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás megköveteli, hogy az agrár‑környezetvédelmi támogatás kérelmezője a támogatás iránti kérelemmel egyidejűleg nyújtsa be a kifizető hatóságnak a ritka növényfajtáról szóló igazolást, amely megnyitja számára az e támogatás kifizetéséhez való jogosultságot, feltéve hogy e szabályozás lehetővé teszi az érintett gazdasági szereplők számára, hogy ésszerű feltételek mellett alkalmazkodjanak e szabályozás követelményeihez, aminek ellenőrzése a kérdést előterjesztő bíróságra hárul.

2)
Az 1122/2009 rendelet 58. cikkének harmadik bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezésben előírt szankció nem alkalmazandó az agrár‑környezetvédelmi támogatás olyan kérelmezőjére, aki elmulaszt csatolni a támogatás iránti kérelméhez valamely olyan dokumentumot, mint amilyen a szóban forgó igazolás, amely megnyitja számára az e támogatás kifizetéséhez való jogosultságot. E rendelet 23. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdését úgy kell értelmezni, hogy az ilyen mulasztás főszabály szerint az agrár‑környezetvédelmi támogatás kifizetése iránti kérelem elfogadhatatlanságához vezet.

Aláírások
(
*
)   Az eljárás nyelve: magyar.