CELEX: 62012TJ0190
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Zimbabué
Restrições de entrada e de passagem em trânsito no território da União
Congelamento de fundos
Base jurídica
Erro manifesto de apreciação
Dever de fundamentação
Direitos de defesa
Direitos fundamentais
Proporcionalidade

Antecedentes do litígio
Na sua Posição Comum 2002/145/PESC, de 18 de fevereiro de 2002, que impõe medidas restritivas contra o Zimbabué (
JO L 50, p. 1
), adotada com base no artigo 15.
o
do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, o Conselho da União Europeia exprimiu a sua profunda preocupação a propósito da situação no Zimbabué, em especial as graves violações dos direitos humanos, designadamente da liberdade de opinião, de associação e de reunião pacífica, cometidas pelo Governo do Zimbabué. Impôs, assim, por um período de doze meses, renovável, medidas restritivas que deviam ser objeto de um exame anual. Essas medidas incluíam, nomeadamente, a obrigação, imposta aos Estados‑Membros, de impedir a entrada no seu território ou o trânsito neste, das pessoas singulares enumeradas no anexo da referida posição, bem como um congelamento de fundos e dos recursos económicos das pessoas ou entidades enumeradas no mesmo anexo. A Posição Comum 2002/145 foi alterada e prorrogada pelo período de doze meses, isto é, até ao dia 20 de fevereiro de 2004, pela Posição Comum do Conselho 2003/115/PESC, de 18 de fevereiro de 2003, que altera e prorroga a Posição Comum 2002/145/PESC (
JO L 46, p. 30
).
O congelamento de fundos e de recursos económicos previsto pela Posição Comum 2002/145 foi implementado pelo Regulamento (CE) n.
o
310/2002 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2002, relativo a certas medidas restritivas respeitantes no Zimbabué (
JO L 50, p. 4
). O seu período de aplicação era limitado a doze meses a contar da data da sua publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
. A aplicação foi prorrogada por um novo período de doze meses, isto é, até 20 de fevereiro de 2004, pelo Regulamento (CE) n.
o
313/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que prorroga o Regulamento n.
o
310/2002 (
JO L 46, p. 6
).
A Posição Comum 2004/161/PESC do Conselho, de 19 de fevereiro de 2004, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (
JO L 50, p. 66
), previu uma renovação das medidas restritivas instituídas pela Posição Comum 2002/145. Em conformidade com o seu artigo 8.
o
, segundo parágrafo, a posição comum era aplicável a partir de 21 de fevereiro de 2004. O seu artigo 9.
o
previa que era aplicável por um período de doze meses e ficava sujeita a revisão permanente. Segundo este mesmo artigo, devia ser «renovada, ou alterada conforme adequado, se o Conselho considera[sse] que os seus objetivos não [tinham sido] atingidos».
O Regulamento (CE) n.
o
314/2004 do Conselho, de 19 de fevereiro de 2004, relativo a certas medidas restritivas respeitantes no Zimbabué (
JO L 55, p. 1
), foi adotado, em conformidade com o seu considerando 5, para aplicar as medidas restritivas previstas pela Posição Comum 2004/161. Prevê, designadamente, no seu artigo 6.
o
, n.
o
1, que são congelados os fundos e recursos económicos que pertençam a membros do Governo do Zimbabué e a quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, e que estejam enumerados no Anexo III do referido regulamento. Por força do artigo 11.
o
, alínea b), do mesmo regulamento, a Comissão é competente para alterar o Anexo III do referido regulamento com base em decisões tomadas relativas ao anexo da Posição Comum 2004/161.
O período de duração de validade da Posição Comum 2004/161 foi prorrogado várias vezes, a última das quais até 20 de fevereiro de 2011, pela Decisão 2010/92/PESC do Conselho, de 15 de fevereiro de 2010, que prorroga as medidas restritivas contra o Zimbabué (
JO L 41, p. 6
).
A Decisão 2011/101/PESC do Conselho, de 15 de fevereiro de 2011, relativa a medidas restritivas contra o Zimbabué (
JO L 42, p. 6
), revogou a Posição Comum 2004/161. Esta decisão previu a aplicação, às pessoas cujos nomes figuram no seu anexo, de medidas restritivas análogas às previstas pela Posição Comum 2004/161.
Em particular, o artigo 4.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/101 dispõe:
«Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para impedir a entrada no seu território ou o trânsito pelo mesmo dos membros do Governo do Zimbabué e das pessoas singulares que lhes estão associadas, bem como de outras pessoas singulares envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué. A lista das pessoas a que se refere o presente número figura no anexo.»
O artigo 5.
o
, n.
o
1, da mesma decisão dispõe:
«São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade de membros do Governo do Zimbabué ou de qualquer das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, ou que sejam propriedade de outras pessoas singulares ou coletivas envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué. A lista das pessoas e entidades a que se refere o presente número figura no anexo.»
O artigo 6.
o
, n.
o
1, dessa decisão, dispõe:
«O Conselho, sob proposta de um Estado‑Membro ou da Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, adota as eventuais alterações à lista constante do anexo de acordo com a evolução política no Zimbabué.»
O artigo 7.
o
da Decisão 2011/101 prevê o que se segue:
«1.   O anexo deve incluir os motivos para a inclusão das pessoas singulares e coletivas e das entidades na lista.
2.   O anexo deve conter igualmente, sempre que estejam disponíveis, as informações necessárias para identificar as pessoas singulares e coletivas e as entidades em causa. Tratando‑se de pessoas singulares, essas informações podem compreender o nome, incluindo os pseudónimos, a data e o local de nascimento, a nacionalidade, os números de passaporte e bilhete de identidade, o sexo, o endereço e a profissão ou as funções exercidas. Tratando‑se [de] pessoas coletivas e de entidades, as informações podem compreender o nome, o local e a data e o número de registo, bem como o local de atividade.»
Por último, nos termos do seu artigo 10.
o
, n.
o
2, a Decisão 2011/101 aplicava‑se até 20 de fevereiro de 2012. Segundo esta mesma disposição, a decisão era constantemente reexaminada e prorrogada ou alterada, conforme adequado, caso o Conselho considerasse que os seus objetivos não tinham sido atingidos.
A Decisão 2012/97/PESC do Conselho, de 17 de fevereiro de 2012, que altera a Decisão 2011/101 (
JO L 47, p. 50
), no caso em apreço, o primeiro ato visado pelo presente recurso, substituiu, no seu artigo 1.
o
, alínea 1), o artigo 10.
o
da Decisão 2011/101, nos seguintes termos:
«1.   A presente decisão entra em vigor na data da sua adoção.
2.   A presente decisão é aplicável até 20 de fevereiro de 2013.
3.   Ficam suspensas até 20 de fevereiro de 2013 as medidas a que se refere o artigo 4.
o
, n.
o
1, na medida em que se apliquem às pessoas incluídas na lista do anexo II.
4.   A presente decisão fica sujeita a reexame permanente e deve ser prorrogada ou alterada, conforme adequado, caso o Conselho considere que os seus objetivos não foram atingidos.»
Além disso, resulta do artigo 1.
o
, alínea 2), da Decisão 2012/97, por um lado, que o termo «anexo», que figura na Decisão 2011/101 é substituído pelo termo «[a]nexo I» e, por outro, que o texto daquele anexo é substituído pelo que figura no anexo I da Decisão 2012/97. Finalmente, o artigo 1.
o
, ponto 3, da Decisão 2012/97 prevê que o anexo II desta decisão é aditado como anexo II da Decisão 2011/101.
Os considerandos 1 a 5 da Decisão 2012/97 têm a seguinte redação:
«(1)
Em 15 de fevereiro de 2011, o Conselho adotou a Decisão 2011/119 […]
(2)
À luz da revisão da Decisão 2011/101 […], as medidas restritivas deverão ser prorrogadas até 20 de fevereiro de 2013.
(3)
No entanto, deixou de haver motivos para manter certas pessoas e entidades na lista das pessoas e entidades a que são aplicáveis as medidas restritivas previstas na Posição Comum 2011/101 […]
(4)
Para facilitar mais o diálogo entre a [União Europeia] e o Governo do Zimbabué, deverá ser suspensa a proibição de viagem imposta aos dois membros da equipa de restabelecimento de contactos do Governo do Zimbabué incluídos na lista da Decisão 2011/101 […]
(5)
Deverão ser atualizadas as informações relativas a determinadas pessoas e entidades incluídas na lista que consta do anexo da Decisão 2011/101 […]»
O anexo I da Decisão 2011/101, conforme substituída pela Decisão 2012/97, inclui os nomes de Johannes Tomana e dos 120 restantes recorrentes enumerados no anexo A.4 da petição. Os nomes das mesmas pessoas e entidades já figuravam no anexo da Decisão 2011/101, antes das alterações introduzidas pela Decisão 2012/97.
O artigo 1.
o
do Regulamento de Execução (UE) n.
o
151/2012 da Comissão, de 21 de fevereiro de 2012, que altera o Regulamento n.
o
314/2004 (
JO L 49, p. 2
), no caso em apreço, o segundo ato visado pelo presente recurso, substituiu o Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004 por um novo anexo que inclui os nomes de todos os recorrentes. Por outro lado, o considerando 2 desse mesmo regulamento tem a seguinte redação:
«A Decisão 2011/101 […] identifica as pessoas singulares e coletivas a quem são aplicáveis as restrições, tal como previsto no artigo 5.
o
desta decisão, e o Regulamento […] n.
o
314/2004 dá execução a esta decisão na medida em que se revela necessária uma ação a nível da União. O Anexo III do Regulamento […] n.
o
314/2004 deve, por conseguinte, ser alterado de modo a assegurar a coerência com esta decisão do Conselho.»
Além disso, refira‑se que os nomes de todos os recorrentes já figuravam no Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004, tal como estava em vigor até à sua substituição por força do artigo 1.
o
do Regulamento de Execução n.
o
151/2012.
A Decisão de Execução 2012/124/PESC do Conselho, de 27 de fevereiro de 2012, que dá execução à Decisão 2011/101 (
JO L 54, p. 20
), neste caso, o terceiro ato a que se refere o presente recurso, alterou a inclusão relativa ao sexagésimo recorrente, Cephas George Msipa, cujo nome figura no anexo da Decisão 2011/101. Em particular, o texto seguinte foi acrescentado a seu respeito na coluna, anteriormente vazia, relativa aos fundamentos da sua inclusão entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas instituídas por essa decisão:
«Ex‑Governador Provincial associado à fação ZANU‑PF do [g]overno.»
Em 20 de abril de 2012, os recorrentes pediram ao Conselho que lhes comunicasse «todas as provas e informações» em que se baseara para tomar a decisão de lhes aplicar medidas restritivas.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de abril de 2012, os recorrentes interpuseram o presente recurso.
Por um ato intitulado «Exceção de inadmissibilidade», apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de julho de 2012, o Conselho pediu que o Tribunal se digne:
—
verificar que o segundo a centésimo nono recorrentes, pessoas singulares, apoiam efetivamente o recurso;
—
na medida em que se verifica que não é esse o caso, rejeitar o recurso, por ser manifestamente inadmissível, na parte em que foi interposto por essas pessoas, e condenar os restantes recorrentes nas despesas.
Na medida em que, com este ato, o Conselho pediu, no essencial, a título principal, a adoção de uma medida de organização do processo, nos termos do artigo 64.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, os recorrentes e a Comissão foram convidados a apresentar as suas observações escritas relativas a esse pedido, o que por estes foi feito, respetivamente, em 29 e 25 de outubro de 2012.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de agosto de 2012, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte pediu para intervir em apoio dos pedidos das instituições recorridas. Por despacho de 25 de outubro de 2012, o presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral admitiu essa intervenção. O Reino Unido apresentou as suas alegações de intervenção em 14 de dezembro de 2012. O Conselho, a Comissão e, posteriormente, os recorrentes apresentaram as suas observações escritas sobre o referido articulado de intervenção, respetivamente, em 16 e 24 de janeiro e 20 de fevereiro de 2013.
Por carta de 7 de novembro de 2012, apresentada na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, os recorrentes informaram o Conselho de que o sexagésimo sexto recorrente, Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, tinha falecido.
Por carta entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de novembro de 2012, os recorrentes pediram ao Tribunal Geral que convidasse o Conselho a confirmar que os elementos constantes do anexo B.19 da resposta não constituíam as provas em que se baseara para incluir os seus nomes na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas. Tratando‑se, em substância, de um pedido de adoção de uma medida de organização do processo, na aceção do artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou o Conselho, a Comissão e o Reino Unido a apresentar as suas observações a esse respeito, o que por estes foi feito, respetivamente, em 10, 11 e 7 de dezembro de 2012. Nas suas observações, o Conselho informou igualmente o Tribunal Geral de que tinha respondido, por carta de 27 de novembro de 2012, ao pedido dos recorrentes mencionado no n.
o
19 e apresentou uma cópia da referida carta e dos seus anexos.
Além disso, uma vez que, na carta dos recorrentes de 19 de novembro de 2012, estes últimos pediam ao Tribunal Geral que indicasse que os eventuais elementos adicionais invocados pelo Conselho nesta fase do processo não seriam tidos em consideração e não seriam juntos aos autos do processo, foi recordado aos recorrentes, por carta de 26 de novembro de 2012, que o artigo 48.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo era aplicável no que diz respeito às provas suplementares oferecidas.
Na réplica, apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 31 de janeiro de 2013, os recorrentes informaram o Tribunal Geral de que o terceiro recorrente, John Landa Nkomo, tinha falecido.
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de fevereiro de 2013, o Conselho informou o Tribunal Geral da adoção da sua Decisão 2013/89/PESC, de 18 de fevereiro de 2013, que altera a Decisão 2011/101 (
JO L 46, p. 37
). Esta última alterou o anexo I da Decisão 2011/101, de forma a suprimir da lista das pessoas e entidades às quais se aplicam as medidas restritivas controvertidas os nomes do sexto recorrente, David Chapfika, do nono recorrente, Tinaye Chigudu, do décimo sexto recorrente, Tongesai Shadreck Chipanga, do trigésimo segundo recorrente, R. Kwenda, do trigésimo oitavo recorrente, Shuvai Ben Mahofa, do quadragésimo segundo recorrente, G. Mashava, do quinquagésimo quarto recorrente, Gilbert Moyo, do quinquagésimo oitavo recorrente, S. Mpabanga, do sexagésimo recorrente, Cephas George Msipa, do sexagésimo quarto recorrente, C. Muchono, do sexagésimo sexto recorrente, Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, do sexagésimo sétimo recorrente, Columbus Mudonhi, do sexagésimo oitavo recorrente, Bothwell Mugariri, do septuagésimo recorrente, Isaac Mumba, do septuagésimo oitavo recorrente, S. Mutsvunguma, do octogésimo terceiro recorrente, John Landa Nkomo, do octogésimo quarto recorrente, Michael Reuben Nyambuya, do octogésimo oitavo recorrente, David Pagwese Parirenyatwa, do octogésimo nono recorrente, Dani Rangwani, do nonagésimo segundo recorrente, Richard Ruwodo, do centésimo nono recorrente, Patrick Zhuwao e da centésima décima terceira recorrente, a Divine Homes (Private) Ltd.
O Regulamento de Execução (UE) n.
o
145/2013 da Comissão, de 19 de fevereiro de 2013, que altera o Regulamento n.
o
314/2004 (
JO L 47, p. 63
), alterou o Anexo III deste último regulamento, de modo a suprimir as menções deste anexo relativas às pessoas e entidades referidas no n.
o
28.
Os recorrentes foram convidados a apresentar as suas observações sobre a carta do Conselho referida no n.
o
28, mas não deram cumprimento a este pedido.
O artigo 1.
o
, alínea 1, da Decisão 2013/160/PESC, de 27 de março de 2013, que altera a Decisão 2011/101 (
JO L 90, p. 95
), substituiu o texto do artigo 10.
o
, n.
o
3, da Decisão 2011/101, por um novo texto, segundo o qual «[a]s medidas a que se referem o artigo 4.
o
, n.
o
1, e o artigo 5.
o
, n.
os
1 e 2, na medida em que se apliquem às pessoas e entidades enumeradas no [a]nexo II, ficam suspensas até 20 de fevereiro de 2014», «[sendo a] suspensão objeto de revisão trimestral». O artigo 1.
o
, alínea 2), da Decisão 2013/160 dispunha, além disso, que o anexo II da Decisão 2011/101 era substituído pelo texto que figura no anexo da Decisão 2013/160.
Os nomes da maioria dos recorrentes, tanto pessoas singulares como entidades, figuram no anexo II da Decisão 2011/101, conforme substituída pela Decisão 2013/160. Aí não figuram os nomes do terceiro recorrente, Happyton Mabhuya Bonyongwe, da décima segunda recorrente, Augustine Chihuri, do décimo oitavo recorrente, Constantine Chiwenga, do septuagésimo quinto recorrente, Didymus Noel Edwin Mutasa, do octogésimo sexto recorrente, Douglas Nyikayaramba, do octogésimo nono recorrente, Perence Samson Chikerema Shiri, do centésimo segundo recorrente, Jabulani Sibanda, do centésimo quarto recorrente, Philip Valerio Sibanda, da centésima vigésima recorrente, a Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd, e da centésima vigésima recorrente, a Zimbabwe Mining Development Corp.
O Regulamento (UE) n.
o
298/2013 do Conselho, de 27 de março de 2013, que altera o Regulamento n.
o
314/2004 (
JO L 90, p. 48
), dispõe, no seu artigo 1.
o
, que «[a] aplicação do artigo 6.
o
do Regulamento […] n.
o
314/2004 é suspensa até 20 de fevereiro de 2014 no que diz respeito às pessoas e entidades enumeradas no [A]nexo do presente regulamento» e que e que «[a] suspensão é objeto de revisão trimestral». O Anexo do Regulamento n.
o
298/2013 comporta os mesmos nomes de pessoas singulares e entidades que figuram no anexo II da Decisão 2011/101, conforme substituída pela Decisão 2013/160 (v. n.
o
32,
supra
).
Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de setembro de 2013, o Conselho informou o Tribunal Geral da adoção da sua Decisão de Execução 2013/469/PESC, de 23 de setembro de 2013, que dá execução à Decisão 2011/101 (
JO L 252, p. 31
). Esta alterou o anexo I da Decisão 2011/101, de modo a excluir dela a centésima vigésima primeira recorrente, a Zimbabwe Mining Development.
Por outro lado, o Regulamento de Execução (UE) n.
o
915/2013 da Comissão, de 23 de setembro de 2013, que altera o Regulamento n.
o
314/2004 (
JO L 252, p. 23
) alterou o Anexo III deste último regulamento de modo a suprimir a menção relativa à centésima vigésima primeira recorrente, que aí constava.
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de fevereiro de 2014, o Conselho informou o Tribunal Geral da adoção da sua Decisão 2014/98/PESC, de 17 de fevereiro de 2014, que altera a Decisão 2011/101 (
JO L 50, p. 20
), bem como do seu Regulamento (UE) n.
o
153/2014, de 17 de fevereiro de 2014, que altera o Regulamento n.
o
314/2004 e revoga o Regulamento (UE) n.
o
298/2013 (
JO L 50, p. 1
).
O artigo 1.
o
, n.
o
2, da Decisão 2014/98 substituiu o texto do artigo 10.
o
da Decisão 2011/101, pelo seguinte texto:
«1.   A presente decisão entra em vigor na data da sua adoção.
2.   A presente decisão é aplicável até 20 de fevereiro de 2015.
3.   As medidas a que se referem os artigos 4.°, n.
o
1, e 5.°, n.
os
1 e 2, na medida em que se apliquem às pessoas e entidades enumeradas no [a]nexo II, ficam suspensas até 20 de fevereiro de 2015.
A suspensão é objeto de revisão trimestral.
4.   A presente decisão fica sujeita a reexame permanente e deve ser prorrogada ou alterada, conforme adequado, caso o Conselho considere que os seus objetivos não foram atingidos.»
Além disso, o artigo 2.
o
da Decisão 2014/98 dispõe que «[a]o [a]nexo II da Decisão 2011/101/PESC são aditadas as pessoas que constam do [a]nexo I da Decisão 2011/101/PESC que são enumeradas no anexo da presente decisão». O anexo da Decisão 2014/98 comporta os nomes dos terceiro, décimo segundo, décimo oitavo,, septuagésimo quinto, octogésimo sexto, nonagésimo nono, centésimo segundo e centésimo quarto recorrentes.
Por seu turno, o Regulamento n.
o
153/2014 dispõe o seguinte:
«Artigo 1.
o
O Regulamento […] n.
o
314/2004 é alterado do seguinte modo:
1)
Ao artigo 6.
o
é aditado o seguinte número:
‘4.   As medidas previstas nos n.
os
1 e 2 são suspensas no que diz respeito às pessoas e entidades enumeradas no Anexo IV.’
2)
O Anexo do presente regulamento é aditado como Anexo IV.
Artigo 2.
o
É revogado o Regulamento […] n.
o
298/2013.
Artigo 3.
o
O presente regulamento entra em vigor no dia da sua publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
.
O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros.»
O Anexo IV do Regulamento n.
o
314/2004, tal como acrescentado pelo Regulamento n.
o
153/2014, comporta os nomes de todos os recorrentes, pessoas singulares e entidades, cujos nomes ainda estavam incluídos no Anexo III do referido regulamento, com a única exceção do nome da, centésima vigésima recorrente, a Zimbabwe Defence Industries, que é a única à qual as medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos previstas pelo referido regulamento são ainda aplicáveis e não foram suspensas.
O Tribunal Geral convidou as outras partes a apresentar as suas observações sobre a carta do Conselho mencionada no n.
o
37. Os recorrentes e a Comissão deram cumprimento a este pedido, respetivamente, em 21 e 4 de março de 2014.
Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, convidou as partes a responder por escrito a determinadas questões e a apresentar determinados documentos. As partes deram cumprimento a este pedido no prazo fixado.
Com exceção do Reino Unido, que não estava presente, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal Geral na audiência de 10 de junho de 2014.
Na audiência, o Conselho juntou aos autos alguns artigos de jornais dos quais decorre que o sexagésimo oitavo recorrente, Bothwell Mugariri, o nonagésimo sexto recorrente, Lovemore Sekeremayi, e nonagésimo oitavo recorrente, Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, tinham falecido. Os representantes dos recorrentes confirmaram a morte dos dois últimos, mas indicaram que, segundo as suas informações, a informação sobre o falecimento de B. Mugariri não era exata. Por outro lado, em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral, os representantes dos recorrentes confirmaram que se consideravam mandatados por todos os recorrentes e propuseram apresentar um mandado escrito redigido por cada recorrente relativamente ao qual não tinham juntado esse mandato à sua petição. Foi registada a apresentação dos documentos e das declarações acima mencionados na ata da audiência.
Na audiência, o Tribunal Geral convidou os recorrentes e o Conselho a responder por escrito a determinadas perguntas e a apresentar certos documentos, incluindo os mandatos exigidos. Estas partes deram cumprimento ao pedido do Tribunal Geral no prazo fixado, tendo, por conseguinte, a fase escrita sido encerrada por decisão do presidente da Oitava Secção.
Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Decisão 2012/97, o Regulamento de Execução n.
o
151/2012 e a Decisão de Execução 2012/124, na parte em que estes atos lhes dizem respeito;
—
condenar o Conselho e a Comissão nas despesas.
O Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar os recorrentes nas despesas.
O Reino Unido apoia os pedidos do Conselho e da Comissão no sentido de que seja negado provimento ao recurso.
Questão de direito
1.

Quanto aos recorrentes falecidos
A jurisprudência reconhece que uma ação de anulação intentada pelo destinatário de um ato pode ser prosseguida pelo sucessor universal deste, nomeadamente em caso de morte de uma pessoa singular (acórdão do Tribunal Geral de 8 de julho de 2004, JFE Engineering e o./Comissão,
T-67/00, T-68/00, T-71/00 e T-78/00, Colet., p. II-2501
, n.
o
46; v. igualmente, neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de outubro de 1983, Gutmann/Comissão,
92/82, Recueil, p. 3127
, n.
o
2).
No caso em apreço, como foi salientado nos n.
os
24 e 27, o sexagésimo sexto recorrente, I. S. G. Mudenge, e nonagésimo terceiro recorrente, J. L. Nkomo, faleceram no decurso da instância. Além disso, em resposta a uma das perguntas que lhes tinham sido feitas na audiência para resposta por escrito, os representantes dos recorrentes confirmaram que o nonagésimo sexto recorrente, Lovemore Sekeremayi, e o nonagésimo oitavo recorrente, Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, tinham falecido no decurso da instância. Por último, na mesma ocasião, indicaram que o trigésimo segundo recorrente, R. Kwenda, também falecera no decurso da instância.
Em relação a todos os recorrentes falecidos acima referidos, os representantes dos recorrentes indicaram que os seus herdeiros universais, no caso em apreço e em todos os casos, as viúvas destes, pretendiam prosseguir a instância e apresentaram declarações escritas destas últimas para esse efeito, redigidas na presença de um notário. Na sequência do presente acórdão, o termo «recorrentes», na parte em que se refere aos recorrentes falecidos acima referidos, designa os seus herdeiros universais que apresentaram uma declaração por escrito manifestando a sua intenção de prosseguir a presente instância.
2.

Quanto à existência de um mandato conferido aos advogados que assinaram o recurso por todos os recorrentes que são pessoas singulares
Como foi referido no n.
o
21, o Conselho, por requerimento separado, pediu ao Tribunal Geral que verificasse que todos os recorrentes que são pessoas singulares «apoiam efetivamente o recurso no caso vertente». Neste contexto, o mesmo alegou que os representantes dos recorrentes não tinham juntado à sua petição nenhum mandato ou outro elemento de prova destinado a demonstrar que foram devidamente habilitados pelo segundo a centésimo décimo recorrentes, que são pessoas singulares.
Por conseguinte, o Conselho sustentou que o recurso devia ser declarado inadmissível no que respeita a estes recorrentes, salvo se os seus representantes apresentarem, para cada um de entre eles, elementos que provam a sua vontade de interpor o recurso. O Conselho baseou‑se, neste contexto, no acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de fevereiro de 1965, Barge/Alta Autoridade,
14/64, Recueil, pp. 69, 77
, Colet.,1965‑1968, p. 27). Este pedido do Conselho foi apoiado igualmente pela Comissão.
Há que recordar que, por força, por um lado, do artigos 19.°, terceiro e quarto parágrafos, e do artigo 21.
o
, primeiro parágrafo, do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo Estatuto, e, por outro, do artigo 43.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as partes que não sejam os Estados‑Membros e as instituições da União Europeia, o Órgão de Fiscalização da EFTA ou os Estados partes no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE), devem ser representadas por um advogado que preencha a condição de estar autorizado a exercer nos órgãos jurisdicionais de um Estado‑Membro ou de outro Estado parte no Acordo sobre o EEE. Além disso, a petição ou requerimento deve conter a indicação do nome e do domicílio do demandante ou do recorrente e a qualidade do signatário. Por último, o original de qualquer ato processual deve ser assinado pelo agente ou pelo advogado da parte.
No entanto, é em relação unicamente às pessoas coletivas que o Regulamento de Processo prevê, no seu artigo 44.
o
, n.
o
5, alínea b), a obrigação de juntar à petição «a prova de que o mandato conferido ao advogado foi regularmente redigido por um representante com poderes para o efeito». O Regulamento de Processo permite, por conseguinte, que as pessoas singulares sejam representadas por um advogado sem que este tenha de apresentar um mandato, o que é necessário no caso das pessoas coletivas (acórdão do Tribunal Geral de 22 de fevereiro de 2006, Le Levant 001 e o./Comissão,
T-34/02, Colet., p. II-267
, n.
o
64).
O facto de os advogados que representam uma pessoa singular não serem obrigados a apresentar um mandato assinado pelo seu cliente é, sem dúvida, justificado pela consideração segundo a qual, se um membro do foro de um dos Estados‑Membros, sujeito enquanto tal a um código deontológico profissional, declarar que foi devidamente mandatado pelo seu cliente, essa declaração é, em princípio, considerada suficientemente fiável (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho,
C-229/05 P, Colet., p. I-439
, n.
o
119).
Todavia, tendo igualmente em conta as disposições recordadas no n.
o
55, há que concluir que, antes de iniciar o exame de um recurso perante ele interposto, o Tribunal Geral deve assegurar‑se de que o advogado que o assinou foi efetivamente designado pela pessoa em nome da qual este recurso foi interposto para a representar. Tendo em conta o exposto no n.
o
57, há que concluir que, normalmente, o Tribunal Geral considera o facto de um advogado ter assinado e apresentado um requerimento em nome de uma pessoa singular como uma declaração implícita deste advogado segundo a qual foi devidamente mandatado pela pessoa singular em questão, considerando o Tribunal Geral este tipo de declaração suficiente. No entanto, se existem elementos concretos suscetíveis de criar dúvidas quanto à realidade dessa declaração implícita, o Tribunal Geral tem o direito de pedir ao advogado em questão que prove a realidade do seu mandato.
Assim, importa compreender o acórdão Barge/Alta Autoridade, referido no n.
o
54,
supra
(p. 77), segundo o qual o advogado não tem que «demonstrar que dispõe de uma procuração em boa e devida forma para a instauração de um processo judicial, salvo para comprovar os seus poderes em caso de contestação». Com efeito, esta afirmação deve ser situada no contexto deste processo, como decorre das conclusões do advogado‑geral K. Roemer no acórdão Barge/Alta Autoridade, referido no n.
o
54,
supra
(Recueil, pp. 69, 81, 82, Colet.,1965‑1968, pp. 27, 28).
Estas declarações revelam que, à época, era prática corrente do Tribunal de Justiça exigir um mandado escrito mesmo aos recorrentes pessoas singulares, e isso apesar de a disposição pertinente do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça o não exigir, assim como também hoje o não impõe o Regulamento de Processo do Tribunal Geral. O advogado da recorrente no processo que deu origem ao acórdão Barge/Alta Autoridade, referido no n.
o
54,
supra
, tinha apresentado esse mandato ao mesmo tempo que a apresentação da petição, mas o mandato apresentado referia um processo diferente. Posteriormente à apresentação da petição, apresentou um novo mandato, referente ao processo em causa, pelo que a questão que o Tribunal de Justiça era chamado a decidir era a de saber se esta apresentação posterior era suficiente ou se a falta de apresentação um mandato em boa e devida forma ao mesmo tempo que a interposição do recurso implicava a inadmissibilidade deste último. O Tribunal de Justiça pronunciou‑se a favor da primeira dessas respostas.
Assim, contrariamente ao que o Conselho parece considerar, não resulta desse acórdão que a outra parte no processo tenha o direito de exigir, sem adiantar elementos específicos que justifiquem o seu pedido, a apresentação, pelo advogado de um recorrente pessoa singular, de um mandato redigido pelo seu cliente, sob pena de o recurso ser julgado inadmissível. Reconhecer essa faculdade à outra parte no processo esvaziaria de uma grande parte do seu sentido a regra segundo a qual as pessoas singulares podem ser representadas por um advogado sem que este tenha que apresentar um mandato, e poderia complicar e prolongar indevidamente o processo, designadamente nos casos em que, como o caso vertente, o recurso é interposto por um grande número de pessoas singulares que, além disso, residem fora do território da União Europeia. As exigências que decorrem do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e as considerações expostas no n.
o
57 militam igualmente a favor da tese segundo a qual a apresentação de tal mandado não deve ser exigida quando elementos concretos permitem duvidar da realidade da sua existência (v. n.
o
58,
supra
).
No caso vertente, na audiência, os representantes dos recorrentes confirmaram formalmente, em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral, que se consideravam devidamente mandatados por cada um dos recorrentes. Propuseram‑se, por outro lado, a apresentar, para todos os recorrentes em relação aos quais não o tivessem feito, um mandato escrito. Apresentaram efetivamente, no prazo que lhes foi concedido para esse efeito pelo Tribunal Geral, esses mandatos, redigidos na presença de um notário, para o segundo a centésimo décimo recorrentes, com exceção dos recorrentes falecidos mencionados no n.
o
51. Importa referir, a este respeito, que apresentaram igualmente esse mandato redigido em nome do sexagésimo oitavo recorrente, Bothwell Mugariri. Verificou‑se, desta forma, que a informação relativa ao falecimento deste, mencionada nos artigos de imprensa juntos aos autos na audiência pelo Conselho, estava errada. Por outro lado, deve salientar‑se que, tendo em conta as considerações expostas no n.
o
60, o facto de os mandatos apresentados terem sido redigidos depois da interposição do recurso não tem importância nenhuma.
Consequentemente, há que concluir que não há nenhuma dúvida justificada quanto à realidade do mandato conferido por cada um dos recorrentes aos seus representantes no Tribunal Geral.
3.

Quanto à persistência do interesse em agir dos recorrentes
Segundo jurisprudência assente, o objeto do litígio, tal como o interesse em agir de um recorrente, deve perdurar até ser proferida a decisão jurisdicional, sob pena de não haver lugar a decisão, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão,
C-362/05 P, Colet., p. I-4333
, n.
o
42 e jurisprudência referida; acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de abril de 2008, Flaherty e o./Comissão,
C-373/06 P, C-379/06 P e C-382/06 P, Colet., p. I-2649
, n.
o
25).
Importa recordar que, em relação a uma parte dos recorrentes, as medidas restritivas controvertidas foram revogadas (v. n.
os
28, 29, 35 e 36,
supra
). Por outro lado, com exceção de um, foi suspensa, em relação a todos os recorrentes cujos nomes continuam a figurar na lista das pessoas e entidades visadas por essas medidas, a aplicação das mesmas (v. n.
os
32, 33 e 37 a 41,
supra
).
Ora, no seu acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12), relativo ao caso de uma pessoa visada por medidas restritivas adotadas em razão das suas pretensas ligações a organizações terroristas e que foram revogadas no decurso da instância, o Tribunal de Justiça recordou que tais medidas tinham consequências negativas consideráveis e uma incidência importante nos direitos e liberdades das pessoas visadas. Segundo o Tribunal de Justiça, para além do congelamento de fundos enquanto tal, que, devido ao seu grande alcance, transtorna a vida profissional e familiar das pessoas visadas e dificulta a conclusão de numerosos atos jurídicos, importa ter em consideração a infâmia e a desconfiança associadas à designação pública das pessoas visadas como estando ligadas a uma organização terrorista. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o interesse em agir de um recorrente se mantém, apesar da supressão do seu nome da lista controvertida, com vista a obter do juiz da União o reconhecimento de que o seu nome nunca deveria ter sido incluído nesta lista ou de que não deveria ter sido incluído segundo o procedimento adotado pelas instituições da União. O Tribunal de Justiça prosseguiu referindo que, embora o reconhecimento da ilegalidade do ato impugnado não possa, enquanto tal, reparar um prejuízo material ou uma ofensa à vida privada, pode, no entanto, reabilitar a pessoa em causa ou constituir uma forma de reparação do dano moral que sofreu em virtude dessa ilegalidade e justificar, assim, a manutenção do seu interesse em agir. Por último, o Tribunal de Justiça considerou que a circunstância de a revogação das medidas restritivas em questão ser definitiva não impede que continue a haver interesse em agir, no que respeita aos efeitos dos atos que impuseram essas medidas, entre a data da sua entrada em vigor e a da sua revogação (acórdão Abdulrahim/Conselho e Comissão, já referido, n.
os
70 a 72 e 82).
Embora tenham sido impostas aos recorrentes no presente processo medidas restritivas não em razão das suas ligações a organizações terroristas, mas com o fundamento de estes serem quer membros de um governo que, segundo os autores dos atos impugnados, cometeu graves violações dos direitos humanos, quer associados a esses membros, quer pessoas envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, os fundamentos acolhidos pelo Tribunal de Justiça no acórdão Abdulrahim/Conselho e Comissão, referido no n.
o
66,
supra
(n.
os
70 a 72 e 82), são igualmente aplicáveis,
mutatis mutandis
, ao seu caso, pelo que há que concluir que o seu interesse em agir persiste não obstante a revogação, no que diz respeito a alguns deles, e a suspensão, para outros, das medidas restritivas controvertidas.
4.

Quanto a determinados argumentos adiantados pela Comissão para contestar a admissibilidade do recurso
Em primeiro lugar, a Comissão contesta a admissibilidade do pedido de anulação dos atos do Conselho no que lhe diz respeito, com o fundamento de que não tem legitimidade passiva relativamente aos atos do Conselho.
Ora, na medida em que o recurso tem por objeto a anulação tanto de dois atos adotados pelo Conselho como, no caso de um ato adotado pela Comissão, foi acertadamente que os recorrentes mencionaram, na petição, estas duas instituições como sendo os recorridos no caso em apreço.
Em segundo lugar, a Comissão refere que, em seu entender, se deve considerar que o pedido destinado à anulação da Decisão de Execução 2012/124 foi apresentado apenas em nome do sexagésimo recorrente, Cephas George Msipa, que é o único visado por esta decisão. Ora, a Comissão duvida da admissibilidade de tal pedido, uma vez que a decisão em causa altera a Decisão 2011/101 apenas no que respeita aos motivos de inclusão do nome do recorrente na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas em causa e, por conseguinte, não altera a sua situação jurídica. A Comissão acrescenta que, se se devesse considerar que o pedido de anulação dessa decisão foi apresentado por todos os recorrentes, há que julgá‑lo inadmissível «porque nenhum dos recorrentes tem interesse jurídico em impugnar esse ato do Conselho».
Este argumento não pode ser acolhido. Deve recordar‑se que, após a alteração da Decisão 2011/101, efetuada nos termos da Decisão 2012/97, que, nomeadamente, substituiu o anexo I da primeira decisão por um novo, a Decisão de Execução 2012/124 voltou a alterar o anexo I da Decisão 2011/101 relativamente ao sexagésimo recorrente, para acrescentar na coluna relativa à motivação, anteriormente vazia, o texto mencionado no n.
o
18,
supra
. Daqui decorre que, tal como a Decisão 2012/97, a Decisão de Execução 2012/124 diz direta e individualmente respeito ao sexagésimo recorrente e altera a situação jurídica deste, na medida em que acrescenta ao anexo I da Decisão 2011/101, conforme substituída pela Decisão 2012/97, elementos que justificam a adoção a seu respeito das medidas restritivas controvertidas.
Por conseguinte, o sexagésimo recorrente tem legitimidade para pedir a anulação da Decisão de Execução 2012/124. Tratando‑se de um único e mesmo recurso, a constatação da sua admissibilidade relativamente a apenas um dos recorrentes afasta a necessidade de examinar a legitimidade dos outros recorrentes (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão,
C-313/90, Colet., p. I-1125
,n.
o
31, e acórdão do Tribunal Geral de 15 de setembro de 1998, European Night Services e o./Comissão,
T-374/94, T-375/94, T-384/94 e T-388/94, Colet., p. II-3141
, n.
o
61). Com efeito, o recurso tem por objeto a anulação dos atos impugnados, na parte em que dizem respeito aos recorrentes. Uma vez que a Decisão de Execução 2012/124 visa nominativamente apenas o sexagésimo recorrente, é evidente que, se o recurso for acolhido, esta decisão será anulada unicamente a respeito deste.
5.

Quanto ao mérito
Em apoio do seu recurso, os recorrentes invocam cinco fundamentos, relativos, no essencial, o primeiro, à falta de base jurídica adequada para a inclusão, entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas controvertidas, das pessoas ou entidades que não são os dirigentes do Zimbabué nem a eles associadas, o segundo, a um erro manifesto de apreciação, o terceiro, à violação do dever de fundamentação, o quarto, à violação dos seus direitos de defesa e, o quinto, à violação do princípio da proporcionalidade.
Importa examinar, antes de mais, o primeiro fundamento, relativo à base jurídica dos atos impugnados e, em seguida, o terceiro e quarto fundamentos, que suscitam questões processuais e, por último, o segundo e quinto fundamentos, que dizem respeito ao mérito da causa.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à falta de base jurídica adequada para a inclusão, entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas controvertidas, das pessoas ou entidades que não são dirigentes do Zimbabué nem a eles associadas
Com o primeiro fundamento, os recorrentes alegam, em substância, que não existe nenhuma base jurídica adequada para justificar a inclusão na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas, dos nomes de pessoas às quais nem sequer é criticado o facto de serem dirigentes do Zimbabué nem indivíduos ou entidades associados a esses dirigentes. Segundo os recorrentes, o mero facto de acusar as pessoas em causa pelo envolvimento no passado em atividades criminosas ou outros delitos não basta para justificar a inclusão dos seus nomes na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas.
Há que recordar, a este respeito, que o primeiro dos atos visados pelo presente recurso, ou seja, a Decisão 2012/97, foi adotado com base no artigo 29.
o
TUE que prevê o seguinte:
«O Conselho adota decisões que definem a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União. Os Estados‑Membros zelarão pela coerência das suas políticas nacionais com as posições da União.»
É igualmente no artigo 29.
o
TUE que assenta a Decisão 2011/101, alterada pela Decisão 2012/97.
O artigo 29.
o
TUE faz parte do título V do Tratado UE, sob a epígrafe «Disposições gerais relativas à ação externa da União e disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum». O artigo 21.
o
TUE, que também faz parte do mesmo título, dispõe o seguinte:
«1.   A ação da União na cena internacional assenta nos princípios que presidiram à sua criação, desenvolvimento e alargamento, e que é seu objetivo promover em todo o mundo: democracia, Estado de Direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional.
[…]
2.   A União define e prossegue políticas comuns e ações e diligencia no sentido de assegurar um elevado grau de cooperação em todos os domínios das relações internacionais, a fim de:
a)
Salvaguardar os seus valores, interesses fundamentais, segurança, independência e integridade;
b)
Consolidar e apoiar a democracia, o Estado de Direito, os direitos do Homem e os princípios do direito internacional;
c)
Preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional, em conformidade com os objetivos e os princípios da Carta das Nações Unidas, com os princípios da Ata Final de Helsínquia e com os objetivos da Carta de Paris, incluindo os respeitantes às fronteiras externas;
d)
Apoiar o desenvolvimento sustentável nos planos económico, social e ambiental dos países em desenvolvimento, tendo como principal objetivo erradicar a pobreza;
[…]
3.   A União respeita os princípios e prossegue os objetivos enunciados nos n.
os
1 e 2 no contexto da elaboração e execução da sua ação externa nos diferentes domínios abrangidos pelo presente título e pela Parte V do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, bem como das suas outras políticas nos seus aspetos externos.
[…]»
O terceiro ato cuja anulação é pedida pelo recurso, ou seja, a Decisão de Execução 2012/124, constitui uma «decisão que dá execução a uma decisão que define uma ação ou uma posição da União», no caso em apreço, a Decisão 2012/97. A Decisão de Execução 2012/124 foi adotada com base no artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/101 (v. n.
o
9,
supra
), em conformidade com o processo previsto no artigo 31.
o
, n.
o
2, TUE.
Por último, o segundo ato a que se refere a presente ação, a saber, o Regulamento de Execução n.
o
151/2012, foi adotado com base no artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004 (v. n.
o
4,
supra
). Por sua vez, o Regulamento n.
o
314/2004, foi, ele próprio, adotado com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE. Estes foram alterados pelo Tratado de Lisboa e passaram, respetivamente, a artigo 75.
o
TFUE e artigo 215.
o
TFUE.
Segundo os recorrentes, os atos impugnados alargam o alcance das medidas restritivas adotadas contra o Zimbabué, na medida em que passam a visar não só pessoas singulares e coletivas acusadas de serem membros do governo ou de a eles estarem associadas, mas também pessoas que, não sendo acusadas de estarem associadas ao governo, são acusadas de envolvimento em atividades que põem em perigo os direitos humanos, a democracia e o Estado de Direito no Zimbabué. Assim, relativamente a esta última categoria de pessoas, nenhuma ligação aos dirigentes do Zimbabué é censurada. Um grande número de pessoas foi incluído entre as visadas pelas medidas contestadas com base em acusações não fundamentadas de envolvimento em atos criminosos graves e outros delitos. Não foi apresentada prova alguma nem elemento algum que justifiquem as afirmações sobre essas pessoas, como as que figuram nos atos impugnados, nem sequer foi adiantada informação precisa a este respeito. Em vários casos, os crimes ou delitos abrangidos pelas medidas contestadas foram cometidos antes da formação do Governo de Unidade Nacional que estava no poder no Zimbabué no momento da adoção dos atos controvertidos.
Em primeiro lugar, há que afastar por serem desprovidos de pertinência no contexto do presente fundamento, relativo à falta de uma base jurídica adequada para a adoção dos atos impugnados, os argumentos dos recorrentes segundo os quais, em substância, os elementos factuais mencionados em relação a certas pessoas visadas pelas medidas restritivas instauradas pelos referidos atos não são comprovados ou são pouco precisos. Com efeito, tais argumentos apenas são pertinentes para demonstrar um erro factual cometido pelos autores dos atos impugnados, ou seja, uma falta de fundamentação dos referidos atos. Esses erros não dizem respeito à existência de uma base jurídica adequada que justifique a adoção dos atos em questão, a única questão que constitui o objeto do presente fundamento. É manifesto que, mesmo que se revele que, contrariamente às afirmações dos recorrentes, essa base jurídica existe, há ainda que examinar, por um lado, se os autores dos referidos atos não cometeram um erro manifesto de apreciação ao considerar que os factos do caso em apreço justificavam o recurso a esta base jurídica para a adoção destes atos e, por outro, se esses mesmos autores forneceram a este respeito uma fundamentação suficiente. Estas questões apenas podem ser pertinentes, se for caso disso, no âmbito da análise do segundo e do terceiro fundamentos.
Em segundo lugar, há que recordar que, por um lado, o primeiro dos atos impugnados (a Decisão 2012/97), em substância, prorrogou a duração da validade da Decisão 2011/101 e substituiu o anexo desta decisão que incluía os nomes das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas que instituía; por outro lado, o segundo dos atos impugnados (o Regulamento de execução n.
o
151/2012) substituiu o Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004 que incluía os nomes das pessoas e entidades visadas pelo congelamento de fundos e de recursos económicos instituído por este regulamento; e, por último, o terceiro dos atos impugnados (Decisão de Execução 2012/124) alterou a inclusão relativa ao sexagésimo recorrente, Cephas George Msipa, como a mesma figurava no anexo da Decisão 2011/101 conforme substituída pela Decisão 2012/97. Por outros termos, trata‑se, nos três casos, de atos que alteram um ato anterior.
A este respeito, deve notar‑se que os termos «pessoas singulares ou coletivas envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué», tal como evocados pelos recorrentes na sua argumentação resumida no n.
o
81, não figuram no texto da Decisão 2011/101 (v. n.
os
7 e 8,
supra
). Em contrapartida, como foi salientado no n.
o
4, o congelamento de fundos e de recursos económicos instituído pelo Regulamento n.
o
314/2004 diz unicamente respeito, nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, deste, aos «fundos e recursos económicos que pertençam a cada um dos membros do Governo do Zimbabué e a quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados».
Daqui resulta que o presente fundamento suscita questões diferentes no que respeita, por um lado, ao primeiro e terceiro atos impugnados, que alteram a Decisão 2011/101, e, por outro, ao segundo ato impugnado, que modifica o Regulamento (CE) n.
o
314/2004.
No primeiro caso, a questão que se coloca é, no essencial, a de saber se o artigo 29.
o
TUE, mencionado como base jurídica da Decisão 2012/97 (tal como da Decisão 2011/101 alterada por esta), constitui uma base jurídica adequada para justificar a adoção das medidas restritivas mencionadas nesta última decisão relativamente a «pessoas singulares ou coletivas envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué». A este respeito, há que observar que, em caso de resposta negativa a esta questão, daí decorreria logicamente que a Decisão 2011/101 é igualmente desprovida de base jurídica legal, relativamente às pessoas abrangidas pela categoria acima mencionada. Importa, portanto, concluir que, com o presente fundamento, os recorrentes invocam igualmente, implícita mas claramente, uma exceção de ilegalidade contra a Decisão 2011/101. Resulta do artigo 277.
o
TFUE que os recorrentes podem invocar essa exceção, e isto mesmo quando têm legitimidade para pedir a anulação desta última decisão e não o tenham feito (v., neste sentido e por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2003, Comissão/BCE,
C-11/00, Colet., p. I-7147
, n.
os
74 a 78; de 15 de maio de 2008, Espanha/Conselho,
C-442/04, Colet., p. I-3517
, n.
o
22; e de 20 de maio de 2008, Comissão/Conselho,
C-91/05, Colet., p. I-3651
, n.
os
29 a 34).
No segundo caso, concretamente, o do Regulamento de Execução n.
o
151/2012, a questão que se coloca é a de existência de uma base jurídica que justifique a alteração do Regulamento n.
o
314/2004 a fim de incluir no seu Anexo III, que contém os nomes das pessoas e entidades cujos fundos e recursos económicos estão congelados, os nomes das pessoas ou entidades que foram incluídos no anexo da Decisão 2011/101, conforme alterada pela Decisão 2012/97, por envolvimento em atividades que punham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, ao passo que, nos termos do seu artigo 6.
o
, n.
o
1, o Regulamento n.
o
314/2004 só prevê o congelamento de fundos e recursos económicos dos membros do Governo de Zimbabué e de todas as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados.
Importa, assim, examinar sucessivamente estas duas questões.
Quanto à base jurídica das Decisões 2011/101 e 2012/97 e da Decisão de Execução 2012/124
Os recorrentes apresentam três argumentos estreitamente ligados que só podem ser entendidos no sentido de que põem em causa a competência do Conselho para adotar, com base no artigo 29.
o
TUE, as Decisões 2011/101 e 2012/97 relativamente às pessoas acusadas de envolvimento em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué.
Em primeiro lugar, alegam que, embora o apoio à democracia, ao Estado de Direito e aos direitos humanos (bem como à luta contra o terrorismo) sejam objetivos legítimos de política externa e de segurança comum (PESC), o Conselho e a Comissão não têm competência para legislar de modo geral em matéria penal ou civil. A sua competência neste domínio é estritamente limitada e definida pelos artigos 82.° TFUE a 86.° TFUE, resultando do artigo 40.
o
TUE que não devem excedê‑la. Assim, no entender dos recorrentes, embora a União possa adotar regras mínimas relativas à definição das infrações penais nos domínios da criminalidade transfronteiriça grave e harmonizar as legislações nacionais para garantir uma aplicação eficaz de uma política da União, nem o Conselho nem a Comissão têm competência para invocar a PESC a fim de impor uma medida de congelamento de fundos ou uma proibição de viajar a indivíduos, apenas pelo facto de estes terem pretensamente estado envolvidos, no passado, em atos criminosos ou delituais.
Em segundo lugar, os recorrentes defendem que é necessária uma ligação clara e evidente entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas e os objetivos legítimos da PESC prosseguidos pela União em relação a um Estado terceiro. Ora, não existe nenhuma ligação entre pessoas acusadas de ter cometido crimes ou delitos graves no passado e um qualquer objetivo legítimo da PESC. Não é explicado de que modo a aplicação de uma medida de congelamento de fundos ou de proibição de viajar a essas pessoas, que não são acusadas de ligações ao atual Governo do Zimbabué, pode permitir a realização de um qualquer objetivo legítimo. Os recorrentes abrangidos por esta última categoria não são terroristas que possam pôr os seus fundos e recursos económicos ao serviço de atividades terroristas internacionais, nem pessoas responsáveis ou detentoras de um qualquer poder de fiscalização de uma qualquer política implementada pelo Governo do Zimbabué.
Em terceiro lugar, o Conselho tem a obrigação, quando adota medidas restritivas, de explicar por que razão essas medidas são adequadas e proporcionadas para atingir um objetivo legítimo. Ora, no caso em apreço, nenhuma justificação legítima de política externa foi fornecida para a imposição de medidas restritivas a agentes não estatais do Zimbabué, que teriam cometido crimes ou delitos graves no passado. Também não é explicado de que modo a aplicação de uma medida de congelamento de fundos ou de proibição de viajar a indivíduos que não têm qualquer responsabilidade ou influência na política do Governo de Unidade Nacional do Zimbabué no poder no momento da adoção dos atos impugnados constitui um modo adequado e proporcionado para alcançar um qualquer objetivo legítimo da PESC.
Importa salientar que resulta da leitura conjugada dos artigos 21.° TUE e 29.° TUE, cuja redação vem recordada, respetivamente, nos n.
os
78 e 76, que a adoção de medidas destinadas a promover, no resto do mundo e, por conseguinte, no Zimbabué, a democracia, Estado de Direito, a universalidade e indivisibilidade dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, pode ser objeto de uma decisão baseada no artigo 29.
o
TUE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 28 de maio de 2013, Al Matri/Conselho, T‑200/11, n.
o
46). Com efeito, pela sua argumentação, tal como resumida no n.
o
108, os recorrentes não contestam de modo geral esta conclusão, mas alegam apenas que medidas restritivas como as que estão em causa no caso em apreço, adotadas contra pessoas ou entidades unicamente com base no comportamento destas, de natureza pretensamente criminal ou delitual, não fazem parte do número das medidas que podem ser adotadas com base no artigo 29.
o
TUE. Ainda segundo os recorrentes, esses comportamentos podem, quando muito, ser alvo das medidas adotadas com base nas disposições relativas à cooperação judiciária em matéria penal, em causa nos artigos 82.° TFUE a 86.° TFUE.
Estes argumentos dos recorrentes ignoram, contudo, o contexto em que se inserem atividades põem em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, como as imputadas às pessoas cujo nome foi incluído na lista que figura no anexo I da Decisão 2011/101. Por conseguinte, há que recordar esse contexto, como resulta dos considerandos da Decisão 2011/101 e dos atos que a precedem.
Assim, o considerando 1 da Posição Comum 2002/145, no caso em apreço, a primeira posição comum adotada em relação no Zimbabué (v. n.
o
1,
supra
), dispõe o seguinte:
«Em 28 de janeiro de 2002, o Conselho manifestou a sua séria preocupação perante a situação no Zimbabué, em particular a recente escalada de violência e intimidação de opositores políticos, bem como o assédio da imprensa independente. Verificou igualmente que o Governo do Zimbabué não tomou medidas eficazes para melhorar a situação, como lhe havia sido solicitado pelo Conselho Europeu de Laeken, no passado mês de dezembro.»
A Posição Comum 2002/145 foi alterada e prorrogada pela Posição Comum 2003/115. O considerando 2 desta tem a seguinte redação:
«A situação no Zimbabué tem continuado a deteriorar‑se, persistindo as graves violações dos direitos humanos e da liberdade de expressão, de associação e de reunião pacífica.»
A Posição Comum 2004/161, que revogou e substituiu a Posição Comum 2002/145, também se refere, no seu considerando 6, à «situação dos direitos humanos no Zimbabué, que continua a deteriorar‑se», a qual justifica a renovação das medidas restritivas adotadas pela União para esse país por um novo período de doze meses. Segundo o sétimo considerando desta mesma posição comum, «[e]stas medidas restritivas têm por objetivo incentivar as pessoas visadas a rejeitarem políticas que conduzam à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação».
O Conselho considerou visivelmente que a situação no Zimbabué não tinha melhorado desde que, como foi indicado no n.
o
3, foi sucessivamente prorrogada a duração de validade da Posição Comum 2004/161 até 20 de fevereiro de 2009, «[t]endo em conta a situação no Zimbabué», como sublinham de maneira estereotipada as diferentes posições comuns que efetuaram as referidas prorrogações.
Em 2008, houve eleições no Zimbabué. Como recorda o Conselho numa declaração de 22 de junho de 2008, o Alto Representante da União para a PESC fez referência à «inaceitável campanha sistemática de violência, de obstrução e de intimidação conduzida pelas autoridades do Zimbabué desde algumas semanas» e considerou que, «[n]estas condições, as eleições tornaram‑se, com efeito, numa paródia da democracia».
Como lembra igualmente o Conselho, sem que os recorrentes o tenham desmentido, com vista à conciliação do partido no poder no Zimbabué, concretamente, o ZANU‑PF, com a oposição, foi assinado entre eles um acordo político global (Global Political, a seguir «GPA») em 15 de setembro de 2008, o qual previa, designadamente, a nomeação de um novo Governo de Unidade Nacional que incluía, além dos membros propostos pelo ZANU‑PF, já no poder antes da nomeação daquele governo, membros propostos pela oposição. Robert Mugabe continuou como presidente do Zimbabué. Este governo acabou por ser constituído em 9 de fevereiro de 2009, mas, segundo o Conselho, os anos que se seguiram foram marcados por uma luta pelo poder entre o ZANU‑PF e a oposição. Nesta luta, Robert Mugabe continuou a beneficiar do apoio do aparelho de segurança do Zimbabué, incluindo as forças armadas, o serviço de informações, a polícia e o sistema penitenciário do país. O órgão que coordena este aparelho, neste caso, o Joint Operations Command (Comando Conjunto das Operações) foi, em grande parte, responsável pelos atos de violência durante as eleições de 2008 e as pessoas que dele faziam parte em 2008 mantiveram os seus lugares.
A Posição Comum 2009/68/PESC do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que renova as medidas restritivas contra o Zimbabué (
JO L 23, p. 43
), prorrogou o prazo de validade da Posição Comum 2004/161 por mais um ano, até 20 de fevereiro de 2010. O considerando 3 da Posição Comum 2009/68 indica que esta prorrogação ocorreu, «[t]endo em conta a situação no Zimbabué, em especial devido à violência organizada e perpetrada pelas autoridades do Zimbabué e ao persistente bloqueio à aplicação do acordo político assinado em 15 de setembro de 2008». Da mesma forma, a Decisão 2010/92, que prorrogou a duração de validade da Posição Comum 2004/161 até 20 de fevereiro de 2011, refere‑se, no seu considerando 3, à «ausência de progressos na implementação» do GPA.
É neste contexto que importa enquadrar a referência que é feita, nos artigos 4.° e 5.° da Decisão 2011/101 (v. n.
os
7 e 8,
supra
), a pessoas «envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué». Daqui resulta que esta referência não visa qualquer comportamento criminoso ou delitual que possa ser abrangido pelo direito penal, senão mesmo civil, ordinário. Essa referência diz evidentemente respeito aos comportamentos das pessoas que tenham perpetrado atos que conduziram o Conselho a imputar aos dirigentes do Zimbabué uma «escalada de violência», «intimidação de opositores políticos, bem como o assédio da imprensa independente» (v. n.
o
95,
supra
), «graves violações dos direitos humanos e da liberdade de expressão, de associação e de reunião pacífica» no país (n.
o
96,
supra
) ou ainda uma «campanha sistemática de violência, de obstrução e de intimidação conduzida pelas autoridades do Zimbabué» (n.
o
99,
supra
).
Estas considerações são confirmadas pela redação dos artigos 4.° e 5.° da Decisão 2011/101. Com efeito, embora seja evidente que comportamentos criminosos ou delituais podem violar gravemente os direitos das pessoas que deles são as vítimas, é dificilmente concebível que possam constituir um perigo para a democracia em si mesma ou para o Estado de Direito, na falta de um nexo de conluio entre as pessoas diretamente implicadas nesses atos e, pelo menos, uma parte dos dirigentes do país em causa.
Importa igualmente salientar que o GPA e a formação do governo dito de unidade nacional não tiveram por efeito excluir totalmente do poder os dirigentes do Zimbabué afetados pelas acusações acima resumidas (v., também, a este respeito, n.
o
109,
infra
). Quando muito, conduziram a uma partilha do poder entre esses mesmos dirigentes e os partidos da antiga oposição.
Nestas condições, o Tribunal Geral considera que o artigo 29.
o
TUE constitui uma base jurídica adequada à adoção de uma decisão como as Decisões 2011/101 e 2012/97, relativamente às pessoas a que se refere o n.
o
102. Contrariamente ao que alegam os recorrentes, as medidas restritivas em causa por estas duas decisões não foram impostas às referidas pessoas devido à sua alegada participação nos tipos de comportamentos criminosos ou delituais, mas em razão dos seus comportamentos alegados que, embora abrangidos igualmente e muito provavelmente pelo direito penal ou, pelo menos, pelo direito civil, se inscreviam na estratégia de intimidação e de violação sistemática dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué, imputada pelo Conselho aos dirigentes desse país. Foi precisamente por este motivo que as pessoas a quem tais atos eram censurados podiam legitimamente ser objeto de uma medida como as duas decisões supramencionadas, tomada com base no artigo 29.
o
TUE.
É também por este motivo que existe uma ligação, como a que é evocada pelos recorrentes na sua argumentação resumida no n.
o
91, entre os comportamentos dessas pessoas e os objetivos legítimos da PESC, conforme enumerados no artigo 21.
o
TUE. Tendo em conta o objetivo das medidas restritivas em questão, reconduzidas pela Decisão 2011/101 (v. n.
o
97,
supra
), era absolutamente razoável incluir, entre as pessoas por elas abrangidas, os pretensos autores das atos de violência e da intimidação pelas quais os dirigentes do Zimbabué deviam, segundo o Conselho, assumir a responsabilidade no plano político, e não somente estes últimos dirigentes. Com efeito, independentemente de qualquer ação penal, ou mesmo civil, que possa ser instaurada contra as pessoas pretensamente envolvidas nas atos de violência alegados, era legítimo e conforme com os objetivos da PESC decretar medidas destinadas a encorajar também essas pessoas a «rejeitarem políticas que conduzam à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação» que, no seu caso, implica que se abstenham de qualquer comportamento análogo no futuro.
Quanto ao argumento dos recorrentes, resumido no n.
o
92, importa referir que o mesmo não diz respeito, na realidade, à base jurídica dos atos impugnados, mas que o mesmo suscita uma falta de fundamentação dos referidos atos. Independentemente desta consideração, basta observar que, como resulta das considerações que deram origem aos diferentes atos e prorrogaram as medidas restritivas em causa, recordadas nos n.
os
95 a 101, e como será exposto no âmbito da análise do terceiro fundamento, que a seguir se apresenta, o Conselho forneceu uma exposição suficiente dos fundamentos que o levaram a incluir, entre as pessoas abrangidas por essas medidas, aquelas de que se trata no âmbito do presente fundamento.
Os recorrentes alegam ainda que, de qualquer modo, as medidas restritivas contestadas não são adequadas a atingir de forma proporcionada um qualquer objetivo legítimo. A este respeito, adiantam cinco argumentos. Em primeiro lugar, embora tais medidas se destinem a atingir membros do governo atual, concentram‑se inteiramente em questões relacionadas com o precedente Governo do Zimbabué, e não com o que está no poder na sequência da aplicação do GPA. De resto, este último governo (dito «de unidade nacional») é apoiado pela União, que com ele estabeleceu diálogo. Em segundo lugar, as atividades e os delitos censurados aos recorrentes referem‑se, num certo número de casos, ao período anterior à formação do Governo de Unidade Nacional. Em terceiro lugar, a aplicação de uma medida de congelamento de fundos ou de proibição de viajar a indivíduos que não estão ligados ao governo ou que não participam nas políticas por este aplicadas, nem as controlam, em caso algum pode contribuir para um qualquer objetivo legítimo da PESC. Em quarto lugar, o Reino Unido, que propôs que fossem acrescentados indivíduos à lista das pessoas sujeitas às medidas restritivas em causa, aplica uma estratégia destinada a manter a pressão sobre os extremistas. Ora, este não é um objetivo oficial da PESC e não podia justificar a extensão de medidas restritivas a agentes não estatais no Zimbabué que pretensamente se envolveram em atividades criminosas no passado. Em quinto lugar, mesmo que as medidas contestadas fossem adequadas, eram ainda assim desproporcionadas pelas razões expostas no âmbito do quinto fundamento.
O último destes cinco argumentos consiste numa simples remissão para a argumentação avançada pelos recorrentes em apoio do seu quinto fundamento, examinado nos n.
os
285 a 302,
infra
. Em relação aos quatro restantes, os mesmos procedem, evidentemente, da premissa segundo a qual a formação do governo dito de unidade nacional, como previa o GPA, teve por efeito uma substituição total dos dirigentes do Zimbabué. Ora, como foi referido no n.
o
100, não foi esse o caso. Embora seja certo que o Governo de Unidade Nacional incluía representantes da oposição, incluía igualmente representantes do ZANU‑PF, a saber, o partido que estava no poder quando se verificaram os atos de violência, a intimidação e as violações dos direitos fundamentais, alegados pelo Conselho nas diversas posições comuns e decisões relativas no Zimbabué, acima referidas. Com efeito, como resulta da resposta do Conselho a uma das perguntas que lhe foram feitas pelo Tribunal Geral no âmbito de uma medida de organização do processo, no essencial, os membros do Governo de Unidade Nacional propostos pelo ZANU‑PF já eram membros do governo anterior. Além disso, o presidente do Zimbabué, Robert Mugabe, continuou a exercer as suas funções.
Nestas condições, contrariamente ao que parecem considerar os recorrentes, não se trata de uma mudança radical e completa dos dirigentes do Zimbabué, na sequência da formação do Governo de Unidade Nacional, em conformidade com o GPA. Assim, o Conselho podia, mesmo após a formação deste governo, adotar, com base no artigo 29.
o
TUE, uma decisão prevendo medidas restritivas dirigidas tanto àqueles de entre os dirigentes atuais do Zimbabué que já faziam parte dos dirigentes desse país anteriormente ou que a eles estavam associados como às pessoas que, no passado, se envolveram em atividades que puseram em perigo grave a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué. Isto é tanto mais assim quanto, como resulta dos considerandos da Posição Comum 2009/68 e da Decisão 2010/92, recordados no n.
o
101, o Conselho considerava que a implementação do GPA era objeto de um «bloqueio persistente» que se caracterizava por uma «ausência de progressos».
Além disso, no que se refere, mais especificamente, ao quarto argumento, que faz referência à estratégia pretensamente diferente do Reino Unido, baseia‑se num relatório de uma comissão parlamentar desse Estado‑Membro, apresentado pelos recorrentes em anexo à sua petição. Basta observar a este respeito que, como sublinha em substância o Conselho, importa apreciar a legalidade dos atos impugnados com base nos fundamentos que eles próprios expõem e não com base nas pretensas considerações do Governo do Reino Unido que o levaram a assinalar o seu consentimento com os referidos atos. Isto é tanto mais o caso quanto, como sublinha igualmente o Conselho, estes atos não foram, manifestamente, adotados unicamente pelo Reino Unido, mas pelo conjunto dos representantes dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho.
Atendendo a todas as considerações precedentes, há que concluir que o artigo 29.
o
TUE constituía uma base jurídica adequada para a adoção da Decisão 2012/97, tal como, de resto, da Decisão 2011/101 que esta decisão alterou. Por outro lado, a Decisão de Execução 2012/124 foi também adotada com fundamento numa base jurídica adequada, concretamente o artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/101.
Quanto à base jurídica do Regulamento de Execução n.
o
151/2012
Tal como já foi salientado (v. n.
o
80,
supra
), a Comissão adotou o Regulamento de Execução n.
o
151/2012 com base no artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004.
Em primeiro lugar, há que constatar que, com os seus termos (v. n.
o
4,
supra
), a disposição em questão visa as «decisões tomadas a respeito do anexo da Posição Comum 2004/161». Ora, como foi referido no n.
o
6, a Posição Comum 2004/161 foi revogada pela Decisão 2011/101.
É certo que teria sido desejável atualizar o teor do artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004, substituindo a referência à Posição Comum 2004/161, revogada, por uma referência à Decisão 2011/101, que tomou o seu lugar. Todavia, mesmo na falta de tal atualização, é evidente que a disposição em questão deve ser interpretada no sentido de que abrange também qualquer decisão relativa a uma medida, como no caso vertente a Decisão 2011/101, que, tendo revogado a Posição Comum 2004/161, a substituiu e contém, no essencial, disposições idênticas.
Com efeito, um exame comparativo das disposições das duas medidas em causa revela que os artigos 1.° a 5.° da Decisão 2011/101 são, com exceção de algumas modificações pontuais de natureza secundária, idênticos aos artigos correspondentes da Posição Comum 2004/161, na sua versão em vigor no momento da sua revogação. O artigo 6.
o
da Decisão 2011/101 retoma, no seu n.
o
1, o texto do artigo 6.
o
da Posição Comum 2004/161, contendo também dois novos números destinados a garantir os direitos de defesa das pessoas visadas pelas medidas restritivas adotadas. Um novo artigo 7.
o
, que contém precisões relativas ao anexo da Decisão 2011/101, visivelmente com vista a garantir o respeito do dever de fundamentação, intercala‑se entre o artigo 6.
o
desta decisão e o seu artigo 8.
o
, cujo texto é idêntico ao do artigo 7.
o
da Posição Comum 2004/161. O artigo 9.
o
da Decisão 2011/101 consiste numa única cláusula que revoga a Posição Comum 2004/161, ao passo que, no essencial, o último artigo (artigo 10.
o
) da Decisão 2011/101 corresponde ao artigo 9.
o
da Posição Comum 2004/161. A Decisão 2011/101 não contém artigo análogo ao artigo 10.
o
da Posição Comum 2004/161, mas este último artigo prevê unicamente a publicação da posição comum em questão no Jornal Oficial. A falta de uma disposição análoga no texto da Decisão 2011/101 prende‑se certamente com o facto de a sua publicação no Jornal Oficial ser diretamente prevista no artigo 297.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE.
A interpretação do artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004, no sentido de que abrange igualmente as decisões tomadas no que respeita ao anexo da Decisão 2011/101 é confirmada pelo considerando 5 desta última decisão, adotada, há que recordar, pelo Conselho, que é igualmente o autor do Regulamento n.
o
314/2004. Esse considerando enuncia que as «medidas de execução [da Decisão 2011/101] da União constam do Regulamento […] n.
o
314/2004».
Há, por isso, que concluir que o artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento (CE) n.
o
314/2004 constitui uma base jurídica adequada à adoção de um regulamento de execução, como o Regulamento n.
o
151/2012, com base numa decisão que altera o anexo I da Decisão 2011/101. Importa, em seguida, examinar a questão mencionada no n.
o
87, isto é, a questão de saber se essa alteração pode ter por efeito sujeitar às medidas restritivas previstas pelo Regulamento n.
o
314/2004 pessoas acusadas de envolvimento em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, ao passo que, nos termos do seu artigo 6.
o
, n.
o
1, o Regulamento n.
o
314/2004 prevê o congelamento de fundos e recursos económicos unicamente dos membros do Governo de Zimbabué e de quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados.
Deve recordar‑se que o Regulamento n.
o
314/2004 foi decretado com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE. Os recorrentes lembram a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual, para que possam ser adotadas com fundamento nos artigos 60.° CE e 301.° CE, enquanto medidas restritivas que atingem países terceiros, as medidas contra pessoas singulares devem visar unicamente os dirigentes desses países e as pessoas associadas a esses dirigentes (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351
, n.
o
166, e de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho, C‑376/10 P, n.
o
63).
Os recorrentes acrescentam que, na sua proposta de regulamento COM (2009) 395 final do Conselho, de 29 de julho de 2009, que altera o Regulamento n.
o
314/2004, a Comissão reconheceu expressamente que os artigos 60.° CE e 301.° CE não eram suficientes para impor medidas restritivas a pessoas não ligadas ao governo e que havia que alterar o Regulamento n.
o
314/2004, para impor medidas restritivas a pessoas e entidades que não eram acusadas de ser membros do Governo do Zimbabué ou associadas a este último. No entanto, esta proposta nunca chegou a ser adotada e as medidas restritivas instituídas pelo Regulamento n.
o
314/2004 continuam a ser baseadas nos artigos 60.° CE e 301.° CE.
O Conselho responde que a Decisão 2011/101 foi adotada após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e que, doravante, seria permitido adotar, com base no artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE, medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais que não tenham ligação ao regime no poder de um país terceiro. O desenvolvimento que constitui a entrada em vigor do Tratado de Lisboa significaria que a proposta da Comissão, evocada pelos recorrentes, foi ultrapassada pelos acontecimentos. A Comissão invoca, também ela, o artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE na sua argumentação e alega que essa disposição constitui uma base jurídica adequada à imposição de medidas restritivas contra pessoas ou entidades que não sejam dirigentes dos países terceiros e as que estão associadas a esses dirigentes.
É verdade que, como foi declarado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, n.
o
51), na sequência das alterações verificadas no direito primário após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o conteúdo dos artigos 60.° CE, relativo às medidas restritivas relativamente aos movimentos de capitais e aos pagamentos, e 301.° CE, relativo à interrupção ou à redução, total ou parcial, das relações económicas com um ou mais Estados terceiros, está refletido no artigo 215.
o
TFUE. Como confirmou igualmente o Tribunal de Justiça, o artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE permite ao Conselho adotar medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais, a saber, medidas para cuja adoção, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, era necessário incluir também o artigo 308.
o
CE como base jurídica quando os seus destinatários não tivessem nenhuma ligação ao regime dirigente de um Estado terceiro (acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.
o
53).
No entanto, essas considerações demonstram apenas que, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o Conselho dispunha de uma base jurídica adequada, constituída pelo artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE, que lhe permitia adotar um regulamento que institui medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas no Zimbabué que não tinham qualquer ligação aos dirigentes desse Estado terceiro. Ora, impõe‑se concluir que nenhum regulamento dessa natureza foi adotado. O Regulamento n.
o
314/2004 continua a fazer referência, no seu artigo 6.
o
, n.
o
1, «[aos] membros do Governo do Zimbabué e a todas as pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, que são enumerados no anexo III».
Por outro lado, há que proceder a uma interpretação do artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004 em conformidade com a disposição acima referida do artigo 6.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento e, assim, concluir que a Comissão apenas pode, através de um regulamento de execução, alterar o Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004 se as pessoas cujos nomes deviam ser incluídos no referido anexo pudessem ser qualificadas quer de membros do Governo do Zimbabué quer de pessoas a estes associadas.
Por conseguinte, há que examinar, em especial, a questão de saber se se pode considerar que as pessoas incluídas no anexo I da Decisão 2011/101, pelo facto de se terem envolvido em atividades que põem em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, são abrangidas pela categoria de associadas aos membros do Governo do Zimbabué. Como é óbvio, se uma ou mais pessoas forem simultaneamente membros do Governo do Zimbabué, nada impede a inclusão dos seus nomes, por força de um regulamento de execução adotado com base no artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004, na lista constante do Anexo III desse regulamento, sendo a sua qualidade de membro do governo desde logo suficiente para justificar essa inclusão.
A fim de melhor delimitar o conceito de «associado» dos dirigentes de um país terceiro, tal como utilizado na jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.
o
119, algumas precisões sobre os processos que deram lugar a essa jurisprudência são necessárias. Nos processos que deram origem ao acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, referido no n.
o
119,
supra
, tratava‑se, como o Tribunal de Justiça declarou no n.
o
167 desse acórdão, de medidas restritivas caracterizadas pela inexistência de qualquer ligação ao regime dirigente de um país terceiro. Em concreto, tratava‑se de medidas dirigidas diretamente contra Osama Bin Laden, a rede Al‑Qaida e as pessoas e entidades que lhes estão associadas, no seguimento do colapso do regime dos talibãs no Afeganistão.
No processo que deu origem ao acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, a pessoa sujeita a medidas restritivas era um membro da família do dirigente de uma empresa em Mianmar. Segundo o Tribunal de Justiça, não se pode excluir que os dirigentes de determinadas empresas possam ser objeto de medidas restritivas adotadas com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, desde que se demonstre que estavam associados aos dirigentes da República da União de Mianmar ou que as atividades dessas empresas estavam sob dependência desses dirigentes (acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, n.
o
55). Todavia, o Tribunal de Justiça excluiu a aplicação dessas medidas a pessoas singulares em razão unicamente do seu vínculo familiar a pessoas associadas aos dirigentes do país terceiro em causa e independentemente do seu comportamento pessoal (acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, n.
o
66).
Nenhum destes dois casos é, contudo, comparável às circunstâncias do presente processo. Contrariamente ao que era o caso nos processos que deram origem ao acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, referido no n.
o
119,
supra
, no caso em apreço, pelas razões expostas no n.
o
109, não se trata de um «colapso» do regime que estava no poder no Zimbabué no momento em que se verificaram os atos de violência, as intimidações e as violações dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué invocados pelo Conselho para justificar a adoção das medidas restritivas controvertidas. Quanto ao acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, basta observar que, no caso em apreço, não se trata, de modo nenhum, de pessoas sujeitas a medidas restritivas pelo simples motivo de serem membros da família dos associados aos dirigentes de um Estado terceiro.
Daqui resulta que nada, na jurisprudência do Tribunal de Justiça acima examinada, obsta a que as pessoas cujo nome foi incluído no anexo I da Decisão 2012/97 pelo facto de as suas atividades porem em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, sejam consideradas abrangidas pela categoria dos «associados aos membros do Governo de Zimbabué», na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004. E é, com efeito, como se deve qualificá‑las, tendo em conta as constatações e as considerações que figuram nos n.
os
105, 106, 109 e 110.
Por outras palavras, deve concluir‑se que, nas circunstâncias particulares do Zimbabué, tal como resultam das conclusões constantes dos n.
os
95 a 104, as «pessoas singulares envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué» e as pessoas coletivas, entidades ou organismos que sejam propriedade dessas pessoas singulares, evocados todos aos artigos 4.° e 5.° da Decisão 2011/101, não devem ser distinguidos dos associados aos membros do Governo de Zimbabué e das pessoas coletivas, entidades ou organismos que sejam propriedade desses associados, mas constituem, na realidade, uma categoria especial destes associados.
É verdade que, à primeira vista, a redação das duas disposições acima referidas, pela utilização dos termos «e» e «outras pessoas», parece advogar para uma conclusão de sentido contrário. Todavia, tendo em conta o contexto que conduziu à adoção e à prorrogação, por um período de tempo muito longo, de medidas restritivas a respeito do Zimbabué, tal como foi descrito nos n.
os
95 a 104, uma interpretação do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004 que leva à conclusão de que as medidas restritivas previstas neste regulamento não podem ser impostas às pessoas de que se fala no n.
o
129, não pode ser admitida.
Com efeito, seria paradoxal admitir que as medidas restritivas previstas pelo Regulamento n.
o
314/2004 possam ser adotadas contra os membros das famílias dos dirigentes do Zimbabué (v., neste sentido, acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, n.
o
63 e jurisprudência aí referida) pelo mero facto de estarem associados a esses dirigentes e sem que lhes possa ser censurado um comportamento específico, que ponha em perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito, e excluir, ao mesmo tempo, a adoção de tais medidas contra pessoas que foram os verdadeiros instrumentos de execução da política de violência, de intimidação e de violação dos direitos fundamentais que a União censura a esses dirigentes. Com efeito, a qualificação de «associados» dos dirigentes do Zimbabué justifica‑se ainda mais no caso destas pessoas do que no caso dos membros da família dos referidos dirigentes.
Daqui resulta que o artigo 11.
o
, alínea b), do Regulamento n.
o
314/2004 constituía uma base jurídica adequada à adoção do Regulamento de Execução n.
o
151/2012, no que diz respeito a todas as pessoas abrangidas por este último.
As considerações que precedem são todas confirmadas pelo exame dos fundamentos fornecidos no âmbito da inclusão no anexo I da Decisão 2011/101, conforme alterada pela Decisão 2012/97, dos nomes dos recorrentes que são enumerados na nota de pé de página n.
o
33 da petição. Há que salientar, a este respeito, que, como o Conselho acertadamente sublinha, a maior parte dos recorrentes afetados ocupavam posições que permitiam qualificá‑los de dirigentes do Zimbabué ou a eles associados e justificar, assim, só por esse único motivo, a sua inclusão no referido anexo. Todavia, independentemente desta observação, importa observar que, em todos os casos, resulta da descrição resumida do comportamento que lhes é imputado, que se trata de atividades que apresentam uma ligação manifesta com a política de violência, de intimidação e de violação dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué, que a União censura aos dirigentes desse Estado.
Assim, por exemplo, nos casos de Joseph Chinotimba (décimo quinto recorrente) e Gilbert Moyo (quinquagésimo quarto recorrente), é‑lhes imputada uma participação em atos de violência durante as eleições de 2008. No que respeita ao trigésimo recorrente, Nolbert Kunonga, é mencionado, a seu respeito, no anexo I da Decisão 2011/101, conforme alterado pela Decisão 2012/97, o seguinte:«Autoproclamado bispo anglicano. Apoiante fervoroso do regime. Os seus adeptos foram apoiados pela polícia quando cometeram atos de violência contra apoiantes da igreja em 2011». Os motivos fornecidos para a inclusão de todos os outros recorrentes referidos na nota de pé de página n.
o
33 da petição têm um teor em larga medida análogo.
Tendo em conta todas estas considerações, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
Os recorrentes alegam que, ao passo que, até 2007, nenhuma fundamentação era fornecida para as medidas restritivas impostas relacionadas com a situação no Zimbabué, o Conselho e a Comissão começaram, posteriormente, a fornecer alguma fundamentação. Todavia, na parte em que lhes diz respeito, os fundamentos apresentados nos atos impugnados não são conformes com os princípios enunciados pela jurisprudência e consistem em afirmações de caráter geral, que não revelam de forma clara e inequívoca as razões concretas e específicas pelas quais se considerou que cada uma das pessoas e entidades referidas devia ser sujeita às medidas restritivas em causa. É impossível, segundo os recorrentes, a pessoa ou entidade em causa conhecer a razão pela qual o seu nome foi mantido na lista das pessoas e entidades sujeitas às referidas medidas restritivas, ao passo que os nomes de outras pessoas ou entidades dela foram retirados, assim como não é possível saber como é que essa pessoa ou entidade pode conseguir a exclusão do seu nome dessa lista no futuro. Na réplica, os recorrentes remetem, «a título de exemplo», para as menções «demasiado vagas e gerais» relativas a 39 de entre eles, que figuram no anexo I da Decisão 2011/101, conforme substituída pela Decisão 2012/97.
Os recorrentes acrescentam que, segundo a jurisprudência, uma decisão que reconduz as medidas restritivas anteriormente impostas deve indicar as razões específicas e concretas pelas quais a autoridade em causa considera, após revisão, que o congelamento de fundos do interessado se continua a justificar. No caso em apreço, as instituições recorridas não cumpriram essa obrigação. Segundo os recorrentes, nunca indicaram se, e a que título, consideravam que as atividades de um ou outro dos recorrentes punham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos ou o Estado de Direito no Zimbabué, apesar de as mesmas terem juntado, em relação aos recorrentes, alegações inteiramente novas de comportamentos criminosos graves, nunca anteriormente invocadas.
As obrigações acima indicadas são ainda mais pertinentes no caso dos autos uma vez que as instituições recorridas tentaram justificar a renovação das medidas restritivas em questão dirigidas contra os recorrentes por referência ao comportamento destes no passado, aplicando assim uma «presunção não confessada» quanto ao comportamento das mesmas pessoas no futuro. Os recorrentes recordam, neste contexto, o acórdão do Tribunal Geral de 31 de janeiro de 2007, Minin/Comissão (
T-362/04, Colet., p. II-2003
, n.
o
72), e alegam que, tal como no processo que deu origem a esse acórdão, as instituições recorridas deveriam ter explicado a razão pela qual continuava a ser necessário aplicar‑lhes as medidas restritivas em causa.
Por último, os recorrentes alegam que as instituições recorridas tomaram a decisão de renovar as medidas restritivas em causa contra os recorrentes com base em motivos não divulgados. Esses motivos, divulgados pela primeira vez na contestação, consistem, em primeiro lugar, numa definição nunca antes enunciada do que as instituições recorridas entendiam por «associação» ao Governo de Zimbabué, em segundo lugar, na exposição das considerações pelas quais poderia considerar‑se que cada um dos recorrentes poderia obstar ou apoiar a aplicação do GPA ou poderia influenciar a política do governo no Zimbabué e, em terceiro lugar, na presunção de que todos os recorrentes estavam prestes a recorrer à violência durante as eleições que deviam ter lugar Zimbabué em 2013. Segundo os recorrentes, as instituições recorridas emitiram hipóteses gerais com base em alegações infundadas no que diz respeito às faltas que pretensamente cometeram no passado e à sua pertença a um partido político, o ZANU‑PF, do qual, evidentemente, estes tinham o direito de ser membros.
Resenha da jurisprudência pertinente
Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, n.
o
49 e jurisprudência referida).
A fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir que os interessados conheçam os fundamentos das medidas adotadas e que o órgão jurisdicional competente exerça a sua fiscalização (v. acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
, n.
o
50 e jurisprudência referida). Em particular, a fundamentação de um ato que impõe uma medida de congelamento de fundos deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o autor desse ato considera, no exercício do seu poder de apreciação discricionário, que o interessado deve ser objeto dessa medida (acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
, n.
o
52).
No entanto, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato desfavorável está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v., acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
, n.
os
53, 54 e jurisprudência referida).
Para se pronunciar sobre o caráter suficiente ou insuficiente da fundamentação dos atos impugnados relativamente a cada um dos recorrentes afetados por tais atos, há que examinar, num primeiro momento, se contêm fundamentos suficientes de caráter geral que justifiquem a adoção e a renovação de medidas restritivas tendo em conta a situação no Zimbabué. Se esta exigência tiver sido respeitada, deverá, em seguida, examinar‑se se os atos impugnados contêm motivos suficientes específicos relativos a cada recorrente, que justifiquem a aplicação ou a renovação das medidas em causa à pessoa ou entidade em questão.
Quanto aos fundamentos da adoção e da renovação de medidas restritivas a respeito do Zimbabué
Há que recordar que os atos impugnados não fizeram mais que renovar, relativamente a todos os recorrentes, medidas restritivas anteriormente impostas por outros atos (v. n.
o
15,
supra
). Daí resulta necessariamente que esses atos ocorreram num contexto conhecido dos recorrentes. Fazem parte, em particular, deste contexto as considerações e os factos evocados nos n.
os
95 a 104, bem como os mencionados nos n.
os
109 e 110, que os recorrentes não podiam ignorar. Resulta da leitura dos atos impugnados e dos atos precedentes acima evocados que os recorrentes estavam em condições de compreender os motivos que levaram o Conselho a adotar as medidas restritivas em relação a categorias de pessoas referidas no artigo 4.
o
, n.
o
1, e no artigo 5.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/101, bem como no artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004. Estes fundamentos permitem aos recorrentes questionar, se for caso disso, o mérito da decisão de instituir essas medidas tendo em conta a situação no Zimbabué, e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização da legalidade a este respeito.
O mesmo se diga quanto aos motivos que justificavam as decisões subsequentes que prorrogaram a duração da validade das medidas em questão. Em particular, os fatos e as considerações evocados nos n.
os
109 e 110, conforme constam dos atos impugnados e dos que os precederam, permitem compreender as razões pelas quais foi decidido, apesar da conclusão do GPA e da constituição subsequente de um governo dito de unidade nacional, manter em vigor medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas ao ZANU‑PF, que anteriormente se encontrava sozinho no poder, ao passo que não foram instituídas medidas análogas em relação aos membros do Governo de Unidade Nacional que não eram membros do governo anterior.
Quanto às razões específicas, que justificam a adoção e a renovação das medidas restritivas controvertidas relativamente a cada um dos recorrentes
Em seguida, há que examinar se os atos impugnados contêm uma fundamentação suficiente no que se refere às razões específicas que levaram as instituições recorridas a considerar que cada um dos recorrentes fazia parte de uma ou várias categorias de pessoas contra as quais tinha sido decidida a imposição de medidas restritivas.
A este respeito, importa, antes de mais, rejeitar, por ser desprovido de qualquer pertinência no âmbito do presente processo, o argumento dos recorrentes baseado no acórdão Minin/Comissão, referido no n.
o
139,
supra
(n.
o
72). O excerto deste acórdão invocado pelos recorrentes não diz respeito à questão da fundamentação dos regulamentos em causa nesse processo, mas à da base legal dos referidos regulamentos. Mais concretamente, tratava‑se da questão de saber se os artigos 60.° CE e 301.° CE podiam constituir uma base jurídica adequada à adoção destes regulamentos e, neste contexto, verificar se as medidas restritivas adotadas em relação ao recorrente no processo em questão, na sua qualidade de associado do antigo presidente da Libéria, Charles Taylor, visavam efetivamente interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um país terceiro, visto que Charles Taylor tinha sido afastado do poder presidencial na Libéria no mês de agosto de 2003, isto é, antes da adoção dos referidos regulamentos nesse processo (acórdão Minin/Comissão, referido no n.
o
139,
supra
, n.
os
70 e 71). É neste contexto que se inscreve a consideração invocada pelos recorrentes, que figura no n.
o
72 do referido acórdão, segundo a qual «as medidas restritivas adotadas contra Charles Taylor e os seus associados continuam a ser necessárias para os impedir de utilizarem os fundos e os bens de que indevidamente se apropriaram para dificultar o restabelecimento da paz e da estabilidade [na Libéria] e na região».
Ora, no caso em apreço, nem o presidente Mugabe nem o ZANU‑PF foram afastados do poder no Zimbabué. Como foi salientado, designadamente nos n.
os
109 e 110, unicamente manifestaram o seu acordo em partilhar o poder com o partido MDC, que estava anteriormente na oposição, e, além do mais, segundo os autores dos atos impugnados, a aplicação do referido acordo de partilha de poder, neste caso, o GPA, encontrava obstáculos da parte do ZANU‑PF. Além disso, já foi referido que os atos impugnados estão suficientemente fundamentados quanto aos motivos de natureza geral que justificam a renovação das medidas restritivas em causa, apesar da conclusão do GPA e da formação do governo dito de unidade nacional.
No que respeita, em seguida, à afirmação segundo a qual as instituições recorridas tentaram justificar a renovação das medidas restritivas controvertidas fazendo referência aos comportamentos dos recorrentes no passado, importa salientar que não se pode excluir que o comportamento de um ou outro dos recorrentes no passado possa justificar a imposição ou a renovação de medidas restritivas a seu respeito. Isto é tanto mais assim porquanto, como se observou, as pessoas e o partido político, a saber, o ZANU‑PF Zimbabué, que estavam no poder no Zimbabué quando os atos de violência e as violações dos direitos fundamentais evocados nos atos impugnados, continuavam no poder no momento da adoção dos referidos atos, ainda que no âmbito de um acordo de partilha de poder. Deste modo, tratando‑se do respeito do dever de fundamentação, que é o único que constitui o objeto do presente fundamento, importa salientar que a referência a comportamentos de um ou de outro recorrente no passado não pode demonstrar falta ou insuficiência de fundamentação dos atos em causa. A questão de saber se, tendo em conta os comportamentos passados alegados, se justifica a imposição ou a renovação das medidas restritivas controvertidas contra a pessoa ou a entidade em causa, diz respeito à justeza dos atos impugnados e deve ser examinada no quadro da análise dos fundamentos relativos à legalidade interna dos atos em causa, nomeadamente do segundo fundamento (v. n.
o
235,
infra
).
No que respeita ao argumento dos recorrentes de que os motivos da renovação, a seu respeito, das medidas restritivas em causa apenas foram revelados na contestação (v. n.
o
140,
supra
), há que recordar a jurisprudência constante segundo a qual a decisão de uma instituição deve bastar‑se a si própria e que a sua fundamentação não pode resultar das explicações escritas ou orais dadas posteriormente, quando a decisão em questão já foi objeto de um recurso para o juiz da União (acórdãos do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 1996, Rendo e o./Comissão, T‑16/91 RV, Colet., p. II‑1827, n.
o
45, e de 7 de julho de 2011, Valero Jordana/Comissão, T‑161/04, não publicado na Coletânea, n.
o
107). Se uma fundamentação cujo início aparece no ato impugnado pode ser desenvolvida e precisada no decurso da instância, a instituição autora do ato não está autorizada a substituir a fundamentação inicial por uma fundamentação totalmente nova (acórdão Valero Jordana/Comissão, já referido, n.
o
107; v. igualmente, neste sentido, acórdãos do Tribunal Geral, Rendo e o./Comissão, já referido, n.
o
55, e de 25 de fevereiro de 2003, Renco/Conselho,
T-4/01, Colet., p. II-171
, n.
o
96).
Resulta desta jurisprudência que há que apreciar o caráter suficiente ou não da fundamentação dos atos impugnados apenas com base nos fundamentos que neles figuram, situados no seu contexto resultante, nomeadamente, dos atos anteriores que impuseram ou renovaram as medidas restritivas relativas ao Zimbabué. Por conseguinte, fundamentos inteiramente novos, divulgados no decurso da instância pelas instituições recorridas, não podem sanar uma eventual inexistência ou insuficiência de fundamentação dos atos impugnados. Todavia, nada impedia as referidas instituições de desenvolver e precisar, no Tribunal Geral, os fundamentos dos atos impugnados que figuram nos referidos atos.
Dito isto, há que observar que, para respeitar o dever de fundamentação, os autores dos atos impugnados não tinham que expor nesses atos a sua própria interpretação do conceito de «associação» ao Governo do Zimbabué ou, em geral, a sua interpretação das disposições e da jurisprudência pertinentes. A questão de saber se os referidos atos são baseados numa interpretação correta ou incorreta deste conceito e, mais em geral, das disposições e da jurisprudência pertinentes, refere‑se ao mérito da causa e não ao respeito do dever de fundamentação. Daí resulta que as eventuais observações sobre esses aspetos, apresentadas pelas instituições recorridas nos seus articulados no Tribunal Geral, não constituem uma fundamentação dos atos impugnados divulgada no decurso da instância.
Sendo todos estes argumentos considerados improcedentes, há que proceder à análise do caráter suficiente dos fundamentos apresentados pelos autores dos atos impugnados para justificar a inclusão, na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas em causa, do nome de cada um dos recorrentes.
A este respeito, há que observar, antes de mais, que tanto os anexos I e II da Decisão 2012/97 (que passaram a anexos I e II da Decisão 2011/101, após a sua alteração pela Decisão 2012/97) como o Anexo I do Regulamento n.
o
151/2012 (atual do Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004), se apresentam sob a forma de quadros. Estes contêm, além de uma primeira coluna contendo o nome da pessoa ou entidade em causa, uma segunda coluna intitulada «Elementos de identificação» e uma terceira coluna intitulada «Motivos». No que diz respeito às pessoas singulares, estas duas últimas colunas mencionam, nomeadamente, a função governamental ou administrativa que a pessoa em causa ocupa ou, se for o caso, ocupava ou, em determinados casos, de pessoas que não ocuparam essas funções, a qualidade que os autores dos atos impugnados consideram pertinente no que respeita a essas pessoas. Aí figuram também, em muitos casos, a informação que precisa que a pessoa em causa estava inscrita no ZANU‑PF, que estava sozinho no poder antes da celebração do GPA, bem como, se for caso disso, uma breve descrição dos atos de violência e de intimidação ou violações dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué que lhe são imputados pelo Conselho.
No respeitante às pessoas coletivas e entidades, a coluna relativa aos «[m]otivos» indica, ou que pertencem a alguma das pessoas singulares mencionadas na parte I do anexo correspondente ou estão associadas à «fação ZANU‑PF do [g]overno» e, no caso da centésima décima sétima recorrente, a sociedade OSLEG (Private) Ltd, que é «controlada pelo exército do Zimbabué».
Em seguida, há que recordar que, nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004, o congelamento de fundos e de recursos económicos instituído por este regulamento se aplica aos membros do Governo do Zimbabué e aos seus associados quer se trate de pessoas singulares quer de pessoas coletivas, entidades ou organismos. Além disso, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
1, e 5.°, n.
o
1, da Decisão 2011/101, as medidas restritivas instituídas por esta última aplicam‑se aos membros do Governo do Zimbabué e aos seus associados, quer se trate de pessoas singulares quer de pessoas coletivas, incluindo as «pessoas singulares ou coletivas envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué», as quais, como foi dito no n.
o
146, devem ser consideradas constitutivas de uma categoria especial de tais associados.
Daqui resulta que, para estarem suficientemente fundamentados, os atos impugnados devem comportar, para cada recorrente, uma indicação clara e precisa dos factos que justificavam que a pessoa em causa fosse qualificada como membro do Governo do Zimbabué ou de associado de tal membro.
No que respeita ao primeiro recorrente, Johannes Tomana, à quarta recorrente, Flora Buka, ao décimo primeiro recorrente, Phineas Chihota, ao décimo terceiro recorrente, Patrick Anthony Chinamasa, ao décimo nono recorrente, Ignatius Morgan Chiminya Chombo, ao vigésimo primeiro recorrente, Nicholas Tasunungurwa Goche, ao vigésimo sétimo recorrente, Saviour Kasukuwere, ao trigésimo terceiro recorrente, Andrew Langa, ao trigésimo sexto recorrente, Joseph Mtakwese Made, ao quadragésimo recorrente, Paul Munyaradzi Mangwana, ao quadragésimo primeiro recorrente, Reuben Marumahoko, ao quinquagésimo segundo recorrente, Emmerson Dambudzo Mnangagwa, ao quinquagésimo terceiro recorrente, Kembo Campbell Dugishi Mohadi, ao quinquagésimo nono recorrente, Obert Moses Mpofu, à sexagésima segunda recorrente, Olivia Nyembesi Muchena, ao sexagésimo sexto recorrente, Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, à sexagésima nona recorrente, Joyce Teurai Ropa Mujuru, ao septuagésimo recorrente, Isaac Mumba, ao septuagésimo segundo recorrente, Herbert Muchemwa Murerwa, ao septuagésimo quinto recorrente, Didymus Noel Edwin Mutasa, ao septuagésimo nono recorrente, Waltar Mzembi, ao octogésimo primeiro recorrente, Sylvester Nguni, ao octogésimo segundo recorrente, Francis Chenayimoyo Dustan Nhema, ao octogésimo terceiro recorrente, John Landa Nkomo, ao octogésimo quinto recorrente, Magdzire Hubert Nyanhongo, à octogésima sétima recorrente, Sithembiso Gile Glad Nyoni, ao nonagésimo quinto recorrente, S. T. Sekeramayi e ao nonagésimo sétimo recorrente, Webster Kotiwani Shamu, a fundamentação da Decisão 2012/97 e do Regulamento de Execução n.
o
151/2012 mencionam claramente as funções que estas pessoas exerciam no momento da adoção destes atos. As funções mencionadas justificavam plenamente a qualificação desses recorrentes de membros do Governo do Zimbabué. Portanto, deve considerar‑se que os atos impugnados acima mencionados foram suficientemente fundamentados no que diz respeito a estes recorrentes.
No que se refere aos outros recorrentes pessoas singulares, com exceção dos recorrentes referidos no n.
o
159, e ao décimo quinto recorrente, Joseph Chinotimba, do trigésimo recorrente, ao trigésimo recorrente, Nolbert Kunonga, e do quinquagésimo quarto recorrente, Gilbert Moyo (cujos casos são examinados nos n.
os
170 e 171,
infra
), há que observar que se trata de pessoas que têm qualidades, ou que exercem funções, bastante diversas. Mais precisamente, trate‑se de oficiais do Exército terrestre ou do ar; do diretor‑geral dos serviços centrais da informação; de quadros da polícia; de altos funcionários, a saber, o sétimo recorrente, George Charamba, que é secretário permanente do Departamento de Informação e da Comunicação, o sexagésimo quinto recorrente, Tobaiwa Mudede, que é «Registrar General», isto é, responsável, designadamente, pela manutenção das listas eleitorais, o nonagésimo sexto recorrente, Lovemore Sekeremayi, que é «chefe responsável pelas eleições», e o centésimo décimo recorrente, Paradzai Willings Zimondi, que é o diretor da administração penitenciária; de governadores de províncias; do governador do Reserve Bank of Zimbabwe (Banco Central do Zimbabué); de parlamentares, a saber, o vigésimo quinto recorrente, Newton Kachepa, que é deputado eleito pelo círculo eleitoral de Mudzi Norte, e a trigésima sétima recorrente, Edna Madzongwe, que é presidente do Senado; de quadros do ZANU‑PF, a saber, a trigésima sétima recorrente (membro do Politburo e, além disso, presidente do Senado do Zimbabué), o quinquagésimo sétimo recorrente, Simon Khaya Moyo, que é presidente do Politburo, a sexagésima terceira recorrente, Oppah Chamu Zvipange Muchinguri, e o nonagésimo oitavo recorrente, Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, que são secretários do Politburo, bem como o nonagésimo terceiro recorrente, Stanley Urayayi Sakupwanya, e o nonagésimo quarto recorrente, Tendai Savanhu, que são secretários‑adjuntos do Politburo; e do centésimo terceiro recorrente, Mishek Julius Mpande Sibanda, que é «Cabinet secretary» (chefe de gabinete).
Também há que mencionar os casos do vigésimo oitavo recorrente, Jawet Kazangarare, em relação ao qual se referiu, nos anexos da Decisão 2012/97 e do Regulamento de execução n.
o
151/2012, que é «[c]onselheiro ZANU‑PF em Hurungwe Setentrional e veterano de guerra», e do centésimo segundo recorrente, Jabulani Sibanda, relativamente ao qual os mesmos atos referem que é «ex‑presidente da Associação Nacional dos Veteranos de Guerra».
Por último, entre as outras pessoas singulares contra as quais se dirigem os atos impugnados constam antigos membros do governo, dois ex‑governadores de províncias, no caso em apreço, o nono recorrente, Chigudu Tinaye, e o sexagésimo recorrente, Cephas George Msipa, e um antigo «Senior Assistant Police Commissioner», o sexagésimo oitavo recorrente, Bothwell Mugariri.
Para a maioria dos recorrentes mencionados nos n.
os
160 a 162, isto é, todos com exceção dos mencionados no n.
o
169,
infra
, o Tribunal entende que a referência às funções que exerciam no momento da adoção dos atos impugnados, ou que tinham exercido anteriormente, é, em si mesma, suficiente para justificar a inclusão dos seus nomes na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa. Trata‑se de altos funcionários (incluindo os governadores de províncias) e de quadros das forças armadas ou da polícia. As pessoas que exercem estas funções são colaboradores próximos do governo de um país e podem legitimamente ser qualificadas de «associados» dos membros deste governo, sem que seja necessária uma justificação suplementar. O mesmo se diga dos membros do Politburo do ZANU‑PF, que é o órgão dirigente do partido político que estava sozinho no poder no Zimbabué desde a independência do país até à celebração do GPA.
Por outro lado, o Tribunal Geral considera igualmente que, em circunstâncias como as do presente processo, a referência ao facto de uma pessoa ter, no passado, exercido funções que permitem qualificá‑la, no exercício dessas funções, de membro do governo do país em causa ou de associado de um membro constitui uma justificação suficiente para a sua qualificação, após a cessação das suas funções, de associado dos membros do governo do país em questão. Com efeito, na medida em que, como sucede no caso em apreço, não houve entretanto colapso do regime no poder no país em questão quando a pessoa em causa era um membro do seu governo ou um associado desse membro, é possível considerar, na falta de provas ou indícios em sentido contrário, que, após a cessação das suas funções, essa pessoa é um associado dos membros do governo desse país, que são seus antigos colegas, colaboradores ou superiores hierárquicos.
No que diz respeito ao eventual argumento segundo o qual é possível que essas pessoas tenham sido afastadas da sua antiga função pelo facto de que não aprovavam a política repressiva do regime, hipótese em que a sua inclusão entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas controvertidas não seria justificada, há que remeter para o objetivo do dever de fundamentação, tal como resulta da jurisprudência referida no n.
o
141, e lembrar que a questão da fundamentação, que diz respeito a uma formalidade essencial, difere da questão da prova dos factos alegados, a qual está abrangida pela legalidade substancial do ato em causa e implica verificar a veracidade dos factos mencionados nesse ato e a sua qualificação na medida em que constituem elementos que justificam a imposição de medidas restritivas contra a pessoa em causa (acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
, n.
o
60).
Com efeito, uma pessoa cujo nome foi incluído na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa pelo facto de se tratar de um antigo membro do governo ou de um antigo alto responsável administrativo do Zimbabué dispõe, pela leitura dessa informação, dos elementos essenciais que lhe permitam contestar essa inclusão, alegando, sendo caso disso, que tinha rompido qualquer ligação com o regime considerado repressivo pelos autores dos atos impugnados e que foi precisamente por esse motivo que foi afastada das suas funções. Dado que o juiz da União dispõe, também ele, de todos os elementos necessários para proceder à sua fiscalização, na medida em que decorre dos fundamentos do ato em causa que importa, para efeitos da análise da sua justeza, averiguar se, tendo em conta as funções anteriormente exercidas pela pessoa em causa, ainda persistem ligações entre esta e o regime ou, pelo contrário, foram rompidas.
Importa sublinhar que as considerações anteriores, que se inscrevem no âmbito da análise do respeito, pelas instituições recorridas, do dever de fundamentação, não implicam, nas circunstâncias do caso em apreço e atendendo à situação específica do Zimbabué (v. n.
o
130,
supra
), a previsão de uma presunção nem uma inversão do ónus da prova em detrimento dos interessados. Estas significam simplesmente que a referência, na fundamentação dos atos impugnados, às funções anteriormente exercidas por certos recorrentes revela que os autores dos referidos atos consideraram que, por essa razão, os recorrentes em questão continuavam associados aos dirigentes do Zimbabué e que não dispunham de nenhum elemento suscetível de pôr em causa esta tese. Em caso de contestação, cabe aos autores dos atos impugnados demonstrar, perante o juiz da União, a realidade da ligação existente ao governo devido às funções anteriormente exercidas pelos interessados, tendo estes igualmente o direito de apresentar também, com intuito de o infirmar, qualquer elemento de prova do contrário de que disponham.
Resulta do exposto que a referência, nos atos impugnados, às funções anteriormente exercidas pelos recorrentes mencionados no n.
o
162, constitui motivo suficiente que permite justificar a inclusão destes recorrentes entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas em causa.
Em contrapartida, para os recorrentes mencionados a seguir, o Tribunal considera que a mera referência à sua qualidade ou à função que exerciam não é, por si só, suficiente para justificar a inclusão dos seus nomes na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa. São abrangidos por esta categoria os militares com o grau de coronel ou de nível inferior, a saber, o vigésimo quarto recorrente, Stephen Gwekwerere, o trigésimo segundo recorrente, R. Kwenda, o quadragésimo segundo recorrente, G. Mashava, o quadragésimo nono recorrente, Cairo Mhandu, o quinquagésimo recorrente, Fidellis Mhonda, o quinquagésimo oitavo recorrente, S. Mpabanga, o sexagésimo quarto recorrente, C. Muchono, o septuagésimo oitavo recorrente, S. Mutsvunguma, o octogésimo recorrente, Morgan S. Mzilikazi, o nonagésimo primeiro recorrente, Victor Tapiwe Chashe Rungani, e o centésimo primeiro recorrente, Chris Sibanda; os polícias de graduação inferior aos mencionados no n.
o
160, a saber, o sexagésimo sétimo recorrente, Columbus Mudonhi («inspetor adjunto»), o septuagésimo recorrente, Isaac Mumba («comissário principal»), e o octogésimo nono recorrente, Dani Rangwani («inspetor de polícia»); o vigésimo quinto recorrente, N. Kachepa (deputado) e, por último, os dois recorrentes mencionados no n.
o
161.
No que se refere ao décimo quinto, trigésimo e quinquagésimo quarto recorrentes, respetivamente, Joseph Chinotimba, Nolbert Kunonga e Gilbert Moyo, o Conselho considerou, na sua contestação, que formavam uma categoria especial de pessoas relativamente às quais a imposição das medidas restritivas controvertidas encontrava justificação nos comportamentos concretos que lhes eram imputados nos fundamentos da Decisão 2012/97 e do Regulamento de Execução n.
o
151/2012. Ora, isso apenas é exato em relação ao trigésimo recorrente, Nolbert Kunonga, qualificado, na segunda coluna dos anexos destes dois diplomas, de «[a]utoproclamado bispo anglicano». Com efeito, esta simples qualidade não é, manifestamente, suficiente para justificar a imposição de medidas restritivas contra a pessoa em causa.
Em contrapartida, no que respeita ao décimo quinto e quinquagésimo quarto recorrentes, é claramente referido na mesma coluna destes anexos, nomeadamente, que cada um é «dirigente da milícia ZANU‑PF». Essa qualidade, admitindo‑a demonstrada, é suficiente para os qualificar de associados dos membros do Governo de Zimbabué nomeados pelo ZANU‑PF e, portanto, para justificar a sua inclusão entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas em causa, independentemente dos comportamentos concretos que lhes são imputados na terceira coluna dos referidos anexos.
As considerações que precedem permitem, desde logo, concluir que os atos impugnados estão suficientemente fundamentados em relação a todos os recorrentes pessoas singulares, com exceção dos recorrentes referidos no n.
o
169 e do trigésimo recorrente, Nolbert Kunonga. Para apreciar o caráter suficiente ou insuficiente da fundamentação da Decisão 2012/97 e do Regulamento de Execução n.
o
151/2012 a respeito destes últimos recorrentes, é necessário fazer referência aos comportamentos imputados a essas pessoas pelos autores destes dois atos.
Sublinhe‑se que os atos impugnados contêm referências a comportamentos concretos também em relação à maioria dos restantes recorrentes pessoas singulares. O Conselho alega que, relativamente a esses outros recorrentes, foi «muito além do que é exigido» ao fornecer elementos que corroboram o seu envolvimento concreto nas políticas que põem em grave perigo os direitos fundamentais, o Estado de Direito e a democracia no Zimbabué. Os recorrentes contestam esta afirmação, mas essa contestação baseia‑se numa premissa errada, na medida em que os recorrentes consideram que a qualidade de uma pessoa, enquanto membro do Governo de Zimbabué ou de associado desse membro, não é suficiente para justificar a inclusão do seu nome na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas. Ora, resulta das considerações expostas no âmbito da análise do primeiro fundamento, que, para os membros do governo que já tinham essa qualidade antes da formação do Governo de Unidade Nacional e para os seus associados, estas qualidades são efetivamente suficientes para justificar a adoção de tais medidas (v., nomeadamente, n.
o
105,
supra
). O mesmo se diga em relação aos antigos membros do governo ou antigos altos funcionários (v. n.
o
168,
supra
). Por conseguinte, este argumento dos recorrentes deve ser julgado improcedente.
No que se refere aos recorrentes em relação aos quais é necessária uma referência, nos atos impugnados, aos comportamentos concretos que lhes são imputados (v. n.
o
172,
supra
), resulta da leitura dos referidos atos que o que lhes é imputado é, em substância, uma participação direta em atos de atos de violência e intimidações, agravados por um papel de líder e de instigador. Em todos os casos, exceto nos do trigésimo e octogésimo nono recorrentes, Nolbert Kunonga e Dani Rangwani (para os quais os factos alegados datam, respetivamente, de 2011 e 2007), os atos de violência ou intimidações em questão verificaram‑se quando da campanha eleitoral de 2008. Em todos os casos, com exceção do trigésimo recorrente, Nolbert Kunonga, e do octogésimo nono recorrente, Dani Rangwani, é mencionado o local exato em que a pessoa em causa tinha estado ativa. No caso do trigésimo recorrente, refere‑se que é um «[a]poiante fervoroso do regime» e acrescenta‑se que «[o]s adeptos foram apoiados pela polícia quando cometeram atos de violência contra apoiantes da igreja em 2011». No caso do octogésimo nono recorrente, refere‑se que estaria «[i]mplicado no grupo de 50 homens pagos diretamente pela ZANU‑PF para localizar e torturar apoiantes do MDC em abril de 2007».
As indicações relativas aos recorrentes mencionados no n.
o
174, e, mais em geral, a todos os fundamentos inseridos pelos atos impugnados na terceira coluna do Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004 e do quadro intitulado «Pessoas» que figura no anexo da Decisão 2011/101 em relação a todos os recorrentes, têm um alcance análogo aos considerados suficientes pelo Tribunal de Justiça no acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
(n.
os
57 a 59). Tal como sucedeu no processo que deu origem a esse acórdão, esta fundamentação identifica os elementos específicos e concretos, em termos de qualidade ou de função exercida e de tipos de ações visados, que consubstanciam, para os autores dos atos impugnados, um envolvimento dos interessados nos atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais no Zimbabué.
Contrariamente ao que alegam os recorrentes, há que referir que os fundamentos que figuram na terceira coluna dos anexos acima referidos não são demasiado vagos e gerais, nem no que diz respeito aos 39 recorrentes de que se fala no n.
o
137, nem no que diz respeito às outras pessoas singulares em questão. Deve igualmente sublinhar‑se que, tal como resulta dos considerandos dos atos impugnados acima recordados no âmbito do exame do primeiro fundamento, as acusações contra o regime do presidente Robert Mugabe relativas a atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais no Zimbabué, tanto em geral como especialmente por ocasião das eleições de 2008, conheceram uma notoriedade internacional e não podiam ser ignoradas pelos recorrentes. Estas acusações, independentemente da sua veracidade, fazem, assim, parte do contexto no qual se inserem os atos impugnados, o qual, como resulta da jurisprudência referida no n.
o
143, é pertinente para o exame do respeito do dever de fundamentação.
Com efeito, conscientes deste contexto, os recorrentes em causa podiam facilmente compreender o que lhes era imputado e, eventualmente, contestar essas alegações em geral ou mais particularmente na parte em que dizem respeito ao lugar onde estiveram ativos ou, pelo menos, alegar que, embora os atos de violência, intimidações ou violações dos direitos fundamentais que foram alegados se tenham efetivamente verificado, não tinham neles participado (v., neste sentido, acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
, n.
o
59).
Importa igualmente recordar que o Conselho anexou à sua contestação, nomeadamente, um documento de 1046 páginas (anexo B.19), que inclui, segundo a indicação correspondente que figura na lista recapitulativa dos anexos, os «[e]lementos de conhecimento público que corroboram as informações que figuram nas medidas» restritivas controvertidas. Segundo o Conselho, as indicações relativas ao comportamento dos recorrentes que violam os direitos fundamentais, o Estado de Direito e a democracia no Zimbabué, que figuram nos anexos dos atos controvertidos, são de conhecimento público, como resulta, precisamente, dos diferentes documentos apresentados nesse anexo.
Atendendo às considerações precedentes, a tomada em consideração deste anexo não é necessária para efeitos da apreciação do caráter suficiente da fundamentação dos atos impugnados. O Tribunal Geral considera, por isso, que não há que adotar a medida de organização do processo proposta pelos recorrentes a respeito deste anexo (v. n.
o
25,
supra
).
À luz das explicações do Conselho resumidas no n.
o
178, é evidente que os documentos que figuram no anexo B.19 da sua contestação devem ser distinguidos dos documentos solicitados pelos recorrentes no seu pedido referido no n.
o
19. Como já foi salientado, pouco depois da apresentação do seu pedido de adoção de uma medida de organização do processo referida no n.
o
25, o Conselho comunicou aos recorrentes os documentos solicitados no seu pedido mencionado no n.
o
19. Daqui resulta que os documentos que figuram em anexo B.19 da contestação do Conselho, não são, enquanto tais, documentos em que o Conselho se baseou para adotar a Decisão 2012/97 e a Decisão de Execução 2012/124.
Deve, pelo contrário, considerar‑se que o anexo B.19 da contestação do Conselho não tem por objetivo fundamentar a título
ex post
os atos impugnados, mas demonstrar que, tendo em conta o contexto em que se inscreveu a adoção destes atos, a fundamentação destes era suficiente (v., neste sentido, acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
141,
supra
, n.
o
62).
Finalmente, o Tribunal Geral considera igualmente que os motivos específicos, tal como são expostos nos anexos da Decisão 2012/97 e do Regulamento de Execução n.
o
151/2012 a respeito dos recorrentes pessoas coletivas, para justificar a sua inclusão na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas controvertidas são, também eles, suficientes. Com efeito, para cada entidade em causa, é indicado quer que a mesma pertence, por força dos mesmos atos, a uma ou a outra das pessoas singulares sujeitas a medidas restritivas, quer que está associada ao Governo do Zimbabué, a uma agência deste ou à «fação ZANU‑PF» do Governo do Zimbabué. Estes motivos são suficientes para permitir às entidades em causa contestar o seu mérito e ao Tribunal exercer a sua fiscalização.
Em conclusão, há que considerar que os atos impugnados estão suficientemente fundamentados em relação a todos os recorrentes e, por conseguinte, há que julgar o terceiro fundamento improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa
Os recorrentes alegam que o princípio do respeito dos direitos de defesa no contexto do presente processo impõe às instituições da União o respeito de duas obrigações principais. Por um lado, devem informar a pessoa ou entidade em causa dos argumentos e dos elementos de prova utilizados contra si para justificar a imposição de medidas restritivas. Por outro lado, a pessoa ou a entidade visada deve poder fazer valer utilmente o seu ponto de vista a respeito desses elementos de prova. Além disso, os recorrentes recordam que, no caso da renovação de uma medida restritiva já decidida a respeito de uma pessoa ou de uma entidade, a necessidade de proteger os seus direitos de defesa e o seu direito de ser ouvida impõem que sejam postos à sua disposição os elementos utilizados contra si e que lhe seja permitido formular, a esse título, as suas observações antes de qualquer decisão relativa à renovação da medida em causa.
Ora, no presente caso, segundo os recorrentes, nenhum dentre eles recebeu a comunicação, nem antes da adoção dos atos impugnados nem depois da mesma, das provas suscetíveis de justificar, relativamente a cada um deles, os atos controvertidos. Tão‑pouco tiveram a possibilidade de apresentar observações sobre essas provas. Os atos impugnados não contêm, a este respeito, nenhuma garantia. Além disso, estes atos comportam acusações de comportamentos criminosos graves, sem dar nenhuma indicação sobre a origem dessas acusações e sem ter em conta os problemas relativos à proteção dos dados identificados pela Comissão e pela Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD) que se possam colocar se o Conselho ou a Comissão tratarem dados relativos a infrações penais ou a condenações.
Como o Tribunal de Justiça recordou por ocasião da fiscalização de medidas restritivas, os órgãos jurisdicionais da União devem, em conformidade com as competências de que estão investidos, assegurar uma fiscalização, em princípio integral, da legalidade de todos os atos da União, à luz dos direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União. Esta exigência está expressamente consagrada no artigo 275.
o
, segundo parágrafo, TFUE (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, n.
o
58 e jurisprudência referida).
Entre estes direitos fundamentais figuram, nomeadamente, o respeito dos direitos de defesa, que está consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, da Carta dos Direitos Fundamentais e inclui o direito de ser ouvido e o direito de acesso aos autos com respeito pelos interesses legítimos da confidencialidade (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.
o
186,
supra
, n.
os
59, 60 e jurisprudência referida).
Segundo esta mesma jurisprudência, a existência de uma violação dos direitos de defesa deve ser apreciada em função das circunstâncias específicas de cada caso, nomeadamente da natureza do ato em causa, do contexto em que foi adotado e das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.
o
186,
supra
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, importa observar que, embora os recorrentes tenham recordado, na sua petição, as disposições e os princípios gerais e da jurisprudência aplicáveis na matéria, a sua alegação concreta, conforme resumida no n.
o
185, é relativa ao facto de o Conselho não lhes ter comunicado, antes da adoção dos atos impugnados, as provas do comportamento que lhes é censurado pelos referidos atos e que constitui a justificação das medidas adotadas a seu respeito, e de lhes dar a possibilidade de apresentarem as suas observações sobre essas provas.
Ora, não resulta dos autos nem os recorrentes alegam, de resto, que, antes da apresentação do pedido de comunicação de provas que dirigiram ao Conselho cinco dias antes da interposição do recurso (v. n.
o
19,
supra
), tinham requerido ao Conselho a comunicação dos elementos de prova em que este se baseou para adotar, a seu respeito, as medidas restritivas controvertidas.
Daqui se conclui que os recorrentes partem da premissa de que, para respeitar os seus direitos de defesa, o Conselho deveria ter‑lhes comunicado esses elementos de prova de forma espontânea e sem mesmo que as tivessem solicitado. Porém, esta premissa está errada.
Como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho (
T-390/08, Colet., p. II-3967
, n.
o
97), quando forem comunicadas informações suficientemente precisas, que permitam ao interessado dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos de acusação tomados em consideração pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não implica a obrigação de este último facultar espontaneamente o acesso a todos os documentos constantes do seu
dossier
. Só a pedido da parte interessada que o Conselho é obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa. A comunicação espontânea dos elementos do processo constituiria efetivamente uma exigência excessiva, dado que não é certo, no momento da adoção de uma medida restritiva, de congelamento de fundos ou outra, que a pessoa abrangida queira verificar, através do acesso ao
dossier
, os elementos de facto em que se baseiam as acusações que lhe são imputadas pelo Conselho.
Ora, na sequência da análise do terceiro fundamento, concluiu‑se que os atos impugnados estavam suficientemente fundamentados (v. n.
o
183,
supra
). Por outras palavras, deve considerar‑se que os recorrentes dispuseram de informações suficientemente precisas, como exige a jurisprudência em causa, e que, por conseguinte, lhes incumbia pedir eles próprios, se o pretendessem, a comunicação dos elementos de prova a eles relativos nos quais o Conselho se tinha baseado. Como foi salientado, fizeram esse pedido apenas cinco dias antes da apresentação da petição.
Nada no
dossier
indica que os recorrentes não teriam podido, se o tivessem desejado, apresentar anteriormente esse pedido. Existem, em contrapartida, elementos destinados a demonstrar que os recorrentes estavam conscientes da possibilidade de entrar em comunicação com o Conselho a respeito das medidas restritivas de que tinham sido objeto e, neste contexto, solicitar a comunicação das provas a seu respeito.
Em particular, há que salientar que o Conselho juntou ao
dossier
uma carta de 1 de setembro de 2011, que o primeiro recorrente, Johannes Tomana, tinha dirigido ao presidente do Conselho Europeu, «em nome de qualquer pessoa singular ou coletiva e qualquer entidade jurídica» incluída no anexo da Decisão 2011/101. Nessa carta, Johannes Tomana contestava o caráter suficiente e a procedência dos fundamentos mencionados no referido anexo para justificar a imposição de medidas restritivas a todas essas pessoas. Em contrapartida, Johannes Tomana não formulou nenhum pedido destinado à comunicação de provas das afirmações que figuram no anexo em questão.
Importa também referir que, na sua resposta a uma pergunta escrita do Tribunal, os recorrentes, com exceção de Johannes Tomana, não afirmaram que não tinham autorizado este último a escrever a carta em questão igualmente em seu nome. Apenas se limitaram a negar que Johannes Tomana tivesse agido em seu nome «para efeitos da notificação […] da sua designação como pessoas visadas pelas medidas restritivas» controvertidas.
Aliás, não é apenas no momento do envio da carta acima referida que Johannes Tomana afirmou atuar também por conta dos outros recorrentes. Com a sua petição, os recorrentes apresentaram uma carta dirigida aos seus representantes por Johannes Tomana, na qual este afirma representar todos os outros recorrentes, e outorga, também em nome destes últimos, mandato a esses representantes para efeitos da interposição do recurso.
Importa igualmente salientar que a carta de Johannes Tomana de 1 de setembro de 2011 obteve resposta através de uma carta do chefe de gabinete do presidente do Conselho Europeu, de 20 de setembro de 2011, na qual foi recordado que os motivos para a imposição de medidas restritivas contra as pessoas e entidades em causa constavam do anexo da Decisão 2011/101 e, quanto ao restante, remeteu‑se para o Aviso do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, à atenção das pessoas, entidades e organismos a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/101 (
JO C 49, p. 4
). Esse aviso referia, nomeadamente, que as pessoas, entidades e organismos abrangidos pelas medidas restritivas controvertidas podiam «apresentar ao Conselho um requerimento […] para que seja reapreciada a decisão de os incluir na referida lista» e indicava a morada para a qual esse pedido devia ser enviado. Um aviso análogo foi, além disso, publicado no Jornal Oficial em 18 de fevereiro de 2012 (
JO C 48, p. 13
), na sequência da adoção da Decisão 2012/97.
Independentemente da questão de saber se estes elementos justificavam que o Conselho notificasse a adoção da Decisão 2012/97 a Johannes Tomana, também no que respeita às outras pessoas singulares referidas nesta decisão, como afirma que fez, tais elementos confirmam que os recorrentes puderam dirigir‑se anteriormente ao Conselho para obter os elementos por eles solicitados e obtidos na sequência do seu pedido mencionado no n.
o
19.
No que respeita a esta último pedido, o Conselho deu‑lhe resposta comunicando os elementos solicitados (numa versão não confidencial) com algum atraso, de cerca de sete meses, em sua opinião, justificado pela necessidade de obter a «desclassificação» de um número razoável dos documentos em causa. Na falta de qualquer elemento em sentido contrário, pode supor‑se que a resposta do Conselho a um eventual anterior pedido dos recorrentes sobre o mesmo conteúdo teria sido a mesma, isto é, que lhes teria comunicado uma versão não confidencial dos elementos de prova solicitados.
Há que acrescentar que o facto de o Conselho ter comunicado aos recorrentes os elementos solicitados pela sua carta, mencionada no n.
o
19, apenas em 27 de novembro de 2012 não teve nenhuma incidência sobre a possibilidade de estes fazerem valer o seu ponto de vista no Tribunal Geral. Com efeito, os recorrentes requereram ao Tribunal, e este concedeu‑lhes, a prorrogação, por duas vezes, do prazo para a apresentação da réplica e tiveram, assim, a possibilidade de comentar esses elementos nesse articulado. Os seus argumentos relativos a esses documentos serão examinados a seguir, no âmbito da análise do segundo fundamento.
Na sua réplica, após ter reiterado o argumento resumido no n.
o
185, os recorrentes alegaram igualmente que, na sequência da comunicação, pelo Conselho, dos elementos em que este se baseou para adotar os atos impugnados, sofreram um grave prejuízo dado terem sido apenas chamados em 2013 a responder às alegações relativas a alegados comportamentos que remontam a cerca de cinco anos atrás.
Uma afirmação tão breve e geral não basta, no entanto, para justificar a anulação dos atos impugnados por violação dos direitos de defesa dos recorrentes. Com efeito, estes não identificam as alegações precisas que tinham dificuldade em refutar nem a natureza e as causas dessas dificuldades. Além disso, os recorrentes não explicam por que razão pediram, pela primeira vez, a comunicação destes elementos apenas cinco dias antes da interposição do recurso.
Mesmo admitindo que o presente fundamento deva ser entendido no sentido de que os recorrentes alegam que, antes da adoção dos atos impugnados, as instituições recorridas não lhes tinham permitido dar utilmente a conhecer o seu ponto de vista relativamente aos fundamentos formulados nos referidos atos, há que salientar que, segundo a jurisprudência, o direito de uma pessoa ou de uma entidade, em relação à qual são renovadas por um novo ato medidas restritivas anteriormente impostas, de ser ouvida antes da adoção do referido ato deve ser respeitado quando o autor do ato em causa imputa novos elementos a essas pessoas ou entidades e não quando a renovação assenta, em substância, nas mesmas razões que justificaram a adoção do ato inicial que impõe as medidas restritivas em questão (acórdãos do Tribunal Geral de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, n.
o
43, e de 4 de fevereiro de 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, T‑174/12 e T‑80/13, n.
o
149; v. igualmente, neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Colet., p. I-13427
, n.
o
62).
Ora, no caso em apreço, os fundamentos que figuram nos atos impugnados para justificar a imposição de medidas restritivas controvertidas aos recorrentes não são substancialmente diferentes dos que figuram nos atos anteriores, a saber, a Decisão 2011/101, na sua versão anterior à sua alteração pela Decisão 2012/97, e o Regulamento n.
o
314/2004, antes da sua alteração pelo Regulamento de Execução n.
o
151/2012.
Com efeito, embora os fundamentos dos atos impugnados contenham precisões quanto ao comportamento censurado a muitos dos recorrentes, ou uma descrição mais detalhada desse comportamento, os motivos que justificavam a inclusão dos recorrentes na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas controvertidas continuam a ser substancialmente idênticos aos que figuram nos atos anteriores. Em nenhum caso se depreende que, ao renovar as medidas restritivas em causa, os fundamentos referidos nos atos anteriores foram abandonados para ser substituídos por fundamentos diferentes, como era o caso no processo que deu origem ao acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, referido no n.
o
204,
supra
.
No que respeita, em particular, às pessoas incluídas na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas em causa devido às funções que exerciam ou que tinham exercido no passado, isto é, todos os recorrentes com exceção dos referidos no n.
o
169, foi já salientado (v. n.
o
163,
supra
) que a referência às funções que as mesmas exerciam no momento da adoção dos atos impugnados, ou que as mesmas tinham exercido anteriormente, é, em si mesma, suficiente para justificar a sua inclusão na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa. Ora, tanto os atos anteriores como os atos impugnados fazem, em relação a cada uma dessas pessoas, referência às mesmas funções.
Resulta do exposto que, mesmo admitindo que os recorrentes formulam igualmente uma acusação como a prevista no n.
o
204, a mesma não pode ser acolhida.
Os outros argumentos apresentados pelos recorrentes no âmbito do presente fundamento não se referem a uma pretensa violação dos seus direitos de defesa. Os recorrentes alegam, em substância, que as instituições recorridas não se basearam em provas sólidas para instituir a seu respeito as medidas restritivas controvertidas. Os recorrentes sublinham, neste contexto, que, se tivessem sido chamados a responder perante uma jurisdição penal pelos comportamentos de que são acusados nos atos impugnados, deveriam ter sido apresentados elementos de prova pertinentes e sólidos para obter a sua condenação. Por outro lado, segundo os recorrentes, o Reino Unido reconheceu que em relação a alguns deles não existia nenhum elemento de prova dos seus pretensos comportamentos referidos nos atos impugnados.
Ora, esses argumentos são desprovidos de pertinência em relação à questão de uma eventual violação dos direitos de defesa dos recorrentes. Se for o caso, podem revelar‑se pertinentes em caso de contestação da justeza dos atos impugnados e da exatidão material dos factos em que esses atos assentam. A questão de saber se os recorrentes suscitaram efetivamente essa contestação é a seguir examinada nos n.
os
261 a 266.
Os recorrentes alegam ainda que, na sua proposta de regulamento mencionada no n.
o
120, a Comissão previu determinadas garantias no sentido de assegurar o respeito dos seus direitos de defesa, os que não foram respeitados no caso em apreço. Ora, a proposta da Comissão evocada pelos recorrentes nunca foi adotada, de modo que a questão de saber se as garantias que previa foram respeitadas no caso em apreço é desprovida de pertinência. Pela mesma razão, não é necessário analisar o Parecer da AEPD sobre várias propostas legislativas que impõem certas medidas restritivas específicas no que diz respeito à Somália, ao Zimbabué, à República Democrática da Coreia e à Guiné (
JO 2010, C 73, p. 1
), igualmente evocado pelos recorrentes (v. n.
o
185,
supra
). Este parecer refere igualmente a proposta da Comissão acima evocada, não seguida pelo Conselho.
Na réplica, os recorrentes alegaram igualmente que as instituições recorridas nunca lhes tinham escrito para os informar de que os seus nomes tinham sido incluídos na lista dos nomes das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas. Em sua opinião, a publicação no Jornal Oficial de um parecer relativo a essa informação não pode ser considerada suficiente.
Ora, trata‑se de um argumento que diz respeito à questão da notificação dos atos impugnados aos recorrentes, que é desprovida de pertinência no contexto da apreciação do respeito dos seus direitos de defesa antes da adoção dos referidos atos. Com efeito, a notificação destes atos é necessariamente posterior à sua adoção. A questão de saber se o Conselho deveria ter notificado por via postal os atos impugnados a cada um dos recorrentes aos quais os atos diziam respeito e, em particular, se a sua notificação por via postal a Johannes Tomana é igualmente válida para todos os outros recorrentes, como o Conselho alega (v. n.
o
199,
supra
), não é pertinente para a identificação do início de contagem do prazo para a interposição do recurso. Todavia, no caso em apreço, e de qualquer modo, não há dúvida de que o recurso foi interposto dentro do prazo, não tendo, de resto, nenhuma contestação sido formulada sobre esse ponto pelas instituições recorridas.
Por conseguinte, não podendo ser acolhida nenhuma das acusações formuladas pelos recorrentes no quadro do quarto fundamento, há que julgar este fundamento improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação
No âmbito do segundo fundamento, os recorrentes alegam que o Conselho e a Comissão cometeram um erro manifesto de apreciação na medida em que consideraram que estavam preenchidos os critérios que justificam a sua inclusão na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas controvertidas.
Observações preliminares
O Tribunal já decidiu, no seu acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
192,
supra
(n.
o
36), que, no que respeita às regras gerais que definem as modalidades das medidas restritivas, o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação quanto aos elementos a tomar em consideração tendo em vista a adoção de sanções económicas e financeiras com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, em conformidade com uma posição comum adotada no âmbito da PESC. Dado que o juiz da União não pode, em especial, substituir pela sua própria apreciação a apreciação que o Conselho tenha feito das provas, dos factos e das circunstâncias que justificam a adoção de tais medidas, a fiscalização exercida pelo Tribunal deve limitar‑se à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder. Esta fiscalização restrita aplica‑se, em especial, à apreciação das considerações de oportunidade em que essas decisões assentam.
Estas considerações aplicam‑se igualmente no que diz respeito às medidas restritivas adotadas ao abrigo do artigo 215.
o
TFUE, que reflete o conteúdo dos artigos 60.° CE e 301.° CE (v. n.
o
122,
supra
).
Ora, resulta desta jurisprudência que o poder de apreciação de que o Conselho dispõe na matéria não obsta a que o juiz da União verifique, no exercício da sua fiscalização da legalidade, a exatidão material dos factos em que o Conselho se baseou. Com efeito, a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais exige nomeadamente que o juiz da União se assegure de que uma decisão que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, pelo que a fiscalização jurisdicional não se limita à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos têm fundamento, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, é suficiente para basear esta mesma decisão (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.
o
186,
supra
, n.
o
64 e jurisprudência referida).
Para este efeito, incumbe ao juiz da União proceder a este exame, pedindo, se for caso disso, à autoridade competente da União a apresentação das informações ou dos elementos de prova, confidenciais ou não, pertinentes para efeitos desse exame. Com efeito, é à autoridade competente da União que compete, em caso de contestação, demonstrar a procedência dos fundamentos invocados contra a pessoa em causa, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento. Assim, não é exigível que a referida autoridade apresente ao juiz da União todas as informações e elementos de prova inerentes aos motivos alegados no ato cuja anulação é pedida. Todavia, as informações ou os elementos de prova devem alicerçar os motivos invocados contra a pessoa em causa (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.
o
186,
supra
, n.
os
65 a 67 e jurisprudência referida).
Se a autoridade competente da União não tiver possibilidade de aceder ao pedido do juiz da União, este último deve, então, basear‑se apenas nos elementos que lhe foram comunicados, a saber, a fundamentação do ato recorrido, as observações e os elementos ilibatórios eventualmente apresentados pela pessoa em causa, bem como a resposta da autoridade competente da União a estas observações. Se estes elementos não permitirem declarar que um motivo tem fundamento, o juiz da União afasta esse motivo como base da decisão de inclusão ou de manutenção da inclusão em causa. Se, pelo contrário, a autoridade competente da União fornecer informações ou elementos de prova pertinentes, o juiz da União deve verificar a exatidão material dos factos alegados tendo em conta estas informações ou elementos e apreciar a força probatória destes últimos em função das circunstâncias do caso concreto e à luz das eventuais observações apresentadas, nomeadamente, pela pessoa em causa a respeito dos mesmos (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.
o
186,
supra
, n.
os
68, 69 e jurisprudência referida).
Contudo, deve sublinhar‑se que, como aliás refere a jurisprudência citada no n.
o
219, o juiz da União deve verificar a exatidão material dos factos invocados para justificar a adoção de medidas restritivas apenas quando as pessoas visadas por essas medidas contestarem esses factos perante ele. Com efeito, essa verificação está abrangida por uma análise da justeza dos atos impugnados que não compete ao juiz da União apreciar oficiosamente.
Além disso, num caso em que o Conselho define em abstrato os critérios que podem justificar a inclusão de uma pessoa ou de uma entidade na lista das pessoas e entidades alvo de medidas restritivas, incumbe ao juiz da União verificar, com base nos fundamentos invocados pela pessoa ou entidade em causa ou, se for o caso, suscitados oficiosamente, se o seu caso corresponde aos critérios abstratos definidos pelo Conselho. Este controlo abrange a apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para justificar a inclusão da pessoa ou da entidade em causa na lista dos que são objeto de medidas restritivas, da mesma forma que a verificação dos elementos de prova e de informação em que assenta essa apreciação (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
192,
supra
, n.
o
37).
É tendo em conta estas considerações que se deve proceder à análise das acusações e argumentos apresentados pelos recorrentes no âmbito do presente fundamento. A este respeito, serão, antes de mais, examinados as acusações e os argumentos apresentados na petição, antes de proceder ao exame da admissibilidade e, se for esse o caso, da justeza das alegações e argumentos adiantados na réplica.
Quanto às alegações e argumentos apresentados na petição
Os recorrentes alegam que as medidas restritivas contestadas, como as que as que as precederam, visam, nos termos dos artigos 4.° e 5.° da Decisão 2011/101, as pessoas e as entidades «envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué». Daí resulta, segundo os recorrentes, que o Conselho e a Comissão não podiam adotar as referidas medidas em relação às pessoas e entidades contra as quais existem provas do seu envolvimento atual em atividades que prejudicam gravemente a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué. Por outro lado, esse envolvimento deveria ter um caráter continuado.
Ora, a conclusão do Conselho e da Comissão segundo a qual cada um dos recorrentes preenche este critério estava errada, por várias razões. Em primeiro lugar, alguns recorrentes foram visados pelas medidas restritivas controvertidas pelo facto de estas empresas serem «membro[s] do Governo ZANU‑PF» ou pertencerem à «fação ZANU‑PF». Este fundamento não é suficiente, uma vez que não corresponde a uma alegação de um comportamento delitual. Por outro lado, ser membro de um partido político é um direito garantido pela Constituição do Zimbabué. Além disso, as medidas restritivas controvertidas visam os membros do antigo Governo do Zimbabué. As referidas disposições não visam o Governo de Unidade Nacional, no poder no Zimbabué no momento da adoção dos atos impugnados, nem o ZANU‑PF. Além disso, a União apoia expressamente o Governo de Unidade Nacional.
Em segundo lugar, alguns recorrentes foram incluídos na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas em causa pelo facto de se terem associado a um membro ZANU‑PF do governo ou à fação ZANU‑PF do governo ou de a eles terem alguma ligação. Tal motivo é insuficiente. Por um lado, estes recorrentes não são acusados de terem praticado atos ilícitos, e menos ainda de terem efetivamente participado em atividades das quais possa seriamente ser afirmado que punham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué. Por outro lado, no seu acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, o Tribunal de Justiça sublinhou claramente que a simples acusação de associação de uma pessoa ou de uma entidade aos dirigentes de um país terceiro não basta para justificar a adoção de medidas restritivas contra essa pessoa ou entidade.
Em terceiro lugar, relativamente a uma grande parte dos recorrentes, os motivos invocados para justificar a sua inclusão na lista das pessoas ou entidades visadas pelas medidas restritivas em causa referiam‑se a comportamentos pretensamente ocorridos no passado, ou mesmo, num grande número de casos, vários anos antes da adoção das medidas contestadas e mesmo antes da formação do Governo de Unidade Nacional. Esses motivos são insuficientes tendo em conta o objetivo das medidas restritivas em causa, que é o de incentivar as pessoas em causa «a rejeitarem políticas que conduzam à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação». Atingir, unicamente com base nos seus comportamentos passados, pessoas não envolvidas numa qualquer política governamental e sem influência nesta última não as pode incentivar a rejeitar essas políticas. A este respeito, os recorrentes consideram, referindo‑se igualmente aos considerandos da Posição Comum 2002/145 e a uma declaração do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que os comportamentos dos interessados no passado não são, por si só, suficientes para justificar a sua inclusão na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas como as que estão em causa no caso em apreço.
Há que referir que esta argumentação dos recorrentes se baseia numa premissa errada, na medida em que os recorrentes parecem considerar que as medidas restritivas controvertidas apenas podiam visar pessoas ou entidades envolvidas em atividades que pusessem em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué. Ora, tal alegação é inexata.
Com efeito, como já foi referido no âmbito da análise do primeiro e do terceiro fundamentos, resulta da redação dos artigos 4.° e 5.° da Decisão 2011/101 (v. n.
os
7 e 8,
supra
) que se trata apenas de uma das três categorias de pessoas relativamente às quais as medidas restritivas previstas pela referida decisão podem ser adotadas. As outras duas categorias são constituídas, respetivamente, pelos «membros do Governo do Zimbabué» e por «qualquer das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados». Por outras palavras, a qualidade de uma pessoa ou de uma entidade, na medida em que é membro do Governo de Zimbabué ou associada a esse membro é, só por si, suficiente para justificar a adoção, a seu respeito, das medidas restritivas previstas pela Decisão 2011/101.
Além disso, resulta, em substância, das considerações mencionadas nos n.
os
129 a 133 que as pessoas e as entidades envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué constituem apenas uma categoria específica de associados aos dirigentes desse país. É assim que se justifica a sua inclusão no Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004, mesmo que o texto deste regulamento não faça especificamente referência a essa categoria de pessoas e de entidades.
Tendo em conta estas considerações, os argumentos dos recorrentes, resumidos nos n.
os
225 e 226, não podem ser acolhidos. Resulta claramente do acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
(n.
o
63), que, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE ou no artigo 215.
o
TFUE, podem ser adotadas medidas restritivas a respeito dos membros do Governo do Zimbabué, que indubitavelmente fazem parte dos dirigentes desse país, assim como dos seus associados. Uma eventual referência aos comportamentos concretos desta última categoria de pessoas visa, em definitivo, apenas provar a sua qualidade de associados dos membros do governo desse país. Assim, tais referências não são indispensáveis para os membros do governo nem mesmo para os seus associados se, no caso destes últimos, a sua qualidade de associados aos membros do governo decorrer de outras circunstâncias, como as funções que exercem ou que exerciam no passado.
Além disso, a referência à circunstância de os membros do governo em causa pertencerem ao ZANU‑PF não significa, como os recorrentes parecem afirmar, que sejam aplicadas sanções às pessoas em causa (e às entidades a elas associadas) pelo simples motivo de pertencerem a um partido político. Deve recordar‑se que o ZANU‑PF não é um partido político qualquer, mas o único partido que estava no poder durante os atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué invocados pelos autores dos atos impugnados e dos outros atos que os precederam para justificar a sua adoção. Há que recordar igualmente que o Governo de Unidade Nacional, no poder no Zimbabué no momento da adoção dos atos impugnados, era composto, por um lado, por pessoas pertencentes ao partido ZANU‑PF, que, de resto, já eram, na maior parte dos casos, membros do Governo do Zimbabué anteriormente à formação desse governo, ou seja, durante o período dos atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais que justificam a adoção das medidas restritivas controvertidas e, por outro, por pessoas propostas pelos partidos da oposição (v., igualmente, n.
os
104, 109 e 110,
supra
).
Nestas condições, é evidente que a referência, na fundamentação dos atos impugnados, ao facto de que um membro do governo visado pelos referidos atos pertencia ao ZANU‑PF, ou à «fação ZANU‑PF» do governo, destina‑se a explicar por que é que o referido membro do governo foi visado por medidas restritivas, enquanto medidas análogas não foram adotadas em relação a outros membros do mesmo governo propostos pelos partidos da antiga oposição.
Além disso, decorre do que foi já referido no n.
o
110 que, mesmo após a formação do Governo de Unidade Nacional, era lícito adotar medidas restritivas contra os membros deste governo que já faziam parte dos dirigentes do Zimbabué antes da sua formação, assim como contra os seus associados. Assim, no que respeita a estas pessoas, apenas se pode tratar de um erro manifesto de apreciação na hipótese de os autores dos atos impugnados terem erradamente considerado que uma ou outra das pessoas ou entidades sujeitas às medidas restritivas controvertidas era membro do Governo de Zimbabué proposto pelo ZANU‑PF ou associada a esse membro, quando não era esse o caso. Ora, na petição, os recorrentes não formulam essa alegação.
Importa ainda observar que os recorrentes fazem uma leitura errada do acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.
o
119,
supra
, quando afirmam que o Tribunal de Justiça nele confirmou que a associação de uma pessoa ou de uma entidade aos dirigentes de um país terceiro não é, só por si, suficiente para justificar a adoção de medidas restritivas a seu respeito. Com efeito, no n.
o
63 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou expressamente que, «para que possam ser adotadas com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, enquanto medidas restritivas que atingem países terceiros, as medidas contra pessoas singulares devem visar unicamente os dirigentes desses países e as pessoas associadas a esses dirigentes». Foi apenas em relação aos membros das famílias das pessoas associadas aos dirigentes de um país terceiro que o Tribunal de Justiça excluiu a aplicação de tais medidas, quando estas são decretadas unicamente devido ao vínculo familiar das pessoas visadas com associados dos dirigentes do país em causa, independentemente do comportamento pessoal das pessoas visadas (v. n.
o
128,
supra
).
Não pode igualmente proceder o argumento dos recorrentes segundo o qual, para uma grande parte de entre eles, os motivos dos atos impugnados se referiam aos seus comportamentos no passado, de resto, um passado muito longínquo em vários casos. É manifesto que, na medida em que os autores dos atos impugnados tinham decidido fazer referência aos comportamentos concretos de uma ou outra das pessoas ou entidades visadas pelos atos impugnados, apenas podem estar em causa comportamentos no passado. Essa referência não pode ser considerada desprovida de pertinência com o único fundamento de que os comportamentos em causa pertencem a um passado mais ou menos afastado. Na falta de argumentos e de elementos de prova em sentido contrário, pode‑se considerar que as pessoas que, no passado, estiveram pessoalmente envolvidas nos atos de violência e de violação dos direitos fundamentais que os autores dos atos impugnados criticam àqueles que dirigiam sozinhos o Zimbabué antes da formação do Governo de Unidade Nacional, bem como ao partido político a que pertenciam, neste caso, o ZANU‑PF, continuam a ser, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
235, «associados» dos dirigentes desse país, pelo que a adoção, a seu respeito, de medidas restritivas é, segundo a mesma jurisprudência, legítima.
No que respeita ao argumento dos recorrentes segundo o qual, em substância, as medidas restritivas controvertidas atingiriam, apenas com base nos seus comportamentos no passado, pessoas não envolvidas na política do Governo do Zimbabué e sem influência nesta última, só pode ser compreendido no sentido de que os recorrentes alegam que os atos impugnados visam, pelo menos parcialmente, pessoas ou entidades que não são dirigentes do Zimbabué nem associadas a esses dirigentes.
Ora, no âmbito da análise do terceiro fundamento, o Tribunal Geral examinou a questão de saber se os fundamentos referidos nos atos impugnados eram suficientes para justificar a imposição dessas medidas em relação a todos os recorrentes e concluiu que era esse o caso (v. n.
os
155 a 182,
supra
). De resto, há que concluir que os recorrentes não especificaram quem de entre eles era abrangido por este argumento. Além disso, deve realçar‑se que fazem parte da categoria de «associado» dos membros dos governos de um país terceiro não só a pessoa implicada na formulação da política desse governo e que exerce influência nesta, mas também a pessoa implicada na execução dessa política, nomeadamente quando a política em questão consiste na perpetração de atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais do povo. Por todos estes motivos, este argumento deve ser rejeitado.
Os recorrentes observam igualmente que o nome de determinadas pessoas foi retirado da lista das pessoas sujeitas às medidas restritivas em causa. Os recorrentes referem, a título de exemplo, F. Z. Charumbira, T. Gambe e C. T. Kuruneri, que tinham sido sujeitos às medidas restritivas decretadas contra o Zimbabué até 2011, mas em relação aos quais estas medidas não foram, em seguida, renovadas. Segundo os recorrentes, as pessoas relativamente às quais as medidas restritivas em causa tinham sido revogadas tinham inicialmente sido colocadas nessa lista em razão dos seus comportamentos no passado. Ora, a posição do Conselho e da Comissão no que diz respeito às pessoas mantidas na lista em questão é arbitrária e viola os princípios da segurança jurídica e da igualdade de tratamento. Além disso, as autoridades do Reino Unido confirmaram que pessoas, que já não estão associadas ao ZANU‑PF, tinham sido retiradas da lista em causa. Assim, é difícil compreender por que razão algumas pessoas em relação às quais foi afirmado terem estado implicadas em comportamentos repreensíveis no passado deveriam ser mantidas na lista em questão, ao passo que outras dela foram retiradas.
Os motivos para a inclusão na lista das pessoas sujeitas às medidas restritivas controvertidas, dos nomes das três pessoas mencionadas pelos recorrentes no âmbito deste argumento resultam do Anexo III do Regulamento n.
o
314/2004, na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.
o
77/2009 da Comissão, de 26 de janeiro de 2009, que altera o Regulamento n.
o
314/2004 (
JO L 23, p. 5
), bem como do anexo da Posição Comum 2004/161, conforme alterada pela Posição Comum 2009/68/PESC do Conselho, de 26 de janeiro de 2009, que renova as medidas restritivas contra Zimbabué (
JO L 23, p. 43
). No caso de F. Z. Charumbira, esses fundamentos referem que o interessado é «[e]x‑Vice‑Ministro da Administração Local, das Obras Públicas e da Habitação Nacional [e e]x‑membro do [g]overno, com ligações a este último». No caso de T. Gambe, refere‑se que este é «[p]residente da Comissão Eleitoral do Zimbabué [e c]o‑responsável pelas eleições fraudulentas de 2005». Por último, no caso de C. T. Kuruneri, os dois textos acima mencionados referem que é «[e]x‑Ministro das Finanças e do Desenvolvimento Económico, [e e]x‑membro do [g]overno, com ligações a este último.»
Interrogado, no âmbito de uma medida de organização do processo, sobre as razões pelas quais tinha decidido não renovar as medidas restritivas adotadas em relação a estas três pessoas, o Conselho indicou, no essencial, que «quer[ia] baixar um pouco a pressão sobre o Zimbabué, tendo em conta a melhoria da situação no país».
O Tribunal recorda que resulta do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004, e dos artigos 4.°, n.
o
1, e 5.°, n.
o
1, da Decisão 2011/101, que as medidas restritivas controvertidas visam os membros do Governo do Zimbabué, bem como os seus associados, incluindo esta categoria as «pessoas singulares envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué».
Todavia, não resulta destas disposições que o Conselho e a Comissão sejam obrigados a incluir na lista das pessoas visadas pelas referidas medidas qualquer membro do Governo do Zimbabué e qualquer associado a esse membro. Tendo igualmente em conta a jurisprudência referida no n.
o
216, importa, pelo contrário, considerar que estas disposições devem ser interpretadas no sentido de que uma pessoa que não é membro do Governo do Zimbabué, nem a ele associada, não pode ser sujeita a essas medidas, mas que, no que respeita aos membros do Governo do Zimbabué e aos seus associados, o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação que lhe permite, se for caso disso, não submeter essa pessoa a essas medidas, se considerar que, à luz dos objetivos destas, não seria oportuno fazê‑lo.
No caso vertente, os motivos da não renovação das medidas restritivas em causa no que respeita a outras pessoas são desprovidos de pertinência para o caso dos recorrentes.
Com efeito, para concluir que os atos impugnados estão feridos de erro manifesto de apreciação a respeito dos recorrentes, deve ser demonstrado que tais atos se baseiam num fundamento factual errado ou que os factos invocados a respeito dos recorrentes são exatos, mas que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação quando considerou que havia que manter em vigor a respeito dos recorrentes as medidas restritivas controvertidas. Ora, quanto à primeira hipótese, os recorrentes não contestam, na petição, a exatidão material dos factos contra eles assinalados nos atos impugnados (v., igualmente, n.
os
261 a 263,
infra
). Relativamente à segunda hipótese, os recorrentes não explicam de forma alguma as razões pelas quais o Conselho devia ter considerado que não havia que renovar a seu respeito as medidas restritivas a que tinham sido sujeitos.
A invocação, vaga e geral, dos princípios da igualdade de tratamento e da segurança jurídica não pode colmatar essas lacunas na argumentação dos recorrentes.
De acordo com jurisprudência assente, o princípio da igualdade de tratamento proíbe que situações comparáveis sejam tratadas de modo diferente ou que situações diferentes sejam tratadas de forma igual, a menos que tal diferença de tratamento seja objetivamente justificada (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
192,
supra
, n.
o
56 e jurisprudência referida). Ora, no caso em apreço, os recorrentes não explicam em que é que a sua situação é comparável à das pessoas relativamente às quais as medidas restritivas não foram renovadas.
Há que observar, a este respeito, que, se a não renovação relativamente a essas outras pessoas se justifica por razões válidas, os recorrentes deviam indicar quais eram esses motivos e por que razão eram igualmente aplicáveis nos respetivos casos. Em tal hipótese, uma comparação com a situação de outras pessoas e, por conseguinte, o recurso ao princípio da igualdade de tratamento foram supérfluos. Com efeito, se existem motivos justos pelos quais as medidas restritivas em causa não poderiam ser renovadas relativamente aos recorrentes, isto é já suficiente para justificar a anulação dos atos impugnados, independentemente do tratamento conferido pelo Conselho a outras pessoas anteriormente sujeitas às mesmas medidas restritivas.
Em contrapartida, se, por hipótese, a não renovação das medidas restritivas controvertidas relativamente a outras pessoas não se justificava por nenhum motivo válido, tratar‑se‑ia de uma ilegalidade cometida pelo Conselho, a qual não pode aproveitar aos recorrentes. Resulta de jurisprudência constante que o princípio da igualdade de tratamento se deve conciliar com o respeito do princípio da legalidade, segundo o qual ninguém pode invocar, em seu benefício, uma ilegalidade cometida a favor de outrem (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
192,
supra
, n.
o
59 e jurisprudência referida).
De igual modo, no que respeita à referência dos recorrentes ao princípio da segurança jurídica, basta constatar que estes não explicam de forma alguma em que medida este princípio foi violado devido à renovação das medidas restritivas em causa a seu respeito. Em especial, não alegam sequer que, à luz das disposições aplicáveis no momento da adoção dos atos impugnados, tinham o direito de aguardar, no que lhes diz respeito, a não renovação das medidas restritivas em causa.
Em conclusão, nada nos argumentos expostos na petição em apoio do segundo fundamento demonstra que os atos recorridos estão feridos de uma ilegalidade ou que procedem de um erro manifesto de apreciação.
Quanto às alegações e argumentos apresentados na réplica
A fim de pôr em causa a procedência dos fundamentos invocados pelos autores dos atos impugnados para justificar a imposição das medidas restritivas controvertidas, os recorrentes apresentaram, na sua réplica, uma argumentação distinta. Há que examinar, em seguida, a admissibilidade e, sendo caso disso, a procedência desta argumentação. A este respeito, será feita distinção entre a argumentação relativa aos recorrentes que sejam pessoas singulares e a relativa aos recorrentes que são pessoas coletivas.
– Quanto aos recorrentes que são pessoas singulares
Numa parte da réplica, intitulada «Procedimento seguido pelos recorridos», afirma‑se que o Conselho e a Comissão «presumem erradamente que os recorrentes não contestam a procedência dos fundamentos invocados» para justificar a inclusão dos seus nomes na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas. Os recorrentes apresentaram, em anexo à sua réplica, «declarações de testemunhas» elaboradas por 40 de entre eles. Defendem que estas declarações «constituíram a primeira oportunidade [que lhes foi] concedida de expor o seu ponto de vista sobre as razões da sua designação nas medidas impugnadas, bem como sobre os documentos que constam em anexo B.19» à contestação do Conselho. Nestas declarações, os recorrentes em causa contestam as alegações mencionadas relativamente a cada um deles na fundamentação dos atos impugnados. Algumas dessas declarações são acompanhadas de anexos.
Os recorrentes acrescentam que uma grande parte daqueles que apresentaram tal declaração afirma que nunca antes vira os elementos que serviram de base à inclusão dos seus nomes na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas controvertidas, nem tão pouco os documentos constantes do anexo B.19 da contestação do Conselho. Estes mesmos recorrentes afirmam não conhecer as «fontes ou as datas» dos documentos incluídos neste anexo, os quais, em grande parte, parecem ser provenientes dos seus adversários políticos. De qualquer forma, os recorrentes declaram que as alegações que lhes são imputadas «lhes causam um grave prejuízo e são, na verdade, completamente infundadas». Pelo que as «refutam […] com a maior firmeza possível, dado o seu caráter vago».
Segundo os recorrentes, num certo número de casos, os que forneceram declarações explicam igualmente que colaboravam estreitamente com o partido MDC no âmbito do Governo de Unidade Nacional e que, por conseguinte, não podiam compreender por que razão tinham sido sujeitos às medidas restritivas controvertidas, quando os seus homólogos do MDC que ocupavam lugares análogos no governo não o foram.
Seguidamente, na parte da sua réplica consagrada aos «erros manifestos de apreciação», os recorrentes alegam que o Conselho e a Comissão não provaram que a inclusão dos seus nomes na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas em causa era justificada. De resto, esta parte da réplica reitera, em substância, os mesmos argumentos que os invocados em apoio do segundo fundamento da petição e que já foram acima examinados (v. n.
os
228 a 251,
supra
).
É, assim, evidente que, na réplica, os recorrentes contestam a exatidão material dos factos invocados nos atos impugnados para justificar a imposição das medidas restritivas em causa a seu respeito. Ora, é igualmente evidente que a argumentação invocada na petição em apoio do segundo fundamento, conforme resumida nos n.
os
224 a 227, não comporta nenhuma contestação desta natureza.
É, em substância, por estes motivos que o Conselho contesta a admissibilidade desta parte da argumentação dos recorrentes. Por sua vez, a Comissão, ao mesmo tempo que sublinha o facto de que apenas na réplica é que os recorrentes contestaram, pela primeira vez, a exatidão material dos factos alegados a seu respeito na fundamentação dos atos impugnados, abstém‑se de suscitar uma exceção de inadmissibilidade desta parte da argumentação dos recorrentes.
Convidados, no âmbito de uma medida de organização do processo, a responder aos argumentos resumidos no n.
o
258, os recorrentes recordaram que tinham invocado, na sua petição, um fundamento relativo a um erro manifesto de apreciação e que tinham indicado claramente, na mesma petição, que as afirmações que figuram nos atos impugnados eram vagas e não estavam provadas, pelo que não lhes podiam dar resposta quanto ao mérito. Acrescentaram que nenhuma crítica lhes pode ser feita, uma vez que, com exceção do primeiro recorrente, Johannes Tomana, as medidas restritivas controvertidas não lhes foram notificadas. Além disso, recordaram que tinham solicitado ao Conselho o «material» em que se baseavam as alegações contra eles formuladas nos atos impugnados e que tinham respondido quanto ao mérito às referidas alegações, após terem tomado conhecimento das explicações fornecidas pelo Conselho na sua contestação e dos documentos comprovativos por este apresentados.
O Tribunal recorda que, por força do artigo 48.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que os mesmos tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. No entanto, um fundamento que constitua a ampliação de um fundamento enunciado anteriormente, direta ou implicitamente, na petição inicial e que apresente um nexo estreito com este, deve ser declarado admissível. Por outro lado, os argumentos cuja substância apresente um nexo estreito com um fundamento enunciado na petição inicial não podem ser considerados fundamentos novos e a sua apresentação é admitida na fase da réplica ou na audiência (v. acórdão do Tribunal Geral de 12 de setembro de 2012, Itália/Comissão, T‑394/06, n.
o
48 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, o Tribunal constata que os recorrentes não afirmaram, na petição, que os factos invocados na fundamentação dos atos impugnados na parte em que dizia respeito a cada um deles eram inexatos. Noutros termos, os recorrentes não contestaram, na petição, a exatidão material dos referidos factos, o que, como foi salientado no n.
o
221, constitui uma condição prévia da fiscalização da sua exatidão material pelo juiz da União. O segundo fundamento, tal como apresentado na petição, censurava aos autores dos atos impugnados um erro manifesto, na medida em que consideraram que os motivos enunciados para cada um dos recorrentes nos referidos atos justificavam a adoção das medidas restritivas controvertidas contra o recorrente em causa. O fundamento relativo a esse erro, quer seja qualificado de erro de direito ou de erro manifesto de apreciação, deve distinguir‑se de um fundamento que põe em causa a exatidão material dos fundamentos em questão. Não constitui a ampliação de um fundamento dessa natureza nem com ele apresenta um nexo estreito.
Por outro lado, não é possível ligar os argumentos adiantados pelos recorrentes na réplica, de que acima se fala, a algumas das suas alegações apresentadas na petição, a propósito do primeiro e quarto fundamentos (v. n.
os
81, 82, 90, 108 e 185,
supra
). Deve recordar‑se que estes dois fundamentos não visam pôr em causa a justeza dos atos impugnados e, mais particularmente, a exatidão material dos seus fundamentos, mas, respetivamente, a existência de uma base jurídica adequada que justifica a sua adoção e o respeito dos direitos de defesa. Além disso, e independentemente desta consideração, há que observar que, embora, nas partes da petição dedicadas aos argumentos resumidos nos n.
os
81 e 185, os recorrentes façam referência à falta de provas das «acusações» que figuram na fundamentação dos atos impugnados, os mesmos não afirmam que tais «acusações» são materialmente inexatas e procedem ainda menos a uma refutação detalhada e circunstanciada destas. Essa refutação detalhada é ainda mais necessária porquanto existe um grande número de recorrentes e uma variedade de fundamentos mencionados nos atos impugnados.
Daqui se conclui que a argumentação adiantada pela primeira vez na réplica para pôr em causa a exatidão material dos fundamentos dos atos impugnados constitui um fundamento novo. Ora, não se pode considerar que este fundamento se baseia em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo, na medida em que, desde a apresentação da petição, os recorrentes conheciam os fundamentos enunciados nos atos impugnados relativamente a cada um deles e tinham tido oportunidade para contestar a exatidão material desses fundamentos.
Contrariamente ao que alegam os recorrentes, a produção no decurso da instância, pelo Conselho, por um lado, do anexo B.19 da sua contestação e, por outro, da sua resposta ao pedido dos recorrentes mencionados no n.
o
19, não pode conduzir a uma conclusão diferente. Importa observar que, com a argumentação que apresentam pela primeira vez na réplica, os recorrentes não contestam a fiabilidade ou a pertinência de um ou de outro elemento de prova que sustente os fundamentos dos atos impugnados, mas a exatidão material dos próprios fundamentos. Todavia, na medida em que os recorrentes já tinham tomado conhecimento dos referidos atos antes da interposição do recurso, era‑lhes certamente possível impugnar, já na petição, a exatidão material desses fundamentos, ainda que não tivessem conhecimento dos elementos de prova em que os mesmos assentavam. Como resulta da jurisprudência mencionada no n.
o
219, em caso de contestação, cabe ao juiz da União de solicitar à autoridade competente a apresentação dos elementos de prova em questão e examinar se as provas assim apresentadas apoiavam esses fundamentos. Ora, os recorrentes não apresentaram essa contestação na sua petição.
A consideração segundo a qual os recorrentes podiam ter contestado na petição a exatidão material dos fundamentos dos atos impugnados que lhes diziam respeito afigura‑se tanto mais exata se se tiver em conta o facto de que estes fundamentos dizem respeito quer aos lugares, no Governo ou na Administração Pública do Zimbabué, detidos pelos recorrentes, quer aos seus comportamentos alegados. Ora, mesmo admitindo que cada um dos recorrentes tenha ignorado os elementos de prova em que assentavam os fundamentos contra eles enunciados nos atos impugnados, cada um estava certamente em condições de determinar, pela simples leitura dos fundamentos respetivos, se eram ou não exatos e, neste último caso, de contestar, já na petição, a respetiva exatidão material.
Daqui resulta que a argumentação adiantada na réplica pelos recorrentes que são pessoas singulares, para contestar a exatidão material dos elementos que justificam a adoção das medidas restritivas em causa a seu respeito, é inadmissível e deve ser rejeitada como tal, sem ser examinada quanto ao mérito.
– Quanto aos recorrentes que são pessoas coletivas
Dado que as afirmações dos recorrentes adiantadas na réplica e resumidas no n.
o
253 não distinguem entre as pessoas singulares e as pessoas coletivas, é evidente que a exatidão material dos motivos que justificam a inclusão, na lista das entidades sujeitas às medidas restritivas controvertidas, dos nomes das pessoas coletivas que figuram entre os recorrentes é igualmente contestada na réplica. Ora, pelos motivos já indicados (v. n.
os
260 a 266,
supra
), esta argumentação deve ser julgada inadmissível, por ser extemporânea.
Os recorrentes alegam igualmente na sua réplica um certo número de outros argumentos relativos à legalidade da imposição das medidas restritivas em causa a pessoas coletivas.
Recordam que o artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004 e o artigo 5.
o
da Decisão 2011/101 preveem o congelamento de fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas coletivas que estão associadas aos membros do Governo do Zimbabué ou «envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué». Daí decorre, segundo os recorrentes, que os autores dos atos impugnados não podiam submeter a esse congelamento de fundos entidades pretensamente associadas a associados do governo, ao governo em geral, ou a uma fação do governo, ou a um ministério.
Assim, em primeiro lugar, os recorrentes põem em causa o congelamento de fundos da centésima décima terceira recorrente, Divine Homes. Esta está pretensamente associada a um associado alegado do governo, neste caso, o sexto recorrente, David Chapfika. Segundo os recorrentes, mesmo admitindo que David Chapfika seja um associado do governo, o que contestam, esta simples qualidade é insuficiente para justificar o congelamento de fundos da centésima décima terceira recorrente.
Em segundo lugar, nenhum membro do governo é mencionado, nos atos impugnados, como associado aos centésimo décimo quinto a centésimo vigésimo primeiro recorrentes, Jongwe Printing, M & S Syndicate (Private) Ltd, Osleg, Swift Investments (Private) Ltd, Zidco Holdings (Private) Ltd, Zimbabwe Defence Industries ou Zimbabwe Mining Development. A condição prévia essencial à inclusão dessas entidades entre as visadas pelas medidas restritivas controvertidas não está, assim, preenchida.
Em terceiro lugar, resulta da jurisprudência do Tribunal Geral que os fundamentos apresentados nos atos impugnados para justificar o congelamento de fundos e de recursos económicos das entidades em questão são insuficientes. Os autores dos atos impugnados deveriam ter efetuado uma análise caso a caso, a fim de avaliar, por um lado, em que medida cada entidade era detida ou controlada e, por outro, a natureza do alegado controlo e a sua pertinência à luz das medidas restritivas controvertidas. Nenhuma análise dessa natureza foi efetuada para cada uma das referidas entidades.
Em quarto lugar, por fim, foi proposto ao Conselho retirar o nome da Zimbabwe Mining Development da lista das entidades visadas pelas medidas restritivas controvertidas e o Conselho e a Comissão não explicaram por que razão esta proposta acabou por não ser acolhida.
Interrogados, no âmbito de uma medida de organização do processo, sobre o fundamento da petição ao qual esses argumentos estão ligados, bem como, sendo o caso, sobre a questão de saber se existem elementos de direito e de facto revelados durante o processo que justifiquem a apresentação destes argumentos pela primeira vez na réplica, os recorrentes responderam que esses argumentos se ligavam aos três primeiros fundamentos do recurso e que, além disso, davam resposta a certos argumentos apresentados pelo Conselho na contestação.
O Tribunal observa que os argumentos resumidos, nos n.
os
272 e 273, suscitam, em substância, uma questão relativa ao caráter suficiente da fundamentação dos atos impugnados, que o Tribunal deve, se for caso disso, fiscalizar oficiosamente (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Colet., p. I-1719
, n.
o
67 e jurisprudência referida). Daqui resulta que há que examinar estes argumentos quanto ao mérito.
Para alicerçar o seu argumento resumido no n.
o
272, os recorrentes invocam os acórdãos do Tribunal Geral de 9 de julho de 2009, Melli Bank/Conselho (
T-246/08 e T-332/08, Colet., p. II-2629
), de 7 de dezembro de 2011, HTTS/Conselho (
T-562/10, Colet., p. II-8087
), e de 26 de outubro de 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Conselho (T‑53/12). Ora, nenhum destes acórdãos pode apoiar a argumentação dos recorrentes.
É verdade que, no acórdão Melli Bank/Conselho, referido no n.
o
276,
supra
(n.
o
146), o Tribunal Geral salientou que a disposição em causa nesse processo exigia uma apreciação casuística, no que dizia respeito à entidade em causa, da qualidade de entidade «detida ou controlada» e que, além da indicação da base legal da medida adotada, o dever de fundamentação a que o autor desta medida está sujeito recaía precisamente sobre esta circunstância. Todavia, independentemente da circunstância de este acórdão dizer respeito à interpretação e aplicação de uma disposição diferente das que estão em causa no caso em apreço, importa, de qualquer modo, concluir que, no caso em apreço, os autores dos atos impugnados procederam efetivamente a uma análise casuística e fundamentada dos atos impugnados com base nos resultados da mesma.
Como já foi observado no âmbito da análise do terceiro fundamento, os atos impugnados expõem suficientemente as razões que justificaram a inclusão, na lista das pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas em causa, dos nomes de todos os recorrentes, incluindo o da centésima vigésima primeira recorrente, a Zimbabwe Mining Development. Com efeito, os atos impugnados referem, para cada recorrente, tanto pessoa singular como pessoa coletiva, os motivos específicos e concretos que justificam a aplicação, a seu respeito, das medidas restritivas controvertidas. Além disso, os autores dos atos impugnados não tinham especificamente de justificar por que razão não decidiram seguir uma proposta tendente à retirada, da referida lista, do nome da centésima vigésima primeira recorrente.
Por outro lado, há que salientar que o Tribunal Geral tinha invocado a consideração acima mencionada do acórdão Melli Bank/Conselho, referido no n.
o
276,
supra
(n.
o
146), para rejeitar um argumento do Conselho segundo o qual não há que mencionar, nas decisões em causa nesse processo, os nomes das entidades detidas ou controladas às quais as medidas de congelamento de fundos se aplicavam. Esta consideração é, pois, desprovida de pertinência para o presente processo em que os nomes de todas as entidades às quais se aplicam as medidas restritivas controvertidas são claramente mencionados nos atos impugnados.
Nos dois outros acórdãos invocados pelos recorrentes, o Tribunal Geral anulou os atos impugnados por violação do dever de fundamentação. Ora, no presente caso, já foi declarado, no âmbito da análise do terceiro fundamento, que os atos impugnados estavam suficientemente fundamentados em relação a todos os recorrentes. Portanto, os dois outros acórdãos invocados pelos recorrentes são igualmente desprovidos de pertinência no caso em apreço.
No que se refere aos argumentos resumidos nos n.
os
269 e 270, apresentam uma ligação com o argumento adiantado no âmbito do segundo fundamento e resumido no n.
o
237, pelo que que constituem uma ampliação do segundo fundamento e devem ser julgados admissíveis.
No que diz respeito ao mérito, os argumentos em causa não podem ser acolhidos. A tese dos recorrentes é, em substância, a de que apenas as entidades que pertençam aos membros do Governo do Zimbabué, ou estejam sob controlo destes, podem ser consideradas a eles associadas na aceção do artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004 e do artigo 5.
o
da Decisão 2011/101. Esta tese não pode ser admitida. Uma interpretação das duas disposições em causa, segundo a qual as entidades que pertençam a pessoas singulares ou que sejam por estas controladas (ou, se for o caso, pessoas coletivas) associadas aos membros do Governo do Zimbabué podem igualmente ser sujeitas às medidas restritivas previstas por estas disposições é perfeitamente compatível com a redação de tais disposições. O mesmo é válido para a interpretação segundo a qual se deve considerar que as entidades que pertençam ao próprio Governo do Zimbabué, ou que sejam por este controladas, estão associadas, na aceção destas duas disposições, aos membros deste governo.
Acresce que esta interpretação das disposições acima referidas é a única conforme com o objetivo das medidas restritivas em causa (v. n.
o
97,
supra
). A interpretação sugerida pelos recorrentes faz correr o risco de privar essas medidas de uma grande parte, ou mesmo da totalidade, do seu efeito útil. Com efeito, seria paradoxal submeter uma pessoa singular associada aos membros do Governo do Zimbabué a um congelamento dos seus fundos e dos seus recursos económicos, sem poder alargar esse congelamento às entidades que essa pessoa singular controla, direta ou indiretamente. Neste caso, será muito simples para a pessoa singular em causa evitar o congelamento de fundos instituído pelas medidas restritivas em causa, através da utilização, para esse fim, das pessoas coletivas ou de outras entidades por ela controladas. Seria também esse o caso se fosse admitido que as disposições referidas não autorizam um congelamento de fundos e de recursos económicos em relação às entidades diretamente controladas pelo Governo ou pelo Estado do Zimbabué.
À luz das anteriores considerações, há que julgar o segundo fundamento improcedente.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação dos direitos fundamentais dos recorrentes e do princípio da proporcionalidade
A maior parte da argumentação dos recorrentes em apoio deste fundamento consiste em remissões para a jurisprudência e para diversos textos, a saber, a Carta dos Direitos Fundamentais, a Carta das Nações Unidas, o Documento 15114/05 do Conselho, de 2 de dezembro de 2005, intitulado «Diretrizes para a aplicação e avaliação de medidas restritivas (sanções) no contexto da política externa e de segurança comum da UE», o parecer da AEPD mencionado no n.
o
210 e um relatório do Independent Reviewer of Terrorism Legislation (controlador independente da legislação antiterrorista do Reino Unido).
No essencial, os recorrentes invocam, de forma bastante sucinta, uma violação dos seus direitos fundamentais e do princípio da proporcionalidade. Recordam a sua argumentação, já examinada no âmbito da apreciação do primeiro fundamento, designadamente no n.
o
106, segundo a qual as medidas restritivas controvertidas não prosseguem nenhum objetivo legítimo da PESC. Todavia, segundo os recorrentes, admitindo que prosseguem tal objetivo, tais medidas são desproporcionadas relativamente ao mesmo. Em apoio deste argumento, os recorrentes invocam de forma lapidar alguns argumentos já examinados e rejeitados. Em particular, alegam que, no que respeita a alguns deles, nem sequer lhes é censurado nos atos impugnados o facto de terem sido responsáveis, no momento da adoção das medidas em causa, pela política do governo do Zimbabué ou terem tido uma influência nesta última. Invocam igualmente, em substância, uma falta de fundamentação dos atos impugnados, na medida em que os seus autores não explicaram em que é que as medidas restritivas controvertidas podiam contribuir para a realização de um qualquer objetivo legítimo da PESC. Recordam igualmente que a GPA apela ao levantamento das medidas restritivas. Não é necessário prosseguir a análise destes argumentos, na medida em que os mesmos coincidem em larga medida com os argumentos, muito mais detalhados, suscitados no âmbito dos três primeiros fundamentos. Pelas razões expostas no âmbito da análise destes fundamentos, há que afastar igualmente estes argumentos que, de resto, não têm ligação alguma com o princípio da proporcionalidade.
Os recorrentes invocam igualmente, em apoio da sua alegação de que as medidas restritivas controvertidas são «desproporcionadas», o pretenso «grande alcance» das referidas medidas, o seu «impacto grave em termos económicos e de reputação», assim como a «natureza das acusações» que lhes são imputadas, que figuram na fundamentação dos atos impugnados.
Uma vez que, na sua argumentação, os recorrentes se referem igualmente, ainda que por mero reenvio, a outros diplomas, ao respeito da vida privada e familiar, à liberdade de empresa e ao direito de propriedade, há que recordar que, nos termos do artigo 7.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais, «[t]odas as pessoas têm direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações». Além disso, nos termos do artigo 16.
o
da mesma Carta, «[é] reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito comunitário e as legislações e práticas nacionais». Por último, o artigo 17.
o
, n.
o
1, da referida Carta dispõe:
«Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.»
No caso em apreço, não há dúvida de que as medidas restritivas que comportam os atos impugnados acarretam limitações no exercício, pelos recorrentes, dos seus direitos fundamentais como são acima referidos (v., neste sentido, acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, referido no n.
o
119,
supra
, n.
o
358, e acórdão do Tribunal Geral de 28 de maio de 2013, Selima Trabelsi e o./Conselho, T‑187/11, n.
o
76).
No entanto, segundo jurisprudência constante, esses direitos fundamentais não gozam, no direito da União, de uma proteção absoluta, devendo ser tomados em consideração por referência à sua função na sociedade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, n.
o
121; v. igualmente, neste sentido, acórdão Makhlouf/Conselho, referido no n.
o
204,
supra
, n.
o
99 e jurisprudência referida). Por conseguinte, podem ser introduzidas restrições ao exercício desses direitos, na condição de essas restrições corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituírem, relativamente ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (v. acórdão Makhlouf/Conselho, referido no n.
o
204,
supra
, n.
o
97 e jurisprudência referida).
Em particular, o artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais prevê, a este respeito, por um lado, que «[q]ualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela [...] Carta [dos Direitos Fundamentais] deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades» e, por outro, que, «[n]a observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros».
Ora, deve considerar‑se que a limitação ao exercício dos direitos fundamentais acima referidos e de que são titulares os recorrentes foi «prevista na lei», uma vez que, como resulta dos desenvolvimentos acima expostos relativos ao primeiro e segundo fundamentos, os critérios enunciados no artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004 e no artigo 4.
o
, n.
o
1, e no artigo 5.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/101 foram respeitados.
Por outro lado, resulta da análise do primeiro fundamento que as medidas em questão contribuem efetivamente para a realização dos objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou para a necessidade de proteção dos direitos e liberdades de outrem (v. n.
o
93,
supra
).
Nestas condições, o presente fundamento só pode ser entendido no sentido de que os recorrentes invocam a violação do princípio da proporcionalidade, cujo respeito é exigido pelo artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais.
A este respeito, há que recordar que o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Assim, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, importa recorrer à menos rígida e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de julho de 2001, Jippes e o.,
C-189/01, Colet., p. I-5689
, n.
o
81, e do Tribunal Geral de 6 de maio de 2010, Comune di Napoli/Comissão, T‑388/07, não publicado na Coletânea, n.
o
143).
Contudo, há igualmente que recordar que, quanto à fiscalização jurisdicional do respeito pelo princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça declarou que há que reconhecer um amplo poder de apreciação ao legislador da União em domínios que impliquem da parte deste último escolhas de natureza política, económica e social, e nas quais é chamado a efetuar apreciações complexas. Daí infere que só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (v. acórdão Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, referido no n.
o
290,
supra
, n.
o
120 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que recordar que, como foi indicado no n.
o
97, as medidas restritivas controvertidas têm por objeto fazer com que as pessoas e as entidades afetadas por tais medidas rejeitem as políticas que conduzem à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação. É certo que se trata de medidas destinadas a agir de forma indireta, uma vez que a ideia que lhes está subjacente é a de que aqueles que estão sujeitos a essas medidas rejeitarão as políticas supramencionadas para que sejam revogadas as restrições que lhes foram aplicadas. Todavia, no caso de um Estado terceiro soberano, como o Zimbabué, é óbvio que a União só indiretamente poderia influenciar as suas políticas.
Importa igualmente recordar que os atos impugnados foram adotados em consequência da profunda preocupação das autoridades da União tendo em conta a situação no Zimbabué e à qual fizeram referência pela primeira vez há dez anos (v. n.
o
1,
supra
). Ora, esta preocupação, cujo caráter justificado não foi contestado pelos recorrentes no âmbito do presente processo, ainda persistia no momento da adoção dos atos impugnados. Não pode, assim, ser imputada às autoridades competentes da União uma violação do princípio da proporcionalidade pelo facto de terem mantido em vigor as medidas restritivas já adotadas e terem alargado o seu alcance com a intenção de pôr termo a uma situação profundamente preocupante e tão prolongada no tempo (v., neste sentido, acórdão Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, referido no n.
o
290,
supra
, n.
o
126).
Além disso, há que observar que os recorrentes não mencionaram nenhuma medida concreta menos restritiva cujo efeito fosse semelhante ao das medidas controvertidas e que fosse suscetível de alcançar os mesmos objetivos.
Há ainda que observar que as medidas restritivas controvertidas apresentam, por natureza, um caráter temporário e reversível e não interferem, assim, no «conteúdo essencial» dos direitos fundamentais invocados pelos recorrentes. É tanto mais assim porquanto todos os recorrentes são pessoas singulares ou coletivas estabelecidas no Zimbabué e não no interior da União, o que faz com que os inconvenientes resultantes das referidas medidas, embora incontestavelmente importantes, não sejam tão graves como no caso de pessoas singulares ou coletivas estabelecidas no interior da União.
Por último, importa notar que tanto o Regulamento n.
o
314/2004 como a Decisão 2011/101 preveem derrogações às medidas restritivas por eles instituídas. Assim, nos termos do artigo 7.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
314/2004, as autoridades competentes podem autorizar a libertação de fundos ou recursos económicos «necessári[os] para cobrir as despesas de base, incluindo os pagamentos de géneros alimentícios, rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos» ou que «[se destinam] exclusivamente ao pagamento de honorários profissionais razoáveis e ao reembolso de despesas associadas com a prestação de serviços jurídicos». Além disso, o artigo 4.
o
, n.
os
3 a 5, da Decisão 2011/101 prevê exceções à proibição de entrada ou passagem em trânsito no território dos Estados‑Membros, designadamente, «sempre que a viagem se justifique por razões humanitárias urgentes e imperiosas».
À luz de todos estes elementos e tendo em conta, designadamente, a jurisprudência referida no n.
o
298, o Tribunal considera que o caráter proporcionado das medidas restritivas controvertidas ficou demonstrado. Importa, assim, julgar improcedente o quinto fundamento e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas do Conselho e da Comissão, em conformidade com os pedidos destes. O Reino Unido suportará as suas próprias despesas, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
4, do Regulamento de Processo.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
Johannes Tomana e os 120 outros recorrentes cujos nomes figuram em anexo suportarão as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão Europeia.

3)
O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 22 de abril de 2015.
Assinaturas
Anexo
Lista dos recorrentes
Johannes Tomana, residente em Harare (Zimbabué),
Titus Mehliswa Johna Abu Basutu, residente em Harare,
Happyton Mabhuya Bonyongwe, residente em Harare,
Flora Buka, residente em Harare,
Wayne Bvudzijena, residente em Harare,
David Chapfika, residente em Harare,
George Charamba, residente em Harare,
Faber Edmund Chidarikire, residente em Harare,
Tinaye Chigudu, residente em Harare,
Aeneas Soko Chigwedere, residente em Harare,
Phineas Chihota, residente em Harare,
Augustine Chihuri, residente em Harare,
Patrick Anthony Chinamasa, residente em Harare,
Edward Takaruza Chindori‑Chininga, residente em Harare,
Joseph Chinotimba, residente em Harare,
Tongesai Shadreck Chipanga, residente em Harare,
Augustine Chipwere, residente em Harare,
Constantine Chiwenga, residente em Harare,
Ignatius Morgan Chiminya Chombo, residente em Harare,
Martin Dinha, residente em Harare,
Nicholas Tasunungurwa Goche, residente em Harare,
Gideon Gono, residente em Harare,
Cephas T. Gurira, residente em Harare,
Stephen Gwekwerere, residente em Harare,
Newton Kachepa, residente em Harare,
Mike Tichafa Karakadzai, residente em Harare,
Saviour Kasukuwere, residente em Harare,
Jawet Kazangarare, residente em Harare,
Sibangumuzi Khumalo, residente em Harare,
Nolbert Kunonga, residente em Harare,
Martin Kwainona, residente em Harare,
R. Kwenda, residente em Harare,
Andrew Langa, residente em Harare,
Musarashana Mabunda, residente em Harare,
Jason Max Kokerai Machaya, residente em Harare,
Joseph Mtakwese Made, residente em Harare,
Edna Madzongwe, residente em Harare,
Shuvai Ben Mahofa, residente em Harare,
Titus Maluleke, residente em Harare,
Paul Munyaradzi Mangwana, residente em Harare,
Reuben Marumahoko, residente em Harare,
G. Mashava, residente em Harare,
Angeline Masuku, residente em Harare,
Cain Ginyilitshe Ndabazekhaya Mathema, residente em Harare,
Thokozile Mathuthu, residente em Harare,
Innocent Tonderai Matibiri, residente em Harare,
Joel Biggie Matiza, residente em Harare,
Brighton Matonga, residente em Harare,
Cairo Mhandu, residente em Harare,
Fidellis Mhonda, residente em Harare,
Amos Bernard Midzi, residente em Harare,
Emmerson Dambudzo Mnangagwa, residente em Harare,
Kembo Campbell Dugishi Mohadi, residente em Harare,
Gilbert Moyo, residente em Harare,
Jonathan Nathaniel Moyo, residente em Harare,
Sibusio Bussie Moyo, residente em Harare,
Simon Khaya Moyo, residente em Harare,
S. Mpabanga, residente em Harare,
Obert Moses Mpofu, residente em Harare,
Cephas George Msipa, residente em Harare,
Henry Muchena, residente em Harare,
Olivia Nyembesi Muchena, residente em Harare,
Oppah Chamu Zvipange Muchinguri, residente em Harare,
C. Muchono, residente em Harare,
Tobaiwa Mudede, residente em Harare,
Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, residente em Harare,
Columbus Mudonhi, residente em Harare,
Bothwell Mugariri, residente em Harare,
Joyce Teurai Ropa Mujuru, residente em Harare,
Isaac Mumba, residente em Harare,
Simbarashe Simbanenduku Mumbengegwi, residente em Harare,
Herbert Muchemwa Murerwa, residente em Harare,
Munyaradzi Musariri, residente em Harare,
Christopher Chindoti Mushohwe, residente em Harare,
Didymus Noel Edwin Mutasa, residente em Harare,
Munacho Thomas Alvar Mutezo, residente em Harare,
Ambros Mutinhiri, residente em Harare,
S. Mutsvunguma, residente em Harare,
Walter Mzembi, residente em Harare,
Morgan S. Mzilikazi, residente em Harare,
Sylvester Nguni, residente em Harare,
Francis Chenayimoyo Dunstan Nhema, residente em Harare,
John Landa Nkomo, residente em Harare,
Michael Reuben Nyambuya, residente em Harare,
Magadzire Hubert Nyanhongo, residente em Harare,
Douglas Nyikayaramba, residente em Harare,
Sithembiso Gile Glad Nyoni, residente em Harare,
David Pagwese Parirenyatwa, residente em Harare,
Dani Rangwani, residente em Harare,
Engelbert Abel Rugeje, residente em Harare,
Victor Tapiwe Chashe Rungani, residente em Harare,
Richard Ruwodo, residente em Harare,
Stanley Urayayi Sakupwanya, residente em Harare,
Tendai Savanhu, residente em Harare,
Sydney Tigere Sekeramayi, residente em Harare,
Lovemore Sekeremayi, residente em Harare,
Webster Kotiwani Shamu, residente em Harare,
Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, residente em Harare,
Perence Samson Chikerema Shiri, residente em Harare,
Etherton Shungu, residente em Harare,
Chris Sibanda, residente em Harare,
Jabulani Sibanda, residente em Harare,
Misheck Julius Mpande Sibanda, residente em Harare,
Phillip Valerio Sibanda, residente em Harare,
David Sigauke, residente em Harare,
Absolom Sikosana, residente em Harare,
Nathaniel Charles Tarumbwa, residente em Harare,
Edmore Veterai, residente em Harare,
Patrick Zhuwao, residente em Harare,
Paradzai Willings Zimondi, residente em Harare,
Cold Comfort Farm Cooperative Trust, com sede em Harare,
Comoil (Private) Ltd, com sede em Harare,
Divine Homes (Private) Ltd, com sede em Harare,
Famba Safaris (Private) Ltd, com sede em Harare,
Jongwe Printing and Publishing Company (Private) Ltd, com sede em Harare,
M & S Syndicate (Private) Ltd, com sede em Harare,
Osleg (Private) Ltd, com sede em Harare,
Swift Investments (Private) Ltd, com sede em Harare,
Zidco Holdings (Private) Ltd, com sede em Harare,
Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd, com sede em Harare,
Zimbabwe Mining Development Corp., com sede em Harare.
Índice

Antecedentes do litígio

Tramitação processual e pedidos das partes

Questão de direito

1. Quanto aos recorrentes falecidos

2. Quanto à existência de um mandato conferido aos advogados que assinaram o recurso por todos os recorrentes que são pessoas singulares

3. Quanto à persistência do interesse em agir dos recorrentes

4. Quanto a determinados argumentos adiantados pela Comissão para contestar a admissibilidade do recurso

5. Quanto ao mérito

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à falta de base jurídica adequada para a inclusão, entre as pessoas abrangidas pelas medidas restritivas controvertidas, das pessoas ou entidades que não são dirigentes do Zimbabué nem a eles associadas

Quanto à base jurídica das Decisões 2011/101 e 2012/97 e da Decisão de Execução 2012/124

Quanto à base jurídica do Regulamento de Execução n.
o
151/2012

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação

Resenha da jurisprudência pertinente

Quanto aos fundamentos da adoção e da renovação de medidas restritivas a respeito do Zimbabué

Quanto às razões específicas, que justificam a adoção e a renovação das medidas restritivas controvertidas relativamente a cada um dos recorrentes

Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa

Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação

Observações preliminares

Quanto às alegações e argumentos apresentados na petição

Quanto às alegações e argumentos apresentados na réplica

— Quanto aos recorrentes que são pessoas singulares

— Quanto aos recorrentes que são pessoas coletivas

Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação dos direitos fundamentais dos recorrentes e do princípio da proporcionalidade

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.