CELEX: 62010CJ0430
Unionin kansalaisen vapaa liikkuvuus
Direktiivi 2004/38/EY
Kielto poistua valtion alueelta toisessa maassa annetun rikostuomion vuoksi
Huumausaineiden kauppa
Toimenpide, joka voidaan oikeuttaa yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä

Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti
jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY,
75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston
direktiivin 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77) 27 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön
säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (EUVL
L 105, s. 1) ja tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden,
Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamista koskevan yleissopimuksen
(EYVL 2000, L 239, s. 19; jäljempänä yleissopimus), joka allekirjoitettiin Schengenissä (Luxemburg) 19.6.1990, tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty oikeudenkäynnissä, jossa kantajana on Bulgarian kansalainen Hristo Gaydarov ja vastaajana Direktor
na Glavna direktsia ”Ohranitelna politsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (Bulgarian sisäministeriön alaisen suojelupoliisin
pääosaston johtaja, jäljempänä poliisijohtaja) ja jossa on kyse poliisijohtajan Gaydaroville antamasta maastapoistumiskiellosta
sekä kiellosta myöntää hänelle passia tai vastaavaa asiakirjaa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus
Direktiivi 2004/38
Direktiiviä 2004/38 sovelletaan sen 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon
tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän perheenjäseniinsä.
Direktiivin 4 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja heidän perheenjäsenillään, jotka eivät ole minkään
jäsenvaltion kansalaisia mutta joilla on voimassa oleva passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen
jäsenvaltioon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia
koskevien määräysten soveltamista.
– –
3.      Jäsenvaltioiden on kunkin oman lainsäädäntönsä mukaisesti myönnettävä kansalaisilleen henkilötodistus tai passi, jossa mainitaan
haltijan kansalaisuus, sekä uusittava se.”
Direktiivin 27 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä,
näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen
taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2.      Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia,
ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla
perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin
yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä näkökohdista,
eivät ole hyväksyttäviä.
3.      Sen selvittämiseksi, onko asianomainen henkilö vaaraksi yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle, vastaanottava
jäsenvaltio voi, jos se pitää sitä välttämättömänä, myöntäessään rekisteröintitodistuksen tai, rekisteröintijärjestelmän puuttuessa,
viimeistään kolme kuukautta asianomaisen henkilön saapumisesta sen alueelle tai 5 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun maassa oleskelua
koskevan ilmoituksen tekopäivästä, tai myöntäessään oleskelukortin pyytää kotijäsenvaltiota ja tarvittaessa muita jäsenvaltioita
antamaan tietoja kyseisen henkilön mahdollisesta aikaisemmasta poliisirekisteristä. Tällaisten tiedustelujen tekeminen ei
saa olla järjestelmällistä. Jäsenvaltion, jolta asiaa tiedustellaan, on annettava vastaus kahden kuukauden kuluessa.”
Asetus N:o 526/2006
Asetuksen N:o 562/2006 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevien yhteisten sääntöjen määrittäminen ei aseta kyseenalaiseksi niitä vapaata liikkuvuutta
koskevia oikeuksia eikä vaikuta niihin, jotka kuuluvat unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen sekä sellaisille
kolmansien maiden kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen, joilla yhteisön ja toisaalta sen jäsenvaltioiden ja toisaalta
noiden kolmansien maiden välillä tehtyjen sopimusten perusteella on unionin kansalaisten kanssa yhtäläiset oikeudet vapaaseen
liikkuvuuteen.”
Asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut
periaatteet. Sen soveltamisessa olisi noudatettava kansainvälistä suojelua ja palauttamiskieltoa koskevia jäsenvaltioiden
velvoitteita.”
Asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta
a)      yhteisön vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden oikeuksia;
– –”
Asetuksen 7 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Yhteisön vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvat henkilöt on tarkastettava direktiivin 2004/38/EY mukaisesti.”
Yleissopimus
Yleissopimuksen 71 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden, mukaan lukien kannabiksen,
epäsuoran ja suoran myynnin sekä näiden tuotteiden ja aineiden myyntiä ja maastavientiä varten tapahtuvan hallussapidon osalta
kaikki Yhdistyneiden Kansakuntien olemassa olevien yleissopimusten – – mukaiset toimenpiteet, jotka ovat tarpeen huumausaineiden
ja psykotrooppisten aineiden laittoman kaupan estämiseksi ja rankaisemiseksi.
2.      Sopimuspuolet sitoutuvat hallinnollisin ja rikosoikeudellisin keinoin estämään kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten
aineiden, mukaan lukien kannabiksen, laittoman viennin sekä tällaisten tuotteiden ja aineiden myynnin, hankkimisen ja välittämisen
sekä rankaisemaan siitä. – –
– –
5.      Sopimuspuolet tekevät toimivaltansa rajoissa kaikkensa kaikenlaisten huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden, mukaan
lukien kannabiksen, laittomaan kysyntään liittyvien kielteisten vaikutusten estämiseksi ja niitä vastaan taistelemiseksi.
Tässä tarkoituksessa toteutetut toimenpiteet kuuluvat kunkin sopimuspuolen vastuualueeseen.”

Kansallinen lainsäädäntö
Bulgarian perustuslaki
Bulgarian perustuslain 35 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus valita vapaasti asuinpaikkansa, liikkua valtion alueella ja poistua sen alueelta. Tätä oikeutta voidaan
rajoittaa ainoastaan säätämällä siitä lailla kansallisen turvallisuuden, kansanterveyden sekä muiden kansalaisten oikeuksien
ja vapauksien suojelemiseksi.”
Henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista annettu Bulgarian laki
Henkilöllisyyttä osoittavista asiakirjoista annetun Bulgarian lain (Zakon za balgarskite litschni dokumenti; DV nro 93, 11.8.1998),
sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2006 annetulla lailla (DV nro 105; jäljempänä ZBLD), 23 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään
seuraavaa:
”2. Jokaisella Bulgarian kansalaisella on henkilötodistuksen kanssa oikeus poistua maasta ja palata sinne Bulgarian tasavallan
ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisten sisärajojen tai muissa kansainvälisissä sopimuksissa erikseen määriteltyjen rajojen
kautta.
3. Edellä 2 momentissa mainitun oikeuden käytölle ei saa asettaa rajoituksia, ellei lailla toisin säädetä kansallisen turvallisuuden,
yleisen järjestyksen, kansalaisten terveyden tai muiden kansalaisten oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi.”
ZBLD:n 76 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Maan alueelta poistuminen voidaan kieltää ja passin ja vastaavien asiakirjojen myöntäminen voidaan evätä
– –
5. henkilöiltä, jotka ovat jossakin toisessa maassa oleskellessaan syyllistyneet lainvastaiseen tekoon, ulkoministeriön lähettämän
virallisen kirjeen tai asianomaisen valtion toimivaltaisten viranomaisten antamien maastapoistamis- tai karkotusasiakirjojen,
joissa tehdyn lainvastaisen teon tunnusmerkistö on kuvattu, vastaanottamista seuranneiden kahden vuoden aikana.”
ZBLD:tä muutettiin Bulgarian virallisessa lehdessä nro 82/2009 julkaistulla lailla, joka tuli voimaan 1.1.2010. Sillä kumottiin
ZBLD:n 76 §:n 5 momentti ja säädettiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan, että toimenpiteet, jotka kyseisen
säännöksen perusteella oli tätä ennen toteutettu, lakkaavat olemasta voimassa kolmen kuukauden kuluttua lain voimaantulosta.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Bulgarian kansalainen Gaydarov tuomittiin 2.10.2008 Serbiassa yhdeksän kuukauden mittaiseen vankeusrangaistukseen lainvastaisesta
huumausaineiden kuljettamisesta.
Bulgarian viranomaiset saivat 6.11.2008 tuomiosta ilmoituksen diplomaattiteitse.
Poliisijohtaja antoi ilmoituksen perusteella 13.11.2008 ZBLD:n 76 §:n 5 momentin mukaisesti määräyksen, jolla Gaydarovia kiellettiin
poistumasta valtion alueelta ja jolla hänelle kiellettiin myöntämästä passia tai muuta vastaavaa asiakirjaa.
Päätös annettiin asianomaiselle tiedoksi 16.9.2009, jolloin hän oli jo suorittanut vankeusrangaistuksensa Serbiassa ja palannut
Bulgariaan.
Gaydarov riitautti päätöksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vetoamalla tämän mukaan siihen, että hänet oli
jo tuomittu toisessa maassa, sekä siihen, ettei Bulgarian lakia voitu soveltaa häneen. Poliisijohtaja esitti puolestaan toimineensa
ZBLD:n 76 §:n 5 momentin säännösten mukaisesti.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan toimivaltainen hallintoviranomainen tekee kyseisen päätöksen tarkoituksenmukaisuusharkintaansa
käyttäen. Päätöksen valvonta tuomioistuimessa rajoittuu sen selvittämiseen, että pykälässä mainittu kirje ja asiakirjat ovat
olemassa. Korkein hallinto-oikeus on sen mukaan hiljattain vahvistanut tämän oikeuskäytännön asiassa, jossa oli kyse muutoksenhausta
samankaltaiseen päätökseen, joka oli osoitettu Espanjassa tuomitulle Bulgarian kansalaiselle (asia nro 5013, tuomio 16.4.2010).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole varma siitä, onko kyseessä oleva ZBLD:n säännös unionin oikeuden mukainen, sillä
SEUT 20 ja SEUT 21 artiklassa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa sekä direktiivissä 2004/38 taataan
unionin kansalaisten – ja Gaydarovilla on tällainen asema – oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.
Se on kuitenkin tuonut esiin sen, että mainitun direktiivin 27 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisten
vapaata liikkuvuutta yleiseen järjestykseen ja kansanterveyteen liittyvistä syistä. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
huomauttaa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen maastapoistumiskielto perustuu yleissopimuksen 71 artiklassa jäsenvaltioille
asetettuun velvollisuuteen tehdä tarkastuksia ulkorajoillaan huumausaineiden laittoman kuljettamisen ja käytön torjumiseksi.
Kyseinen kansallinen tuomioistuin pohtii vielä sitä, voidaanko direktiivin 2004/38 27 artiklaan sisältyviä kriteereitä soveltaa
Bulgarian kansalaiseen, koska direktiivi on saatettu osaksi Bulgarian oikeusjärjestystä vain siltä osin kuin se koskee henkilöllisyyttä
osoittavien asiakirjojen myöntämistä muttei siltä osin kuin se koskee Bulgarian kansalaisten oikeutta mennä vapaasti toiseen
jäsenvaltioon.
Administrativen sad Sofia-grad päätti tässä vaiheessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat
ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 ja 2 kohtaa tulkittava pääasian olosuhteissa siten, että artiklaa voidaan soveltaa
tilanteessa, jossa on kyse jäsenvaltion kansalaisesta, jolle on määrätty kielto poistua kotimaastaan siksi, että hän on syyllistynyt
kolmannessa maassa huumausainerikokseen, kun
–        näitä säännöksiä ei ole nimenomaisesti saatettu osaksi kansallista oikeutta kyseisessä jäsenvaltiossa sen omien kansalaisten
osalta
–        kansallinen lainsäätäjä on perustellut henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetulla
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella N:o 562/2006 legitiimiä tavoitetta rajoittaa Bulgarian kansalaisten vapaata
liikkuvuutta ja
–        hallinnolliset toimenpiteet toteutetaan [yleissopimuksen] 71 artiklan perusteella sekä tukeutumalla asetuksen N:o 562/2006
johdanto-osan 5 ja 20 perustelukappaleeseen?
2)      Seuraako Euroopan unionin kansalaisten liikkumisvapauden käyttöön kohdistuvista rajoituksista ja ehdoista sekä säännöksistä,
jotka on annettu niiden soveltamiseksi unionin oikeuden mukaisesti, kuten [yleissopimuksen] 71 artiklan 1, 2 ja 5 kohdasta
sekä asetuksen N:o 562/2006 johdanto-osan 5 ja 20 perustelukappaleesta, pääasian olosuhteissa, että kansallisessa lainsäädännössä
voidaan antaa jäsenvaltiolle mahdollisuus kohdistaa ’maastapoistumiskiellon’ kaltainen hallinnollinen pakkokeino huumausainerikokseen
syyllistyneeseen kansalaiseensa, joka on tuomittu tästä teosta kolmannen valtion tuomioistuimessa?
3)      Onko Euroopan unionin kansalaisten liikkumisvapauden käyttöön kohdistuvia rajoituksia ja ehtoja sekä säännöksiä, jotka on
annettu niiden soveltamiseksi unionin oikeuden mukaisesti, kuten [yleissopimuksen] 71 artiklan 1, 2 ja 5 kohtaa sekä asetuksen
N:o 562/2006 johdanto-osan 5 ja 20 perustelukappaletta, tulkittava pääasian olosuhteissa siten, että jäsenvaltion kansalaisen
tuomitsemista kolmannen valtion tuomioistuimessa teosta, joka tämän jäsenvaltion oikeuden mukaan on tahallinen törkeä huumausainerikos,
voidaan yleis- ja erityisestävyyteen liittyvistä syistä – kuten muiden henkilöiden terveyden suojelemiseksi entistä paremmin
ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti – pitää riittävänä perusteena sen toteamiselle, että kyseisen kansalaisen oma
käyttäytyminen muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan perustavanlaatuiseen
etuun, sellaisen laissa erikseen säädetyn ajanjakson ajan, joka ei ole sidottu määrätyn rangaistuksen pituuteen mutta on kuitenkin
rehabilitaatioaikaa lyhyempi?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kysymyksillään, jotka on syytä käsitellä yhdessä, unionin tuomioistuimelta vastauksen
pääasiallisesti siihen, onko unionin oikeus esteenä hallintopäätökselle, jolla jäsenvaltio kieltää omaa kansalaistaan poistumasta
valtion alueelta sillä perusteella, että asianomainen henkilö on tuomittu rikosoikeudelliseen seuraamukseen kolmannen valtion
tuomioistuimessa huumausaineiden kaupasta.
Ensiksi on todettava, että Bulgarian kansalaisena Gaydarovilla on SEUT 20 artiklan nojalla unionin kansalaisen asema, joten
hän voi vedota myös sitä jäsenvaltiota vastaan, josta hän on lähtöisin, tähän asemaan liittyviin oikeuksiin, muun muassa SEUT
21 artiklan mukaiseen oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (ks. vastaavasti mm. asia C-33/07,
Jipa, tuomio 10.7.2008, Kok., s. I-5157, 17 kohta ja asia C-434/09, McCarthy, tuomio 5.5.2011, 48 kohta, ei vielä julkaistu
oikeustapauskokoelmassa).
Toiseksi on muistettava, että Euroopan unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen sisältää sekä oikeuden saapua johonkin
toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, josta he ovat lähtöisin, että oikeuden poistua viimeksi mainitusta jäsenvaltiosta. Näin
on siksi, kuten unionin tuomioistuin on jo korostanut, että perussopimuksen mukaisilla perusvapauksilla ei olisi merkitystä,
jos lähtöjäsenvaltio voisi ilman pätevää perustetta kieltää omia kansalaisiaan poistumasta alueeltaan saapuakseen toisen jäsenvaltion
alueelle (ks. em. asia Jipa, tuomion 18 kohta).
Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa säädetään sitä paitsi nimenomaisesti, että kaikilla unionin kansalaisilla, joilla
on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon.
Tästä seuraa, että Gaydarovin tapauksen kaltaisessa tilanteessa, sellaisena kuin se on kuvattu edellä 15–18 kohdassa, sovelletaan
unionin kansalaisten oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ja se kuuluu näin direktiivin 2004/38
soveltamisalaan.
Tähän on todettava Euroopan komission tavoin, että asetuksen N:o 562/2006 tavoitteena ei ole rajoittaa unionin kansalaisten
vapaata liikkuvuutta, sellaisena kuin siitä on määrätty EUT-sopimuksessa, eikä se voi vaikuttaa tällä tavoin. Asetuksen 7
artiklan 6 kohdassa säädetään lisäksi, että vapaata liikkuvuutta koskevan unionin oikeuden piiriin kuuluvien henkilöiden tarkastukset
on tehtävä direktiivin 2004/38 mukaisesti.
Kolmanneksi on muistutettava, että unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ei ole ehdoton, vaan siihen voi liittyä
perussopimuksessa määrättyjä ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja (ks. mm. em. asia
Jipa, tuomion 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Pääasiassa nämä rajoitukset ja ehdot johtuvat erityisesti direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdasta. Tässä säännöksessä kuitenkin
annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus rajoittaa unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä vapaata liikkuvuutta ainoastaan
yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen ja kansanterveyteen liittyvistä syistä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan lakia, jolla direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä,
ei sovelleta Bulgarian tasavallan kansalaisiin. Tämä ei kuitenkaan voi muodostua esteeksi sille, että kansallinen tuomioistuin
varmistaa unionin oikeuden täyden vaikutuksen jättämällä tarvittaessa soveltamatta sen – tässä tapauksessa direktiivin 2004/38
27 artiklan – kanssa ristiriitaisen kansallisen oikeussäännön (ks. vastaavasti mm. asia C-173/09, Elchinov, tuomio 5.10.2010,
31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), ja on muistettava, että yksityinen voi
vedota tämän artiklan säännöksiin, jotka ovat riittävän ehdottomia ja täsmällisiä, sitä jäsenvaltiota vastaan, jonka kansalainen
hän on (ks. analogisesti asia 41/74, van Duyn, tuomio 4.12.1974, Kok., s. 1337, Kok. Ep. II, s. 395, 9–15 kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella tästä seuraa, että vaikka jäsenvaltiot ovat periaatteessa vapaita määrittelemään
kansallisten tarpeidensa, jotka voivat vaihdella jäsenvaltiosta ja aikakaudesta toiseen, mukaisesti yleisen järjestyksen ja
turvallisuuden asettamat vaatimukset, on kuitenkin niin, että unionin oikeuteen liittyvissä asioissa ja erityisesti silloin,
kun on kyse henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteeseen kohdistuvan poikkeuksen oikeuttamisesta, vaatimuksia on tulkittava
suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä niiden ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa
(ks. mm. em. asia Jipa, tuomion 23 kohta).
Unionin tuomioistuin on näin painottanut erityisesti sitä, että yleisen järjestyksen käsite edellyttää joka tapauksessa –
kaikki lain rikkominenhan häiritsee yhteiskuntajärjestystä –, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta
todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta (ks. em. asia Jipa, tuomion 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tätä taustaa vasten ne poikkeukset henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta, joihin jäsenvaltio voi vedota, edellyttävät
muun muassa, että – kuten direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdassa todetaan – jotta yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden
vuoksi toteutetut toimenpiteet voidaan katsoa oikeutetuiksi, niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan
käyttäytymiseen eikä perusteluja, jotka eivät suoraan liity kyseessä olevaan yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä
näkökohdista, voida hyväksyä (ks. em. asia Jipa, tuomion 24 kohta). Tämän säännöksen mukaan aiemmat rikostuomiot eivät myöskään
yksin voi olla perusteena toimenpiteille, joilla automaattisesti rajoitetaan oikeutta liikkua vapaasti.
Vaikka yleissopimuksen 71 artikla velvoittaakin sopimusvaltiot torjumaan huumausaineiden kauppaa, yleissopimuksen tavoitteena
ei ole poiketa niistä perustamissopimuksella ja direktiivillä 2004/38 vahvistetuista säännöistä, jotka koskevat unionin kansalaisten
vapaata liikkuvuutta, eikä se vaikuta tällä tavoin. Yleissopimuksen 134 artiklassa määrätäänkin, että yleissopimuksen määräyksiä
sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin ne ovat unionin oikeuden mukaisia. Tämä sääntö on otettu myös Schengen-pöytäkirjaan,
jonka johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa vahvistetaan se, että Schengenin säännöstön määräyksiä voidaan soveltaa
ainoastaan, jos ja siltä osin kuin ne ovat unionin oikeuden mukaisia (asia C-503/03, komissio v. Espanja, tuomio 31.1.2006,
Kok., s. I-1097, 34 kohta).
Tässä tapauksessa on todettava, että pääasiassa kyseessä oleva tilanne, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
on sen kuvannut, ei näytä vastaavan direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdan vaatimuksia.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle toimittaman aineiston perusteella vaikuttaa lisäksi siltä,
että pääasian kantajaa koskeva riidanalainen päätös perustuu yksinomaan rikostuomioon, joka hänelle on annettu Serbiassa,
ilman että asianomaisen henkilön omaa käyttäytymistä olisi erikseen millään tavoin arvioitu.
Jotta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmanteen kysymykseen voitaisiin antaa kattava vastaus, tästä on todettava
edellä esitetyn perusteella, ettei asianomaisen aiempi rikostuomio yksin riitä siihen, että häntä voitaisiin automaattisesti
pitää todellisena, välittömänä ja riittävän vakavana uhkana jollekin yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle, ja että vain
tämä oikeuttaisi rajoittamaan hänelle unionin oikeudessa annettuja oikeuksia.
Ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kuuluu kuitenkin tässä yhteydessä tarpeellisten toteamusten tekeminen niiden
tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, joihin pääasiassa tehty poliisijohtajan päätös perustuu.
Tätä arvioidessaan kansallisen tuomioistuimen pitää selvittää myös se, että mainitulla poistumisoikeuden rajoittamisella voidaan
taata sille asetetun tavoitteen toteuttaminen ja että sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
Direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdasta ja unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että
toimenpide, jolla rajoitetaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, voi olla perusteltu ainoastaan, jos se on suhteellisuusperiaatteen
mukainen (em. asia Jipa, tuomion 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sen kuvauksen mukaan, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tehnyt tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettavasta
kansallisesta oikeudesta ja etenkin oikeuskäytännöstä, jonka mukaan hallintoviranomainen toteuttaa tämäntyyppisen toimenpiteen
tarkoituksenmukaisuusharkintaansa käyttäen ilman, että näin tehtyyn ratkaisuun kohdistuisi tuomioistuinvalvontaa, on siis
tässä painotettava, että tällaisen toimenpiteen kohteena olevalla henkilöllä on oltava käytössään tehokas oikeussuojakeino
(ks. mm. asia 222/84, Johnston, tuomio 15.5.1986, Kok., s. 1651, Kok. Ep. VIII, s. 621, 18 ja 19 kohta; asia 222/86, Heylens
ym., tuomio 15.10.1987, Kok., s. 4097, Kok. Ep. IX, s. 225, 14 kohta ja asia C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v.
neuvosto, tuomio 25.7.2002, Kok., s. I-6677, 39 kohta). Tämän oikeussuojakeinon avulla on voitava valvoa kyseessä olevan päätöksen
lainmukaisuutta unionin oikeuteen nähden niin tosiseikkojen kuin oikeudellisten seikkojen osalta (ks. vastaavasti asia C-69/10,
Samba Diouf, tuomio 28.7.2011, 57 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Jotta oikeussuojakeinoa voitaisiin pitää
tehokkaana, asianomaisen on voitava saada tieto häntä koskevan päätöksen perusteluista joko suoraan päätöksestä itsestään
tai ilmoituksella asianomaisen pyynnöstä, millä ei puututa toimivaltaisen tuomioistuimen oikeuteen vaatia kyseessä olevaa
viranomaista ilmoittamaan ne (ks. vastaavasti mm. em. asia Heylens ym., tuomion 15 kohta sekä yhdistetyt asiat C-372/09 ja
C-373/09, Peñarroja Fa, tuomio 17.3.2011, 63 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Esitettyihin kysymyksiin on näin ollen vastattava, että SEUT 21 artikla ja direktiivin 2004/38 27 artikla eivät ole esteenä
sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisen oikeutta mennä toisen jäsenvaltion alueelle
voidaan rajoittaa esimerkiksi sillä perusteella, että hän on saanut toisessa valtiossa rikostuomion huumausaineiden kaupasta,
edellyttäen, että kyseisen kansalaisen oma käyttäytyminen aiheuttaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka
vaikuttaa johonkin yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun, että toteutettavalla rajoittavalla toimenpiteellä voidaan taata
asetetun tavoitteen toteuttaminen eikä toimenpiteellä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi, ja että tähän
samaan toimenpiteeseen voidaan kohdistaa tehokas tuomioistuinvalvonta sen lainmukaisuuden arvioimiseksi unionin oikeuden vaatimuksiin
nähden sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen kannalta.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
SEUT 21 artikla sekä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden
alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY,
75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin
2004/38/EY 27 artikla eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisen oikeutta
mennä toisen jäsenvaltion alueelle voidaan rajoittaa esimerkiksi sillä perusteella, että hän on saanut toisessa valtiossa
rikostuomion huumausaineiden kaupasta, edellyttäen, että kyseisen kansalaisen oma käyttäytyminen aiheuttaa todellisen, välittömän
ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun, että toteutettavalla rajoittavalla
toimenpiteellä voidaan taata asetetun tavoitteen toteuttaminen eikä toimenpiteellä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen
saavuttamiseksi, ja että tähän samaan toimenpiteeseen voidaan kohdistaa tehokas tuomioistuinvalvonta sen lainmukaisuuden arvioimiseksi
unionin oikeuden vaatimuksiin nähden sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen kannalta.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.