CELEX: 62013CJ0184
Prejudiciële verwijzing
Wegvervoer
Minimumbedrijfskosten vastgesteld door een vertegenwoordigend orgaan van de betrokken marktdeelnemers
Ondernemersvereniging
Beperking van de mededinging
Doelstelling van algemeen belang
Verkeersveiligheid
Evenredigheid

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 49 VWEU, 56 VWEU, 96 VWEU en 101 VWEU, alsook van artikel 4, lid 3, VEU.
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen, in zaak C‑184/13, API – Anonima Petroli Italiana SpA e.a., enerzijds, en het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerie van Infrastructuur en Vervoer) en het Ministero dello Sviluppo economico (ministerie van Economische Ontwikkeling), anderzijds; in zaak C‑185/13, ANCC-Coop – Associazione Nazionale Cooperative di Consumatori e.a., enerzijds, en het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, het Ministero dello Sviluppo economico, de Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica (raad van advies voor het wegvervoer en de logistiek; hierna: „Consulta”), het Osservatorio sulle attività di autotrasporto (waarnemingscentrum voor de sector wegvervoer; hierna: „Osservatorio”) en de Autorità garante della concorrenza e del mercato (nationale mededingingsautoriteit), anderzijds; in zaak C‑186/13, Air Liquide Italia SpA e.a., enerzijds, en het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti en het Ministero dello Sviluppo economico, anderzijds; in zaak C‑187/13, Confetra – Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica e.a., enerzijds, en het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Osservatorio sulle Attività di Trasporto en het Ministero dello Sviluppo economico, anderzijds; in de zaken C‑194/13, C‑195/13 en C‑208/13, respectievelijk Esso Italiana Srl, Confindustria – Confederazione generale dell’industria italiana e.a. en de Autorità garante della concorrenza e del mercato, enerzijds, en het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti en het Ministero dello Sviluppo economico, anderzijds, over maatregelen waarbij de minimumbedrijfskosten in de sector goederenvervoer over de weg voor rekening van derden zijn vastgesteld.
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
Krachtens de artikelen 1 en 2 van verordening (EEG) nr. 4058/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de prijsvorming voor het goederenvervoer over de weg tussen de lidstaten (
PB L 390, blz. 1
) worden de prijzen van het vervoer van goederen over de weg voor rekening van derden tussen de lidstaten vrijelijk overeengekomen. Volgens de derde overweging van de considerans van deze verordening moet „vrije prijsvorming voor het goederenvervoer over de weg gezien [...] worden als de tariefregeling die het best overeenstemt met de totstandbrenging van een vrije vervoermarkt, waartoe de Raad heeft besloten, alsmede met de doelstellingen van de interne markt en de noodzaak een tariefstelsel tot stand te brengen dat in de gehele Gemeenschap uniform kan worden toegepast”.
In punt 4 van de considerans van verordening (EG) nr. 1072/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg (
PB L 300, blz. 72
) wordt uiteengezet: „De totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoersbeleid impliceert dat ten aanzien van degene die de vervoersdiensten verricht, elke beperking op grond van nationaliteit of vestiging in een andere lidstaat dan die waarin de dienst moet worden verricht, wordt opgeheven.” Punt 6 van de considerans van deze verordening overweegt: „De stapsgewijze voltooiing van de interne Europese markt moet leiden tot het verwijderen van beperkingen van de toegang tot de binnenlandse markten van lidstaten. Niettemin moet hierbij rekening worden gehouden met de doeltreffendheid van de controles en met de ontwikkeling van de in het beroep geldende arbeidsvoorwaarden, alsmede met de harmonisering van de voorschriften op het gebied van onder meer handhaving en heffingen voor het gebruik van de wegeninfrastructuur, alsook sociale wetgeving en wetgeving op het gebied van veiligheid.”
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1072/2009 bepaalt: „Vervoerders voor rekening van derden die houder zijn van een communautaire vergunning mogen, mits de bestuurder, indien deze onderdaan is van een derde land, houder is van een bestuurdersattest, onder de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden cabotagevervoer verrichten.”
Artikel 9, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Tenzij in de communautaire wetgeving anders is bepaald, gelden voor het verrichten van cabotagevervoer de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de lidstaat van ontvangst met betrekking tot het volgende:
a)
de contractuele voorwaarden van het vervoer;
[...]”
Het recht van de Unie kent talrijke handelingen op het gebied van de verkeersveiligheid. In de artikelen 6 en 7 van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (
PB L 370, blz. 1
) zijn bijvoorbeeld de gemeenschappelijke voorschriften neergelegd voor de rij- en rusttijden van bestuurders. Richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (
PB L 80, blz. 35
) geeft in de artikelen 4 tot en met 7 minimumvoorschriften voor de maximale wekelijkse arbeidstijd, pauzes, rusttijden en nachtarbeid. De artikelen 13 tot en met 16 van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (
PB L 370, blz. 8
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 (
PB L 102, blz. 1
), bevatten verplichtingen voor de werkgever en de bestuurders op het gebied van het gebruik van het controleapparaat en de registratiebladen. Bij richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (
PB L 403, blz. 18
) en richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (kaderrichtlijn) (
PB L 263, blz. 1
) zijn belangrijke gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de bescherming van de verkeersveiligheid.
Italiaans recht
Behalve bij de verschillende regelingen op verkeersgebied, met name de Codice della strada (wetboek verkeersrecht), zijn de richtinggevende beginselen en criteria voor de hervorming van het vervoer over de weg neergelegd bij wet nr. 32 van 1 maart 2005 houdende delegatie aan de regering van de hervorming van de regeling van het vervoer over de weg van personen en goederen (GURI nr. 57 van 10 maart 2005, blz. 5). Deze wet strekte tot invoering van een „gereguleerde liberalisering” en vervanging van het voorgaande stelsel van verplichte margetarieven, ingesteld bij wet nr. 298 van 6 juni 1974, door een stelsel gebaseerd op vrije onderhandelingen over de prijzen voor het vervoer over de weg. Onder de richtinggevende beginselen en criteria van de delegatiewet waren tevens de aanpassing van de regelgeving aan de wetgeving van de Unie met het oog op een open en concurrerende markt, de bescherming van de mededinging tussen ondernemingen en de bescherming van de verkeersveiligheid en de sociale zekerheid.
Ter uitvoering van bovengenoemde delegatiewet heeft de Italiaanse regering verschillende wetsdecreten vastgesteld om deze hervorming te verwezenlijken.
Bij decreto legislativo (hierna: „d.lgs.”) nr. 284 van 21 november 2005 is aan de Consulta de bevoegdheid toegewezen om voorstellen en onderzoek te doen, toezicht te houden en de politieke organen te adviseren over beleidsmaatregelen en strategieën voor het bestuur van de sector wegvervoer. De Consulta wordt gevormd door vertegenwoordigers van overheden, brancheverenigingen van wegvervoerders, verenigingen van opdrachtgevers en ondernemingen en/of organen waarin de Staat een meerderheidsbelang heeft. Ten tijde van de feiten van de hoofdgedingen telde de Consulta 102 leden en plaatsvervangende leden, die aldus waren verdeeld:
—
60 vertegenwoordigers van brancheverenigingen van wegvervoerders en opdrachtgevers;
—
36 vertegenwoordigers van overheden, en
—
6 vertegenwoordigers van ondernemingen en/of organen waarin de Staat een meerderheidsbelang heeft.
Bij d.lgs. nr. 284 van 21 november 2005 is voorts het Osservatorio opgericht als orgaan van de Consulta, dat onder meer tot taak heeft toe te zien op de naleving van de bepalingen op het gebied van de verkeersveiligheid en de sociale zekerheid, en de gebruiken en gewoonten die van toepassing zijn op mondelinge overeenkomsten voor het vervoer van goederen over de weg bij te werken. Uit hoofde van artikel 6, lid 1, sub g, van dit decreet wordt het Osservatorio gevormd door 10 leden, die door de voorzitter van de Consulta worden gekozen uit de leden ervan met specifieke vakbekwaamheid op het gebied van statistiek en economie. Op de datum waarop de hoofdgedingen zijn ingesteld, telde het Osservatorio 10 leden, onder wie 8 vertegenwoordigers van verenigingen van wegvervoerders en opdrachtgevers en 2 vertegenwoordigers van overheden.
D.lgs. nr. 286 van 21 november 2005, waarbij de geregulariseerde liberalisering ten uitvoer is gelegd, bepaalt in artikel 4, lid 1, dat de vergoedingen voor vervoer van goederen over de weg worden bepaald door middel van vrije onderhandelingen tussen de partijen die de vervoersovereenkomst sluiten, en lid 2 van dat artikel bepaalt met het oog op de verkeersveiligheid dat „bedingen in een vervoersovereenkomst betreffende wijzen van en voorwaarden voor de uitvoering van de prestaties die in strijd zijn met de verkeersveiligheid”, nietig zijn. Voor mondeling gesloten vervoersovereenkomsten, waarbij de kans groter is dat de zwakkere contractpartij wordt benadeeld, heeft dit decreto legislativo de vrijheid van overeenkomst afgezwakt door voor te schrijven dat de gewoonten en gebruiken van de branche worden toegepast, die door het Osservatorio worden vastgesteld.
Artikel 83 bis van decreto legge (hierna: „d.l.”) nr. 112 van 25 juni 2008 heeft de strekking van de door d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005 ingevoerde liberalisering van de tarieven weer beperkt door te bepalen dat de vergoeding die de opdrachtgever verschuldigd is, in geval van mondeling gesloten overeenkomsten niet lager mag zijn dan de minimumbedrijfskosten waarvan de vaststelling aan het Osservatorio is overgelaten.
Deze minimumbedrijfskosten omvatten:
—
de gemiddelde kostprijs van brandstof per afgelegde kilometer, uitgesplitst naar type voertuig (maandelijks vastgesteld), en
—
het aandeel, uitgedrukt in een percentage, van de kostprijs van brandstof in de bedrijfskosten van een onderneming voor wegvervoer voor rekening van derden (halfjaarlijks vastgesteld).
De regeling van artikel 83 bis van d.l. nr. 112 van 25 juni 2008 is nadien diepgaand gewijzigd en het onderscheid tussen schriftelijke en mondelinge overeenkomsten is komen te vervallen, zodat het Osservatorio ook in het eerstgenoemde geval invloed kan uitoefenen op de tarieven in het wegvervoer, op grond van de vermeende noodzaak te garanderen dat veiligheidsstandaarden worden nageleefd.
In de versie die van toepassing is op de hoofdgedingen luidt artikel 83 bis van d.l. nr. 112 van 25 juni 2008 (hierna: „artikel 83 bis van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd”), met het opschrift „Bescherming van de verkeersveiligheid en de reguliere werking van de markt voor vervoer van goederen over de weg voor rekening van derden”:
„1.   Het in artikel 9 van d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005 bedoelde Osservatorio bepaalt, op basis van een adequate steekproef en met inachtneming van de maandelijks door het Ministero dello Sviluppo economico waargenomen gemiddelde prijs van diesel, maandelijks de gemiddelde kostprijs van brandstof per afgelegde kilometer, uitgesplitst naar type voertuig, en hun respectieve gewicht.
2.   Het Osservatorio bepaalt voor elk type voertuig op 15 juni en op 15 december het aandeel, uitgedrukt in een percentage, van de brandstofkosten in de bedrijfskosten van ondernemingen voor wegvervoer voor rekening van derden.
3.   De bepalingen van de leden 4 tot en met 11 van dit artikel regelen de procedure voor de aanpassing van de vergoedingen die de opdrachtgever verschuldigd is voor de brandstofkosten van de vervoerder. Een jaar na inwerkingtreding van deze bepalingen wordt de impact ervan op de markt geverifieerd.
4.   Om de veiligheid van het wegverkeer en de goede werking van de markt van het vervoer van goederen over de weg voor rekening van derden te garanderen, dekt het bedrag dat de vervoerder krachtens de schriftelijke vervoersovereenkomst in de zin van artikel 6 van d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005 toekomt, ten minste de minimumbedrijfskosten, waardoor in elk geval is gegarandeerd dat de wettelijk voorgeschreven veiligheidsmaatstaven worden nageleefd. Deze minimumkosten worden vastgesteld in het kader van vrijwillige sectorakkoorden tussen de verenigingen van vervoerders die in de in lid 16 bedoelde Consulta zijn vertegenwoordigd en de verenigingen van opdrachtgevers. Deze akkoorden kunnen ook overeenkomsten behelzen voor het vervoer van goederen over de weg met een gegarandeerde duur of hoeveelheid, uit hoofde waarvan afgeweken kan worden van de in dit lid bedoelde bepalingen, van de bepalingen van artikel 7, leden 3 en 7 bis, van d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005, en van de bepalingen inzake rechtstreeks beroep.
4 bis.   Indien de in lid 4 bedoelde vrijwillige akkoorden niet binnen een termijn van negen maanden na de datum van inwerkingtreding van de onderhavige bepaling worden gesloten, bepaalt het in artikel 6, lid 1, sub g, van d.lgs. nr. 284 van 21 november 2005 bedoelde Osservatorio de minimumkosten overeenkomstig het bepaalde in lid 4. Indien het Osservatorio niet binnen 30 dagen na verstrijken van de in de eerste volzin bedoelde termijn de minimumkosten heeft vastgesteld, zijn de bepalingen van de leden 6 en 7 tevens van toepassing op de vaststelling van de vergoeding in schriftelijke vervoersovereenkomsten.
4 ter.   Indien de factuur een vergoeding aangeeft die lager is dan in lid 4 of lid 4 bis is voorgeschreven, verjaart de vordering van de vervoerder jegens de opdrachtgever voor het verschil door verloop van een jaar na de dag van voltooiing van de vervoersdienst, tenzij bij overeenkomst op grond van vrijwillige sectorakkoorden in de zin van lid 4 anders is bepaald.
4 quater.   In afwijking van het bepaalde in de leden 4 en 4 bis wordt het bedrag van de aan de vervoerder te betalen vergoeding voor vervoersdiensten krachtens een schriftelijke overeenkomst in de zin van artikel 6 van d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005 bepaald door vrije onderhandelingen tussen partijen indien voor de bovengenoemde diensten niet meer dan 100 kilometer per dag wordt afgelegd, tenzij bij overeenkomst op grond van vrijwillige sectorakkoorden in de zin van lid 4 anders is bepaald.
4 quinquies.   Bij de sluiting van de overeenkomst verstrekt de vervoerder aan de opdrachtgever een certificaat dat niet langer dan drie maanden voordien door de socialezekerheidsinstellingen is afgegeven en waaruit blijkt dat de onderneming de socialezekerheidspremies heeft afgedragen.
5.   Indien de overeenkomst betrekking heeft op vervoersdiensten die moeten worden verricht gedurende een tijdvak van meer dan 30 dagen, wordt het aandeel van de vergoeding dat overeenkomt met de brandstofkosten van de vervoerder voor de uitvoering van de prestaties uit de overeenkomst, zoals aangegeven in de overeenkomst of op de facturen voor de diensten van de vervoerder tijdens de eerste maand van geldigheid van deze overeenkomst, aangepast op basis van de overeenkomstig lid 1 vastgestelde variatie van de prijs van diesel, indien deze variatie meer bedraagt dan 2 % van de referentiewaarde ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst of van de laatste aanpassing.
6.   Indien de overeenkomst voor het vervoer van goederen over de weg niet schriftelijk is gesloten, overeenkomstig artikel 6 van d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005, wordt in de door de vervoerder uitgereikte factuur het deel van de door de opdrachtgever verschuldigde vergoeding dat overeenkomt met de brandstofkosten van de vervoerder voor de uitvoering van de prestaties uit de overeenkomst met het oog op civielrechtelijke en administratieve doeleinden duidelijk aangegeven. Dat bedrag moet overeenkomen met het product van het in de zin van lid 1 vastgestelde bedrag per kilometer voor de categorie waartoe het door de vervoerder benutte voertuig behoort in de maand voorafgaand aan de maand waarin het vervoer heeft plaatsgevonden, en het aantal kilometers van de op de factuur aangegeven prestatie.
7.   Het deel van de aan de vervoerder verschuldigde vergoeding dat niet tot het in lid 6 bedoelde deel behoort, moet overeenkomen met een aandeel van deze vergoeding dat ten minste gelijk is aan het aandeel van andere kosten dan de in lid 2 bedoelde brandstofkosten, onder voorbehoud van hetgeen door de opdrachtgever verschuldigd is voor de brandstofkosten.
8.   Indien het deel van de aan de vervoerder verschuldigde vergoeding dat niet tot het in lid 6 bedoelde deel behoort, lager is dan het in lid 7 bedoelde bedrag, kan de vervoerder de opdrachtgever om betaling van het verschil verzoeken. Indien de overeenkomst voor het vervoer van goederen over de weg niet schriftelijk is gesloten, verjaart de vordering van de vervoerder door verloop van vijf jaar na de dag van voltooiing van de vervoersdienst. Indien de vervoersovereenkomst schriftelijk is gesloten, verjaart de vordering van de vervoerder overeenkomstig artikel 2951 Codice civile [burgerlijk wetboek] door verloop van één jaar.
9.   Indien de opdrachtgever niet binnen 15 dagen betaalt, kan de vervoerder gedurende de 15 daaropvolgende dagen op straffe van verval krachtens artikel 638 Codice di procedura civile [wetboek van burgerlijke rechtsvordering] bij beroep voor de bevoegde rechter om een betalingsbevel verzoeken. Daartoe legt hij de documenten over die aantonen dat hij is ingeschreven in het register van vervoerders van goederen over de weg voor rekening van derden, het kentekenbewijs van het voertuig dat voor het vervoer is benut, de factuur met de vergoeding voor de vervoersdienst, de documenten met betrekking tot de betaling van het aangegeven bedrag en de berekening van de aanvullende vergoeding die de vervoerder overeenkomstig de leden 7 en 8 verschuldigd is. De rechter gaat na of de documenten in orde zijn en de overgelegde berekeningen juist zijn en gelast de opdrachtgever bij met redenen omklede beslissing in de zin van artikel 641 Codice di procedura civile onverwijld het verschuldigde bedrag aan de vervoerder te betalen. Hij verklaart de beslissing uitvoerbaar bij voorraad in de zin van artikel 642 Codice di procedura civile en stelt de termijn voor hoger beroep in de zin van de bepalingen van boek IV, titel I, hoofdstuk I, van de Codice di procedura civile.
[...]
14.   Onverminderd de sancties in artikel 26 van wet nr. 298 van 6 juni 1974, zoals gewijzigd, en in artikel 7 van d.lgs. nr. 286 van 21 november 2005, indien van toepassing, leidt elke schending van de in de leden 6, 7, 8 en 9 bedoelde regels tot uitsluiting van de procedure voor het plaatsen van een opdracht voor de levering van goederen en diensten voor een tijdvak van ten hoogste zes maanden en tot uitsluiting van wettelijke voordelen op het gebied van belastingen, financiën en sociale zekerheid voor een tijdvak van een jaar.
15.   De in lid 14 genoemde sancties worden opgelegd door de bevoegde autoriteit.
16.   De in lid 14 bedoelde sancties worden niet opgelegd indien de partijen een vervoersovereenkomst hebben gesloten die overeenkomt met een vrijwillig akkoord tussen de meerderheid van verenigingen van wegvervoerders en gebruikers van vervoersdiensten die in de Consulta zijn vertegenwoordigd met het oog op de regeling van vervoersdiensten in een specifieke commerciële sector.
[...]”
Met ingang van 12 september 2012 worden de taken van het Osservatorio bij wet toegewezen aan een dienst van het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Bij ontstentenis van de in artikel 83 bis, leden 4 en 4 bis, van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, bedoelde vrijwillige akkoorden heeft het Osservatorio op 21 november 2011 een serie tabellen vastgesteld met de minimumbedrijfskosten voor ondernemingen voor het vervoer over de weg voor rekening van derden. Deze tabellen zijn overgenomen in het decreet van de directeur-generaal van het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti van 22 november 2011.
De uitgavenposten in deze tabellen zijn berekend voor vijf categorieën voertuigen, ingedeeld aan de hand van de maximale totale massa in beladen toestand, waarvoor een gemiddelde jaarlijks afgelegde afstand en een gemiddeld verbruik van diesel per kilometer is vastgesteld. De kosten behelzen kosten voor opleggertrekkers, opleggers, onderhoud, arbeid van de bestuurders beloond op basis van de geldende collectieve arbeidsovereenkomst, verzekeringen, keuringen, wegenbelasting, banden, brandstof, tol en organisatie. De Europese Commissie noemt het voorbeeld van voertuigen met een massa van maximaal 3,5 ton en een afgelegde afstand tussen 101 en 150 km, waarvoor de overeenkomstig artikel 83 bis, lid 2, van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, vastgestelde bedrijfskosten 0,999 EUR/km bedragen, terwijl de minimumbedrijfskosten uit hoofde van artikel 83 bis, leden 4 en 4 bis, van dit decreet 0,909 EUR/km bedragen en de brandstofkosten 0,122 EUR/km.
Het Osservatorio heeft daarnaast de formule vastgesteld aan de hand waarvan de bedrijfskosten, en dus ook de tarieven voor het wegvervoer, periodiek worden aangepast. Het heeft de waarden van de aanvankelijk vastgestelde kosten aangepast door de vaststelling, op 14 en 21 december 2011, van de „Periodieke publicatie van de bedrijfskosten van ondernemingen voor wegvervoer voor rekening van derden en van de minimumbedrijfskosten die inachtneming van de veiligheidsvoorschriften garanderen”.
De hoofdgedingen komen voort uit een serie beroepen tot nietigverklaring (beroepschriften en aanvullende middelen) die zijn aangebracht bij het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio tegen de handelingen waarbij het Osservatorio de minimumkosten in de zin van artikel 83 bis van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, heeft vastgesteld.
Volgens de verwijzende rechter behelst de Italiaanse regeling een stelsel van gereguleerde vaststelling van minimumbedrijfskosten, dat een beperking vormt van de vrijheid van overeenkomst en de vrijheid een van de wezenlijke onderdelen van de overeenkomst te bepalen, zij het met de bedoeling de veiligheidsstandaarden te handhaven.
De noodzaak de verkeersveiligheid te handhaven komt weliswaar voor in het recht van de Unie, maar de verwijzende rechter twijfelt of het evenwicht tussen de strijdende belangen dat in artikel 83 bis van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, is neergelegd, in overeenstemming is met het recht van de Unie.
Daarop heeft het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld, die in de zaken C‑184/13–C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 en C‑208/13 in gelijkluidende bewoordingen zijn geformuleerd:
„1)
Zijn met de bescherming van de vrijheid van mededinging, het vrij verkeer van ondernemingen, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU, en in de artikelen 101 VWEU, 49 VWEU, 56 VWEU en 96 VWEU) verenigbaar, en zo ja in hoeverre, nationale bepalingen van lidstaten van de Unie die minimumbedrijfskosten voor de sector wegvervoer voorschrijven, die meebrengen dat een onderdeel van de tegenprestatie voor de dienst en dus van de contractprijs door derden wordt vastgesteld?
2)
Kunnen beperkingen van de aangehaalde beginselen worden gerechtvaardigd door het algemeen belang van de veiligheid van het wegverkeer, en zo ja onder welke voorwaarden, en passen minimumbedrijfskosten als bedoeld in de regeling van artikel 83 bis van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd en aangevuld, in dat kader?
3)
Kan de vaststelling van minimumbedrijfskosten in dit verband worden overgelaten aan vrijwillige akkoorden tussen categorieën van belanghebbende marktdeelnemers of eventueel aan organen waarin particuliere marktdeelnemers uit de sector sterk zijn vertegenwoordigd zonder dat tevoren wettelijke criteria zijn vastgesteld?”
Bij beslissing van de president van het Hof van 14 mei 2013 zijn de zaken C‑184/13–C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 en C‑208/13 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 101 VWEU juncto artikel 4, lid 3, VEU en de artikelen 49 VWEU, 56 VWEU en 96 VWEU, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, uit hoofde waarvan de prijs voor het vervoer van goederen over de weg voor rekening van derden niet lager mag zijn dan minimumbedrijfskosten die worden vastgesteld door een orgaan dat hoofdzakelijk wordt gevormd door vertegenwoordigers van de betrokken marktdeelnemers.
Vooraf moet worden gepreciseerd dat de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, bepaalt dat de minimumbedrijfskosten primair worden vastgesteld bij vrijwillige sectorakkoorden tussen beroepsverenigingen van vervoerders en opdrachtgevers, en subsidiair, bij ontstentenis van dergelijke akkoorden, door het Osservatorio, en indien dat stilzit, rechtstreeks door het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. In de periode tussen november 2011 en augustus 2012, waarop de hoofdgedingen betrekking hebben, zijn de minimumbedrijfskosten door het Osservatorio vastgesteld.
Mededingingsrecht van de Unie
Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft artikel 101 VWEU weliswaar slechts betrekking op het gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de lidstaten, maar dit neemt niet weg dat dat artikel, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, dat een verplichting tot samenwerking tussen de Europese Unie en de lidstaten in het leven roept, voorschrijft dat de lidstaten geen maatregelen, zelfs niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, nemen of handhaven die het nuttig effect van de op ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken (zie arresten Cipolla e.a., C‑94/04 en C‑202/04,
EU:C:2006:758
, punt 46, en Sbarigia, C‑393/08,
EU:C:2010:388
, punt 31).
Er bestaat strijdigheid met artikel 101 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, wanneer een lidstaat het tot stand komen van met artikel 101 VWEU strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt, of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te laten (zie arresten Centro Servizi Spediporto, C‑96/94,
EU:C:1995:308
, punt 21; Arduino, C‑35/99,
EU:C:2002:97
, punt 35, en Cipolla e.a.,
EU:C:2006:758
, punt 47).
In het arrest Centro Servizi Spediporto (
EU:C:1995:308
) heeft het Hof naar aanleiding van een vergelijkbare vraag over de toentertijd geldende Italiaanse wetgeving tot invoering van een stelsel van verplichte margetarieven met een maximum- en een minimumgrens geoordeeld dat de vaststelling van tarieven op grond van een regeling van een lidstaat die bepaalt dat de tarieven voor goederenvervoer over de weg door de overheid worden goedgekeurd en verbindend verklaard op basis van voorstellen van een comité dat is samengesteld uit een meerderheid van vertegenwoordigers van de overheid naast een minderheid van vertegenwoordigers van de belanghebbende marktdeelnemers, en in zijn voorstellen een aantal criteria van openbaar belang in acht moet nemen, niet kan worden beschouwd als een mededingingsregeling tussen particuliere marktdeelnemers die de overheid heeft opgelegd of begunstigd of waarvan zij het effect heeft versterkt, en voorts dat de overheid haar bevoegdheden niet heeft gedelegeerd aan particuliere marktdeelnemers, in die zin dat zij, alvorens de voorstellen goed te keuren, rekening houdt met de opmerkingen van andere openbare en particuliere organisaties of zelfs de tarieven ambtshalve vaststelt.
In het arrest Librandi (C‑38/97,
EU:C:1998:454
) heeft het Hof gepreciseerd dat aan deze vaststellingen niet wordt afgedaan door de omstandigheid dat de vertegenwoordigers van de marktdeelnemers in dit comité niet langer in de minderheid zijn, mits de tarieven worden vastgesteld met inachtneming van de in de wet bepaalde criteria van openbaar belang en de overheid haar prerogatieven niet delegeert aan particuliere marktdeelnemers, in die zin dat zij, alvorens de voorstellen goed te keuren, rekening houdt met de opmerkingen van andere openbare en particuliere organisaties of zelfs de tarieven ambtshalve vaststelt.
Met betrekking tot, ten eerste, de vraag of bij de regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, sprake is van een mededingingsregeling tussen particuliere marktdeelnemers, moet worden opgemerkt dat het comité dat in de hoofdgedingen de minimumbedrijfskosten heeft vastgesteld, namelijk het Osservatorio, hoofdzakelijk wordt gevormd door vertegenwoordigers van beroepsverenigingen van vervoerders en opdrachtgevers. Ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen waren onder de tien door de voorzitter van de Consulta gekozen leden van het Osservatorio namelijk acht vertegenwoordigers van verenigingen van vervoerders en opdrachtgevers. In het benoemingsbesluit van deze leden was bovendien aangegeven dat zij benoemd werden „als vertegenwoordigers” van de vereniging of onderneming waartoe zij behoorden.
Overigens besluit het Osservatorio bij meerderheid van zijn leden zonder dat een vertegenwoordiger van de Staat beschikt over een vetorecht of over een doorslaggevende stem waarmee de krachtsverhoudingen tussen de overheid en de particuliere sector kunnen worden hersteld, anders dan in de zaken die hebben geleid tot de arresten Reiff (C‑185/91,
EU:C:1993:886
, punt 22), Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (C‑153/93,
EU:C:1994:240
, punt 21), Centro Servizi Spediporto (
EU:C:1995:308
, punt 27) en Librandi (
EU:C:1998:454
, punt 35).
Het door een dergelijke beroepsorganisatie vastgestelde tarief kan niettemin het karakter van een overheidsregeling hebben, met name als de leden van deze organisatie deskundigen zijn die onafhankelijk zijn van de betrokken marktdeelnemers en die wettelijk verplicht zijn bij de vaststelling van de tarieven niet alleen rekening te houden met de belangen van de ondernemingen of ondernemersverenigingen in de sector die hen benoemd heeft, maar ook met het algemeen belang en met de belangen van ondernemingen in andere sectoren of van hen die van de betrokken diensten gebruikmaken (zie in deze zin arresten Reiff,
EU:C:1993:886
, punten 17‑19 en 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft,
EU:C:1994:240
, punten 16‑18 en 23; DIP e.a., C‑140/94–C‑142/94,
EU:C:1995:330
, punten 18 en 19; Commissie/Italië, C‑35/96,
EU:C:1998:303
, punt 44, en Arduino,
EU:C:2002:97
, punt 37).
Volgens de gegevens in de verwijzingsbeslissingen is in de nationale regeling waarbij de Consulta en het Osservatorio zijn ingesteld, niet aangegeven door welke beginselen deze organen zich moeten laten leiden en zijn daarin geen bepalingen opgenomen die de vertegenwoordigers van de beroepsverenigingen beletten, uitsluitend in het belang van hun beroepsgroep te handelen.
Met betrekking tot de nationale bepalingen waarbij het stelsel van minimumbedrijfskosten is ingesteld en de bevoegdheid tot vaststelling ervan aan het Osservatorio is toegewezen, noemt artikel 83 bis, lid 4, van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, inderdaad de doelstellingen van bescherming van de verkeersveiligheid en de regelmatige werking van de markt voor goederenvervoer over de weg voor rekening van derden, en bepaalt dat voorts dat deze minimumbedrijfskosten in elk geval moeten waarborgen dat de wettelijk voorgeschreven veiligheidsmaatregelen worden nageleefd.
De regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, bevat echter slechts een vage verwijzing naar de bescherming van de verkeersveiligheid en laat voor het overige aan de leden van het Osservatorio een zeer ruime discretionaire marge en autonomie bij de bepaling van de minimumbedrijfskosten in het belang van de beroepsverenigingen die hen hebben afgevaardigd. De Commissie merkt in dat verband op dat een proces-verbaal van een bijeenkomst van het Osservatorio er melding van maakt dat een van de leden, toen zij het niet eens konden worden over de werkingssfeer van de minimumbedrijfskosten, zich heeft verzet op grond van de belangen van de beroepsvereniging die hij vertegenwoordigde en niet op grond van het algemeen belang.
Dit betekent dat de in de hoofdgedingen bedoelde nationale regeling procedurele noch materiële voorschriften bevat die kunnen verzekeren dat het Osservatorio zich bij de vaststelling van de minimumbedrijfskosten gedraagt als een verlengstuk van het openbaar gezag dat handelt in het algemeen belang.
Met betrekking tot, ten tweede, de vraag of de overheid haar bevoegdheid om tarieven vast te stellen, aan particuliere marktdeelnemers heeft gedelegeerd, moet worden opgemerkt dat artikel 83 bis, leden 1, 2 en 4 bis, van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, enkel bepaalt dat het Osservatorio de verschillende soorten kosten „vaststelt” waarop de nationale regeling doelt die in de hoofdgedingen aan de orde is. Uit het dossier dat aan het Hof is overgelegd, blijkt dat de overheid geen enkele vorm van controle uitoefent op de beoordelingen van het Osservatorio over de criteria voor de vaststelling van de minimumbedrijfskosten of de vastgestelde waarde.
Evenmin blijkt dat andere overheidsorganen of -organisaties worden geraadpleegd voordat deze kosten worden omgezet in decreet en uitvoerbaar worden.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het Osservatorio, gelet op de samenstelling en de werking ervan, maar ook op het ontbreken van zowel wettelijke criteria van algemeen belang die nauwkeurig genoeg zijn om te waarborgen dat de vertegenwoordigers van vervoerders en opdrachtgevers daadwerkelijk handelen in het algemeen belang dat de wet beoogt te verwezenlijken, als effectieve controle en beslissingsbevoegdheid in laatste instantie door de Staat, moet worden beschouwd als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 101 VWEU wanneer het bij besluit de minimumbedrijfskosten voor het wegvervoer vaststelt, zoals in de hoofdgedingen.
De mededingingsregels van de Unie zijn vervolgens enkel van toepassing op de regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, waarbij de door het Osservatorio vastgestelde minimumbedrijfskosten bindend worden verklaard, indien zij de mededinging binnen de interne markt kan beperken.
In dat verband moet worden geconstateerd dat het vaststellen van minimumbedrijfskosten die door een nationale regeling als die in de hoofdgedingen bindend worden verklaard, zodat ondernemingen geen lagere tarieven dan deze kosten in rekening kunnen brengen, neerkomt op een horizontale overeenkomst inzake bindende minimumtarieven.
Wat de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer betreft, zij er enkel aan herinnerd dat een mededingingsregeling die het gehele grondgebied van een lidstaat bestrijkt, naar haar aard een versterking van de nationale drempelvorming tot gevolg heeft, hetgeen de in het VWEU beoogde economische vervlechting doorkruist (zie arresten Commissie/Italië,
EU:C:1998:303
, punt 48, en Manfredi e.a., C‑295/04–C‑298/04,
EU:C:2006:461
, punt 45).
Gelet op een en ander moet worden geconstateerd dat het vaststellen van minimumbedrijfskosten voor het wegvervoer die krachtens een nationale regeling bindend worden verklaard, zoals in de hoofdgedingen, de mededinging binnen de interne markt kan beperken.
De regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is en waarbij een besluit van een ondernemersvereniging dat ertoe strekt of ten gevolge heeft dat de mededinging wordt beperkt of de handelingsvrijheid van de partijen of van een van hen wordt beperkt, valt evenwel niet automatisch onder het verbod van artikel 101, lid 1, VWEU juncto artikel 4, lid 3, VEU.
Bij de toepassing van deze bepalingen op een concreet geval moet namelijk in de eerste plaats rekening worden gehouden met de algehele context waarbinnen een besluit van de ondernemersvereniging is genomen of zijn werking ontplooit, en meer in het bijzonder met de doelstellingen daarvan. Vervolgens moet worden onderzocht of de mededingingsbeperkende gevolgen ervan inherent zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie arresten Wouters e.a., C‑309/99,
EU:C:2002:98
, punt 97, en Consiglio nazionale dei geologi en Autorità garante della concorrenza e del mercato, C‑136/12,
EU:C:2013:489
, punt 53).
In die context moet worden nagegaan of de beperkingen die bij de regels in de hoofdgedingen worden opgelegd, niet verder gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van legitieme doelstellingen (zie in die zin arresten Meca-Medina en Majcen/Commissie, C‑519/04 P,
EU:C:2006:492
, punt 47, en Consiglio nazionale dei geologi en Autorità garante della concorrenza e del mercato,
EU:C:2013:489
, punt 54).
Zonder dat hoeft te worden onderzocht of de in de punten 47 en 48 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak toepassing vindt op een nationale regeling waarbij een horizontale prijsovereenkomst wordt opgelegd, volstaat het te constateren dat de regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, hoe dan ook niet kan worden gerechtvaardigd door een legitieme doelstelling.
Volgens artikel 83 bis, lid 4, van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, strekt de vaststelling van minimumbedrijfskosten er inzonderheid toe de verkeersveiligheid te beschermen.
Hoewel niet kan worden ontkend dat de bescherming van de verkeersveiligheid een legitieme doelstelling kan zijn, is de vaststelling van minimumbedrijfskosten geen passend middel om deze doelstelling direct dan wel indirect te verwezenlijken.
In dat verband moet worden opgemerkt dat de regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, enkel in algemene zin de bescherming van de verkeersveiligheid noemt, zonder de minimumbedrijfskosten op welke manier dan ook in verband te brengen met de versterking van de verkeersveiligheid.
Bovendien is een nationale wettelijke regeling slechts geschikt om de verwezenlijking van het gestelde doel te verzekeren, wanneer zij de verwezenlijking ervan werkelijk coherent en systematisch nastreeft (zie arresten Hartlauer, C‑169/07,
EU:C:2009:141
, punt 55, en Attanasio Group, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, punt 51).
In dat verband moet worden opgemerkt dat de „minimumkosten” in de zin van artikel 83 bis van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, weliswaar beweerdelijk staan voor het objectief bepaalde bedrag dat minimaal nodig is om de door de regeling opgelegde verplichtingen betreffende de bescherming van de verkeersveiligheid na te kunnen komen, maar de regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is wel uitzonderingen kent. Uit hoofde van artikel 83 bis, lid 4 quater, van d.l. nr. 112/2008, zoals gewijzigd, wordt de vergoeding voor vervoersdiensten bepaald door vrije onderhandelingen tussen partijen indien voor de vervoersdiensten niet meer dan 100 kilometer per dag wordt afgelegd. Evenzo bepaalt lid 16 van dat artikel dat bij sectorakkoorden van de door het Osservatorio vastgestelde minimumbedrijfskosten kan worden afgeweken.
De betrokken maatregelen gaan hoe dan ook verder dan noodzakelijk is. Enerzijds bieden zij de vervoerder niet de mogelijkheid aan te tonen dat hij weliswaar lagere prijzen in rekening brengt dan de vastgestelde minimumtarieven, maar de geldende veiligheidsbepalingen volledig naleeft (zie in die zin arresten Outokumpu Oy, C‑213/96,
EU:C:1998:155
, punt 39, en Marks & Spencer, C‑446/03,
EU:C:2005:763
, punten 54‑56).
Anderzijds bestaan er talrijke voorschriften, waaronder de in punt 7 van dit arrest genoemde voorschriften van Unierecht, die er in het bijzonder toe strekken de verkeersveiligheid te beschermen, die doeltreffender zijn en minder beperkend, zoals de voorschriften van Unierecht op het gebied van de maximale wekelijkse arbeidstijd, pauzes, rusttijden, nachtarbeid en technische controle van voertuigen. Strikte naleving van deze voorschriften kan doeltreffend een adequaat niveau van verkeersveiligheid waarborgen.
Bijgevolg kan de vaststelling van minimumbedrijfskosten niet door een legitieme doelstelling worden gerechtvaardigd.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 101 VWEU juncto artikel 4, lid 3, VEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, uit hoofde waarvan de prijs voor het vervoer van goederen over de weg voor rekening van derden niet lager mag zijn dan minimumbedrijfskosten die worden vastgesteld door een orgaan dat hoofdzakelijk wordt gevormd door vertegenwoordigers van de betrokken marktdeelnemers.
Beginselen van vrij verkeer en vervoerbeleid
Gelet op bovenstaand antwoord is een uitlegging van de artikelen 49 VWEU, 56 VWEU en 96 VWEU niet noodzakelijk.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 101 VWEU juncto artikel 4, lid 3, VEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, uit hoofde waarvan de prijs voor het vervoer van goederen over de weg voor rekening van derden niet lager mag zijn dan minimumbedrijfskosten die worden vastgesteld door een orgaan dat hoofdzakelijk wordt gevormd door vertegenwoordigers van de betrokken marktdeelnemers.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.