CELEX: 62008CJ0306
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Direktiivi 93/37/EY ja 2004/18/EY
Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyt
Kaupunkisuunnittelua koskeva Valencian itsehallintoalueen lainsäädäntö

Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Espanjan kuningaskunta ei ole valitessaan integroitujen
toimintojen suorittamista koskevien ohjelmien toteuttajia (programas de actuacion integrada, jäljempänä PAI-ohjelma) Valencian
itsehallintoalueen yhdyskuntasuunnittelusta 15.11.1994 annetun lain 6/1994 (Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de
la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, jäljempänä LRAU) ja tämän jälkeen 30.12.2005 annetun Valencian itsehallintoalueen
maankäyttölain (Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana) mukaisesti noudattanut julkisia rakennusurakoita
koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/37/ETY (EYVL L 199,
s. 54), sellaisena kuin se on muutettuna 13.9.2001 annetulla komission direktiivillä 2001/78/EY (EYVL L 285, s. 1; jäljempänä
direktiivi 93/37) ja julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen
yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114; jäljempänä
direktiivi 2004/18) mukaisia velvoitteitaan.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin säännöstö
Direktiivi 92/50/ETY
Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin
92/50/EY (EYVL L 209, s. 1) 16. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Erityisesti [maa]omaisuudenhoitoon liittyviä palveluja koskevat julkisyhteisöjen sopimukset saattavat joskus sisältää myös
rakennusurakoita; direktiivin 71/305/ETY mukaisesti sopimusta pidetään julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena vain,
jos sen kohteena on rakennusurakan suorittaminen; jos tällainen rakennusurakka on merkitykseltään toissijainen, eikä sopimuksen
varsinainen kohde, sopimusta ei pidetä julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena.”
Direktiivin 92/50 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Liitteessä I A lueteltuja palveluja koskevat sopimukset on tehtävä III–VI osaston säännösten mukaisesti.”
Direktiivin 92/50 liitteessä I A olevassa pääluokassa 12 mainitaan muun muassa ”arkkitehtipalvelut: insinööripalvelut ja rakennushankkeiden
suunnittelupalvelut; yhdyskuntasuunnittelu- ja maisemasuunnittelupalvelut; edellisiin liittyvät tieteelliset ja tekniset konsultointipalvelut;
tekniset testaus- ja analysointipalvelut.
Direktiivi 93/37
Direktiivin 93/37 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä:
a)      ’julkisia rakennusurakoita koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia,
jotka on tehty urakoitsijan ja b alakohdassa tarkoitetun hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on johonkin
liitteessä II tarkoitettuun toimialaan liittyvän rakennustyön tai c alakohdassa tarkoitetun rakennusurakan toteuttaminen tai
sekä sen toteuttaminen että suunnittelu taikka hankintaviranomaisen asettamat vaatimukset täyttävän rakennusurakan toteuttaminen
millä tahansa tavalla;
– –
c)      ’rakennusurakalla’ tarkoitetaan sellaista talon- tai maanrakennustöiden kokonaisuutta, joka itsessään on tarkoitettu täyttämään
taloudellisen tai teknisen tarkoituksen;
d)      ’julkisella käyttöoikeusurakalla’ [jäljempänä julkinen urakkakonsessio] tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin a alakohdassa
tarkoitettu sopimus, paitsi että toteutettavan rakennustyön korvauksena on joko yksinomaan [oikeus hyödyntää rakennuskohdetta]
tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
– –.”
Direktiivin 93/37 6 artiklan 6 kohdassa hankintaviranomaiset velvoitetaan noudattamaan syrjintäkiellon periaatetta.
Direktiivin 93/37 11 ja 12 artiklaan on otettu julkaisemista koskevat yhteiset säännöt, ja siinä säädetään muun muassa täydellisten
hankintailmoitusten julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä sekä tarjousten vastaanottamiseen sekä tarjouspyyntöasiakirjojen
ja täydentävien asiakirjojen lähettämiseen sovellettavista määräajoista.
Direktiivin 24–29 artiklassa säädetään urakoitsijoiden valinnassa sovellettavista laadullisista arviointiperusteista, joiden
joukossa on urakoitsijan teknisen suorituskyvyn arviointia koskevat perusteet.
Direktiivi 2004/18
Direktiivin 2004/18 kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Hankintasopimusta voidaan pitää yksinomaan julkisia rakennusurakoita koskevana sopimuksena, jos sen kohteena on nimenomaan
liitteessä I tarkoitettujen toimintojen toteuttaminen, vaikka sopimukseen sisältyisi myös kyseisten toimintojen toteuttamisen
edellyttämien muiden palvelujen toimittamista. Palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin voi joissakin olosuhteissa, erityisesti
isännöinti- ja kiinteistöpalvelualalla, sisältyä rakennusurakoita. Jos tällaiset rakennusurakat kuitenkin ovat liitännäisiä
sopimuksen pääkohteeseen nähden ja ovat sen mahdollista seurausta tai täydentävät sitä, niiden sisältyminen sopimukseen ei
oikeuta pitämään sopimusta julkisia rakennusurakoita koskevana sopimuksena.”
Direktiivin 2004/18 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tässä direktiivissä sovelletaan 2–15 kohdassa olevia määritelmiä.
2. a) ’Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka
on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena
on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
b)      ’Julkisia rakennusurakoita koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan julkisia hankintoja koskevia sopimuksia, joiden tarkoituksena
on jonkin liitteessä I tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen tai sekä toteuttaminen
että suunnittelu, taikka hankintaviranomaisen asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen millä tahansa tavalla.
’Rakennusurakka’ on talon- tai maan- tai vesirakennustöiden kokonaisuuden tulos, joka sellaisenaan riittää täyttämään jonkin
taloudellisen tai teknisen tehtävän.
– –
d)      ’Julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja
koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.
– –
3.      ’Julkisella käyttöoikeusurakalla’ [jäljempänä julkinen urakkakonsessio] tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkisia
rakennusurakoita koskevaa sopimusta, paitsi että toteutettavan rakennustyön vastikkeena on joko yksinomaan [oikeus hyödyntää
rakennuskohdetta] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
4.      ’Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella’ [jäljempänä julkinen palvelukonsessio] tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta
kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan [oikeus
hyödyntää palvelua] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
– –”
Direktiivin 2004/18 2 artiklassa hankintaviranomaiset velvoitetaan noudattamaan syrjintäkiellon, yhdenvertaisen kohtelun ja
avoimuuden periaatteita.
Direktiivin 2004/18 6 artiklassa säädetään kiellosta paljastaa tietoja, jotka taloudelliset toimijat ovat antaneet hankintaviranomaiselle
luottamuksellisina.
Direktiivin 2004/18 17 artiklassa säädetään, ettei ”tätä direktiiviä sovelleta 1 artiklan 4 kohdassa määriteltyihin [palvelukonsessioihin,]
sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 artiklan säännösten soveltamista”.
Direktiivin 2004/18 24 artiklassa säädetään niihin vaihtoehtoihin sovellettavista säännöistä, joita tarjoajat voivat esittää
silloin, kun hankintasopimuksen tekemisen perusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.
Direktiivin 2004/18 53 artiklassa säädetään hankintasopimuksen tekoperusteista ja velvoitetaan hankintaviranomainen ilmoittamaan
silloin, kun hankintasopimus tehdään kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, suhteellinen painotus, jota
se soveltaa kuhunkin valittuun perusteeseen.
Direktiivin 2004/18 liitteessä II A olevassa ryhmässä 12 mainitaan muun muassa ”arkkitehtipalvelut; tekniset suunnittelupalvelut
ja tekniset kokonaispalvelut; kaupunkisuunnittelu- ja maisemasuunnittelu-palvelut; edellisiin liittyvät tieteelliset ja tekniset
konsulttipalvelut; tekniset testaus- ja analysointipalvelut”.

Valencian itsehallintoalueen lainsäädäntö
PAI-ohjelmat
LRAU:ssa ja LUV:ssä säädetään yhdyskuntasuunnittelun toimeenpanossa sovellettavista säännöksistä, eli yksittäisiin maa-alueisiin
erikseen kohdistettavista toiminnoista, joiden avulla maa-alueet kunnostetaan, ja toisaalta integroiduista toiminnoista, joilla
tarkoitetaan kahden tai useamman maa-alueen yhdyskuntarakentamista yhden suunnitelman mukaisesti niiden muuttamiseksi rakennustonteiksi
(LRAU:n 6 §:n 2 ja 3 momentti ja LUV:n 14 ja 15 §).
PAI-ohjelma on maankäytön järjestämisen väline, jolla säännellään integroidun toiminnan toteuttamista (LRAU:n 12 §:n G momentti
ja LUV:n 39 §:n a kohta). Sillä määritellään integroidun toiminnan rajat ja suoritettavat rakennustyöt, vahvistetaan sovellettavat
määräajat, laaditaan ohjelmaa toteutettaessa noudatettavat tekniset ja taloudelliset edellytykset, vahvistetaan yhdyskuntarakentamisesta
vastaavalta toimijalta (jäljempänä yhdyskuntarakentaja) edellytettävät sitoumukset ja sille asetettavat velvoitteet määrittelemällä
sen suhde asianomaisiin maanomistajiin ja viranomaisiin, ja valitaan keinot, joiden avulla näiden velvollisuuksien noudattaminen
taataan, ja sovellettavat seuraamukset (LRAU:n 29 §:n 2 momentti ja LUV:n 117 §:n 1 momentti).
PAI-ohjelmassa on lisäksi vahvistettava yksityiskohtaiset säännökset siitä, miten seuraavat keskeiset tavoitteet on määrä
toteuttaa: maa-alueiden muodostaman kokonaisuuden yhdyskuntatekninen rakentaminen, asianomaisten maa-alueiden liittäminen
ja yhdistäminen olemassa oleviin infrastruktuuriverkkoihin, sähköverkkoon, viestintäverkkoon ja julkiseen palveluverkkoon,
julkisten palvelujen tarjoamiseen tarkoitettujen maa-alueiden hankkiminen kustannuksitta viranomaisille, lain mukaisen, julkiseen
rakennuskantaan käytettäväksi tarkoitetun rakennusoikeuden hankkiminen kustannuksitta viranomaisille, asianomaisten maa-alueiden
oikeudellisen statuksen muuttamisen edellyttämien hallinnollisten toimenpiteiden hoitaminen sekä asianomaisille aiheutuvien
kustannusten ja hyötyjen jakaminen tasapuolisesti (LRAU:n 30 § ja LUV:n 124 §).
Vaikka erilliset toiminnat voidaan toteuttaa joko julkisesti tai yksityisesti, PAI-ohjelma toteutetaan aina julkisesti, ja
viranomainen voi päättää, hoidetaanko PAI-ohjelman toteuttamista suoraan vai välillisesti (LRAU:n 7 §:n 1 ja 2 momentti ja
LUV:n 117 §:n 4 momentti). Toteuttaminen on suoraa silloin, kun työt ja sijoitukset rahoitetaan julkisista varoista ja kun
viranomaiset, sen eri elimet, yksiköt tai julkiset yritykset vastaavat niiden hoitamisesta (LRAU:n 7 §:n 2 momentti ja LUV:n
117 §:n 4 momentti) ilman, että niillä olisi mahdollisuus saada tästä taloudellista hyötyä (LUV:n 128 §:n 4 momentti). Silloin,
kun toteuttaminen tapahtuu välillisesti, viranomaiset siirtävät yhdyskuntarakentajan toimivaltansa julkisella kilpailumenettelyllä
valitulle yksityiselle, olipa tämä maa-alueiden omistaja tai ei (LRAU:n 7 §:n 2 momentti ja LUV:n 117 §:n 4 momentti).
Välillinen toteuttaminen
Silloin, kun PAI-ohjelman toteuttaminen hoidetaan välillisesti, yhdyskuntarakentajana on PAI-ohjelmassa osoitettujen yhdyskuntarakentamisen
edellyttämien toimintojen suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaava julkinen toimija. Näihin toimintoihin kuuluu kaikissa
tilanteissa teknisiä toteuttamisedellytyksiä koskevien asiakirjojen laatiminen, maa-alueiden uudelleenjärjestelyä koskevan
aloitteen tekeminen ja järjestelyn hoitaminen ja maankäyttösuunnitelman toteuttamisesta vastaavan rakentajayrityksen osoittaminen
laissa määritellyissä tapauksissa ja laissa vahvistettujen edellytysten mukaisesti. Yhdyskuntarakentaja vastaa ohjelman toteuttamisen
edellyttämien sijoitusten, töiden, laitteistojen ja vastasuoritusten rahoittamisesta tavalla ja suhteessa, joita voidaan pitää
riittävinä, ja nämä kustannukset voidaan vyöryttää syntyvien rakennustonttien omistusoikeuteen joko siten, että vastasuorituksena
saadaan integroidun toimintaohjelman ansiosta rakennustonteiksi kunnostettuja maa-alueita, tai siten, että näin kunnostettujen
maa-alueiden omistajat maksavat tästä rahana (LRAU:n 29 §:n 9 momentin A kohta ja LUV:n 119 § ja 162 §:n 1 momentti). Tällaisia
kustannuksia ovat muun muassa yhdyskuntarakentamisen edellyttämien rakennustöiden kustannukset ja yhdyskuntarakentajan voitto-osuus,
jonka suuruus on LUV:llä rajattu 10 prosenttiin yhdyskuntarakentamisen kustannuksista (LRAU:n 67 §:n 1 momentti ja LUV:n 168
§).
Maanomistajat, joita integroitu toiminta koskee, voivat osallistua sen toteuttamiseen luovuttamalla rakentamattoman maa-alueensa
ja saamalla vastasuoritukseksi rakennuskäyttöön kunnostettuja tontteja. Maanomistajat voivat näin osallistua yhdyskuntarakentamisen
kustannuksiin omistusoikeutensa laajuutta vastaavassa suhteessa joko luovuttamalla osan maa-alueistaan yhdyskuntarakentajalle
tai maksamalla rahana yhdyskuntarakentajalle omistusoikeutensa laajuutta vastaavassa suhteessa osuutensa yhdyskuntarakentamisen
kustannuksista (LRAU:n 29 §:n 9 momentin B kohta ja LUV:n 162 §:n 2 momentti).
Maanomistajat, jotka ilmoittavat nimenomaisesti kieltäytyvänsä osallistumisesta, voivat pyytää maa-alueidensa pakkolunastamista
kyseessä olevien maa-alueiden alkuperäisen arvon mukaisesti (LRAU:n 29 §:n 9 momentin C kohta ja LUV:n 162 §:n 3 momentti).
Viranomainen käyttää viran puolesta ja yhdyskuntarakentajan pyynnöstä julkisia valtaoikeuksiaan, kuten oikeutta pakkolunastukseen
tai pakolliseen maa-alueiden uudelleenjärjestelyyn silloin, kun tämä on tarpeen PAI-ohjelman toteuttamiseksi (LRAU:n 29 §:n
10 momentti, 66 § ja 68 § ja LUV:n 162 §:n 3 momentti ja 169 §).
PAI-ohjelman toteuttajan valinnassa ja ohjelman hyväksymisessä noudatettava menettely
–       LRAU
LRAU:n 44 §:n mukaan menettelyn vireillepanijana voi olla julkisyhteisö tai yksityinen, olivatpa nämä yhdyskuntarakentamisen
kohteena olevien maa-alueiden omistajia tai eivät.
LRAU:n 45 §:n 1 momentin mukaan kuka tahansa yksityinen voi vaatia viranomaista julkaisemaan PAI-ohjelmaa koskevan teknisen
tarjouksen, jossa on oltava jäljennös toimivaltaisen viranomaisen antamasta yhdyskuntarakentamisen toteuttamisedellytyksiä
koskevasta asiakirjasta tai integroidun toimintasuunnitelman mukaisten liityntöjen vähimmäisvaatimuksista sekä tarvittaessa
alustava yhdyskuntarakentamishanke kuvauksineen suoritettavista yhdyskuntarakentamisen edellyttämistä töistä.
LRAU:n 45 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi joko hylätä tämän aloitteen tai järjestää sen osalta julkisen kuulemisen
liittämällä siihen tarvittaessa huomautuksia tai vaihtoehtoja.
LRAU:n 46 §:ssä säädetään, että yksityisen tekemä PAI-aloite tai toimivaltaisen viranomaisen tekemä julkinen aloite on julkaistava
yleisessä päivälehdessä ja Valencian itsehallintoalueen virallisessa lehdessä. Tämän saman säännöksen mukaan tässä yleisön
tietoon saattamista koskevassa vaiheessa voidaan esittää huomautuksia tai teknisiä tarjouksia. Tämän vaiheen jälkeen tarjoajat
voivat tehdä oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä koskevia tarjouksia. Huomautukset ja tekniset tarjoukset on toimitettava
avoimessa kirjekuoressa 20 päivän kuluessa PAI-aloitteen julkaisemisesta ja oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä koskevat
tarjoukset viiden päivän kuluessa tämän määräajan, jota voidaan jatkaa 20 päivällä, päättymisestä.
LRAU:n 46 §:n 2 momentissa mainitaan tekniseen tarjoukseen kuuluvat asiakirjat, kuten yhdyskuntarakentamisen edellyttämien
töiden kuvaus, ja oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä koskevaan tarjoukseen kuuluvat asiakirjat, kuten yksityiskohtaiset
määräykset yhdyskuntarakentajan ja maanomistajien välisistä suhteista, maanomistajien kanssa mahdollisesti jo tehdyt sopimukset,
edes alustava arvio yhdyskuntarakentamisen edellyttämien töiden kustannuksista ja yhdyskuntarakentajalle suoritettavasta vastikkeesta
mainintoineen niistä korjauskertoimista, joita sovelletaan yhdyskuntarakentamisen edellyttämien töiden kustannusten arvioinnissa.
LRAU:n 47 §:n mukaan viranomainen voi joko hylätä kaikki tarjoukset ja päättää halutessaan hoitaa PAI-ohjelman toteuttamisen
suoraan tai hyväksyä PAI-ohjelman ja vahvistaa sen sisällöllisesti valitsemalla jonkin tehdyistä teknisistä tarjouksista ja
jonkin oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä koskevista tarjouksista ja tekemällä aiheellisiksi katsomansa osittaiset
muutokset. Viranomainen voi tässä yhteydessä päättää antaa PAI-ohjelman sellaisen oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä
koskevan tarjouksen tekijän toteutettavaksi, joka liittyy soveltuvimpaan tekniseen tarjoukseen. Toteutettavaksi antaminen
suoritetaan PAI-ohjelmassa mainittujen valintaperusteiden mukaisesti, joista mainittakoon tarjotut takeet integroidun toiminnan
toteuttamisesta ja yhteistyöstä asianomaisten maanomistajien kanssa sen toteuttamisen helpottamiseksi.
Viranomainen ja yhdyskuntarakentaja tekevät yhdyskuntarakentamisesta sopimuksen, josta on LRAU:n 32 §:n c kohdan mukaisesti
käytävä ilmi kummankin sitoutuminen hankkeeseen, määräajat, yhdyskuntarakentajan esittämät takeet sekä seuraamukset, joita
voidaan määrätä viimeksi mainitun lyödessä laimin velvoitteitaan.
LRAU:n 48 §:ssä säädetään yksinkertaistetusta menettelystä, jossa aloitteentekijänä on yksityinen.
LRAU:n 67 §:n 3 momentin mukaan PAI-ohjelmassa tehtyä alkuperäistä kustannusarviota voidaan tarkastella uudelleen yhdyskuntarakentamishanketta
hyväksyttäessä silloin, kun on kysymys syistä, joita yhdyskuntarakentaja ei ole voinut ottaa ennalta huomioon.
–       LUV
LUV:n 130 §:n mukaan PAI-ohjelman toteuttajan valintaa ja ohjelman hyväksymistä koskeva menettely voidaan panna vireille joko
julkisyhteisön tai yksityisen aloitteesta, olivatpa nämä maa-alueiden omistajia tai eivät.
LUV:n 130 §:n 2 momentin mukaan yksityiset voivat liittää aloitteeseensa kaavoitusasiakirjan, josta käyvät ilmi sen maankäytön
järjestämisen yksityiskohdat ja rakenteet, jonka toteuttamisesta hankkeessa on kysymys, ja LUV:n 131 §:n 2 momentin a–e kohdassa
tarkoitetut asiakirjat.
LUV:n 130 §:n 3 momentin mukaan viranomainen voi joko hylätä yksityisen tekemän aloitteen tai aloittaa välillistä toteuttamista
koskevan menettelyn taikka päättää hankkeen toteuttamisesta suoraan.
LUV:n 130 §:n 5 momentin mukaan silloin, kun ensimmäisen tarjoajan tarjous on voimassa olevien rakenteellisten kaavamääräysten
mukainen ja kun viranomainen ei vastaa pyyntöön kolmen kuukauden määräajassa, viranomaisen katsotaan hiljaisesti hyväksyneen
sen.
LUV:n 131 §:n 2 momentin mukaan päätöksellä aloittaa PAI-ohjelman välillistä toteuttamista koskeva menettely hyväksytään myös
ne yksittäiset perusteet, joiden mukaisesti PAI-ohjelman toteuttajan valintamenettely suoritetaan. Niistä on käytävä ilmi,
hyväksytäänkö vaihtoehtoja, niissä on määriteltävä seikat, joiden osalta tarjoajat voivat esittää vaihtoehtoja, ja niillä
on vahvistettava vähimmäisedellytykset, jotka vaihtoehtoisten ratkaisujen on täytettävä.
LUV:n 132 §:n 2 ja 4 momentin mukaan PAI-ohjelman toteuttajan valitsemiseksi järjestettävä julkinen kilpailu on julkaistava
ainakin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja Valencian itsehallintoalueen virallisessa lehdessä kyseessä olevan PAI-ohjelman
arvioidusta arvosta riippumatta.
LUV:n 133 §:n mukaan tarjoajien tarjouksissa on oltava edellytettyä suorituskykyä, teknistä tarjousta ja oikeudellisia ja
taloudellisia edellytyksiä koskevaa tarjousta koskevat asiakirjat.
Tarjoajien teknistä ja ammatillista suorituskykyä koskevat arviointiperusteet on vahvistettu LUV:n 123 §:ssä.
Teknisen tarjouksen sisällöstä säädetään tarkemmin LUV:n 126 §:ssä.
Oikeudellisia ja taloudellisia edellytyksiä koskevan tarjouksen sisällöstä säädetään puolestaan tarkemmin LUV:n 127 §:ssä,
jonka mukaan siinä on oltava määräykset yhdyskuntarakentajan ja asianomaisten maanomistajien välisistä suhteista ja erilliset
yksityiskohtaiset määräykset yhdyskuntarakentajalle suoritettavasta vastikkeesta sekä tiedot, joiden avulla omistajat voivat
saada riittävällä tavalla selkoa kyseisestä tarjouksesta heille aiheutuvista taloudellisista seurauksista. Oikeudellisia ja
taloudellisia edellytyksiä koskevassa tarjouksessa on oltava esitys erityisesti yhdyskuntarakentamisen arvioiduista kustannuksista,
yhdyskuntarakentajan voitto-osuudesta ja vaihtokertoimesta, jota sovelletaan silloin, kun maksu suoritetaan maa-alueiden luovutuksina.
LUV:n 135 §:n 3 momentissa säädetään niistä PAI-ohjelman toteuttajan valintaperusteista, jotka otetaan huomioon teknisen tarjouksen
arvioinnissa.
LUV:n 135 §:n 4 momentissa luetellaan PAI-ohjelman toteuttajan valintaperusteet, jotka otetaan huomioon oikeudellisia ja taloudellisia
edellytyksiä koskevan tarjouksen arvioinnissa, muun muassa yhdyskuntarakentamisen kustannukset ja niiden rakennustonttien
tai rakennusoikeuksien vähimmäismäärä, jotka yhdyskuntarakentajalle voidaan perustaa pakollisella maa-alueiden uudelleenjärjestelyllä,
ja niiden yksityisomistukseen tai yhteisomistukseen tulevien maa-alueiden enimmäismäärä, joihin on hyväksytyn PAI-ohjelman
perusteella kohdistettava erityisiä kunnostusvelvoitteita.
LUV:n 137 §:ään on otettu säännökset, joita sovelletaan PAI-ohjelman toteuttajan valintaan ja ohjelman hyväksymiseen. LUV:n
137 §:n 5 momentin mukaan silloin, kun PAI-ohjelmalla muutetaan kaavoitusta rakenteellisesti, viranomainen voi hyväksyä PAI-ohjelman
vain siinä tapauksessa, että muutokselle on saatu aluehallituksen lopullinen hyväksyntä.
LUV:n 138 §:ssä edellytetään, että yhdyskuntarakentajan kanssa tehty sopimus vahvistetaan hallinnollisella asiakirjalla kuukauden
kuluessa toteuttajan valinnasta. Tässä pykälässä luetellaan kyseisessä asiakirjassa mainittavat seikat.
LUV:n 143 §:n 4 momentin d kohdan mukaan viranomainen voi silloin, kun on kyse yhdyskuntarakentajan kanssa tehdyn sopimuksen
irtisanomisesta, pyytää tarjoajia, jotka ovat tehneet hyväksyttyyn tekniseen tarjoukseen liittyviä oikeudellisia ja taloudellisia
edellytyksiä koskevia tarjouksia, jatkamaan ohjelman toteuttamista ja toissijaisesti aloittaa tarjouskilpailun sen teknisen
tarjouksen perusteella, joka oli hyväksytty ensimmäisessä tarjouskilpailussa.
LUV:n 155 §:n 6 ja 7 momentin mukaan viranomainen voi tehdä muutoksia yhdyskuntarakentamishankkeeseen, joka sisältyi PAI-ohjelman
toteuttajaa valittaessa hyväksyttyyn tarjoukseen, edellyttäen, etteivät tällaisista muutoksista aiheutuvat kustannukset ylitä
20:tä prosenttia yhdyskuntarakentamisen edellyttämien töiden kustannuksia.
LUV:n 168 §:n 3 momentin mukaan yhdyskuntarakentamisen enimmäiskustannuksia ei voida korottaa ilman, että ne arvioidaan uudelleen,
mikä puolestaan ei saa johtaa yhdyskuntarakentamisen kustannusten kohoamiseen yhdyskuntarakentajan voitto-osuuden osalta.
LUV:n mukaan yhdyskuntarakentamisen edellyttämien töiden suorittaminen uskotaan sellaiselle rakennusyrittäjälle, jonka yhdyskuntarakentaja
on valinnut julkisella kilpailulla julkisia hankintoja koskevien sääntöjen mukaisesti. Asianomaisella yhdyskuntarakentajalla
ja siihen sidoksissa olevilla yrityksillä ei ole oikeutta osallistua tähän kilpailuun.
LUV:n ensimmäisen siirtymäsäännöksen mukaan PAI-ohjelmiin, joiden toteuttaminen on aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa
1.2.2006, sovelletaan LRAU:ta, jos kaupunginhallitus on hyväksynyt ne ennen tätä päivää tai jos enimmäismääräaika tällaisen
nimenomaisen hyväksymispäätöksen tekemiseksi on päättynyt.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja komission kanne
Komissio oli saamiensa kantelujen johdosta ilmoittanut 21.3.2005 päiväämällään virallisella huomautuksella Espanjan kuningaskunnalle,
että lukuisat PAI-ohjelman toteuttajan valintaa koskevat LRAU:n säännökset olivat sen mukaan direktiivien 93/37 ja 92/50 vastaisia.
Espanjan kuningaskunta vastasi tähän viralliseen huomautukseen 31.3.2005 päivätyllä kirjeellä, jossa se esitti, ettei PAI-ohjelman
toteuttajan valintaa voitu pitää näiden direktiivien vastaisena hankintasopimuksena. Se viittasi lisäksi LUV:n ehdotuksen
valmisteluun, jonka aikana komissio ja Espanjan kuningaskunta olivat olleet yhteydessä toisiinsa ja kirjeenvaihdossa.
Komissio ei tyytynyt Espanjan kuningaskunnan toimittamiin selityksiin ja katsoi, että LRAU:n mukaisesti suoritettua PAI-ohjelman
toteuttajan valintaa oli pidettävä näiden direktiivien noudattamatta jättämisenä, minkä vuoksi se antoi 15.12.2005 perustellun
lausunnon, johon Espanjan kuningaskunnan oli määrä mukautua kolmen viikon kuluessa, eli 6.12.2006 mennessä.
Espanjan kuningaskunta esitti 26.1.2006 päiväämässään vastauksessa perusteltuun lausuntoon, että LUV:n, jolla LRAU kumottiin,
oli säädetty tulevan voimaan 1.2.2006. Komission kanssa käymiensä keskustelujen johdosta Espanjan kuningaskunta esitti 17.3.2006
päivätyllä kirjeellä täydentävät huomautuksensa.
Komissio lähetti väittämänsä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen jatkumisen ja direktiivin 2004/18 täytäntöönpanolle
asetetun määräajan päättymisen vuoksi Espanjan kuningaskunnalle 10.4.2006 päivätyn täydentävän virallisen huomautuksen, johon
viimeksi mainittu vastasi 7.7.2001 päivätyllä kirjeellä.
Komissio katsoi, että yhtäältä LUV:llä ja toisaalta PAI-ohjelman toteuttajan valinnalla LRAU:n mukaisesti ajanjaksolla 21.3.2005–31.1.2006
rikottiin erityisesti direktiiviä 2004/18, minkä vuoksi se antoi 12.10.2006 täydentävän perustellun lausunnon.
Espanjan kuningaskunta ilmoitti 11.1.2007 päivätyssä vastauksessaan täydentävään perusteltuun lausuntoon pysyvänsä kannassaan,
minkä vuoksi komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen, jossa se vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että
–        Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 93/37 1 artiklan, 6 artiklan 6 kohdan eikä 11, 12 ja 24–29 artiklan
mukaisia velvoitteitaan valitessaan PAI-ohjelman toteuttajan LRAU:n mukaisesti eikä
–        direktiivin 2004/18 2, 6, 24 ja 30 artiklan eikä 31 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja 53 artiklan mukaisia velvoitteitaan valitessaan
PAI-ohjelman toteuttajan LUV:n mukaisesti.

Pyyntö suullisen käsittelyn aloittamiseksi uudelleen
Komissio pyysi 22.11.2010 päivätyllä kirjeellään suullisen käsittelyn aloittamista uudelleen esittäen pääasiallisesti, että
kysymys toimivaltaisen viranomaisen osallistumisesta rahoitukseen, mitä julkisasiamies on ratkaisuehdotuksessaan tarkastellut,
on olennainen tekijä riita-asian ratkaisun kannalta ja edellyttää lisäselvitystä.
Tähän on todettava, että unionin tuomioistuin voi omasta aloitteestaan tai julkisasiamiehen ehdotuksesta taikka myös asianosaisten
pyynnöstä määrätä työjärjestyksensä 61 artiklan mukaisesti suullisen käsittelyn aloitettavaksi uudestaan, jos se katsoo, että
sillä ei ole riittävästi tietoa asiasta tai että asia olisi ratkaistava sellaisen argumentin perusteella, josta asianosaisilla
ei ole ollut tilaisuutta lausua (ks. mm. asia C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomio
8.9.2009, Kok., s. I-7633, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei sen sijaan määrätä asianosaisten
mahdollisuudesta esittää huomautuksia vastaukseksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen (ks. em. asia Liga Portuguesa de Futebol
Profissional ja Bwin International, tuomion 32 kohta).
Unionin tuomioistuin katsoo julkisasiamiestä kuultuaan, että sillä on nyt käsiteltävässä asiassa käytettävissään kaikki sen
käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemiseen tarvittavat seikat ja että asiaa ei tutkita sellaisen argumentin perusteella,
josta asianosaisilla ei ole ollut tilaisuutta lausua. Näin ollen suullista käsittelyä ei ole syytä määrätä aloitettavaksi
uudelleen.

Kanne

Tutkittavaksi ottaminen
Espanjan kuningaskunta väittää, ettei kanne täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä siltä osin kuin se koskee direktiivin
93/37 loukkaamista LRAU:lla. Espanjan kuningaskunta esittää tässä yhteydessä moitteen siitä, että ensimmäisessä perustellussa
lausunnossa edellytettiin LRAU:n saattamista direktiivin 93/37 mukaiseksi eikä direktiivin 2004/18 mukaiseksi, kun määräaika
viimeksi mainitun direktiivin saattamiselle osaksi kansallista oikeutta oli juuri päättymässä.
Espanjan kuningaskunnan mukaan LRAU:ta ei ole sovellettu LUV:n voimaantulon jälkeen eikä komissio ole osoittanut, että LUV:n
antamisen ja sen voimaantulon välillä olisi hyväksytty huomattava määrä PAI-ohjelmia LRAU:n mukaisesti. Espanjan kuningaskunta
katsoo lisäksi, että silloin, kun sekä kansallinen että yhteisön lainsäädäntö on kumottu, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa,
kaksi vuotta ennen kanteen nostamista, asiassa ei ole enää intressiä oikeudenkäynnin loppuunviemiseen.
Todettakoon tässä, että siihen, onko jäsenvaltio mahdollisesti jättänyt väitetyllä tavalla noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan,
on otettava kantaa sen lainsäädännön perusteella, joka oli voimassa 6.1.2006, jolloin 15.12.2005 päivätyssä ensimmäisessä
perustellussa lausunnossa asetettu kahden kuukauden määräaika päättyi. LRAU ja direktiivi 93/37 olivat kuitenkin tuolloin
voimassa.
Hetkestä, jolloin komissio päätti nostaa kanteen Espanjan kuningaskuntaa vastaan, on riittävää todeta, että kun komissio toteuttaa
sille EY 211 artiklassa annettua tehtävää, sen asiana on huolehtia siitä, että perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan,
ja tarkistaa, ovatko jäsenvaltiot toimineet näiden määräysten mukaisesti. Jos komissio katsoo, ettei jäsenvaltio ole noudattanut
mainittuja määräyksiä, sen asiana on arvioida tähän valtioon kohdistettavien toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta, määrittää
ne säännökset ja määräykset, joita se katsoo jäsenvaltion rikkoneen, ja valita ajankohta, jolloin se aloittaa jäsenvaltiota
vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva
merkitys tässä valinnassa, ole vaikutusta komission kanteen tutkittavaksi ottamiseen (ks. asia C-35/96, komissio v. Italia,
tuomio 18.6.1998, Kok., s. I-3851, 27 kohta; asia C-33/04, komissio v. Luxemburg, tuomio 8.12.2005, Kok., s. I-10629, 66 kohta
ja asia C-531/06, komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009, Kok., s. I-4103, 23 kohta).
Espanjan kuningaskunnan oikeudenkäyntiväite on edellä esitetyn perusteella hylättävä.

Asiakysymys
Asianosaisten lausumat
Komissio väittää, että monet LRAU:ssa ja LUV:ssä tarkoitetun, välillisesti toteutettavan PAI-ohjelman toteuttajan valintamenettelyn
ja hyväksymismenettelyn yksityiskohdat ovat ristiriidassa direktiivin 93/37 1 artiklan, 6 artiklan 6 kohdan, 11, 12 ja 24–29
artiklan sekä direktiivin 2004/18 2, 6, 24 ja 30 artiklan, 31 artiklan 4 kohdan a alakohdan ja 53 artiklan kanssa.
Komissio väittää, että viranomaisen ja yhdyskuntarakentajan välillä vallitsevaa sopimussuhdetta voidaan pitää direktiivin
93/37 ja 2004/18 mukaisesti hankintasopimuksena, jonka pääasiallisena kohteena on, kuten integroituja toimintoja koskevan
ohjelman kuvauksesta käy ilmi, julkisten infrastruktuuri- ja yhdyskuntarakentamisen edellyttämien töiden suorittaminen.
Se, että yhdyskuntarakentajan on uskottava näiden töiden fyysinen toteuttaminen LUV:n säännösten mukaisesti rakennusyrittäjälle,
ei komission mukaan vaikuta millään tavoin siihen, että sopimus on hankintasopimus, koska sitoumuksen töiden suorittamisesta
viranomaisen kanssa tekee yhdyskuntarakentaja.
PAI-ohjelman toteuttajan valintaan ja ohjelman hyväksymiseen liittyvästä vastikkeellisuudesta komissio esittää, että LRAU:lla
ja LUV:llä otetaan käyttöön järjestelmä, jossa yhdyskuntarakentajan ja kaupungin välillä on kahdenvälinen sopimus, jonka nojalla
kaupungin saaman vastasuorituksen ja julkisten töiden ja tiettyjen niihin liittyvien palvelujen suorittamisen välillä on suora
yhteys. Lisäksi yhdyskuntarakentaja saa maanomistajilta rahasumman tai sen arvoa vastaavan määrän maa-alueita.
Komission mukaan sopimuksen vastikkeellisuus käy ilmi viranomaisen päätöksestä, jolla se hyväksyy PAI-ohjelman ja valitsee
yhdyskuntarakentajan, ja siitä, että viranomainen käyttää julkisia valtaoikeuksiaan taatakseen sen, että hyväksyttyyn PAI-ohjelmaan
otettuja määräyksiä noudatetaan.
Komissio toteaa lisäksi, että silloin kun viranomainen päättää toteuttaa PAI-ohjelman suoraan, sen on toteutettava hankkeet
itse ja maksettava töiden edellyttämät kustannukset. Tässä tapauksessa sille aiheutuu kuluja, jotka se vyöryttää tämän jälkeen
maanomistajille, mikä merkitsee sitä, että silloin, kun se päättää PAI-ohjelman toteuttamisesta välillisessä muodossa, viranomainen
ei maksa enää mitään mutta ei myöskään saa mitään. Komissio katsoo tämän perusteella, että valitsemalla välillisen toteuttamisen
viranomainen ei todellakaan saa enää tiettyjä tuloja, mutta se, ettei se myöskään joudu enää vastaamaan tietyistä kuluista,
ei vaikuta tähän toteamukseen.
Komissio toteaa lopuksi, että muun muassa asiassa C-399/98, Ordine degli Architetti ym., 12.7.2001 annetusta tuomiosta (Kok.,
s. I-5409, 77 ja 84 kohta) ja asiassa C-220/05, Auroux ym., 18.1.2007 annetusta tuomiosta (Kok., s. I-385, 45 ja 57 kohta)
käy ilmi, että kolmansien suorittamia maksuja voidaan pitää osoituksena vastikkeellisuudesta.
Vastauskirjelmässään komissio huomauttaa, että Tribunal Supremo on omaksunut tulkinnan, joka on täysin vastakkainen sen tulkinnan
kanssa, jota Espanjan kuningaskunta on käsiteltävässä asiassa puoltanut, ja joka on olennaisilta osin komission näkökannan
mukainen.
Espanjan kuningaskunta väittää puolestaan, että viranomaisen ja yhdyskuntarakentajan välistä sopimussuhdetta ei voida sen
perusteella, millä tavoin sopimuksesta suoritetaan vastike, pitää julkisena urakkasopimuksena vaan julkisena palvelukonsessiona,
johon ei sovelleta direktiiviä 93/37 eikä direktiiviä 2004/18, ja että näin ollen PAI-ohjelman toteuttajan valintamenettelyyn
sovelletaan unionin primaarioikeuden periaatteita.
Espanjan kuningaskunnan mukaan komissio on sekoittanut toisiinsa PAI-ohjelman ja maankäytön edellyttämät rakennushankkeet,
vaikka julkisen rakennusurakan suorittaminen ei ole PAI-ohjelman yksinomaisena eikä edes perustavanlaatuisena kohteena. PAI-ohjelman
hyväksyminen kilpailuttamalla edellyttää myös maa-alueiden uudelleenjärjestelyn rahoittamista ja hoitamista sekä maa-alueiden
rakentamisen edellyttämien töiden osoittamista eri palveluntarjoajien suoritettavaksi. Yhdyskuntarakentaja vastaa sen mukaan
myös töiden suorittamisen rahoituksesta, ja sen on huolehdittava tarvittavista hallinnollisista toimenpiteistä voidakseen
taata, että toiminnoista ei aiheudu kustannuksia viranomaiselle ja että kiinteistöjen kustannukset ja tuotot jakautuvat tasapuolisesti
maanomistajien kesken.
Espanjan kuningaskunta esittää myös, ettei kyse ole viranomaisen vastattavaksi tulevasta vastikkeellisesta sopimussuhteesta,
koska yhdyskuntarakentajan saama vastike on peräisin yksinomaan maanomistajilta.
Maanomistajan velvollisuus rahoittaa maankäytön järjestämisen kustannukset ja näin maksaa vastike yhdyskuntarakentajalle ei
Espanjan kuningaskunnan mukaan ensinnäkään perustu viranomaisen yksipuoliseen päätökseen vaan maanomistajan vapaaehtoiseen
päätökseen osallistua maa-alueiden uudelleenjärjestelyyn ja mahdollisuuteen saada näin oikeus uusiin rakennuskelpoisiin maa-alueisiin.
Se toteaa tämän jälkeen, ettei LRAU:ssa eikä LUV:ssä säädetä minkäänlaisista sellaisista takeista maksujen suorittamiselle
julkisista varoista, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että viranomaisen ja yhdyskuntarakentajan – joka on vastuussa viranomaiselle
siinäkin tapauksessa, että rakennusyrittäjä tai maanomistajat laiminlyövät velvoitteitaan – välillä on tehty vastikkeellinen
sopimus.
Se esittää vielä, että välilliseen toteuttamiseen päätyminen suoran toteuttamisen sijasta ei perustu vastikkeen tavoitteluun
niin kuin ei sekään, että viranomainen käyttää julkisia valtaoikeuksiaan toteuttaakseen maa-alueiden uudelleenjärjestelyn
ja pakkolunastuksen.
Näihin näkökohtiin tukeutumalla Espanjan kuningaskunta väittää, ettei yhdyskuntarakentajaa ole katsottava varsinaiseksi hankintaviranomaiseksi
vaan julkisen urakkakonsession saajaksi, koska vastike, jonka se saa, riippuu rakennustonttien käytöstä markkinoilla eikä
viranomaisen vahvistamasta kiinteästä hinnasta. Se painottaa erityisesti sitä, että yhdyskuntarakentajaa on pidettävä ominaisuuksiltaan
palvelukonsession saajana, koska maa-alueiden uudelleenjärjestelyn taloudellinen toteuttaminen on sen tehtävistä taloudellisesti
merkittävin.
Espanjan kuningaskunta väittää lisäksi, että komission omaksuma kanta on ristiriidassa direktiivin 93/37 ja direktiivin 2004/18
tehokkaan vaikutuksen kanssa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on todettava, että nyt käsiteltävä kanne koskee ainoastaan sellaisten perättäin annettujen lakien mukaisesti tehtyjä
yhdyskuntarakentamissopimuksia, jotka Valencian itsehallintoalue on antanut yhdyskuntarakentamista, kaavoitusta ja maankäytön
järjestämistä koskevien alueellisten toimivaltuuksiensa nojalla.
Komissio moittii Espanjan kuningaskuntaa erityisesti sen menettelyn osalta, jolla PAI-ohjelman eli sellaisten integroitujen
toimintojen toteuttaja valitaan, joiden avulla suoritetaan useamman maa-alueen yhdyskuntarakentaminen sellaisen yhden ohjelman
mukaisesti, jolla maa-alueet muutetaan rakennustonteiksi yhtäältä LRAU:n ja toisaalta LUV:n mukaisesti direktiiviä 93/37 ja
direktiiviä 2004/18 rikkomalla.
Komission moitteet koskevat PAI-ohjelman toteuttajan valintamenettelyä ainoastaan niissä tapauksissa, joissa kyse on ohjelman
välillisestä toteuttamisesta, mikä merkitsee kyseessä olevien säännösten mukaan sitä, että toimivaltainen hankintaviranomainen
siirtää yhdyskuntarakentajan tehtävänsä julkisessa kilpailumenettelyssä valitulle yksityiselle, olipa tämä asianomaisten maa-alueiden
omistaja tai ei.
Komissio väittää tässä yhteydessä, että kyseessä olevat yhdyskuntarakentamissopimukset on katsottava ”julkisia rakennusurakoita
koskeviksi sopimuksiksi” ja että niiden on tämän perusteella oltava direktiivillä 93/37 ja direktiivillä 2004/18 vahvistettujen
vaatimusten mukaisia. Tämä käy ilmi LRAU:hun kohdistettujen väitteiden osalta kanteen oikeudellisesta perusteesta, joka on
rajattu ainoastaan direktiivin 93/37 loukkaamiseen, ja LVU:hun kohdistettujen väitteiden osalta täydentävästä perustellusta
lausunnosta, kuten komissio on kannekirjelmässään ja edelleen istunnossa todennut.
Direktiivin 93/37 1 artiklan a alakohdassa ja direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa olevasta ”julkista rakennusurakkaa
koskevan sopimuksen” käsitteestä on todettava, että sillä tarkoitetaan yhtäältä yhden tai useamman taloudellisen toimijan
ja toisaalta yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, joiden tarkoituksena
on johonkin direktiivin 93/37 liitteessä II ja direktiivin 2004/18 liitteessä I tarkoitettuun toimialaan liittyvän rakennustyön
tai direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa ja direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määritellyn rakennusurakan
toteuttaminen tai sekä sen toteuttaminen että suunnittelu taikka hankintaviranomaisen asettamat vaatimukset täyttävän rakennusurakan
toteuttaminen millä tahansa tavalla.
Lisäksi direktiivin 92/50 16. perustelukappaleen ja direktiivin 2004/18 kymmenennen perustelukappaleen, luettuna yhdessä direktiivin
93/37 1 artiklan a alakohdan ja direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa, mukaan sopimusta voidaan pitää
julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena vain silloin, kun sen kohde on edellisessä tuomion kohdassa mainitun määritelmän
mukainen, ja siihen nähden liitännäiset rakennustyöt, jotka eivät ole sopimuksen kohteena, eivät oikeuta pitämään tällaista
sopimusta julkista rakennusurakkaa koskevana sopimuksena.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, että jos sopimukseen sisältyy sekä julkista rakennusurakkaa koskevaa
sopimusta koskevia seikkoja että toisentyyppistä hankintasopimusta koskevia seikkoja, sopimuksen pääasiallinen kohde ratkaisee,
mitä julkisia hankintoja koskevien unionin oikeussääntöjen kokonaisuutta on lähtökohtaisesti sovellettava (ks. vastaavasti
em. asia Auroux ym., tuomion 37 kohta).
Tämä on ratkaistava niiden olennaisten velvoitteiden perusteella, jotka ovat ensisijaisia ja jotka kuvaavat sellaisinaan kyseistä
hankintaa, eikä niiden velvoitteiden perusteella, jotka ovat ainoastaan toissijaisia tai täydentäviä ja jotka seuraavat välttämättä
itse sopimuksen kohteesta (asia C-412/04, komissio v. Italia, tuomio 21.2.2008, Kok., s. I-619, 49 kohta).
Tässä tapauksessa on todettava, että komissio on vedonnut vain siihen, että riidanalaiset yhdyskuntarakentamissopimukset on
katsottava julkisia rakennusurakoita koskeviksi sopimuksiksi sillä perusteella, että PAI-ohjelman pääasiallisena kohteena
on direktiivin 93/37 1 artiklan c alakohdassa ja direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu kahteen
tai useampaan maa-alueeseen kohdistettu yhdyskuntatekninen rakennusurakka, jolla alueet liitetään tieverkkoon rakentamalla
päällystetty tie, juomaveden ja sähkön jakeluverkkoon sekä viemäriverkkoon jätevesien johtamiseksi jalkakäytäviltä ja julkisen
valaistuksen verkkoon. Se on todennut tässä yhteydessä, että yhdyskuntarakentajan suorittamat palvelut, kuten teknisten asiakirjojen
laatiminen, rakennuskorttelisuunnitelman laatiminen ja sen edellyttämät hallinnolliset toimenpiteet sekä työt suorittavan
rakennusyrittäjän valitseminen LUV:n mukaisesti, on katsottava välineellisiksi ja liitännäisiksi.
On myös huomattava, ettei Espanjan kuningaskunta hyväksy komission näkemystä, jonka mukaan PAI-ohjelma on katsottava direktiivissä
93/37 ja direktiivissä 2004/18 tarkoitetuksi rakennusurakaksi, ja katsoo, että tällaisen rakennusurakan toteuttamista ei voida
pitää ohjelman yksinomaisena eikä myöskään perustavanlaatuisena kohteena. Espanjan kuningaskunta vetoaa tämän tueksi siihen,
että yhdyskuntarakentaja vastaa töiden suorittamisen rahoittamisesta ja on myös velvollinen suorittamaan tarvittavat hallinnolliset
toimenpiteet voidakseen taata, että toiminnoista ei aiheudu kustannuksia viranomaiselle ja että kiinteistöjen kustannukset
ja tuotot jakautuvat tasapuolisesti niiden rakennustonttien omistajien kesken, jotka rahoittavat toiminnot. Espanjan kuningaskunta
väittää, että kyseessä olevat sopimukset onkin katsottava direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuiksi palvelukonsessioiksi.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että EY 226 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen, että jäsenyysvelvoitteita ei ole noudatettu. Näin on siksi,
että juuri komission on esitettävä unionin tuomioistuimelle ne seikat, jotka ovat välttämättömiä, jotta unionin tuomioistuin
voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä se voi nojautua mihinkään olettamiin (ks. asia C-490/09,
komissio v. Luxemburg, tuomio 27.1.2011, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Yhdyskuntarakentajalle annettujen tehtävien luonteesta on todettava, että huolimatta Espanjan kuningaskunnan esittämistä arviointiperusteista
komissio ei ole pyrkinyt niitä perinpohjaisesti tarkastelemalla perustelemaan väitteitään torjuakseen näin vastaajana olevan
jäsenvaltion väitteet.
Asiassa ei olekaan esitetty minkäänlaista näyttöä siitä, että kyseessä olevien maa-alueiden liittäminen ja yhdistäminen olemassa
oleviin infrastruktuuri-, sähkö- ja viestintäverkkoihin tai julkiseen palveluverkkoon, on katsottava julkisyhteisön ja yhdyskuntarakentajan
välisen sopimuksen pääasialliseksi kohteeksi, kun on kyse välillisesti toteutettavasta PAI-ohjelmasta. Näin on siksi, että
yhdyskuntarakentajan toteuttamana PAI-ohjelmaan kuuluu, kuten edellä 21 ja 23 kohdassa on todettu, toimintoja, joita ei voida
pitää niissä direktiiveissä tarkoitettuina rakennustöinä, joihin komissio on kanteessaan vedonnut, kuten toteuttamissuunnitelman
laatiminen, sen mukaisen maa-alueiden uudelleenjärjestelyä koskevan aloitteen tekeminen ja sen hoitaminen, yleisiksi alueiksi
ja julkiseen rakennuskantaan käytettäviksi tarkoitettujen maa-alueiden hankkiminen viranomaiselle kustannuksitta, asianomaisten
maa-alueiden oikeudellisen statuksen muuttaminen sekä asianomaisille aiheutuvien kustannusten ja hyötyjen jakaminen tasapuolisesti
sekä PAI-ohjelman toteuttamisen edellyttämien sijoitusten, töiden, laitteistojen ja vastasuoritusten rahoittamisen ja takaamisen
edellyttämät toimenpiteet. Näin on myös silloin, kun yhdyskuntarakentajan, niin kuin LUV:n 119 §:n 1 momentissa säädetään,
on järjestettävä julkinen kilpailu, jolla valitaan se rakennusyrittäjä, jolle yhdyskuntarakentamisen edellyttämien töiden
suorittaminen uskotaan.
Lisäksi on todettava, että tietyt PAI-ohjelmaan sekä LRAU:n että LUV:n mukaan kuuluvat toimenpiteet, jotka on mainittu edellisessä
tuomion kohdassa, vastaavat luonteeltaan pikemminkin direktiivin 92/50 liitteessä I A, joka koskee direktiivin 92/50 1 artiklan
a alakohdassa tarkoitettuja palveluja, ja direktiivin 2004/18 liitteessä II A, joka koskee direktiivin 2004/18 1 artiklan
2 kohdan d alakohdassa tarkoitettuja palveluja, olevassa ryhmässä 12 mainittuja toimintoja.
Tästä seuraa, ettei komissio ole näyttänyt toteen sitä, että kaupungin ja yhdyskuntarakentajan välisen sopimuksen kohde on
direktiivissä 93/37 tai direktiivissä 2004/18 tarkoitettu julkisia rakennusurakoita koskeva sopimus, mikä on ennakkoedellytyksenä
väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamiselle.
Edellä esitetyn perusteella komission kanne on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Espanjan kuningaskunta on vaatinut, että komissio velvoitetaan
korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska komissio on hävinnyt asian, se velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: espanja.