CELEX: 62010CJ0355
Schengenský hraniční kodex
Rozhodnutí 2010/252/EU
Ostraha vnějších námořních hranic
Zavedení dalších pravidel, kterými se řídí ostraha hranic
Prováděcí pravomoci Komise
Rozsah
Návrh na zrušení

Svou žalobou se Evropský parlament domáhá zrušení rozhodnutí Rady 2010/252/EU ze dne 26. dubna 2010, kterým se doplňuje Schengenský hraniční kodex, pokud jde o ostrahu vnějších námořních hranic v kontextu operativní spolupráce koordinované Evropskou agenturou pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (
Úř. věst. L 111, s. 20
, dále jen „napadené rozhodnutí“).
Na podporu své žaloby Parlament zejména uvádí, že toto rozhodnutí překračuje meze prováděcích pravomocí stanovených v čl. 12 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (
Úř. věst. L 105, s. 1
), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 296/2008 ze dne 11. března 2008 (
Úř. věst. L 97, s. 60
, dále jen „SHK“). Parlament tvrdí, že ustanovení napadeného rozhodnutí měla být přijata na základě řádného legislativního postupu, a nikoliv prostřednictvím postupu projednávání ve výborech založeného na tomto čl. 12 odst. 5.
I –

Právní rámec
A –
Rozhodnutí 1999/468/ES
Na základě článku 202 ES bylo přijato rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (
Úř. věst. L 184, s. 23
; Zvl. vyd. 01/03, s. 124), ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/ES ze dne 17. července 2006 (
Úř. věst. L 200, s. 11
, dále jen „druhé rozhodnutí o ,komitologii‘“).
Pokud jde o regulativní postup s kontrolou, bod 7a odůvodnění druhého rozhodnutí o „komitologii“ zní takto:
„Pro opatření obecného významu, jejichž předmětem je změna jiných než podstatných prvků aktu přijatého postupem podle článku 251 Smlouvy o [ES], a to i zrušením některých těchto prvků nebo doplněním aktu o nové jiné než podstatné prvky, je třeba použít regulativní postup s kontrolou. Tento postup by měl umožnit oběma složkám legislativní moci kontrolu takových opatření před jejich přijetím. Podstatné prvky legislativního aktu může změnit pouze normotvůrce na základě Smlouvy.“
Článek 2 odst. 2 druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘ stanoví:
„Pokud základní akt přijatý postupem podle článku 251 Smlouvy stanoví přijetí opatření obecného významu, jejichž předmětem je změna jiných než podstatných prvků daného aktu, a to i zrušením některých těchto prvků nebo doplněním aktu o nové jiné než podstatné prvky, přijímají se tato opatření regulativním postupem s kontrolou.“
Průběh regulativního postupu s kontrolou je upraven v článku 5a druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘. V rámci tohoto postupu je činný i výbor pro regulativní postup s kontrolou složený ze zástupců členských států, kterému předsedá zástupce Evropské komise (dále jen „výbor“) a který zaujímá stanovisko k návrhu opatření, jež mají být přijata. Postup se liší podle toho, zda jsou zamýšlená opatření buď v souladu se stanoviskem tohoto výboru, nebo nejsou v souladu s takovým stanoviskem nebo tento výbor stanovisko nezaujal.
V případě, kdy zamýšlená opatření nejsou v souladu se stanoviskem uvedeného výboru nebo jestliže tento výbor stanovisko nezaujal, čl. 5a odst. 4 druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘ stanoví, že se použije tento postup:
„a)
Komise neprodleně předloží návrh týkající se opatření, jež mají být přijata, Radě a současně jej zašle Evropskému parlamentu;
b)
Rada se o návrhu usnese kvalifikovanou většinou do dvou měsíců od jeho obdržení;
c)
pokud Rada v této lhůtě vyjádří kvalifikovanou většinou nesouhlas s navrhovanými opatřeními, nejsou opatření přijata. V tom případě může Komise předložit Radě pozměněný návrh, nebo může předložit legislativní návrh na základě Smlouvy;
d)
pokud Rada zamýšlí navrhovaná opatření přijmout, neprodleně je předloží Evropskému parlamentu. Pokud se Rada neusnese do dvou měsíců, předloží Komise opatření neprodleně Evropskému parlamentu;
e)
Evropský parlament může do čtyř měsíců od zaslání návrhu podle písmene a) vyjádřit většinou svých členů nesouhlas s přijetím dotyčných opatření s odůvodněním, že navrhovaná opatření překračují prováděcí pravomoci stanovené v základním aktu nebo nejsou v souladu s cílem nebo obsahem základního aktu nebo nerespektují zásady subsidiarity nebo proporcionality;
f)
pokud Evropský parlament v této lhůtě vyjádří nesouhlas s navrhovanými opatřeními, nejsou opatření přijata. V tom případě může Komise předložit výboru pozměněný návrh opatření, nebo může předložit legislativní návrh na základě Smlouvy;
g)
pokud do uplynutí této lhůty Evropský parlament nevyjádří nesouhlas s navrhovanými opatřeními, Rada, popřípadě Komise je přijme.“
B –
SHK
Jak vyplývá z jeho čl. 1 druhého pododstavce, SHK stanoví pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Evropské unie.
Cílem uvedené ochrany je podle bodu 6 odůvodnění SHK „pomáhat v boji proti nedovolenému přistěhovalectví a obchodování s lidmi a zabránit jakékoliv hrozbě pro vnitřní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejné zdraví a mezinárodní vztahy členských států“.
Bod 17 odůvodnění SHK uvádí, že „[b]y se měl stanovit postup, který Komisi umožní upravit některá prováděcí pravidla, kterými se řídí ochrana hranic. V takových případech by měla být opatření potřebná k provedení [SHK] přijata podle rozhodnutí 1999/468/ES […]“.
Článek 2 bod 9 SHK definuje „ochranu hranic“ v tom smyslu, že sestává z hraničních kontrol a z ostrahy hranic a rozumí se jí „činnost vykonávaná na hranici v souladu s [SHK] a pro účely [SHK] výhradně jako reakce na záměr překročit tuto hranici nebo na úkon překročení této hranice, a to bez ohledu na jakékoliv jiné důvody“.
Ostraha hranic je v čl. 2 bodu 11 SHK definována jako „ostraha hranic mezi hraničními přechody a ostraha hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, aby se zabránilo osobám vyhýbat se hraničním kontrolám“.
SHK ve svých článcích 6 až 11 stanoví pravidla týkající se kontrol na vnějších hranicích.
Pokud jde o ostrahu hranic, článek 12 SHK uvádí:
„1.   Hlavním účelem ostrahy hranic je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti a přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně.
2.   K výkonu ostrahy hranic používá pohraniční stráž stálých nebo mobilních jednotek.
Tato ostraha se provádí takovým způsobem, aby se osobám zamezilo obcházet kontroly na hraničních přechodech a aby byly od takového obcházení odrazeny.
3.   Ostrahu mezi hraničními přechody provádějí příslušníci pohraniční stráže, jejichž počet a metody jsou přizpůsobeny stávajícím nebo předpokládaným rizikům a hrozbám. Zahrnuje časté a náhlé změny doby ostrahy, aby nedovolené překročení hranic bylo neustále vystaveno riziku odhalení.
4.   Ostrahu provádějí stálé nebo mobilní jednotky, které plní své povinnosti tím, že střeží místa nebo zaujímají stanoviště na místech, o kterých je známo či o kterých se má za to, že se jedná o citlivá místa, přičemž cílem takové ostrahy je zadržet osoby, které překračují hranici nezákonně. Ostrahu lze také provádět technickými prostředky, včetně prostředků elektronických.
5.   Mohou být přijata doplňková opatření, kterými se řídí ostraha hranic. Tato opatření, jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení jeho doplněním, se přijímají regulativním postupem s kontrolou podle čl. 33 odst. 2.“
Vstup na území členských států se odepře státním příslušníkům třetích států na základě odůvodněného rozhodnutí, které se podle čl. 13 odst. 2 SHK vydává prostřednictvím jednotného formuláře uvedeného v příloze V části B tohoto kodexu.
Článek 33 odst. 2 SHK stanoví:
„Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se čl. 5a odst. 1 až 4 a článek 7 rozhodnutí 1999/468/ES s ohledem na článek 8 zmíněného rozhodnutí.“
C –
Nařízení (ES) č. 2007/2004
Nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 ze dne 26. října 2004 o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (
Úř. věst. L 349, s. 1
), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007 ze dne 11. července 2007 (
Úř. věst. L 199, s. 30
, dále jen „nařízení Frontex“), stanoví mimo jiné úkoly této Evropské agentury (dále jen „agentura“).
Podle čl. 2 odst. 1 nařízení Frontex plní agentura mimo jiné tyto úkoly:
„a)
koordinuje operativní spolupráci mezi členskými státy v oblasti řízení vnějších hranic;
[…]
e)
napomáhá členským státům za okolností, které vyžadují zvýšenou technickou a operativní pomoc na vnějších hranicích;
[…]
g)
vysílá pohraniční jednotky rychlé reakce na území členských států […]“
V případě, že výkonný ředitel agentury na žádost členského státu rozhodne o vyslání jedné či více jednotek rychlé reakce na vnější hranice tohoto státu, agentura a žádající členský stát vypracují podle čl. 8d odst. 5 uvedeného nařízení operační plán.
Článek 8e nařízení Frontex, nadepsaný „Operační plán“, stanoví:
„1.   Výkonný ředitel a žádající členský stát schválí operační plán, v němž jsou uvedeny podrobné podmínky vyslání jednotek. Operační plán obsahuje následující údaje:
a)
popis situace se způsobem provedení a popis cílů vyslání, včetně operačního cíle;
b)
předpokládanou dobu vyslání jednotek;
c)
zeměpisnou oblast žádajícího členského státu, v níž budou vyslané pohraniční jednotky rychlé reakce působit;
d)
popis úkolů a zvláštních pokynů pro příslušníky jednotek, včetně přípustného nahlížení do databází a přípustných služebních zbraní, střeliva a vybavení v hostitelském členském státě;
e)
složení jednotek;
f)
jména a hodnosti příslušníků pohraniční stráže hostitelského členského státu zodpovědných za spolupráci s jednotkami, zejména těch příslušníků pohraniční stráže, kteří jednotkám velí po dobu jejich vyslání, a postavení jednotek v rámci velících struktur;
g)
technické zařízení, které bude poskytnuto společně s jednotkami v souladu s článkem 8.
2.   Všechny změny nebo aktualizace operačního plánu vyžadují dohodu výkonného ředitele a žádajícího státu. Kopii změněného nebo aktualizovaného operačního plánu agentura okamžitě zašle státům, které se podílejí na vyslání.“
Pokud jde o provádění operačního plánu, čl. 8g odst. 2 nařízení Frontex stanoví:
„Koordinátor jedná jménem agentury o všech aspektech vyslání pohraničních jednotek rychlé reakce. Koordinátor zejména:
[…]
c)
sleduje řádné provádění operačního plánu;
[…]“
D –
Napadené rozhodnutí
Napadené rozhodnutí bylo přijato na základě čl. 12 odst. 5 SHK v rámci regulativního postupu s kontrolou, jak je stanoven v článku 5a druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘. Jelikož výbor nezaujal stanovisko k původnímu návrhu Komise, Komise v souladu s tímto čl. 5a odst. 4 předložila Radě návrh týkající se opatření, jež mají být přijata, a zaslala jej Evropskému parlamentu. Jelikož posledně uvedený nevyjádřil s tímto návrhem nesouhlas, Rada přijala napadené rozhodnutí.
Bod 9 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí:
„S cílem umožnit lepší koordinaci mezi členskými státy účastnícími se operace týkající se takových situací by do tohoto rozhodnutí měly být v zájmu snadnějšího provádění těchto operací začleněny nezávazné pokyny. Tímto rozhodnutím by neměla být dotčena odpovědnost orgánů pověřených pátracími a záchrannými akcemi, včetně odpovědnosti za zajištění koordinace a spolupráce tak, aby zachráněné osoby mohly být dopraveny na bezpečné místo.“
Článek 1 napadeného rozhodnutí stanoví:
„Ostraha vnějších námořních hranic v kontextu operativní spolupráce mezi členskými státy koordinované [agenturou] se řídí pravidly stanovenými v části I přílohy. Tato pravidla a nezávazné pokyny stanovené v části II přílohy jsou součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, kterou koordinuje agentura.“
Část I přílohy napadeného rozhodnutí ve svém bodě 1 obsahuje obecné zásady týkající se operací na námořních hranicích, které koordinuje agentura, a ve svém bodě 2 obsahuje pravidla, jež stanoví konkrétní opatření, která je třeba přijmout během takových operací. Body 2.1 až 2.3 této části I stanoví, jak je třeba postupovat při přibližování se k objeveným lodím a při jejich sledování, jakož i při sdělování informací o těchto lodích příslušným orgánům. Bod 2.4 téže části se týká opatření, která je třeba přijmout vůči objeveným lodím a osobám na palubě, a bod 2.5 této části uvádí podmínky, které je třeba dodržovat při provádění těchto opatření. Tyto podmínky se liší podle toho, zda opatření musí být přijata v teritoriálních vodách a přilehlé zóně, nebo na volném moři.
Pokud jde o opatření, která mají být přijata proti objeveným lodím nebo osobám na palubě, bod 2.4 uvedené části I stanoví:
„Opatření [přijatá] v průběhu operace související s ostrahou hranic proti lodím nebo jiným námořním plavidlům, u nichž existuje důvodné podezření, že převážejí osoby, které mají záměr vyhnout se kontrolám na hraničních přechodech, mohou zahrnovat:
a)
žádost o informace a předložení dokladů týkajících se vlastnictví, registrace a aspektů souvisejících s plavbou; poskytnutí dokladů ohledně totožnosti, státní příslušnosti a jiných relevantních údajů o osobách na palubě;
b)
zastavení lodě, vstup na palubu a prohlídk[u] lodě, lodního nákladu a osob na palubě a výslech osob na palubě;
c)
informování osob na palubě o tom, že nejsou oprávněny překročit hranice a že osoby řídící plavidlo se umožněním plavby vystavují postihu;
d)
zabavení lodě a zadržení osob na palubě;
e)
vydání příkazu posádce lodi ke změně kursu a odplutí z teritoriálních vod či přilehlé zóny nebo směrem k jinému cíli, než jsou teritoriální vody či přilehlá zóna, doprovod plavidla či zdržování se v jeho blízkosti, dokud nepluje v daném kursu;
f)
dopravení lodě nebo osob na palubě do třetí země nebo jiné předání lodě nebo osob na palubě orgánům třetí země;
g)
dopravení lodě nebo osob na palubě do hostitelského členského státu nebo jiného členského státu, který se operace účastní.“
Část II přílohy napadeného rozhodnutí je nazvána „Pokyny pro pátrací a záchranné situace a pro vylodění v kontextu operací na námořních hranicích koordinovaných agenturou“.
Uvedená část II ve svém bodě 1.1 mimo jiné stanoví, že členský stát „vykonává povinnost poskytnout pomoc osobám v tísni nacházejícím se na moři“ a že „[z]účastněné jednotky poskytnou pomoc jakémukoli plavidlu či osobě na moři, jež se ocitnou v tísni“. Body 1.2 až 1.5 této části se týkají posouzení situace, sdělení tohoto posouzení a dalších informací záchrannému koordinačnímu centru, jakož i přijetí přiměřených nebo nutných opatření k zajištění bezpečnosti dotyčných osob. Podle bodu 1.6 téže části II by se za určitých podmínek mělo v operaci pokračovat v souladu s částí I přílohy napadeného rozhodnutí.
Část II přílohy napadeného rozhodnutí navíc ve svém bodě 2.1 prvním pododstavci první větě zejména stanoví, že „[v] operačním plánu by měla být uvedena pravidla vyloďování zajištěných či zachráněných osob v souladu s mezinárodním právem a všemi příslušnými dvoustrannými dohodami“. Podle druhé věty téhož pododstavce tento operační plán „nesmí mít za následek uložení povinností členským státům, které se operace neúčastní“. Bod 2.1 druhého pododstavce uvádí, že nestanoví-li operační plán jinak, „mělo by být upřednostněno vylodění ve třetí zemi, z níž loď s [těmito] osobami na palubě vyplula nebo přes jejíž teritoriální vody nebo oblast pátrání a záchrany tato loď plula“.
II –

Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadené rozhodnutí;
—
nařídil zachování účinků napadeného rozhodnutí až do jeho nahrazení a
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
odmítl žalobu Parlamentu jako nepřípustnou;
—
podpůrně zamítl uvedenou žalobu jako neopodstatněnou a
—
uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 30. listopadu 2010 bylo povoleno vedlejší účastenství Komise na podporu návrhových žádání Rady a Komise ve svém spisu vedlejší účastnice navrhuje, aby byla žaloba Parlamentu zamítnuta a Parlamentu byla uložena náhrada nákladů řízení.
III –

K žalobě
A –
K přípustnosti žaloby
1. Argumentace účastníků řízení
Rada primárně namítá nepřípustnost žaloby Parlamentu. Podle jejího názoru Parlament nemá právní zájem na podání žaloby ani právo zpochybnit napadené rozhodnutí, neboť nevyužil svého práva vyjádřit nesouhlas s přijetím tohoto rozhodnutí pro porušení důvodů uvedených v čl. 5a odst. 4 písm. e) druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘. Pokud měl Parlament pochybnosti o legalitě napadeného rozhodnutí, měl v souladu s regulativním postupem s kontrolou vyjádřit nesouhlas s jeho přijetím a posledně uvedené rozhodnutí by nemohlo být přijato.
Situace v projednávané věci se podle Rady liší od situace dotčené ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 12. července 1979, Itálie v. Rada (
C-166/78, Recueil, s. 2575
) a ve které Soudní dvůr rozhodl o přípustnosti žaloby členského státu, který v Radě hlasoval pro napadený akt. Kontrola vykonávaná Parlamentem za účelem určení, zda navrhované opatření překračuje prováděcí pravomoci stanovené v základním aktu, je totiž formální procesní fází postupu přijímání dotčeného aktu a nevyžaduje politické hodnocení, ale ověření splnění podmínek legality.
Parlament tvrdí, že v souladu s čl. 263 druhým pododstavcem SFEU a judikaturou Soudního dvora (viz rozsudek ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada,
45/86, Recueil, s. 1493
, bod 3) není povinen dokládat právní zájem na podání žaloby. I za předpokladu, že by byl tento důkaz nezbytný, takový zájem v projednávané věci nesporně existuje, jelikož je zpochybněna legalita unijního aktu, který má závazný účinek, a jelikož výsady Parlamentu by byly zpochybněny přijetím právního aktu v rámci exekutivního namísto legislativního postupu (rozsudek ze dne 18. června 1996, Parlament v. Rada,
C-303/94, Recueil, s. I-2943
, body 19 a 20).
Důsledkem ověření navrhovaného prováděcího opatření ze strany Parlamentu, jak je stanoveno v čl. 5a odst. 4 písm. e) druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘, není omezení práva tohoto orgánu podat žalobu směřující k soudnímu přezkumu takového opatření. Parlament kromě toho tvrdí, že není povinen uplatnit právo veta v případě, kdy má pochybnosti o legalitě navrhovaného prováděcího opatření.
2. Závěry Soudního dvora
Podle ustálené judikatury Soudního dvora není právo členských států, Parlamentu, Rady a Komise podat žalobu, jež je stanoveno v čl. 263 odst. 2 SFEU, podmíněno doložením právního zájmu na podání žaloby (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Itálie v. Rada, bod 6; Komise v. Rada, bod 3; rozsudky ze dne 21. ledna 2003, Komise v. Parlament a Rada,
C-378/00, Recueil, s. I-937
, bod 28; ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada,
C-370/07, Sb. rozh. s. I-8917
, bod 16, a ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C-463/10 P a C-475/10 P, Sb. rozh. s. I-9639
, bod 36).
Kromě toho z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že výkon tohoto práva nezávisí na postoji zaujatém při přijímání dotčeného aktu orgánem nebo členským státem, který podává žalobu (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Itálie v. Rada, bod 6, a Komise v. Parlament a Rada, bod 28).
Skutečnost, že Parlament mohl podle čl. 5a odst. 4 písm. e) druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘ vyjádřit většinou svých členů nesouhlas s přijetím napadeného rozhodnutí, nemůže, jak uvedl generální advokát v bodech 20 a 22 svého stanoviska, vyloučit právo tohoto orgánu podat žalobu.
I když regulativní postup s kontrolou umožňuje Parlamentu v souladu s bodem 7a odůvodnění druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘ provést kontrolu opatření před jeho přijetím, tento postup nemůže nahradit soudní přezkum. Skutečnost, že Parlament nevyjádřil nesouhlas s přijetím aktu v rámci takového postupu, tak nemůže vést k nepřípustnosti žaloby na neplatnost zpochybňující legalitu takto přijatého aktu.
Z výše uvedeného vyplývá, že žaloba na neplatnost je přípustná.
B –
K věci samé
1. Argumentace účastníků řízení
Podstatou sporu mezi účastníky řízení jsou jednak zásady, kterými se řídí prováděcí pravomoci, jednak otázka, zda napadené rozhodnutí mohlo být přijato na základě prováděcích pravomocí.
a) K zásadám, kterými se řídí prováděcí pravomoci
Parlament tvrdí, že předmětem regulativního postupu s kontrolou může být změna nebo zrušení jiných než podstatných prvků základního aktu nebo doplnění nových jiných než podstatných prvků, ale nikoliv změna podstatných prvků takového aktu. Při každém výkonu prováděcí pravomoci musí být podle jeho názoru respektovány podstatné prvky obsahu základního aktu. Parlament se kromě toho domnívá, že Komise není oprávněna upravovat činnosti, které nespadají do věcné působnosti základního legislativního aktu.
Pojem „podstatné prvky“ podle Parlamentu zahrnuje zejména definice uvedené v základní právní úpravě k vymezení její věcné působnosti a stanoví rámec, v němž se uplatňuje tato právní úprava, která může být doplněna novými jinými než podstatnými prvky. Za účelem určení mezí prováděcích pravomocí je třeba podle Parlamentu zohlednit zejména věcné meze těchto pravomocí vyplývající z podstatných prvků základního aktu, jakož i ustanovení Smlouvy o ES a povinnost ctít základní práva.
Rada naproti tomu tvrdí, že unijní zákonodárce může sám stanovit meze přenesení pravomoci, vymezit hlavní cíle základní právní úpravy a rozhodnout, v případě kterých podstatných prvků nemohou být pravomoci přeneseny na Komisi. Rozsah přenesení prováděcích pravomocí závisí zejména na posuzovací pravomoci, kterou zákonodárce přiznal Komisi, a Soudní dvůr v tomto ohledu uznal, že tomuto orgánu mohou být přiznány široké prováděcí pravomoci.
Co se týče pojmu „podstatné prvky“, je třeba podle Komise vycházet z judikatury Soudního dvora, podle níž jsou těmito prvky pravidla, která jsou pro upravovanou oblast zásadní (rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Köster a Berodt & Co.,
25/70, Recueil, s. 1161
, bod 6, a ze dne 27. října 1992, Německo v. Komise,
C-240/90, Recueil, s. I-5383
, bod 36). Použití výrazu „doplněním [...] o nové jiné než podstatné prvky“ v čl. 2 odst. 2 druhého rozhodnutí o ‚komitologii‘ umožňuje svěřit Komisi pravomoc upřesnit podstatné prvky, které spoluzákonodárci neupravili podrobně. Komise je oprávněna doplnit tyto prvky a upravit nové činnosti, které spadají do upravované oblasti a do působnosti jejích základních pravidel.
b) K napadenému rozhodnutí
Co se týče napadeného rozhodnutí, Parlament nezpochybňuje jeho cíle, ale má za to, že jeho obsah měl být přijat prostřednictvím legislativního aktu, nikoliv prováděcího aktu. Toto rozhodnutí překračuje působnost prováděcích pravomocí uvedených v čl. 12 odst. 5 SHK z toho důvodu, že zavádí nové podstatné prvky do tohoto kodexu a mění jeho podstatné prvky, jakož i obsah nařízení Frontex.
i) K zavedení nových podstatných prvků do SHK
Co se týče zavedení nových podstatných prvků do SHK, Parlament tvrdí, že části I a II přílohy napadeného rozhodnutí stanoví opatření, o nichž nelze mít za to, že spadají do působnosti ostrahy hranic, jak je definována tímto kodexem, nebo že jsou jiným než podstatným prvkem tohoto kodexu.
Část I bod 2.4 této přílohy neobsahuje na rozdíl od čl. 12 odst. 5 SHK a bodu 17 jeho odůvodnění pouhá prováděcí pravidla ostrahy hranic, ale přiznává pohraniční stráži velmi široké pravomoci. SHK nijak neupravuje opatření, která mohou být přijata vůči osobám nebo lodím. Napadené rozhodnutí však stanoví rozsáhlá donucovací opatření, ale nezaručuje možnost osob zajištěných na volném moři uplatňovat právo na azyl a s ním související práva, i když k návratu dotyčných osob do země, ze které pocházejí, může podle článku 13 SHK dojít pouze v rámci formálního odepření vstupu.
Pravidla týkající se takových činností, jako jsou pátrání, záchrana a vyloďování, jež jsou uvedena v části II přílohy napadeného rozhodnutí, kromě toho podle Parlamentu nespadají pod pojem „ostraha“. I když tato část II obsahuje ve svém nadpise pojem „pokyny“, je závazná a má vyvolávat právní účinky vůči členským státům, které se účastní operace koordinované agenturou, a to jak s ohledem na její znění, tak na skutečnost, že je obsažena v právně závazném aktu a je součástí operačního plánu stanoveného v nařízení Frontex. Napadené rozhodnutí tak obsahuje podstatné prvky SHK, a nemůže být tedy předmětem prováděcího opatření.
Parlament kromě toho tvrdí, že napadené rozhodnutí přesahuje rozsah územní působnosti SHK. Podle čl. 2 bodu 11 SHK je ostraha hranic omezena na ostrahu hranic mezi hraničními přechody a ostrahu hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, zatímco toto rozhodnutí se podle části I bodu 2.5 jeho přílohy vztahuje nejen na teritoriální vody, ale i na přilehlé zóny a volné moře.
Unijní zákonodárce měl podle Rady za to, že hraniční kontroly jsou podstatným prvkem kontroly vnějších hranic, kterou upravil taxativně. Co se týče ostrahy hranic, Rada tvrdí, že zákonodárce byl naopak toho názoru, že stačí definovat obecné cíle a základní metody a udělit Komisi oprávnění přijmout v případě potřeby doplňková opatření, kterými se řídí ostraha hranic, a široké prováděcí pravomoci.
Rada tvrdí, že opatření vyjmenovaná v bodě 2.4 uvedené části I nejsou v rozporu s cíli ostrahy hranic definovanými v článku 12 SHK. Cílem pravidel týkajících se koordinace operací souvisejících s ostrahou hranic v průběhu společných operací, jež jsou uvedeny v bodě 2.5 téže části I, je usnadnit průběh operací. Argument vycházející z údajného rozšíření územní působnosti SHK je podle Rady neopodstatněný, jelikož tento kodex nedefinuje pojem „námořní hranice“, který je třeba chápat v tom smyslu, že zahrnuje rovněž ostrahu hranic prováděnou v přilehlých zónách a na volném moři.
Pokud jde o část II přílohy napadeného rozhodnutí, úmysl autora tohoto rozhodnutí, aby tato část nebyla závazná, vyplývá nejen ze znění bodů 7 až 9 jeho odůvodnění, ale i z rozdílných nadpisů obou částí této přílohy a ze způsobu, jakým jsou formulovány pokyny. Je pravda, že poskytnutí pomoci lodím v tísni není opatřením v oblasti ostrahy v užším slova smyslu. Avšak pokud taková situace nastane v průběhu operace související s ostrahou hranic, kterou koordinuje agentura, jeví se podle Rady nevyhnutelným předem koordinovat způsob, jakým jednotlivé zúčastněné členské státy povedou pátrací a záchranné akce. Za těchto podmínek má Rada za to, že napadené rozhodnutí nezavádí nové prvky do SHK.
Komise má za to, že ostraha hranic je podstatným prvkem SHK, ale že základní pravidla upravující tuto oblast se nacházejí v článku 12 SHK, který obsahuje ustanovení týkající se obsahu, jakož i předmětu a účelu ostrahy hranic, aniž ostrahu hranic upravuje extenzivně a taxativně. Spoluzákonodárci svěřili Komisi pravomoc doplnit tyto podstatné prvky. Pravomoc upravovat nové činnosti umožňuje Komisi vymezit obsah ostrahy hranic a definovat to, co tato činnost zahrnuje.
Komise je toho názoru, že napadené rozhodnutí nezavádí nové podstatné prvky do SHK. Ostraha hranic musí s ohledem na svůj účel zahrnovat nejen odhalování pokusů o nezákonný vstup do Unie, ale také taková konkrétní opatření, jako je zajištění lodí, o nichž je důvod se domnívat, že se pokouší proniknout do Unie bez toho, aby se podrobily hraničním kontrolám. Článek 12 odst. 4 SHK konkrétně uvádí, že jedním z cílů ostrahy hranic je zadržení osob. Za účelem zjištění, zda „pátrání a záchrana“ spadají pod pojem „ostraha hranic“, je třeba zohlednit skutkové okolnosti, za nichž dochází k pokusům o nezákonný vstup. Operace související s ostrahou hranic vede v mnoha případech k pátrací a záchranné operaci, aniž je možné jasně rozlišovat mezi těmito dvěma typy operací. Otázka, zda jsou pokyny závazné, nevyvstává, jelikož opatření, která stanoví, spadají pod pojem „ostraha hranic“.
ii) Ke změně podstatných prvků SHK
Pokud jde o změnu podstatných prvků SHK, Parlament zejména tvrdí, že napadené rozhodnutí mění článek 13 tohoto kodexu. Vzhledem k tomu, že tento článek se uplatní na všechny případy zajištění, nemohou být osoby, které vstoupily nezákonně do teritoriálních vod a přilehlých zón, navráceny nebo vyzvány, aby tyto oblasti opustily, bez přijetí rozhodnutí podle tohoto článku 13. Část I bod 2.4 přílohy napadeného rozhodnutí naproti tomu pohraniční stráži svěřuje pravomoc vydat příkaz posádce lodi ke změně kursu a odplutí z teritoriálních vod bez toho, aby bylo přijato rozhodnutí ve smyslu uvedeného článku 13 a aby dotyčné osoby měly možnost podat opravný prostředek proti odepření vstupu.
Rada a Komise v tomto ohledu tvrdí, že článek 13 SHK se nevztahuje na činnosti související s ostrahou hranic, takže rozhodnutí nemůže tento článek měnit.
iii) Ke změně nařízení Frontex
Pokud jde o změnu nařízení Frontex, Parlament tvrdí, že čl. 12 odst. 5 SHK nesvěřuje Komisi pravomoc stanovit pravidla, která mění pravomoci a povinnosti stanovené v nařízení Frontex pro operace koordinované agenturou. Napadené rozhodnutí není podle Parlamentu náležitým právním nástrojem pro ukládání povinností týkajících se takových operací ani ke změně ustanovení nařízení Frontex.
Uvedené rozhodnutí má být nicméně použito pouze v rámci operací koordinovaných agenturou a je závazné pro agenturu, jakož i členské státy, jelikož jeho příloha je součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, zatímco článek 8e nařízení Frontex stanoví základní prvky tohoto plánu. Povinné zahrnutí pravidel a pokynů uvedených v příloze napadeného rozhodnutí do operačního plánu podstatně mění seznam prvků nezbytných k provedení uvedeného plánu, jako jsou úloha pohraniční stráže, zúčastněných jednotek a záchranného koordinačního centra.
Rada v tomto ohledu tvrdí, že napadené rozhodnutí nemění úkoly agentury, i když je příloha tohoto rozhodnutí součástí operačního plánu. Pravidla ostrahy hranic patří mezi nezbytné prvky operačního plánu uvedené v článku 8e nařízení Frontex. I když toto rozhodnutí doplňuje nové jiné než podstatné prvky do ustanovení tohoto článku 8e, nemá to přesto za následek protiprávnost tohoto nařízení. SHK a jeho prováděcí opatření na jedné straně a nařízení Frontex na straně druhé mají doplňkovou povahu. Oba základní akty jsou právními nástroji určenými k provádění politiky týkající se kontrol na hranicích, jež je definována v článku 77 SFEU, a koordinace se systémem zavedeným nařízením Frontex je upravena v SHK. Nové jiné než podstatné prvky, jež byly doplněny napadeným rozhodnutím, jsou proto slučitelné s nařízením Frontex a s SHK.
Napadené rozhodnutí nemá podle Komise vliv na fungování nařízení Frontex. Požadavek uvedený v článku 1 tohoto rozhodnutí, aby obě části přílohy tohoto rozhodnutí byly součástí operačního plánu, není závazný pro agenturu, ale pro členské státy, které jsou adresáty uvedeného rozhodnutí a mají zajistit, že tato příloha bude zahrnuta do tohoto plánu. Za těchto podmínek napadené rozhodnutí nemění nařízení Frontex.
2. Závěry Soudního dvora
Je třeba konstatovat, že zmocňující ustanovení dotčené v projednávané věci, tedy čl. 12 odst. 5 SHK, stanoví, že mohou být přijata „doplňková opatření, kterými se řídí ostraha hranic […] a jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky [SHK] jeho doplněním“. Pokud jde o další postup, toto ustanovení ve spojení s čl. 33 odst. 2 SHK odkazuje na druhé rozhodnutí o ‚komitologii‘, přičemž posledně uvedené rozhodnutí je založeno na čl. 202 třetí odrážce ES.
Podle ustálené judikatury je přijetí základních pravidel upravované oblasti vyhrazeno pravomoci unijního zákonodárce (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Německo v. Komise, bod 36; rozsudky ze dne 14. října 1999, Atlanta v. Evropské společenství,
C-104/97 P, Recueil, s. I-6983
, bod 76, a ze dne 6. července 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen,
C-356/97, Recueil, s. I-5461
, bod 21). Základní pravidla dotyčné oblasti musí být přijata v základní právní úpravě a nesmějí být předmětem přenesení pravomoci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. července 1995, Parlament v. Komise,
C-156/93, Recueil, s. I-2019
, bod 18; výše uvedený rozsudek Parlament v. Rada, bod 23; rozsudek ze dne 11. listopadu 1999, Söhl & Söhlke,
C-48/98, Recueil, s. I-7877
, bod 34, jakož i rozsudek ze dne 6. května 2008, Parlament v. Rada,
C-133/06, Sb. rozh. s. I-3189
, bod 45).
Předmětem takového přenesení pravomoci tak nemohou být ustanovení, jejichž přijetí vyžaduje uskutečnění politických rozhodnutí, za která je odpovědný unijní zákonodárce.
Z toho vyplývá, že prováděcí opatření nemohou změnit podstatné prvky základní právní úpravy ani ji doplnit o nové podstatné prvky.
Otázku, jaké jsou prvky určité oblasti, které je třeba kvalifikovat jako podstatné, nemůže na rozdíl od toho, co tvrdí Rada a Komise, posoudit pouze unijní zákonodárce, ale tato otázka musí vycházet z objektivních skutečností, které je možné soudně přezkoumat.
V tomto ohledu je nezbytné zohlednit charakteristiky a zvláštnosti dotyčné oblasti.
Pokud jde o otázku, zda byla Rada zmocněna k přijetí napadeného rozhodnutí jakožto prováděcího opatření článku 12 SHK, jenž se týká ostrahy hranic, na základě odstavce 5 tohoto článku, je třeba nejprve posoudit obsah uvedeného článku.
Článek 12 odst. 1 a 4 SHK stanoví, že cílem ostrahy hranic je zabránit nedovolenému překračování hranic, čelit přeshraniční trestné činnosti, jakož i přijímat opatření proti osobám, které překročily hranice nezákonně, a zadržet takové osoby. Bod 6 odůvodnění SHK kromě toho stanoví, že účelem kontroly na hranicích je pomáhat „v boji proti nedovolenému přistěhovalectví a obchodování s lidmi a zabránit jakékoliv hrozbě pro vnitřní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejné zdraví a mezinárodní vztahy členských států“.
Co se týče operací souvisejících s ostrahou hranic, článek 12 SHK obsahuje ve svých odstavcích 2 až 4 ustanovení týkající se určitých aspektů fungování operací souvisejících s ostrahou hranic, přičemž tato ustanovení pouze abstraktně popisují povinnosti pohraniční stráže. Odstavec 2 druhý pododstavec tohoto článku zejména stanoví, že ostraha hranic „se provádí takovým způsobem, aby se osobám zamezilo obcházet kontroly na hraničních přechodech a aby byly od takového obcházení odrazeny“. Stejně tak odstavec 3 téhož článku 12 ve své první větě stanoví, že „[o]strahu mezi hraničními přechody provádějí příslušníci pohraniční stráže, jejichž počet a metody jsou přizpůsobeny stávajícím nebo předpokládaným rizikům a hrozbám“.
Pokud jde o zmocnění dotyčného orgánu k přijímání prováděcích opatření týkajících se ostrahy hranic, čl. 12 odst. 5 SHK v souladu s judikaturou citovanou v bodě 64 tohoto rozsudku uvádí, že mohou být přijata „doplňková opatření, kterými se řídí ostraha hranic […] a jež mají za účel změnit jiné než podstatné prvky [SHK] jeho doplněním“. Podle bodu 17 odůvodnění SHK a bodu 4 odůvodnění nařízení č. 296/2008 se kromě toho svěření prováděcích pravomocí týká pouze některých prováděcích pravidel, kterými se řídí ochrana hranic.
I když však SHK, který je základní právní úpravou v dané oblasti, ve svém čl. 12 odst. 4 uvádí, že cílem ostrahy hranic je zadržet osoby, které překračují hranice nezákonně, neobsahuje pravidla týkající se opatření, která jsou příslušníci pohraniční stráže oprávněni přijmout vůči osobám nebo lodím při jejich zadržení nebo po něm, jako jsou použití donucovacích opatření, použití zbraní nebo vrácení zadržených osob na určité místo nebo také opatření vůči osobám zapojeným do obchodování s lidmi.
Příloha napadeného rozhodnutí však v bodě 2.4 části I stanoví opatření, která mohou příslušníci pohraniční stráže přijmout vůči objeveným lodím a osobám na palubě. Tento bod 2.4 písm. b), d), f) a g) v tomto ohledu umožňuje zejména zastavení lodě, vstup na palubu, prohlídku a zabavení lodě, prohlídku a zadržení osob na palubě lodi, jakož i dopravení této lodě nebo těchto osob do třetího státu, a také přijetí donucovacích opatření vůči osobám a lodím, které by mohly spadat pod svrchovanost svého státu vlajky.
Uvedená příloha kromě toho v bodě 1.1 části II mimo jiné stanoví povinnost jednotek, které se účastní operací na vnějších námořních hranicích, jež jsou koordinovány agenturou, poskytnout pomoc jakémukoli plavidlu či osobě na moři, jež se ocitnou v tísni. Tatáž část II v bodě 2 stanoví pravidla pro vyloďování zajištěných či zachráněných osob, přičemž bod 2.1 druhý pododstavec upřesňuje, že k tomuto vylodění by mělo přednostně dojít ve třetí zemi, z níž loď s těmito osobami na palubě vyplula.
Přijetí pravidel týkajících se přiznání donucovacích pravomocí pohraniční stráži, jež jsou uvedena ve dvou předchozích bodech tohoto rozsudku, vyžaduje politická rozhodnutí, za která je odpovědný unijní zákonodárce, jelikož zahrnuje vážení dotčených rozdílných zájmů na základě četných posouzení. V závislosti na politických rozhodnutích, z nichž vychází přijetí takových pravidel, se mohou pravomoci pohraniční stráže výrazně lišit, přičemž jejich výkon může podléhat povolení, povinnosti nebo zákazu, jako je například zákaz uplatňovat donucovací opatření, používat zbraně nebo vrátit zadržené osoby na určité místo. Jelikož se kromě toho tyto pravomoci týkají přijetí opatření vůči lodím, výkon těchto pravomocí může v závislosti na jejich rozsahu zasahovat do svrchovaných práv třetích států podle vlajky, pod níž dotyčné lodi plují. Přijetí takových pravidel tak představuje zásadní vývoj v systému SHK.
Dále je třeba zdůraznit, že ustanovení, která se týkají přiznání takových pravomocí veřejného orgánu pohraniční stráži, jako jsou pravomoci přiznané v napadeném rozhodnutí, mezi něž patří zatčení zadržených osob, zabavení lodě a vrácení zadržených osob na určité místo, umožňují tak významné zásahy do základních práv dotyčných osob, že je nutný zásah unijního zákonodárce.
Přijetí takových ustanovení, jako jsou ustanovení části I bodu 2.4 a části II bodů 1.1 a 2.1 přílohy napadeného rozhodnutí, tak vyžaduje uskutečnění politických rozhodnutí ve smyslu dvou předcházejících bodů tohoto rozsudku, takže přesahuje rámec doplňkových opatření ve smyslu čl. 12 odst. 5 SHK a spadá v rámci unijního institucionálního systému do odpovědnosti unijního zákonodárce.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že části I a II přílohy napadeného rozhodnutí obsahují, jak uvedl generální advokát v bodech 61 a 66 svého stanoviska, podstatné prvky ostrahy vnějších námořních hranic.
Pouhá okolnost, že nadpis části II přílohy napadeného rozhodnutí obsahuje výraz „pokyny“ a že čl. 1 druhá věta tohoto rozhodnutí uvádí, že pravidla a pokyny obsažené v uvedené části jsou „nezávazné“, nemůže zpochybnit jejich kvalifikaci jako základních pravidel.
Část II této přílohy je totiž podle čl. 1 druhé věty tohoto rozhodnutí součástí operačního plánu vypracovaného pro každou operaci, kterou koordinuje agentura. Podle článku 8e nařízení Frontex jsou však v tomto plánu „uvedeny podrobné podmínky vyslání jednotek“, jejichž „řádné provádění“ podle článku 8g téhož nařízení sleduje koordinátor.
Jelikož podmínky stanovené v tomto plánu tedy musí být splněny, nutně z toho vyplývá, že pravidla obsažená v části II bodech 1.1 a 2.1 přílohy napadeného rozhodnutí mají vyvolávat závazné právní účinky.
Konečně, i když napadené rozhodnutí obsahuje také ustanovení, která upravují prováděcí pravidla, kterými se řídí provádění ostrahy, je nutno konstatovat, že veškerá pravidla stanovená v částech I a II tohoto rozhodnutí spolu navzájem souvisejí z toho důvodu, že se týkají průběhu operace související s ostrahou hranic a záchranné operace.
Napadené rozhodnutí musí být za těchto podmínek zrušeno v plném rozsahu z důvodu, že obsahuje podstatné prvky ostrahy vnějších námořních hranic členských států, které přesahují rámec doplňkových opatření ve smyslu čl. 12 odst. 5 SHK, a že takové rozhodnutí by mohl přijmout pouze unijní zákonodárce.
Z toho vyplývá, že není nutné zkoumat argumenty Parlamentu, že napadené rozhodnutí mění podstatné prvky SHK a nařízení Frontex.
IV –

K návrhu na zachování účinků napadeného rozhodnutí
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr v případě, že by napadené rozhodnutí zrušil, zachoval na základě čl. 264 druhého pododstavce SFEU jeho účinky až do jeho nahrazení.
Zachování účinků tohoto rozhodnutí je podle Parlamentu nezbytné s ohledem na význam cílů opatření navrhovaných v rámci unijní politiky týkající se hraničních kontrol.
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU Soudní dvůr může, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
Zrušení napadeného rozhodnutí, aniž by jeho účinky byly prozatímně zachovány, by mohlo narušit řádné fungování probíhajících nebo budoucích operací, které jsou koordinovány agenturou, a tudíž ostrahu vnějších námořních hranic členských států.
Za těchto podmínek existují důležité důvody právní jistoty, které odůvodňují, aby Soudní dvůr použil pravomoc, kterou mu přiznává čl. 264 druhý pododstavec SFEU. V projednávané věci je třeba zachovat účinky napadeného rozhodnutí až do doby, než v přiměřené lhůtě vstoupí v platnost nová právní úprava, která nahradí napadené rozhodnutí, o jehož zrušení je rozhodnuto tímto rozsudkem.
V –

K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 2 prvního pododstavce jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Parlament požadoval náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení. Komise, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady, ponese v souladu s odstavcem 4 prvním pododstavcem téhož článku vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Rady 2010/252/EU ze dne 26. dubna 2010, kterým se doplňuje Schengenský hraniční kodex, pokud jde o ostrahu vnějších námořních hranic v kontextu operativní spolupráce koordinované Evropskou agenturou pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie, se zrušuje.

2)
Účinky rozhodnutí 2010/252 jsou zachovány až do doby, než v přiměřené lhůtě vstoupí v platnost nová právní úprava.

3)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.

4)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.