CELEX: 62014CJ0098
Eelotsusetaotlus
Teenuste osutamise vabadus
Hasartmängud
Mängukoha mänguautomaadilt võetav siseriiklik maks
Mänguautomaatide väljaspool kasiinosid käitamise keelavad liikmesriigi õigusnormid
Õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtted
Direktiiv 98/34/EÜ
Kohustus edastada komisjonile tehniliste eeskirjade eelnõud
Liikmesriigi kohustus hüvitada liidu õigusega vastuolus olevate õigusnormide tagajärjel tekkinud kahju

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tuleb tõlgendada ELL artikli 6 lõiget 3, ELTL artikleid 34 ja 36, artikli 52 lõiget 1 ja artikleid 56 ja 61 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (
EÜT L 204, lk 37
; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), muudetud nõukogu 20. novembri 2006. aasta direktiiviga 2006/96/EÜ (
ELT L 363, lk 81
), (edaspidi „direktiiv 98/34”) artikleid 1, 8 ja 9.
Eelotsusetaotlus esitati kohtuvaidluse raames, mille pooled on ühelt poolt Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft, Lixus Szerencsejáték Szervező kft, Lixus Projekt Szerencsejáték Szervező kft, Lixus Invest Szerencsejáték Szervező kft ja Megapolis Terminal Szolgáltató kft ja teiselt poolt Magyar Állam (Ungari riik) ning mille puhul on tegemist nimetatud äriühingute esitatud hagiga kahju hüvitamise nõudes, mille alus on neile mänguautomaatide käitamist reguleerivate, liidu õigusega vastuolus olevate liikmesriigi õigusnormide kohaldamise tagajärjel väidetavalt tekkinud kahju.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 98/34 artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
3.
tehniline spetsifikatsioon
– dokumendis sisalduv spetsifikatsioon, millega nähakse ette toote nõutavad omadused, nagu kvaliteet, kasutusotstarve, ohutus või mõõtmed, sealhulgas nõuded toote müüginimetuse, terminite, tunnuste, kontrollimise ja kontrollimeetodite, pakendamise, märgistamise või etikettimise ning vastavushindamismenetluse kohta.
[…]
4.
muud nõuded
– nõuded, mis ei ole tehniline spetsifikatsioon ja mis esitatakse tootele eelkõige tarbijate või keskkonna kaitsmise eesmärgil ning mis mõjutavad tema elutsüklit pärast turuleviimist, nagu kasutamise, ringlussevõtu, taaskasutamise või kõrvaldamise tingimused, kui need võivad oluliselt mõjutada toote koostist, olemust või turustamist;
[…]
11.
tehnilised eeskirjad
– tehnilised spetsifikatsioonid ja muud nõuded või teenuseid puudutavad eeskirjad, sealhulgas vastavad haldusnormid, mille järgimine turustamisel, teenuste pakkumisel, teenusepakkuja asutamisel või teenuste kasutamisel liikmesriigis või selle põhiosas on
de jure
või
de facto
kohustuslik, samuti liikmesriikide õigus- ja haldusnormid, mis keelavad toote valmistamise, impordi, turustamise, kasutamise või keelavad teenuste pakkumise või kasutamise või teenusepakkuja asutamise, välja arvatud need normid, mis on sätestatud artiklis 10.
De facto
tehniliste eeskirjade hulka kuuluvad:
—
[…]
—
[…]
—
tehnilised spetsifikatsioonid, muud nõuded või teenuseid puudutavad eeskirjad, mis on seotud toodete või teenuste tarbimist mõjutavate fiskaal- või finantsmeetmetega, soodustades selliste tehniliste spetsifikatsioonide, muude nõuete või teenuseid puudutavate eeskirjade järgimist; siia ei kuulu siseriiklike sotsiaalkindlustussüsteemidega seotud tehnilised spetsifikatsioonid või muud nõuded.
[…]”
Selle direktiivi artikli 8 lõige 1 sätestab:
„Piiramata artikli 10 kohaldamist, edastavad liikmesriigid viivitamata komisjonile kõik tehniliste eeskirjade eelnõud, välja arvatud siis, kui tegemist on rahvusvahelise või Euroopa standardi täieliku teksti ülevõtmisega, mille puhul piisab teatest vastava standardi kohta; nad teatavad komisjonile ka põhjused, miks selliste tehniliste eeskirjade jõustamine oli vajalik, kui neid põhjusi ei ole eelnõus juba selgitatud. nad teatavad komisjonile ka põhjused, miks selliste tehniliste eeskirjade jõustamine oli vajalik, kui neid põhjusi ei ole eelnõus juba selgitatud.
[…]”
Asjaomase direktiivi artikkel 9 näeb ette:
„1.   Liikmesriigid lükkavad tehniliste eeskirjade eelnõu vastuvõtmise edasi kolme kuu võrra alates päevast, mil komisjon sai artikli 8 lõikes 1 ette nähtud teabe.
[…]
7.   Lõikeid 1 kuni 5 ei kohaldata sellistel juhtudel, kui
—
rahva tervise või ohutuse või loomade või taimede kaitsmisega ning teenuseid puudutavate eeskirjade puhul ka avaliku korra, eriti alaealiste kaitsmisega seotud tõsistest ja ettenägematutest asjaoludest tekkinud kiireloomulistel põhjustel peab liikmesriik väga lühikese aja jooksul ette valmistama tehnilised eeskirjad nende viivitamatuks avaldamiseks ja kehtestamiseks, kus nõupidamine pole võimalik, […]
[…]
Liikmesriik põhjendab võetud meetmete kiireloomulisust artikliga 8 ettenähtud teates. Komisjon avaldab arvamust selle teate kohta niipea kui võimalik. Juhtudel, kus kirjeldatud menetlust on kasutatud vääriti, võtab komisjon vajalikke meetmeid. Komisjon teavitab Euroopa Parlamenti.”
Kõnealuse direktiivi artikli 10 lõige 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Artiklit 9 ei kohaldata artikli 1 punkti 11 teise lõigu kolmandas taandes viidatud tehniliste spetsifikatsioonide või muude nõuete või teenuseid puudutavate eeskirjade suhtes.”
Ungari õigus
Artikli 26 lõige 3 1991. aasta XXXIV seaduses hasartmängude korraldamise kohta (edaspidi „hasartmänguseadus”) kuni 9. oktoobrini 2012 kohaldatavas redaktsioonis lubas mänguautomaate käitada kas kasiinos või mängukohas sellistel äriühingutel, kelle ainus tegevusala on selline käitamine.
Vastavalt nimetatud seaduse §‑le 33 – redaktsioonis, mida kohaldati kuni 31. oktoobrini 2011 – ulatus I ja II kategooria mängukoha mänguautomaatide käitamiselt võetav kindlasummaline hasartmängumaks ühe mängupositsiooni kohta 100000 Ungari forintini kuus. Erandina sellest üldnormist tuli „elektroonilise kasiino” mänguautomaatidelt tasuda maksu, mis ulatus 120000 Ungari forintini, kuigi seda loeti I kategooria mängukoha eriliigiks. Maksu tuli tasuda igalt alanud kuult. Mänguautomaatide kasiinos käitamisele kohaldati erinevat maksustamiskorda.
Hasartmänguseaduse § 33 muudeti 2011. aasta CXXV seaduse riigieelarve stabiilsuse tagamiseks teatavate maksuseaduste muutmise kohta (edaspidi „2011. aasta muudatuste seadus”) §‑ga 27, mis jõustus 1. novembril 2011 ja mille tulemusel suurendati maksusummat 700000 Ungari forintini elektroonilise kasiino mänguautomaatide ja 500000 Ungari forintini muude I ja II kategooria mängukoha mänguautomaatide osas. Paragrahv 27 kehtestas samuti proportsionaalse hasartmängumaksu, mida võetakse mängukoha mänguautomaatide käitamiselt tingimusel, et aluseks võetavas kvartalis on netosissetulek mänguautomaadi kohta 900000 Ungari forintit või sellest suurem. Kui mänguautomaat võimaldab samal ajal panuseid teha või mängida mitmel mängijal, siis arvutatakse mänguautomaadi puhul kohaldatav maksustamiskünnis, korrutades 900000 Ungari forintit mängude arvuga. Maksumäär on 20% kvartali netosissetuleku 900000 Ungari forintit ületavalt osalt.
Lisaks sätestas 2011. aasta muudatuste seadus, et alates 1. jaanuarist 2013 peavad mängusaali mänguautomaadid olema ühendatud keskserveriga, mida haldab teatavatele kindlaksmääratud tingimustele vastav äriühing ja millele hasartmängude järelevalveasutusel on reaalajas juurdepääs.
Hiljem tehti 2012. aasta CXLIV seaduse §‑ga 5, millega muudetakse 1991. aasta XXXIV seadust hasartmängude kohta, (edaspidi „2012. aasta muudatuste seadus”) hasartmänguseaduse § 26 lõikesse 3 muudatus, mis jõustus 10. oktoobril ja millega anti kasiinodele mänguautomaatide käitamise ainuõigus.
2011. aasta muudatuste seaduse §‑ga 8 lisati hasartmänguseadusesse § 40/A, mille lõike 1 kohaselt kaotavad kehtivuse enne selle muudatuste seaduse jõustumist väljastatud load mänguautomaatide käitamiseks mängukohtades ning hasartmängukorraldajad peavad tagastama kõnealused load maksuametile sellele kuupäevale järgneva 15 päeva jooksul.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Põhikohtuasja hagejad on äriühingud, mis enne 2012. aasta muudatuste seaduse jõustumist käitasid mängukohtades mänguautomaate. Oma tegevuseks kasutasid nad peamiselt teistest liikmesriikidest pärit mänguautomaate. Osa nende klientidest olid Ungaris puhkust veetvad Euroopa Liidu kodanikud.
Vastavalt Ungaris 16. augustist 1991 kuni 9. oktoobrini 2012 kehtinud õigusnormidele oli mängukohas mänguautomaatide käitamine lubatud hasartmängude järelevalvega tegeleva haldusasutuse väljastatud loa alusel. Sellised mängukohapidajad nagu põhikohtuasja hagejad pidid maksma kuupõhist kindlasummalist maksu, mis 31. oktoobril 2011 ulatus 100000 Ungari forintini mänguautomaadi kohta.
2011. aasta muudatuste seadus kehtestas nõude, et mängukohtades käitatavad mänguautomaadid peavad alates 1. jaanuarist 2013 olema ühendatud keskserveriga.
Samuti viiekordistas see seadus alates 1. novembrist 2011 mängukoha mänguautomaatidelt võetava kuupõhise kindlasummalise maksu määra ning kehtestas lisaks proportsionaalse maksu protsendina igalt mänguautomaadilt saadavast netotulust kvartalis. Seevastu kasiino mänguautomaatidelt võetava maksu määra ei muudetud.
Ungari valitsus edastas 30. septembril 2011, see tähendab 2011. aasta muudatuste seaduse väljakuulutamisele järgneval päeval selle seaduse teksti Euroopa Komisjonile, jättes siiski seejuures esile toomata, et nimetatud seadusega kehtestatud maksutõus kuulub direktiivi 98/34 kohaldamisalasse. Direktiivi artikli 9 lõikes 1 ette nähtud peatumisperioodi ei arvestatud.
Lõppastmes loobuti 2011. aasta muudatuste seaduses ette nähtud keskserveril põhinevast mänguautomaatide käitamissüsteemist siis, kui Ungari parlament võttis valitsuse 1. oktoobri 2012. aasta ettepaneku alusel 2. oktoobril 2012. aastal vastu 2012. aasta muudatuste seaduse, mis keelas mänguautomaatide käitamise mujal kui kasiinos. Keeldu põhjendas seadusandja kuritegevuse ja mängusõltuvuse preventsiooniga, samuti mängusõltuvuse preventsiooniga rahvatervisega seotud kaalutlustel. Seadus jõustus 10. oktoobril 2012, see tähendab väljakuulutamisele järgneval päeval. Järgmisel päeval ehk 11. oktoobril 2012 kaotasid automaatselt kehtivuse mängukohas mänguautomaatide käitamise load, ilma et seadusandja oleks puudutatud ettevõtjatele ette näinud hüvitist.
Ungari valitsus edastas 1. oktoobril 2012 komisjonile 2012. aasta muudatuste seaduse eelnõu, määratledes selle fiskaalmeetmena direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 11 tähenduses. Direktiivi artikli 10 lõikest 4 lähtudes peatumisperioodi ei kohaldatud. Komisjon teatas 15. oktoobril 2012 Ungari valitsusele, et ei nõustu sellise määratlusega. Seepeale viitas nimetatud valitsus kiireloomulistele põhjustele kõnealuse direktiivi artikli 9 lõike 7 tähenduses.
Hagejad esitasid Fővárosi Törvényszékile (Budapesti kohus) Magyar Állami vastu hagi nõudega hüvitada kahju, mis neil väidetavalt tekkis 2011. aasta muudatuste seaduse ja 2012. aasta muudatuste seaduse teatavate sätete kohaldamise tagajärjel. Põhikohtuasja hagejate väitel tekkis väidetav kahju nende poolt hasartmängumaksu tasumise ning nende mänguautomaatide väärtuse vähenemise tulemusel ning põhikohtuasja menetluse raames kantud kuludest.
Magyar Állam palus hagi rahuldamata jätta, vaidlustades nii hagi õigusliku aluse kui ka põhikohtuasja hagejate poolt nõutavad rahasummad.
13. veebruari 2014. aasta määrusega otsustas Fővárosi Törvényszék menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised 15 eelotsuse küsimust:
„1.
Kas ELTL artikliga 56 on kooskõlas sellised mittediskrimineerivad liikmesriigi õigusnormid, millega mängukoha mänguautomaatidelt nõutava kindlasummalise maksu, niinimetatud hasartmängumaksu määr korraga ja üleminekuaega ette nägemata varasema määraga võrreldes viiekordistatakse ning kehtestatakse lisaks sellele protsendina väljendatud proportsionaalne hasartmängumaks, mille tagajärjel piiratakse mängukohti pidavate hasartmängukorraldajate tegevust?
2.
Kas ELTL artiklit 34 võib tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuuluvad sellised mittediskrimineerivad liikmesriigi õigusnormid, millega mängukohas käitatavatelt mänguautomaatidelt võetava kindlasummalise maksu, niinimetatud hasartmängumaksu määr korraga ja kohanemisperioodi ette nägemata varasema määraga võrreldes viiekordistatakse ning kehtestatakse lisaks sellele protsendina väljendatud proportsionaalne hasartmängumaks, piirates nii Euroopa Liidust pärit mänguautomaatide importi Ungarisse?
3.
Kas juhul, kui vastus esimesele ja/või teisele küsimusele on jaatav, võib liikmesriik ELTL artikli 36, ELTL artikli 52 lõike 1 ja ELTL artikli 61 või ülekaalukate huvide kohaldamise kontekstis tugineda ainuüksi riigieelarve stabiliseerimisele?
4.
Kas juhul, kui vastus esimesele ja/või teisele küsimusele on jaatav, tuleb liikmesriigi poolt piirangute kehtestamisele ja maksuõigusnormi jaoks kohanemisperioodi ettenägemisele hinnangu andmisel ELL artikli 6 lõikest 3 lähtudes arvesse võtta õiguse üldpõhimõtteid?
5.
Kas juhul, kui vastus esimesele ja/või teisele küsimusele on jaatav, võib kohtuotsusest Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93,
EU:C:1996:79
) tulenevat kohtupraktikat tõlgendada nii, et ELTL artikli 34 ja/või artikli 56 rikkumine võib olla aluseks liikmesriigil kahju hüvitamise kohustuse tekkimisele, kuna need õigusnormid, mis on vahetult kohaldatavad, annavad liikmesriikide eraõiguslikele isikutele õigusi?
6.
Kas direktiivi 98/34 võib tõlgendada nii, et selliseid liikmesriigi maksuõigusnorme, millega mängukohtades käitatavatelt mänguautomaatidelt võetava hasartmängumaksu määr korraga viiekordistatakse ning kehtestatakse lisaks sellele protsendina väljendatud proportsionaalne hasartmängumaks, saab lugeda
de facto
tehnilisteks eeskirjadeks?
7.
Kas juhul, kui vastus kuuendale küsimusele on jaatav, võib liikmesriigi eraõiguslik isik kahju hüvitamise kohustuse tekkimise alusena tugineda liikmesriigi vastu direktiivi 98/34 artikli 8 lõike 1 ja/või direktiivi 98/34 artikli 9 lõike 1 rikkumisele liikmesriigi poolt? Kas direktiivi eesmärk on anda eraõiguslikele isikutele õigusi? Milliseid kaalutlusi peab liikmesriigi kohus arvesse võtma, kui ta teeb otsuse selle kohta, kas Magyar Állam on toime pannud piisavalt selge õigusrikkumise ja mis liiki kahju hüvitamise nõude aluseks see võib olla?
8.
Kas ELTL artikliga 56 on kooskõlas sellised mittediskrimineerivad liikmesriigi õigusnormid, mis ilma ülemineku- ja kohanemisperioodi ja/või asjakohast kompensatsiooni ette nägemata jõustuvad kohe ja keelavad puudutatud hasartmängukorraldajatel mängukohas mänguautomaatide käitamise ning tagavad samal ajal mänguautomaatide käitamise monopoli kasiinodele?
9.
Kas ELTL artiklit 34 võib tõlgendada nii, et see peab olema määrav ja kohaldatav ka sel juhul, kui liikmesriik kehtestab sellise mittediskrimineeriva õigusnormi, mis küll otseselt ei keela Euroopa Liidu päritolu mänguautomaatide importi, kuid piirab hasartmängude korraldamise raames nende tegelikku kasutamist ja käitamist või keelab selle, ilma vastavast tegevusest puudutatud hasartmängukorraldajatele ülemineku- ja kohanemisperioodi või kompensatsiooni ette nägemata?
10.
Juhul kui vastus kaheksandale ja/või üheksandale küsimusele on jaatav, siis milliseid kriteeriume peab liikmesriigi kohus ELTL artikli 36, ELTL artikli 52 lõike 1 ja ELTL artikli 61 või ülekaalukate huvide kohaldamisele hinnangu andmisel arvesse võtma, otsustades piirangu vajalikkuse, sobivuse ja proportsionaalsuse üle?
11.
Kas juhul kui vastus kaheksandale ja/või üheksandale küsimusele on jaatav, tuleb liikmesriigi poolt piirangute kehtestamisele ja maksuõigusnormi osas kohanemisperioodi ettenägemisele hinnangu andmisel ELL artikli 6 lõikest 3 lähtudes arvesse võtta õiguse üldpõhimõtteid? Kas ja kuidas tuleb käesolevas asjas kehtestatud piirangutega seoses arvesse võtta põhiõigusi, nagu õigus omandile ja keeld võõrandada omandit hüvitist andmata?
12.
Kas juhul, kui vastus kaheksandale ja/või üheksandale küsimusele on jaatav, võib kohtuotsusest Brasserie du Pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93,
EU:C:1996:79
) tulenevat kohtupraktikat tõlgendada nii, et ELTL artikli 34 ja/või artikli 56 rikkumine võib olla aluseks liikmesriigil kahju hüvitamise kohustuse tekkimisele, kuna need õigusnormid, mis on vahetult kohaldatavad, annavad liikmesriikide eraõiguslikele isikutele õigusi?
13.
Kas direktiivi 98/34 võib tõlgendada nii, et sellised liikmesriigi õigusnormid, mis keelavad mänguautomaatide käitamise mängukohas, lubades neid käitada ainult kasiinos, on „muud nõuded”?
14.
Kas juhul, kui vastus 13. küsimusele on jaatav, võib liikmesriigi eraõiguslik isik kahju hüvitamise kohustuse tekkimise alusena tugineda liikmesriigi vastu direktiivi 98/34 artikli 8 lõike 1 ja/või direktiivi 98/34 artikli 9 lõike 1 rikkumisele liikmesriigi poolt? Milliseid kaalutlusi peab liikmesriigi kohus arvesse võtma, kui ta teeb otsuse selle kohta, kas kostja on toime pannud piisavalt selge õigusrikkumise ja mis liiki kahju hüvitamise nõude aluseks see võib olla?
15.
Kas liidu õiguse põhimõtet, mille kohaselt liikmesriik on kohustatud eraõiguslikule isikule hüvitama liikmesriigi poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju, saab kohaldada ka sel juhul, kui liikmesriik on kehtestatud õigusnormiga reguleeritud valdkonnas õigusloome osas suveräänne? Kas ka sel juhul on määravad põhiõigused ja liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest tulenevad õiguse üldpõhimõtted?”
Eelotsuse küsimused
Euroopa Kohtu pädevus
Alustuseks ei ole Ungari valitsus sisuliselt nõus sellega, et Euroopa Kohus on pädev vastama esitatud küsimustele, kuna leiab, et piiriülese elemendi puudumise tõttu ei ole põhikohtuasi liidu õigusega mingil moel seotud.
Sellega seoses tuleb meenutada, et niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasja puhul, mis on ühtviisi kohaldatavad nii Ungari kodanike kui ka teiste liikmesriikide kodanike suhtes, kuuluvad EL toimimise lepingu põhivabadusi tagavate sätete kohaldamisalasse üldjuhul vaid siis, kui neid kohaldatakse olukorras, millel on seos liikmesriikidevahelise kaubavahetusega (vt selle kohta kohtuotsused Anomar jt, C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punkt 39, ja Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, punkt 21).
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et osa hagejate klientidest olid Ungaris puhkust veetvad liidu kodanikud.
Piiriülene teenuse osutamine ELTL artikli 56 mõttes on ühes liikmesriigis asuva teenuseosutaja poolt teises liikmesriigis asuvale teenuse saajale teenuse osutamine, ise teise riiki minemata (vt selle kohta kohtuotsused Alpine Investments, C‑384/93,
EU:C:1995:126
, punktid 21 ja 22; Gambelli jt, C‑243/01,
EU:C:2003:597
, punkt 53, ja komisjon
vs
. Hispaania, C‑211/08,
EU:C:2010:340
, punkt 48).
Lisaks ei saa mingil juhul välistada, et muus liikmesriigis kui Ungari asuvad ettevõtjad on olnud või oleksid huvitatud mängukoha avamisest Ungari territooriumil (vt selle kohta kohtuotsused Blanco Pérez ja Chao Gómez, C‑570/07 ja C‑571/07,
EU:C:2010:300
, punkt 40, ning Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, punkt 21).
Neil asjaoludel on Euroopa Kohus pädev esitatud küsimusele vastama.
Põhivabaduste piirangute esinemine
Esimese ja teise küsimuse analüüs
Esimese ja teise küsimusega, mida on kohane käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas sellised liikmesriigi õigusnormid nagu 2011. aasta muudatuste seadus, millega mängukoha mänguautomaatide käitamiselt nõutava kindlasummalise maksu määr üleminekuaega ette nägemata viiekordistati ning lisaks sellele kehtestati nimetatud tegevuselt võetav proportsionaalne maks, kujutavad endast ELTL artiklis 34 tagatud kaupade vaba liikumise piirangut ja ELTL artiklis 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut.
Kõigepealt olgu märgitud, et seda laadi õigusnormid mõjutavad vahetult mänguautomaatide käitamistegevust. Seevastu nimetatud käitamistegevusele avaldatavast mõjust tulenevalt mõjutavad need normid kõnealuste automaatide importi vaid kaudselt.
Ilma et oleks tarvis analüüsida mänguautomaatide importi nende käitamist täiendava tegevusena, tuleb tõdeda, et kuigi nende automaatide käitamine on nende importimisega seotud, kuulub esimesena mainitud tegevus teenuste osutamise vabadust, teine aga kaupade vaba liikumist puudutavate aluslepingu sätete reguleerimisalasse (kohtuotsus Anomar jt, C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punkt 55).
Ent isegi kui oletada, et sellised liikmesriigi õigusnormid nagu 2011. aasta muudatuste seadus võivad mänguautomaatide importi kahjustada sellega, et piiravad nende käitamisvõimalusi, ei ole Euroopa Kohtul siiski käesoleva menetluse raames võimalik otsustada, kas selliste õigusnormide kohaldamine on vastuolus ELTL artikliga 34, sest puuduvad täpsed andmed toime kohta, mis neil õigusnormidel tegelikult mänguautomaatide impordile on (vt selle kohta kohtuotsus Läärä jt, C‑124/97,
EU:C:1999:435
, punkt 26).
Neil tingimustel tuleb seda laadi õigusnorme uurida üksnes ELTL artikli 56 vaatepunktist.
Sellega seoses olgu kõigepealt täpsustatud, et kuigi otsene maksustamine kuulub liikmesriikide pädevusse, peavad nad selle teostamisel siiski järgima liidu õigust ja eelkõige aluslepinguga tagatud põhivabadusi (vt selle kohta kohtuotsus Blanco ja Fabretti, C‑344/13 ja C‑367/13,
EU:C:2014:2311
, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).
ELTL artikkel 56 ei nõua mitte ainult kogu kodakondsusel põhineva diskrimineerimise keelamist teises liikmesriigis asuva teenuseosutaja suhtes, vaid ka kõigi teenuse osutamise vabaduse piirangute kaotamist – isegi juhul kui need on eristusteta kohaldatavad nii koduriigi kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajatele –, kui need võivad keelata, takistada või muuta vähem soodsaks selle teenuseosutaja tegevuse, kelle asukoht on mõnes teises liikmesriigis, kus ta osutab seaduslikult analoogseid teenuseid (vt selle kohta kohtuotsused Sporting Exchange, C‑203/08,
EU:C:2010:307
, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika, ning HIT ja HIT LARIX, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, punkt 16).
Seevastu ei hõlma ELTL artikkel 59 meetmeid, mille tõttu kõnealuse teenuse osutamisel tekivad üksnes lisakulud ning mis mõjutavad ühtviisi teenuste osutamist nii liikmesriigist liikmesriiki kui ka liikmesriigi sees (kohtuotsus Mobistar ja Belgacom Mobile, C‑544/03 ja C‑545/03,
EU:C:2005:518
, punkt 31).
Vaidlust ei ole selle üle, et 2011. aasta muudatuste seadusest ei tulene teistes liikmesriikides asuvate, Ungari territooriumil mängukohtades mänguautomaate käitavate äriühingute otsest diskrimineerimist võrreldes Ungari äriühingutega, kuna selle seadusega kehtestatud kindlasummalise maksu ja proportsionaalse maksu tasumist nõutakse kõigilt äriühingutelt samadel tingimustel.
Lisaks ei nähtu eelotsusetaotlusest ega menetluspoolte seisukohtadest, et Ungari turul mängukohti käitavad äriühingud oleksid asutatud peamiselt teistes liikmeriikides, millisel juhul põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide puhul võiks tegemist olla teistes liikmesriikides asuvate teenuseosutajate kaudse diskrimineerimisega (vt selle kohta kohtuotsused Spotti, C‑272/92,
EU:C:1993:848
, punkt 18, ja Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12,
EU:C:2014:47
, punktid 39 ja 41).
Siiski väidavad põhikohtuasja hagejad, et 2011. aasta muudatuste seadus lõi sellega, et tõstis drastiliselt mängukohtades mänguautomaatide käitamiselt võetava maksu määra, takistuse mängukohapidajate poolt mänguautomaatide kasumlikule käitamisele ja tegelikult andis seega kasiinopidajatele selle tegevuse osas ainuõiguse. Kuna konkreetselt I kategooria mängukoha keskmine kuusissetulek mänguautomaadi kohta oli väidetavalt 200000 Ungari forintit, kujutas kuupõhise kindlasummalise maksuna 500000 Ungari forinti sissenõudmine juba üksi keskmiselt 300000 Ungari forinti suurust kohest kahjumit mänguautomaadi kohta. Ning isegi kui eeldada, et teatavate mängukohapidajate sissetulek oli suurem, ei saanuks põhikohtuasja hagejate sõnul pärast maksude ja mitmesuguste kulude mahaarvaamist kasumit üldse tekkida või see oleks jäänud minimaalseks.
Seoses sellega tuleb tõdeda, et juhul kui 2011. aasta muudatuste seadus tõepoolest kas piiras Ungari mängukohtades mänguautomaatide käitamise teenuste osutamise vabadust, oli sellele takistuseks või muutis selle vähem atraktiivseks – millise asjaolu paikapidavust peab kontrollima liikmesriigi kohus –, siis tuleb seda käsitada ELTL artikliga 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse riivena.
Sellise olukorraga on tegemist siis, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus otsustab, et 2011. aasta muudatuste seadusega ette nähtud maksutõusu tagajärjel said mänguautomaatide käitamisega tegeleda ainult kasiinod, kelle suhtes maksutõus ei kohaldunud. Seega oleks kõnealuse maksutõusu toime olnud sama kui keelul käitada mänguautomaate mujal kui kasiinos, mida väljakujunenud kohtupraktika kohaselt loetakse teenuste osutamise vabaduse riiveks (vt eelkõige kohtuotsused Anomar jt, C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punkt 75, ja komisjon
vs
. Kreeka, C‑65/05,
EU:C:2006:673
, punkt 53).
Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas, millega mängukoha mänguautomaatide käitamiselt võetava kindlasummalise maksu määr üleminekuaega ette nägemata viiekordistatakse ning lisaks sellele kehtestatakse nimetatud tegevuselt võetav proportsionaalne maks, kujutavad endast ELTL artiklis 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut, juhul kui need õigusnormid piiravad mängukohas mänguautomaatide käitamise teenuse osutamise vabadust, on sellele takistuseks või muudavad selle vähem atraktiivseks; viimase asjaolu paikapidavust peab kontrollima liikmesriigi kohus.
Punktides 30–32 nimetatud põhjustel ei ole teisele küsimusele vaja vastata.
Kaheksanda ja üheksanda küsimuse analüüs
Kaheksanda ja üheksanda küsimusega, mida on kohane käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas sellised liikmesriigi õigusnormid nagu 2012. aasta muudatuste seadus, mis mängukohapidajatele üleminekuperioodi või kompensatsiooni ette nägemata keelavad mänguautomaatide käitamise mujal kui kasiinos, kujutavad endast ELTL artiklis 34 tagatud kaupade vaba liikumise riivet ja ELTL artiklis 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse riivet.
Kõigepealt olgu märgitud, et põhikohtuasja poolte esitatud teatavad argumendid puudutavad probleeme, mida ülalesitatud eelotsuse küsimused ei hõlma ja mis ei kuulu eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud faktilisse raamistikku.
Konkreetselt väidavad põhikohtuasja hagejad oma kirjalikes seisukohtades ja ka Ungari valitsus kinnitas seda asjaolu kohtuistungil, et kasiinot on Ungari territooriumil lubatud pidada ainult sellisel ettevõtjal, kellel on Magyar Állami antud vastav luba. Ent kasiinopidamislube väljastatakse ainult piiratud arvule ettevõtjatele ja neid võib teatud tingimustel anda eelneva pakkumismenetluseta. Lisaks väidavad põhikohtuasja hagejad, et seni on selle loa saanud ainult Ungaris asutatud äriühingud. Niisiis asetab Ungaris kasiinopidamislubade andmise menetlus teises liikmesriigis asutatud ettevõtja tegelikult vähem soodsasse olukorda.
Seega on selle menetluse liidu õigusega kooskõlas olemise küsimus lahutatud eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimuste ainsast esemest, mis on mujal kui kasiinos mänguautomaatide käitamise keelu kooskõla liidu õigusega.
Sellega seoses tuleb täpsustada, et Euroopa Kohtule esitatava eelotsuse küsimuse eseme määratlemine on liikmesriigi kohtu ainupädevuses. Euroopa Kohus ei saa ühe põhikohtuasja poole taotlusel käsitleda küsimust, mida liikmesriigi kohus ei ole talle esitanud. Kui liikmesriigi kohus leiab menetluse käigus, et vajab ühenduse õiguse täpsemat tõlgendust, peab ta esitama Euroopa Kohtule uue eelotsusetaotluse (vt selle kohta kohtuotsused CBEM, 311/84,
EU:C:1985:394
, punkt 10; Syndesmos Melon tis Eleftheras Evangelikis Ekklisias jt, C‑381/89,
EU:C:1992:142
, punkt 19, ja Slob, C‑236/02,
EU:C:2004:94
, punkt 29). Järelikult ei pea Euroopa Kohus käsitlema käesoleva otsuse punktis 46 viidatud argumente.
Seega tuleb kindlaks teha, kas sellised liikmesriigi õigusnormid nagu 2012. aasta muudatuste seadus kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse riivet seetõttu, et need keelavad mänguautomaatide käitamise mujal kui kasiinos, kusjuures see küsimus ei sõltu küsimusest, kas muu hulgas kasiinopidamislubade väljastamise menetlust reguleerivad Ungari õigusnormid sisaldavad samuti nende vabaduste piiranguid.
Punktides 30–32 toodud põhjustel tuleb liikmesriigi õigusnorme käsitleda üksnes ELTL artikli 56 vaatepunktist.
Selles küsimuses tuleneb eelkõige punktis 41 meenutatud kohtupraktikast, et liikmesriigi õigusnormid, mis lubavad teatavaid hasartmänge korraldada ja mängida ainult kasiinodes, kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse riivet.
Neil tingimustel tuleb kaheksandale küsimusele vastata, et sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mis mängukohapidajatele üleminekuperioodi või kompensatsiooni ette nägemata keelavad mänguautomaatide käitamise mujal kui kasiinos, kujutavad endast ELTL artiklis 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut.
Seetõttu ei ole vaja üheksandale küsimusele vastata.
Teenuste osutamise vabaduse piirangute põhjendatuse analüüs
Kolmanda, neljanda, kümnenda ja üheteistkümnenda küsimusega, mida on kohane käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, mil määral on piirangud, mis võivad tuleneda sellistest õigusnormidest nagu põhikohtuasjas, lubatud ELTL artiklis 51 ja ELTL artiklis 52 sõnaselgelt sätestatud eranditena, mida käesoleval juhul kohaldatakse ELTL artikli 62 alusel, või kas vastavalt Euroopa Kohtu praktikale õigustavad neid piiranguid ülekaalukad üldised huvid.
Kuna nii 2011. aasta muudatuste seadus kui ka 2012. aasta muudatuste seadus kuuluvad liikmesriigis mänguautomaatide käitamise riive kehtestava reformi raamesse ja kuna Ungari seadusandja tugines kummagi õigusakti põhjendamiseks samadele eesmärkidele, siis tuleb neist seadustest tulenevate piirangute võimalikku põhjendatust käsitleda koos.
Ülekaaluka üldise huvi esinemine
Kõigepealt tuleb meenutada, et hasartmängualased õigusnormid kuuluvad valdkonda, kus liikmesriikide vahel esinevad märkimisväärsed kõlblusest tulenevad, usulised ja kultuurilised erinevused. Kuna seda valdkonda ei ole liidu tasandil ühtlustatud, siis on põhimõtteliselt iga liikmesriigi enda pädevuses määratleda oma hasartmängupoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt sätestada soovitav kaitse tase (vt selle kohta kohtuotsused Dickinger ja Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punkt 47, ning Digibet ja Albers, C‑156/13,
EU:C:2014:1756
, punkt 24).
Liikmesriigi õigusnormidega tegelikult taotletavate eesmärkide tuvastamine kuulub ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtu lahendada oleva kohtuasja raames eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse (kohtuotsus Pfleger jt, C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punkt 47).
Seda arvestades tuleb tõdeda, et põhikohtuasja puhul on asjaomaste õigusnormidega taotletavate eesmärkidena välja toodud tarbijate kaitse hasartmängudega kaasneva mängusõltuvuse eest ja nende mängudega kaasneva kuritegevuse ning pettuste ärahoidmine sellised ülekaalukad avalikud huvid, mis võivad õigustada hasartmängutegevuse piiranguid (vt selle kohta Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, punkt 55, ja Stanley International Betting ja Stanleybet Malta, C‑463/13,
EU:C:2015:25
, punktid 48 ja 49 ning seal viidatud kohtupraktika).
Põhikohtuasja hagejad aga väidavad sellegipoolest, et 2011. aasta muudatuste seaduse peamine eesmärk on tegelikult mänguautomaatide käitamiselt laekuva riigieelarve tulu suurendamine.
Mis puutub sellesse argumenti, siis on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et riigieelarve tulude maksimeerimise eesmärk ei saa õigustada teenuste osutamise vabaduse piirangut (vt eelkõige kohtuotsused Dickinger ja Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punkt 55, ja Pfleger jt, C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punkt 54).
Siiski ei välista hasartmängusektori piirangu positiivne kõrvalmõju asjaomase liikmesriigi eelarvele seda, et piirang võib olla õigustatud, kuivõrd selle esmane eesmärk seondub tegelikult ülekaaluka üldise huviga (vt selle kohta kohtuotsused Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, punkt 36, ja Gambelli jt, C‑243/01,
EU:C:2003:597
, punkt 62); viimase asjaolu paikapidavust peab kontrollima liikmesriigi kohus.
Riivete proportsionaalsus ELTL artikli 56 suhtes
Kõigepealt tuleb meenutada, et liikmesriikide ametivõimude ülesanne on oma kaalutluspädevust kasutades valida hasart- või rahamängude korraldamise ja mängimise organiseerimis- ja järelevalve kord, nagu riigiga haldusliku kontsessioonilepingu sõlmimine või teatud mängude korraldamise ja mängimise piiramine selleks nõuetekohase loa saanud kohtadesse (kohtuotsused Anomar jt, C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punkt 88, ja Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, punkt 59).
Õigupoolest on nii, et hasartmängude piiratud lubamine teatud organisatsioonidele eri- või ainuõiguste andmise või määramise raames, mis annab võimaluse suunata mängukirg ja mängude korraldamine kontrollitud raamistikku, võib olla hõlmatud eespool mainitud tarbijakaitset ja avaliku korra kaitset puudutavate üldiste huvidega seonduvate eesmärkide saavutamisega (vt eelkõige kohtuotsused Läärä, C‑124/97,
EU:C:1999:435
, punkt 37; Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, punkt 35, ja Anomar jt, C‑6/01,
EU:C:2003:446
, punkt 74).
Liikmesriikide poolt kehtestatud piirangud peavad oma proportsionaalsuse osas siiski vastama tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast, st piirangud peavad olema taotletava eesmärgi täitmise tagamiseks sobivad ega tohi minna kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Lisaks tuleb selles kontekstis meenutada, et liikmesriigi õigusnormid on konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk järjekindlalt ja süstemaatiliselt (vt kohtuotsus HIT ja HIT LARIX, C‑176/11,
EU:C:2012:454
, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
Kui liikmesriik soovib tugineda eesmärgile, millega saab õigustada teenuste osutamise vabaduse riivet, siis peab see liikmesriik esitama antud küsimust lahendavale kohtule kogu teabe, mis võimaldab kohtul veenduda, et nimetatud meede vastab tõepoolest proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele (vt kohtuotsused Dickinger ja Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punkt 54, ja Pfleger jt, C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punkt 50).
Käesoleval juhul väidavad põhikohtuasja hagejad, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid ei vasta õigupoolest nõudele saavutada viidatud üldise huviga seonduvad eesmärgid järjekindlalt ja süstemaatiliselt.
Põhikohtuasja hagejate sõnul on esiteks Ungari seadusandja nende õigusnormidega läbiviidud reformi järgselt alates 19. juulist 2013 muutnud vabamaks kasiinode poolt veebihasartmängude korraldamise, sealhulgas veebimänguautomaatide käitamise. Teiseks on 2014. aasta jooksul väljastatud seitse uut kasiinopidamise kontsessiooni, mida kinnitas kohtuistungil ka Ungari valitsus.
Neid asjaolud – mille paikapidavust peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus – võivad kuuluda hasartmängutegevuse kontrollitud laiendamise poliitika raamesse.
Euroopa Kohus on leidnud, et see poliitika võib olla kooskõlas nii eesmärgiga takistada hasartmängude ärakasutamist kuritegelikel või pettuslikel ajenditel kui ka eesmärgiga ennetada hasartmängudega seotud liigsele kulutamisele õhutamist ja võidelda mängusõltuvuse vastu, juhtides tarbijad loa alusel tegutseva ettevõtja pakkumiste juurde, mis peaks olema kaitstud kriminaalse elemendi eest ning ühtlasi olema välja töötatud nii, et kaitsta tarbijaid parimal võimalikul viisil liigse kulutamise ja mängusõltuvuse eest (vt selle kohta kohtuotsused Stoß jt, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ja C‑410/07,
EU:C:2010:504
, punktid 101 ja 102, ning Zeturf, C‑212/08,
EU:C:2011:437
, punkt 67).
Selleks et saavutada eesmärk suunata mängijad kontrollitud mängutegevuse juurde, peavad loa alusel tegutsevad ettevõtjad pakkuma usaldusväärse ja samal ajal ligitõmbava alternatiivi keelatud tegevusele, mis võib omakorda tingida vajaduse uute levitusvõtete järele (vt selle kohta kohtuotsused Placanica jt, C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04;
EU:C:2007:133
, punkt 55; Ladbrokes Betting & Gaming ja Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, punkt 25, ja Dickinger ja Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punkt 64).
Siiski saab hasartmängutegevuse kontrollitud laiendamise poliitikat pidada järjekindlaks üksnes siis, kui esiteks mängudega seotud kriminaalsed ja pettuslikud tegevused ja teiseks mängusõltuvus võisid põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal põhjustada Ungaris probleeme ning lubatud ja reguleeritud tegevuse laiendamisega oli võimalik neid lahendada (vt selle kohta kohtuotsused Ladbrokes Betting & Gaming ja Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, punkt 30; Zeturf, C‑212/08,
EU:C:2011:437
, punkt 70, ning Dickinger ja Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punkt 67).
Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab tema menetluses oleva kohtuvaidluse lahendamisel kontrollima, kas need tingimused on täidetud ja vajaduse korral kindlaks tegema, kas asjaomase laiendamispoliitika ulatus võinuks muuta selle mängusõltuvuse pidurdamise eesmärgiga kokkusobimatuks (vt selle kohta kohtuotsus Ladbrokes Betting & Gaming et Ladbrokes International, C‑258/08,
EU:C:2010:308
, punkt 38).
Seda tehes peab nimetatud kohus asjaomaste piiravate õigusnormide vastuvõtmise ja rakendamise asjaolusid hindama igakülgselt.
Põhjenduste uurimine põhiõigustest lähtudes
Lisaks eelnevale tuleb meenutada, et kui liikmesriik tugineb teenuste osutamise vabaduse riivet sisaldavate õigusnormide põhjendamiseks ülekaalukale üldisele huvile, siis tuleb sellist põhjendust tõlgendada liidu õiguse üldpõhimõtetest ja eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta”) tagatud põhiõigustest lähtudes. Nii on ette nähtud erandid asjaomaste liikmesriigi õigusnormide suhtes kohaldatavad üksnes siis, kui need õigusnormid on kooskõlas põhiõigustega, mille järgimise tagab Euroopa Kohus (vt selle kohta kohtuotsused ERT, C‑260/89,
EU:C:1991:254
, punkt 43; Familiapress, C‑368/95,
EU:C:1997:325
, punkt 24, ja Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, punkt 125).
Käesoleval juhul väidavad põhikohtuasja hagejad, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid rikuvad esiteks õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid ning teiseks harta artiklis 17 tagatud õigust omandile.
– Õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtted
Põhikohtuasja hagejad rõhutavad, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid rikuvad õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtteid seeläbi, et suurendavad drastiliselt mängukohtade mänguautomaatidelt võetava maksu määra ja samal ajal näevad ette ülemineku keskserveril põhinevale käitamissüsteemile ning keelavad seejärel nende automaatide käitamise mujal kui kasiinos asjaomastele ettevõtjatele üleminekuperioodi või kompensatsiooni ette nägemata.
Sellega seoses tuleb rõhutada, et vastavalt õiguskindluse põhimõttele, millega kaasneb õiguspärase ootuse kaitse põhimõte, peavad õigusnormid olema selged, täpsed ja ettenähtavate tagajärgedega eelkõige siis, kui need normid võivad üksikisikute ja äriühingute suhtes kaasa tuua ebasoodsaid tagajärgi (vt selle kohta kohtuotsused VEMW jt, C‑17/03,
EU:C:2005:362
, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika, ASM Brescia; C‑347/06,
EU:C:2008:416
, punkt 69, ja Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C‑362/12,
EU:C:2013:834
, punkt 44).
Samuti on Euroopa Kohus otsustanud, et ettevõtja ei või eeldada, et õigusaktides muudatusi üldse ei tehta, küll aga saab ta vaidlustada selliste muudatuste rakenduskorra (vt selle kohta kohtuotsus Gemeente Leusden ja Holin Groep, C‑487/01 ja C‑7/02,
EU:C:2004:263
, punkt 81).
Samuti ei eelda õiguskindluse põhimõte õigusaktides muudatuste tegemisest loobumist, vaid pigem nõuab, et liikmesriigi seadusandja arvestaks ettevõtjate konkreetset olukorda ning võtaks vajaduse korral uute õigusnormide kohaldamiseks vastu mugandusi (kohtuotsused VEMW jt, C‑17/03,
EU:C:2005:362
, punkt 81, ja Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punkt 49; vt selle kohta kohtuotsus Gemeente Leusden ja Holin Groep, C‑487/01 ja C‑7/02,
EU:C:2004:263
, punkt 70).
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab ainult eelotsusetaotluse esitanud kohus uurida, kas liikmesriigi õigusakt on õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetega kooskõlas, ning Euroopa Kohus on ELTL artikli 267 alusel eelotsust tehes ainsana pädev andma sellele liikmesriigi kohtule kõik liidu õiguste tõlgendamist puudutavad asjaolud, mis võimaldavad sellel kohtul mainitud kooskõla hinnata (vt eelkõige kohtuotsused Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika, ning Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, punkt 126).
Eelotsusetaotluse esitanud kohus võib selleks võtta arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, mis tulenevad asjaomaste õigusaktide sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest (vt selle kohta kohtuotsus Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, punkt 129).
Selleks et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus, tuleb eelkõige välja tuua järgnevad Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtuvad asjaolud.
Mis esiteks puutub 2011. aasta muudatuste seadusesse, siis põhikohtuasja hagejate väitel viiekordistas see mängukohtade mänguautomaatidelt võetava kindlasummalise maksu määra ja samal ajal kehtestas proportsionaalse maksu, mis jõustus 1. novembril 2011, st selle seaduse avaldamisele järgnevast esimesest igakuisest maksutähtajast alates, kusjuures selle tegevuse maksustamiskord oli püsinud ligi 20 aastat muutumatuna. Seega oli põhikohtuasja hagejate väitel asjakohase kohanemisperioodi puudumise tõttu neil ettevõtjatel, kes kavandasid uue mängukoha avamist, võimatu võtta õigel ajal vajalikke meetmeid oma projekti elluviimise edasilükkamiseks või sellest loobumiseks. Kõigele lisaks sundis mängukoha mänguautomaatide käitamiselt võetava maksu määra tõus mitut ettevõtjat seda tegevust lõpetama.
Mis teiseks puutub 2012. aasta muudatuste seadusesse, siis selgub eelotsuse taotlusest, et selle seaduse jõustumisele järgneval päeval kaotasid automaatselt kehtivuse mängukohas mänguautomaatide käitamise load, ilma et asjaomastele ettevõtjatele oleks ette nähtud üleminekuperioodi või kompensatsiooni.
Seoses sellega tuleb märkida, et kui liikmesriigi seadusandja tühistab load, mis on andnud nende omanikele õiguse teatavaks majandustegevuseks, siis peab ta neile loaomanikele ette nägema piisava kestusega üleminekuaja, mis võimaldab neil teha kohandusi, või mõistliku hüvitamissüsteemi (vt selle kohta Euroopa Inimõiguste Kohtu 13. jaanuari 2015. aasta otsus Vékony
vs
. Ungari, nr 65681/13, punktid 35 ja 35).
Lisaks väidavad põhikohtuasja hagejad, et tegid enne 2012. aasta muudatuste seaduse jõustumist kulutusi kohandustele, mis tulenesid 2011. aasta muudatuste seadusega ette nähtud uuest mänguautomaatide käitamissüsteemist. See käitamissüsteem, mis pidi jõustuma 1. jaanuarist 2013, nõudis mängukohtades käitatavate mänguautomaate ühendamist keskserveriga. Põhikohtuasja hagejate sõnul aga hävitati see õiguspärane ootus 2012. aasta muudatuste seaduse vastuvõtmisele järgnenud kohese toimega.
Seoses sellega tuleb meenutada, et sellise ettevõtja huvisid, kes tegi suuri investeeringuid seadusandja poolt varem kehtestatud süsteemiga kohandumiseks, võib selline ennetähtaegne süsteemi tühistamine oluliselt mõjutada, ning seda veelgi enam siis, kui tühistamine on ootamatu ega ole ettenähtav ning toimub ilma, et talle oleks jäetud vajalik aeg uue õigusliku olukorraga kohandumiseks (vt selle kohta kohtuotsus Plantanol, C‑201/08,
EU:C:2009:539
, punkt 52).
Liikmesriigi kohtu ülesanne on kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades kontrollida, kas sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas vastavad õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetest tulenevatele nõuetele.
– Õigus omandile
Põhikohtuasja hagejad väidavad samuti, et sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas rikuvad mängukohapidajate õigust omandile, mis on ette nähtud harta artikli 17 lõikes 1.
Seoses sellega olgu meelde tuletatud, et liikmesriigi õigusnormid, mis on piiravad ELTL artikli 56 tähenduses, piiravad tõenäoliselt ka harta artiklis 17 sätestatud õigust omandile. Samuti on Euroopa Kohus varem otsustanud, et ELTL artikli 56 mõttes põhjendamatu või mitteproportsionaalne teenuste osutamise vabaduse piirang ei ole lubatav ka vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 seoses harta artikliga 17 (kohtuotsus Pfleger jt, C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punktid 57 ja 59).
Sellest tuleneb, et käesoleval juhul katab põhikohtuasjas kõne all olevate liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud piirangu analüüs ELTL artikli 56 alusel, mis on esitatud käesoleva otsuse punktides 56–73, ka võimalikud piirangud, mis tulenevad harta artiklis 17 tagatud õigusest omandile, mistõttu nende õigusnormide eraldi analüüsimine harta alusel ei ole vajalik (vt selle kohta kohtuotsus Pfleger jt, C‑390/12,
EU:C:2014:281
, punkt 60).
Vastused kolmandale, neljandale, kümnendale ja üheteistkümnendale küsimusele
Kõike eeltoodut arvestades tuleb kolmandale, neljandale, kümnendale ja üheteistkümnendale küsimusele vastata, et teenuste osutamise vabaduse piiranguid, mis võivad tuleneda sellistest õigusnormidest nagu põhikohtuasjas, ei õigusta ülekaalukad üldised huvid, välja arvatud juhul, kui liikmesriigi kohus nende õigusnormide vastuvõtmise ja rakendamise asjaolude igakülgse hindamise tulemusel tuvastab, et:
—
esiteks nendega tõepoolest soovitakse saavutada eesmärke, mis seonduvad tarbijate kaitsega hasartmängudega kaasneva mängusõltuvuse eest ja võitlusega nende mängudega seotud kuritegevuse ning pettuste vastu, kusjuures piirangut eelkõige neid eesmärke tegelikult teenivaks lugemist ei takista pelgalt asjaolu, et hasartmängude osas kehtestatud piirangul on maksulaekumise suurenemise tõttu positiivne kõrvalmõju asjaomase liikmesriigi eelarvele;
—
nendega taotletakse selliste eesmärkide saavutamist järjekindlalt ja süstemaatiliselt, ja
—
need vastavad nõuetele, mis tulenevad liidu õiguse üldpõhimõtetest, eeskätt õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetest ja õigusest omandile.
Direktiivi 98/34 võimalik rikkumine
Kuuenda ja kolmeteistkümnenda küsimusega, mida on kohane käsitelda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada seda, kas direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 11 tuleb tõlgendada nii, et sellised liikmesriigi õigusnormid nagu 2011. aasta muudatuste seaduses ette nähtud maksustamiskord ja keeld käitada mänguautomaate mujal kui kasiinos, mis kehtestati 2012. aasta muudatuste seadusega, kujutavad endast viidatud sätte tähenduses „tehnilisi eeskirju”, mille eelnõud tuleb edastada komisjonile vastavalt selle direktiivi artikli 8 lõike 1 esimesele lõigule.
Mis esiteks puudutab selliseid liikmesriigi õigusnorme nagu 2011. aasta muudatuste seadus, siis soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada saada konkreetselt seda, kas need sätted võib määratleda „
de facto
tehniliste eeskirjadena” direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 11 kolmanda taande tähenduses.
Nimetatud artikli 1 punkti 11 kolmanda taande kohaselt on selle sätte tähenduses „
de facto
tehnilised eeskirjad” määratletud kui „tehnilised spetsifikatsioonid [või] muud nõuded või teenuseid puudutavad eeskirjad, mis on seotud toodete või teenuste tarbimist mõjutavate fiskaal- või finantsmeetmetega, soodustades selliste tehniliste spetsifikatsioonide, muude nõuete või teenuseid puudutavate eeskirjade järgimist”.
Selle sõnastuse põhjal ei tähista mõiste „
de facto
tehnilised eeskirjad” mitte maksustamiskorda ennast, vaid sellega seotud tehnilisi spetsifikatsioone või muid nõudeid.
Järelikult ei saa „
de facto
tehniliste eeskirjadena” määratleda selliseid maksuõigusnorme nagu põhikohtuasjas, millega ei ole seotud mingit tehnilist spetsifikatsiooni ega muud nõuet, mille järgimist soovitakse tagada.
Mis teiseks puudutab selliseid liikmesriigi õigusnorme nagu 2012. aasta muudatuste seadus, siis Euroopa Kohus on juba varem otsustanud, et selline liikmesriigi meede, mis lubab teatavaid hasartmänge korraldada üksnes kasiinos, liigitub „tehnilisteks eeskirjadeks” nimetatud artikli 1 punkti 11 tähenduses, kui see võib sellises kontekstis oluliselt mõjutada asjaomase toote olemust või turustamist (vt selle kohta kohtuotsused komisjon
vs
. Kreeka, C‑65/05,
EU:C:2006:673
, punkt 61, ja Fortuna jt, C‑213/11, C‑214/11 ja C‑217/11,
EU:C:2012:495
, punktid 24 ja 40).
Niisugune keeld käitada mänguautomaate mujal kui kasiinos nagu 2012. aasta muudatuste seadusega kehtestatu võib tõepoolest oluliselt mõjutada nende automaatide kui ELTL artikli 34 kohaldamisalasse kuuluda võiva kauba turustamist (vt kohtuotsus Läärä jt, C‑124/97,
EU:C:1999:435
, punktid 20 ja 24), vähendades nende käitamisväljundeid.
Neil asjaoludel tuleb kuuendale ja kolmeteistkümnendale küsimusele vastata, et direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 11 tuleb tõlgendada nii, et:
—
liikmesriigi õigusnormid, millega mängukohtade mänguautomaatidelt võetava kindlasummalise maksu määr viiekordistatakse ja lisaks sellele kehtestatakse nimetatud tegevuselt võetav proportsionaalne maks, ei kujuta endast „tehnilisi eeskirju” selle sätte tähenduses, ning
—
liikmesriigi õigusnormid, millega keelatakse käitada mänguautomaate mujal kui kasiinos, kujutavad endast „tehnilisi eeskirju” viidatud sätte tähenduses, mille eelnõud tuleb edastada komisjonile vastavalt selle direktiivi artikli 8 lõike 1 esimesele lõigule.
Kas asjaomasel liikmesriigil on hüvitamiskohustus?
Viienda ja kaheteistkümnenda küsimuse analüüs
Viienda ja kaheteistkümnenda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada seda, kas ELTL artikli 34 ja/või artikli 56 eesmärk on anda õigusi eraõiguslikele isikutele selliselt, et nende õiguste rikkumine liikmesriigi poolt muu hulgas seadusandliku tegevusega toob kaasa eraõigusliku isiku õiguse nõuda liikmesriigilt hüvitist selle rikkumise tagajärjel tekkinud kahju eest.
Arvestades käesoleva otsuse punktides 30–32 esitatud kaalutlusi, tuleb neile küsimustele vastata üksnes niivõrd, kui need puudutavad ELTL artiklit 56.
Neil tingimustel tuleb kõigepealt meelde tuletada, et põhimõte, mille kohaselt vastutab liikmesriik talle omistatava liidu õiguse rikkumisega eraõiguslikule isikule tekitatud kahju eest, kehtib kõikidel juhtumitel, mil liikmesriik rikub liidu õigust, milline ka ei oleks liikmesriigi organ, kelle tegu või tegevusetus liikmesriigi kohustuste rikkumise põhjustas (kohtuotsused Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93,
EU:C:1996:79
, punkt 32, ja Köbler, C‑224/01,
EU:C:2003:513
, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega on see põhimõte kohaldatav eeskätt juhul, kui rikkumise on toime pannud liikmesriigi seadusandja (kohtuotsus Brasserie du pêcheur et Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93,
EU:C:1996:79
, punkt 36).
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tunnustatakse kahjuhüvitise saamise õigust liidu õiguses juhul, kui on täidetud kolm tingimust: rikutud õigusnormi eesmärk on õiguste andmine eraõiguslikele isikutele, rikkumine on piisavalt selge ning on olemas otsene põhjuslik seos liikmesriigi kohustuste rikkumise ja kahjustatud isikutel tekkinud kahju vahel (vt eeskätt kohtuotsused Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93,
EU:C:1996:79
, punkt 51; Danske Slagterier, C‑445/06,
EU:C:2009:178
, punkt 20, ja komisjon
vs
. Itaalia, C‑379/10,
EU:C:2011:775
, punkt 40).
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste esemeks oleva esimese tingimuse osas nähtub kohtupraktikast, et põhivabadusi käsitlevatest aluslepingu sätetest tulenevad eraõiguslikele isikutele õigused, mida liikmesriigi kohus peab kaitsma (vt selle kohta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93,
EU:C:1996:79
, punkt 54).
Järelikult tuleb viiendale ja kaheteistkümnendale eelotsuse küsimusele vastata, et ELTL artikli 56 eesmärk on anda õigusi eraõiguslikele isikutele selliselt, et selle rikkumine liikmesriigi poolt muu hulgas seadusandliku tegevusega toob kaasa eraõigusliku isiku õiguse nõuda liikmesriigilt hüvitist selle rikkumise tagajärjel tekkinud kahju eest tingimusel, et rikkumine on piisavalt selge ning on olemas otsene põhjuslik seos selle rikkumise ja tekkinud kahju vahel, mille täidetust peab kontrollima liikmesriigi kohus.
Seitsmenda ja neljateistkümnenda küsimuse analüüs
Seitsmenda ja neljateistkümnenda küsimusega, mida on kohane käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas direktiivi 98/34 artiklite 8 ja 9 eesmärk on anda õigusi eraõiguslikele isikutele selliselt, et nende rikkumine liikmesriigi poolt toob kaasa eraõigusliku isiku õiguse nõuda liikmesriigilt hüvitist selle rikkumise tagajärjel tekkinud kahju eest.
Selles küsimuses tuleneb kohtupaktikast, et vaatamata direktiivi 98/34 eesmärgile kaitsta kaupade vaba liikumist ennetava kontrolli kaudu, mille tõhususe eeldus on, et eraõiguslike isikute vahelise õigusvaidluse raames ei kohaldata selle direktiivi artikleid 8 ja 9 rikkudes vastu võetud liikmesriigi meedet, ei määratle see direktiiv siiski mingil viisil selle õigusnormi materiaalõiguslikku sisu, mille alusel liikmesriigi kohus peab lahendama tema menetluses oleva kohtuasja. Seega ei anna direktiiv eraõiguslikele isikutele õigusi ega pane neile kohustusi (kohtuotsus Unilever, C‑443/98,
EU:C:2000:496
, punkt 51).
Neil tingimustel tuleb tõdeda, et punktis 104 nimetatud tingimustest esimene ei ole täidetud, nii et eraõiguslikul isikul ei ole võimalik tugineda selle direktiivi artiklite 8 ja 9 järgimata jätmisele selleks, et tõendada asjaomase liikmesriigil liidu õiguse alusel tekkinud hüvitamiskohustuse olemasolu.
Järelikult tuleb seitsmendale ja neljateistkümnendale küsimusele vastata, et direktiivi 98/34 artiklite 8 ja 9 eesmärk ei ole anda õigusi eraõiguslikele isikutele selliselt, et nende rikkumine liikmesriigi poolt toob kaasa eraõigusliku isiku õiguse nõuda liidu õiguse alusel liikmesriigilt hüvitist selle rikkumise tagajärjel tekkinud kahju eest.
Viieteistkümnenda küsimuse analüüs
Viieteistkümnenda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, mil määral mõjutab asjaolu, et sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas kuuluvad liikmesriigi pädevuses oleva valdkonna reguleerimisalasse, viiendale, seitsmendale ja neljateistkümnendale küsimusele antavaid vastuseid.
Seoses sellega on piisav, kui sarnaselt punktis 34 märgitule meelde tuletada, et liikmesriigid peavad oma pädevuse teostamisel järgima liidu õigust ja eelkõige aluslepinguga tagatud põhivabadusi, mis kohalduvad sellistes olukordades nagu põhikohtuasjas, mis kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse.
Neil asjaoludel tuleb juhul, kui asjaomane olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, mainitud vabaduste piirangu toetuseks liikmesriigi poolt esitatud põhjendusi tõlgendada põhiõigustest lähtudes, ja seda isegi siis, kui asjaomane piirang kuulub selle liikmesriigi pädevuses olevasse valdkonda (vt selle kohta kohtuotsus Åkerberg Fransson, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, punkt 21).
Liidu õiguse mis tahes rikkumine, mille on toime pannud liikmesriik toob – sealhulgas siis, kui rikkumine puudutab selle liikmesriigi pädevusse kuuluvat valdkonda – kaasa liikmesriigi hüvitamiskohustuse tingimusel, et on täidetud käesoleva kohtuotsuse punktis 104 meelde tuletatud tingimused.
Seega tuleb viieteistkümnendale küsimusele vastata, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele antavaid vastuseid ei mõjuta asjaolu, et sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kuuluvad liikmesriigi pädevuses olevasse valdkonda.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

1.
Sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas, millega mängukohas olevate mänguautomaatide käitamiselt võetava kindlasummalise maksu määr üleminekuaega ette nägemata viiekordistatakse ning lisaks sellele kehtestatakse nimetatud tegevuselt võetav proportsionaalne maks, kujutavad endast ELTL artiklis 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut, juhul kui need õigusnormid piiravad mängukohas mänguautomaatide käitamise teenuse osutamise vabadust, on sellele takistuseks või muudavad selle vähem atraktiivseks; viimase asjaolu paikapidavust peab kontrollima liikmesriigi kohus.

2.
Sellised liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mis mängukohapidajatele üleminekuperioodi või kompensatsiooni ette nägemata keelavad mänguautomaatide käitamise mujal kui kasiinos, kujutavad endast ELTL artiklis 56 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut.

3.
Teenuste osutamise vabaduse piiranguid, mis võivad tuleneda sellistest õigusnormidest nagu põhikohtuasjas, ei õigusta ülekaalukad üldised huvid, välja arvatud juhul, kui liikmesriigi kohus nende õigusnormide vastuvõtmise ja rakendamise asjaolude igakülgse hindamise tulemusel tuvastab, et:
—
esiteks nendega tõepoolest soovitakse saavutada eesmärke, mis seonduvad tarbijate kaitsega hasartmängudega kaasneva mängusõltuvuse eest ja võitlusega nende mängudega seotud kuritegevuse ning pettuste vastu, kusjuures piirangut eelkõige neid eesmärke tegelikult teenivaks lugemist ei takista pelgalt asjaolu, et hasartmängude osas kehtestatud piirangul on maksulaekumise suurenemise tõttu positiivne kõrvalmõju asjaomase liikmesriigi eelarvele;
—
nendega taotletakse selliste eesmärke saavutamist järjekindlalt ja süstemaatiliselt, ja
—
need vastavad nõuetele, mis tulenevad Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtetest, eeskätt õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetest ja õigusest omandile.

4.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord, (muudetud nõukogu 20. novembri 2006. aasta direktiiviga 2006/96/EÜ) artikli 1 punkti 11 tuleb tõlgendada nii, et
—
liikmesriigi õigusnormid, millega mängukohtade mänguautomaatidelt võetava kindlasummalise maksu määr viiekordistatakse ja lisaks sellele kehtestatakse nimetatud tegevuselt võetav proportsionaalne maks, ei kujuta endast „tehnilisi eeskirju” selle sätte tähenduses, ning
—
liikmesriigi õigusnormid, millega keelatakse käitada mänguautomaate mujal kui kasiinos, kujutavad endast „tehnilisi eeskirju” viidatud sätte tähenduses, mille eelnõud tuleb edastada komisjonile vastavalt selle direktiivi artikli 8 lõike 1 esimesele lõigule.

5.
ELTL artikli 56 eesmärk on anda õigusi eraõiguslikele isikutele selliselt, et selle rikkumine liikmesriigi poolt muu hulgas seadusandliku tegevusega toob kaasa eraõigusliku isiku õiguse nõuda liikmesriigilt hüvitist selle rikkumise tagajärjel tekkinud kahju eest tingimusel, et see rikkumine on piisavalt selge ning on olemas otsene põhjuslik seos selle rikkumise ja tekkinud kahju vahel, mille täidetust peab kontrollima liikmesriigi kohus.

6.
Direktiivi 98/34 (muudetud direktiiviga 2006/96) artiklite 8 ja 9 eesmärk ei ole anda õigusi eraõiguslikele isikutele selliselt, et nende rikkumine liikmesriigi poolt toob kaasa eraõigusliku isiku õiguse nõuda liidu õiguse alusel liikmesriigilt hüvitist selle rikkumise tagajärjel tekkinud kahju eest.

7.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele antavaid vastuseid ei mõjuta asjaolu, et sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kuuluvad liikmesriigi pädevuses olevasse valdkonda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: ungari.