CELEX: 62011CJ0656
Coordinación de los regímenes de seguridad social
Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra
Decisión del Consejo
Elección de la base jurídica
Artículo 48 TFUE
Artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b)

Mediante su recurso, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 2011/863/UE del Consejo, de 16 diciembre de 2011, relativa a la posición que ha de adoptar la Unión Europea en el Comité Mixto establecido en virtud del Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra, en relación con la sustitución de su anexo II, relativo a la coordinación de los regímenes de seguridad social (
DO L 341, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El artículo 48 TFUE, que forma parte de las disposiciones relativas a la libertad de circulación contenidas en la tercera parte, título IV, del Tratado FUE, está redactado en los siguientes términos:
«El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán, en materia de seguridad social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus derechohabientes:
a)
la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas;
b)
el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros.
[...]»
El artículo 79 TFUE, que forma parte de las disposiciones relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia contenidas en la tercera parte, título V, del Tratado FUE, dispone:
«1.   La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas.
2.   A efectos del apartado 1, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas en los ámbitos siguientes:
[...]
b)
la definición de los derechos de los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones que rigen la libertad de circulación y de residencia en los demás Estados miembros;
[...]»
Los artículos 1 y 3 del Protocolo (n
o
21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anexo a los Tratados UE y FUE, disponen que estos Estados miembros no participarán en la adopción por el Consejo de medidas propuestas en virtud del título V de la tercera parte del Tratado FUE, a menos que manifiesten su voluntad de hacerlo en un plazo de tres meses a partir de la presentación de una propuesta o iniciativa.
Asimismo, a tenor del artículo 2 del Protocolo (n
o
21):
«Como consecuencia del artículo 1 y sin perjuicio de los artículos 3, 4 y 6, ninguna de las disposiciones del título V de la tercera parte del Tratado [FUE], ninguna medida adoptada en virtud de dicho título, ninguna disposición de acuerdo internacional alguno celebrado por la Unión en virtud de dicho título y ninguna resolución del Tribunal de Justicia interpretativa de cualquiera de dichas disposiciones o medidas será vinculante ni aplicable al Reino Unido ni a Irlanda [...]»
Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas
El Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra (en lo sucesivo, «Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas»), fue firmado el 21 de junio de 1999 y aprobado, en nombre de la Comunidad, por la Decisión 2002/309/CE, Euratom del Consejo y de la Comisión respecto al Acuerdo de cooperación científica y tecnológica de 4 de abril de 2002 sobre la celebración de siete Acuerdos con la Confederación Suiza (
DO L 114, p. 1
).
Según el preámbulo del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, las Partes Contratantes han decidido hacer efectiva entre ellas la libre circulación de personas, apoyándose en las disposiciones que se hallan en aplicación en la Comunidad.
El artículo 8 del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, con la rúbrica «Coordinación de los sistemas de seguridad social», dispone que las Partes Contratantes, de acuerdo con el anexo II de este Acuerdo (en lo sucesivo, «anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social»), regularán tal coordinación con el fin de garantizar, en particular, la igualdad de trato, la determinación de la legislación aplicable, la acumulación, para la apertura y el mantenimiento del derecho a las prestaciones, así como para el cálculo de éstas, de todos los períodos tenidos en cuenta por las distintas legislaciones nacionales, el pago de las prestaciones a las personas que residan en el territorio de las Partes Contratantes y la ayuda mutua y la cooperación administrativas entre las autoridades y las instituciones.
Con arreglo al artículo 1 del anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social:
«1.   Las partes contratantes acuerdan aplicar entre ellas, en el ámbito de la coordinación de los regímenes de seguridad social, los actos comunitarios a los que se hace referencia, tal como estaban vigentes el día de la firma del Acuerdo [CE-Suiza sobre la libre circulación de personas] y conforme a las modificaciones introducidas en la sección A del presente anexo, o normas equivalentes.
2.   El término “Estado(s) miembro(s)” que figura en los actos a los que se hace referencia en la sección A del presente anexo deberá aplicarse, además de a los Estados cubiertos por los actos comunitarios en cuestión, a Suiza.»
La sección A del anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, con la rúbrica «Actos a los que se hace referencia», menciona el Reglamento (CEE) n
o
1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (
DO L 149, p. 2
; EE 05/01, p. 98), y el Reglamento (CEE) n
o
574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento n
o
1408/71 (
DO L 74, p. 1
; EE 05/01, p. 156), así como varios Reglamentos que modificaron ambos Reglamentos.
Reglamentos (CE) n
o
883/2004 y (CE) n
o
987/2009
Según su artículo 90, apartado 1, el Reglamento (CE) n
o
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (
DO L 166, p. 1
), deroga, a partir de la fecha de su aplicación, el Reglamento n
o
1408/71. No obstante, con arreglo a esta disposición, este último Reglamento se mantiene en vigor y se preservan sus efectos jurídicos a los efectos, en particular, del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, en tanto que dicho Acuerdo no se modifique a la luz del Reglamento n
o
883/2004.
El tercer considerando de este Reglamento declara:
«El [Reglamento n
o
1408/71] ha sido modificado en numerosas ocasiones para reflejar no ya sólo la evolución experimentada a nivel comunitario, incluidas las sentencias del Tribunal de Justicia, sino también los cambios que se han producido en las legislaciones nacionales. Este tipo de factores ha contribuido a que las normas de coordinación comunitarias resulten complejas y sumamente extensas. Por ello, para lograr el objetivo de la libre circulación de personas, se ha hecho imprescindible sustituirlas, a la vez que se lleva a cabo su modernización y simplificación.»
El artículo 2 del Reglamento n
o
883/2004, que lleva por título «Campo de aplicación personal», dispone en su apartado 1:
«El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros, que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o de varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites.»
Con arreglo a su artículo 96, apartado 1, el Reglamento (CE) n
o
987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento n
o
883/2004 (
DO L 284, p. 1
) deroga, a partir del 1 de mayo del 2010, el Reglamento n
o
574/72. No obstante, este último seguirá en vigor y se mantendrán sus efectos jurídicos en lo relativo, en particular, al Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, en tanto que dicho Acuerdo no se modifique en función del Reglamento n
o
987/2009.
El primer considerando de dicho Reglamento declara:
«El [Reglamento n
o
883/2004] moderniza las normas de coordinación de los sistemas nacionales de seguridad social de los Estados miembros estableciendo las medidas y los procedimientos de actuación necesarios y velando por su simplificación en beneficio de todos los interesados. Procede adoptar sus normas de aplicación.»
Decisión impugnada
El 28 de junio de 2010, la Comisión Europea presentó una primera propuesta de Decisión del Consejo con el fin de modificar el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social. A raíz de esta propuesta, el Consejo adoptó la Decisión 2011/505/UE, de 6 de diciembre de 2010, sobre la posición que debe adoptar la Unión Europea en el Comité Mixto establecido en virtud del Acuerdo entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra, sobre la libre circulación de personas, por lo que respecta a la sustitución del anexo II de dicho Acuerdo relativo a la coordinación de los regímenes de seguridad social (
DO 2011, L 209, p. 1
). Esta Decisión se adoptó sobre la base del artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 9.
El Reino Unido indicó que deseaba llegar a un acuerdo con la Confederación Suiza que excluyese a las personas económicamente inactivas de la coordinación de los regímenes de seguridad social, sin tomar parte en la Decisión del Consejo. Dado que las autoridades suizas informaron de que no podían aceptar ni esta propuesta ni el proyecto de Decisión del Comité Mixto en el estado en que se hallaban, la Comisión presentó el 24 de octubre de 2011 una nueva propuesta de Decisión del Consejo, que tenía como base jurídica el artículo 48 TFUE en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 9.
El Consejo adoptó la Decisión impugnada sobre este fundamento, siendo el Reino Unido e Irlanda los únicos Estados miembros que votaron en contra de esta Decisión. A raíz de la adopción de esta última, el Comité Mixto adoptó el 31 de marzo de 2012 la Decisión por la que se sustituye el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social. Esta Decisión entró en vigor el 1 de abril de 2012.
El tercer considerando de la Decisión impugnada expone:
«A fin de preservar la aplicación correcta y coherente de los actos jurídicos de la Unión y evitar las dificultades administrativas y los escollos jurídicos que puedan existir, conviene modificar el anexo II [sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social] del Acuerdo [CE-Suiza sobre la libre circulación de personas] para incluir en él los nuevos actos jurídicos de la Unión a los que todavía no se hace referencia en el Acuerdo.»
Según el artículo 1 de la Decisión impugnada, la posición que debe adoptar la Unión en el Comité Mixto se basará en el proyecto de Decisión de dicho Comité que figura en el anexo I de la Decisión impugnada.
Los considerandos segundo y tercero de este proyecto de Decisión del Comité Mixto tienen la siguiente redacción:
«2)
El anexo II del Acuerdo, relativo a la coordinación de los regímenes de seguridad social, se modificó en último lugar mediante la Decisión 1/2006, de 6 de julio de 2006 […], y ahora debe ser actualizado para tener en cuenta los nuevos actos jurídicos de la Unión Europea que han entrado en vigor desde entonces, en particular el [Reglamento n
o
883/2004] y las medidas adoptadas a efectos de su aplicación.
3)
El [Reglamento n
o
883/2004] ha sustituido al [Reglamento n
o
1408/71].»
A tenor del artículo 1 del referido proyecto de Decisión:
«El anexo II del Acuerdo [relativo a la coordinación de los regímenes de seguridad social] se sustituye por el anexo de la presente Decisión.»
Este último anexo contiene la nueva versión del anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, en la que la referencia al Reglamento n
o
883/2004, modificado por el Reglamento (CE) n
o
988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009 (
DO L 284, p. 43
), y al Reglamento n
o
987/2009, sustituye a la referencia inicial a los Reglamentos n
os
1408/71 y 574/72, así como a los Reglamentos que los modificaron.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada y condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita que se desestime el recurso y se condene en costas al Reino Unido.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 2012 se admitió la intervención de Irlanda en apoyo de las pretensiones del Reino Unido, y de la República Francesa y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
El Reino Unido, apoyado por Irlanda, reprocha al Consejo haber utilizado como base jurídica material de la Decisión impugnada el artículo 48 TFUE.
En efecto, estas partes del litigio sostienen que el artículo 48 TFUE, cuyo objetivo es facilitar la libertad de circulación en el interior de la Unión de las personas que son o han sido económicamente activas y de su familia, no puede constituir la base jurídica material de la Decisión impugnada, la cual pretende sustituir al anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, entre cuyos efectos se halla la atribución de derechos que hasta entonces no poseían a nacionales suizos que no son ni económicamente activos ni miembros de la familia de una persona activa. Estiman que la base jurídica adecuada para la adopción de un acto de tales características es el artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), puesto que esta disposición atribuye competencia al Parlamento Europeo y al Consejo para adoptar medidas relativas a la «definición de los derechos de los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones que rigen la libertad de circulación y de residencia en los demás Estados miembros».
Aducen que al no utilizar como base jurídica de la Decisión impugnada el artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), el Consejo privó al Reino Unido y a Irlanda del derecho que les corresponde en virtud del protocolo (n
o
21) de no participar en la adopción de la referida Decisión y de que ésta no les vincule.
El Reino Unido sostiene en apoyo de esta alegación que el artículo 48 TFUE es una disposición accesoria al principio de libre circulación en el interior de la Unión de los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia nacionales de los Estados miembros. A su entender, la competencia conferida por este artículo no puede ampliarse con el fin de adoptar actos en favor de nacionales de terceros países o de personas económicamente inactivas.
Puesto que la mención de los trabajadores migrantes por cuenta propia en el artículo 48 TFUE fue añadida por el Tratado FUE, el Reino Unido considera asimismo que los autores de este Tratado habrían mencionado en dicho artículo a las personas económicamente inactivas si ésa hubiera sido su intención.
Por otro lado, el Reino Unido observa que, hasta muy recientemente, el artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), ha sido utilizado como base jurídica de actos adoptados en el ámbito de la seguridad social aplicables a los nacionales de terceros países. Aduce que esta disposición no puede dejar de aplicarse por el hecho de que la Decisión impugnada se limite a actualizar el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, puesto que es el contenido del acto lo que determina si éste puede adoptarse en el marco de la competencia conferida por una determinada disposición del Tratado FUE, y no su relación con los actos anteriores.
Según este Estado miembro tampoco puede invocarse la jurisprudencia resultante de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, llamada «AETR» (
22/70, Rec. p. 263
) y codificada en la actualidad en el Tratado FUE, en los artículos 3 TFUE, apartado 2, y 216 TFUE, apartado 1. En efecto, a su entender, de esta jurisprudencia no puede deducirse que la adopción de un acto interno que establece normas comunes pueda dar lugar a la ampliación de la competencia material conferida a la Unión en virtud de la base jurídica controvertida, lo que vulneraría el principio de atribución.
Irlanda subraya que el Consejo no puede ampliar el ámbito de aplicación del artículo 48 TFUE basándose en la presencia en el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas de disposiciones comparables a los artículos 45 TFUE y 48 TFUE, puesto que, por un lado, el ámbito de aplicación del Derecho primario no puede ampliarse mediante actos derivados con los que se celebren acuerdos de asociación con terceros países y, por otro lado, la base jurídica adecuada de la Decisión impugnada no debe determinarse tomando como referencia el acuerdo en ejecución del cual fue adoptada, sino la finalidad y el contenido de las medidas en cuestión. Por otro lado, Irlanda rebate la idea de que el hecho de que el Reino Unido e Irlanda no se adhieran a una Decisión adoptada en virtud del artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), pueda hacer peligrar la consecución de los objetivos del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas.
Habiendo sido invitados a presentar en la vista observaciones sobre las consecuencias que han de extraerse de la sentencia de 26 de septiembre de 2013, Reino-Unido/Consejo (C-431/11), el Reino Unido e Irlanda alegaron que la conclusión alcanzada por el Tribunal de Justicia en esta sentencia no puede aplicarse a la Decisión impugnada en el caso de autos, puesto que ésta fue adoptada en un contexto diferente.
En efecto, según afirman, la conclusión del Tribunal de Justicia en esta sentencia se basa, en particular, en la consideración de que existe una estrecha asociación entre la Unión y los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) y en el objetivo del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo 1992 (
DO 1994, L 1, p. 3
; en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»), consistente en conseguir la máxima realización posible de la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales dentro de la totalidad del Espacio Económico Europeo (EEE), de manera que el mercado creado en el territorio de la Unión se extienda a los Estados miembros de la AELC. Pues bien, el Reino Unido e Irlanda sostienen que, por un lado, no existe un instrumento análogo entre la Unión y la Confederación Suiza. Por otro lado, aducen que el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas no reviste tales características y en numerosos aspectos va menos lejos que el Acuerdo EEE en términos de ambiciones, de liberalización y de integración jurídica.
El Consejo, apoyado por la República Francesa y por la Comisión, rebate este análisis y sostiene que el artículo 48 TFUE es la base jurídica material que debía emplearse para la adopción de la Decisión impugnada.
Aduce que la finalidad de la Decisión impugnada es lograr que el acervo de la Unión en relación con la coordinación de los regímenes de seguridad social, modificado por el Reglamento n
o
883/2004 y su reglamento de ejecución, a saber, el Reglamento n
o
987/2009, se aplique tanto a los nacionales suizos que residan en el territorio de la Unión como a los nacionales de un Estado miembro de la Unión que residan en el territorio de la Confederación Suiza. A su juicio, la contribución del Reglamento n
o
883/2004 va mucho más allá de las modificaciones aportadas al ámbito de aplicación personal del Reglamento n
o
1408/71, puesto que sustituye, pone al día y simplifica las normas en esta materia. Por tanto, consideran que el objetivo de la Decisión impugnada es poner al día las reglas de coordinación de los regímenes de seguridad social que ya están en vigor entre las Partes Contratantes.
En cuanto al contenido de la Decisión impugnada, el Consejo observa que ésta determina la posición que ha de adoptar la Unión en el Comité Mixto, y prevé, en esencia, la inclusión de los Reglamentos mencionados en el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, en sustitución del Reglamento n
o
1408/71 y de los actos conexos, que ya no resultan aplicables en la Unión.
Según el Consejo, la inclusión de dichos Reglamentos en el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social se deriva directamente de los compromisos adoptados por la Unión en el marco del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas. Afirma que la propia esencia de este acuerdo es hacer efectiva esta libre circulación entre la Unión y la Confederación Suiza tal y como se aplica en el interior de la Unión, según se desprende, en particular, de su artículo 8, el cual recoge el enunciado del artículo 48 TFUE. A su juicio, de conformidad con su sistema y sus objetivos generales, el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas debe incluir cualquier nuevo acto de Derecho derivado de la Unión sobre esta materia con el fin de garantizar la homogeneidad y la equivalencia de los derechos y las obligaciones en su ámbito de aplicación.
Además, según el Consejo y la Comisión, puesto que las Partes Contratantes del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas se comprometieron a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar la ejecución de las obligaciones que les incumben en virtud de dicho Acuerdo, en la práctica, la exclusión de uno o varios Estados miembros puede poner en peligro la consecución de los objetivos de éste y va en contra de las obligaciones de la Unión respecto de la Confederación Suiza.
En lo que atañe a las personas económicamente inactivas, el Consejo, la República Francesa y la Comisión observan que la mayoría de estas personas ya estaban incluidas en ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1408/71 y que, en este ámbito, el concepto de trabajador siempre se ha interpretado de manera muy amplia. Según afirman, la nueva categoría de personas económicamente inactivas incluidas en el ámbito de aplicación personal del Reglamento n
o
883/2004 es muy limitada, y todavía lo es más en el marco del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas. Por tanto, sostienen que también para esta categoría residual de personas el artículo 48 TFUE puede ser la base jurídica adecuada y suficiente para la adopción de la Decisión impugnada, puesto que la ampliación del mecanismo de coordinación de los regímenes de seguridad social a los nacionales suizos económicamente inactivos no es ni la finalidad ni el componente principal de la Decisión impugnada.
En cuanto al artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), el Consejo sostiene que la modificación de las disposiciones relativas a la coordinación de los regímenes de seguridad social no constituye una medida referida al desarrollo de la política común en materia de inmigración. Aduce que la Decisión impugnada no pretende garantizar una gestión eficaz de los flujos migratorios, facilitar los controles en las fronteras exteriores, regular la inmigración en el interior de la Unión ni garantizar un trato equitativo a los nacionales suizos.
A este respecto, la Comisión subraya que el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas no se refiere únicamente al «trato equitativo» que ha de garantizarse a los nacionales suizos que residan legalmente en un Estado miembro, sino que permite, tanto a estos nacionales como a los de la Unión, beneficiarse de derechos equivalentes a los contenidos en los actos de la Unión cuando se hallan en el territorio de la otra parte. Según la Comisión, este Acuerdo y la Decisión impugnada garantizan así a todos estos nacionales la posibilidad de ejercitar su derecho a la libre circulación sin perder sus derechos en la seguridad social y sin ser objeto de discriminación.
La República Francesa añade que el artículo 48 TFUE es una disposición más específica que el artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b) para adoptar una decisión que tiene como finalidad el establecimiento de un mecanismo de coordinación de los regímenes de seguridad social.
En la vista, el Consejo y la Comisión alegaron que los criterios definidos en la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada, para determinar la base jurídica de un acto mediante el que se pretende modificar un acuerdo existente se aplican a la Decisión impugnada y confirman que el artículo 48 TFUE es la base jurídica adecuada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Según jurisprudencia reiterada, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. Si el examen de un acto de la Unión muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante (sentencias de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo,
C-338/01, Rec. p. I-4829
, apartados 54 y 55 y jurisprudencia citada, y de 19 de julio de 2012, Parlamento/Consejo, C‑130/10, apartados 42 y 43).
A este respecto, carece de pertinencia la base jurídica empleada para la adopción de otros actos de la Unión que, en su caso, presenten características similares, puesto que la determinación de la base jurídica de un acto debe realizarse teniendo en cuenta su finalidad y su contenido propios (véase, en este sentido, la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada, apartado 67 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, debe descartarse de inmediato la alegación del Reino Unido de que el artículo 79 TFUE, apartado 2, letra b), ya ha sido la base jurídica de actos adoptados en el ámbito de la seguridad social aplicables a nacionales de terceros países.
Resultan también irrelevantes para la conformidad a Derecho de la elección de la base jurídica de un acto de la Unión las consecuencias que éste pueda tener en cuanto a la aplicación o no del protocolo (n
o
21) y del protocolo (n
o
22) sobre la posición de Dinamarca, anexos a los Tratados UE y FUE.
Sin embargo, el contexto en el que se inscribe el acto en cuestión puede ser pertinente para la elección de la base jurídica. Así pues, cuando dicho acto tiene por objeto modificar reglas contenidas en un acuerdo existente, ha de tenerse en cuenta también este contexto y, en particular, el objetivo y el contenido de dicho acuerdo (véase, en este sentido, la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada, apartado 48).
En el caso de autos, puesto que la Decisión impugnada tiene por objeto determinar la posición que ha de adoptar la Unión en el Comité Mixto creado por el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas en lo que respecta a la modificación del anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, procede examinar, en primer lugar, el contexto en el que se inscribe dicha Decisión, y, en particular, el objetivo y el contenido de este Acuerdo en materia de seguridad social.
Tal y como declaró el Tribunal de Justicia en los apartados 26 y 27 de la sentencia de 12 de noviembre de 2009, Grimme (
C-351/08, Rec. p. I-10777
), el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas se inscribe en el marco de una serie de siete Acuerdos sectoriales entre las mismas Partes Contratantes, firmados el 21 de junio de 1999. Dichos Acuerdos se firmaron con posterioridad al rechazo opuesto por la Confederación Suiza, el 6 de diciembre de 1992, al Acuerdo EEE.
Aunque ha optado por no participar en el EEE y en el mercado interior de la Unión, la Confederación Suiza está, no obstante, vinculada a ésta por múltiples acuerdos bilaterales que abarcan amplios ámbitos y establecen derechos y obligaciones específicos, análogos, en algunos aspectos, a los previstos por el Tratado FUE. El objetivo de dichos Acuerdos, incluido el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, es estrechar las relaciones económicas entre la Unión Europea y la Confederación Suiza (sentencia de 6 de octubre de 2011, Graf y Engel,
C-506/10, Rec. p. I-9345
, apartado 33).
El Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas fue aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 2002/309, sobre la base del artículo 310 CE (actualmente artículo 217 TFUE) que atribuía a la Comunidad la competencia para celebrar con uno o varios Estados o con organizaciones internacionales acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares.
En lo que atañe al contenido de este Acuerdo, procede señalar que, según su preámbulo, las Partes Contratantes han decidido hacer efectiva entre ellas la libre circulación de personas, apoyándose en las disposiciones que se hallan en aplicación en la Comunidad.
En lo que respecta a la coordinación de los regímenes de seguridad social, el artículo 8 del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas recoge las disposiciones que figuran actualmente en el artículo 48 TFUE, letras a) y b), el cual pretende garantizar, por un lado, la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas, y, por otro lado, el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros.
De los artículos 1 y 2 y de la sección A del anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, a la que remite el artículo 8 del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, se desprende que las Partes Contratantes han acordado aplicar entre sí los Reglamentos n
os
1408/71 y 574/72. A este respecto, se considera que el término «Estado(s) miembro(s)» que figura en estos actos se refiere igualmente a la Confederación Suiza.
Habida cuenta de estas disposiciones del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en el apartado 31 de la sentencia de 18 de noviembre de 2010, Xhymshiti (
C-247/09, Rec. p. I-11845
), que, a efectos de la aplicación de estos Reglamentos, la Confederación Suiza debe ser asimilada a un Estado miembro de la Unión.
De cuanto antecede se desprende que, mediante la celebración en 2002 del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas, la Unión extendió a la Confederación Suiza la aplicación de su normativa sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, que por aquel entonces se hallaba recogida en los Reglamentos n
os
1408/71 y 574/72. Así ampliada, esta normativa beneficia tanto a los nacionales suizos que se hallen en el territorio de la Unión, como a los nacionales de los Estados miembros de la Unión que se hallen en el territorio suizo.
En segundo lugar, en lo que atañe al contenido de la Decisión impugnada, es preciso señalar que tal y como se desprende de su título, de su artículo 1 y del anexo I de la referida Decisión, la posición de la Unión determinada mediante ésta última consiste en sustituir en el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social la referencia a los Reglamentos n
os
1408/71 y 574/72 y a los Reglamentos que los modifican por una referencia al Reglamento n
o
883/2004, en su versión modificada por el Reglamento n
o
988/2009, y al Reglamento n
o
987/2009. A este respecto, procede recordar que los Reglamentos n
os
883/2004 y 987/2009 derogaron los Reglamentos n
os
1408/71 y 574/72, aunque éstos se mantienen en vigor a los efectos del Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas en tanto que dicho Acuerdo no se modifique a la luz de estos nuevos Reglamentos.
En tercer lugar, en lo que respecta a la finalidad perseguida por la Decisión impugnada, procede señalar que, habida cuenta, en particular, del tercer considerando del Reglamento n
o
883/2004 y del primer considerando del Reglamento n
o
987/2009, el objeto de estos Reglamentos es sustituir las normas de coordinación de los regímenes de seguridad social, modificadas y actualizadas en numerosas ocasiones, con el fin de tener en cuenta la evolución experimentada a nivel de la Unión, incluidas las sentencias del Tribunal de Justicia, y las modificaciones introducidas por las legislaciones nacionales, modificando y simplificando las referidas normas.
Del tercer considerando de la Decisión impugnada en relación con su artículo 1, así como de los considerandos segundo y tercero del proyecto de Decisión del Comité Mixto adjunto a esta última, se desprende que, como consecuencia de esta evolución, la Decisión impugnada pretende actualizar el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social, incluyendo en el mismo los Reglamentos n
os
883/2004 y 987/2009, a fin de garantizar una aplicación correcta y coherente de los actos jurídicos de la Unión y evitar las dificultades administrativas y los escollos jurídicos que puedan existir.
De ello se deriva que la finalidad principal de la Decisión impugnada es, a raíz de la entrada en vigor de la nueva normativa de la Unión en el ámbito de la coordinación de los regímenes de seguridad social, actualizar igualmente la normativa que se había extendido a la Confederación Suiza mediante el Acuerdo CE-Suiza sobre la libre circulación de personas y seguir manteniendo así una extensión de los derechos sociales a favor de los ciudadanos de los Estados de que se trata, que ya el referido Acuerdo CE‑Suiza había pretendido y puesto en práctica desde el año 2002 (véase, por analogía la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada, apartado 57).
De las anteriores consideraciones se desprende que, habida cuenta del contexto en el que se inscribe la Decisión impugnada, así como de su contenido y su finalidad, esta Decisión pudo adoptarse válidamente sobre la base del artículo 48 TFUE.
Esta afirmación no queda desvirtuada por la alegación del Reino Unido de que el artículo 48 TFUE tiene como finalidad facilitar la libre circulación de los nacionales de Estados miembros en el mercado interior y no puede constituir la base jurídica de un acto mediante el que se pretenda facilitar la libertad de circulación entre la Unión y un tercer Estado. En efecto, según se desprende de la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada, el artículo 48 TFUE puede constituir una base jurídica adecuada para la adopción de una Decisión como la controvertida en el presente asunto cuando, como es el caso de la Confederación Suiza, el tercer Estado ya ha sido asimilado a un Estado miembro de la Unión en virtud de un acuerdo aprobado sobre la base del artículo 217 TFUE a los efectos de la aplicación de los Reglamentos n
os
1408/71 y 574/72 y esta Decisión tiene como finalidad principal reflejar la actualización de estos Reglamentos llevada a cabo por los Reglamentos n
os
883/2004 y 987/2009.
Tampoco desvirtúa dicha afirmación la alegación del Reino Unido de que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n
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883/2004 amplía el ámbito de aplicación personal a todas las personas económicamente inactivas, y, por ende, a aquéllas que todavía no gozaban de los derechos concedidos por el Reglamento n
o
1408/71. A este respecto, basta señalar que la extensión de las normas sobre coordinación de los regímenes de seguridad social a los nacionales suizos que residen en el territorio de la Unión y que se hallan incluidos en esta categoría de personas económicamente inactivas, la cual todavía no estaba incluida en el Reglamento n
o
1408/71, no puede considerarse la finalidad o el componente principal o preponderante de la Decisión impugnada sino que, al contrario, debe considerarse accesoria respecto de la actualización del conjunto de la normativa incluida en el anexo II sobre la coordinación de los regímenes de seguridad social.
Por lo tanto, debe desestimarse el recurso.
Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Consejo que se condene al Reino Unido y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del referido Reglamento, Irlanda, la República Francesa y la Comisión cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

3)
Irlanda, la República Francesa y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.