CELEX: 62014CJ0168
Rinvio pregiudiziale
Articoli 49 TFUE e 51 TFUE
Libertà di stabilimento
Direttiva 2006/123/CE
Ambito di applicazione
Servizi nel mercato interno
Direttiva 2009/40/CE
Accesso alle attività di controllo tecnico dei veicoli
Esercizio da parte di un organismo privato
Attività che partecipano all’esercizio dei pubblici poteri
Regime di previa autorizzazione
Motivi imperativi di interesse generale
Sicurezza stradale
Ripartizione territoriale
Distanza minima tra i centri di controllo tecnico dei veicoli
Quota di mercato massima
Giustificazione
Idoneità a raggiungere l’obiettivo perseguito
Coerenza
Proporzionalità

La domanda di decisione pregiudiziale verte, in sostanza, sull’interpretazione degli articoli 49 TFUE e 51 TFUE, degli articoli 2, paragrafo 2, lettere d) e i), 3, 9, 10 e 14 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (
GU L 376, pag. 36
; in prosieguo: la «direttiva sui servizi»), nonché dell’articolo 2 della direttiva 2009/40/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 maggio 2009, concernente il controllo tecnico dei veicoli a motore e dei loro rimorchi (
GU L 141, pag. 12
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Grupo Itevelesa SL (in prosieguo: la «Itevelesa»), la Applus Iteuve Technology (in prosieguo: la «Applus»), la Certio ITV SL (in prosieguo: la «Certio») e la Asistencia Técnica Industrial SAE (in prosieguo: la «ATI») alla OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (in prosieguo: la «OCA»), in merito alla legittimità di disposizioni nazionali disciplinanti il controllo tecnico dei veicoli.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
La direttiva sui servizi
A mente del considerando 21 della direttiva sui servizi, «[i] servizi di trasporto, compresi i trasporti urbani, i taxi e le ambulanze nonché i servizi portuali, sono esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva».
Il considerando 33 di detta direttiva dichiara, in particolare, che i servizi di certificazione e di collaudo sono disciplinati dalla direttiva medesima.
A termini dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva sui servizi, quest’ultima stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi.
A norma dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), di detta direttiva, quest’ultima non si applica ai «servizi nel settore dei trasporti, ivi compresi i servizi portuali, che rientrano nell’ambito di applicazione del titolo [VI] del trattato [FUE]».
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della citata direttiva, quest’ultima non si applica alle attività «attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri di cui all’articolo [51 TFUE]».
L’articolo 3 della medesima direttiva precisa quanto segue:
«Se disposizioni della presente direttiva confliggono con disposizioni di altri atti comunitari che disciplinano aspetti specifici dell’accesso ad un’attività di servizi o del suo esercizio in settori specifici o per professioni specifiche, le disposizioni di questi altri atti comunitari prevalgono e si applicano a tali settori o professioni specifiche. (…)».
L’articolo 9 della direttiva sui servizi, intitolato «Regimi di autorizzazione», così dispone:
«1.   Gli Stati membri possono subordinare l’accesso ad un’attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti:
a)
il regime di autorizzazione non è discriminatorio nei confronti del prestatore;
b)
la necessità di un regime di autorizzazione è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale;
c)
l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva, in particolare in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia.
(…)
3.   Le disposizioni della presente sezione non si applicano agli aspetti dei regimi di autorizzazione che sono disciplinati direttamente o indirettamente da altri strumenti comunitari».
L’articolo 10 di tale direttiva, intitolato «Condizioni di rilascio dell’autorizzazione», stabilisce che i regimi di autorizzazione si basano su criteri che inquadrino l’esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario, e detta l’elenco di tali criteri.
L’articolo 14 della citata direttiva, intitolato «Requisiti vietati», prevede quanto segue:
«Gli Stati membri non subordinano l’accesso ad un’attività di servizi o il suo esercizio sul loro territorio al rispetto dei requisiti seguenti:
(…)
5)
l’applicazione caso per caso di una verifica di natura economica che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla prova dell’esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell’attività o alla valutazione dell’adeguatezza dell’attività rispetto agli obiettivi di programmazione economica stabiliti dall’autorità competente; tale divieto non concerne i requisiti di programmazione che non perseguono obiettivi economici, ma che sono dettati da motivi imperativi d’interesse generale;
(...)».
La direttiva 2009/40
Il considerando 2 della direttiva 2009/40 è così formulato:
«Nell’ambito della politica comune dei trasporti, la circolazione di alcuni tipi di veicoli nello spazio comunitario deve svolgersi nelle migliori condizioni, sia sul piano della sicurezza che su quello delle condizioni di concorrenza fra trasportatori dei diversi Stati membri».
Il considerando 5 di detta direttiva così recita:
«Occorre quindi che le norme e i criteri comunitari minimi per il controllo tecnico degli elementi di cui alla presente direttiva siano definiti con direttive particolari».
Il considerando 26 della citata direttiva precisa che gli obiettivi perseguiti da quest’ultima consistono nella «armonizzazione della normativa in materia di controllo tecnico, al fine di evitare distorsioni di concorrenza fra i trasportatori e di garantire che i veicoli siano regolati e sottoposti a manutenzione in modo corretto (...)».
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della medesima direttiva, «[l]e categorie di veicoli da controllare, la periodicità del controllo tecnico e gli elementi da controllare obbligatoriamente sono indicati negli allegati I e II».
L’articolo 2 della direttiva 2009/40 prevede quanto segue:
«Il controllo tecnico previsto dalla presente direttiva deve essere effettuato dallo Stato membro o da organismi a vocazione pubblica [da esso] incaricati di tale compito oppure da organismi o [soggetti] da esso designati, di natura eventualmente privata, debitamente autorizzati e che agiscono sotto la sua diretta sorveglianza. Quando [i soggetti] designati quali centri di controllo tecnico dei veicoli operano anche come officine per la riparazione dei veicoli, gli Stati membri si adoperano in modo particolare affinché siano garantite l’obiettività e l’elevata qualità di tali controlli».
La direttiva 2014/45/UE
La direttiva 2014/45/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, relativa ai controlli tecnici periodici dei veicoli a motore e dei loro rimorchi e recante abrogazione della direttiva 2009/40 (
GU L 127, pag. 51
), prevede, al considerando 3, quanto segue:
«Il controllo tecnico dei veicoli rientra in un regime più ampio concepito per garantire che i veicoli siano mantenuti in condizioni sicure e accettabili sotto il profilo ambientale durante l’uso. (…)».
Il considerando 43 della direttiva 2014/45 enuncia quanto segue:
«La conformità dei veicoli ha un’incidenza diretta sulla sicurezza stradale e pertanto dovrebbe essere riesaminata periodicamente. (...)».
L’articolo 4, paragrafo 2, della medesima direttiva enuncia quanto segue:
«I controlli tecnici sono effettuati dallo Stato membro o da un organismo pubblico a cui tale compito è affidato dallo Stato oppure da organismi o soggetti designati da tale Stato e sottoposti alla sua supervisione, compresi soggetti privati autorizzati».
Il diritto spagnolo
Gli articoli da 35 a 37 della legge 12/2008, in materia di sicurezza industriale (Ley 12/2008 de seguridad industrial), adottata il 31 luglio 2008 dal Parlamento della Catalogna (BOE n. 204, del 23 agosto 2008, pag. 14194; in prosieguo: la «legge 12/2008»), precisano quanto segue:
«Articolo 35. Funzioni dei titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli
I titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli svolgono le seguenti funzioni:
a)
eseguire materialmente il controllo tecnico dei veicoli, nonché delle parti e degli accessori di questi ultimi;
b)
impedire, come misura precauzionale, l’utilizzo dei veicoli che, all’esito della revisione, presentino carenze di sicurezza tali da comportare un pericolo imminente.
(...)
Articolo 36. Requisiti dei titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli
1.   Per poter operare nel territorio della Catalogna, i titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli devono soddisfare le seguenti condizioni:
a)
conformarsi al piano territoriale per i centri di controllo tecnico dei veicoli che il governo può stabilire ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 2;
b)
non superare, per ogni impresa o gruppo di imprese, la quota di mercato massima stabilita mediante regolamento. Tale quota massima deve garantire che nessun titolare fornisca il servizio in un insieme di centri di controllo tecnico dei veicoli superiore alla metà del totale delle linee di controllo esistenti in Catalogna. (…);
c)
adeguarsi alle distanze minime di compatibilità tra centri di controllo tecnico dei veicoli della medesima impresa o del medesimo gruppo di imprese che il governo deve stabilire ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 3;
(…)
Articolo 37. Autorizzazione dei titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli
1.   Spetta all’Agenzia catalana per la sicurezza industriale [Agencia Catalana de Seguridad Industrial] autorizzare i titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli. L’autorizzazione, che è individuale per ogni centro, deve essere concessa secondo la procedura stabilita mediante regolamento.
2.   Il governo, per assicurare una buona prestazione del servizio in relazione al parco veicoli esistente e garantire l’obiettività e la qualità del controllo, può determinare, mediante decreto, il numero necessario di centri di controllo tecnico dei veicoli e il numero di linee di controllo di cui ogni centro deve disporre, da calcolarsi sulla base del parco veicoli esistente, e stabilirne l’ubicazione tramite un piano territoriale. (…)
3.   Per garantire una concorrenza effettiva tra gli operatori, il governo deve stabilire, mediante decreto, distanze minime di compatibilità tra centri della medesima impresa o del medesimo gruppo di imprese. Tali distanze devono garantire che non si creino situazioni di dominio territoriale da parte di un medesimo titolare, tenendo conto delle caratteristiche delle diverse ubicazioni dei centri di controllo tecnico dei veicoli.
(…)».
Il decreto 30/2010, recante approvazione del regolamento applicativo della legge 12/2008, del 31 luglio 2008, in materia di sicurezza industriale (decreto 30/2010, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 12/2008, de 31 de julio, de seguridad industrial), adottato il 2 marzo 2010 dal governo della Generalidad de Cataluña (Comunità autonoma della Catalogna) (in prosieguo: il «decreto 30/2010»), e il decreto 45/2010, recante approvazione del piano territoriale per i nuovi centri di controllo tecnico dei veicoli in Catalogna per il periodo 2010‑2014 (decreto 45/2010, por el que se aprueba el Plan territorial de nuevas estaciones de inspección técnica de vehículos de Cataluña para el periodo 2010-2014), adottato dal medesimo governo il 30 marzo 2010 (in prosieguo: il «decreto 45/2010»), attuano le disposizioni della legge 12/2008 per quanto riguarda gli impianti dei centri di controllo tecnico dei veicoli.
Gli articoli da 73 a 75 del decreto 30/2010 prevedono quanto segue:
«Articolo 73.
Adeguamento al piano territoriale e garanzia della continuità
73.1   Per garantire un adeguato servizio al pubblico e un servizio di controllo in linea con la domanda esistente e in conformità con le disposizioni dell’articolo 36, paragrafo 1, lettera a), della legge [12/2008], i titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli devono adeguarsi al vigente piano territoriale dei centri di controllo tecnico dei veicoli.
(…)
Articolo 74.
Quota di mercato massima
74.1   In applicazione dell’articolo 36, paragrafo 1, lettera b), della legge [12/2008], la quota di mercato di ciascuna impresa o gruppo di imprese autorizzate alla prestazione del servizio di controllo tecnico dei veicoli in Catalogna non può superare la metà del totale. (…)
74.2   La quota di mercato è determinata in funzione del numero di linee di controllo autorizzate per centri fissi detenuto da ciascun titolare rispetto al totale di tali linee esistenti in Catalogna.
Articolo 75.
Distanze minime di compatibilità
75.1   Per garantire una effettiva concorrenza tra gli operatori, in conformità dell’articolo 37, paragrafo 3, del presente decreto e dell’articolo 36, paragrafo 1, lettera c), della legge [12/2008], le distanze reali esistenti tra centri di controllo tecnico dei veicoli autorizzati ad una medesima impresa o gruppo di imprese non possono essere inferiori a:
a)
4 km tra centri situati in comuni con oltre 30000 abitanti, alla data della loro autorizzazione da parte dell’Agenzia catalana per la sicurezza industriale;
b)
20 km tra centri situati nel resto del territorio della Catalogna;
c)
10 km tra centri situati, uno, in un comune con oltre 30000 abitanti, alla data della sua autorizzazione, e, l’altro, nel resto del territorio della Catalogna.
75.2   Ai fini del presente regolamento, per distanza reale s’intende la distanza minima che deve essere effettivamente percorsa, utilizzando le vie di comunicazione pubbliche esistenti, per andare da un centro di controllo tecnico all’altro, alla data della loro autorizzazione da parte dell’Agenzia catalana per la sicurezza industriale.
75.   3 Per la rete di centri di controllo tecnico esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, le distanze di cui al paragrafo 1, lettera a), possono essere ridotte fino a un massimo del 20%».
L’articolo 79, paragrafo 1, lettera c), del decreto 30/2010 precisa che i titolari dei centri di controllo tecnico possono immobilizzare i veicoli nei casi stabiliti dalla normativa applicabile e in conformità alle istruzioni e ai protocolli adottati dall’Agenzia catalana per la sicurezza industriale.
Il preambolo del decreto 45/2010 enuncia quanto segue:
«(...) È necessario adeguare l’offerta del servizio di controllo tecnico dei veicoli alle necessità esistenti, sia in termini di copertura di aree geografiche attualmente carenti, per ottenere un ravvicinamento del servizio agli utenti, sia per ridurre il deficit di servizio esistente in aree coperte da centri di controllo tecnico dei veicoli più sovraffollati e con tempi di attesa superiori.
Nel servizio di controllo tecnico dei veicoli, per le sue caratteristiche territoriali, conviene evitare che, per ragioni di pura redditività del servizio, l’offerta si concentri eccessivamente in una determinata zona, a scapito di altre zone del territorio che, per il fatto di avere un parco di veicoli più ridotto, rimangono prive di copertura, con conseguente pregiudizio per gli utenti. D’altro lato, nelle zone in cui la domanda è maggiore a causa della densità di veicoli, un’elevata concentrazione di centri potrebbe condurre a una tendenza degli operatori a competere abbassando il loro livello di requisiti e, di conseguenza, a una minore qualità del servizio».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il 5 maggio 2010 la OCA, uno degli operatori spagnoli che realizzano il controllo tecnico dei veicoli, ha presentato dinanzi al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Corte superiore di giustizia della Catalogna) un ricorso giurisdizionale amministrativo inteso ad ottenere l’annullamento parziale del decreto 30/2010 nonché l’annullamento integrale del decreto 45/2010, sostenendo che la normativa applicabile agli operatori abilitati ai controlli in materia di sicurezza industriale, che sottopone questi ultimi a un regime di autorizzazione amministrativa, nonché la determinazione delle condizioni e degli obblighi afferenti tale regime di autorizzazione, sono contrarie alla direttiva sui servizi.
Altri quattro operatori abilitati al controllo tecnico dei veicoli, e precisamente la Itevelesa, la Applus, la Certio e la ATI, nonché la Comunità autonoma della Catalogna, hanno presentato osservazioni a sostegno della validità dei decreti controversi nel procedimento principale.
Con decisione del 25 aprile 2012, la Corte superiore di giustizia della Catalogna ha accolto il suddetto ricorso ed ha annullato, da un lato, le disposizioni del decreto 30/2010 disciplinanti il regime di autorizzazione degli operatori titolari dei centri di controllo tecnico dei veicoli (in prosieguo: gli «operatori») e, dall’altro, il decreto 45/2010 nella sua interezza, a motivo del fatto che tale regime era contrario alla legge 17/2009, del 23 novembre 2009, in materia di libero accesso alle attività di servizi e al loro esercizio (Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), la quale ha trasposto la direttiva sui servizi nell’ordinamento spagnolo.
La Itevelesa, la Applus, la Certio e la ATI hanno proposto dinanzi al Tribunal Supremo (Corte Suprema) ricorsi per cassazione avverso la suddetta decisione. Tale giudice ha accolto la domanda della Comunità autonoma della Catalogna di essere considerata quale parte interessata nel procedimento in veste di convenuta.
Nel quadro di tali ricorsi, il giudice del rinvio nutre dubbi riguardo all’applicabilità della direttiva sui servizi alle attività di controllo tecnico dei veicoli, dato che, a suo parere, l’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), di tale direttiva può costituire l’oggetto di due diverse interpretazioni. Secondo una prima interpretazione, gli impianti di controllo tecnico sarebbero collegati alla sicurezza stradale e rientrerebbero perciò nella politica comune dei trasporti. In base a una seconda interpretazione, i servizi di controllo tecnico dei veicoli, che sono forniti da imprese commerciali a fronte di un corrispettivo pagato dall’utente, sarebbero assimilabili a servizi di certificazione o di collaudo e di verifica, i quali, a norma del considerando 33 della citata direttiva, rientrano nell’ambito di applicazione di quest’ultima.
Inoltre, il giudice del rinvio si chiede se il potere cautelare di immobilizzazione dei veicoli del quale dispongono gli operatori rientri tra le «attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva sui servizi.
Detto giudice nazionale si pone altresì il quesito dell’interazione tra tale direttiva e la direttiva 2009/40 al fine di stabilire se l’accesso alle attività di controllo tecnico possa essere assoggettato ad un regime di autorizzazione. A questo proposito, esso fa riferimento alla sentenza Commissione/Portogallo (
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
), nella quale la Corte ha statuito che la direttiva 2009/40 non conteneva alcuna disposizione relativa all’accesso alle attività di controllo tecnico dei veicoli.
Infine, i dubbi del giudice del rinvio vertono sull’obbligo incombente agli operatori, nell’ambito del regime di autorizzazione istituito dalla normativa nazionale, di conformarsi al piano territoriale, il quale limita – per motivi attinenti alla necessità di garantire un’adeguata copertura territoriale, alla qualità del servizio e alla concorrenza tra operatori – il numero di centri di controllo tecnico dei veicoli sulla base di due criteri riguardanti, il primo, il requisito di una distanza minima tra i centri di una medesima impresa o di un medesimo gruppo di imprese e, il secondo, il divieto di detenere una quota di mercato superiore al 50%. A questo proposito, l’autorità catalana garante della concorrenza avrebbe affermato che tali criteri non erano giustificati da motivi imperativi di interesse generale e che detto piano territoriale limitava la concorrenza in modo ingiustificato restringendo l’accesso dei nuovi operatori al mercato.
È in tale contesto che il Tribunal Supremo (Corte Suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva sui servizi escluda dall’ambito di applicazione di quest’ultima le attività di controllo tecnico dei veicoli quando sono realizzate, conformemente alle norme nazionali, da entità commerciali private sotto la vigilanza dell’amministrazione di uno Stato membro.
2)
In caso di risposta negativa alla precedente questione (cioè qualora le attività di controllo tecnico dei veicoli rientrassero, in linea di principio, nell’ambito di applicazione della direttiva sui servizi), se si possa applicare la causa di esclusione di cui all’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), di tale direttiva per il fatto che le entità private prestatrici del servizio hanno la facoltà di decidere, come misura precauzionale, il blocco dei veicoli che presentino carenze di sicurezza tali che la loro circolazione comporterebbe un pericolo imminente.
3)
Qualora la direttiva sui servizi fosse applicabile alle attività di controllo tecnico dei veicoli, se la sua interpretazione congiunta a quella dell’articolo 2 della direttiva 2009/40 consenta in ogni caso di assoggettare tali attività a previa autorizzazione amministrativa. Se le affermazioni contenute nel punto 26 della sentenza Commissione/Portogallo (
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
) siano rilevanti ai fini della risposta.
4)
Se risulti compatibile con gli articoli 10 e 14 della direttiva sui servizi, ed eventualmente, qualora tale direttiva non fosse applicabile, con l’articolo 49 TFUE, una normativa nazionale che subordina il numero di autorizzazioni per lo stabilimento di centri di controllo tecnico dei veicoli al contenuto di un piano territoriale nel quale, come motivi di giustificazione della restrizione quantitativa, figurano gli obiettivi di garantire la copertura territoriale adeguata, di assicurare la qualità del servizio e di promuovere la concorrenza tra gli operatori, includendo a tal fine elementi di programmazione economica».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla competenza della Corte
La Applus e la ATI contestano la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale per il fatto che la lite nel procedimento principale non presenta elementi transfrontalieri ed è riconducibile ad una situazione puramente interna.
A questo proposito, occorre ricordare che una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale – la quale, a mente del suo tenore letterale, è applicabile indistintamente ai cittadini spagnoli e ai cittadini degli altri Stati membri – può, in linea generale, ricadere sotto le disposizioni relative alle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE soltanto nella misura in cui essa si applichi a situazioni aventi un collegamento con gli scambi tra gli Stati membri (v., in tal senso, sentenza Sokoll‑Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, non si può assolutamente escludere, nel caso di specie, che imprese stabilite in Stati membri diversi dal Regno di Spagna fossero o siano interessate alla possibilità di offrire servizi di controllo tecnico dei veicoli in quest’ultimo Stato membro.
Date tali circostanze, la domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile.
Nel merito
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio desidera sapere se la direttiva sui servizi sia applicabile alle attività di controllo tecnico dei veicoli.
Occorre anzitutto ricordare che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), di detta direttiva, quest’ultima non si applica ai «servizi nel settore dei trasporti, ivi compresi i servizi portuali, che rientrano nell’ambito di applicazione del titolo [VI] del trattato [FUE]».
Poiché la nozione di «servizi nel settore dei trasporti», ai sensi della disposizione di cui sopra, non viene espressamente definita dalla direttiva sui servizi, è necessario delimitarne la portata.
In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva sui servizi, occorre sottolineare che i termini impiegati da tale disposizione nella generalità delle versioni linguistiche della stessa, ad eccezione di quella in lingua tedesca, ossia «servizi nel settore dei trasporti», presentano una portata più ampia rispetto a quella dell’espressione «servizi di trasporto», quale utilizzata al considerando 21 della medesima direttiva al fine di designare «i trasporti urbani, i taxi e le ambulanze nonché i servizi portuali».
Riguardo a tale divergenza linguistica, occorre ricordare che, per costante giurisprudenza, la formulazione utilizzata in una delle versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione non può servire quale unico fondamento per l’interpretazione di tale disposizione e non può vedersi riconosciuto un carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche. Le disposizioni del diritto dell’Unione devono infatti essere interpretate ed applicate in modo uniforme, alla luce delle versioni stabilite in tutte le lingue dell’Unione. In caso di difformità tra le diverse versioni linguistiche di un testo del diritto dell’Unione, la disposizione in questione deve essere interpretata in funzione dell’economia generale e della finalità della normativa di cui essa costituisce un elemento (v. sentenza Kurcums Metal,
C‑558/11
,
EU:C:2012:721
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, come indicato al punto 41 della presente sentenza, è giocoforza constatare che la generalità delle versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva sui servizi, ad eccezione della versione in lingua tedesca, utilizzano espressamente i termini «servizi nel settore dei trasporti», che sono destinati a trovare applicazione. L’economia generale e la finalità di detta disposizione corroborano tale conclusione.
Infatti, risulta dai lavori preparatori all’adozione della direttiva sui servizi che l’esclusione relativa ai «servizi nel settore dei trasporti» è stata, deliberatamente, redatta in termini intesi a creare una corrispondenza con il testo dell’articolo 51 CE, divenuto l’articolo 58 TFUE, il cui paragrafo 1 enuncia che «la libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti».
L’impiego dei termini «servizi nel settore dei trasporti» dimostra dunque l’intenzione del legislatore dell’Unione europea di non limitare l’esclusione enunciata all’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva sui servizi ai soli mezzi di trasporto considerati in quanto tali.
Occorre dunque interpretare tale esclusione nel senso che essa ricomprende – così come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 28 delle sue conclusioni – non soltanto qualsiasi atto fisico di trasferimento di persone o di beni da un luogo a un altro per mezzo di un veicolo, di un aeromobile o di un’imbarcazione, ma anche qualsiasi servizio intrinsecamente connesso a un atto di questo tipo.
Senza dubbio, l’attività di controllo tecnico dei veicoli presenta carattere accessorio rispetto al servizio di trasporto. Tuttavia, tale controllo interviene quale condizione preliminare e necessaria all’esercizio dell’attività principale costituita dal trasporto, così come risulta dall’obiettivo di sicurezza della circolazione stradale sotteso all’attività di controllo tecnico dei veicoli.
Occorre rilevare, in secondo luogo, che tale interpretazione risulta corroborata dalla finalità della direttiva 2009/40 attinente all’attività di controllo tecnico dei veicoli, direttiva che, pur non contenendo – così come riconosciuto dalla Corte nella sentenza Commissione/Portogallo (
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punto
) – alcuna disposizione riguardante le norme in materia di accesso all’attività di controllo tecnico dei veicoli, disciplina il contenuto di tale attività e mira espressamente, come enunciato dal suo considerando 2, a garantire la sicurezza stradale. Tale finalità risulta altresì in modo esplicito dai considerando 3 e 43 della direttiva 2014/45, che ha sostituito la direttiva 2009/40.
A questo proposito, è importante constatare che le direttive 2009/40 e 2014/45 sono state adottate sulla base, la prima, dell’articolo 71 CE e, la seconda, dell’articolo 91 TFUE, disposizioni contenute entrambe – rispettivamente all’interno del Trattato CE e del Trattato FUE – nel titolo dedicato ai «Trasporti» e costituenti la base giuridica che autorizza espressamente il legislatore dell’Unione a stabilire le «misure atte a migliorare la sicurezza dei trasporti». Orbene, risulta dai lavori preparatori per l’adozione della direttiva sui servizi che il legislatore dell’Unione ha voluto che i servizi disciplinati dalle disposizioni adottate sulla base dell’articolo 71 CE fossero esclusi dall’ambito di applicazione di tale direttiva.
Pertanto, le attività di controllo tecnico dei veicoli devono essere considerate come «servizi nel settore dei trasporti», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva sui servizi.
Là dove il giudice del rinvio rileva che le attività suddette sono assimilabili ad attività di certificazione o di collaudo, è giocoforza constatare che la circostanza che tali attività siano, in virtù del considerando 33 della direttiva sui servizi, disciplinate da quest’ultima non ha – così come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 32 delle sue conclusioni – alcuna incidenza sull’esclusione generale dei servizi nel settore dei trasporti dall’ambito di applicazione di detta direttiva.
Occorre dunque constatare che la direttiva sui servizi non è applicabile all’attività dei centri di controllo tecnico dei veicoli, la quale, rientrando tra i servizi nel settore dei trasporti, non è neppure assoggettata, a norma dell’articolo 58, paragrafo 1, TFUE, alle disposizioni del Trattato FUE in materia di libera prestazione dei servizi.
Date tali circostanze, la normativa nazionale in questione nel procedimento principale dovrà essere valutata alla luce delle disposizioni del Trattato FUE in materia di libertà di stabilimento, le quali trovano applicazione ai trasporti in modo diretto, e non per il tramite del titolo di detto Trattato dedicato ai trasporti (v., in tal senso, sentenza Yellow Cab Verkehrsbetrieb,
C‑338/09
,
EU:C:2010:814
, punto
).
Alla luce di quanto sopra esposto, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva sui servizi deve essere interpretato nel senso che le attività di controllo tecnico dei veicoli sono escluse dall’ambito di applicazione di tale direttiva.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se l’articolo 51, primo comma, TFUE debba essere interpretato nel senso che le attività dei centri di controllo tecnico dei veicoli, quali quelli contemplati dalla normativa applicabile in Catalogna, partecipino all’esercizio dei pubblici poteri ai sensi della disposizione suddetta, tenuto conto del potere di immobilizzazione di cui gli operatori dispongono qualora i veicoli presentino, all’esito del controllo, carenze di sicurezza tali da comportare un pericolo imminente.
Occorre anzitutto ricordare come la Corte abbia già statuito, per quanto riguarda le attività dei centri di controllo tecnico dei veicoli esercitate da organismi privati in Portogallo, che la decisione di certificare o meno il controllo tecnico risultava priva dell’autonomia decisionale propria dell’esercizio di prerogative d’imperio ed era adottata nell’ambito di una sorveglianza statale (v. sentenza Commissione/Portogallo,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punto
). Inoltre, la Corte ha rilevato che detti organismi non dispongono, nell’ambito delle loro attività, di un potere coercitivo, poiché le sanzioni in materia di inosservanza delle norme relative al controllo tecnico dei veicoli rientrano nella competenza delle autorità di polizia e giudiziarie (v. sentenza Commissione/Portogallo,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punto
).
Nel caso di specie occorre rilevare, da un lato, che l’articolo 2 della direttiva 2009/40 stabilisce espressamente che, qualora gli Stati membri scelgano di affidare le attività di controllo tecnico ad organismi privati, questi ultimi devono essere sottoposti alla sorveglianza diretta dello Stato.
Tale sorveglianza statale è stata per l’appunto istituita dalla normativa nazionale in questione, tenendo presente che l’articolo 79, paragrafo 1, lettera c), del decreto 30/2010 prescrive che la decisione di immobilizzazione può essere adottata soltanto «nei casi stabiliti dalla normativa applicabile» e «in conformità alle istruzioni e ai protocolli adottati dall’Agenzia catalana per la sicurezza industriale».
Dall’altro lato, occorre constatare, alla luce degli elementi trasmessi dal giudice del rinvio in risposta ad una richiesta di chiarimenti presentata dalla Corte a norma dell’articolo 101 del suo regolamento di procedura, che il proprietario di un veicolo immobilizzato ha la facoltà di presentare un reclamo dinanzi ad un ispettore tecnico, funzionario dell’amministrazione incaricato della supervisione e del controllo dei centri di controllo tecnico dei veicoli, e che tale ispettore può riformare la decisione di immobilizzazione. Inoltre, in caso di opposizione del proprietario del veicolo all’immobilizzazione dello stesso, soltanto le autorità del governo della Comunità autonoma della Catalogna competenti in materia di circolazione e di polizia sono legittimate ad adottare misure coercitive o di compulsione fisica.
La facoltà di immobilizzazione del veicolo di cui dispongono gli operatori allorché scoprono carenze comportanti un pericolo imminente si trova dunque assoggettata ad una sorveglianza da parte delle autorità competenti e non è accompagnata da alcun potere di coercizione o di compulsione fisica. Di conseguenza, detta facoltà non può essere considerata come partecipante, in quanto tale, in modo diretto e specifico all’esercizio dei pubblici poteri.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’articolo 51, primo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che le attività dei centri di controllo tecnico dei veicoli, quali quelli contemplati dalla normativa controversa nel procedimento principale, non partecipano all’esercizio dei pubblici poteri nel senso di cui a questa disposizione, nonostante che gli operatori di tali centri dispongano di un potere di immobilizzazione dei veicoli ove questi presentino, all’esito del controllo, carenze di sicurezza tali da comportare un pericolo imminente.
Sulla terza e sulla quarta questione
Con le sue questioni terza e quarta, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio desidera sapere se l’articolo 49 TFUE osti ad una normativa nazionale, come quella in esame nel procedimento principale, la quale riservi l’attività di controllo tecnico dei veicoli unicamente agli operatori titolari di una previa autorizzazione amministrativa, il cui rilascio sia subordinato al rispetto, da parte loro, di un piano territoriale che impone un requisito di distanza minima ed una condizione di non superamento di una quota di mercato massima.
In primo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di ottenere una previa autorizzazione amministrativa per esercitare l’attività di controllo tecnico dei veicoli, la Corte ha già avuto modo di affermare che la direttiva 2009/40 non contiene alcuna disposizione disciplinante le condizioni di accesso a tale attività (v., in tal senso, sentenza Commissione/Portogallo,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punto
).
Orbene, in mancanza di armonizzazione al riguardo, gli Stati membri restano competenti a definire le condizioni suddette, ma sono obbligati ad esercitare la loro competenza in materia rispettando le libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza Nasiopoulos,
C‑575/11
,
EU:C:2013:430
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, è giocoforza constatare che l’articolo 2 della direttiva 2009/40 conferma espressamente tale competenza degli Stati membri, precisando che il controllo tecnico dei veicoli può essere effettuato da organismi o da soggetti privati, designati dallo Stato, autorizzati a tal fine e operanti sotto la sua sorveglianza.
Pertanto, se il diritto dell’Unione non osta a che uno Stato membro assoggetti l’attività di controllo tecnico dei veicoli al rilascio di una previa autorizzazione, ciò non toglie che un regime autorizzativo siffatto deve, come si è indicato al punto 64 della presente sentenza, rispettare il diritto dell’Unione e, in particolare, l’articolo 49 TFUE.
Infatti, occorre ricordare che, secondo una consolidata giurisprudenza della Corte, l’articolo 49 TFUE osta alle restrizioni alla libertà di stabilimento, ossia a qualsiasi misura nazionale che possa ostacolare o rendere meno attraente l’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione, della libertà di stabilimento garantita dal Trattato FUE. La nozione di restrizione ricomprende le misure adottate da uno Stato membro che, per quanto indistintamente applicabili, pregiudichino l’accesso al mercato per le imprese di altri Stati membri, ostacolando in tal modo il commercio in seno all’Unione (v., in tal senso, sentenza SOA Nazionale Costruttori,
C‑327/12
,
EU:C:2013:827
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la normativa nazionale in esame nel procedimento principale subordina il rilascio di una previa autorizzazione amministrativa al rispetto di condizioni in virtù delle quali i centri di controllo tecnico di una medesima impresa o di un medesimo gruppo di imprese devono osservare talune distanze minime e non possono detenere una quota di mercato superiore al 50%.
Occorre dunque constatare che, alla luce della giurisprudenza richiamata al punto 67 della presente sentenza, norme simili sono idonee a ostacolare e a rendere meno attraente l’esercizio, da parte di operatori di altri Stati membri, delle loro attività nel territorio della Catalogna mediante una stabile organizzazione.
Di conseguenza, la normativa suddetta costituisce una restrizione della libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE.
Date tali premesse, occorre, in secondo luogo, esaminare se le disposizioni controverse nel procedimento principale possano essere oggettivamente giustificate.
Infatti, in conformità a una consolidata giurisprudenza della Corte, le restrizioni alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che siano atte a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per il suo raggiungimento (v., in tal senso, sentenza Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Nello specifico del procedimento principale, occorre constatare, in primis, che la normativa nazionale in questione si applica indistintamente a tutti gli operatori.
Per quanto riguarda, in secundis, gli obiettivi perseguiti da detta normativa, la Comunità autonoma della Catalogna e il governo spagnolo fanno valere che essa, consentendo un’adeguata copertura territoriale, garantendo la qualità del servizio e favorendo la concorrenza, è intesa, come risulta esplicitamente dal preambolo del decreto 45/2010, a tutelare i consumatori e, al tempo stesso, a garantire la sicurezza stradale. Orbene, secondo una costante giurisprudenza della Corte, tanto la tutela dei consumatori (v., in tal senso, sentenze Attanasio Group,
C‑384/08
,
EU:C:2010:133
, punto
, nonché Essent e a.,
da C‑105/12 a C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, punto
) quanto la necessità di garantire la sicurezza stradale (sentenza Commissione/Portogallo,
C‑438/08
,
EU:C:2009:651
, punto
e la giurisprudenza ivi citata) costituiscono motivi imperativi di interesse generale atti a giustificare delle restrizioni alla libertà di stabilimento.
Di conseguenza occorre, in tertiis, verificare se le condizioni restrittive controverse nel procedimento principale, quali enunciate al punto 68 della presente sentenza, siano idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti e non vadano oltre quanto è necessario per il raggiungimento di questi ultimi.
È importante in particolare assicurarsi che il modo in cui la normativa nazionale controversa nel procedimento principale persegue i suddetti obiettivi non presenti incoerenze. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, la normativa nazionale nel suo insieme e le varie norme pertinenti sono atte a garantire la realizzazione dell’obiettivo ricercato solo qualora rispondano realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v., in tal senso, sentenza Ottica New Line di Accardi Vincenzo,
C‑539/11
,
EU:C:2013:591
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
A questo proposito, spetta in ultima analisi al giudice nazionale, che è il solo competente a valutare i fatti della controversia principale e ad interpretare la legislazione nazionale, stabilire se e in quale misura quest’ultima risponda ai suddetti requisiti. Tuttavia, la Corte, chiamata a fornire al giudice del rinvio una risposta utile, è competente a offrirgli indicazioni ricavate dal fascicolo della controversia principale nonché dalle osservazioni scritte ed orali ad essa sottoposte, idonee a consentire al giudice nazionale di decidere (sentenza Sokoll‑Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la prima condizione restrittiva, che consiste, come risulta dall’articolo 75, paragrafo 1, del decreto 30/2010, nell’imporre il rispetto di distanze minime tra i centri di controllo tecnico dei veicoli, avrebbe come obiettivo, secondo quanto indicato nel preambolo del decreto 45/2010, di invogliare gli operatori a insediarsi nelle zone isolate del territorio. Tuttavia, tenuto conto che viene imposto il rispetto di distanze minime tra centri appartenenti non ad imprese concorrenti bensì a una medesima impresa o a un medesimo gruppo di imprese, le informazioni sottoposte alla Corte non contengono alcun elemento che dimostri che una simile condizione consentirebbe, di per sé stessa, di soddisfare un obiettivo quale quello sopra indicato, e ciò a maggior ragione per il fatto che la Comunità autonoma della Catalogna non ha dichiarato, all’udienza, che detti operatori sarebbero tenuti ad insediarsi nelle zone isolate di cui sopra.
Per quanto riguarda la seconda condizione restrittiva, che vieta agli operatori di detenere una quota di mercato superiore al 50% sul mercato delle prestazioni di servizi di controllo tecnico dei veicoli, risulta dalla normativa nazionale controversa nel procedimento principale che tale condizione è destinata a garantire la qualità delle prestazioni di servizi di controllo tecnico e, dunque, ad assicurare la tutela dei consumatori.
Orbene, una simile condizione, essendo suscettibile di influire sull’attività preesistente dei centri di controllo tecnico dei veicoli in Catalogna nonché sulla struttura del mercato, non risulta di primo acchito idonea a contribuire alla tutela dei consumatori.
In proposito occorre rilevare, per quanto riguarda l’obiettivo attinente alla qualità del servizio, che il contenuto delle prestazioni di controllo tecnico dei veicoli costituisce, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 75 delle sue conclusioni, l’oggetto di un’armonizzazione a livello dell’Unione.
Infatti, l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/40, letto in combinato disposto con gli allegati I e II di quest’ultima, prevede una precisa regolamentazione riguardo ai veicoli da controllare, alla periodicità del controllo e agli elementi da controllare obbligatoriamente, in modo da garantire, come sottolineato in sostanza dal considerando 26 della medesima direttiva, uno standard qualitativo delle prestazioni di controllo tecnico dei veicoli in seno all’Unione. Tale regolamentazione comporta, ai sensi del considerando 5 della citata direttiva, norme e criteri minimi, dei quali occorre tener conto nell’ambito del controllo di proporzionalità.
Pertanto, spetta al giudice del rinvio verificare che le due condizioni restrittive stabilite dalla normativa controversa nel procedimento principale ai fini dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di controllo tecnico dei veicoli siano idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi di tutela dei consumatori e di sicurezza stradale in modo coerente e sistematico.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alle questioni terza e quarta dichiarando che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, la quale subordini l’autorizzazione all’apertura, da parte di un’impresa o di un gruppo di imprese, di un centro di controllo tecnico dei veicoli alla condizione che, da un lato, sussista una distanza minima tra tale centro e i centri già autorizzati di questa impresa o di questo gruppo di imprese e che, dall’altro, in caso di rilascio dell’autorizzazione, l’impresa o il gruppo di imprese in questione non si trovi a detenere una quota di mercato superiore al 50%, salvo che sia dimostrato – circostanza questa da verificarsi a cura del giudice del rinvio – che la condizione suddetta è realmente appropriata per raggiungere gli obiettivi di tutela dei consumatori e di sicurezza stradale e non va oltre quanto è necessario a tal fine.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 2, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che le attività di controllo tecnico dei veicoli sono escluse dall’ambito di applicazione di tale direttiva.

2)
L’articolo 51, primo comma, TFUE deve essere interpretato nel senso che le attività dei centri di controllo tecnico dei veicoli, quali quelli contemplati dalla normativa controversa nel procedimento principale, non partecipano all’esercizio dei pubblici poteri nel senso di cui a questa disposizione, nonostante che gli operatori di tali centri dispongano di un potere di immobilizzazione dei veicoli ove questi presentino, all’esito del controllo, carenze di sicurezza tali da comportare un pericolo imminente.

3)
L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, la quale subordini l’autorizzazione all’apertura, da parte di un’impresa o di un gruppo di imprese, di un centro di controllo tecnico dei veicoli alla condizione che, da un lato, sussista una distanza minima tra tale centro e i centri già autorizzati di questa impresa o di questo gruppo di imprese e che, dall’altro, in caso di rilascio dell’autorizzazione, l’impresa o il gruppo di imprese in questione non si trovi a detenere una quota di mercato superiore al 50%, salvo che sia dimostrato – circostanza questa da verificarsi a cura del giudice del rinvio – che la condizione suddetta è realmente appropriata per raggiungere gli obiettivi di tutela dei consumatori e di sicurezza stradale e non va oltre quanto è necessario a tal fine.

Firme
(
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)   Lingua processuale: lo spagnolo.