CELEX: 62010CJ0567
Diretiva 2001/42/CE
Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente
Conceito de planos e programas ‘exigido[s] por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas’
Aplicabilidade da referida diretiva a um procedimento de revogação total ou parcial de um plano de utilização do solo

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (
JO L 197, p. 30
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Inter-Environnement Bruxelles ASBL, a Pétitions-Patrimoine ASBL e a Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL, associações sem fim lucrativo de direito belga, à Région de Bruxelles-Capitale, e que tem por objeto um pedido de anulação de certas disposições da ordonnance du 14 mai 2009 modifiant l’ordonnance du 13 mai 2004 portant ratification du code bruxellois de l’aménagement du territoire (Lei de 14 de Maio de 2009, que altera a Lei de 13 de maio de 2004, que ratifica o Código da Région de Bruxelles-Capitale relativo ao ordenamento do território,
Moniteur belge
de 27 de maio de 2009, p. 38913, a seguir «ordonnance de 2009»).
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2001/42
Os objetivos da Diretiva 2001/42 são referidos, designadamente, no seu artigo 1.
o
:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»
Os planos e programas são definidos no artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42 nos termos seguintes:
«Para efeitos da presente diretiva, entende-se por:
a)
‘Planos e programas’, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:
—
seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e
—
seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas;»
O âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42 é definido pelo seu artigo 3.
o
:
«1.   No caso dos planos e programas referidos nos n.
os
2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.°
2.   Sob reserva do disposto no n.
o
3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:
a)
Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 85/337/CEE, ou
b)
Em relação aos quais, atendendo aos seus eventuais efeitos em sítios protegidos, tenha sido determinado que é necessária uma avaliação nos termos dos artigos 6.° ou 7.° da Diretiva 92/43/CEE.
3.   Os planos e programas referidos no n.
o
2 em que se determine a utilização de pequenas áreas a nível local e pequenas alterações aos planos e programas referidos no mesmo número só devem ser objeto de avaliação ambiental no caso de os Estados-Membros determinarem que os referidos planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
4.   Os Estados-Membros devem determinar se os planos e programas que não os referidos no n.
o
2 que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos[…] são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.
5.   Os Estados-Membros devem determinar se os planos ou programas referidos nos n.
os
3 e 4 são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos e programas, quer por uma combinação de ambas as metodologias. Para esse efeito, os Estados-Membros terão sempre em consideração os critérios pertinentes definidos no anexo II, a fim de garantir que os planos e programas com eventuais efeitos significativos sobre o ambiente sejam abrangidos pela presente diretiva.
[...]»
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2001/42:
«Sempre que seja necessário proceder a uma avaliação ambiental nos termos do n.
o
1 do artigo 3.
o
, deve ser elaborado um relatório ambiental no qual serão identificados, descritos e avaliados os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa e as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objetivos e o âmbito de aplicação territorial respetivos. As informações a fornecer para o efeito constam do anexo I.»
O anexo I desta diretiva, que menciona as «Informações a que se refere o n.
o
1 do artigo 5.
o
», para fins da elaboração do relatório sobre os efeitos ambientais, é do seguinte teor:
«São as seguintes as informações a fornecer nos termos do n.
o
1 do artigo 5.
o
, sob reserva do disposto nos n.
os
2 e 3 do mesmo artigo:
[...]
b)
Os aspetos pertinentes do estado atual do ambiente e da sua provável evolução se não for aplicado o plano ou programa;
[...]»
Direito nacional
O artigo 13.
o
do code bruxellois de l’aménagement du territoire, conforme alterado pela ordonnance de 2009 (a seguir «CoBAT»), que menciona as diferentes categorias de planos previstos na Région de Bruxelles-Capitale, enuncia:
«O desenvolvimento da Região [...] é concebido e o ordenamento do seu território é fixado pelos planos seguintes:
1.
o plano regional de desenvolvimento;
2.
o plano regional de utilização do solo;
3.
os planos municipais de desenvolvimento;
4.
o plano concreto de utilização do solo [plan particulier d’affectation du sol, a seguir ‘PPAS’].»
Quanto à adoção dos PPAS, o artigo 40.
o
do CoBAT dispõe:
«Cada município da Região adota, oficiosamente ou no prazo que lhe seja imposto pelo Governo, [PPAS].»
Tratando-se da revogação desses planos, o artigo 58.
o
do CoBAT prevê:
«O conseil communal pode, oficiosamente ou na sequência de um pedido apresentado em conformidade com o disposto no artigo 51.
o
, decidir revogar um [PPAS] relativamente à totalidade ou a uma parte da sua área.
O Governo pode, nas condições previstas no artigo 54.
o
e mediante decreto fundamentado, decidir revogar total ou parcialmente um [PPAS].
Nesse caso, convida o conseil communal a proceder em conformidade com o disposto na presente secção e fixa os prazos dentro dos quais o conseil communal lhe deverá submeter para aprovação a decisão de revogação do [PPAS], de consulta pública e de apresentação do processo completo para aprovação da decisão de revogação em conformidade com o disposto no artigo 61.
o
Caso o conseil communal decline o convite do Governo ou não respeite os prazos fixados, este último pode substituir-se-lhe para revogar o [PPAS], nos termos do procedimento previsto na presente secção.»
Por outro lado, o artigo 59.
o
do CoBAT dispõe:
«O conseil communal aprova um projeto de decisão de revogação de um [PPAS], acompanhado de um plano da área afetada em caso de revogação parcial e de um relatório que justifique a revogação do [PPAS] em vez da sua alteração, e submete-o a consulta pública. No caso previsto no último parágrafo do artigo 58.
o
, o referido relatório é elaborado pelo Governo.
Esta consulta é divulgada tanto em editais como num aviso publicado no
Moniteur belge
e em pelo menos três jornais de língua francesa e em três jornais de língua neerlandesa com circulação na Região, de acordo com as modalidades fixadas pelo Governo.
A consulta pública durará trinta dias. As reclamações e observações são dirigidas ao collège des bourgmestre et échevins (executivo municipal) até ao termo do prazo da consulta pública e são anexadas à ata de encerramento da consulta. Esta ata é elaborada pelo collège des bourgmestre et échevins nos quinze dias que se seguem ao encerramento do período de consulta pública.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Como resulta do pedido de decisão prejudicial, no seu recurso tendo em vista a anulação de certas disposições da ordonnance de 2009, as recorrentes no processo principal invocaram na Cour constitutionnelle um fundamento único, baseado na incompatibilidade dos artigos 58.° e 59.° do CoBAT com a Diretiva 2001/42, por não preverem a elaboração de um relatório sobre os efeitos ambientais para a revogação total ou parcial de um PPAS.
Tratando-se do procedimento de revogação, as recorrentes no processo principal sustentaram no órgão jurisdicional nacional que, embora o artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42 diga formalmente respeito apenas à adoção e à alteração de planos de ordenamento do território, esta diretiva, a fim de conservar o seu efeito útil, deve ser interpretada no sentido de que se aplica também à revogação desses planos. No caso vertente, entendem que a revogação de um PPAS modifica o contexto no qual são concedidas as licenças de construção e é suscetível de alterar o quadro das autorizações concedidas para projetos futuros.
As recorrentes no processo principal assinalaram ainda que os «planos e programas», na aceção do artigo 2.
o
, alínea a), da referida diretiva, são, de maneira geral, os previstos pelas disposições legislativas ou regulamentares nacionais e não apenas os que devem ser obrigatoriamente adotados em virtude dessas disposições. Consideram que não seria conforme com a finalidade nem com o efeito útil da Diretiva 2001/42 excluir do seu âmbito de aplicação um ato de revogação, cuja aprovação, embora facultativa, tenha tido lugar.
Ao invés, segundo a Région de Bruxelles-Capitale, um plano de ordenamento do território deixa de definir como tal, após a sua revogação, o quadro normativo em que a execução dos projetos poderia ser autorizada para o território em causa. Em particular, na sequência de uma revogação, o PPAS já não poderia ser qualificado de plano elaborado para o ordenamento urbano e rural na aceção da Diretiva 2001/42. Acresce que, segundo o seu artigo 2.
o
, alínea a), esta diretiva não é aplicável aos atos de revogação, que, em princípio, são facultativos.
O órgão jurisdicional de reenvio constata que, como as disposições relativas ao processo de elaboração dos PPAS preveem que seja organizada uma consulta do público, uma consulta de diversas administrações e organismos e que seja elaborado um relatório sobre os efeitos ambientais, não são aplicáveis ao procedimento de revogação desses mesmos planos.
Embora concluindo que o artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42 não visa a revogação dos planos, o referido órgão jurisdicional sublinha que decorre do artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea a), desta diretiva que deve ser efetuada uma avaliação ambiental não apenas dos atos nacionais que determinam as regras de ordenamento do território mas igualmente dos que definem um enquadramento para a futura aprovação de projetos. Por conseguinte, um ato do governo da Région de Bruxelles-Capitale que se insere num conjunto de planos de ordenamento deve ser submetido a este procedimento igualmente quando tem por único objeto a revogação dos planos.
O órgão jurisdicional de reenvio nota ainda que resulta dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2001/42 que o seu artigo 2.
o
, alínea a), segundo travessão, prevê a aplicação desta diretiva unicamente aos planos e programas exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas. No presente caso, o artigo 40.
o
do CoBAT parece exigir a adoção de PPAS para cada município da Région de Bruxelles-Capitale. Todavia, entende que existe uma divergência a este respeito entre as partes no processo principal. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio assinala que, em certos casos, a autoridade municipal pode negar a elaboração de um PPAS.
Tendo em conta as referidas divergências na interpretação da Diretiva 2001/42, a Cour constitutionnelle decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
A definição de ‘planos e programas’ constante do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42[...] deve ser interpretada no sentido de que exclui do âmbito de aplicação desta diretiva um [procedimento] de revogação total ou parcial de um plano como a revogação de um [PPAS] previsto nos artigos 58.° a 63.° do [CoBAT]?
2)
A palavra ‘exigido[s]’ constante do artigo 2.
o
, alínea a), da mesma diretiva deve ser entendida no sentido de que exclui da definição dos ‘planos e programas’ planos que estejam efetivamente previstos em disposições legislativas, mas cuja adoção não seja obrigatória, como os [PPAS] previstos no artigo 40.
o
do [CoBAT]?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
Antes de mais, deve observar-se que o objetivo essencial da Diretiva 2001/42, conforme resulta do seu artigo 1.
o
, consiste em submeter a uma avaliação ambiental os planos e programas suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, durante a sua elaboração e antes da sua adoção (acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie,
C-105/09 e C-110/09, Colet., p. I-5611
, n.
o
32).
Quando essa avaliação ambiental é exigida pela Diretiva 2001/42, esta última fixa regras mínimas relativas à elaboração do relatório sobre os efeitos ambientais, à execução do processo de consulta, à tomada em conta dos resultados da avaliação ambiental e à comunicação de informações sobre a decisão adotada no fim da avaliação (acórdão Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, já referido, n.
o
33).
O artigo 2.
o
da Diretiva 2001/42, que enuncia as definições às quais esta última se refere, prevê que esta se aplica aos planos e programas que são exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas e que são preparados e/ou aprovados por uma autoridade a nível nacional, regional ou local para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo Parlamento ou pelo governo, bem como às respetivas alterações.
O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 2.
o
, alínea a), da referida diretiva no que respeita ao conceito de ato revogatório (primeira questão) e ao conceito de planos e programas «exigido[s] por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas» (segunda questão).
Quanto à segunda questão
Com a segunda questão, que importa examinar em primeiro lugar , uma vez que se refere ao próprio conceito de planos e programas, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se a condição que figura no artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42, segundo a qual os planos e programas visados por esta disposição são os «exigido[s] por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas», deve ser interpretada no sentido de que é aplicável a planos e programas, tais como os planos de ordenamento do território em causa no processo principal, que são previstos pela legislação nacional, mas cuja adoção pela autoridade competente não é obrigatória.
Segundo as recorrentes no processo principal, uma simples interpretação literal desta disposição, que exclui do âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42 os planos e programas que são apenas previstos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, comportaria o duplo risco de não submeter ao procedimento de avaliação planos de ordenamento do território que produzem normalmente efeitos importantes no território em causa e de não assegurar uma aplicação uniforme da referida diretiva nas diversas ordens jurídicas dos Estados-Membros, tendo em conta as diferenças que existem na formulação das regras nacionais na matéria.
Os Governos belga, checo e do Reino Unido consideram, em contrapartida, que decorre não apenas da letra do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42 mas igualmente dos trabalhos preparatórios desta última que o legislador da União não pretendeu submeter ao procedimento de avaliação dos efeitos ambientais, estabelecido por esta diretiva, os atos administrativos e legislativos não impostos por normas jurídicas.
A Comissão Europeia considera que, a partir do momento em que uma autoridade tem a obrigação legal de elaborar ou de adotar um plano ou um programa, está preenchido o critério da «exigibilidade», na aceção do referido artigo 2.
o
, alínea a). Ora, este parece ser,
a priori
, o caso dos planos que devem ser adotados pela Région de Bruxelles-Capitale.
Não deve ser acolhida uma interpretação que conduz a excluir do âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42 todos os planos e programas, designadamente os que visam o ordenamento do território, cuja adoção é regulada, nas diferentes ordens jurídicas nacionais, por normas de direito, apenas porque essa adoção nem sempre teria caráter obrigatório.
Com efeito, a interpretação do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42, invocada pelos referidos governos teria como consequência restringir de maneira considerável o alcance do controlo, instituído por esta diretiva, dos efeitos ambientais de planos e programas relativos ao ordenamento do território dos Estados-Membros.
Por conseguinte, tal interpretação do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42, ao limitar sensivelmente o seu âmbito de aplicação, comprometeria, em parte, o efeito útil da referida diretiva, tendo em conta a sua finalidade, que consiste em garantir um nível elevado de proteção do ambiente (v., neste sentido, acórdão de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o.,
C-295/10, Colet., p. I-8819
, n.
o
42). Essa interpretação é contrária ao objetivo da mesma diretiva, que consiste em estabelecer um procedimento de controlo dos atos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, os quais definem os critérios e as modalidades de ordenamento do território e se referem normalmente a uma pluralidade de projetos cuja execução está sujeita ao respeito das regras e dos procedimentos previstos por esses atos.
Daqui resulta que devem ser considerados como «exigido[s]» na aceção e em aplicação da Diretiva 2001/42 e, por conseguinte, sujeitos à avaliação dos seus efeitos ambientais nas condições que ela fixa os planos e os programas cuja adoção está enquadrada por disposições legislativas ou regulamentares nacionais, as quais determinam as autoridades competentes para os adotar, bem como o seu procedimento de preparação.
Resulta das considerações precedentes que importa responder à segunda questão que o conceito de planos e programas «exigido[s] por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas», constante do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42, deve ser interpretado no sentido de que se refere igualmente aos planos concretos de ordenamento do território, como o previsto pela regulamentação nacional em causa no processo principal.
Quanto à primeira questão
Com a primeira questão, a Cour constitutionnelle pergunta se a revogação total ou parcial de um plano ou programa abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42 deve ser submetida a uma avaliação ambiental, na aceção do artigo 3.
o
desta diretiva.
As recorrentes no processo principal, bem como a Comissão, sublinham que a revogação de um plano de utilização do solo produz efeitos materiais e jurídicos, de modo que deve ser considerada uma alteração do referido plano abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2001/42.
Os Governos belga e checo consideram, ao invés, que a referida diretiva não se aplica à revogação de um plano porque, por um lado, só visa os atos modificativos e, por outro, a revogação não implica nenhuma definição do quadro jurídico no qual se inserem os projetos de ordenamento do território a ser realizados. O Governo do Reino Unido partilha destas observações unicamente quanto aos atos de revogação total.
A este respeito, importa antes de mais constatar, como o órgão jurisdicional de reenvio, que a Diretiva 2001/42 se refere explicitamente não aos atos de revogação, mas unicamente aos atos modificativos de planos e programas.
Contudo, tendo em conta a finalidade da Diretiva 2001/42, que consiste em garantir um nível elevado de proteção do ambiente, as disposições que delimitam o seu âmbito de aplicação, e designadamente as que enunciam as definições dos atos previstos por esta, devem ser interpretadas de maneira extensiva.
A este respeito, não está excluído que a revogação, parcial ou total, de um plano ou de um programa seja suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, dado que pode comportar uma alteração da planificação prevista nos territórios afetados.
Assim, um ato de revogação pode produzir efeitos significativos no ambiente dado que, como sublinharam, por um lado, a Comissão e, por outro, a advogada-geral nos n.
os
40 e 41 das suas conclusões, um ato desse tipo comporta necessariamente uma modificação do quadro jurídico de referência e altera, por isso, os efeitos ambientais que foram avaliados, eventualmente, segundo o procedimento previsto pela Diretiva 2001/42.
A este respeito, importa recordar que, quando os Estados-Membros elaboram um relatório ambiental na aceção do artigo 5.
o
, n.
o
1, desta diretiva, devem tomar em consideração, designadamente, as informações relativas «[a]os aspetos pertinentes do estado atual do ambiente e da sua provável evolução se não for aplicado o plano ou programa», na aceção do anexo I, alínea b), da referida diretiva. Por conseguinte, na medida em que a revogação de um plano ou de um programa pode alterar o estado do ambiente examinado ao adotar o ato que deve ser revogado, deve ser tomada em consideração tendo em vista um controlo dos seus eventuais efeitos posteriores no ambiente.
Daqui resulta que, tendo em conta as características e os efeitos dos atos de revogação do referido plano ou do referido programa, seria contrário aos objetivos prosseguidos pelo legislador da União, e suscetível de afetar, em parte, o efeito útil da Diretiva 2001/42, considerar esses atos excluídos do âmbito de aplicação desta última.
Em contrapartida, cumpre sublinhar que, em princípio, não é esse o caso quando o ato revogado se insere numa hierarquia de atos de ordenamento do território, sempre que esses atos estabeleçam regras suficientemente precisas de utilização do solo, que tenham sido eles próprios objeto de uma avaliação dos seus efeitos ambientais e que pode ser razoavelmente considerado que os interesses que a Diretiva 2001/42 visa proteger foram suficientemente tomados em conta nesse quadro.
Resulta das considerações precedentes que importa responder à primeira questão que o artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42 deve ser interpretado no sentido de que um procedimento de revogação total ou parcial de um plano de utilização do solo, tal como o previsto nos artigos 58.° a 63.° do CoBAT, está, em princípio, abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva, de modo que está submetido às regras relativas à avaliação dos efeitos ambientais previstas pela referida diretiva.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O conceito de planos e programas «exigido[s] por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas», constante do artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, deve ser interpretado no sentido de que se refere igualmente aos planos concretos de ordenamento do território, como o previsto pela regulamentação nacional em causa no processo principal.

2)
O artigo 2.
o
, alínea a), da Diretiva 2001/42 deve ser interpretado no sentido de que um procedimento de revogação total ou parcial de um plano de utilização do solo, tal como o previsto nos artigos 58.° a 63.° do code bruxellois de l’aménagement du territoire, conforme alterado pela ordonnance de 14 de maio de 2009, está, em princípio, abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva, de modo que está submetido às regras relativas à avaliação dos efeitos ambientais previstas pela referida diretiva.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.