CELEX: 62012CJ0604
Direktiva 2004/83/ES
Minimalni standardi glede pogojev za priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite
Direktiva 2005/85/ES
Minimalni standardi glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah
Nacionalno postopkovno pravilo, ki obravnavanje prošnje za subsidiarno zaščito pogojuje s predhodno zavrnitvijo prošnje za priznanje statusa begunca
Dopustnost
Procesna avtonomija držav članic
Načelo učinkovitosti
Pravica do dobrega upravljanja
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
Člen 41
Nepristranskost in hitrost postopka

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 96, in popravek v
UL 2005, L 204, str. 24
) in člena 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med H. N., pakistanskim državljanom, ter Minister for Justice, Equality and Law Reform (v nadaljevanju: minister), Ireland in Attorney General glede ministrove zavrnitve obravnavanja prošnje pritožnika za status subsidiarne zaščite, ker predhodno ni vložil prošnje za status begunca.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/83
V uvodnih izjavah 5, 6 in 24 Direktive 2004/83 je navedeno:
„(5)
Sklepi iz Tampereja predvidevajo tudi, da je treba pravila o statusu begunca dopolniti z ukrepi o subsidiarnih oblikah zaščite, s čimer se zagotovi ustrezen status vsaki osebi, ki potrebuje takšno zaščito.
(6)
Glavni cilj te direktive je po eni strani zagotoviti, da države članice uporabljajo skupna merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito, po drugi strani pa zagotoviti, da je v vseh državah članicah tem osebam na voljo določena minimalna raven ugodnosti.
[…]
(24)
Treba je določiti tudi minimalne standarde za opredelitev in vsebino statusa subsidiarne zaščite. Subsidiarna zaščita naj bo dopolnilna in dodatna oblika zaščite beguncev, ki jo vsebuje [Konvencija o statusu beguncev, podpisana v Ženevi 28. julija 1951 (
Zbirka pogodb Združenih narodov
, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), ki je začela veljati 22. aprila 1954 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija)].“
V skladu s členom 2(a), (c), (e) in (f) navedene direktive v tej direktivi:
„(a)
‚mednarodna zaščita‘ pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite, kot sta opredeljena v točkah (d) in (f);
[…]
(c)
‚begunec‘ pomeni državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, ali osebo brez državljanstva, ki se nahaja izven prejšnje države stalnega prebivališča zaradi enakih razlogov, kot so navedeni zgoraj, in se zaradi tega strahu noče vrniti vanjo, in za katero se ne uporablja člen 12;
[…]
(e)
‚oseba, upravičena do subsidiarne zaščite‘ pomeni državljana tretje države […], ki ni opredeljen[…] kot begunec, a je bilo v zvezi z njim dokazano, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se zadevna oseba, če bi se vrnila v izvorno državo, […] soočila z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot je opredeljena v členu 15 […];
(f)
‚status subsidiarne zaščite‘ pomeni priznanje državljana tretje države ali osebe brez državljanstva kot osebe, upravičene do subsidiarne zaščite, s strani države članice“.
V členu 15(c) Direktive 2004/83 iz poglavja V, ki je naslovljeno „Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati osebe za priznanje subsidiarne zaščite“, je pod naslovom „Resna škoda“ določeno, da ta zajema:
„(c)
resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada.“
Člen 18 Direktive 2004/83 določa:
„Države članice priznajo status subsidiarne zaščite državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje za subsidiarno zaščito v skladu s poglavjema II in IV.“
Direktiva 2005/85/ES
Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (
UL L 326, str. 13
, in popravek v
UL 2006, L 236, str. 36
) v členu 3(3) in (4) določa:
„3.   Če države članice izvajajo ali uvedejo en postopek, po katerem obravnavajo prošnje za azil kot prošnje na podlagi Ženevske konvencije in kot prošnje za druge vrste mednarodne zaščite, ki se zagotovi v okoliščinah, kot so opredeljene v členu 15 Direktive 2004/83/ES, uporabljajo to direktivo skozi ves postopek.
4.   Države članice se prav tako lahko odločijo, da to direktivo uporabljajo v postopkih odločanja o prošnjah za katero koli obliko mednarodne zaščite.“
V skladu s členom 23(4) te direktive imajo države članice možnost pospešiti postopek preučitve pogojev, določenih za pridobitev statusa begunca, zlasti kadar je očitno, da prosilca ni mogoče šteti za begunca.
Irsko pravo
Na Irskem je treba v zvezi s priznanjem mednarodne zaščite razlikovati med dvema vrstama prošenj, in sicer med:
—
prošnjo za azil in v primeru negativne odločbe o tej prošnji
—
prošnjo za subsidiarno zaščito.
V navedeni državi članici se vsaka od obeh prošenj obravnava po posebnem postopku, ki si sledita.
Določbe, ki urejajo obravnavanje prošenj za azil, so v bistvu vsebovane v zakonu o beguncih iz leta 1996 (Refugee Act 1996) v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari.
V členu 3 zakona o priseljevanju iz leta 1999 (Immigration Act 1999) je določeno, da ima minister pravico odrediti prisilno odstranitev oseb, takšne odredbe pa lahko na podlagi odstavka 2(f) navedenega člena 3 med drugim sprejme proti „osebi, ki ji je [minister] zavrnil prošnjo za azil“.
Določbe, ki urejajo obravnavanje prošenj za subsidiarno zaščito, so vsebovane v uredbi iz leta 2006 o Evropskih skupnostih (zahteve za priznanje zaščite) (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument n
o
518/2006)), katere cilj je bil med drugim prenos Direktive 2004/83 (v nadaljevanju: uredba iz leta 2006).
Člen 3 uredbe iz leta 2006 določa:
„1.   […] ta uredba se uporablja za te odločbe […]:
[…]
(c)
obvestilo o nameri izdaje sklepa o prisilni odstranitvi v skladu s členom 3(3) [zakona o priseljevanju iz leta 1999] za osebo, za katero se uporabi člen 3(2)(f) […].
[…]“
Člen 4 te uredbe določa:
„(1)(a)   Obvestilo o nameri iz člena 3(3) [zakona o priseljevanju iz leta 1999] mora vključevati navedbo, da lahko oseba, za katero se uporabi člen 3(2)(f) navedenega zakona, če meni, da je upravičena do subsidiarne zaščite, na podlagi člena 3(3)(b) tega zakona predloži stališča, lahko pa tudi pri [ministru] v roku 15 dni, ki je naveden v tem obvestilu, vloži prošnjo za subsidiarno zaščito.
[…]
(2)   [Ministru] ni treba obravnavati prošnje za subsidiarno zaščito, ki jo vloži oseba, ki ni oseba, na katero se nanaša člen 3(2)(f) [zakona o priseljevanju iz leta 1999], ali ki ni vložena v obliki obrazca, navedenega v odstavku 1(b).“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
H. N. je pakistanski državljan, ki je na irsko ozemlje leta 2003 vstopil z vizumom, ki je vseboval navedbo „študent“.
Po poroki z irsko državljanko mu je bilo izdano dovoljenje za prebivanje na Irskem do 31. decembra 2005.
Minister je H. N. 23. februarja 2006 obvestil, prvič, da mu dovoljenje za prebivanje v državi ni bilo podaljšano, ker ni več živel s svojo ženo, in drugič, da mu namerava v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi izdati sklep o prisilni odstranitvi iz države.
H. N. je 16. junija 2009 pri ministru, ne da bi predhodno vložil prošnjo za azil, vložil prošnjo za subsidiarno zaščito, pri čemer je navedel zlasti, da se ne boji preganjanja, da pa se boji vrniti v svojo izvorno državo zaradi nevarnosti, da bi tam utrpel „resno škodo“ v smislu člena 15 Direktive 2004/83.
Minister je H. N. 23. junija 2009 obvestil, da njegove prošnje za subsidiarno zaščito ne more obravnavati, in navedel, da je vložitev prošnje za status subsidiarne zaščite po irskem pravu pogojena z zavrnitvijo prošnje za status begunca.
Po nadaljnjih prizadevanjih H. N. za obravnavanje njegove prošnje za subsidiarno zaščito je minister je v dopisu z dne 27. julija 2009 ponovil razlog za zavrnitev obravnave te prošnje.
H. N. je 12. oktobra 2009 pri High Court vložil tožbo za razveljavitev odločbe ministra, saj je menil, da mora imeti v skladu z nacionalnim pravom, s katerim je bila prenesena Direktiva 2004/83, pravico do vložitve „samostojne“ prošnje za subsidiarno zaščito.
Ker je bila ta tožba za razveljavitev zavrnjena, je H. N. vložil pritožbo na Supreme Court.
V teh okoliščinah je Supreme Court odločilo, da prekine odločanje in Sodišču postavi to vprašanje za predhodno odločanje:
„Ali Direktiva [2004/83] ob upoštevanju načela dobrega upravljanja v pravu Unije, zlasti kot je določeno v členu 41 Listine […], omogoča državi članici, da v nacionalnem pravu določi, da se prošnja za status subsidiarne zaščite obravnava le, če je prosilec v skladu z nacionalnim pravom zaprosil za status begunca in je bila njegova prošnja zavrnjena?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2004/83 in pravico do dobrega upravljanja razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari in za katero je značilen obstoj dveh ločenih in zaporednih postopkov za obravnavanje prošnje za azil oziroma prošnje za subsidiarno zaščito ter ki obravnavanje prošnje za subsidiarno zaščito pogojuje s predhodno zavrnitvijo prošnje za status begunca.
Na začetku je treba spomniti, da Direktiva 2004/83 v okviru pojma „mednarodna zaščita“ ureja dva različna režima zaščite, in sicer na eni strani status begunca, na drugi strani pa status subsidiarne zaščite.
V zvezi s tem je treba poudariti – kot je razvidno iz uvodnih izjav 3, 16 in 17 Direktive 2004/83 – da je Ženevska konvencija temelj mednarodne pravne ureditve za zaščito beguncev in da so bile določbe te direktive sprejete za pomoč pristojnim organom držav članic pri uporabi te konvencije na podlagi skupnih pojmov in meril (sodba X in drugi, od C‑199/12 do C‑201/12,
EU:C:2013:720
, točka 39 in navedena sodna praksa).
Določbe navedene direktive je torej treba razlagati ob upoštevanju njene splošne sistematike in namena ter ob spoštovanju navedene konvencije in drugih upoštevnih pogodb iz člena 78(1) PDEU (sodba Abed El Karem El Kott in drugi, C‑364/11,
EU:C:2012:826
, točka 43 in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba poudariti, da oseba, upravičena do subsidiarne zaščite, glede na besedilo člena 2(e) Direktive 2004/83 pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki ni opredeljena kot begunec.
Uporaba izraza „subsidiarna“ in besedilo tega člena kažeta na to, da je status subsidiarne zaščite namenjen državljanom tretjih držav, ki ne izpolnjujejo pogojev za priznanje statusa begunca.
Poleg tega je iz uvodnih izjav 5, 6 in 24 Direktive 2004/83 razvidno, da morajo minimalni standardi priznanja subsidiarne zaščite omogočati dopolnitev zaščite beguncev, določene v Ženevski konvenciji, tako da se opredelijo osebe, ki resnično potrebujejo mednarodno zaščito, in se jim zagotovi ustrezen status (sodba Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, točka 33).
Iz teh ugotovitev izhaja, da je subsidiarna zaščita, določena z Direktivo 2004/83, dopolnilna in dodatna oblika zaščite beguncev, ki jo vsebuje Ženevska konvencija.
Takšna razlaga je poleg tega skladna s cilji, določenimi s členom 78(2)(a) in (b) PDEU, v skladu s katerim Evropski parlament in Svet Evropske unije sprejmeta ukrepe za skupni evropski azilni sistem, ki med drugim zajema „enoten status subsidiarne zaščite za državljane tretjih držav, ki bi brez pridobitve evropskega azila potrebovali mednarodno zaščito“.
Poleg tega – kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah 46 in 49 sklepnih predlogov – glede na to, da ni nujno, da prosilec za mednarodno zaščito lahko oceni, na katero vrsto zaščite se navezuje njegova prošnja, in da poleg tega status begunca zagotavlja širšo zaščito od tiste, ki jo daje subsidiarna zaščita, mora načeloma pristojni organ ugotoviti najprimernejši status glede na položaj tega prosilca.
Iz teh preudarkov izhaja, da se prošnje za subsidiarno zaščito načeloma ne sme obravnavati, dokler pristojni organ ne ugotovi, da prosilec za mednarodno zaščito ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa begunca.
Iz tega sledi, da Direktiva 2004/83 ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa preučitev pogojev za priznanje statusa begunca pred preučitvijo pogojev za subsidiarno zaščito.
Vendar je treba še preučiti, ali druga pravila prava Unije nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari in ki vzpostavlja dva ločena postopka za obravnavanje prošnje za azil oziroma prošnje za subsidiarno zaščito, pri čemer je drugo prošnjo mogoče vložiti le po zavrnitvi prve.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Direktiva 2004/83 ne vsebuje postopkovnih pravil, ki bi se uporabljala za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Direktiva 2005/85 je tista, ki določa minimalne standarde glede postopkov za obravnavanje prošenj in natančno opredeljuje pravice prosilcev za azil.
Vendar se Direktiva 2005/85 za prošnje za subsidiarno zaščito uporablja le, kadar država članica uvede samo en postopek, v okviru katerega obravnava prošnjo glede obeh oblik mednarodne zaščite, in sicer statusa begunca in subsidiarne zaščite (sodba M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, točka 79).
Kot je razvidno iz točke 37 te sodbe, pa položaj na Irskem ni tak.
Torej, ker postopkovna pravila v zvezi z obravnavanjem prošnje za subsidiarno zaščito niso določena s pravom Unije, ostajajo države članice v skladu z načelom procesne avtonomije pristojne za ureditev teh pravil, pri čemer morajo hkrati zagotoviti spoštovanje temeljnih pravic in poln učinek določb prava Unije o subsidiarni zaščiti (glej v tem smislu sodbo VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, točka 64).
Iz tega sledi, da mora nacionalno postopkovno pravilo, kakršno je to iz postopka v glavni stvari in ki obravnavanje prošnje za subsidiarno zaščito pogojuje s predhodno zavrnitvijo prošnje za priznanje statusa begunca, osebam, ki prosijo za subsidiarno zaščito, zagotoviti učinkovit dostop do pravic, ki jim jih podeljuje Direktiva 2004/83.
V zvezi s tem – kot je razvidno iz ugotovitev, navedenih v točkah od 29 do 35 te sodbe – zgolj to, da se prošnja za subsidiarno zaščito obravnava le po sprejetju odločbe o zavrnitvi statusa begunca, načeloma ne more ogroziti učinkovitega dostopa prosilcev za subsidiarno zaščito do pravic, ki jim jih podeljuje Direktiva 2004/83.
Vseeno pa zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, pomeni, da se državljan tretje države, ki želi pridobiti samo subsidiarno zaščito, nujno znajde pred dvema različnima postopkovnima korakoma, saj zaradi tega podvajanja postopka za priznanje mednarodne zaščite obstaja nevarnost za podaljšanje tega postopka in s tem za zamudo pri obravnavanju prošnje za subsidiarno zaščito.
Za učinkovitost dostopa do statusa subsidiarne zaščite je nujno, prvič, da se lahko prošnja za priznanje statusa begunca in prošnja za subsidiarno zaščito vložita hkrati in, drugič, da se prošnja za subsidiarno zaščito obravnava v razumnem roku, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
V zvezi s tem je treba upoštevati tako trajanje obravnavanja prošnje za priznanje statusa begunca, ki se konča z zavrnitvijo te prošnje, kot trajanje obravnavanja prošnje za subsidiarno zaščito.
Prav tako je treba poudariti, da mora pristojni organ, kadar državljan tretje države vloži prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere ni razviden noben dokaz, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti, da ima utemeljen strah pred preganjanjem, čim prej ugotoviti, da gre za osebo, ki ne more uveljavljati statusa begunca, da lahko pravočasno pristopi k obravnavi prošnje za subsidiarno zaščito.
Organi, zadolženi za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, imajo na podlagi člena 23(4) Direktive 2005/85 med drugim možnost pospešiti postopek preučitve pogojev, določenih za pridobitev statusa begunca, kadar je očitno, da prosilca ni mogoče šteti za „begunca“ v smislu člena 2(c) Direktive 2004/83.
Kar zadeva pravico do dobrega upravljanja, določeno v členu 41 Listine, je treba spomniti, da ta pravica odraža splošno načelo prava Unije.
Tako – kadar v postopku v glavni stvari država članica izvaja pravo Unije – se zahteve, ki izhajajo iz pravice do dobrega upravljanja, predvsem pravice vsakogar, da se njegove zadeve obravnavajo nepristransko in v razumnem roku, uporabijo v okviru postopka priznanja subsidiarne zaščite, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari in ki ga vodi pristojni nacionalni organ.
Treba je torej preveriti, ali pravica do dobrega upravljanja nasprotuje temu, da država članica v svojem nacionalnem pravu določi postopkovno pravilo, v skladu s katerim mora biti prošnja za subsidiarno zaščito predmet ločenega postopka, ki se nujno opravi po zavrnitvi prošnje za azil.
Kar zadeva, natančneje, zahtevo nepristranskosti, ta med drugim zajema objektivno nepristranskost v smislu, da mora nacionalni organ zagotoviti primerna jamstva, da se izključi vsak upravičen dvom glede morebitnih predsodkov (glej po analogiji sodbo Ziegler/Komisija, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, točka 155).
Na začetku je treba poudariti, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, to, da nacionalni organ, preden začne obravnavo prošnje za subsidiarno zaščito, prosilca za to zaščito obvesti o svoji nameri izdaje sklepa o prisilni odstranitvi, samo po sebi ne more pomeniti, da ta organ ni objektivno nepristranski.
Namreč, ni sporno, da ta namera pristojnega organa temelji na ugotovitvi, da državljan tretje države ne izpolnjuje pogojev, ki se zahtevajo za priznanje statusa begunca. Ta ugotovitev torej ne pomeni, da je pristojni organ že sprejel stališče glede vprašanja, ali ta državljan izpolnjuje pogoje za priznanje subsidiarne zaščite.
Zato sporno postopkovno pravilo iz postopka v glavni stvari ni v nasprotju z zahtevo nepristranskosti, ki izhaja iz pravice do dobrega upravljanja.
Po drugi strani pa ta pravica – enako kot zahteve, ki jih nalaga načelo učinkovitosti in so navedene v točkah 41 in 42 te sodbe – zagotavlja, da pri trajanju celotnega postopka obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito ni prekoračen razumen rok, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Glede na vse zgornje ugotovitve je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da Direktiva 2004/83 in načelo učinkovitosti ter pravica do dobrega upravljanja ne nasprotujejo nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kakršno je to iz postopka v glavni stvari in ki obravnavanje prošnje za subsidiarno zaščito pogojuje s predhodno zavrnitvijo prošnje za priznanje statusa begunca, če se lahko, prvič, prošnja za priznanje statusa begunca in prošnja za subsidiarno zaščito vložita hkrati in če, drugič, to nacionalno postopkovno pravilo ne privede do tega, da se prošnja za subsidiarno zaščito obravnava v nerazumnem roku, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite in načelo učinkovitosti ter pravica do dobrega upravljanja ne nasprotujejo nacionalnemu postopkovnemu pravilu, kakršno je to iz postopka v glavni stvari in ki obravnavanje prošnje za subsidiarno zaščito pogojuje s predhodno zavrnitvijo prošnje za priznanje statusa begunca, če se lahko, prvič, prošnja za priznanje statusa begunca in prošnja za subsidiarno zaščito vložita hkrati in če, drugič, to nacionalno postopkovno pravilo ne privede do tega, da se prošnja za subsidiarno zaščito obravnava v nerazumnem roku, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.