CELEX: 62011CJ0300
Voľný pohyb osôb
Smernica 2004/38/ES
Rozhodnutie, ktorým sa občanovi Európskej únie zakázal vstup na územie členského štátu z dôvodov verejnej bezpečnosti
Článok 30 ods. 2 tejto smernice
Povinnosť informovať dotknutého občana o dôvodoch tohto rozhodnutia
Zverejnenie v rozpore so záujmami týkajúcimi sa bezpečnosti štátu
Základné právo na účinnú súdnu ochranu

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 30 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Ú. v. EÚ L 158, s. 77
; Mim. vyd. 05/005, s. 46), v spojení najmä s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
Tento návrh bol podaný v rámci konania medzi ZZ a Secretary of State for the Home Department (ďalej len „Secretary of State“) týkajúceho sa rozhodnutia Secretary of State, ktorým zakázal ZZ vstup na územie Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z dôvodov verejnej bezpečnosti.
Právny rámec
Právo Únie
Kapitola VI smernice 2004/38 obsahuje ustanovenia týkajúce sa obmedzení práva na vstup a práva na pobyt z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, ktoré členské štáty môžu uložiť občanom Európskej únie.
V tejto súvislosti článok 27 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„S výhradou ustanovení tejto kapitoly členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Tieto dôvody sa nesmú využívať pre ekonomické účely.“
Článok 30 ods. 1 a 2 tejto smernice stanovuje:
„1.   Dané osoby dostanú písomné oznámenie o akýchkoľvek rozhodnutiach prijatých podľa článku 27 ods. 1 tak, aby boli schopné porozumieť ich obsahu a dôsledkom pre nich.
2.   Dané osoby budú presne a úplne informované o dôvodoch verejnej bezpečnosti, verejného poriadku alebo verejného zdravia, na základe ktorých sa rozhodnutia v ich prípade prijali, pokiaľ to nie je v rozpore so záujmami štátnej bezpečnosti.“
Článok 31 ods. 1 a 3 smernice 2004/38 znie:
„1.   Dané osoby majú prístup k súdnym a prípadne administratívnym konaniam o opravnom prostriedku v hostiteľskom členskom štáte, aby sa mohli odvolať alebo požiadať o preskúmanie akéhokoľvek rozhodnutia prijatého proti nim na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.
…
3.   Konania o opravnom prostriedku umožňujú preskúmanie legálnosti rozhodnutia a tiež skutočností a okolností, z ktorých navrhované opatrenie vychádza. Zabezpečia, aby rozhodnutie nebolo neúmerné, najmä z hľadiska požiadaviek stanovených v článku 28.“
Právo Spojeného kráľovstva
Vstup a zákaz vstupu na územie Spojeného kráľovstva
Nariadením o prisťahovalectve z Európskeho hospodárskeho priestoru z roku 2006 [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006, ďalej len „nariadenie o prisťahovalectve“] sa do vnútroštátneho práva Spojeného kráľovstva prebrala smernica 2004/38. Článok 2 tohto nariadenia stanovuje:
„1.   Na účely tohto nariadenia:
…
‚rozhodnutie EHP [(Európsky hospodársky priestor)]‘ znamená rozhodnutie prijaté na základe tohto nariadenia, ktoré sa týka:
a)
práva osoby vstúpiť na územie Spojeného kráľovstva;
…“
Článok 11 ods. 1 a 5 tohto nariadenia znie:
„1.   Štátny príslušník Európskeho hospodárskeho priestoru je oprávnený vstúpiť na územie Spojeného kráľovstva, ak pri príchode predloží platný preukaz totožnosti alebo pas vydaný štátom EHP.
…
5.   Tento článok sa však uplatňuje s výhradou článku 19 ods. 1…“
Článok 19 tohto nariadenia, nazvaný „Zákaz vstupu na územie Spojeného kráľovstva a vyhostenie“, v odseku 1 stanovuje:
„Osoba nie je oprávnená vstúpiť na územie Spojeného kráľovstva na základe článku 11, ak je zákaz vstupu odôvodnený z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia v súlade s článkom 21.“
Článok 25 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1.   Na účely tejto časti:
…
‚komisia‘ znamená komisiu uvedenú v zákone z roku 1997 o osobitnej odvolacej komisii vo veciach prisťahovalectva (Special Immigration Appeals Commission, ďalej len ‚SIAC‘);
…“
Článok 28 nariadenia o prisťahovalectve stanovuje:
„1.   Odvolanie proti rozhodnutiu EHP možno podať na [SIAC] v prípadoch, ak sa uplatní odsek 2 alebo odsek 4.
…
4.   Tento odsek sa uplatní, ak Secretary of State osvedčí, že rozhodnutie EHP bolo prijaté úplne alebo čiastočne na základe informácií, ktoré by sa podľa jeho názoru nemali zverejniť:
a)
z dôvodov týkajúcich sa národnej bezpečnosti;
…
8.   Zákon z roku 1997 o osobitnej odvolacej komisii vo veciach prisťahovalectva [(Special Immigration Appeals Commission Act 1997, ďalej len ‚zákon o SIAC‘)] sa uplatní na odvolania podané na [SIAC] na základe tohto nariadenia rovnako, ako sa uplatní na odvolania podané na základe článku 2 uvedeného zákona, ak sa uplatní odsek 2 uvedeného článku (odvolanie podané proti rozhodnutiu vo veci prisťahovalectva), s výnimkou bodu i) uvedeného odseku.“
Pravidlá podávania odvolaní proti rozhodnutiu o zákaze vstupu
Podľa článku 1 zákona o SIAC je tento orgán riadnym vyšším súdom.
Článok 5 ods. 1, 3 a 6 tohto zákona stanovuje:
„1.   Lord Chancellor môže prijať pravidlá…
…
3.   Pravidlá podľa tohto článku môžu tiež:
a)
stanoviť, že konanie pred [SIAC] môže prebiehať bez toho, aby bolo odvolateľovi oznámené úplné podrobné odôvodnenie rozhodnutia napadnutého odvolaním;
…
6.   Pri prijímaní pravidiel podľa tohto článku Lord Chancellor zohľadní najmä:
a)
potrebu zabezpečiť, aby rozhodnutia napadnuté odvolaním boli riadne preskúmané, a
b)
potrebu zabezpečiť, aby informácie neboli sprístupnené v rozpore s verejným záujmom.“
Článok 6 zákona o SIAC upravuje vymenovanie špeciálnych advokátov. V tejto súvislosti odsek 1 tohto článku stanovuje, že Attorney General môže určiť osobu oprávnenú vystupovať pred High Court of Justice (England & Wales), aby zastupovala záujmy odvolateľa v akomkoľvek konaní pred SIAC, z ktorého sú odvolateľ a akýkoľvek jeho právny zástupca vylúčení. Odsek 4 toho istého článku navyše stanovuje, že táto osoba „nie je zodpovedná voči osobe, ktorej záujmy má v rámci svojho poverenia zastupovať“.
Rokovací poriadok osobitnej odvolacej komisie vo veciach prisťahovalectva z roku 2003 [Special Immigration Appeals Commission (Procedure) Rules 2003, ďalej len „rokovací poriadok SIAC“] v článku 4 ods. 1 a 3 stanovuje:
„1.   [SIAC] pri výkone svojich úloh zabezpečí, aby nedošlo k sprístupneniu informácií v rozpore so záujmami národnej bezpečnosti…
3.   S výhradou odsekov 1 a 2 [SIAC] musí preveriť, či materiály, ktoré má k dispozícii, umožňujú riadne rozhodnúť o veci.“
Článok 10 tohto rokovacieho poriadku stanovuje:
„1.   Ak chce Secretary of State podať námietky proti odvolaniu, musí [SIAC] predložiť:
a)
vyhlásenie, v ktorom sú uvedené dôkazy, na ktorých sú založené jeho námietky proti odvolaniu, a
b)
akýkoľvek dôkaz v prospech odvolateľa, o ktorom vie.
2.   Pokiaľ Secretary of State nemá námietky proti sprístupneniu vyhlásenia odvolateľovi alebo jeho zástupcovi, musí doručiť jeho rovnopis odvolateľovi súčasne s jeho predložením [SIAC].
3.   Ak Secretary of State má námietky proti sprístupneniu vyhlásenia predloženého podľa odseku 1 odvolateľovi alebo jeho zástupcovi, uplatnia sa články 37 a 38.“
V súvislosti s úlohami špeciálneho advokáta uvedeného v článku 6 zákona o SIAC článok 35 rokovacieho poriadku SIAC stanovuje:
„Úlohou špeciálneho advokáta je zastupovať záujmy odvolateľa:
a)
predkladaním pripomienok [SIAC] na všetkých pojednávaniach, z ktorých sú odvolateľ a jeho zástupcovia vylúčení;
b)
predkladaním dôkazov a vykonávaním krížového výsluchu svedkov na týchto pojednávaniach a
c)
predkladaním písomných pripomienok [SIAC].“
Pokiaľ ide o komunikáciu medzi odvolateľom a špeciálnym advokátom, článok 36 rokovacieho poriadku SIAC stanovuje:
„1.   Špeciálny advokát môže s odvolateľom alebo jeho zástupcom komunikovať kedykoľvek predtým, ako mu Secretary of State doručí materiály, v prípade ktorých má námietky proti ich sprístupneniu odvolateľovi.
2.   Po tom, ako Secretary of State doručil špeciálnemu advokátovi materiály uvedené v odseku 1, špeciálny advokát nesmie komunikovať s nikým o akejkoľvek otázke súvisiacej s konaním, okrem prípadov uvedených v odseku 3 alebo odseku 6 písm. b) alebo v súlade s pokynom [SIAC] vydaným na základe žiadosti podanej podľa odseku 4.
3.   Špeciálny advokát môže bez pokynov [SIAC] komunikovať o konaní:
a)
so [SIAC];
b)
so Secretary of State alebo s kýmkoľvek, kto koná v jeho mene;
c)
s príslušným sudcom alebo s kýmkoľvek, kto koná v jeho mene;
d)
s kýmkoľvek iným okrem odvolateľa alebo jeho zástupcu, s kým je nevyhnutné komunikovať na administratívne účely o veciach, ktoré nesúvisia s predmetom konania.
4.   Špeciálny advokát si môže od [SIAC] vyžiadať pokyny, ktoré mu povolia komunikovať s odvolateľom alebo s jeho zástupcom alebo s kýmkoľvek iným.
5.   Ak si špeciálny advokát vyžiada pokyny podľa odseku 4,
a)
[SIAC] musí o žiadosti upovedomiť Secretary of State a
b)
Secretary of State musí v lehote určenej [SIAC] predložiť [SIAC] a doručiť špeciálnemu advokátovi akékoľvek námietky proti navrhovanej komunikácii alebo proti jej navrhovanej forme.
6.   Odsek 2 nezakazuje odvolateľovi komunikovať so špeciálnym advokátom po tom, ako mu Secretary of State doručil materiály, ako je uvedené v odseku 1, ale:
a)
odvolateľ môže so špeciálnym advokátom komunikovať len písomne a prostredníctvom právneho zástupcu a
b)
špeciálny advokát musí odpovedať na komunikáciu v súlade s pokynmi [SIAC]; bez takých pokynov však môže právnemu zástupcovi odvolateľa zaslať písomné potvrdenie o doručení.“
Článok 37 rokovacieho poriadku SIAC vymedzuje pojem „dôverné materiály“ a v tejto súvislosti stanovuje:
„1.   Na účely tohto článku ‚dôverné materiály‘ znamenajú:
a)
materiály, na ktoré sa Secretary of State chce odvolávať v akomkoľvek konaní pred [SIAC];
b)
materiály, ktoré škodia jeho tvrdeniam alebo ktoré sú v prospech odvolateľa, alebo
…
a v prípade ktorých má námietky proti ich sprístupneniu odvolateľovi alebo jeho zástupcovi.
2.   Secretary of State sa na dôverné materiály nemôže odvolávať, pokiaľ nebol ustanovený špeciálny advokát na zastupovanie záujmov odvolateľa.
3.   Ak je Secretary of State na základe článku 10 ods. 2 alebo článku 10 A ods. 8 povinný doručiť odvolateľovi dôverné materiály alebo ak sa chce na tieto materiály odvolávať a ak bol ustanovený špeciálny advokát, Secretary of State musí predložiť [SIAC] a doručiť špeciálnemu advokátovi:
a)
rovnopis dôverných materiálov, ak to ešte neurobil;
b)
vyhlásenie, v ktorom uvedie dôvody, pre ktoré má námietky proti ich sprístupneniu, a
c)
opis materiálov vo forme, ktorú možno doručiť odvolateľovi, pokiaľ a v rozsahu, v akom to možno urobiť bez sprístupnenia informácií v rozpore s verejným záujmom.
4.   Secretary of State musí súčasne s predložením doručiť odvolateľovi každý opis predložený v súlade s odsekom 3 písm. c).
4 A.   Ak Secretary of State doručí špeciálnemu advokátovi dôverné materiály, v ktorých vymazal dôverné údaje z iných dôvodov, než sú dôvody týkajúce sa služobného tajomstva,
a)
musí predložiť materiály [SIAC] bez vymazania dôverných údajov s vysvetlením dôvodov zmien a
b)
[SIAC] musí dať Secretary of State pokyn týkajúci sa otázok, ktoré môžu byť predmetom výmazu.
5.   Secretary of State môže s povolením Komisie alebo so súhlasom špeciálneho advokáta kedykoľvek upraviť alebo doplniť dokumenty predložené na základe tohto článku.“
Pokiaľ ide o preskúmanie námietok Secretary of State, článok 38 rokovacieho poriadku SIAC stanovuje:
„1.   Ak Secretary of State vznesie námietku podľa článku 36 ods. 5 písm. b) alebo podľa článku 37, [SIAC] musí v súlade s týmto článkom rozhodnúť, či námietke vyhovie.
2.   [SIAC] musí vytýčiť pojednávanie, aby Secretary of State a špeciálny advokát mohli predložiť ústne pripomienky…
…
5.   Pojednávanie podľa tohto článku sa koná v neprítomnosti odvolateľa a jeho zástupcu.
6.   [SIAC] môže vyhovieť námietke Secretary of State alebo ju zamietnuť.
7.   [SIAC] musí vyhovieť námietke, ktorú vzniesol Secretary of State podľa článku 37, ak sa domnieva, že sprístupnenie predmetných materiálov by bolo v rozpore s verejným záujmom.
8.   Ak [SIAC] vyhovie námietke, ktorú vzniesol Secretary of State podľa článku 37, musí:
a)
preskúmať, či je potrebné uložiť Secretary of State povinnosť doručiť odvolateľovi zhrnutie dôverných materiálov, a
b)
schváliť každé takéto zhrnutie s cieľom zabezpečiť, že neobsahuje nijakú informáciu ani nijaký iný údaj, ktorého sprístupnenie by bolo v rozpore s verejným záujmom.
9.   Ak [SIAC] zamietne námietku, ktorú vzniesol Secretary of State podľa článku 37, alebo mu uloží povinnosť doručiť odvolateľovi zhrnutie dôverných materiálov,
a)
Secretary of State nie je povinný doručiť tieto materiály alebo toto zhrnutie, ale
b)
ak to neurobí, [SIAC] môže na pojednávaní, v priebehu ktorého Secretary of State a špeciálny advokát môžu predložiť pripomienky,
(i)
ak sa domnieva, že materiály alebo iné údaje, ktoré majú byť predmetom zhrnutia, by mohli uškodiť tvrdeniam Secretary of State alebo byť v prospech odvolateľa, nariadiť Secretary of State, aby sa vo svojich tvrdeniach neodvolával na tieto údaje alebo urobil ústupky či prijal iné opatrenia v súlade s pokynmi [SIAC],
alebo
(ii)
vo všetkých ostatných prípadoch uložiť Secretary of State, aby sa neodvolával na predmetné materiály alebo (prípadne) na ostatné údaje, ktoré majú byť predmetom zhrnutia v konaní.“
Pokiaľ ide o rozhodnutie SIAC, článok 47 ods. 2 až 4 rokovacieho poriadku SIAC stanovuje:
„2.   [SIAC] musí písomne zaznamenať svoje rozhodnutie, ako aj jeho odôvodnenie.
3.   [SIAC] musí v primeranej lehote doručiť účastníkom konania dokument, ktorý obsahuje jej rozhodnutie, ako aj odôvodnenie tohto rozhodnutia, pokiaľ a v rozsahu, v akom je možné urobiť to bez sprístupnenia informácií v rozpore s verejným záujmom.
4.   Ak dokument uvedený v odseku 3 neobsahuje celé odôvodnenie jej rozhodnutia, [SIAC] musí Secretary of State a špeciálnemu advokátovi doručiť samostatný dokument, ktorý toto odôvodnenie obsahuje.“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
ZZ je francúzskym a zároveň alžírskym štátnym príslušníkom. V roku 1990 uzatvoril manželstvo so štátnou príslušníčkou Spojeného kráľovstva, s ktorou má ku dňu podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania osem detí vo veku od deväť do dvadsať rokov. V rokoch 1990 až 2005 sa ZZ legálne zdržiaval na území Spojeného kráľovstva. V roku 2004 mu Secretary of State priznal trvalý pobyt na území tohto členského štátu.
Po tom, ako ZZ v auguste 2005 odcestoval zo Spojeného kráľovstva do Alžírska, Secretary of State rozhodol o zrušení jeho práva na pobyt a zakázal mu vstup na územie Spojeného kráľovstva z dôvodu, že jeho prítomnosť bola v rozpore s verejným záujmom. SIAC vo svojom rozsudku konštatovala, že ZZ nemá právo na opravný prostriedok voči tomuto rozhodnutiu o zrušení.
V septembri 2006 ZZ pricestoval do Spojeného kráľovstva, kde Secretary of State prijal rozhodnutie, ktorým mu odoprel vstup podľa článku 19 ods. 1 nariadenia o prisťahovalectve z dôvodov verejnej bezpečnosti (ďalej „len rozhodnutie o odopretí vstupu sporné vo veci samej“). Na základe tohto rozhodnutia bol ZZ odsunutý do Alžírska. Ku dňu podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania býval vo Francúzsku.
ZZ podal odvolanie proti rozhodnutiu o odopretí vstupu spornému vo veci samej, ktoré SIAC zamietla z dôvodu, že toto rozhodnutie je odôvodnené z naliehavých dôvodov verejnej bezpečnosti. V konaní pred SIAC bol ZZ zastúpený solicitorom a barristrom, ktorých si zvolil (ďalej len „osobní poradcovia“).
V rámci tohto odvolacieho konania Secretary of State namietol voči sprístupneniu dôkazov, na základe ktorých založil svoje námietky proti odvolaniu ZZ. V súlade s pravidlami uplatniteľnými na SIAC boli ustanovení dvaja špeciálni advokáti na zastupovanie záujmov ZZ. Tí sa s ním radili na základe „verejných dôkazov“.
Následne boli informácie, na ktorých bolo založené rozhodnutie o odopretí vstupu sporné vo veci samej, ktoré ZZ neboli oznámené, doručené týmto špeciálnym advokátom, ktorí tak nesmeli bez povolenia SIAC žiadať od ZZ alebo od jeho advokátov nové pokyny alebo im poskytovať informácie. S výhradou týchto obmedzení špeciálni advokáti pokračovali v zastupovaní záujmov ZZ v konaní pred SIAC v súvislosti s „dôvernými dôkazmi“.
Na účely preskúmania námietky Secretary of State proti sprístupneniu niektorých dôkazov odvolateľovi SIAC uskutočnila pojednávanie, ktoré sa konalo s vylúčením verejnosti, v neprítomnosti ZZ a jeho advokátov, ale za účasti jeho špeciálnych advokátov. SIAC určila, do akej miery by sprístupnenie „dôverných dôkazov“ ZZ, na ktoré sa odvolával Secretary of State, bolo v rozpore s verejným záujmom.
Následne sa konalo pojednávanie o odvolaní ZZ, a to sčasti verejne a sčasti s vylúčením verejnosti. Neverejné zasadnutia prebiehali v neprítomnosti ZZ a jeho advokátov, ale za účasti jeho špeciálnych advokátov, ktorí predložili pripomienky v mene ZZ.
SIAC zamietla odvolanie ZZ a vydala „verejný“ rozsudok a „dôverný“ rozsudok, pričom tento dôverný rozsudok bol oznámený len Secretary of State a špeciálnym advokátom ZZ. Vo svojom verejnom rozsudku SIAC okrem iného konštatovala, že „len málo výhrad vytýkaných“ ZZ mu bolo oznámených a že tieto výhrady sa netýkali „skutočne podstatných otázok“.
Z verejného rozsudku okrem iného vyplýva, že SIAC bola presvedčená o zapojení ZZ do činnosti Ozbrojenej islamistickej skupiny a jej teroristických činností v rokoch 1995 a 1996. Pokiaľ ide o skutkové okolnosti, ktoré boli sprístupnené ZZ, z tohto rozsudku vyplýva, že predmety, ku ktorých vlastníctvu sa priznal, sa v roku 1995 našli v Belgicku v priestoroch, ktoré si prenajal známy terorista, kde sa okrem iného našlo aj určité množstvo zbraní a streliva. Pokiaľ ide o ďalšie skutočnosti, ktoré tvrdil Secretary of State, napríklad pobyt v Taliansku a Belgicku, kontakty s určitými osobami a držbu vysokých peňažných súm, SIAC považovala vyjadrenia a dôkazy, ktoré ZZ poskytol, do určitej miery za vierohodné a relevantné. Z dôvodov uvedených najmä v dôvernom rozsudku však SIAC neprijala jeho tvrdenia, v ktorých poprel svoju účasť na činnosti uvedenej siete.
SIAC na záver uviedla, že „z dôvodov, ktoré sú vysvetlené len v dôvernom rozsudku, nadobudla presvedčenie, že osobné správanie ZZ predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu, ktorá smeruje voči jednému zo základných záujmov spoločnosti, konkrétne voči jej verejnej bezpečnosti, a že tento záujem má prednosť pred právom odvolateľa a jeho rodiny na rodinný život v Spojenom kráľovstve“.
ZZ podal proti tomuto rozsudku odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý toto odvolanie pripustil. Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) vo svojom rozsudku z 19. apríla 2011 vydanom v rámci odvolacieho konania, v ktorom rozhodol o potrebe podať predmetný návrh na začatie konania o prejudiciálnej otázke, konštatoval, že rozsudky SIAC podľa neho obsahujú skutkové zistenia a odôvodnenia, ktoré ľahko podporia uvedený záver, ku ktorému SIAC dospela. Za týchto okolností SIAC dostatočne odôvodnila svoje rozhodnutie. Court of Appeal sa však pýta, či SIAC mala právo neposkytnúť ZZ prístup k podstate dôvodov, ktoré tvoria základ rozhodnutia o odopretí vstupu sporného vo veci samej.
Za týchto okolností Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa zásada účinnej súdnej ochrany stanovená v článku 30 ods. 2 smernice 2004/38 vykladaná vzhľadom na článok 346 ods. 1 písm. a) [ZFEÚ] vykladať v tom zmysle, že súdny orgán, ktorý skúma odvolanie podané proti rozhodnutiu o zákaze vstupu občana Európskej únie z územia členského štátu z dôvodu verejného poriadku a verejnej bezpečnosti podľa kapitoly VI smernice 2004/38, je povinný dohliadnuť na to, aby bol dotknutý občan Európskej únie informovaný o podstate dôvodov svedčiacich proti nemu bez ohľadu na to, že orgány členského štátu a príslušný vnútroštátny súd po tom, ako preskúmali všetky dôkazy, na ktoré sa orgány členského štátu voči občanovi Európskej únie odvolávali, dospeli k záveru, že sprístupnenie podstaty dôvodov svedčiacich proti nemu by bolo v rozpore so záujmami štátnej bezpečnosti?“
O prejudiciálnej otázke
O prípustnosti
Podľa talianskej vlády je návrh na začatie konania o prejudiciálnej otázke neprípustný v dvoch ohľadoch. Po prvé, odvolanie ZZ proti rozhodnutiu o odopretí vstupu spornému vo veci samej podané na vnútroštátny súd je podľa nej neprípustné, pretože zo zrušenia tohto rozhodnutia nemôže mať ZZ žiadne skutočné výhody, keďže vstup do Spojeného kráľovstva mu bude tak či tak odopretý na základe rozhodnutia z augusta 2005, ktoré treba považovať za platné. Z uvedeného vyplýva, že položená otázka nemá konkrétnu relevanciu v konaní vo veci samej, a preto je neprípustná. Po druhé, z článku 4 ods. 2 ZEÚ a článku 346 ods. 1 písm. a) ZFEÚ vyplýva, že bezpečnosť štátu spočíva výlučne na zodpovednosti členských štátov. Položená otázka sa teda podľa nej týka oblasti upravenej vnútroštátnym právom a z tohto dôvodu nepatrí do právomoci Únie.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ, ktoré je založené na jasnom rozdelení úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, má výlučne vnútroštátny súd právomoc zistiť a posúdiť skutkový stav veci, ako aj vykladať a uplatňovať vnútroštátne právo. Rovnako prislúcha výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorému bol spor predložený a ktorý musí prevziať zodpovednosť za vydané súdne rozhodnutie, aby s prihliadnutím na osobitosti veci posúdil tak nevyhnutnosť, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto pokiaľ sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (rozsudok z 25. októbra 2012, Rintisch, C-553/11, bod 15 a citovaná judikatúra).
Súdny dvor môže zamietnuť návrh vnútroštátneho súdu len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá žiadnu súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré sa mu položili (rozsudok z 22. júna 2010, Melki a Abdeli,
C-188/10 a C-189/10, Zb. s. I-5667
, bod 27 a citovaná judikatúra).
Treba pritom konštatovať, že v prejednávanej veci to tak nie je. Po prvé, položená otázka sa totiž týka výkladu článku 30 ods. 2 smernice 2004/38 v spojení najmä s článkom 47 Charty. Po druhé, táto otázka je položená v rámci skutočného sporu týkajúceho sa zákonnosti rozhodnutia o odopretí vstupu, ktoré prijal Secretary of State proti ZZ pri uplatnení tejto smernice. Hoci je vecou členských štátov, aby prijali opatrenia na zaistenie svojej vnútornej a vonkajšej bezpečnosti, samotná skutočnosť, že rozhodnutie sa týka bezpečnosti štátu, nemôže viesť k tomu, že sa neuplatní právo Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. decembra 2009, Komisia/Taliansko,
C-387/05, Zb. s. I-11831
, bod 45).
Návrh na začatie prejudiciálneho konania je preto prípustný.
O veci samej
Vnútroštátny súd sa svojou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 30 ods. 2 smernice 2004/38 v spojení najmä s článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby vnútroštátny súd, ktorý rozhoduje o opravnom prostriedku občana Únie proti zamietavému rozhodnutiu o odopretí vstupu prijatému na základe článku 27 ods. 1 tej istej smernice, dohliadol na to, aby sa dotknutej osobe sprístupnila podstata dôvodov týkajúcich sa verejnej bezpečnosti, ktoré tvoria základ tohto rozhodnutia, ak príslušný vnútroštátny orgán pred daným súdom tvrdí, že takému sprístupneniu bránia dôvody týkajúce sa bezpečnosti štátu.
V tejto súvislosti treba na úvod uviesť, že v prejednávanej veci je nesporné, že Secretary of State, vnútroštátny orgán príslušný v tejto oblasti, neoznámil ZZ presné a úplné dôvody tvoriace základ rozhodnutia o odopretí vstupu sporného vo veci samej, ktoré bolo prijaté na základe článku 27 smernice 2004/38. V rámci konania pred SIAC, ktorá v súlade so systémom zavedeným právnou úpravou Spojeného kráľovstva zabezpečuje súdne preskúmanie takých rozhodnutí, sa Secretary of State odvolával na dôverný charakter dôkazov, na základe ktorých podal námietku proti odvolaniu ZZ.
Podľa článku 4 ods. 1 rokovacieho poriadku SIAC je tento orgán povinný zabezpečiť, aby sa informácie nezverejnili spôsobom, ktorý bude v rozpore so záujmami bezpečnosti štátu. Tento orgán ďalej podľa článku 10 ods. 3 v spojení s článkom 37 ods. 2 tohto nariadenia vymenuje špeciálneho advokáta, ktorý zastupuje záujmy odvolateľa, ak Secretary of State pred týmto orgánom žiada, aby sa s dôkazmi predloženými v rámci konania o opravnom prostriedku zaobchádzalo dôverne. Tento advokát podľa článku 35 predmetného nariadenia na pojednávaní, z ktorého je odvolateľ vylúčený, predloží dôkazy, vypočuje svedkov a predloží písomné vyjadrenia SIAC.
Secretary of State je podľa článku 37 ods. 3 rokovacieho poriadku SIAC povinný predložiť a zaslať tomuto orgánu a špeciálnemu advokátovi kópiu týchto dôverných dôkazov, ako aj vyhlásenie o dôvodoch, na základe ktorých namieta voči ich sprístupneniu. Secretary of State je ďalej povinný na základe odseku 4 tohto článku 37 predložiť opis dôverných dôkazov vo forme, v akej ich možno predložiť odvolateľovi, ak a v rozsahu, v akom je možné to urobiť bez zverejnenia informácií spôsobom odporujúcim verejnému záujmu. Námietku Secretary of State proti sprístupneniu týchto dôkazov SIAC preskúma podľa článku 38 predmetného nariadenia, pričom Secretary of State a špeciálny advokát majú právo predložiť pripomienky.
Na základe článku 36 rokovacieho poriadku SIAC špeciálny advokát nemôže s odvolateľom komunikovať o otázkach súvisiacich s konaním od okamihu, keď mu boli oznámené skutočnosti, proti ktorých sprístupneniu Secretary of State namieta. Môže však požiadať SIAC o pokyny, ktoré povoľujú takúto komunikáciu.
Vnútroštátny súd položil Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku práve vzhľadom na toto vnútroštátne konanie.
Pokiaľ ide o nevyhnutný obsah a odôvodnenie rozhodnutia prijatého na základe článku 27 smernice 2004/38, akým je rozhodnutie o odopretí vstupu sporné vo veci samej, článok 30 ods. 1 tejto smernice stanovuje, že toto rozhodnutie sa dotknutej osobe oznamuje písomne a takým spôsobom, aby bola schopná pochopiť jeho obsah a dôsledky. Odsek 2 toho istého článku 30 ďalej stanovuje, že presné a úplné dôvody verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, ktoré tvoria základ takého rozhodnutia, sa dotknutej osobe musia oznámiť, s výnimkou prípadu, keď tomu bránia dôvody týkajúce sa bezpečnosti štátu.
Článok 31 uvedenej smernice ukladá členským štátom povinnosť, aby vo svojich vnútroštátnych právnych poriadkoch prijali potrebné opatrenia, ktoré občanom Únie a ich rodinným príslušníkom zaručia prístup k súdnym a prípadne administratívnym konaniam o opravnom prostriedku na účely preskúmania rozhodnutí obmedzujúcich ich právo voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v členských štátoch prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. októbra 2012, Biankov, C-249/11, bod 53). Podľa odseku 3 toho istého článku konania o opravnom prostriedku musia umožňovať preskúmanie zákonnosti rozhodnutia, ako aj skutočností a okolností navrhovaného opatrenia.
Aby dotknutá osoba mohla skutočne využiť opravné prostriedky takto zavedené členskými štátmi, príslušný vnútroštátny orgán je povinný – a článok 30 ods. 2 smernice 2004/38 to stanovuje ako zásadu – oznámiť jej v rámci správneho konania presné a úplné dôvody týkajúce sa verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, ktoré tvoria základ sporného rozhodnutia.
Článok 30 ods. 2 smernice 2004/38 umožňuje členským štátom, aby obmedzili informácie poskytnuté dotknutej osobe z dôvodov týkajúcich sa bezpečnosti štátu, len ako výnimku. Ako výnimka z pravidla uvedeného v predchádzajúcom odseku toto ustanovenie podlieha striktnému výkladu bez toho, aby bolo zbavené potrebného účinku.
V tejto súvislosti teda treba určiť, či a v akom rozsahu článok 30 ods. 2 a článok 31 smernice 2004/38 umožňujú, aby sa nesprístupnili presné a úplné dôvody rozhodnutia prijatého na základe článku 27 tejto smernice, pričom tieto ustanovenia sa musia vykladať v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z článku 47 Charty.
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že tento konformný výklad musí zohľadniť význam základného práva zaručeného článkom 47 Charty, tak ako vyplýva zo systému zavedeného Chartou ako celkom. Treba vziať do úvahy najmä to, že článok 52 ods. 1 Charty síce pripúšťa obmedzenia výkonu práv v nej zakotvených, ale zároveň vyžaduje, aby každé obmedzenie súčasne rešpektovalo obsah dotknutého základného práva, a ďalej to, aby bolo každé obmedzenie nevyhnutné v súlade so zásadou proporcionality a aby skutočne zodpovedalo cieľom všeobecného záujmu uznaného Úniou.
Výklad článku 30 ods. 2 a článku 31 smernice 2004/38 v spojení s článkom 47 Charty teda nemôže viesť k tomu, že sa nedodrží úroveň ochrany, ktorá je zaručená spôsobom opísaným v predchádzajúcom bode.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že ak má byť súdne preskúmanie zaručené článkom 47 Charty účinné, dotknutá osoba musí mať možnosť zoznámiť sa s dôvodmi, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté voči nej, buď prostredníctvom prečítania samotného rozhodnutia, alebo prostredníctvom oznámenia dôvodov na základe jej žiadosti, bez toho, aby bola dotknutá právomoc príslušného súdu vyžadovať od dotknutého orgánu, aby tieto dôvody oznámil (rozsudky zo 17. marca 2011, Peñarroja Fa,
C-372/09 a C-373/09, Zb. s. I-1785
, bod 63, ako aj zo 17. novembra 2011, Gajdarov,
C-430/10, Zb. s. I-11637
, bod 41), aby sa jej umožnilo brániť svoje práva za najlepších možných podmienok a pri plnej znalosti veci rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd, a aby tento súd mal možnosť v plnom rozsahu preskúmať zákonnosť dotknutého vnútroštátneho rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. októbra 1987, Heylens a i.,
222/86, Zb. s. 4097
, bod 15, ako aj z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia,
C-402/05 P a C-415/05 P, Zb. s. I-6351
, bod 337).
V správnom, ako aj súdnom konaní sa však môže ukázať nevyhnutné, že určité informácie sa dotknutej osobe nebudú môcť sprístupniť najmä vzhľadom na naliehavé dôvody súvisiace s bezpečnosťou štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, už citovaný, bod 342).
Pokiaľ ide o súdne konanie, treba pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že vzhľadom na zásadu kontradiktórnosti, ktorá je súčasťou práva na obhajobu zakotveného v článku 47 Charty, účastníci konania musia mať právo oboznámiť sa so všetkými dôkazmi alebo vyjadreniami predloženými pred súdom, aby mohli jeho rozhodnutie ovplyvniť alebo sa k týmto dôkazom vyjadriť (rozsudky zo 14. februára 2008, Varec,
C-450/06, Zb. s. I-581
, bod 45; z 2. decembra 2009, Komisia/Írsko a i.,
C-89/08 P, Zb. s. I-11245
, bod 52, ako aj z 21. februára 2013, Banif Plus Bank, C-472/11, bod 30; pokiaľ ide o článok 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950, pozri aj rozsudok ESĽP z 23. júna 1993, Ruiz-Mateos v. Španielsko, séria A č. 262, § 63).
Bolo by v rozpore so základným právom na účinný prostriedok nápravy, pokiaľ by súdne rozhodnutie vychádzalo zo skutočností a z dokumentov, s ktorými sa účastníci konania alebo ktorýkoľvek z nich nemohli oboznámiť, a teda ku ktorým sa nemohli vyjadriť (rozsudok Komisia/Írsko a i., už citovaný, bod 52 a citovaná judikatúra).
Pokiaľ však za výnimočných okolností vnútroštátny orgán bráni tomu, aby sa dotknutej osobe oznámili presné a úplné dôvody, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté na základe článku 27 smernice 2004/38, a odvoláva sa na dôvody týkajúce sa bezpečnosti štátu, príslušný súd dotknutého členského štátu musí mať k dispozícii a musí použiť postupy a pravidlá procesného práva, ktoré umožnia po prvé skĺbiť legitímne záujmy bezpečnosti štátu týkajúce sa povahy a zdrojov informácií, ku ktorým sa prihliadalo pri prijímaní takého rozhodnutia, a po druhé dostatočne zaručiť jednotlivcom dodržanie ich procesných práv, akým je právo byť vypočutý a zásada kontradiktórnosti (pozri analogicky rozsudok Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, už citovaný, bod 344).
Na tento účel majú členské štáty povinnosť zabezpečiť jednak účinné súdne preskúmanie existencie a opodstatnenia dôvodov, na ktoré sa vnútroštátny orgán odvoláva v súvislosti s bezpečnosťou štátu, a zákonnosti rozhodnutia prijatého na základe článku 27 smernice 2004/38, jednak postupy a pravidlá tohto preskúmania, ako je uvedené v predchádzajúcom bode.
V rámci súdneho preskúmania zákonnosti rozhodnutia prijatého na základe článku 27 smernice 2004/38 upraveného v jej článku 31 musia členské štáty zabezpečiť pravidlá umožňujúce súdu poverenému preskúmaním zákonnosti tohto rozhodnutia, aby sa oboznámil so všetkými dôvodmi a dôkazmi, na základe ktorých bolo toto rozhodnutie prijaté.
Pokiaľ ide o požiadavky, ktoré musí spĺňať súdne preskúmanie existencie a opodstatnenosti dôvodov, ktoré príslušný vnútroštátny orgán uvádza v súvislosti s bezpečnosťou dotknutého štátu, súd musí mať poverenie overiť, či tieto dôvody bránia oznámeniu presných a úplných dôvodov, na ktorých sa zakladá sporné rozhodnutie, ako aj s tým súvisiacich dôkazov.
Príslušný vnútroštátny orgán teda musí v súlade s vnútroštátnymi procesnými pravidlami predložiť dôkaz o tom, že bezpečnosť štátu by bola skutočne ohrozená, keby sa dotknutej osobe oznámili presné a úplné dôvody, ktoré tvoria základ rozhodnutia prijatého na základe článku 27 smernice 2004/38, ako aj s tým súvisiace dôkazy (pozri analogicky rozsudok z 15. decembra 2009, Komisia/Fínsko,
C-284/05, Zb. s. I-11705
, body 47 a 49). Z toho vyplýva, že neexistuje domnienka o existencii a opodstatnenosti dôvodov, ktoré vnútroštátny orgán uvádza.
V tejto súvislosti musí príslušný vnútroštátny súd nezávisle preskúmať všetky skutkové a právne okolnosti, ktoré uvádza príslušný vnútroštátny orgán, a v súlade s vnútroštátnymi procesnými pravidlami musí posúdiť, či bezpečnosť štátu bráni takému oznámeniu.
Ak taký súd dospeje k záveru, že bezpečnosť štátu nebráni tomu, aby sa dotknutej osobe oznámili presné a úplné dôvody, na ktorých sa zakladá rozhodnutie o odopretí vstupu prijaté na základe článku 27 smernice 2004/38, poskytne možnosť príslušnému vnútroštátnemu orgánu, aby dotknutej osobe oznámil chýbajúce dôvody a dôkazy. Ak tento orgán ich poskytnutie neschváli, súd pristúpi k preskúmaniu zákonnosti takého rozhodnutia len na základe dôvodov a dôkazov, ktoré boli oznámené.
Ak sa však ukáže, že bezpečnosť štátu skutočne bráni tomu, aby sa dotknutej osobe tieto dôvody oznámili, súdne preskúmanie zákonnosti rozhodnutia prijatého na základe článku 27 smernice 2004/38, ako je stanovené v jej článku 31 ods. 1, sa musí – vzhľadom na to, čo bolo uvedené v bodoch 51, 52 a 57 tohto rozsudku – vykonať v rámci konania, ktoré primerane zabezpečí rovnováhu požiadaviek súvisiacich s bezpečnosťou štátu a požiadaviek vyplývajúcich z práva na účinnú súdnu ochranu, pričom prípadné zásahy do výkonu tohto práva sa obmedzia na minimum.
V tejto súvislosti na jednej strane – vzhľadom na nevyhnutnosť dodržať článok 47 Charty – treba pri tomto konaní v čo najväčšej miere dodržať zásadu kontradiktórnosti, aby dotknutá osoba mohla spochybniť dôvody, na ktorých sa dotknuté rozhodnutie zakladá, ako aj predložiť vyjadrenia k dôkazom, ktoré s tým súvisia, a tým účinne uplatniť svoje prostriedky obhajoby. Predovšetkým je potrebné, aby sa dotknutej osobe v každom prípade oznámila podstata dôvodov, na ktorých sa zakladá rozhodnutie o odopretí vstupu prijaté na základe článku 27 smernice 2004/38, pričom potreba chrániť bezpečnosť štátu nemôže viesť k tomu, že dotknutá osoba príde o svoje právo byť vypočutá a jej právo na účinný prostriedok nápravy zakotvené v článku 31 tejto smernice tak bude neúčinné.
Na druhej strane zabezpečenie rovnováhy medzi právom na účinnú súdnu ochranu a potrebou zabezpečiť ochranu bezpečnosti dotknutého členského štátu, z ktorého vychádza záver uvedený v predchádzajúcom bode, neplatí rovnako pre dôkazy, ktoré sú základom dôvodov predložených príslušnému vnútroštátnemu súdu. Za určitých okolností totiž môže zverejnenie týchto dôkazov priamo a konkrétne ohroziť bezpečnosť štátu, pretože môže napríklad ohroziť život, zdravie alebo slobodu osôb alebo odhaliť vyšetrovacie metódy vnútroštátnych vyšetrovacích orgánov a tým vážne narušiť splnenie budúcich úloh týchto orgánov, prípadne im úplne zabrániť.
V tejto súvislosti musí príslušný vnútroštátny súd posúdiť, či a v akom rozsahu môžu obmedzenia práv odvolateľa na obhajobu vyplývajúce z toho, že mu neboli sprístupnené dôkazy a presné a úplné dôvody, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté na základe článku 27, ovplyvniť dôkaznú silu dôverných dôkazov.
Za týchto okolností je na príslušnom vnútroštátnom súde, aby jednak zabezpečil, že sa podstata dôvodov, na ktorých sa zakladá sporné rozhodnutie, oznámi dotknutej osobe takým spôsobom, pri ktorom sa riadne zohľadní nevyhnutný dôverný charakter dôkazov, a jednak aby na základe vnútroštátneho práva vyvodil dôsledky z prípadného nesplnenia si tejto povinnosti oznámenia.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 30 ods. 2 a článok 31 smernice 2004/38 v spojení s článkom 47 Charty sa majú vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby príslušný vnútroštátny súd v prípade, ak príslušný vnútroštátny orgán dotknutej osobe nesprístupní presné a úplné dôvody, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté na základe článku 27 tejto smernice, ako ani s tým súvisiace dôkazy, zabezpečil, že sa to obmedzí na nevyhnutnú mieru a že sa dotknutej osobe v každom prípade oznámi podstata týchto dôvodov spôsobom, pri ktorom sa zohľadní nevyhnutný dôverný charakter dôkazov.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

Článok 30 ods. 2 a článok 31 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie sa majú vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby príslušný vnútroštátny súd v prípade, ak príslušný vnútroštátny orgán dotknutej osobe nesprístupní presné a úplné dôvody, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté na základe článku 27 tejto smernice, ako ani s tým súvisiace dôkazy, zabezpečil, že sa to obmedzí na nevyhnutnú mieru a že sa dotknutej osobe v každom prípade oznámi podstata týchto dôvodov spôsobom, pri ktorom sa zohľadní nevyhnutný dôverný charakter dôkazov.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.