CELEX: 62014CJ0129
Prejudiciële verwijzing
Prejudiciële spoedprocedure
Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikelen 50 en 52
Beginsel ne bis in idem
Schengenuitvoeringsovereenkomst
Artikel 54
Begrippen straf die ‚is ondergaan’ en straf die ‚daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd’

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 54 van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 en in werking getreden op 26 maart 1995 (
PB 2000, L 239, blz. 19
; hierna: „SUO”) betreffende de toepassing van het beginsel ne bis in idem, alsmede de verenigbaarheid van die bepaling met artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een in Duitsland ingestelde strafzaak tegen Z. Spasic, wegens in Italië gepleegde oplichting.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest
Artikel 50 van het Handvest, met als opschrift „Recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft”, is opgenomen in titel VI ervan, met als opschrift „Rechtspleging”. Dit artikel bepaalt:
„Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”
De rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest worden volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU uitgelegd overeenkomstig de algemene bepalingen van titel VII van het Handvest betreffende de uitlegging en toepassing ervan, waarbij de in het Handvest bedoelde toelichtingen, waarin de bronnen van deze bepalingen vermeld zijn, terdege in acht genomen worden.
Artikel 52 van het Handvest, met als opschrift „Reikwijdte [...] van de gewaarborgde rechten [...]”, dat is opgenomen in titel VII „Algemene bepalingen”, luidt:
„1.   Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[...]
3.   Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
[...]
7.   De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest van de grondrechten, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.”
De toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (
PB 2007, C 303, blz. 17
; hierna: „toelichtingen bij het Handvest”) bepalen met betrekking tot artikel 50 van het Handvest dat de regel „ne bis in idem” niet alleen van toepassing is binnen de rechtsmacht van dezelfde staat maar ook in de onderlinge verhoudingen van de rechtsmacht van verschillende lidstaten. Dit stemt overeen met het acquis van het recht van de Unie. Die toelichting bij dat artikel 50 verwijst trouwens uitdrukkelijk naar de artikelen 54 tot en met 58 SUO en preciseert dat de beperkte uitzonderingen waarmee het de lidstaten krachtens die artikelen is toegestaan om af te wijken van de regel „ne bis in idem” onder de horizontale beperkingsbepaling van artikel 52, lid 1, vallen.
SUO
De SUO is gesloten ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (
PB 2000, L 239, blz. 13
).
Artikel 54 SUO is opgenomen in hoofdstuk 3 ervan, met als opschrift „Toepassing van het beginsel ne bis in idem”. Dit artikel bepaalt:
„Een persoon die bij onherroepelijk vonnis door een overeenkomstsluitende partij is berecht, kan door een andere overeenkomstsluitende partij niet worden vervolgd ter zake van dezelfde feiten, op voorwaarde dat ingeval een straf of maatregel is opgelegd, deze reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende overeenkomstsluitende partij niet meer ten uitvoer gelegd kan worden.”
Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Unie
De SUO is in het Unierecht opgenomen bij het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat bij het Verdrag van Amsterdam aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht (
PB 1997, C 340, blz. 93
; hierna: „Schengenprotocol”), als deel van het „Schengenacquis”, zoals gedefinieerd in de bijlage bij dit Protocol. Krachtens dit Protocol zijn dertien lidstaten gemachtigd onderling een nauwere samenwerking aan te gaan binnen de werkingssfeer van het Schengenacquis.
Volgens artikel 1 van het Schengenprotocol is intussen ook de Italiaanse Republiek overeenkomstsluitende partij bij de SUO geworden.
Artikel 2, lid 1, van dat Protocol bepaalt:
„[...]
De Raad [van de Europese Unie] stelt [...], in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van de Verdragen, de rechtsgrondslag vast voor elk van de bepalingen en de besluiten die het Schengenacquis vormen.
Ten aanzien van dergelijke bepalingen en besluiten en in overeenstemming met die vaststelling oefent het Hof van Justitie [van de Europese Unie] de bevoegdheden uit die het bij de desbetreffende toepasselijke bepalingen van de Verdragen zijn verleend. [...]
Zolang bovengenoemde maatregelen niet zijn genomen en onverminderd artikel 5, lid 2, worden de bepalingen en besluiten die het Schengenacquis vormen, geacht te zijn gebaseerd op titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie.”
Besluit 1999/436/EG van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (
PB L 176, blz. 17
) is vastgesteld op grond van artikel 2, lid 1, van het Schengenprotocol. Uit artikel 2 van besluit 1999/436 en uit bijlage A bij dit besluit volgt dat de Raad artikel 34 EU en artikel 31 EU als rechtsgrondslagen van de artikelen 54 tot en met 58 SUO heeft gebruikt.
Protocol (nr. 19) betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie
Protocol (nr. 19) betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie (
PB 2008, C 115, blz. 290
), dat aan het VWEU is gehecht, heeft 25 lidstaten gemachtigd binnen het institutionele en juridische kader van de Europese Unie, onderling een nauwere samenwerking aan te gaan op de gebieden die onder het Schengenacquis vallen. Artikel 2 van dit Protocol bepaalt:
„Het Schengenacquis is van toepassing op de in artikel 1 bedoelde lidstaten, onverminderd artikel 3 van de Toetredingsakte van 16 april 2003 en artikel 4 van de Toetredingsakte van 25 april 2005. De Raad treedt in de plaats van het bij de overeenkomsten van Schengen ingestelde Uitvoerend Comité.”
Protocol (nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen
Artikel 9 van Protocol (nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen (
PB 2008, C 115, blz. 322
), dat aan het VWEU is gehecht, bepaalt:
„De rechtsgevolgen van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie die vastgesteld zijn op basis van het [VEU] worden na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon gehandhaafd zolang deze handelingen niet krachtens de verdragen ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd zijn. Dit geldt ook voor de overeenkomsten tussen de lidstaten die gesloten zijn op basis van het [VEU].”
Artikel 10, leden 1 en 3, van dat Protocol luidt:
„1.   Als overgangsmaatregel, en met betrekking tot de handelingen van de Unie op het gebied van de politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken die voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld, hebben de instellingen op de datum van inwerkingtreding van dat Verdrag de volgende bevoegdheden: de bevoegdheden van de Commissie uit hoofde van artikel 258 [VWEU] zijn niet van toepassing en de bevoegdheden van het Hof van Justitie van de Europese Unie uit hoofde van titel VI [VEU], zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, blijven ongewijzigd, ook in die gevallen waarin deze uit hoofde van artikel 35, lid 2, [VEU] zijn aanvaard.
[...]
3.   De overgangsmaatregel van lid 1 houdt in ieder geval op effect te sorteren vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.
[...]”
Kaderbesluit 2002/584/JBZ
Artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (
PB L 190, blz. 1
), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 (
PB L 81, blz. 24
; hierna: „kaderbesluit 2002/584”), bepaalt:
„Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.”
Volgens artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 kan een Europees aanhoudingsbevel met name worden uitgevaardigd wanneer een straf of een maatregel is opgelegd en die sancties ten minste voor vier maanden zijn opgelegd.
De tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel kan om de in de artikelen 3 en 4 van dat kaderbesluit opgenomen gronden worden geweigerd.
Kaderbesluit 2005/214/JBZ
Volgens punt 2 van de considerans van kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (
PB L 76, blz. 16
), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 (
PB L 81, blz. 24
; hierna: „kaderbesluit 2005/214”), „[moet] [h]et beginsel van wederzijdse erkenning [...] worden toegepast op geldelijke sancties die door rechterlijke of bestuurlijke autoriteiten zijn opgelegd, zodat dergelijke sancties in een andere lidstaat dan die waar zij worden opgelegd, gemakkelijker ten uitvoer kunnen worden gelegd”.
Kaderbesluit 2008/909/JBZ
Artikel 3, met als opschrift „Doel en werking” van kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (
PB L 327, blz. 27
) bepaalt:
„1.   Met dit kaderbesluit wordt beoogd de regels vast te stellen volgens welke een lidstaat, ter bevordering van de reclassering van de gevonniste persoon, een vonnis erkent en de sanctie ten uitvoer legt.
2.   Dit kaderbesluit is van toepassing indien de gevonniste persoon zich in de beslissingsstaat of in de tenuitvoerleggingsstaat bevindt.
[...]”
Kaderbesluit 2009/948/JBZ
Punt 3 van de considerans van kaderbesluit 2009/948/JBZ van de Raad van 30 november 2009 over het voorkomen en beslechten van geschillen over de uitoefening van rechtsmacht bij strafprocedures (
PB L 328, blz. 42
) luidt:
„De in dit kaderbesluit vervatte regels moeten voorkomen dat tegen dezelfde persoon in verschillende lidstaten wegens dezelfde feiten parallelle strafprocedures worden gevoerd, die ertoe zouden kunnen leiden dat in deze procedures einduitspraken worden gedaan in twee of meer lidstaten. Het kaderbesluit strekt dus tot het voorkomen van schending van het beginsel „ne bis in idem”, dat is vastgelegd in artikel 54 van de [SUO] [...].”
Artikel 5, lid 1, van genoemd kaderbesluit bepaalt dat, indien de bevoegde autoriteit van een lidstaat op redelijke gronden aanneemt dat in een andere lidstaat een parallelle procedure wordt gevoerd, zij met de bevoegde autoriteit van de andere lidstaat in contact treedt om na te gaan of er een parallelle procedure loopt en, in voorkomend geval, om rechtstreeks overleg in te voeren.
Nationaal recht
Duits recht
§ 7, lid 1, van het Strafgesetzbuch (strafwetboek), met als opschrift „Toepasselijkheid op in het buitenland gepleegde strafbare feiten in andere gevallen” bepaalt:
„Het Duitse strafrecht is van toepassing op in het buitenland ten nadele van Duitsers gepleegde strafbare feiten, wanneer het strafbare feit strafbaar is gesteld in de staat waar het is gepleegd dan wel wanneer de plaats van het misdrijf niet binnen de werkingssfeer van een strafgerecht valt.”
§ 263 van het strafwetboek, met als opschrift „Oplichting”, bepaalt:
„(1)   Wie met het oogmerk om voor zichzelf of voor een ander een onrechtmatig vermogensvoordeel te verkrijgen, door een misvatting te doen ontstaan of in stand te houden middels het gebruik van valse voorwendselen of middels verdraaiing of achterhouding van de ware toedracht van de feiten, een ander een vermogensnadeel toebrengt, wordt gestraft met een vrijheidsstraf van maximaal vijf jaar of met een geldstraf.
[...]
(3)   In bijzonder ernstige gevallen wordt oplichting gestraft met een vrijheidsstraf van zes maanden tot tien jaar. In beginsel is sprake van een bijzonder ernstig geval wanneer de dader
1.
beroepsmatig of als lid van een criminele organisatie handelt [...]”.
Volgens § 1 van het Gesetz betreffend die Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens auf dem Gebiet der polizeilichen Zusammenarbeit und der justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen nach Art. 35 des EU-Vertrages (wet betreffende het beroep op het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen door middel van de procedure van de prejudiciële verwijzing op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken ingevolge artikel 35 EU) van 6 augustus 1998 (BGBl. 1998 I, blz. 2035) kan iedere Duitse rechterlijke instantie het Hof verzoeken om een prejudiciële beslissing op het in artikel 35 EU bedoelde gebied, over de geldigheid en de uitlegging van kaderbesluiten en over de uitlegging van overeenkomsten alsmede over de geldigheid en de uitlegging van uitvoeringsmaatregelen voor overeenkomsten die onder dat gebied vallen.
Italiaans recht
Artikel 640, lid 1, van het strafwetboek, met als opschrift „Oplichting”, bepaalt:
„Wie middels kunstgrepen of bedrieglijke handelingen, waardoor iemand wordt misleid, voor zichzelf of voor een ander een onverschuldigd voordeel verkrijgt ten nadele van een derde, wordt gestraft met een vrijheidsstraf van zes maanden tot drie jaar en met een geldstraf van 51 EUR tot 1032 EUR.
[...]”
Artikel 444, lid 1, van het wetboek van strafvordering bepaalt:
„De verdachte en het openbaar ministerie kunnen verzoeken dat de rechter in het concrete geval en voor zover aangewezen, een tot maximaal een derde verminderde vervangende straf of een geldstraf oplegt, dan wel een vrijheidsstraf wanneer deze, gelet op de omstandigheden en maximaal tot een derde verminderd, niet meer dan vijf jaar bedraagt, al dan niet samen met een geldstraf.”
Volgens artikel 656, lid 5, van het wetboek van strafvordering, schort het openbaar ministerie de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf op indien deze minder dan drie jaar bedraagt. Indien de veroordeelde niet verzoekt om een vervangende maatregel die in de plaats van de vrijheidsstraf komt, herroept het openbaar ministerie de opschorting van de tenuitvoerlegging overeenkomstig artikel 656, lid 8, van dit wetboek.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing en de bij het Hof ingediende stukken wordt Spasic, Servisch staatsburger, door de Staatsanwaltschaft Regensburg (openbaar ministerie van Regensburg, Duitsland) vervolgd wegens het plegen op 20 maart 2009 te Milaan (Italië) van oplichting in georganiseerd verband. Het slachtoffer, Wolfgang Soller, Duits staatsburger, had, na door een medeplichtige van Spasic te zijn benaderd, aan laatstgenoemde 40000 EUR in kleine coupures gegeven in ruil voor bankbiljetten van 500 EUR, waarvan later is gebleken dat het valse biljetten waren.
Aangezien de Staatsanwaltschaft Innsbruck (Oostenrijk) op 27 augustus 2009 een Europees aanhoudingsbevel tegen hem had uitgevaardigd op grond van andere op identieke wijze gepleegde strafbare feiten, is Spasic op 8 oktober 2009 in Hongarije aangehouden en vervolgens aan de Oostenrijkse autoriteiten uitgeleverd. In die lidstaat is hij veroordeeld tot een vrijheidsstraf van zeven jaar en zes maanden en die beslissing van 26 augustus 2010 is onherroepelijk geworden.
Op 25 februari 2010 heeft het Amtsgericht Regensburg (regionale rechtbank van Regensburg) wegens de in Milaan gepleegde oplichting een nationaal aanhoudingsbevel uitgevaardigd, op grond waarvan de Staatsanwaltschaft Regensburg op 5 maart 2010 een Europees aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd.
Het Tribunale ordinario di Milano (rechtbank van Milaan, Italië) heeft bij beslissing van 18 juni 2012, die sinds 7 juli 2012 kracht van gewijsde heeft, Spasic bij verstek veroordeeld tot een vrijheidsstraf van een jaar en tot betaling van een geldstraf van 800 EUR uit hoofde van de op 20 maart 2009 te Milaan gepleegde feiten van oplichting. Uit die beslissing van het Tribunale ordinario di Milano blijkt dat Spasic, die in Oostenrijk in de gevangenis zat, tot schriftelijke bekentenissen is overgegaan, op basis waarvan de nationale rechter artikel 640 van het strafwetboek en artikel 444 van het wetboek van strafvordering heeft toegepast. Het openbaar ministerie bij het Tribunale ordinario di Milano heeft overeenkomstig artikel 656, lid 5, van laatstgenoemd wetboek de tenuitvoerlegging opgeschort.
Bij beslissing van 5 januari 2013 heeft datzelfde openbaar ministerie de opschorting van de tenuitvoerlegging van de straf herroepen en de gevangenneming van de veroordeelde bevolen opdat hij bovengenoemde vrijheidsstraf van een jaar uitzit en de boete van 800 EUR betaalt.
Op 20 november 2013 heeft het Amtsgericht Regensburg tegen Spasic een nieuw en ruimer nationaal aanhoudingsbevel uitgevaardigd. Punt I van dat bevel heeft betrekking op de op 20 maart 2009 ten nadele van Soller te Milaan gepleegde oplichting in georganiseerd verband, waarop het nationale aanhoudingsbevel van 25 februari 2010 reeds betrekking had. Punt II van dat aanhoudingsbevel heeft betrekking op andere feiten.
Spasic zit in voorlopige hechtenis in Duitsland sinds 6 december 2013, tijdstip waarop de Oostenrijkse autoriteiten hem ter uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel van 5 maart 2010 aan de Duitse autoriteiten hebben uitgeleverd.
Spasic is bij het Amtsgericht Regensburg opgekomen tegen de beslissing waarbij is gelast dat hij in detentie blijft. Hij voert in wezen aan dat hij krachtens het beginsel ne bis in idem in Duitsland niet kon worden vervolgd voor de op 20 maart 2009 te Milaan gepleegde feiten, aangezien hij voor diezelfde feiten reeds door het Tribunale ordinario di Milano is veroordeeld en die veroordeling onherroepelijk en uitvoerbaar is.
Bij beschikking van 13 januari 2014 heeft het Amtsgericht Regensburg zijn beroep verworpen en de zaak naar het Landgericht Regensburg (regionale rechtbank van Regensburg) verwezen. Op 23 januari 2014 heeft Spasic via bankoverschrijving het bedrag van 800 EUR betaald uit hoofde van de door het Tribunale ordinario di Milano opgelegde geldstraf en voor het Landgericht Regensburg het bewijs van die betaling overgelegd.
Bij beslissing van 28 januari 2014 heeft het Landgericht Regensburg de beschikking van het Amtsgericht Regensburg bevestigd. Volgens het Landgericht kon de voorlopige hechtenis rechtsgeldig worden gebaseerd op de in punt I van het aanhoudingsbevel van 20 november 2013 vermelde feiten, te weten de op 20 maart 2009 in Milaan gepleegde feiten, waarop de beslissing van het Tribunale ordinario di Milano betrekking had.
Spasic heeft bij het Oberlandesgericht Nürnberg (hogere regionale rechtbank te Nürnberg) beroep ingesteld tegen die beslissing van het Landgericht Regensburg. Hij voert in wezen aan dat de beperkende bepalingen van artikel 54 SUO niet rechtsgeldig de draagwijdte van artikel 50 van het Handvest kunnen beperken en dat hij in vrijheid moet worden gesteld, aangezien hij de boete van 800 EUR heeft betaald.
Volgens de verwijzende rechter, die in dat verband stelt te steunen op vaste rechtspraak van het Bundesgerichtshof (Federaal hooggerechtshof) vormt artikel 54 SUO een beperkende bepaling in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Derhalve is het in artikel 50 van het Handvest verankerde beginsel ne bis in idem van toepassing onder de voorwaarden van artikel 54 SUO. Volgens de verwijzende rechter heeft het Hof evenwel nooit uitspraak gedaan over de verenigbaarheid van artikel 54 SUO met artikel 50 van het Handvest en evenmin over de vraag wat de gevolgen zijn wanneer een persoon, die bij eenzelfde beslissing tot een vrijheidsstraf en tot betaling van een geldstraf is veroordeeld, alleen die geldstraf voldoet.
In die omstandigheden heeft het Oberlandesgericht Nürnberg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is artikel 54 van de [SUO] verenigbaar met artikel 50 van het [Handvest] voor zover in dat artikel 54 het beginsel ne bis in idem is verbonden aan de voorwaarde dat in geval van een veroordeling de straf reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende overeenkomstsluitende partij niet meer ten uitvoer kan worden gelegd?
2)
Is aan genoemde voorwaarde van artikel 54 van de [SUO] ook voldaan wanneer slechts een deel (in casu: de geldstraf) van de in de veroordelende staat opgelegde, uit twee zelfstandige delen (in casu: vrijheids- en geldstraf) bestaande straf ten uitvoer is gelegd?”
Bevoegdheid van het Hof
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing is gebaseerd op artikel 267 VWEU hoewel de gestelde vragen betrekking hebben op de SUO, een overeenkomst die valt onder titel VI van het EU-Verdrag, in de versie die van toepassing was vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.
In dat verband staat vast dat de regeling van artikel 267 VWEU toepasselijk is op de prejudiciële bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 35 EU, dat van toepassing is tot 1 december 2014, onder de in laatstgenoemd artikel omschreven voorwaarden (zie in die zin arrest Santesteban Goicoechea, C‑296/08 PPU,
EU:C:2008:457
, punt 36).
Uit de informatie betreffende de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
van 1 mei 1999 (
PB L 114, blz. 56
), blijkt dat de Bondsrepubliek Duitsland een verklaring in de zin van artikel 35, lid 2, EU heeft afgelegd waarbij zij de bevoegdheid van het Hof om prejudiciële beslissingen te nemen, heeft aanvaard onder de voorwaarden bedoeld in dat artikel 35, lid 3, sub b.
Derhalve kan het feit dat de verwijzingsbeslissing artikel 35 EU niet noemt maar naar artikel 267 VWEU verwijst, op zich niet leiden tot de onbevoegdheid van het Hof om de door het Oberlandesgericht Nürnberg gestelde vragen te beantwoorden (zie in die zin arrest Santesteban Goicoechea,
EU:C:2008:457
, punt 38).
Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om de voorgelegde vragen te beantwoorden.
Spoedprocedure
Het Oberlandesgericht Nürnberg heeft verzocht de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de in artikel 23 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en in artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bedoelde prejudiciële spoedprocedure.
De verwijzende rechter heeft ter motivering van zijn verzoek aangevoerd dat de vraag of de detentie van Spasic gegrond is, afhangt van het antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen.
Bij beschikking van 31 maart 2014 heeft het Hof, op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, krachtens artikel 267, lid 4, VWEU en artikel 107 van zijn Reglement voor de procesvoering besloten het verzoek van de nationale rechter om de prejudiciële verwijzing volgens de spoedprocedure te behandelen, in te willigen.
Prejudiciële vragen
Vooraf zij opgemerkt dat de in artikel 54 SUO voor de toepassing van het beginsel ne bis in idem gestelde voorwaarde dat de straf niet meer ten uitvoer kan worden gelegd, in het hoofdgeding niet van toepassing is, aangezien uit de aan het Hof voorgelegde stukken blijkt dat krachtens het Italiaanse recht de vrijheidsstraf waartoe Spasic in die lidstaat is veroordeeld nog ten uitvoer kan worden gelegd, hetgeen ter terechtzitting is bevestigd.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 54 SUO, op grond waarvan de toepassing van het beginsel ne bis in idem is verbonden aan de voorwaarde dat in geval van een veroordeling de straf reeds „is ondergaan” of „daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd”, dan wel niet meer ten uitvoer kan worden gelegd (hierna: „tenuitvoerleggingsvoorwaarde”), verenigbaar is met artikel 50 van het Handvest, waarin dit beginsel wordt gewaarborgd.
In dat verband moet worden vastgesteld dat artikel 54 SUO in andere bewoordingen is geformuleerd dan artikel 50 van het Handvest, aangezien eerstgenoemd artikel de toepassing van het beginsel ne bis in idem verbindt aan de tenuitvoerleggingsvoorwaarde.
Het Hof heeft erkend dat de toepassing van het in artikel 50 van het Handvest verankerde beginsel ne bis in idem op strafprocedures, zoals aan de orde in het hoofdgeding, veronderstelt dat de maatregelen die reeds tegen de verdachte zijn getroffen bij een definitief geworden beslissing, strafrechtelijke maatregelen zijn (zie arrest Åkerberg Fransson, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, punt 33), wat in de onderhavige zaak niet wordt betwist.
In dat verband moet, om de eerste vraag te beantwoorden, om te beginnen in herinnering worden gebracht dat de toelichtingen bij het Handvest, die volgens de artikelen 6, lid 1, derde alinea, VEU en 52, lid 7, van het Handvest zijn opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van het Handvest en door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht moeten worden genomen, met betrekking tot artikel 50 van het Handvest uitdrukkelijk artikel 54 SUO vermelden als een van de artikelen die onder de horizontale bepaling van artikel 52, lid 1, van het Handvest vallen.
De bijkomende voorwaarde van artikel 54 SUO is dus een beperking op het beginsel ne bis in idem, die verenigbaar is met artikel 50 van het Handvest, aangezien die beperking wordt bestreken door de toelichtingen bij het Handvest met betrekking tot dat artikel, waarnaar artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest rechtstreeks verwijzen. In ieder geval, en los van de in de toelichtingen bij het Handvest met betrekking tot artikel 50 gebruikte bewoordingen, vormt de tenuitvoerleggingsvoorwaarde, die de ruimere bescherming van genoemd artikel 50 van een bijkomende voorwaarde afhankelijk stelt, een beperking op het in dat artikel verankerde recht in de zin van artikel 52 van het Handvest.
Volgens artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest moeten beperkingen op de uitoefening van de in dat Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen. Volgens de tweede volzin kunnen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel op die rechten en vrijheden slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
In de onderhavige zaak staat vast dat de beperking op het beginsel ne bis in idem een bij wet gestelde beperking is in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, aangezien zij haar grondslag heeft in artikel 54 SUO.
Wat de wezenlijke inhoud van dit beginsel betreft, dient in navolging van de opmerkingen van de Duitse en de Franse regering te worden vastgesteld dat de tenuitvoerleggingsvoorwaarde van artikel 54 SUO niet afdoet aan het beginsel ne bis in idem als zodanig. Die voorwaarde wil namelijk voorkomen dat iemand die in een eerste overeenkomstsluitende staat onherroepelijk is berecht, niet meer voor dezelfde feiten kan worden vervolgd en dus uiteindelijk ongestraft blijft, wanneer de eerste beoordelende staat de opgelegde straf niet heeft laten uitvoeren (zie in die zin arrest Kretzinger, C‑288/05,
EU:C:2007:441
, punt 51).
Derhalve moet worden aangenomen dat een bepaling als artikel 54 SUO de wezenlijke inhoud van het in artikel 50 van het Handvest verankerde beginsel ne bis in idem eerbiedigt.
Niettemin dient te worden nagegaan of de uit de tenuitvoerleggingsvoorwaarde van artikel 54 SUO voortvloeiende beperking evenredig is. Daartoe moet om te beginnen worden nagegaan of die voorwaarde beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest en zo ja, of die voorwaarde het evenredigheidsbeginsel in de zin van diezelfde bepaling naleeft.
In dat verband moet er meteen aan worden herinnerd dat volgens artikel 3, lid 2, VEU de Unie haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.
Volgens artikel 67, lid 3, VWEU brengt de opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden, mee dat de Unie ernaar moet streven een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten in strafzaken en andere bevoegde autoriteiten, alsmede door de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken en, zo nodig, door de onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen.
De tenuitvoerleggingsvoorwaarde van artikel 54 SUO past in die context aangezien zij, zoals in punt 58 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wil voorkomen dat iemand die in een lidstaat van de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis is veroordeeld, zijn straf ontloopt.
Derhalve kan niet worden betwist dat de tenuitvoerleggingsvoorwaarde van artikel 54 SUO geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken. Door de autoriteiten van een overeenkomstsluitende staat de bevoegdheid te geven om in geval van niet-tenuitvoerlegging van de opgelegde straf, een door een andere overeenkomstsluitende staat onherroepelijk veroordeelde persoon te vervolgen voor dezelfde feiten, wordt immers voorkomen dat de veroordeelde ongestraft blijft door het grondgebied van de veroordelende staat te verlaten.
Wat de vraag betreft of de tenuitvoerleggingsvoorwaarde noodzakelijk is om te beantwoorden aan de doelstelling van algemeen belang binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, te voorkomen dat iemand die in een lidstaat van de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis is veroordeeld, zijn straf ontloopt, dient te worden vastgesteld dat, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting heeft betoogd, op het vlak van de Unie inderdaad talrijke instrumenten beogen de samenwerking tussen de lidstaten in strafzaken te vergemakkelijken.
In dat verband dient te worden gewezen op kaderbesluit 2009/948. Krachtens artikel 5 van dat besluit zijn de autoriteiten van verschillende lidstaten die stellen over parallelle bevoegdheden te beschikken voor de tenuitvoerlegging van strafprocedures met betrekking tot dezelfde feiten, verplicht om rechtstreeks overleg te plegen om eensluidend tot een doeltreffende oplossing te komen waardoor de nadelige gevolgen van het bestaan van parallelle procedures worden vermeden.
Dergelijk rechtstreeks overleg kan, in voorkomend geval, ten eerste ertoe leiden dat de autoriteiten van de lidstaat van de rechterlijke instantie die een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis heeft gewezen, met het oog op de tenuitvoerlegging van de opgelegde straffen, een Europees aanhoudingsbevel uitvaardigen op grond van de bepalingen van kaderbesluit 2002/548. Ten tweede kan dat overleg ertoe leiden dat de door een strafrechter van een lidstaat opgelegde straffen op basis van de bepalingen van kaderbesluiten 2005/214 en 2008/909 in een andere lidstaat ten uitvoer worden gelegd (zie voor de uitlegging van kaderbesluit 2005/214, arrest Baláž, C‑60/12,
EU:C:2013:733
).
Dergelijke instrumenten voor wederzijdse hulp leggen, anders dan artikel 54 SUO, geen tenuitvoerleggingsvoorwaarde op en kunnen dus niet garanderen dat de nagestreefde doelstelling volledig wordt bereikt.
Hoewel die instrumenten ervoor zorgen dat beslissingen binnen de Unie gemakkelijker ten uitvoer kunnen worden gelegd, is het gebruik van die instrumenten namelijk aan verschillende voorwaarden verbonden en hangt het uiteindelijk af van een beslissing van de lidstaat van de rechterlijke instantie die een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis heeft gewezen. Krachtens het Unierecht is die lidstaat immers niet verplicht om de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de aan dat vonnis verbonden straffen te verzekeren. De mogelijkheden waarover die lidstaat op grond van die kaderbesluiten beschikt, volstaan dus niet om te garanderen dat binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wordt voorkomen dat iemand die in de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis is veroordeeld, zijn straf ontloopt, wanneer de eerste veroordelende lidstaat de opgelegde straf niet ten uitvoer legt.
Voorts moet worden vastgesteld dat, hoewel op grond van kaderbesluit 2008/909 een gevangenisstraf ten uitvoer kan worden gelegd in een andere lidstaat dan die van de rechterlijke instantie die de veroordeling heeft uitgesproken, dit volgens artikel 4 van dat kaderbesluit alleen kan op voorwaarde dat de gevonniste persoon daarmee instemt en de veroordelende lidstaat zich ervan heeft vergewist dat de tenuitvoerlegging van de sanctie door de tenuitvoerleggingslidstaat zal bijdragen tot de reclassering en tot een geslaagde re-integratie van de gevonniste persoon. De regeling van dat kaderbesluit heeft dus niet tot hoofddoel te voorkomen dat personen die binnen de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis zijn veroordeeld, hun straf ontlopen en kan niet garanderen dat die doelstelling volledig wordt verwezenlijkt.
Daarenboven zij erop gewezen dat de tenuitvoerleggingsvoorwaarde van de SUO meebrengt dat, in het geval dat op basis van de bijzondere omstandigheden van de zaak en mede dankzij de houding van de eerste veroordelende lidstaat, de opgelegde straf reeds is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, in voorkomend geval door zich te beroepen op de door het Unierecht geboden instrumenten ter vergemakkelijking van de straftenuitvoerlegging, een persoon die onherroepelijk door een lidstaat is gevonnist, niet meer voor dezelfde feiten kan worden vervolgd in een andere lidstaat. Dergelijke vervolging kan dus volgens de regeling van artikel 54 SUO alleen nog plaatsvinden in gevallen waarin de huidige Unieregeling om welke reden dan ook niet heeft kunnen voorkomen dat in de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis veroordeelde personen hun straf ontlopen.
De tenuitvoerleggingsvoorwaarde van artikel 54 SUO gaat dus niet verder dan noodzakelijk is om in een grensoverschrijdende context te voorkomen dat personen die in een lidstaat van de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis zijn veroordeeld, hun straf ontlopen.
In het kader van de toepassing van de tenuitvoerleggingsvoorwaarde van artikel 54 SUO op een concreet geval, kan echter niet worden uitgesloten dat de bevoegde nationale rechterlijke instanties op basis van artikel 4, lid 3, VEU en in het licht van de door de Commissie genoemde rechtsinstrumenten van afgeleid recht van de Unie inzake strafzaken, met elkaar in contact treden en onderling overleg plegen teneinde na te gaan of de lidstaat van eerste veroordeling daadwerkelijk voornemens is de opgelegde straffen ten uitvoer te leggen.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 54 SUO, dat de toepassing van het beginsel ne bis in idem afhankelijk stelt van de voorwaarde dat in geval van veroordeling de straf „is ondergaan” of „daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd”, verenigbaar is met artikel 50 van het Handvest, waarin dat beginsel wordt gewaarborgd.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 54 SUO aldus moet worden uitgelegd dat niet kan worden aangenomen dat een straf is ondergaan of ten uitvoer wordt gelegd in de zin van die bepaling, wanneer een persoon, die bij eenzelfde beslissing van een rechterlijke instantie van een andere lidstaat is veroordeeld tot een geldstraf en tot een vrijheidsstraf, alleen de hem opgelegde geldstraf betaalt, terwijl de vrijheidsstraf niet ten uitvoer is gelegd.
Om die vraag te beantwoorden, dient om te beginnen in herinnering te worden gebracht dat het materiële en procedurele strafrecht niet is geharmoniseerd op het vlak van de Unie.
Het in artikel 54 SUO neergelegde beginsel ne bis in idem heeft niet alleen tot doel te voorkomen dat binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht personen die in de Unie bij een onherroepelijk strafrechtelijk vonnis zijn veroordeeld, hun straf ontlopen, maar wil ook de rechtszekerheid waarborgen middels de naleving van onherroepelijk geworden beslissingen van openbare instanties bij het ontbreken van harmonisatie of onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen van de lidstaten.
In het kader van het hoofdgeding is Spasic, zoals de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft bevestigd, veroordeeld tot twee hoofdstraffen, te weten een vrijheidsstraf en een geldstraf.
Zelfs bij het ontbreken van harmonisatie van de strafwetgevingen van de lidstaten, vereist de eenvormige toepassing van het Unierecht volgens vaste rechtspraak dat een bepaling die niet verwijst naar het recht van de lidstaten een autonome en uniforme uitlegging krijgt, rekening houdend met de context van de bepaling en het nagestreefde doel (zie in die zin arresten van Esbroeck, C‑436/04,
EU:C:2006:165
, punt 35; Mantello, C‑261/09,
EU:C:2010:683
, punt 38, en Baláž, C‑60/12,
EU:C:2013:733
, punt 26).
Hoewel artikel 54 SUO het enkelvoud gebruikt, waar het bepaalt dat „de straf is ondergaan”, geldt die voorwaarde vanzelfsprekend voor de situatie waarin twee hoofdstraffen zijn opgelegd, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, te weten een vrijheidsstraf en een veroordeling tot betaling van een geldstraf.
Een andersluidende uitlegging zou het in artikel 54 SUO verankerde beginsel ne bis in idem immers uithollen en zou afdoen aan de nuttige werking van dat artikel.
Daaruit kan worden afgeleid dat, wanneer een van de twee opgelegde straffen niet „is ondergaan” in de zin van artikel 54 SUO, niet aan die voorwaarde is voldaan.
Wat de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie voldoet aan de voorwaarde, die tevens is vervat in artikel 54 SUO en volgens welke voor de toepassing van het beginsel ne bis in idem is vereist dat de straf „daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd”, staat vast dat Spasic zelfs niet is begonnen met het uitzitten van zijn vrijheidsstraf in Italië (zie in die zin arrest Kretzinger,
EU:C:2007:441
, punt 63).
Aangezien het om twee hoofdstraffen gaat, kan niet worden aangenomen dat de straf „daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd” in de zin van artikel 54 SUO op grond van het feit dat de geldstraf is betaald.
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 54 SUO aldus moet worden uitgelegd dat niet kan worden aangenomen dat een straf is ondergaan of ten uitvoer wordt gelegd in de zin van die bepaling, wanneer een persoon, die bij eenzelfde beslissing van een rechterlijke instantie van een andere lidstaat is veroordeeld tot een geldstraf en tot een vrijheidsstraf, alleen de hem opgelegde geldstraf betaalt, terwijl de vrijheidsstraf niet ten uitvoer is gelegd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 54 van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 en in werking getreden op 26 maart 1995, dat de toepassing van het beginsel ne bis in idem afhankelijk stelt van de voorwaarde dat in geval van veroordeling de straf „is ondergaan” of „daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd”, is verenigbaar met artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin dat beginsel wordt gewaarborgd.

2)
Artikel 54 van die overeenkomst moet aldus worden uitgelegd dat niet kan worden aangenomen dat een straf is ondergaan of ten uitvoer wordt gelegd in de zin van die bepaling, wanneer een persoon, die bij eenzelfde beslissing van een rechterlijke instantie van een andere lidstaat is veroordeeld tot een geldstraf en tot een vrijheidsstraf, alleen de hem opgelegde geldstraf betaalt, terwijl de vrijheidsstraf niet ten uitvoer is gelegd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.