CELEX: 62014CJ0098
Преюдициално запитване
Свободно предоставяне на услуги
Хазартни игри
Национални данъци върху дейността с монетни игрални автомати, инсталирани в игралните зали
Национално законодателство, което забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината
Принципи на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
Директива 98/34/ЕО
Задължение за съобщаване на Комисията на проектите за технически регламенти
Отговорност на държавата членка за вредите, причинени от законодателство, противоречащо на правото на Съюза

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 3 ДЕС, член 34, член 36, член 52, параграф 1, член 56 и член 61 ДФЕС и на членове 1, 8 и 9 от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (
ОВ L 204, стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 2006/96/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година (
ОВ L 363, стр. 81
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 57, стр. 176, наричана по-нататък „Директива 98/34“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft, Lixus Szerencsejáték Szervező kft, Lixus Projekt Szerencsejáték Szervező kft, Lixus Invest Szerencsejáték Szervező kft и Megapolis Terminal Szolgáltató kft, от една страна, и Magyar Állam (Унгарската държава), от друга страна, относно предявен от тези дружества иск за обезщетение за претърпените от тях вреди вследствие на прилагането на противоречащи на правото на Съюза национални закони за дейността с монетни игрални автомати.
Правна уредба
Правото на Съюза
Текстът на член 1 от Директива 98/34 е следният:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
3)
„техническа спецификация“, спецификацията, която се съдържа в документа, в който са изложени основните характеристики на продукта, като например ниво на качество, функционални характеристики, безопасност или размери, включително изискванията, които се прилагат към продукта по отношение на името, с което продукт[ът] се продава, терминология, символи, изпитване и методи за изпитване, опаковка, маркиране или етикетиране и процедури за оценяване на съответствието.
[…]
4)
„други изисквания“, изискване, различно от техническа спецификация, наложена на продукт най-вече с цел защита на потребителя или околната среда, и което засяга неговия цикъл на съществуване[…] след пускането му на пазара, като например, условията на употреба, рециклиране, многократна употреба или изхвърляне, когато такива условия могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта или върху неговата продажба;
[…]
11)
„технически регламент“ — техническа [спецификация] и други изисквания или правила за услуги, включ[ително] съответни[те] административни разпоредби, спазването на които е задължително, юридически или фактически, в случаите на [търгуване], предоставяне на услуги, установяване на оператор за услуги или използване в държава членка или в голяма част от нея, както законите, [подзаконовите] или административните разпоредби на държавите членки, с изключение на тези, предвидени в член 10, забраняващи производството, вноса, [търгуването] или използването на един продукт или забраняващи предоставянето или използването на услуга или установяването на доставчик на услуги.
Фактически техническите регламенти включват:
—
[…]
—
[…]
—
технически спецификации или други изисквания или правила за услуги, които са свързани с фискални или финансови мерки, даващи отражение върху потреблението на продукти или услуги чрез стимулиране на доброволното изпълнение чрез такива спецификации или други изисквания за правила за услуги; техническите спецификации или други изисквания или правилата за услуги, свързани с националните социално-осигурителни системи не се включват.
[…]“.
Член 8, параграф 1, първа алинея от тази директива предвижда:
„При условията [по] член 10, държавите членки незабавно [съобщават] на Комисията всички проекти за технически регламенти, [освен ако] те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, в който случай информацията относно съответния стандарт е достатъчна; те също така [изпращат] на Комисията […] [уведомление] за причините за необходимостта от при[емане] на техническия регламент, когато това не е разяснено в проекта.
[…]“.
Съгласно член 9 от Директивата за ДДС:
„1.   Държавите членки отлагат приемането на проект за технически регламент с три месеца от датата на получаване от Комисията на съобщението, посочено в член 8, параграф 1.
[…]
7.   Параграфи 1—5 не се прилагат в случаите, когато:
—
по спешни причини, възникнали поради сериозни и непредвидими обстоятелства, свързани с опазването на общественото здраве или безопасност, защитата на животни или опазването на растения и за правила за услуги, както и по причини на обществената политика, особено за защита на малолетни, една държава членка е задължена да изготви технически регламенти в много кратък период от време, за да може да влязат в сила и да бъдат въведени незабавно без да са възможни каквито и да било консултации,
[…]
В информацията, посочена в член 8, държавата членка дава причини за неотложността на предприетите мерки. Комисията предоставя свое виждане за информацията във възможно най-кратък срок. Тя предприема подходящи действия в случаите, когато тази процедура е приложена неправомерно. Европейският парламент се информира от Комисията“.
Текстът на член 10, параграф 4 от същата директива е следният:
„Член 9 не се прилага за технически спецификации или други изисквания или правила за услуги, посочени в третото тире от втора алинея от точка 11 от член 1“.
Унгарското право
Член 26, параграф 3 от Закон № XXXIV от 1991 г. за организирането на хазартни игри (наричан по-нататък „Законът за хазартните игри“) в редакцията му, приложима до 9 октомври 2012 г., разрешава извършването на дейност с монетни игрални автомати в казината или в игралните зали, ползвани от създадените единствено с тази цел търговски дружества.
Съгласно разпоредбата на член 33 от този закон в редакцията ѝ, приложима до 31 октомври 2011 г., фиксираният по размер данък върху игрите, с който се облага дейността с монетни игрални автомати, възлиза на 100000 унгарски форинта (HUF) месечно на игрално място за игралните автомати, инсталирани в игрални зали от категории I и II. В отклонение от тази разпоредба игралните автомати, инсталирани в „електронните казина“, са облагани с данък, възлизащ на 120000 HUF, въпреки че последните са считани за специфичен вид игрални зали от категория I. Данъкът е дължим за всеки започнат месец. За дейността с монетни игрални автомати в игралните казина се прилага отделен данъчен режим.
Член 33 от Закона за хазартните игри е изменен с член 27 от Закон CXXV от 2011 г. за изменение на някои данъчни закони във връзка с укрепване на бюджетната стабилност (наричан по-нататък „Законът за изменение от 2011 г.“), считано от 1 ноември 2011 г., като посочените стойности са увеличени на 700000 HUF за монетните игрални автомати, инсталирани в електронните казина, и на 500000 HUF за тези, които са инсталирани в други игрални зали от категории I и II. С посочения член 27 е въведен и пропорционален данък върху игрите за дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, доколкото нетните приходи от автомат достигат или превишават за дадено тримесечие сумата от 900000 HUF. Приложимият за игралните автомати с повече от едно игрално място праг се изчислява, като се умножи 900000 HUF с броя на игралните места. Този данък възлиза на 20 % от частта от тримесечните нетни приходи от игрален автомат, превишаваща 900000 HUF.
Освен това Законът за изменение от 2011 г. предвижда, че считано от 1 януари 2013 г., монетните игрални автомати, инсталирани в игралните зали, задължително са свързани с централен сървър, който се стопанисва от отговарящо на определени условия търговско дружество и до който имат достъп в реално време службите, отговарящи за надзора върху хазартните игри.
Впоследствие член 26, параграф 3 от Закона за хазартните игри е изменен, считано от 10 октомври 2012 г., с член 5 от Закон CXLIV от 2012 г. за изменение на Закон XXXIV от 1991 г. за организирането на хазартни игри (наричан по-нататък „Законът за изменение от 2012 г.“), като на игралните казина е предоставено изключителното право да извършват дейност с монетни игрални автомати.
С член 8 от Закона за изменение от 2012 г. в Закона за хазартните игри е добавен нов член 40/A, параграф 1 от който предвижда, че разрешенията за извършване на дейност с инсталираните в игрални зали монетни игрални автомати, които са издадени преди датата на влизане в сила на този закон за изменение, се обезсилват в деня, следващ тази дата, и организаторите на хазартни игри са длъжни да върнат тези разрешения на данъчните органи в петнадесетдневен срок от посочената дата.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
Ищците по главното производство са търговски дружества, които до влизане в сила на Закона за изменение от 2012 г. извършват дейност с монетни игрални автомати в игрални зали. Те упражняват дейността си основно чрез апарати с произход от други държави членки. Част от клиентите им са граждани на Съюза, които са на почивка в Унгария.
По силата на унгарската правна уредба, действаща в периода между 16 август 1991 г. и 9 октомври 2012 г., дейността с монетни игрални автомати може да се извършва в казината и в игралните зали, при положение че е получено административно разрешение от службите, отговарящи за надзора върху хазартните игри. Организаторите на хазартни игри, каквито са ищците по главното производство, са длъжни да заплащат фиксиран по размер данък, който от 31 октомври 2011 г. възлиза на 100000 HUF месечно за монетен игрален автомат.
Законът за изменение от 2011 г. предвижда, че считано от 1 януари 2013 г., монетните игрални автомати, използвани в игрални зали, трябва да бъдат свързани с централен сървър.
Считано от 1 ноември 2011 г. този закон увеличава пет пъти фиксирания по размер месечен данък върху дейността с монетни игрални автомати, инсталирани в игрални зали, и въвежда пропорционален данък под формата на процент от тримесечните нетни приходи от всеки игрален автомат. От своя страна размерът на данъка върху дейността с монетни игрални автомати, инсталирани в казината, остава непроменен.
На 30 септември 2011 г., а именно в деня, следващ публикуването на Закона за изменение от 2011 г., унгарското правителство съобщава на Комисията текста на този закон, без да посочи обаче, че предвиденото в този закон увеличение на данъците попада в приложното поле на Директива 98/34. Предвиденото в член 9, параграф 1 от тази директива отлагане не е приложено.
Накрая, предвиденото в Закона за изменение от 2011 г. въвеждане на система за извършването на дейността с монетни игрални автомати въз основа на централен сървър е изоставено, като по предложение на правителството от 1 октомври 2012 г. на 2 октомври 2012 г. унгарският парламент приема Закона за изменение от 2012 г., с който се забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината. За да обоснове тази забрана, законодателят се позовава на противодействието срещу престъпността, на хазартната зависимост и на съображения относно общественото здраве, свързани с противодействието срещу хазартната зависимост. Този закон влиза в сила на 10 октомври 2012 г., т.е. в деня, следващ публикуването му. На следващия ден, а именно 11 октомври 2012 г., се прекратява по право действието на разрешенията за извършване на дейност с монетни игрални автомати в игрални зали, като законодателят не предвижда обезщетение за засегнатите оператори.
На 1 октомври 2012 г. унгарското правителство съобщава на Комисията за проекта за Закона за изменение от 2012 г., квалифицирайки го като финансова мярка по смисъла на член 1, точка 11 от Директива 98/34. В съответствие с член 10, параграф 4 от тази директива не е приложено отлагане. На 15 октомври 2012 г. Комисията уведомява същото правителство, че не е съгласна с посочената квалификация. Тогава унгарското правителството се позовава на наличието на спешни причини по смисъла на член 9, параграф 7 от посочената директива.
Ищците по главното производство предявяват иск срещу Magyar Állam пред Fővárosi Törvényszék (съд на Будапеща) за обезщетение за вредите, които твърдят, че са претърпели в резултат от прилагането на някои разпоредби на Закона за изменение от 2011 г. и Закона за изменение от 2012 г. Според ищците твърдяната вреда произтича от заплащането на дължимия от тях данък върху игрите, от обезценяването на монетните им игрални автомати и от разходите, направени в рамките на главното производство.
Magyar Állam поддържа, че искът следва да се отхвърли, като оспорва неговото правно основание и сумите, претендирани от ищците по главното производство.
С определение от 13 февруари 2014 г., Fővárosi Törvényszék решава да спре производството и да постави на Съда следните петнадесет преюдициални въпроса:
„1)
Съвместима ли е с член 56 ДФЕС недискриминационна правна уредба на държава членка, която с един-единствен акт и без период на адаптация увеличава пет пъти предходния размер на прекия данък, наречен данък върху хазартните игри, с който се облага дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, и освен това въвежда пропорционален данък върху хазартните игри в процентен размер, така че се ограничава дейността на организаторите на хазартни игри, използващи игрални зали?
2)
Може ли член 34 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че в приложното му поле попада недискриминационна правна уредба на държава членка, която с един-единствен акт и без период на адаптация увеличава пет пъти предходния размер на прекия данък, наречен данък върху хазартните игри, с който се облага дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, и освен това въвежда пропорционален данък върху хазартните игри в процентен размер, така че се ограничава вносът в Унгария на монетни игрални автомати с произход от Европейския съюз?
3)
При утвърдителен отговор на първия и/или втория въпрос, може ли държава членка да се позовава изключително на решаването на бюджетни проблеми с оглед на прилагането на член 36, член 52, параграф 1 и член 61 ДФЕС или на наличието на императивни съображения?
4)
При утвърдителен отговор на първия и/или втория въпрос, трябва ли с оглед на член 6, параграф 3 ДЕС да се вземат предвид основните принципи на правото във връзка с въведените от държава членка ограничения и с предвиждането на период на адаптация към данъчноправната уредба?
5)
При утвърдителен отговор на първия и/или втория въпрос, трябва ли решение Brasserie du pêcheur и Factortame (C‑46/93 и C‑48/93,
EU:C:1996:79
) да се тълкува в смисъл, че нарушението на член 34 ДФЕС и/или на член 56 ДФЕС може да обоснове отговорността на държавата членка за обезщетение за вреди, тъй като предвид непосредственото действие на посочените разпоредби те гарантират права в полза на частноправните субекти в държавите членки?
6)
Може ли Директива 98/34 да се тълкува в смисъл, че представлява „фактически технически регламент“ национална данъчна мярка, която с един-единствен акт увеличава пет пъти размера на прекия данък върху хазартните игри, с който се облага дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, и освен това въвежда пропорционален данък в процентен размер?
7)
При утвърдителен отговор на шестия въпрос, могат ли частноправните субекти в държава членка да се позовават срещу нея на нарушение от страна на последната на член 8, параграф 1 и/или на член 9, параграф 1 от Директива 98/34, а именно на пропуск от държавата членка, обосноваващ отговорност за обезщетение за вреди? Има ли за цел Директива 98/34 да гарантира индивидуални права? Въз основа на какви критерии националната юрисдикция трябва да прецени дали Magyar Állam е допуснала достатъчно съществено нарушение и на какъв вид обезщетение дава право това нарушение?
8)
Съвместима ли е с член 56 ДФЕС недискриминационна правна уредба на държава членка, която забранява с незабавно действие дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, без да предвижда за засегнатите организатори на хазартни игри преходен период и период на адаптация и/или подходящо обезщетение и същевременно установява в полза на игралните казина монопол върху дейността с монетни игрални автомати?
9)
Може ли член 34 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че той трябва да бъде релевантен и приложим, включително в случай че държава членка приеме недискриминационна правна уредба, която, макар да не забранява пряко закупуването на монетни игрални автомати с произход от Европейския съюз, ограничава или забранява използването на или дейността с посочените игрални автомати в рамките на организирането на хазартните игри, без да предвижда за засегнатите организатори на хазартни игри, извършващи тази дейност, преходен период и период на адаптация, нито обезщетение?
10)
При утвърдителен отговор на осмия и/или деветия въпрос, кои критерии трябва да вземе предвид националната юрисдикция, за да прецени дали ограничението е било необходимо, подходящо и пропорционално с оглед на прилагането на член 36, член 52, параграф 1 и член 61 ДФЕС или на наличието на императивни съображения?
11)
При утвърдителен отговор на осмия и/или деветия въпрос, трябва ли при преценката на въведената от държавата членка забрана и на периода на адаптация да се вземат предвид основните принципи на правото с оглед на член 6, параграф 3 ДЕС? Трябва ли да се вземат предвид основните права, като правото на собственост и забраната за лишаване от собственост без обезщетение, във връзка с разглежданото в конкретния случай ограничение и при утвърдителен отговор, по какъв начин?
12)
При утвърдителен отговор на осмия и/или деветия въпрос, трябва ли решение Brasserie du pêcheur и Factortame (C‑46/93 и C‑48/93,
EU:C:1996:79
) да се тълкува в смисъл, че нарушението на член 34 ДФЕС и/или на член 56 ДФЕС може да обоснове отговорността на държавата членка за обезщетение за вреди, тъй като предвид непосредственото действие на посочените разпоредби те гарантират права в полза на частноправните субекти в държавите членки?
13)
Може ли Директива 98/34/ЕО да се тълкува в смисъл, че представлява „друго изискване“, национална мярка, която посредством запазването на дейността с монетни игрални автомати само в полза на игралните казина забранява тази дейност в игралните зали?
14)
При утвърдителен отговор на тринадесетия въпрос, могат ли частноправните субекти в държава членка да се позовават срещу нея на нарушение от страна на последната на член 8, параграф 1 и/или на член 9, параграф 1 от Директива 98/34/ЕО, а именно на пропуск от държавата членка, обосноваващ задължение за обезщетение за вреди? Въз основа на какви критерии националната юрисдикция трябва да прецени дали ответникът е допуснал достатъчно съществено нарушение, и на какъв вид обезщетение дава право това нарушение?
15)
Приложим ли е принципът на общностното право, съгласно който държавите членки са длъжни да заплатят обезщетение на частноправните субекти за вредите в резултат на нарушения на правото на Съюза, за които носят отговорност държавите членки, дори когато държавата членка има суверенитет в областта, за която се отнася приетата разпоредба? Служат ли като насоки и в този случай основните права и основните принципи на правото, които произтичат от конституционните традиции на държавите членки?“.
По преюдициалните въпроси
Относно компетентността на Съда
Преди всичко унгарското правителство по същество оспорва компетентността на Съда да отговори на поставените въпроси, с мотива че поради липсата на трансграничен елемент главното производство няма никаква връзка с правото на Съюза.
В това отношение следва да се напомни, че национално законодателство като разглежданото в главното производство, което се прилага без разлика между унгарските граждани и гражданите на другите държави членки, по принцип може да се отнесе към разпоредбите относно основните свободи, гарантирани с Договора за функционирането на ЕС, само доколкото се прилага към положения, които имат връзка с търговията между държавите членки (вж. в този смисъл решения Anomar и др., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, т. 39 и Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, т. 21).
В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че част от клиентите на ищците са граждани на Съюза, които са на почивка в Унгария.
Услугите обаче, които установен в държава членка доставчик предоставя, без да пътува, на получател, установен в друга държава членка, представляват трансгранично предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС (вж. в този смисъл решения Alpine Investments, C‑384/93,
EU:C:1995:126
, т. 21 и 22 и Gambelli и др., C‑243/01,
EU:C:2003:597
, т. 53 и Комисия/Испания, C‑211/08,
EU:C:2010:340
, т. 48).
Освен това, по никакъв начин не може да се изключи, че операторите, установени в държави членки, различни от Унгария, са били или биха били заинтересовани да отворят игрални зали на унгарска територия (вж. в този смисъл решения Blanco Pérez и Chao Gómez, C‑570/07 и C‑571/07,
EU:C:2010:300
, т. 40 и Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, т. 21).
При това положение Съдът е компетентен да отговори на поставените въпроси.
По наличието на ограничения на основните свободи
По първия и втория въпрос
С първия и втория въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска да се установи дали национално законодателство като Закона за изменение от 2011 г., което, без да предвижда преходен период, увеличава пет пъти фиксирания по размер данък върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и освен това въвежда пропорционален данък върху същата дейност, представлява ограничение на свободното движение на стоки и на свободното предоставяне на услуги, гарантирани съответно с членове 34 ДФЕС и 56 ДФЕС.
В началото следва да се отбележи, че законодателство от такова естество засяга пряко дейността с монетни игрални автомати. В замяна на това подобно законодателство може да засегне вноса на тези игрални автомати само косвено, в резултат от влиянието, което упражнява върху тази дейност.
Без да е необходимо да се анализира вносът на монетни игрални автомати като акцесорен към упражняваната с тях дейност, следва да се приеме, че макар дейността с тези игрални автомати да е свързана с операцията, състояща се във вноса им, първата от тези дейности попада в приложното поле на разпоредбите на Договора, свързани със свободното предоставяне на услуги, а втората — в приложното поле на свързаните със свободното движение на стоки разпоредби на Договора (решение Anomar и др., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, т. 55).
Дори да се приеме обаче, че национално законодателство като Закона за изменение от 2011 г. може да възпрепятства вноса на монетни игрални автомати, доколкото ограничава възможностите за упражняване на дейност с тях, в рамките на настоящото производство Съдът не може да се произнесе по въпроса дали член 34 ДФЕС допуска прилагането на подобно законодателство при липсата на достатъчно пояснения относно действителните последици от това законодателство върху вноса на монетни игрални автомати (вж. в този смисъл решение Läärä и др., C‑124/97,
EU:C:1999:435
, т. 26).
При това положение законодателството от подобно естество трябва да се обсъди само от гледна точка на член 56 ДФЕС.
В това отношение е необходимо най-напред да се уточни, че макар прякото данъчно облагане да е от компетентността на държавите членки, те трябва да упражняват тази компетентност при спазване на правото на Съюза, и по-специално като зачитат основните свободи, гарантирани от Договора (вж. в този смисъл решение Blanco и Fabretti, C‑344/13 и C‑367/13,
EU:C:2014:2311
, т. 24 и цитираната съдебна практика).
Член 56 ДФЕС изисква не само премахването на всяка основана на гражданството дискриминация по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги, но и на всяко ограничение на свободното предоставяне на услуги, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги (вж. в този смисъл решения Sporting Exchange, C‑203/08,
EU:C:2010:307
, т. 23 и цитираната съдебна практика и HIT и HIT LARIX, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, т. 16).
В замяна на това член 56 ДФЕС не се отнася до мерките, единственото действие на които е създаването на допълнителни разходи за разглежданата доставка и които засягат доставката на услуги между държави членки по същия начин, както доставката им в рамките на една държава членка (решение Mobistar и Belgacom Mobile, C‑544/03 и C‑545/03,
EU:C:2005:518
, т. 31).
Безспорно Законът за изменение от 2011 г. не води до пряка дискриминация между унгарските дружества и дружествата, установени в други държави членки, извършващи дейност с игрални автомати в игрални зали на унгарска територия, тъй като всички тези дружества са облагани с въведените с този закон фиксиран по размер данък и пропорционален данък при идентични условия.
От друга страна, нито от акта за преюдициално запитване, нито от становищата, представени от страните в производството, е видно, че дружествата, които извършват дейност в игрални зали на унгарския пазар, са установени предимно в други държави членки, в който случай разглежданото в главното производство законодателство би могло да доведе до пряка дискриминация срещу установените в други държави членки доставчици на услуги (вж. в този смисъл решения Spotti, C‑272/92,
EU:C:1993:848
, т. 18 и Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12,
EU:C:2014:47
, т. 39 и 41).
Ищците по главното производство поддържат обаче, че като е увеличил драстично размера на данъка върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, Законът за изменение от 2011 г. е създал пречка за рентабилността на дейността с тези игрални автомати, извършвана от организаторите на хазартни игри в игрални зали, и по този начин фактически е предоставил изключителни права на организаторите на хазартни игри в казина. В частност, при положение че игрална зала от категория I е реализирала месечни приходи, възлизащи на 200000 HUF на монетен игрален автомат, внасянето на сумата от 500000 HUF като фиксиран по размер месечен данък би довело само по себе си до незабавна месечна загуба от 300000 HUF на монетен игрален автомат. Във всички случаи, дори да се приеме, че някои организатори на хазартни игри в игрални зали са получили по-големи приходи, след приспадането на посочените данъци и разходи не би останала никаква печалба или в най-добрия случай оставащата печалба би била незначителна.
В това отношение следва да се приеме, че ако Законът за изменение от 2011 г. може действително да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на свободното предоставяне на услуги във връзка с дейността с монетни игрални автомати в игралните зали в Унгария, което запитващата юрисдикция следва да провери, този закон трябва да се счита за пречка за свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 56 ДФЕС.
Такъв би бил случаят, ако запитващата юрисдикция установи, че предвиденото в Закона за изменение от 2011 г. увеличение на данъците е довело до съсредоточаване на дейността с монетни игрални автомати само в казината, за които не се прилага това увеличение. Така посоченото увеличение би породило действие, сравнимо с това на забрана за извършването на дейност с монетни игрални автомати извън казината, което съгласно постоянната съдебна практика се счита за пречка за свободното предоставяне на услуги (вж. по-специално решения Anomar и др., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, т. 75 и Комисия/Гърция, C‑65/05,
EU:C:2006:673
, т. 53).
Ето защо на първия въпрос следва да се отговори, че законодателство на държава членка като разглежданото в главното производство, което, без да предвижда преходен период, увеличава пет пъти фиксирания по размер данък върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и освен това въвежда пропорционален данък върху същата дейност, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 56 ДФЕС, доколкото това законодателство може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на свободното предоставяне на услуги във връзка с дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, което националната юрисдикция следва да провери.
По съображенията, изложени в точки 30—32, не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По осмия и деветия въпрос
С осмия и деветия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска да се установи дали национално законодателство като Закона за изменение от 2012 г., което, без да предвижда преходен период, нито обезщетение за организаторите на хазартни игри в игрални зали, забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината, представлява ограничение на свободното движение на стоки и на свободното предоставяне на услуги, гарантирани съответно с член 34 ДФЕС и член 56 ДФЕС.
В началото следва да се отбележи, че някои от доводите, представени пред Съда от страните по главното производство, се отнасят до проблеми, които не са обхванати от цитираните по-горе преюдициални въпроси, а са изведени от факти, които нямат връзка с фактическата обстановка, описана в акта за преюдициално запитване.
В частност ищците по главното производство поддържат в писмените си становища, а унгарското правителство потвърждава в съдебното заседание, че на унгарска територия могат да организират хазартни игри в казина само операторите, на които е предоставена концесия от Magyar Állam. Концесиите за организиране хазартни игри в казина обаче били предоставяни едва на ограничен кръг правни субекти и при определени условия можело да се дадат без предварително провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка. Освен това според ищците по главното производство до настоящия момент концесия са получили само установени в Унгария дружества. По този начин процедурите по предоставянето на тези концесии в Унгария на практика поставяли в неблагоприятно положение операторите, установени в други държави членки.
Въпросът за съответствието на посочените процедури с правото на Съюза обаче е различен от въпроса дали е в съответствие с правото на Съюза забраната за извършването на дейност с монетни игрални автомати в казината, а само последният въпрос е предмет на поставените от запитващата юрисдикция въпроси.
В това отношение следва да се уточни, че само националната юрисдикция може да определи предмета на въпросите, които възнамерява да постави на Съда. Последният не може по искане на страна по главното производство да разгледа въпроси, които не са му поставени от националната юрисдикция. Ако при разглеждането на спора националната юрисдикция прецени, че е необходимо да получи допълнително тълкуване на правото на Съюза, тя следва отново да сезира Съда (вж. в този смисъл решения CBEM, 311/84,
EU:C:1985:394
, т. 10, Syndesmos Melon tis Eleftheras Evangelikis Ekklisias и др., C‑381/89,
EU:C:1992:142
, т. 19 и Slob, C‑236/02,
EU:C:2004:94
, т. 29). Ето защо Съдът не следва да разглежда доводите, посочени в точка 46 от настоящото решение.
Ето защо следва да се прецени дали национално законодателство като Закона за изменение от 2012 г. възпрепятства свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги, доколкото забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината, като този въпрос е различен от въпроса дали, от друга страна, унгарското законодателство относно процедурата по предоставяне на концесии за организиране на хазартни игри в казина също въвежда ограничения на тези свободи.
По изложените в точки 30—32 мотиви това национално законодателство трябва да се обсъди само от гледна точка на член 56 ДФЕС.
В това отношение от напомнената в точка 41 съдебна практика следва по-специално, че национално законодателство, което разрешава организирането и провеждането на някои хазартни игри само в казината, представлява пречка за свободното предоставяне на услуги.
При това положение на осмия въпрос следва да се отговори, че национално законодателство като разглежданото в главното производство, което, без да предвижда преходен период, нито обезщетение за организаторите на хазартни игри в игрални зали, забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 56 ДФЕС.
Ето защо не е необходимо да се отговаря на деветия въпрос.
По обосноваването на ограниченията на свободното предоставяне на услуги
С третия, четвъртия, десетия и единадесетия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи до каква степен ограниченията, които могат да произтичат от разглежданото в главното производство национално законодателство, могат да бъдат допустими като дерогиращи мерки, изрично предвидени в членове 51 ДФЕС и 52 ДФЕС, приложими в тази област по силата на член 62 ДФЕС, или могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес в съответствие с практиката на Съда.
Тъй като Законът за изменение от 2011 г. и Законът за изменение от 2012 г. се вписват в национална реформа, насочена към ограничаване на дейността с монетни игрални автомати и унгарският законодател се позовава на едни и същи цели, за да обоснове и двата закона, въпросите за евентуалната обосновка на ограниченията, произтичащи от всеки един от тези закони, следва да се разгледат заедно.
По наличието на императивни съображения от общ интерес
В началото следва да се напомни, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на равнището на Съюза държавите членки по принцип са свободни да установяват целите на своята политика в областта на хазартните игри и евентуално да определят с точност търсеното равнище на защита (вж. в този смисъл решения Dickinger и Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, т. 47 и Digibet и Albers, C‑156/13,
EU:C:2014:1756
, т. 24).
Установяването на действително преследваните с националната правна уредба цели в рамките на дело, с което е сезиран Съдът на основание член 267 ДФЕС, е от компетентността на запитващата юрисдикция (решение Pfleger и др., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, т. 47).
При това положение следва да се приеме, че целите, за които се твърди, че са преследвани от разглежданото в главното производство законодателство, а именно защитата на потребителите срещу хазартната зависимост и противодействието срещу свързаните с хазартните игри престъпност и измами, представляват императивни съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничения на дейностите по организиране на хазартни игри (вж. в този смисъл решения Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, т. 55 и Stanley International Betting и Stanleybet Malta, C‑463/13,
EU:C:2015:25
, т. 48 и 49 и цитираната съдебна практика).
Ищците по главното производство твърдят обаче, че в действителност основната цел на Закона за изменение от 2011 г. се състои в увеличаване на данъчните приходи от дейността с монетни игрални автомати.
В това отношение Съдът многократно се е произнасял, че единствено целта да се оптимизират приходите на държавната хазна, не може да позволи ограничение на свободното предоставяне на услуги (вж. по-специално решения Dickinger и Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, т. 55 и Pfleger и др., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, т. 54).
Все пак обстоятелството, че едно ограничение на дейността по организиране на хазартни игри носи допълнително полза на бюджета на съответната държава членка, не е пречка това ограничение да бъде обосновано, доколкото то преследва преди всичко цели, свързани с императивни съображения от общ интерес (вж. в този смисъл решения Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, т. 36 и Gambelli и др., C‑243/01,
EU:C:2003:597
, т. 62), което запитващата юрисдикция следва да провери.
По пропорционалността на пречките във връзка с член 56 ДФЕС
В началото следва да се напомни, че изборът на начините на регламентиране и контрол на дейностите по организиране и провеждане на хазартни игри — каквито са сключването с държавата на административен договор за концесия или ограничаването на организирането и провеждането на някои игри само до надлежно разрешените за целта места — е от компетентността на националните органи в рамките на правомощието им за преценка (решения Anomar и др., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, т. 88 и Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, т. 59).
Всъщност ограниченото разрешаване на тези игри в рамките на специални или изключителни права, признати или предоставени на концесия на някои организации, което по-специално има предимството да насочи желанието за игра и провеждането на игри в подлежаща на контрол схема, може да се впише в преследването на цели от общ интерес за защита на потребителите и на обществения ред (вж. по-специално решения Läärä, C‑124/97,
EU:C:1999:435
, т. 37, Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, т. 35 и Anomar и др., C‑6/01,
EU:C:2003:446
, т. 74).
Наложените от държавите членки ограничения обаче трябва да отговарят на условията, които произтичат от практиката на Съда, що се отнася до тяхната пропорционалност, с други думи, да са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ. В този контекст следва освен това да се напомни, че национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и последователното ѝ постигане (вж. решение HIT и HIT LARIX, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, т. 22 и цитираната съдебна практика).
Ако държава членка възнамерява да се позове на цел, която може да обоснове пречка за свободното предоставяне на услуги, тя е длъжна да представи пред съда, който трябва да се произнесе по този въпрос, всички обстоятелства, които да му позволят да се увери, че посочената мярка наистина отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност (вж. решения Dickinger и Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, т. 54 и Pfleger и др., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, т. 50).
В случая ищците по главното производство твърдят, че разглежданото в същото производство законодателство не отговаря действително на грижата за съгласуваното и последователното постигане на посочените цели от общ интерес.
От една страна, ищците твърдят, че вследствие на въведените с това законодателство реформи унгарският законодател е либерализирал дейността на казината по организиране на хазартни игри онлайн, включително дейността с монетни игрални автомати онлайн, считано от 19 юли 2013 г. От друга страна, през 2014 г. са предоставени седем нови концесии за организиране на хазартни игри в казина, което впрочем потвърждава и унгарското правителство в съдебното заседание.
Следва да се приеме, че подобни обстоятелства могат да се впишат в рамките на политика на контролирано разрастване на дейностите по организиране на хазартни игри, което запитващата юрисдикция следва да провери.
Съдът обаче се е произнесъл, че такава политика може да бъде съгласувана както с целта да се предотврати използването на дейностите по организиране на хазартни игри за измамни или престъпни цели, така и с целта за възпрепятстване на насърчаването към прекомерни разходи във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, като насочва потребителите към предлагането от страна на получилите разрешение оператори, за което предлагане се предполага, че е лишено от престъпни елементи и е организирано така, че да защити по-добре потребителите срещу прекомерни разходи и пристрастяване към играта (вж. в този смисъл решения Stoß и др., C‑316/07, C‑358/07—C‑360/07, C‑409/07 и C‑410/07,
EU:C:2010:504
, т. 101 и 102 и Zeturf, C‑212/08,
EU:C:2011:437
, т. 67).
За постигането на тази цел по насочване към контролирани схеми получилите разрешение оператори трябва да представляват надеждна, но същевременно и привлекателна алтернатива на забранените дейности, което може да включва по-специално използването на нови техники за разпространение (вж. в този смисъл решения Placanica и др., C‑338/04, C‑359/04 и C‑360/04,
EU:C:2007:133
, т. 55, Ladbrokes Betting & Gaming и Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, т. 25 и Dickinger и Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, т. 64).
Все пак една политика на контролирано разрастване на дейностите по организиране на хазартни игри може да се счита за съгласувана само ако престъпните дейности и измамите, свързани с игрите, от една страна, и пристрастяването към игрите, от друга страна, могат да представляват, към момента на настъпване на фактите по главното производство, проблем в Унгария и ако едно разрастване на разрешените и регламентирани дейности би могло да отстрани подобен проблем (вж. в този смисъл решения Ladbrokes Betting & Gaming и Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, т. 30, Zeturf, C‑212/08,
EU:C:2011:437
, т. 70 и Dickinger и Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, т. 67).
Запитващата юрисдикция следва да провери в рамките на висящото пред нея дело дали са изпълнени тези условия и евентуално дали разглежданата политика на разрастване не е в такъв мащаб, че да направи разрастването несъвместимо с целта да се овладее пристрастеността към игрите (вж. в този смисъл решение Ladbrokes Betting & Gaming и Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, т. 38).
За тази цел посочената юрисдикция трябва да извърши цялостна преценка на обстоятелствата по приемането и прилагането на разглежданото ограничително законодателство.
По разглеждането на обосновката с оглед на основните права
Освен това следва да се напомни, че когато държава членка се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове правна уредба, която може да възпрепятства упражняването на правото на свободно предоставяне на услуги, тази обосновка трябва да се тълкува и с оглед на общите принципи на правото на Съюза, и по-специално на основните права, гарантирани вече от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Поради това разглежданата национална правна уредба ще може да се ползва от предвидените изключения само ако съответства на основните права, за чието спазване следи Съдът (вж. в този смисъл решения ERT, C‑260/89,
EU:C:1991:254
, т. 43, Familiapress, C‑368/95,
EU:C:1997:325
, т. 24 и Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, т. 125).
В случая ищците по главното производство твърдят, че разглежданото в същото производство законодателство засяга, от една страна, принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания и от друга страна, правото на собственост, закрепено в член 17 от Хартата.
– По принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
Ищците по главното производство поддържат, че разглежданото в същото производство законодателство е нарушило принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, като е увеличило драстично размера на данъка върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и същевременно е предвидило преминаване към система за извършването на дейността въз основа на централен сървър, а впоследствие е забранило дейността с тези игрални автомати извън казината без подходящ преходен период и без обезщетение за засегнатите оператори.
В това отношение следва да се подчертае, че принципът на правна сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите правни очаквания, изисква правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици, особено когато те могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и за предприятията (вж. в този смисъл решения VEMW и др., C‑17/03,
EU:C:2005:362
, т. 80 и цитираната съдебна практика, ASM Brescia, C‑347/06,
EU:C:2008:416
, т. 69 и Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C‑362/12,
EU:C:2013:834
, т. 44).
Съдът е приел и че икономическите оператори не могат да имат правни очаквания за пълната липса на законодателни изменения, а могат само да оспорят правилата за прилагане на тези изменения (вж. в този смисъл решение Gemeente Leusden и Holin Groep, C‑487/01 и C‑7/02,
EU:C:2004:263
, т. 81).
Освен това принципът на правна сигурност изисква не липсата на законодателни изменения, а по-скоро националният законодател да отчита особеното положение на икономическите оператори и да предвижда евентуално адаптиране към прилагането на новите правни норми (решения VEMW и др., C‑17/03,
EU:C:2005:362
, т. 81 и Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, т. 49; вж. в този смисъл решение Gemeente Leusden и Holin Groep, C‑487/01 и C‑7/02,
EU:C:2004:263
, т. 70).
Съгласно постоянната съдебна практика само запитващата юрисдикция може да провери дали националното законодателство е съобразено с принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, тъй като в рамките на преюдициално запитване по член 267 ДФЕС Съдът е компетентен единствено да предостави на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени това съответствие (вж. по-специално решения Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, т. 45 и цитираната съдебна практика и Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, т. 126).
За тази цел запитващата юрисдикция може да вземе предвид всички относими данни, които следват от съдържанието, от целта или от структурата на съответното законодателство (вж. в този смисъл решение Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, т. 129).
За да се даде полезен за запитващата юрисдикция отговор, трябва по-специално да се отбележат следните обстоятелства, видни от представената на Съда преписка.
На първо място, що се отнася до Закона за изменение от 2011 г., ищците по главното производство твърдят, че с него е увеличен пет пъти фиксираният по размер данък за дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и същевременно е въведен пропорционален данък, считано от 1 ноември 2011 г., а именно от първия падеж за месеца след публикуването на този закон, докато приложимият за тази дейност данъчен режим не е бил предмет на законодателни промени в продължение на около двадесет години. Така според ищците по главното производство поради тази липса на подходящ период на адаптация се е оказало невъзможно операторите, които са планирали да открият нови игрални зали, да предприемат своевременно необходимите мерки, за да отложат изпълнението на своя проект или да се откажат от него. Освен това увеличаването на размера на данъка за дейността с монетни игрални автомати в игралните зали би принудил редица оператори да преустановят тази дейност.
На второ място, що се отнася до Закона за изменение от 2012 г., от акта за преюдициално запитване е видно, че в деня, следващ влизането на този закон в сила, са обезсилени по право разрешенията за извършване на дейност с монетни игрални автомати в игрални зали, без да е предвиден преходен период, нито обезщетение за засегнатите оператори.
В това отношение трябва да се отбележи, че когато националният законодател обезсилва разрешения за извършване на икономическа дейност, той следва да предвиди достатъчно дълъг преходен период за адаптация в полза на техните притежатели или система за разумно компенсиране (вж. в този смисъл Съд по правата на човека, Решение Vékony с/у Унгария № 65681/13 от 13 януари 2015 г., параграфи 34 и 35).
От друга страна, ищците по главното производство твърдят, че преди влизане в сила на Закона за изменение от 2012 г. са направили разходи, за да се приспособят към предвиденото в Закона за изменение от 2011 г. въвеждане на нова система за извършването на дейността с монетни игрални автомати. При тази система, за която е било предвидено да влезе в сила на 1 януари 2013 г., използваните в игрални зали монетни игрални автомати функционират онлайн и са свързани с централен сървър. Ищците по главното производство обаче се оказали подведени в своите оправдани правни очаквания при незабавното действие на приетия Закон за изменение от 2012 г.
В това отношение следва да са напомни, че икономически оператор, който е направил скъпо струващи инвестиции, за да се съобрази с предишния режим, приет от законодателя, може да бъде значително засегнат от предсрочно премахване на този режим, още повече ако същото е внезапно и непредвидимо, без да му оставя възможност да се адаптира към новата законодателна уредба (вж. в този смисъл решение Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, т. 52).
Запитващата юрисдикция следва да провери, като вземе предвид всички изложени по-горе съображения, дали разглежданото в главното производство национално законодателство отговаря на изискванията, произтичащи от правната сигурност и от защитата на оправданите правни очаквания.
– По правото на собственост
Ищците по главното производство твърдят и че разглежданото в същото производство законодателство нарушава закрепеното в член 17, параграф 1 от Хартата право на собственост на организаторите на хазартни игри в игрални зали.
В това отношение следва да се напомни, че едно ограничително национално законодателство съгласно член 56 ДФЕС може също така да ограничи правото на собственост, закрепено в член 17 от Хартата. Освен това Съдът вече се е произнесъл, че необоснованото или непропорционално ограничаване на свободното предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС не е допустимо и по силата член 52, параграф 1 от Хартата във връзка с член 17 от нея (решение Pfleger и др., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, т. 57 и 59).
Следователно в конкретния случай извършената в точки 56—73 от настоящото решение проверка на ограничението по член 56 ДФЕС, произтичащо от разглежданото в главното производство законодателство, обхваща и евентуалните ограничения на правата и свободите, предвидени в член 17 от Хартата, така че отделна проверка в това отношение не е необходима (вж. в този смисъл решение Pfleger и др., C‑390/12,
EU:C:2014:281
, т. 60).
Отговори, които следва да се дадат на третия, четвъртия, десетия и единадесетия въпрос
Предвид всичко изложено по-горе на третия, четвъртия, десетия и единадесетия въпрос следва да се отговори, че ограниченията на свободното предоставяне на услуги, които могат да произтичат от разглежданото в главното производство национално законодателство, могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес само доколкото при цялостна преценка на обстоятелствата по приемането и прилагането на това законодателство националната юрисдикция стигне до извода, че то:
—
действително преследва преди всичко цели, отнасящи се до защитата на потребителите срещу хазартната зависимост и борбата срещу свързаните с хазартните игри престъпни дейности и измами, като самото обстоятелство, че едно ограничение на дейността по организиране на хазартни игри носи допълнително полза на бюджета на съответната държава членка посредством увеличение на данъчните приходи, не е пречка да се счита, че това ограничение действително преследва преди всичко такива цели,
—
преследва съгласувано и последователно същите цели, и
—
отговаря на изискванията, произтичащи от основните принципи на правото на Съюза, в частност от принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, както и от правото на собственост.
По наличието на нарушения на Директива 98/34
С шестия и тринадесетия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, точка 11 от Директива 98/34 трябва да се тълкува в смисъл, че национални разпоредби като предвидените в Закона за изменение от 2011 г. данъчни правила и забраната за извършване на дейност с монетни игрални автомати извън казината, въведена със Закона за изменение от 2012 г., представляват „технически регламенти“ по смисъла на тази разпоредба, проектите за които трябва да бъдат предмет на съобщението, предвидено в член 8, параграф 1, първа алинея от тази директива.
На първо място, що се отнася до национални разпоредби като тези на Закона за изменение от 2011 г., посочената юрисдикция иска да се установи по-специално дали тези разпоредби могат да се квалифицират като „фактически технически регламенти“ по смисъла на член 1, точка 11, трето тире от Директива 98/34.
Съгласно посочения член 1, точка 11, трето тире „фактическите технически регламенти“ по смисъла на тази разпоредба се състоят в „технически спецификации или други изисквания или правила за услуги, които са свързани с фискални или финансови мерки, даващи отражение върху потреблението на продукти или услуги чрез стимулиране на доброволното изпълнение чрез такива спецификации или други изисквания за правила за услуги“.
От текста е видно, че понятието „фактически технически регламенти“ обозначава не самите фискални мерки, а свързаните с тях технически спецификации или други изисквания.
Следователно данъчно законодателство като разглежданото в главното производство, което не е съпътствано от никаква техническа спецификация или друго изискване, чието спазване да осигурява, не може да се квалифицира като „фактически технически регламент“.
На второ място, що се отнася до национални разпоредби като тези на Закона за изменение от 2012 г., Съдът вече се е произнесъл, че национална мярка, която запазва организирането на някои хазартни игри само в полза на казината, представлява „технически регламент“ по смисъла на посочения член 1, точка 11, доколкото тя може да повлияе значително върху естеството на съответния продукт или търговията с него (вж. в този смисъл решения Комисия/Гърция, C‑65/05,
EU:C:2006:673
, т. 61 и Fortuna и др., C‑213/11, C‑214/11 и C‑217/11,
EU:C:2012:495
, т. 24 и 40).
Впрочем една забрана за извършване на дейност с монетни игрални автомати извън казината като въведената със Закона за изменение от 2012 г. може да повлияе значително върху търговията с тези игрални автомати, представляващи стоки, които могат да попадат в приложното поле на член 34 ДФЕС (вж. решение Läärä и др., C‑124/97,
EU:C:1999:435
, т. 20 и 24), като намали каналите за дейността с тях.
При това положение на шестия и тринадесетия въпрос следва да се отговори, че член 1, точка 11 от Директива 98/34 трябва да се тълкува в смисъл, че:
—
разпоредбите на национално законодателство, с които се увеличава пет пъти фиксираният по размер данък върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и освен това се въвежда пропорционален данък върху същата дейност, не представляват „технически регламенти“ по смисъла на тази разпоредба, и че
—
разпоредбите на национално законодателство, с които се забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината, представляват „технически регламенти“ по смисъла на посочената разпоредба, проектите за които трябва да бъдат предмет на съобщението, предвидено в член 8, параграф 1, първа алинея от тази директива.
По наличието на задължение на съответната държава членка да заплати обезщетение за вреди
По петия и дванадесетия въпрос
С петия и дванадесетия въпрос, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 34 ДФЕС и 56 ДФЕС имат за цел да предоставят права на частноправните субекти, така че нарушаването им от държава членка, включително вследствие на законодателната ѝ дейност, да поражда право в полза на частноправните субекти да получат от същата държава членка обезщетение за вредите, претърпени вследствие на това нарушение.
В това отношение, предвид съображенията, изложени в точки 30—32 от настоящото решение, не е необходимо да се отговаря на тези въпроси, доколкото се отнасят до член 56 ДФЕС.
Преди всичко следва да се напомни, че принципът за отговорността на държавата членка за вреди, причинени на частноправни субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които държавата носи отговорност, се прилага във всеки случай, когато държава членка наруши правото на Съюза, независимо от това кой е държавният орган, чието действие или бездействие е в основата на неизпълнението на задължението (решения Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93,
EU:C:1996:79
, т. 32 и Köbler, C‑224/01,
EU:C:2003:513
, т. 31 и цитираната съдебна практика). Следователно този принцип се прилага по-специално когато националният законодател носи отговорност за твърдяното неизпълнение на задължение (решение Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93,
EU:C:1996:79
, т. 36).
Съгласно постоянната съдебна практика правото на обезщетение е признато от правото на Съюза, при положение че са изпълнени три условия, а именно нарушената правна норма да има за предмет предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението на задължението, за което носи отговорност държавата, и вредата, претърпяна от увредените лица (вж. по-специално решения Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93,
EU:C:1996:79
, т. 51, Danske Slagterier, C‑445/06,
EU:C:2009:178
, т. 20 и Комисия/Италия, C‑379/10,
EU:C:2011:775
, т. 40).
Относно първото от тези условия, което е предмет на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, от съдебната практика е видно, че вследствие на разпоредбите на Договора, отнасящи се до основните свободи, за частноправните субекти възникват права, които националните юрисдикции трябва да защитават (вж. в този смисъл решение Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93,
EU:C:1996:79
, т. 54).
Ето защо на петия и дванадесетия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 56 ДФЕС има за цел да предостави права на частноправните субекти, така че нарушаването му от държава членка, включително вследствие на законодателната ѝ дейност, поражда право в полза на частноправните субекти да получат от същата държава членка обезщетение за вредите, претърпени вследствие на това нарушение, доколкото то е достатъчно съществено и съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната вреда, което националната юрисдикция следва да провери.
По седмия и четиринадесетия въпрос
Със седмия и четиринадесетия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 8 и 9 от Директива 98/34 имат за цел да предоставят права на частноправните субекти, така че нарушаването им от държава членка да поражда право в полза на частноправните субекти да получат от същата държава членка обезщетение за вредите, претърпени вследствие на това нарушение.
В това отношение от съдебната практика е видно, че макар целта на Директива 98/34 е да гарантира свободното движение на стоки, като организира превантивен контрол, чиято ефикасност изисква в рамките на спор между частноправни субекти да не се прилага национална марка, приета в нарушение на членове 8 и 9 от Директива 98/34, последната изобщо не определя материалното съдържание на правната норма, въз основа на която националният съд трябва да реши висящия пред него спор. Така посочената директива не създава нито права, нито задължения за частноправните субекти (решение Unilever, C‑443/98,
EU:C:2000:496
, т. 51).
При това положение следва да се приеме, че не е изпълнено първото от изброените в точка 104 условия, така че частноправните субекти не могат да се позовават на неизпълнението на членове 8 и 9 от същата директива, за да ангажират отговорността на съответната държава членка въз основа на правото на Съюза.
Ето защо на седмия и четиринадесетия въпрос следва да се отговори, че членове 8 и 9 от Директива 98/34 нямат за цел да предоставят права на частноправните субекти, така че нарушаването им от държава членка не поражда право в полза на частноправните субекти да получат от същата държава членка обезщетение въз основа на правото на Съюза за претърпените вследствие на това нарушение вреди.
По петнадесетия въпрос
С петнадесетия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи до каква степен обстоятелството, че разглежданото в главното производство национално законодателство се отнася до област от компетентността на държавите членки, е от значение за отговорите на петия, седмия, дванадесетия и четиринадесетия въпрос.
В това отношение е достатъчно да се напомни, че както бе подчертано в точка 34, държавите членки трябва да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза, и по-специално като зачитат основните свободи, гарантирани от Договора, приложими към случаи като този по главното производство, които попадат в приложното поле на правото на Съюза.
При това положение обосновката, изтъкната от държава членка в подкрепа на ограничение на посочените свободи, трябва да се тълкува с оглед на основните права дори когато ограничението се отнася до област от компетентността на тази държава членка, след като разглежданият случай попада в приложното поле на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение Åkerberg Fransson, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, т. 21).
Освен това за всяко нарушение на правото на Съюза, допуснато от държава членка, включително когато се отнася до област от компетентността на тази държава членка, последната носи отговорност, доколкото са изпълнени условията, напомнени в точка 104 от настоящото решение.
Ето защо на петнадесетия въпрос следва да се отговори, че обстоятелството, че разглежданото в главното производство национално законодателство се отнася до област от компетентността на държавите членки, не е от значение за отговорите на поставените от запитващата юрисдикция въпроси.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Национално законодателство като разглежданото в главното производство, което, без да предвижда преходен период, увеличава пет пъти фиксирания по размер данък върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и освен това въвежда пропорционален данък върху същата дейност, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 56 ДФЕС, доколкото това законодателство може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на свободното предоставяне на услуги във връзка с дейността с монетни игрални автомати в игралните зали, което националната юрисдикция следва да провери.

2)
Национално законодателство като разглежданото в главното производство, което, без да предвижда преходен период, нито обезщетение за организаторите на хазартни игри в игрални зали, забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 56 ДФЕС.

3)
Ограниченията на свободното предоставяне на услуги, които могат да произтичат от разглежданото в главното производство национално законодателство, могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес само доколкото при цялостна преценка на обстоятелствата по приемането и прилагането на това законодателство националната юрисдикция стигне до извода, че то:
—
действително преследва преди всичко цели, отнасящи се до защитата на потребителите срещу хазартната зависимост и борбата срещу свързаните с хазартните игри престъпни дейности и измами, като самото обстоятелство, че едно ограничение на дейността по организиране на хазартни игри носи допълнително полза на бюджета на съответната държава членка посредством увеличение на данъчните приходи, не е пречка да се счита, че това ограничение действително преследва преди всичко такива цели,
—
преследва съгласувано и последователно същите цели, и
—
отговаря на изискванията, произтичащи от основните принципи на правото на Съюза, в частност от принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, както и от правото на собственост.

4)
Член 1, точка 11 от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество, изменена с Директива 2006/96/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година, трябва да се тълкува в смисъл, че:
—
разпоредбите на национално законодателство, с които се увеличава пет пъти фиксираният по размер данък върху дейността с монетни игрални автомати в игралните зали и освен това се въвежда пропорционален данък върху същата дейност, не представляват „технически регламенти“ по смисъла на тази разпоредба, и че
—
разпоредбите на национално законодателство, с които се забранява дейността с монетни игрални автомати извън казината, представляват „технически регламенти“ по смисъла на посочената разпоредба, проектите за които трябва да бъдат предмет на съобщението, предвидено в член 8, параграф 1, първа алинея от тази директива.

5)
Член 56 ДФЕС има за цел да предостави права на частноправните субекти, така че нарушаването му от държава членка, включително вследствие на законодателната ѝ дейност, поражда право в полза на частноправните субекти да получат от същата държава членка обезщетение за вредите, претърпени вследствие на това нарушение, доколкото то е достатъчно съществено и съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната вреда, което националната юрисдикция следва да провери.

6)
Членове 8 и 9 от Директива 98/34, изменена с Директива 2006/96, нямат за цел да предоставят права на частноправните субекти, така че нарушаването им от държава членка не поражда право в полза на частноправните субекти да получат от същата държава членка обезщетение въз основа на правото на Съюза за претърпените вследствие на това нарушение вреди.

7)
Обстоятелството, че разглежданото в главното производство национално законодателство се отнася до област от компетентността на държавите членки, не е от значение за отговорите на поставените от запитващата юрисдикция въпроси.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.