CELEX: 62013CJ0585
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Medidas restritivas tomadas contra a República Islâmica do Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear
Congelamento de fundos
Restrição das transferências de fundos
Assistência a entidades designadas para contornar ou violar medidas restritivas

Com o presente recurso, a Europäisch‑Iranische Handelsbank AG (a seguir «EIH») pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 6 de setembro de 2013, Europäisch‑Iranische Handelsbank/Conselho (T‑434/11,
EU:T:2013:405
, a seguir «acórdão recorrido»), no qual o Tribunal Geral julgou improcedentes os seus pedidos de anulação:
—
da Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (
JO L 319, p. 71
),
—
do Regulamento de Execução (UE) n.
o
1245/2011 do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento (UE) n.
o
961/2010 que impõe medidas restritivas contra o Irão (
JO L 319, p. 11
), e
—
do Regulamento (UE) n.
o
267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.
o
961/2010 (
JO L 88, p. 1
),
na parte em que estes atos lhe dizem respeito.
Quadro jurídico e antecedentes do litígio
Preocupado pelos numerosos relatórios do diretor‑geral da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) e pelas resoluções do Conselho dos Governadores da AIEA relativos ao programa nuclear da República Islâmica do Irão, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adotou, em 23 de dezembro de 2006, a Resolução 1737 (2006), cujo n.
o
12, em conjugação com o anexo da mesma, enumera uma série de pessoas e entidades que estariam envolvidas na proliferação nuclear e cujos fundos e recursos económicos deviam ser congelados.
Para dar execução à Resolução 1737 (2006) na União Europeia, o Conselho da União Europeia adotou, em 27 de fevereiro de 2007, a Posição Comum 2007/140/PESC, que impõe medidas restritivas contra o Irão (
JO L 61, p. 49
).
O artigo 5.
o
, n.
o
1, da Posição Comum 2007/140 previa o congelamento de todos os fundos e recursos económicos de certas categorias de pessoas e de entidades enumeradas nas alíneas a) e b) desta disposição. Assim, a alínea a) deste artigo 5.
o
, n.
o
1, visava as pessoas e entidades designadas no anexo da Resolução 1737 (2006), bem como as outras pessoas e entidades designadas pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité do Conselho de Segurança criado em conformidade com o artigo 18.
o
da Resolução 1737 (2006). A lista dessas pessoas e entidades constava do anexo I da Posição Comum 2007/140. A alínea b) do referido artigo 5.
o
, n.
o
1, visava as pessoas e entidades não mencionadas no anexo I, que, designadamente, estivessem implicadas ou diretamente associadas a atividades nucleares da República Islâmica do Irão, sensíveis em termos de proliferação, ou que prestassem apoio a tais atividades. A lista dessas pessoas e entidades consta do anexo II da referida posição comum.
Na medida em que estavam em causa competências da Comunidade Europeia, a Resolução 1737 (2006) foi implementada pelo Regulamento (CE) n.
o
423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (
JO L 103, p. 1
), adotado com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, visando a Posição Comum 2007/140 e cujo conteúdo é, em substância, semelhante ao desta última, visto que os mesmos nomes de entidades e pessoas singulares constam do Anexo IV deste regulamento, relativo às pessoas, entidades e organismos designados pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité de Sanções, e do Anexo V do referido regulamento, relativo às pessoas, entidades e organismos diferentes dos que figuram no Anexo IV.
O artigo 7.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
423/2007 prevê o congelamento de fundos. O artigo 7.
o
, n.
o
4, desse regulamento tem a seguinte redação:
«É proibida a participação, consciente e intencional, em atividades que tenham por objeto ou efeito, direto ou indireto, contornar as medidas previstas nos n.
os
1, 2 e 3.»
Os artigos 8.° a 10.° do Regulamento n.
o
423/2007 enunciam diversas hipóteses em que as autoridades competentes dos Estados‑Membros podem autorizar a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados.
O artigo 8.
o
, alínea a), deste regulamento, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
618/2007 do Conselho, de 5 de junho de 2007 (
JO L 143, p. 1
), prevê que as autoridades competentes dos Estados‑Membros podem autorizar a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados que tenham sido objeto de uma garantia judicial, administrativa ou arbitral constituída antes da data em que a pessoa, entidade ou organismo tenha sido designado pelo Comité de Sanções, pelo Conselho de Segurança ou pelo Conselho, ou de uma decisão judicial, administrativa ou arbitral proferida antes dessa data.
O artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
423/2007 prevê que as autoridades competentes dos Estados‑Membros podem autorizar a liberação de determinados fundos ou recursos económicos congelados, desde que um pagamento a efetuar por uma pessoa, entidade ou organismo inscrito seja devido no âmbito de um contrato, de um acordo ou de uma obrigação assumida por essa pessoa, entidade ou organismo antes da data da sua inscrição. A autoridade competente em causa deve determinar a utilização dos fundos e notificar a sua intenção de conceder uma autorização ao Comité de Sanções ou aos outros Estados‑Membros e à Comissão Europeia, consoante a pessoa, entidade ou organismo tenha ou não sido designado pelo Conselho de Segurança.
O artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
423/2007 prevê que as autoridades competentes dos Estados‑Membros podem autorizar a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados, para as necessidades essenciais das pessoas, tendo em vista o pagamento de prestações de serviços jurídicos ou de encargos ou taxas de manutenção dos fundos. Quando a autorização se referir a uma pessoa, entidade ou organismo designado pelo Conselho de Segurança, a autoridade deve notificar o Comité de Sanções da sua intenção de conceder a autorização. O artigo 10.
o
, n.
o
2, desse regulamento prevê que as autoridades competentes dos Estados‑Membros podem autorizar a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados, para fazer face a despesas extraordinárias. Quando a autorização se referir a uma pessoa, entidade ou organismo designado pelo Conselho de Segurança, a autoridade competente deve notificar a sua decisão ao Comité de Sanções, que a deve aprovar. Quando a autorização se referir a uma pessoa, entidade ou organismo que não tenha sido designado pelo Conselho de Segurança, a autoridade competente deve notificar previamente às outras autoridades competentes dos Estados‑Membros e à Comissão os fundamentos da decisão de conceder essa autorização específica. O artigo 10.
o
, n.
o
3, do referido regulamento prevê que o Estado‑Membro em causa deve informar os outros Estados‑Membros e a Comissão de qualquer autorização concedida nos termos dos n.
os
1 e 2 desse artigo.
Em conformidade com o artigo 18.
o
, alíneas d) e e), do Regulamento n.
o
423/2007, este é aplicável a todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos registados ou constituídos nos termos da legislação de um Estado‑Membro, ou no que respeita à realização de operações comerciais, total ou parcialmente, na Comunidade.
Verificando que a República Islâmica do Irão prosseguia as suas atividades ligadas ao enriquecimento nuclear e não colaborava com a AIEA, o Conselho de Segurança adotou a Resolução 1803 (2008), em 3 de março de 2008. No ponto 10 dessa resolução, o Conselho de Segurança:
«
Pede
a todos os Estados que deem provas de vigilância no que respeita às atividades das instituições financeiras com sede no seu território realizadas com todos os bancos domiciliados no Irão, em particular o Banco Melli e o Banco Saderat, bem como com as sucursais e agências destes últimos no estrangeiro, a fim de evitar que essas atividades contribuam para atividades nucleares sensíveis do ponto de vista da proliferação, ou para o desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares, como referido na Resolução 1737 (2006).»
Para implementar essa resolução, o Conselho adotou, em 7 de agosto de 2008, a Posição Comum 2008/652/PESC, que altera a Posição Comum 2007/140 (
JO L 213, p. 58
; retificação no
JO L 285, p. 22
). O artigo 3.
o
‑B, n.
o
1, da Posição Comum 2007/140, conforme alterada pela Posição Comum 2008/652, prevê que os Estados‑Membros exercerão uma vigilância sobre as atividades que as instituições financeiras sujeitas à sua jurisdição desenvolvam com os bancos sedeados no Irão, em particular o Banco Saderat, as filiais e as sucursais desses bancos bem como com as entidades financeiras controladas por pessoas e entidades sedeadas no Irão, quando esses estabelecimentos estejam inscritos nos anexos III ou IV desta posição comum, conforme alterada, a fim de evitar que tais atividades contribuam para as atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação nuclear. O artigo 3.
o
‑B, n.
o
2, da referida posição comum, conforme alterada, prevê que os Estados‑Membros devem pedir às instituições financeiras, designadamente, para:
«a)
Manter sob contínua vigilância os movimentos das contas, nomeadamente através dos respetivos programas de vigilância da clientela e no âmbito das suas obrigações em matéria de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo;
b)
Exigir que sejam preenchidos todos os campos referentes às informações sobre instruções de pagamento que se refiram ao ordenador e ao beneficiário da transação em causa; se essas informações não forem prestadas, recusar a execução da transação;
c)
Manter todos os registos de transações durante um prazo de cinco anos e disponibilizá‑los às autoridades nacionais, a pedido destas;
d)
Suspeitando ou tendo motivos razoáveis para suspeitar que os fundos estão associados ao financiamento de atividades de proliferação, participar imediatamente as suas suspeitas à unidade de informação financeira ou a qualquer outra autoridade especificamente designada pelo Estado‑Membro em causa. [...]»
Em 10 de novembro de 2008, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.
o
1110/2008, que altera o Regulamento n.
o
423/2007 (
JO L 300, p. 1
). O artigo 3.
o
‑B da Posição Comum 2007/140, conforme alterada pela Posição Comum 2008/652, foi implementado pelo artigo 11.
o
‑A, aditado ao Regulamento n.
o
423/2007, que é aplicável, designadamente, às entidades, pessoas coletivas e organismos estabelecidos ou constituídos segundo a legislação de um Estado‑Membro, ou no que diz respeito a operações comerciais realizadas na Comunidade. O artigo 11.
o
‑B do Regulamento n.
o
423/2007, conforme alterado pelo Regulamento n.
o
1110/2008, prevê disposições específicas para as sucursais e filiais do Banco Sederat.
Constatando que a República Islâmica do Irão não respeitava as resoluções do Conselho de Segurança, que construiu uma central em Qom, em violação da sua obrigação de suspender todas as atividades ligadas ao enriquecimento nuclear, e que só em setembro de 2009 revelou tal facto, que não informava a AIEA e recusava cooperar com essa agência, o Conselho de Segurança, através da Resolução 1929 (2010), de 9 de junho de 2010, adotou medidas mais severas. Os n.
os
21 a 24 dessa resolução são relativos aos serviços financeiros. No n.
o
21 da referida resolução, o Conselho de Segurança convida designadamente os Estados «a impedir a prestação de serviços financeiros no seu território, designadamente os serviços de seguro e resseguro, ou a transferência para, por ou a partir do seu território, para ou pelos seus nacionais ou entidades sujeitas à sua ordem jurídica (incluindo as filiais no estrangeiro), ou pessoas ou instituições financeiras que se encontrem no seu território, de quaisquer fundos, outros ativos ou recursos económicos, se dispuserem de informações que lhes deem motivos suficientes para pensar que esses serviços, ativos ou recursos podiam contribuir para as atividades nucleares do Irão que representem um risco de proliferação ou para o desenvolvimento de vetores de armas nucleares, designadamente congelando os fundos, outros ativos e recursos económicos que se encontrem no seu território ou que se venham mais tarde a encontrar no seu território, ou que estão sujeitos à sua jurisdição ou venham a estar, e estão ligados a esses programas ou atividades, e a exercer uma vigilância reforçada para prevenir tais transações, de acordo com as suas atividades nacionais e em conformidade com a sua legislação nacional».
Numa declaração anexa às suas conclusões de 17 de junho de 2010, o Conselho Europeu sublinhou a sua crescente preocupação com o programa nuclear iraniano, congratulou‑se com a adoção, pelo Conselho de Segurança, da Resolução 1929 (2010) e tomou nota do último relatório da AIEA, de 31 de maio de 2010.
No n.
o
4 desta declaração, o Conselho Europeu considerou que a adoção de novas medidas restritivas se tinha tornado inevitável. Tendo em conta os trabalhos do Conselho dos Negócios Estrangeiros, convidou este último a adotar, na sua próxima sessão, medidas de implementação das previstas na Resolução 1929 (2010) do Conselho de Segurança. Essas medidas deviam ter por objeto o «setor financeiro, incluindo o congelamento de ativos de outros bancos iranianos e [r]estrições à atividade bancária e de seguros».
Com a Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140 (
JO L 195, p. 39
; retificação no
JO L 197, p. 19
), o Conselho executou a referida declaração, revogando a Posição Comum 2007/140 e adotando medidas restritivas suplementares relativamente a esta última. Os considerandos 17 a 20 da Decisão 2010/413, relativos às atividades financeiras, recordam as decisões do Conselho de Segurança na Resolução 1929 (2010) e a declaração do Conselho Europeu de 17 de junho de 2010. O capítulo 2 da Decisão 2010/413 é consagrado ao setor financeiro. O artigo 10.
o
, n.
o
1, dessa decisão prevê que, a fim de impedir a prestação de serviços financeiros no território dos Estados‑Membros ou a transferência para os seus territórios ou através ou a partir deles, destinada ou efetuada por nacionais dos Estados‑Membros, entidades sob a sua jurisdição (incluindo as sucursais no estrangeiro), ou pessoas ou instituições financeiras que se encontrem nos seus territórios, de quaisquer fundos, outros ativos financeiros ou de recursos económicos que sejam suscetíveis de contribuir para as atividades nucleares do Irão sensíveis em termos de proliferação ou para o desenvolvimento de vetores de armas nucleares, os Estados‑Membros devem exercer um controlo reforçado sobre todas as atividades que as instituições financeiras sujeitas à respetiva jurisdição desenvolvam com os bancos sedeados no Irão, as filiais, sucursais ou entidades controladas por elas. O artigo 10.
o
, n.
o
3, da referida decisão prevê o controlo das transferências de fundos.
O artigo 20.
o
, n.
o
1, da Decisão 2010/413 prevê o congelamento de fundos de diversas categorias de pessoas e entidades. A alínea a) do n.
o
1 do artigo 20.
o
diz respeito às pessoas e entidades designadas pelo Conselho de Segurança, que estão enumeradas no anexo I dessa decisão. A alínea b) do n.
o
1 do referido artigo 20.
o
diz respeito a «[p]essoas e entidades não abrangidas pelo anexo I que estejam implicadas em atividades nucleares iranianas sensíveis em termos de proliferação e no desenvolvimento de vetores de armas nucleares, ou que estejam diretamente associadas ou prestem apoio a tais atividades, inclusive através da participação na aquisição de artigos, bens, equipamentos, materiais e tecnologias proibidos, pessoas ou entidades que atuem em seu nome ou às suas ordens, ou entidades que sejam propriedade ou se encontrem sob controlo das mesmas, inclusive através de meios ilícitos, bem como pessoas que tenham ajudado pessoas ou entidades designadas a iludir ou violar as disposições das Resoluções 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) ou 1929 (2010) do [Conselho de Segurança] ou da presente decisão, e ainda outros membros destacados e entidades do [Corpo dos Guardas da Revolução Islâmica] e da [Companhia de Transportes Marítimos da República Islâmica do Irão] e entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob o seu controlo ou atuem em seu nome, constantes da lista do anexo II».
O Regulamento n.
o
423/2007 foi revogado e substituído pelo Regulamento (UE) n.
o
961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.
o
423/2007 (
JO L 281, p. 1
), que foi adotado com base no artigo 215.
o
TFUE. O artigo 16.
o
do Regulamento n.
o
961/2010 prevê, designadamente, o congelamento de fundos e recursos económicos que sejam propriedade de determinadas pessoas, entidades ou organismos ou que sejam controlados por estas. O n.
o
1 desta disposição visa as pessoas, entidades ou organismos designados pelo Conselho de Segurança e enumerados no Anexo VII do referido regulamento.
Nos termos do artigo 16.
o
, n.
os
2 a 4, do Regulamento n.
o
961/2010:
«2.   São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas, entidades ou organismos cuja lista consta do Anexo VIII, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas, entidades ou organismos. O Anexo VIII enumera as pessoas singulares e coletivas, as entidades e os organismos […] que, nos termos da alínea b) do n.
o
1 do artigo 20.
o
da Decisão [2010/413], tenham sido identificados como:
a)
Estando implicados em atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação e no desenvolvimento de vetores de armas nucleares por parte do Irão, como estando diretamente associados ou como prestando apoio a tais atividades, inclusive através da participação na aquisição de produtos e tecnologias proibidos, ou como estando na posse ou sob controlo de uma tal pessoa, entidade ou organismo, inclusive através de meios ilícitos, ou agindo em seu nome ou sob as suas ordens;
b)
Sendo pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestaram assistência a pessoas, entidades ou organismos constantes da lista para contornar ou violar as disposições do presente regulamento, da Decisão 2010/413[…] ou das Resoluções 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) e 1929 (2010) do [Conselho de Segurança];
[…]
3.   É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos enumerados nos Anexos VII e VIII, ou disponibilizá‑los em seu benefício.
4.   É proibida a participação, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades que tenham por objeto ou efeito, direto ou indireto, contornar as medidas previstas nos n.
os
1, 2 e 3.»
Os artigos 18.° e 19.° do Regulamento n.
o
961/2010 são relativos às possibilidades de liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados e corresponde aos artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.
o
423/2007.
As restrições de transferências de fundos e serviços financeiros estão previstas no capítulo V do Regulamento n.
o
961/2010. O artigo 21.
o
desse regulamento, que figura nesse capítulo, prevê regras específicas para as transferências de fundos de e para pessoas, entidades ou organismos do Irão. Em especial, o referido artigo impõe a obrigação de obter junto das autoridades nacionais competentes uma autorização prévia para qualquer transferência, que não as transferências referidas no seu n.
o
1, alínea a), de valor igual ou superior a 40 000 euros. Nos termos do artigo 21.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
961/2010, essa autorização é concedida, a não ser que a transferência de fundos pretendida contribua para as atividades mencionadas nessa disposição. Em contrapartida, as transferências de fundos de valor inferior a 40 000 euros não carecem de autorização prévia, mas devem ser notificadas quando o valor for superior a 10 000 euros. O artigo 21.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
961/2010 prevê que este artigo não é aplicável se uma autorização de transferência tiver sido emitida em conformidade, designadamente, com os artigos 18.° e 19.° desse regulamento.
O artigo 32.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
961/2010 tem a seguinte redação:
«As proibições enunciadas no presente regulamento não implicam qualquer responsabilidade para as pessoas singulares ou coletivas ou entidades em causa, se estas não soubessem ou não tivessem motivos razoáveis para suspeitar que as suas ações iriam infringir as referidas proibições.»
Com a Decisão 2011/299/PESC, de 23 de maio de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (
JO L 136, p. 65
), e o Regulamento de Execução (UE) n.
o
503/2011, de 23 de maio de 2011, que dá execução ao Regulamento n.
o
961/2010 (
JO L 136, p. 26
) (a seguir, conjuntamente, «atos de 23 de maio de 2011»), o Conselho inscreveu designadamente o nome da EIH nas listas de pessoas e entidades que constam, respetivamente, do anexo II da Decisão 2010/413 e do Anexo VIII do Regulamento n.
o
961/2010 (a seguir «listas de 2010»).
Nos atos de 23 de maio de 2011, o Conselho fundamentou do seguinte modo o congelamento dos fundos e recursos económicos da recorrente:
«A EIH desempenhou um papel fundamental, ajudando uma série de bancos iranianos com opções alternativas para concluir transações que foram interrompidas devido às sanções da [União] impostas ao Irão. Constatou‑se que a EIH tem atuado como consultora e intermediária em transações com entidades iranianas designadas.
Por exemplo, a EIH congelou as contas que o Banco Saderat Iran e o Banco Mellat, designados pela [União], detêm na EIH Hamburgo [Alemanha], no início de agosto de 2010. Logo a seguir, a EIH retomou as transações em euros com estes bancos, utilizando para o efeito contas da EIH com um banco iraniano não designado. Em agosto de 2010, a EIH criou um sistema destinado a permitir pagamentos de rotina ao Banco Saderat London e ao Future Bank Bahrain, por forma a evitar as sanções da [União]. A partir de outubro de 2010, a EIH continuou a servir de canal para os pagamentos por parte de bancos iranianos objeto de sanções, nomeadamente o Banco Mellat e o Banco Saderat. Estes bancos devem canalizar os seus pagamentos para a EIH através do Iran’s Bank of Industry and Mine. Em 2009, a EIH foi utilizada pela Post Bank num esquema de evasão às sanções que envolveu o tratamento de transações em nome do Banco Sepah designado pela ONU. O Banco Mellat designado pela [União] é um dos bancos que controlam a EIH.»
Nas suas conclusões de 1 de dezembro de 2011, o Conselho exprimiu novamente a sua preocupação relativamente à natureza do programa nuclear implementado pela República Islâmica do Irão e, tendo em conta essas preocupações, anunciou a designação de 180 entidades e pessoas suplementares que seriam objeto de medidas restritivas.
No considerando 3 da Decisão 2011/783 e no considerando 3 do Regulamento de Execução n.
o
1245/2011, o Conselho indicou que as pessoas, entidades e organismos enumerados nas listas de 2010, entre as quais figura a EIH, deviam continuar a ser objeto das medidas restritivas aí previstas.
Nas suas conclusões de 9 de dezembro de 2011, o Conselho Europeu convidou o Conselho a prosseguir prioritariamente com os seus trabalhos relativos à extensão do âmbito de aplicação das medidas restritivas da União e ao alargamento das sanções atualmente em vigor, ponderando a imposição de medidas suplementares contra a República Islâmica do Irão, e a adotar essas medidas, o mais tardar, na reunião seguinte.
Reportando‑se a essas conclusões, o Conselho adotou novas medidas com a Decisão 2012/35/PESC, de 23 de janeiro de 2012, que altera a Decisão 2010/413 (
JO L 19, p. 22
).
Do mesmo modo, adotou novas medidas com o Regulamento n.
o
267/2012, que revoga e substitui o Regulamento n.
o
961/2010. O congelamento de fundos e recursos económicos está previsto no artigo 23.
o
do Regulamento n.
o
267/2012. O artigo 23.
o
, n.
o
2, alíneas a) e b), desse regulamento prevê o congelamento de fundos e recursos económicos das pessoas, entidades ou organismos enumerados no Anexo IX do referido regulamento. O nome da recorrente está inscrito na lista que consta desse anexo.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de agosto de 2011, a EIH interpôs recurso de anulação da Decisão 2011/299 e do Regulamento de Execução n.
o
503/2011. Em seguida, adaptou os seus pedidos e pediu a anulação da Decisão 2011/783, do Regulamento de Execução n.
o
1245/2011 e do Regulamento n.
o
267/2012.
Em apoio do recurso, a recorrente invocou quatro fundamentos e deduziu uma exceção de ilegalidade. Os fundamentos eram relativos: o primeiro, à violação do dever de fundamentação, dos seus direitos de defesa e do seu direito a proteção jurisdicional efetiva; o segundo, a um erro manifesto de apreciação; o terceiro, à violação do princípio da proteção da confiança legítima, do princípio da segurança jurídica e do direito a uma boa administração; e o quarto, à violação do princípio da proporcionalidade, do seu direito de propriedade e da sua liberdade de empresa. A exceção de ilegalidade dizia respeito ao artigo 20.
o
, n.
o
1, alínea b), da Decisão 2010/413, ao artigo 16.
o
, n.
o
2, alínea b) do Regulamento n.
o
961/2010 e, por efeito da segunda adaptação dos pedidos, ao artigo 23.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
267/2012.
Por diversas vezes, o Tribunal Geral verificou que a recorrente admitira, nos seus articulados, ter efetuado operações que implicavam bancos iranianos designados, mas alegava que essas operações eram lícitas. Como resulta do n.
o
168 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou igualmente que a recorrente admitiu ter efetuado tais operações, designadamente na carta de 29 de julho de 2011 que remeteu ao Conselho, quando apresentou as suas observações a respeito da inscrição do seu nome nas listas de 2010 pelos atos de 23 de maio de 2011.
Quanto ao primeiro fundamento, o Tribunal Geral considerou, nos n.
os
45 a 47 do acórdão recorrido, que a base jurídica da inscrição e da manutenção da recorrente nas listas de 2010 e na que consta do Anexo IX do Regulamento n.
o
267/2012 era o artigo 20.
o
, n.
o
1, alínea b), da Decisão 2010/413, o artigo 16.
o
, n.
o
2, alínea b), do Regulamento n.
o
961/2010 e o artigo 23.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
267/2012, isto é, o critério relativo à entidade que prestou assistência a uma pessoa, entidade ou organismo designado para contornar ou violar medidas restritivas. Após ter examinado a fundamentação da inscrição da recorrente nas referidas listas, o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
55 do acórdão recorrido, que a fundamentação da Decisão 2011/299, do Regulamento de Execução n.
o
503/2011, da Decisão 2011/783, do Regulamento de Execução n.
o
1245/2011 e do Regulamento n.
o
267/2012 (a seguir, conjuntamente, «atos impugnados») a respeito do referido critério era suficiente, uma vez que permitia à recorrente compreender os comportamentos que lhe eram censurados e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização.
No quadro da análise do segundo fundamento, o Tribunal Geral observou, no n.
o
166 do acórdão recorrido, que, «quanto à primeira inscrição do nome da recorrente nas listas de 2010, [...] os autos não contêm nenhum indício que sugira que o Conselho verificou o mérito das alegações constantes da proposta de inscrição». Por conseguinte, acolheu o argumento de que o Conselho não podia, na falta de prova, proceder a uma avaliação do mérito da inscrição do nome da recorrente nas referidas listas, na medida em que esse argumento se refere aos atos de 23 de maio de 2011. Quanto ao restante, julgou improcedente o segundo fundamento.
Em seguida, o Tribunal Geral julgou improcedente o terceiro e o quarto fundamento, bem como a exceção de ilegalidade.
Em consequência, o Tribunal Geral anulou a Decisão 2011/299 e o Regulamento de Execução n.
o
503/2011 e negou provimento ao recurso quanto ao restante.
O Tribunal Geral condenou a EIH no pagamento de três quintos das suas próprias despesas e das do Conselho e condenou o Conselho no pagamento de dois quintos das suas próprias despesas e das da EIH. Decidiu que o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão Europeia suportariam as suas próprias despesas.
Pedidos das partes
A EIH pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão recorrido, nos números precisos indicados no presente recurso;
—
anular a Decisão 2011/783, o Regulamento de Execução n.
o
1245/2011 e o Regulamento n.
o
267/2012, com efeito imediato, na medida em que lhe sejam aplicáveis;
—
condenar o Conselho no pagamento das despesas por si efetuadas no processo no Tribunal Geral e no processo no Tribunal de Justiça no quadro do presente recurso.
O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso na totalidade, por ser desprovido de fundamento, e que condene a EIH nas despesas efetuadas perante si.
O Reino Unido pede que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso.
Quanto ao presente recurso
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
Com o seu primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação e dos direitos de defesa, a EIH alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito e chegou a uma conclusão incompatível com os pedidos da petição inicial, quando concluiu que a EIH admitiu ter efetuado as operações invocadas pelo Conselho para justificar a sua designação enquanto pessoa, entidade ou organismo objeto de medidas restritivas.
Contesta os n.
os
115 a 117 do acórdão recorrido, bem como os n.
os
51 a 52 deste, para os quais o n.
o
115 do referido acórdão remete. Nesses números, o Tribunal Geral constatou que a recorrente admitiu ter realizado um certo número de operações bancárias, entre as quais figuram as que lhe são imputadas. Face a essa constatação, o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
118 do acórdão recorrido, que o Conselho não era obrigado a fazer prova de factos não contestados.
A recorrente recorda o primeiro fundamento da petição inicial, relativo ao caráter insuficiente da fundamentação dos atos impugnados e à violação dos direitos de defesa. Sustenta que daí não se podia deduzir que reconhecia ter efetuado as operações descritas na fundamentação da sua inscrição nas listas de 2010 e na que consta do Anexo IX do Regulamento n.
o
267/2012.
O Conselho e o Reino Unido alegam que, como o Tribunal Geral expôs no n.
o
114 do acórdão recorrido, a recorrente admitiu, nos seus articulados, ter efetuado operações que implicavam bancos iranianos designados enquanto pessoas, entidades ou organismos objeto de medidas restritivas, mas defendeu que essas operações eram lícitas. Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar que não tinha havido violação do dever de fundamentação nem dos direitos de defesa.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em várias ocasiões, o Tribunal Geral constatou que a recorrente tinha efetuado operações que interessavam aos bancos iranianos designados enquanto pessoas, entidades ou organismos que são objeto de medidas restritivas. Como resulta dos n.
os
52, 167 e 168 do acórdão recorrido, essa constatação resulta da análise da petição inicial apresentada em primeira instância e da carta de 29 de julho de 2011, na qual a recorrente apresentou ao Conselho as suas observações sobre a inscrição do seu nome nas listas de 2010 pelos atos de 23 de maio de 2011.
Em conformidade com os artigos 256.° TFUE e 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso para o Tribunal de Justiça é limitado às questões de direito. Por conseguinte, o Tribunal Geral é exclusivamente competente para apurar os factos, salvo no caso de a inexatidão material das suas conclusões resultar dos autos que lhe foram submetidos, e para apreciar os elementos de prova apurados. O apuramento destes factos e a apreciação destes elementos não constitui, portanto, exceto em caso de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, como tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça (acórdãos França/Comissão, C‑559/12 P,
EU:C:2014:217
, n.
o
78 e jurisprudência referida, e Commune de Millau e SEMEA/Comissão, C‑531/12 P,
EU:C:2014:2008
, n.
o
56).
Há também que recordar, a este último propósito, que esse desvirtuamento deve resultar de forma manifesta dos elementos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (acórdão General Motors/Comissão, C‑551/03 P,
EU:C:2006:229
, n.
o
54).
Ora, como o advogado‑geral salientou, nos n.
os
29 e 30 das conclusões, a recorrente admitiu na petição inicial ter efetuado operações que envolviam entidades designadas como sendo objeto de medidas restritivas, mas contestou o caráter ilícito das mesmas operações. Nestas circunstâncias, não se afigura manifesto que o Tribunal Geral tenha desvirtuado os factos constatados nos n.
os
51, 52, 101, 114 a 117 do acórdão recorrido.
No que respeita à acusação de que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o Conselho não estava obrigado a fazer prova da materialidade das operações em causa, há que recordar que cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento (acórdão Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P,
EU:C:2013:518
, n.
o
121). Podendo os factos relativos à própria existência das operações em causa ser considerados não contestados no caso em apreço, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito.
À luz destas considerações, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
Com o seu segundo fundamento, a EIH sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que estavam preenchidos os critérios substantivos para a sua designação enquanto pessoa, entidade ou organismo objeto de medidas restritivas.
Com a primeira parte do segundo fundamento, alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, para justificar a sua designação enquanto pessoa, entidade ou organismo objeto de medidas restritivas, que ela tinha admitido ter efetuado as operações invocadas pelo Conselho.
O Conselho e o Reino Unido alegam que a primeira parte do segundo fundamento se confunde com o primeiro fundamento e deve ser julgada improcedente pelos mesmos motivos que os apresentados contra o primeiro fundamento.
Na segunda parte do segundo fundamento, a EIH alega que o Tribunal Geral cometeu vários erros de direito quando examinou as três categorias de operações que efetuou e que, segundo ela, não eram proibidas. Trata‑se, em primeiro lugar, de operações excluídas do âmbito de aplicação da regulamentação em causa, em segundo lugar, de operações autorizadas e, em terceiro lugar, de operações efetuadas em conformidade com o procedimento dito «da terceira via» (a seguir «procedimento da terceira via»), a saber um procedimento que consiste na possibilidade de uma entidade designada como sendo objeto de medidas restritivas se exonerar de uma dívida, nascida de uma obrigação anterior à sua designação, para com um credor estabelecido no território da União, transferindo ativos para este, por intermédio de uma entidade não designada como sendo objeto de tais medidas.
A recorrente contesta, a título liminar, o n.
o
145 do acórdão recorrido, no qual o Tribunal Geral declarou que ela se tinha limitado a defender que certas operações estavam excluídas do âmbito de aplicação das medidas restritivas, sem fundamentar a sua argumentação.
Quanto à categoria das operações autorizadas, a EIH critica os n.
os
147 a 149 do acórdão recorrido. Alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que a EIH não tinha apresentado elementos de prova que permitissem demonstrar que beneficiava de autorizações nos termos do artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
961/2010, relativo às transferências de fundos de e para pessoas, entidades ou organismos do Irão, para operações realizadas após 2 de setembro de 2010, uma vez que só foram dados exemplos de tais autorizações.
Quanto às operações efetuadas segundo o procedimento da terceira via, a EIH alega que o Tribunal Geral cometeu erros de direito:
—
ao considerar que a aprovação, pelo Bundesbank, das operações por ela efetuadas e relativas a anteriores atividades com os bancos sancionados não era lícita porque se tratava de uma aprovação generalizada e que só as operações autorizadas caso a caso criam exceções válidas ao regime de sanções da União;
—
ao entender que as autorizações do Bundesbank ao abrigo do artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
961/2010 não confirmavam a legalidade das operações efetuadas segundo o referido procedimento;
—
ao declarar que as operações por ela efetuadas, segundo o procedimento da terceira via, não eram lícitas uma vez que violavam a proibição de contornar as medidas, constante do artigo 16.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
961/2010, porque ela tinha contribuído, com conhecimento de causa e intencionalmente, para contornar as sanções.
A EIH sustenta, a este respeito, que não teve oportunidade de apresentar observações sobre o caráter lícito das aprovações generalizadas, o que constitui uma violação dos seus direitos de defesa.
A recorrente sustenta que as disposições pertinentes dos regulamentos em causa não excluem autorizações generalizadas e que tais autorizações generalizadas são frequentemente emitidas pelos Estados‑Membros. Deu como exemplo as autorizações generalizadas emitidas e aplicadas pelo Tesouro do Reino Unido.
Alega, em substância, que o Conselho não pode impor medidas restritivas em razão de operações realizadas em conformidade com um procedimento aprovado por uma autoridade nacional competente, quando essa aprovação for abrangida pelo âmbito implícito de competências de tal autoridade por força do Regulamento n.
o
423/2007. Assim, quando se pede a uma autoridade nacional competente que conceda uma exceção nos termos do artigo 9.
o
desse regulamento, mas essa autoridade considerar que, nesse caso ou nessa categoria de casos, o artigo 7.
o
do referido regulamento não é aplicável e, por isso, não é exigida nem adequada nenhuma autorização, informando o operador económico desse facto, este deve beneficiar da mesma proteção jurídica que aquela de que teria beneficiado se a referida autoridade tivesse concluído que o referido artigo 7.
o
era aplicável e tivesse concedido a exceção pedida.
A EIH defende que a conclusão a que o Tribunal Geral chegou no n.
o
150 do acórdão recorrido, de que as autorizações do Bundesbank nos termos do artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
961/2010 não confirmavam a legalidade das operações efetuadas segundo o procedimento da terceira via, é juridicamente errada. Alega, designadamente, que não se pode considerar que um operador económico que divulga totalmente a uma autoridade nacional competente uma operação prevista e se baseia numa aprovação ou numa autorização concedida por essa autoridade para efetuar a operação em questão agiu com conhecimento de causa e intencionalmente para contornar o regime de congelamento de ativos, na aceção do artigo 16.
o
, n.
o
4, desse regulamento.
A EIH contesta, além disso, a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual o procedimento da terceira via viola o artigo 16.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
961/2010, pelo facto de o Tribunal Geral ter suscitado oficiosamente um novo fundamento. A título subsidiário, recorda que as operações por si efetuadas eram objeto, em primeiro lugar, de uma aprovação generalizada pelo Bundesbank e/ou de uma garantia geralmente aplicável de que não era exigida nenhuma autorização e, em segundo lugar, de autorizações nos termos do artigo 21.
o
desse regulamento, que confirmavam a legalidade dessas operações. A recorrente assinala, por último, o seu desacordo com as conclusões que o Tribunal Geral tirou dos diferentes documentos que integram os autos.
Quanto às operações alegadamente excluídas do âmbito de aplicação das medidas restritivas, o Conselho entende que a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual a EIH não sustentou as suas alegações é correta.
Quanto às operações alegadamente autorizadas, o Conselho considera igualmente que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito.
Quanto às operações efetuadas em conformidade com o procedimento da terceira via, o Conselho recorda que o Tribunal Geral colocou às partes uma questão relativa ao efeito jurídico da aprovação de tal procedimento por uma autoridade nacional competente e que estas se puderam pronunciar a este respeito. O Conselho considera, ainda, que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito.
O Reino Unido recorda o artigo 18.
o
do Regulamento n.
o
961/2010, segundo o qual uma autoridade nacional competente está obrigada a demonstrar que os requisitos da autorização estão preenchidos. A aprovação é dada após um exame individual e não pode cobrir uma série de transações diferentes e indeterminadas. Do mesmo modo, não se pode evitar esse exame através da adoção de um meio indireto de encaminhar um pagamento. O Reino Unido sublinha igualmente que as instituições da União e os demais Estados‑Membros não estão vinculados pela interpretação feita pela autoridade competente de um Estado‑Membro segundo a qual pode ser dada uma forma de aprovação geral para certas operações. Tratando‑se de autorizações emitidas em aplicação da legislação do Reino Unido e às quais a recorrente faz referência, o Reino Unido alega que são aplicáveis no quadro de outro regulamento da União e que não são pertinentes no caso em apreço.
O Reino Unido salienta, por outro lado, que a EIH tentou justificar as suas operações remetendo para o facto de que o Bundesbank tinha emitido autorizações a título do artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
961/2010, mas que isso não responde à acusação de que a EIH agiu em violação do artigo 16.
o
, n.
o
4, deste regulamento. Seja qual for a natureza, no direito nacional, das declarações da autoridade nacional competente, as mesmas não vinculam o Conselho quando aprecia a questão de saber se uma pessoa, entidade ou organismo efetuou operações por conta de bancos designados como sendo objeto de medidas restritivas, para contornar o artigo 16.
o
, n.
os
1 e 2, do referido regulamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto à primeira parte do segundo fundamento, há que constatar que se confunde com o primeiro fundamento de recurso, julgado improcedente no n.
o
52 do presente acórdão.
Quanto à segunda parte do segundo fundamento, cabe recordar, antes de mais, que, como o Tribunal Geral declarou no n.
o
47 do acórdão recorrido, o Conselho pretendeu basear a adoção das medidas restritivas contra a recorrente no facto de esta ter auxiliado uma pessoa, entidade ou organismo designado a contornar ou a violar as medidas restritivas.
As primeiras medidas restritivas tomadas contra a recorrente foram adotadas pelo Conselho em 23 de maio de 2011. Os factos mencionados nos motivos dos atos de 23 de maio de 2011 datam de 2009 e 2010.
As medidas restritivas tomadas contra a recorrente e os factos que são mencionados nos referidos atos inscrevem‑se num contexto de crescente desconfiança e de controlos frequentes e cada vez mais estritos das operações financeiras, recordado nos n.
os
12 a 24 do presente acórdão, contexto que a recorrente não podia ignorar atendendo ao seu estatuto de banco especializado em serviços e atividades relacionados com o Irão ou no Irão.
Segundo as suas próprias declarações, a EIH efetuou três tipos de operações que, em sua opinião, não eram proibidas.
A terceira categoria de operações incluía, por sua vez, operações alegadamente aprovadas pelo Bundesbank e, designadamente, operações efetuadas segundo o procedimento da terceira via. Resulta dos autos no Tribunal Geral que a recorrente se pronunciou por escrito sobre a licitude de tais operações, num documento de 9 de janeiro de 2013, em resposta a uma questão do Tribunal Geral. Pôde igualmente pronunciar‑se a este respeito na audiência no Tribunal Geral, que teve lugar em 20 de fevereiro de 2013. O seu argumento relativo a uma violação dos seus direitos de defesa é, por isso, manifestamente infundado.
Nos n.
os
124 a 128 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral procedeu à interpretação dos artigos 7.° a 10.° do Regulamento n.
o
423/2007 e dos artigos 16.° a 19.° e 21.° do Regulamento n.
o
961/2010. Foi sem cometer nenhum erro de direito que salientou que a liberação de certos fundos é uma exceção ao princípio do congelamento de fundos, que a autoridade competente deve proceder a uma apreciação caso a caso e, por conseguinte, não está autorizada a emitir uma aprovação generalizada de uma certa categoria de operações para as quais as entidades em causa estariam dispensadas de pedir as autorizações caso a caso.
Tal conclusão resulta da redação clara, precisa e detalhada das referidas disposições, que preveem a fiscalização, em cada caso, das condições de liberação de fundos pela autoridade competente e a informação, consoante o caso, do Comité de Sanções ou dos Estados‑Membros e da Comissão, para que, eventualmente, estes possam reagir em conformidade com as disposições aplicáveis.
Nos n.
os
132 a 141 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou se era possível considerar lícitas as operações realizadas por intermédio de uma entidade não designada como sendo objeto de medidas restritivas, com a finalidade de efetuar pagamentos ou, como no quadro do procedimento da terceira via, regularizar dívidas de entidades designadas como sendo objeto dessas medidas. O Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao considerar, nos n.
os
135 e 136 do acórdão recorrido, que operações realizadas por intermédio de uma entidade não designada como sendo objeto de medidas restritivas são suscetíveis de violar a proibição imposta, respetivamente, no artigo 7.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
423/2007 e no artigo 16.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
961/2010, quando tenham sido realizadas para contornar as medidas de proibição.
O Tribunal Geral concluiu, a justo título, desse exame, no n.
o
141 do acórdão recorrido, que «o efeito útil das disposições conjugadas dos artigos 7.° a 10.° do Regulamento n.
o
423/2007 e dos artigos 16.° a 19.° e 21.° do Regulamento n.
o
961/2010 ficaria comprometido se uma entidade não designada pudesse realizar livremente operações por intermédio de uma entidade não designada, para regularizar dívidas ou fazer pagamentos por conta de uma entidade designada. Daqui decorre que uma entidade não designada se deve certificar sempre da legalidade dessas operações, pedindo, se for caso disso, autorizações à entidade nacional competente».
Resulta desta análise das referidas disposições efetuada pelo Tribunal Geral que, em todos os casos, incluindo as transferências de fundos como as visadas no artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
961/2010, a recorrente devia pedir uma autorização específica à autoridade nacional competente. A recorrente não podia ignorar essa exigência tanto mais que, como foi indicado no n.
o
73 do presente acórdão, as regulamentações sucessivamente adotadas previam controlos frequentes e cada vez mais estritos das operações financeiras e que a recorrente é um banco especializado em serviços e atividades relacionados com o Irão ou no Irão. Além disso, como o advogado‑geral salientou no n.
o
62 das suas conclusões, a recorrente sabia que as operações que efetuava envolviam entidades designadas como sendo objeto de medidas restritivas, sendo, por isso, particularmente suspeitas porque permitiam contornar o congelamento de fundos dessas entidades.
Em apoio do seu argumento de que as operações segundo o procedimento da terceira via eram lícitas, a recorrente apresentou uma série de provas, como mensagens de correio eletrónico recebidas do Bundesbank, cartas remetidas pelo Österreichische Nationalbank (Banco Nacional da Áustria) à Wirtschaftskammer Österreich (Câmara de Comércio da Áustria), bem como três relatórios de auditoria. O Tribunal Geral considerou, no n.
o
155 do acórdão recorrido, que as cartas do Österreichische Nationalbank não eram pertinentes e, no n.
o
156 do referido acórdão, que um dos relatórios de auditoria contrariava a tese da recorrente.
No que respeita às mensagens de correio eletrónico do Bundesbank, o Tribunal Geral salientou, no n.
o
154 do acórdão recorrido, que eram anteriores às operações referidas nos atos impugnados e que, na falta de autorizações emitidas caso a caso, eram insuficientes para demonstrar o caráter lícito das operações efetuadas. Tendo em conta as exigências previstas nos artigos 7.° a 10.° do Regulamento n.
o
423/2007 e 16.° a 19.° e 21.° do Regulamento n.
o
961/2010, o Tribunal Geral considerou, com razão, no mesmo número, que uma aprovação generalizada, concedida sem distinção, da natureza das operações precisas e das entidades designadas em causa é insuficiente.
Face a todos esses elementos, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, no n.
o
157 do acórdão recorrido, que, «contrariamente ao que sustenta [a] recorrente, as operações visadas nos motivos dos atos impugnados não são, na falta de autorizações concedidas caso a caso, lícitas à luz dos Regulamentos n.
os
423/2007 e 961/2010, pelo que […] o Conselho podia validamente basear nas referidas operações a adoção das medidas restritivas respeitantes [à] recorrente».
Nestas condições, há que examinar se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, nos n.
os
145, 147 a 149 do acórdão recorrido, quanto à primeira e segunda categoria de operações. Com efeito, uma vez que a terceira categoria de operações justifica, por si só, a adoção de medidas restritivas contra a recorrente, um eventual erro de direito relativo à primeira e segunda categoria de operações seria irrelevante para a solução do litígio e não poderia afetar a parte decisória do acórdão recorrido.
Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento
Acórdão recorrido
Com o seu terceiro fundamento suscitado em primeira instância, a recorrente defendeu, em substância, que o Conselho violou o princípio da proteção da confiança legítima ao não ter em conta autorizações e aprovações do Bundesbank. A título subsidiário, sustentou que o Conselho violou, designadamente, o princípio da segurança jurídica na medida em que inscreveu o seu nome nas listas de 2010 e na que figura no Anexo IX do Regulamento n.
o
267/2012, com base nas operações autorizadas ou efetuadas segundo procedimentos aprovados pelo Bundesbank.
No n.
o
176 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que as operações referidas nos motivos dos atos impugnados não foram autorizadas pelo Bundesbank em conformidade com as disposições do Regulamento n.
o
423/2007, isto é, após uma apreciação caso a caso, pelo que o argumento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima não tinha fundamento. Quanto ao argumento relativo à violação do princípio da segurança jurídica, o Tribunal Geral considerou, no n.
o
179 do acórdão recorrido, que o Regulamento n.
o
423/2007, a Decisão 2010/413, o Regulamento n.
o
961/2010 e o Regulamento n.
o
267/2012 enunciavam claramente as condições de designação enquanto pessoa, entidade ou organismo objeto de medidas restritivas, precisavam as operações proibidas e estabeleciam as condições de autorização, de modo que a sua aplicação era previsível para a recorrente.
Argumentos das partes
Com o seu terceiro fundamento, a EIH alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar improcedente o fundamento relativo à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
Alega que as garantias claras, precisas e repetidas dadas pelo Bundesbank se opõem não apenas à imposição de qualquer sanção por força das regras alemãs que dão execução ao artigo 16.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
961/2010 mas igualmente à imposição de medidas restritivas pelo Conselho, o qual, como o Tribunal Geral reconheceu, poderia, em princípio, estar vinculado pela confiança legítima decorrente das garantias do Bundesbank. Segundo a recorrente, tendo em conta os pareceres invocados no quadro das provas submetidas ao Tribunal Geral, é manifesto que este último concluiu erradamente que as regras pertinentes eram desprovidas de ambiguidade.
O Conselho alega que o terceiro fundamento se apoia no segundo fundamento, devendo ser julgado improcedente pelos mesmos motivos que os expendidos contra este último.
Salienta que a recorrente baseia a sua argumentação numa jurisprudência relativa ao princípio da proteção da confiança legítima em matéria penal, de aplicação de coimas ou de recuperação de um auxílio estatal. Todavia, no caso em apreço, trata‑se de medidas restritivas que não constituem sanções, mas sim medidas conservatórias preventivas. Alega que o risco de uma entidade adotar um comportamento censurável pode ser suficiente (acórdão Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P,
EU:C:2013:776
, n.
o
85). Além disso, o sistema de notificação de certas decisões pelas autoridades nacionais competentes não vincula as instituições da União nem os demais Estados‑Membros.
O Reino Unido alega que a opinião de uma autoridade nacional competente não equivale a uma afirmação do Conselho, que as afirmações invocadas pela EIH eram formuladas em termos gerais e não constituíam uma garantia suficientemente precisa e específica de que as operações realmente efetuadas pela EIH eram legais, que um operador económico não pode invocar uma confiança legítima baseada em garantias que não são conformes com as normas aplicáveis e, por último, que as disposições dos Regulamentos n.
o
423/2007 e n.
o
961/2010 não eram ambíguas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O princípio da segurança jurídica impõe que a legislação deve ser clara e precisa e a sua aplicação previsível para todos os que por ela são abrangidos (acórdão França/Comissão, C‑325/91,
EU:C:1993:245
, n.
o
26).
Como se concluiu no n.
o
77 do presente acórdão, a legislação aplicável no caso concreto era clara, precisa e detalhada. Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar, no n.
o
179 do acórdão recorrido, que essa regulamentação era previsível para a recorrente e ao rejeitar, no n.
o
181 do mesmo acórdão, o argumento deste último, relativo à violação do princípio da segurança jurídica por falta de fundamento.
Quanto ao argumento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito quando recordou, no n.
o
174 do acórdão recorrido, a jurisprudência segundo a qual o direito de invocar aquele princípio é extensivo a qualquer pessoa a quem uma instituição da União Europeia tenha criado esperanças fundadas, devido a garantias precisas que essa instituição lhe terá fornecido. No entanto, quando um operador económico prudente e avisado possa prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o benefício desse princípio quando essa medida for adotada (além da jurisprudência referida no dito n.
o
174, v. acórdão Alcoa Trasformazioni/Comissão, C‑194/09 P,
EU:C:2011:497
, n.
o
71).
No caso em apreço, importa concluir que a redação da regulamentação em causa era clara e não deixava margem para dúvidas de que as operações em causa estavam sujeitas a um regime de liberação e de autorização caso a caso, como descrito, designadamente, nos n.
os
76 e 77 do presente acórdão. Além disso, há que recordar a constatação já efetuada no n.
o
73 do presente acórdão, a saber, que a regulamentação aplicável foi adotada num contexto de crescente desconfiança e de controlos frequentes e cada vez mais estritos das operações financeiras, contexto que a recorrente não podia ignorar atendendo ao seu estatuto de banco especializado em serviços e atividades relacionados com o Irão ou no Irão. A este propósito, a recorrente devia saber que as operações realizadas diziam respeito a entidades designadas como sendo objeto de medidas restritivas e, por conseguinte, eram especialmente suspeitas.
Por último, importa observar que, à luz desse contexto, as medidas restritivas em causa foram adotadas contra a recorrente pelo mero facto de ter efetuado operações ilícitas. Assim, ainda que se admita que autorizações ou aprovações gerais, concedidas pelo Bundesbank enquanto autoridade nacional competente designada pelo Conselho, tivessem podido fundar uma confiança legítima da recorrente, essa confiança legítima não pode tornar lícitas operações que eram expressamente proibidas pela regulamentação em causa e não pode, por conseguinte, opor‑se à adoção das referidas medidas contra a recorrente.
Assim, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito, no n.
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177 do acórdão recorrido, ao rejeitar o argumento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima por falta de fundamento.
Por conseguinte, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentos das partes
Com o seu quarto fundamento, a EIH alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.
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205 do acórdão recorrido, que ela não podia invocar o artigo 32.
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, n.
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2, do Regulamento n.
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961/2010, uma vez que tinha efetuado operações ilícitas alegadas pelo Conselho. A EIH recorda que o objetivo desse artigo 32.
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, n.
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2, é proteger as empresas que violaram proibições referidas nesse regulamento, mas que não sabiam nem podiam razoavelmente suspeitar que o tinham feito.
A EIH contesta ainda a conclusão do Tribunal Geral, nos n.
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209 a 211 do acórdão recorrido, segundo a qual a adoção de medidas restritivas era necessária para alcançar o objetivo legítimo prosseguido. A recorrente alegou que podiam ter sido adotadas outras medidas, como o Bundesbank deixar de aprovar o procedimento da terceira via ou de emitir autorizações com fundamento no artigo 21.
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do Regulamento n.
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961/2010. Segundo a recorrente, o Tribunal Geral errou ao rejeitar a possibilidade de adotar essas medidas, com fundamento em que não eram adequadas a garantir um efeito preventivo suficiente.
A recorrente alega que o Tribunal Geral não teve em conta o dever de cooperação leal do Bundesbank no que respeita à execução efetiva do regime de sanções. Afirma, além disso, que é da responsabilidade das instituições da União tomar as medidas necessárias para evitar divergências de interpretação das regras relativas ao regime de sanções pelas autoridades nacionais competentes. A recorrente conclui que a sua designação enquanto pessoa, entidade ou organismo objeto de medidas restritivas era uma medida desproporcionada, que o Tribunal Geral deu uma qualificação errada à situação de facto e que tirou conclusões dos autos que são fundamentalmente inexatas. Considera igualmente que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir, no n.
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210 do acórdão recorrido, que o sistema de aprovação previsto no artigo 21.
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do Regulamento n.
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961/2010 não podia garantir um efeito preventivo equivalente ao congelamento de ativos, apesar de os dois sistemas serem comparáveis.
O Conselho e o Reino Unido alegam que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito quando interpretou o artigo 32.
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, n.
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2, do Regulamento n.
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961/2010. Por outro lado, essa disposição não obsta à designação de uma entidade que preenche os critérios de designação enquanto entidade objeto de medidas restritivas, limitando‑se a impedir que essa entidade seja considerada responsável por violações involuntárias. O Conselho entende que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao considerar que as medidas restritivas em causa eram proporcionadas. Recorda que está habilitado a apreciar o risco de fuga de fundos no caso de uma categoria de pessoas ou de entidades designadas como sendo objeto de medidas restritivas.
O Conselho e o Reino Unido alegam, por último, que o sistema de aprovação previsto no artigo 21.
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do Regulamento n.
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961/2010 não tem o mesmo efeito que um congelamento de ativos. Com efeito, uma vez congelados os ativos, o risco de os mesmos serem utilizados em violação de medidas restritivas é claramente menor que o risco de violações associadas às operações, potencialmente muito numerosas, para as quais é exigida uma autorização.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Os excertos criticados do acórdão recorrido, no âmbito do quarto fundamento, fazem parte da resposta que o Tribunal Geral deu ao quarto fundamento aí suscitado, pelo qual a recorrente alega que o Conselho violou o princípio da proporcionalidade, o seu direito de propriedade e a sua liberdade de empresa.
Em particular, a recorrente sustentava que impor a designação de qualquer entidade identificada como tendo prestado assistência a outra entidade sancionada para violar ou contornar sanções, não obstante o facto de essa assistência poder ter sido prestada inadvertidamente e ser insignificante, violava o princípio da proporcionalidade e era contrário às disposições do artigo 32.
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, n.
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2, do Regulamento n.
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961/2010, que enuncia que as proibições previstas nesse regulamento não implicam nenhuma responsabilidade para as pessoas coletivas ou singulares ou para as entidades em causa, desde que não soubessem nem pudessem razoavelmente suspeitar que as suas ações violavam essas proibições.
No n.
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205 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral afastou esse argumento ao recordar que, como resultava da resposta ao segundo fundamento suscitado perante si, as operações abrangidas nos motivos dos atos impugnados não eram lícitas.
Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito. Com efeito, não há dúvida de que a improcedência do fundamento pelo qual a recorrente contestava medidas restritivas adotadas porque tinha prestado assistência a entidades designadas como sendo objeto de medidas restritivas para contornarem as medidas restritivas que lhes diziam respeito é suficiente para justificar a rejeição de um argumento assente numa pretensa ignorância razoável do caráter ilícito da assistência prestada.
Quanto às medidas alternativas propostas pela recorrente, que consistem, designadamente, em o Bundesbank deixar de aprovar o procedimento da terceira via ou em o Conselho sugerir ao Bundesbank uma alteração da sua prática regulamentar, não se pode considerar que as mesmas permitem alcançar o objetivo prosseguido, isto é, a luta contra a proliferação nuclear e o seu financiamento, de maneira tão eficaz como as medidas restritivas adotadas contra a recorrente. Assim, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao concluir, nos n.
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210 e 211 do acórdão recorrido, que a adoção das medidas restritivas contra a recorrente era necessária para alcançar o objetivo legítimo prosseguido.
Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
Resulta do exposto que, não procedendo nenhum dos fundamentos suscitados pela recorrente em apoio do seu recurso, deve ser‑lhe negado provimento na totalidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 184.
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, n.
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2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas.
Nos termos do artigo 138.
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, n.
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1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.
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, n.
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1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo o Conselho pedido a condenação da recorrente e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas por aquela parte.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Europäisch‑Iranische Handelsbank AG é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.