CELEX: 62011CJ0515
Přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí
Směrnice 2003/4/ES
Pravomoc členských států vyloučit z pojmu ‚orgán veřejné správy‘ stanoveného touto směrnicí orgány působící v zákonodárné funkci
Meze

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 bodu 2 druhého pododstavce první věty směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (
Úř. věst. L 41, s. 26
; Zvl. vyd. 15/07, s. 375).
Projednávaná žádost byla předložena v rámci sporu mezi Deutsche Umwelthilfe eV a Bundesrepublik Deutschland (Spolkovou republikou Německo) ve věci žádosti Deutsche Umwelthilfe eV o zpřístupnění informací v držení Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Spolkové ministerstvo hospodářství a technologií) obsažených v korespondenci tohoto ministerstva se zástupci německého automobilového průmyslu v rámci spolupráce, která předcházela přijetí právní úpravy týkající se označování spotřeby energie energetickými štítky.
Právní rámec
Aarhuská úmluva
Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, která byla jménem Evropského společenství schválena rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (
Úř. věst. L 124, s. 1
, dále jen „Aarhuská úmluva“), definuje v čl. 2 odst. 2 pojem „orgán veřejné správy“) takto:
„a)
správní úřady na vnitrostátní, regionální nebo jiné úrovni;
[...]
Tato definice se nevztahuje na orgány nebo instituce činné v oblasti soudní nebo zákonodárné.“
Článek 4 Aarhuské úmluvy stanoví, že za určitých výhrad a podmínek každá strana zajistí, aby orgány veřejné správy na žádost o informace o životním prostředí zpřístupnily tyto informace veřejnosti v rámci vnitrostátní právní úpravy.
Článek 8 Aarhuské úmluvy, nadepsaný „Účast veřejnosti na přípravě prováděcích předpisů a obecně použitelných právně závazných normativních nástrojů“, stanoví:
„Každá strana bude usilovat o podporování účinné účasti veřejnosti orgány veřejné správy – ve vhodném stadiu, kdy jsou možnosti volby stále ještě otevřeny – na přípravě prováděcích předpisů a jiných obecně aplikovatelných právně závazných předpisů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
[...]“
Unijní právo
Prohlášení Evropského společenství o některých zvláštních ustanoveních směrnice 2003/4 uvedené v příloze rozhodnutí 2005/370, uvádí:
„S ohledem na článek 9 Aarhuské úmluvy Evropské společenství vyzývá strany úmluvy, aby vzaly na vědomí čl. 2 odst. 2 a článek 6 směrnice [2003/4]. Tato ustanovení poskytují členským státům [Evropské unie] možnost, aby v mimořádných případech a za přesně stanovených podmínek vyňaly některé orgány a subjekty z působnosti pravidel o přezkumných řízeních ve vztahu k rozhodnutím týkajícím se žádostí o informace.
[...]“
Body 1, 5, 11 a 16 odůvodnění směrnice 2003/4 uvádějí:
„1.
Lepší přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí a šíření těchto informací přispívají k větší osvětě v otázkách životního prostředí, k volné výměně názorů, k účinnější účasti veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí a ve svém výsledku k lepšímu životnímu prostředí.
[...]
5.
[...] Ustanovení právních předpisů Společenství musí být v souladu [s Aarhuskou úmluvou] vzhledem k jejímu závěru přijatému [vzhledem k jejímu uzavření] Evropským společenstvím.
[...]
11.
K zohlednění zásad uvedených v článku 6 Smlouvy, že požadavky na ochranu životního prostředí by měly být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství, je nezbytné rozšířit definici orgánů veřejné správy o vládu nebo jiné orgány veřejné správy na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni bez ohledu na to, zda nese konkrétní odpovědnost za životní prostředí nebo ne. Definici je potřebné obdobně rozšířit o jiné osoby nebo subjekty vykonávající funkce veřejné správy ve vztahu k životnímu prostředí podle vnitrostátních právních předpisů a osoby nebo subjekty jimi řízené, které jsou veřejně odpovědné nebo zastávají funkce ve vztahu k životnímu prostředí.
[...]
16.
Právem na informace se rozumí, že poskytování informací by mělo být obecným pravidlem a že orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace v určitých a jasně vymezených případech. […]“
Článek 2 bod 2 první pododstavec směrnice 2003/4 definuje pojem „orgán veřejné správy“ takto:
„‚orgánem veřejné správy‘ se rozumí:
a)
vláda nebo jiný orgán veřejné správy, včetně veřejných poradních subjektů na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni,
[...]“
Článek 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 stanoví:
„Členské státy mohou stanovit, že tato definice nezahrne instituce nebo subjekty působící v […] zákonodárné funkci. [...]“
Německé právo
Článek 80 Základního zákona Spolkové republiky Německo (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) stanoví:
„1.   Zákon může zmocnit spolkovou vládu, spolkového ministra nebo vlády spolkových zemí [Länder] k vydání prováděcích předpisů. Tento zákon musí stanovit obsah, cíl a rozsah uděleného zmocnění. Prováděcí předpis musí uvádět svůj právní základ. Pokud zákon stanoví, že zmocnění může být dále přeneseno, je k přenesení tohoto zmocnění třeba prováděcího předpisu.
2.   Pokud spolkový zákon nestanoví jinak, souhlas Spolkové rady [Bundesrat] je vyžadován u prováděcích předpisů vydávaných spolkovou vládou nebo spolkovým ministrem […], které jsou přijímány na základě spolkových zákonů podléhajících souhlasu Spolkové rady nebo jejich provádění zajišťují spolkové země na základě zmocnění Spolku nebo na základě vlastní příslušnosti.
3.   Spolková rada může spolkové vládě překládat návrhy na vydání prováděcích předpisů, které vyžadují její souhlas.
4.   Jsou-li vlády spolkových zemí k vydání prováděcího předpisu zmocněny spolkovým zákonem nebo na základě spolkových zákonů, zemské vlády mohou rovněž přijmout zákon.“
Zákon o přístupu k informacím o životní prostředí (Umweltinformationsgesetz) ze dne 22. prosince 2004 (BGBl. 2004 I, s. 3704), který do německého práva provedl směrnici 2003/4, ve svém § 2 odst. 1 stanoví:
„Správními orgány podléhajícími informační povinnosti jsou:
1.   vláda a ostatní orgány veřejné správy […]. Mezi orgány veřejné správy podléhající informační povinnosti nepatří:
a)
nejvyšší spolkové správní úřady, pokud jsou činné v rámci zákonodárného procesu nebo při vydávání prováděcích předpisů [...]“
Zákon o označování spotřeby energie na energetických štítcích (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) ze dne 30. ledna 2002 (BGBl. 2002 I, s. 570) ve znění použitelném na věc v původním řízení ve svém § 1 zmocňuje Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie k vydání prováděcích předpisů takto:
„1)   Za účelem snížení spotřeby energie a dalších významných zdrojů, snížení emisí CO
, jakož i s tím souvisejícího informování spotřebitelů, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie může prováděcím předpisem se souhlasem Spolkové rady:
1.
stanovit, aby zařízení, součástí zařízení, jakož i motorová vozidla byla opatřena informacemi o spotřebě energie a dalších významných zdrojů, o emisích CO
a poskytovala doplňkové informace (označování štítky).
2.
stanovit přípustné prahové hodnoty pro spotřebu energie zařízeními (prahové hodnoty spotřeby);
3)   Prováděcí předpisy uvedené v odstavci 1 a 2 mohou upravit zejména:
1.
dotčené typy zařízení a motorových vozidel;
[...]
3.
pokud jde o motorová vozidla: obsah a formu označování štítky, například
[...]
4.
použitelné normy a měření;
5.
určení a pravomoci příslušných úřadů a orgánů.
[...]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Deutsche Umwelthilfe eV je sdružením zaměřeným na ochranu životního prostředí a spotřebitelů.
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie rozhodnutím ze dne 27. října 2010 odmítlo vyhovět žádosti tohoto sdružení, jejímž cílem bylo poskytnutí informací obsažených v korespondenci mezi tímto ministerstvem a zástupci německého automobilového průmyslu v rámci spolupráce, která předcházela přijetí právní úpravy týkající se označování spotřeby energie energetickými štítky. Uvedené ministerstvo se v tomto ohledu opíralo o ustanovení zákona o přístupu k informacím o životním prostředí ze dne 22. prosince 2004, který orgány veřejné správy zbavuje povinnosti poskytovat informace o životním prostředí, pokud se podílí na přípravě prováděcího předpisu.
Předkládací soud, který rozhoduje o žalobě na neplatnost podané proti tomuto zamítavému rozhodnutí, se zabývá otázkou slučitelnosti tohoto zákona se směrnicí 2004/3 a konkrétně se táže, zda lze čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta této směrnice v rozsahu, v němž se týká orgánů veřejné správy působících v zákonodárné funkci, použít na orgány veřejné správy, když připravují a přijímají takový prováděcí předpis, jako je předpis dotčený ve věci v původním řízení.
Předkládající soud si případně klade otázku, zda tuto výjimku lze uplatnit i tehdy, když proces přípravy dotčeného aktu skončil.
Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Berlin rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1.
Musí být článek 2 [bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4] vykládán v tom smyslu, že působením v zákonodárné funkci jsou i činnosti institucí a subjektů související s prováděním normotvorné činnosti mocí výkonnou na základě zmocnění stanoveného v zákoně?
2.
V případě kladné odpovědi na první otázku: Jsou tyto instituce a subjekty vyloučeny z působnosti definice ‚orgánu veřejné správy‘ trvale, nebo pouze po dobu normotvorného procesu?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že možnost, kterou toto ustanovení poskytuje členským státům, nepovažovat „instituce nebo subjekty působící v […] zákonodárné funkci“ za orgány veřejné správy, které jsou povinny zpřístupnit informace o životním prostředí, které mají v držení, se může vztahovat na ministerstva, pokud připravují a přijímají normativní předpisy na základě zákonného zmocnění.
Úvodem je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že toto ustanovení se může vztahovat na ministerstva v rozsahu, v němž se účastní zákonodárného procesu ve vlastním slova smyslu. Nicméně nerozhodoval o otázce, zda se stejné ustanovení může vztahovat rovněž na ministerstva, pokud se účastní procesu, který může vést k přijetí normy nižší právní síly, než je zákon (rozsudek ze dne 14. února 2012, Flachglas Torgau, C-204/09, body 34 a 51).
V tomto ohledu je třeba uvést, že předkládajícímu soudu přísluší, aby posoudil, zda je tomu tak v případě norem dotčených ve věci v původním řízení.
Za účelem určení, zda se čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 vztahuje rovněž na ministerstva, když se podílejí na procesu, který by mohl vést k přijetí normy nižší právní síly, než je zákon, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vyplývá jak z požadavků jednotného použití unijního práva, tak ze zásady rovnosti, že znění ustanovení unijního práva, které za účelem vymezení svého smyslu a působnosti neobsahuje žádný výslovný odkaz na právo členských států, musí být zpravidla v celé Unii vykládáno autonomním a jednotným způsobem, a tento výklad je třeba hledat při zohlednění kontextu tohoto ustanovení a cíle sledovaného dotčenou právní úpravou (viz výše uvedený rozsudek Flachglas Torgau, bod 37).
Kromě toho čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4, který umožňuje, aby se členské státy odchýlily od obecného režimu, jejž stanoví, nelze vykládat tak, že by jeho účinky byly rozšířeny nad rámec toho, co je nezbytné k zajištění ochrany zájmů, které má zaručit, a dosah odchylek, které stanoví, musí být určen se zohledněním cílů uvedené směrnice (výše uvedený rozsudek Flachglas Torgau, bod 38).
V tomto ohledu z bodu 43 výše uvedeného rozsudku Flachglas Torgau vyplývá, že cílem výjimky stanovené v čl. 2 bodu 2 druhém pododstavce první věty směrnice 2003/4 je umožnit členským státům, aby stanovily pravidla, která jsou způsobilá zajistit řádný průběh procesu přijímání zákonů při zohlednění skutečnosti, že v jednotlivých členských státech je informování občanů obvykle dostatečně zajištěno v rámci zákonodárného procesu“.
Soudní dvůr rovněž uvedl, že s ohledem na rozdíly, které mohou existovat mezi zákonodárnými procesy členských států, je funkční výklad pojmu „instituce nebo subjekty působící v zákonodárné funkci“ odůvodněn potřebou zajistit jednotné používání směrnice 2003/4 v těchto státech (výše uvedený rozsudek Flachglas Torgau, bod 50).
Z toho Soudní dvůr dovodil, že je třeba použít funkční výklad čl. 2 bodu 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/4, podle kterého se možnost stanovená v tomto ustanovení může na ministerstva vztahovat v rozsahu, v němž se účastní zákonodárného procesu (výše uvedený rozsudek Flachglas Torgau, bod 51).
Přesto nemohou důvody, které vedly Soudní dvůr k přijetí takového výkladu,
a priori
odůvodnit široký výklad pojmu „zákonodárná funkce“, podle kterého by se čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 vztahoval na všechny procesy, které umožňují přípravu obecných a abstraktních norem, včetně norem nižší právní síly, než je zákon.
Zatímco se otázka položená v rámci výše uvedeného rozsudku ve věci Flachglas Torgau týkala určení institucí a subjektů jednajících v rámci procesu, jehož zákonodárná povaha nebyla zpochybněna, věc v původním řízení se týká právě odlišné otázky, tedy zda se čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 případně týká i jiných procesů.
V důsledku toho je nutné konstatovat, že jak znění čl. 2 bodu 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/4, tak cíl sledovaný Aarhuskou úmluvou a touto směrnicí, jímž je zaručení práva na přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy a zajištění toho, aby tyto informace byly postupně zpřístupňovány veřejnosti a veřejně šířeny (výše uvedený rozsudek Flachglas Torgau, bod 39), vedou k použití restriktivního výkladu, podle něhož se čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 vztahuje pouze na procesy, které mohou vést k přijetí zákona nebo normy srovnatelné právní síly.
Právě specifičnost zákonodárného procesu a jeho charakteristické rysy totiž odůvodňují zvláštní režim aktů přijatých při působení v zákonodárné funkci ve vztahu k právu na informace, jak je toto právo stanovené jak v Aarhuské úmluvě, tak ve směrnici 2003/4.
Z toho vyplývá, že povaha dotčeného aktu, a zejména skutečnost, že se jedná o akt s obecnou působností, sama o sobě nemůže orgán, který akt přijímá, zbavit informačních povinností, jež vyplývají z této směrnice.
S ohledem na cíle této směrnice pouze řádný průběh procesu přijímání zákonů a charakteristické rysy zákonodárného procesu, které obvykle zajišťují dostatečné informování veřejnosti, odůvodňují, aby orgány, které působí v zákonodárné funkci nebo se na ní podílejí, byly zbaveny informační povinnosti, kterou uvedená směrnice stanoví.
Tento výklad je podpořen zněním a systematikou Aarhuské úmluvy, s ohledem na níž musí být vykládána směrnice 2004/3 (viz obdobně rozsudek ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV,
C-115/09, Sb. rozh. s. I-3673
, bod 41).
Tato úmluva totiž rozlišuje režim legislativních aktů a režim aktů prováděcích. Zatímco čl. 2 odst. 2 druhá věta této úmluvy smluvním státům umožňuje, aby odepřely přístup k dokumentům v držení veřejných orgánů při působení v „zákonodárné funkci“, její článek 8 jim naopak ukládá, aby podporovaly efektivní účast veřejnosti ve fázi „přípravy prováděcích předpisů“.
Toto omezení možnosti odchylky stanovené v čl. 2 bodu 2 druhém pododstavci první větě směrnice 2003/4 se ovšem použije, aniž je tím dotčena možnost, aby dotyčná instituce nebo subjekt odmítly předání informací o životním prostředí z jiných důvodů, a zejména možnost, aby se případně opíraly o jednu z výjimek stanovených v článku 4 této směrnice
Jelikož v unijním právu není upraveno, co je pro účely použití čl. 2 bodu 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/4 zákonem nebo normou srovnatelné právní síly, je rovněž třeba dodat, že toto posouzení závisí na právu členských států s tou výhradou, že nebude zpochybněn užitečný účinek této směrnice.
V důsledku toho je třeba odpovědět na první otázku tak, že čl. 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že možnost, kterou toto ustanovení poskytuje členským státům, nepovažovat „instituce nebo subjekty působící v […] zákonodárné funkci“ za orgány veřejné správy, které jsou povinny zpřístupnit informace o životním prostředí, které mají v držení, se nemůže vztahovat na ministerstva, pokud připravují a přijímají normativní předpisy nižší právní síly, než je zákon.
Ke druhé otázce
S ohledem na odpověď podanou na první otázku není namístě na druhou otázku odpovídat.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 2 bod 2 druhý pododstavec první věta směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že možnost, kterou toto ustanovení poskytuje členským státům, nepovažovat „instituce nebo subjekty působící v […] zákonodárné funkci“ za orgány veřejné správy, které jsou povinny zpřístupnit informace o životním prostředí, které mají v držení, se nemůže vztahovat na ministerstva, pokud připravují a přijímají normativní předpisy nižší právní síly, než je zákon.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.