CELEX: 62012TJ0402
Acces la documente
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță
Excepție referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă
Regulamentul (CE) nr. 1367/2006
Articolul 6 alineatul (1)
Aviz detaliat al Comisiei privind un proiect de decret referitor la declarația anuală a substanțelor sub formă de nanoparticule, notificat de autoritățile franceze Comisiei în aplicarea dispozițiilor Directivei 98/34/CE
Refuzarea accesului

Istoricul cauzei
Cu privire la reglementarea incidentă și punerea sa în aplicare în practică
Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice (
JO L 204, p. 37
, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 207), astfel cum a fost modificată prin Directiva 98/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iulie 1998 (
JO L 217, p. 18
, Ediție specială, 13/vol. 23, p. 282), se intitulează „Directiva Parlamentului European și a Consiliului referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul standardelor, reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale” și organizează o procedură de schimb de informații între statele membre și Comisia Europeană în legătură cu inițiativele naționale referitoare la standarde sau la reglementări tehnice, pe de o parte, și la serviciile societății informaționale, pe de altă parte.
Notificarea către Comisie a oricărui proiect de reglementare tehnică destinat a se aplica mărfurilor sau serviciilor care intră în domeniul de aplicare al Directivei 98/34 este, în principiu, obligatorie [articolul 8 alineatul (1) din directiva menționată].
În practică, Comisia procedează la transmiterea proiectului menționat fiecăruia dintre statele membre și la introducerea acestuia într‑o bază de date publică denumită TRIS (Technical Regulations Information System – Sistemul de informații al reglementărilor tehnice). Aceste texte sunt integral accesibile operatorilor economici și cetățenilor Uniunii Europene.
Orice proiect notificat poate fi examinat de statele membre, de Comisie și de operatorii economici în scopul de a detecta elementele potențial protecționiste și de a întreprinde o acțiune pentru a le elimina.
Pentru a permite această examinare, între comunicarea proiectului de reglementare tehnică și adoptarea acestuia trebuie, în principiu, să curgă un termen minim de trei luni. În această perioadă de statu‑quo, Comisia și statele membre care consideră că proiectul creează obstacole nejustificate în calea liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor sau a libertății de stabilire a operatorilor de servicii pot prezenta observații sau avize detaliate statului membru care a făcut notificarea. Emiterea unui aviz detaliat prelungește perioada de statu‑quo menționată cu un anumit număr de luni, în funcție de obiectul proiectului de reglementări tehnice [a se vedea articolul 9 alineatele (1) și (2) din Directiva 98/34].
Statul membru în cauză raportează, în principiu, Comisiei cu privire la acțiunea pe care o propune în urma avizelor sale detaliate, iar Comisia își exprimă punctul de vedere cu privire la această reacție [a se vedea articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/34].
Cu privire la procedura de notificare în cauză
La 29 decembrie 2011, autoritățile franceze au notificat Comisiei, în conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Directiva 98/34, un proiect de decret referitor la conținutul și la condițiile de prezentare a declarației anuale a substanțelor sub formă de nanoparticule, adoptat în temeiul articolelor R. 523-12 și R. 523-13 din Codul mediului (denumit în continuare „proiectul de decret”).
În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din Directiva 98/34, perioada de statu‑quo de trei luni, începând de la primirea de către Comisie a comunicării prevăzute la articolul 8 alineatul (1) din directiva menționată, a debutat la 30 decembrie 2011. În martie 2012, în această perioadă de statu‑quo, Republica Federală Germania a solicitat și, ulterior, a primit informații suplimentare de la autoritățile franceze cu privire la proiectul de decret.
La 30 martie 2012, Comisia a emis un aviz detaliat care a avut ca efect, conform articolului 9 alineatul (2) a doua liniuță din Directiva 98/34, prelungirea cu trei luni suplimentare a perioadei inițiale de statu‑quo. La 2 aprilie 2012, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a transmis de asemenea observațiile sale cu privire la proiectul de decret, conform articolului 8 alineatul (2) din directiva menționată. Autoritățile franceze au răspuns la observațiile Regatului Unit la 6 iunie 2012.
Prin scrisoarea din 16 aprilie 2012, cu alte cuvinte în perioada de statu‑quo, reclamantul, domnul Carl Schlyter, a adresat o cerere de acces la avizul detaliat al Comisiei menționat la punctul 9 de mai sus.
Prin scrisoarea din 7 mai 2012, Comisia a respins cererea de acces din 16 aprilie 2012, invocând excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul publicului la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76) și considerând că un acces parțial nu era posibil pentru motivul că întregul document intra sub incidența excepției invocate. În plus, aceasta a apreciat că nu exista un interes public superior care să justifice divulgarea documentului în circumstanțele cauzei.
La 29 mai 2012, reclamantul a adresat Comisiei, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, o cerere de confirmare, prin care a solicitat acesteia să își revizuiască poziția.
Prin scrisoarea din 27 iunie 2012 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a respins cererea de confirmare a reclamantului, pentru motivele expuse la punctele 14-16 de mai jos.
Comisia a considerat la punctul 3 din decizia atacată, intitulat „Protecția obiectivelor activităților de anchetă”, că divulgarea avizului detaliat în cauză ar aduce atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
La punctul 4 din decizia atacată, intitulat „Acces parțial”, Comisia a estimat că aceeași concluzie era valabilă pentru întreg documentul la care era solicitat accesul, ceea ce excludea orice divulgare parțială în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001.
La punctul 5 din decizia atacată, intitulat „Interes public superior divulgării”, Comisia a considerat că nu exista un alt interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2)
in fine
din Regulamentul nr. 1049/2001, care ar justifica ca documentul să fie totuși divulgat.
Perioada de statu‑quo privind proiectul de decret s‑a încheiat la 2 iulie 2012. Republica Franceză a răspuns la avizul detaliat al Comisiei la 16 iulie 2012. La 26 iulie 2012, Comisia a solicitat autorităților franceze să îi prezinte proiectul de decret modificat, ceea ce acestea din urmă au făcut în aceeași zi.
La 6 august 2012, Republica Franceză a adoptat decretul referitor la conținutul și la condițiile de prezentare a declarației anuale a substanțelor sub formă de nanoparticule, în aplicarea articolelor R. 523-12 și R. 523-13 din Codul mediului (JORF nr. 0185 din 10 august 2012, p. 13166). Decretul menționat a fost notificat Comisiei la 22 august 2012.
La 25 octombrie 2012, după ce a terminat examinarea decretului și după ce a decis că nu se impunea inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Franceze, Comisia a transmis reclamantului o copie a avizului detaliat în cauză.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 6 septembrie 2012, reclamantul a introdus prezenta acțiune.
La 30 noiembrie 2012, Comisia a depus memoriul în apărare. Aceasta a susținut în special că acțiunea devenise lipsită de obiect după comunicarea către reclamant a documentului la care solicitase acces, el nemaiavând interes în a obține anularea deciziei atacate. Comisia a solicitat Tribunalului să constate că nu mai era necesară pronunțarea asupra fondului cauzei.
Printr‑un act depus la grefa Tribunalului la 23 noiembrie 2012, Republica Franceză a solicitat să intervină în prezenta cauză în susținerea concluziilor Comisiei. În observațiile sale, depuse la 19 decembrie 2012, reclamantul nu a ridicat obiecții împotriva acestei intervenții. Comisia nu a depus observații în termenul acordat.
Prin acte depuse la grefa Tribunalului la 21 și, respectiv, la 14 decembrie 2012, Republica Finlanda și Regatul Suediei au solicitat să intervină în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamantului. În observațiile sale, reclamantul nu a ridicat obiecții împotriva acestor intervenții. Comisia nu a depus observații în termenul acordat.
Prin Ordonanța din 7 februarie 2013, președintele Camerei a treia a Tribunalului a admis cererile de intervenție.
Republica Franceză, Republica Finlanda, precum și Regatul Suediei au depus câte un memoriu în intervenție, asupra cărora părțile au prezentat observații în termenele acordate.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a patra, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a patra) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a adresat părților o întrebare scrisă. Acestea au răspuns la întrebarea scrisă în termenul acordat.
Pledoariile părților principale și ale intervenientelor și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 15 ianuarie 2014.
Reclamantul solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a cheltuielilor suportate de orice intervenient.
Republica Finlanda solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată suportate de reclamant.
Regatul Suediei solicită Tribunalului anularea deciziei atacate.
Comisia, susținută de Republica Franceză, solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
În cadrul ședinței, ca răspuns la o întrebare a Tribunalului referitoare la cererea Comisiei de a se constata că nu mai era necesară pronunțarea asupra fondului cauzei, întrucât reclamantul pierduse orice interes în finalizarea procedurii, după comunicarea documentului la care fusese solicitat accesul, Comisia, susținută de Republica Franceză, a admis că reclamantul avea un interes în soluționarea litigiului, retrăgându‑și, în consecință, cererea de constatare a inadmisibilității acțiunii, aspect de care s‑a luat act în procesul‑verbal al ședinței.
În drept
În susținerea acțiunii, reclamantul invocă trei motive. Primul motiv este întemeiat pe existența unor erori de drept, a unor erori vădite de apreciere în aplicarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (
JO L 264, p. 13
, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126). Al doilea motiv este întemeiat pe existența unei erori de drept și a unei erori vădite de apreciere, precum și pe lipsa motivării în aplicarea criteriului interesului public superior impus prin articolul 4 alineatul (2)
in fine
din Regulamentul nr. 1049/2001 și prin articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006. Al treilea motiv este întemeiat pe existența unei erori de drept și a unei erori vădite de apreciere, precum și pe lipsa motivării în aplicarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001.
În cadrul primului motiv, în primul rând, punctele de dezacord principale dintre părți privesc problema dacă avizul detaliat în cauză, emis în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, intră sub incidența articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în conformitate cu care instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit. În al doilea rând, părțile nu sunt de acord asupra problemei dacă, ținându‑se cont de natura avizului detaliat menționat, Comisia putea să se întemeieze, în perioada de statu‑quo, pe o prezumție generală, în aplicarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat în lumina articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, conform căreia divulgarea avizului menționat ar aduce atingere unor asemenea obiective.
Potrivit considerentului (3) al Directivei 98/34, pentru promovarea bunei funcționări a pieței interne, trebuie asigurată transparența cu privire la inițiativele naționale pentru elaborarea standardelor sau a reglementărilor tehnice.
Potrivit unei jurisprudențe constante, Directiva 98/34 urmărește, printr‑un control preventiv, protejarea liberei circulații a mărfurilor și a serviciilor, precum și a libertății de stabilire a operatorilor de servicii, aspecte care fac parte din fundamentele Uniunii, iar acest control este util în măsura în care reglementările tehnice care intră în domeniul de aplicare al acestei directive pot constitui obstacole în calea schimburilor de mărfuri și de servicii dintre statele membre, aceste obstacole neputând fi admise decât dacă sunt necesare pentru îndeplinirea unor cerințe imperative care urmăresc un scop de interes general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Rec.,
EU:C:2005:528
, punctul 22, Hotărârea din 15 aprilie 2010, Sandström, C‑433/05, Rep.,
EU:C:2010:184
, punctul 42, și Hotărârea din 9 iunie 2011, Intercommunale Intermosane și Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Rep.,
EU:C:2011:382
, punctul 10).
Întrucât obligația de notificare prevăzută la articolul 8 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 98/34 constituie un mijloc esențial pentru realizarea controlului preventiv menționat la punctul 37 de mai sus, eficacitatea controlului menționat va fi cu atât mai mare cu cât această directivă este interpretată în sensul că nerespectarea obligației de notificare constituie un viciu de procedură substanțial de natură să determine inaplicabilitatea reglementărilor tehnice respective, astfel încât acestea nu pot fi opuse particularilor (Hotărârea Lidl Italia, punctul 37 de mai sus,
EU:C:2005:528
, punctul 23, și Hotărârea Sandström, punctul 37 de mai sus,
EU:C:2010:184
, punctul 43).
În cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, Comisia poate emite un aviz detaliat în care își comunică observațiile care urmăresc să prevină statul membru care a făcut notificarea asupra potențialelor obstacole în calea schimburilor pe care le‑ar putea crea o reglementare nenecesară și disproporționată în raport cu obiectivul urmărit. Statul membru care a făcut notificarea are posibilitatea, dar nu și obligația, de a modifica proiectul său notificat în cazul incompatibilității cu normele tratatului. Cu toate acestea, statul membru care a făcut notificarea trebuie, în principiu, să raporteze Comisiei cu privire la acțiunea pe care o propune în urma avizelor detaliate, iar Comisia își exprimă punctul de vedere cu privire la această reacție [a se vedea articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/34].
În decizia atacată, Comisia a justificat aplicarea în speță a articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, considerând că divulgarea către public a avizului detaliat în cauză, în perioada de statu‑quo, ar diminua voința Republicii Franceze de a coopera cu aceasta într‑un climat de încredere reciprocă și, prin urmare, ar pune în pericol obiectivul evaluării sale, care este acela de a asigura respectarea dreptului Uniunii (punctul 3 al patrulea paragraf din decizia atacată).
Excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 s‑ar aplica procedurii prevăzute de Directiva 98/34, întrucât această dispoziție vizează activitățile de anchetă realizate de Comisie, în special în cadrul rolului său de gardian al tratatelor (punctul 3 al cincilea paragraf din decizia atacată). Această poziție era bazată pe o analogie între, pe de o parte, procedura prevăzută de Directiva 98/34 și, de altă parte, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, prevăzută la articolul 258 TFUE și procedura în materia ajutorului de stat, prevăzută la articolul 108 TFUE (punctul 3 al șaselea-al optulea paragraf din decizia atacată).
În plus, întrucât procedura prevăzută de Directiva 98/34 ar putea conduce la o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva statului membru care a făcut notificarea, divulgarea avizului detaliat în perioada de statu‑quo ar putea afecta discuțiile ulterioare dintre părți (punctul 3 al nouălea paragraf din decizia atacată).
În scopul anulării deciziei atacate, reclamantul, susținut de Republica Finlanda și de Regatul Suediei, susține că articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu este aplicabil procedurii prevăzute de Directiva 98/34, întrucât aceasta din urmă nu poate fi considerată o „anchetă”. El adaugă că analogia dintre, pe de o parte, procedura prevăzută de directiva menționată și, pe de altă parte, procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și în materia ajutoarelor de stat, pe care se întemeiază Comisia pentru a justifica recurgerea la excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, nu este adecvată.
Potrivit reclamantului, caracteristica esențială a unei anchete este aceea că ea poate fi închisă prin constatarea că subiectul său a acționat ori a propus să se acționeze într‑un mod care încalcă dreptul Uniunii.
Reclamantul precizează că procedurile de „anchetă” sunt destinate să pună bazele unor decizii obligatorii referitoare la conduita admisibilă, potrivit dreptului Uniunii, a destinatarilor acestora și sunt caracterizate, așadar, prin faptul că instituțiilor decizionale li s‑au încredințat puteri de anchetă.
Comisia susține, pe de o parte, că o anchetă se definește ca o procedură structurată care vizează să clarifice elementele de fapt și de drept, precum și compatibilitatea lor cu dreptul Uniunii, iar pe de altă parte, că respectivul caracter de anchetă al procedurii prevăzute de Directiva 98/34 decurge din faptul că aceasta emite un aviz detaliat atunci când are îndoieli cu privire la compatibilitatea unui proiect de reglementare tehnică cu dreptul Uniunii, în scopul de a invita statul membru în cauză să furnizeze justificări sau să se conformeze dreptului menționat.
Republica Franceză consideră că procedura prevăzută de Directiva 98/34 nu ține, pentru statele membre, de o simplă procedură de consultare sau de dialog cu Comisia, ci de o procedură care are efecte juridice constrângătoare. Ea precizează, în această privință, că Comisia conduce o investigație privind compatibilitatea unei măsuri naționale cu dreptul Uniunii care are drept rezultat adoptarea unei poziții a Comisiei în acest sens.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că Regulamentul nr. 1049/2001, adoptat în temeiul articolului 255 alineatul (2) CE, vizează, așa cum reiese din articolul 1, interpretat în lumina considerentului (4), să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, Rep.,
EU:C:2013:738
, punctul 40).
Atunci când se solicită unei instituții divulgarea unui document, aceasta este ținută să aprecieze, în fiecare caz în parte, dacă acest document intră sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces public la documentele instituțiilor, enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep.,
EU:C:2008:374
, punctul 35).
Regimul excepțiilor prevăzut la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 și în special la alineatul (2) al articolului menționat este întemeiat pe o analiză comparativă a intereselor contrare într‑o situație dată, și anume, pe de o parte, interesele care ar fi favorizate de divulgarea documentelor în cauză și, pe de altă parte, cele care ar fi amenințate prin această divulgare. Decizia adoptată cu privire la o cerere de acces la documente depinde de aspectul care este interesul care trebuie să prevaleze în speță (Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, punctul 48 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 42).
Aceste excepții sunt de strictă interpretare și aplicare (a se vedea Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, Rep.,
EU:C:2011:496
, punctul 75 și jurisprudența citată).
În lumina considerațiilor de mai sus trebuie să se stabilească, în speță, dacă, așa cum susțin Comisia și Republica Franceză, procedura prevăzută de Directiva 98/34 trebuie calificată ca fiind o anchetă și dacă emiterea unui aviz detaliat în cadrul acestei proceduri de către Comisie contribuie la o activitate de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
În această privință, mai întâi, trebuie observat că noțiunea de anchetă vizează atât ansamblul cercetărilor efectuate de o autoritate competentă pentru a constata o încălcare, cât și procedura prin care o administrație adună informații și verifică anumite fapte înainte de luarea unei decizii.
În continuare, trebuie amintit că, în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, Comisia poate emite un aviz detaliat în care consideră că proiectul de reglementare tehnică prezintă aspecte de natură să creeze eventual obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor sau a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne.
Avizul detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 nu ține totuși de o procedură prin care administrația culege informații și verifică anumite fapte înainte de a lua o decizie.
Astfel, în primul rând, trebuie să se constate că, în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, nu revine Comisiei competența de a aduna informații înainte de emiterea unui aviz detaliat.
Potrivit considerentului (5) al Directivei 98/34, Comisia trebuie să dețină informațiile necesare înaintea adoptării dispozițiilor tehnice, iar în acest scop, statele membre trebuie să îi notifice proiectele lor din domeniul reglementărilor tehnice. În plus, respectiva notificare impusă la articolul 8 alineatul (1) din directiva menționată are ca obiectiv să îi permită Comisiei să obțină informații cât mai complete cu putință cu privire la proiectul de reglementare tehnică în ceea ce privește conținutul, domeniul de aplicare și contextul general ale acestuia, pentru a‑și putea exercita în cel mai eficient mod cu putință puterile care îi sunt conferite de această directivă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 7 mai 1998, Comisia/Belgia, C‑145/97, Rec.,
EU:C:1998:212
, punctul 12 și jurisprudența citată).
În al doilea rând, dacă, pe baza informațiilor transmise de statul membru care a făcut notificarea, Comisia verifică anumite fapte, aceasta nu adoptă o decizie, ci, dacă este cazul, emite un aviz cu caracter neobligatoriu și intermediar. Astfel, emiterea unui aviz detaliat nu este decât rezultatul analizei proiectului de reglementare tehnică, efectuată de Comisie, după care aceasta din urmă apreciază că proiectul de reglementare tehnică prezintă aspecte care pot crea eventual obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor și a serviciilor sau a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne [a se vedea articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/34]. În plus, acest aviz detaliat nu reflectă în mod necesar o poziție definitivă a Comisiei, întrucât, după emiterea sa, statul membru în cauză raportează Comisiei cu privire la acțiunea pe care o propune în urma unui asemenea aviz, iar Comisia își exprimă punctul de vedere cu privire la această reacție.
Avizul detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 nu constituie nici rezultatul unor cercetări efectuate de o autoritate competentă pentru a constata o încălcare.
Astfel, prin natura sa, un proiect de reglementare tehnică este un text pregătitor, care este susceptibil să evolueze și să fie modificat. Atât timp cât respectiva reglementare tehnică nu este adoptată, ea nu poate încălca normele care reglementează libera circulație a mărfurilor, cea a serviciilor sau libertatea de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne.
În consecință, statul membru destinatar al acestui aviz nu se poate face vinovat de o încălcare a dreptului Uniunii, întrucât, în momentul emiterii avizului detaliat în temeiul Directivei 98/34, reglementarea tehnică națională nu exista decât în stadiu de proiect (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 13 septembrie 2000, Comisia/Țările de Jos, C‑341/97, Rec.,
EU:C:2000:434
, punctele 18 și 19). Opinia contrară ar avea drept consecință faptul că avizul detaliat ar constitui o punere în întârziere condiționată, a cărei existență ar fi subordonată acțiunii pe care statul membru ar lua‑o cu privire la avizul menționat. Exigențele securității juridice, inerentă oricărei proceduri susceptibile să devină contencioasă, se opun unei asemenea incertitudini (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța Comisia/Țările de Jos, citată anterior,
EU:C:2000:434
, punctul 20).
Faptul că Directiva 98/34 prevede că atât Comisia, cât și celelalte state membre pot emite un aviz detaliat cu privire la proiectul de reglementare tehnică al statului membru care a făcut notificarea confirmă că emiterea unui aviz detaliat de către Comisie nu contribuie la o activitate de cercetare pe care aceasta ar efectua‑o pentru a constata o încălcare. Astfel, statele membre nu pot decât să denunțe o încălcare a normelor Uniunii de către un alt stat membru, dar nu pot adopta un aviz motivat prin care Comisia oficializează existența, potrivit acesteia, a unei încălcări. Or, avizul detaliat, indiferent dacă este adoptat de Comisie sau de un stat membru, nu este decât o formă de denunțare a unui potențial conflict între proiectul de reglementare tehnică și dreptul Uniunii în materia liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor sau a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne.
În consecință, avizul detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 se încadrează într‑o activitate de anchetă, deoarece nu este o decizie de constatare a unei încălcări, fiind vorba despre o luare de poziție inițială, provizorie și consultativă a Comisiei, pe baza analizei unui proiect de reglementare tehnică notificat, lăsând astfel statului membru care a făcut notificarea posibilitatea de a modifica proiectul menționat înainte de adoptarea sa.
Având în vedere cele de mai sus, nu se poate susține în mod valabil că un aviz detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 reprezintă o activitate de anchetă, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Pentru motivele menționate la punctele 55 și 59 de mai sus, abordarea prin analogie efectuată de Comisie și care urmărește să asimileze procedura prevăzută de Directiva 98/34 cu procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și de control al ajutoarelor de stat sau să le compare nu poate justifica refuzul accesului la avizul detaliat în cauză, din moment ce, ca urmare a acestor din urmă proceduri, Comisia ia o decizie care pune capăt unei anchete aprofundate, dacă este cazul, prin constatarea neîndeplinirii de către un stat membru a obligațiilor sale sau prin constatarea incompatibilității unui ajutor cu piața internă.
În ceea ce privește motivele invocate de Comisie, potrivit cărora divulgarea avizului detaliat în discuție în perioada de statu‑quo ar diminua voința statului membru în cauză de a coopera cu aceasta într‑un climat de încredere reciprocă și, prin urmare, ar pune în pericol obiectivul evaluării sale, care este acela de a asigura respectarea dreptului Uniunii (a se vedea punctul 3 al patrulea paragraf din decizia atacată), trebuie să se constate următoarele.
După cum reiese din considerentul (5) al Directivei 98/34, notificarea proiectelor de reglementare tehnică și evaluarea lor urmăresc să instaureze o cooperare între Comisie și statele membre, precum și între statele membre, pentru a le permite să identifice eventualele obstacole în calea comerțului și să ia măsurile necesare pentru a garanta fie că măsurile în cauză nu intră în vigoare, fie că ele sunt aduse în conformitate cu dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 30 aprilie 1996, CIA Security International, C‑194/94, Rec.,
EU:C:1996:172
, punctele 40, 41 și 50).
Totuși, Comisia deduce în mod eronat din obiectivul cooperării între aceasta și statele membre, precum și între statele membre, urmărit prin procedura prevăzută de Directiva 98/34, că divulgarea avizului detaliat în cauză în perioada de statu‑quo ar diminua voința statului membru care a făcut notificarea de a coopera cu aceasta într‑un climat de încredere reciprocă și, prin urmare, ar pune în pericol obiectivul evaluării sale, care este acela de a asigura respectarea dreptului Uniunii (a se vedea punctul 3 al patrulea paragraf din decizia atacată).
Astfel, mai întâi, trebuie să se constate că Directiva 98/34 impune statelor membre care au în vedere adoptarea unor reglementări tehnice care intră sub incidența directivei menționate o cooperare atât cu Comisia, cât și cu celelalte state membre.
În practică, în temeiul articolelor 8 și 9 din Directiva 98/34, statele membre au, în primul rând, obligația de a comunica toate proiectele de reglementare tehnică ce intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, în al doilea rând, obligația de a amâna adoptarea proiectelor menționate cel puțin trei luni și, în al treilea rând, în cazul în care Comisia emite un aviz detaliat, obligația de a‑i raporta acesteia cu privire la acțiunea pe care o propune în urma unui asemenea aviz.
Astfel, cooperarea dintre Comisie și statul membru în cauză, constând în a comunica și a face cunoscute intențiile lor cu privire la avizele detaliate, nu depinde de voința de cooperare a statului membru care a făcut notificarea, ci este impusă de Directiva 98/34, astfel încât divulgarea unui aviz detaliat al Comisiei nu este, în principiu, susceptibilă să afecteze respectiva voință de cooperare a statului membru în cauză în cadrul procedurii notificării.
În continuare, trebuie amintit că avizul detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 este un element care va fi luat în considerare de legiuitorul național cu ocazia adoptării proiectului de reglementare tehnică. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunii legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice (a se vedea prin analogie Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 49 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 46, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rep.,
EU:C:2013:671
, punctul 33). În această privință, necesitatea de a garanta voința unui stat membru care a făcut notificarea de a coopera cu Comisia într‑un climat de încredere reciprocă nu constituie un motiv legitim pentru a restrânge transparența în cadrul procesului de adoptare a unei reglementări tehnice.
În sfârșit, trebuie amintit de asemenea că, în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, avizul detaliat al Comisiei privind un proiect de reglementare tehnică care i‑a fost notificat intervine într‑un stadiu prealabil adoptării reglementării tehnice în cauză.
Or, nu se poate prezuma că, în cazul unei posibile divulgări a unui aviz detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, voința unui stat membru de a coopera în cadrul procedurii prevăzute de directiva respectivă ar fi mai redusă. Astfel, în afară de faptul că statul membru care a făcut notificarea este constrâns să coopereze prin Directiva 98/34 (a se vedea punctele 68-70 de mai sus), trebuie observat că faptul că un aviz detaliat devine public constituie un stimulent pentru statul membru menționat de a‑l lua în considerare în mod corespunzător. Astfel, din moment ce eventualele incompatibilități cu dreptul Uniunii conținute în acest aviz detaliat sunt făcute publice, statul membru respectiv va fi cu atât mai mult obligat să arate motivele pentru care consideră că reglementarea tehnică avută în vedere nu creează obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor sau a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne ori să modifice proiectul de reglementare tehnică pentru ca acesta să fie conform cu dreptul Uniunii.
În consecință, divulgarea unui aviz detaliat în perioada de statu‑quo permite, contrar celor susținute de Comisie, consolidarea cooperării dintre Comisie, statul membru în cauză și celelalte state membre.
În orice caz, Tribunalul amintește că, în cazul în care o instituție decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare i‑a fost solicitată, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care această instituție o invocă (Hotărârea din 6 decembrie 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisia, T‑167/10,
EU:T:2012:651
, punctul 64). Or, în cauză, Comisia nu a demonstrat, concret și efectiv, în ce mod divulgarea avizului detaliat în perioada de statu‑quo ar fi putut aduce atingere voinței de cooperare a Republicii Franceze. Afirmația Republicii Franceze, în ședință, potrivit căreia nu trebuie subestimat efectul destabilizator al faptului de a aduce la cunoștința publicului potențiale critici ale Comisiei cu privire la proiectul de reglementare tehnică notificat, înainte ca statul membru să fi avut ocazia să răspundă la acestea, nu a fost argumentată. În special, Republica Franceză nu a indicat care instanță ar fi destabilizată în mod nejustificat ca urmare a faptului că un aviz al Comisiei asupra conformității unui proiect de reglementare tehnică cu anumite aspecte ale dreptului Uniunii este făcut public.
În sfârșit, nu poate fi admis nici argumentul Comisiei potrivit căruia divulgarea în perioada de statu‑quo a avizului detaliat pe care l‑a emis în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 ar putea afecta discuțiile ulterioare dintre părți (punctul 3 al nouălea paragraf din decizia atacată), prin aceea că procedura respectivă ar putea eventual conduce la o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva statului membru care a făcut notificarea.
Astfel, trebuie arătat că natura controlului efectuat de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 este fundamental diferită de cea din procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Procedura de notificare instituită prin Directiva 98/34 este un exemplu de control
ex ante
, care urmărește să asigure că proiectele de reglementare tehnică pe care statele membre intenționează să le adopte sunt în conformitate cu dreptul Uniunii. Trebuie amintit, în acest sens, că Comisia nu decide să emită un aviz detaliat decât în cazurile în care o măsură națională propusă ar putea crea eventual obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor, precum și a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne, în scopul de a le suprima la sursă. Rezultă că statul membru în cauză nu se poate face vinovat, în cursul procedurii menționate, de vreo încălcare a dreptului Uniunii, din moment ce obiectul însuși al acestei proceduri este să prevină eventualele incompatibilități dintre proiectul de reglementare tehnică și dreptul Uniunii. Poziția adoptată de Comisie nu poate fi, prin urmare, obligatorie și nu poate viza sancționarea unui comportament.
În schimb, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este exemplul clasic de control
ex post
, care constă în a controla măsurile naționale, odată ce acestea au fost adoptate de statele membre, și care are scopul de a restabili respectarea ordinii juridice (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Albert prezentate în cauza Comisia/Franța, C‑230/99, Rec.,
EU:C:2000:603
, punctul 28). Desigur, este adevărat că etapa precontencioasă, prevăzută de procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, prevede de asemenea o fază de dialog între Comisie și statul membru în cauză. Cu toate acestea, obiectivul este soluționarea amiabilă a unui diferend dintre Comisie și statul membru respectiv și, în caz contrar, luarea în considerare a sesizării Curții cu privire la incompatibilitățile unei măsuri naționale intrate în vigoare și care produce efecte juridice pe piața internă.
În această privință, trebuie amintit că avizul detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 nu constituie o punere în întârziere, în măsura în care nu există oficial niciun diferend între Comisie și statul membru în cauză în acest stadiu al procedurii menționate. Astfel, din moment ce reglementarea tehnică nu este decât preconizată, eventuala sa incompatibilitate cu dreptul Uniunii, care este evidențiată de Comisie într‑un asemenea aviz detaliat, nu este dovedită și, în acest sens, nu este decât ipotetică.
În plus, poziția exprimată de Comisie în avizul detaliat pe care îl emite în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 este provizorie, în sensul că, în temeiul articolului 9 din directiva menționată, este vorba despre o luare de poziție inițială a Comisiei asupra unor aspecte care pot eventual să creeze obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor, precum și a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne, dând naștere la un dialog între aceasta și statul membru în cauză [a se vedea articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/34]. Natura provizorie a avizului detaliat menționat se opune faptului ca acesta să poată afecta o discuție ulterioară în contextul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Astfel, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor presupune, în primul rând, ca poziția Comisiei să fie stabilită prin punerea în întârziere. Atât timp cât poziția Comisiei nu este stabilită, aceasta nu poate afecta o negociere.
Pe de altă parte, Comisia nu a explicat motivul pentru care faptul că punerea în întârziere în cadrul unei proceduri de neîndeplinire a obligațiilor reia presupuse încălcări ale dreptului Uniunii, asemănătoare celor enunțate în avizul detaliat pe care aceasta îl emite în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, ar modifica natura și desfășurarea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și ar afecta eventualele negocieri dintre aceasta și statul membru respectiv. Tribunalul constată, în această privință, că divulgarea unui astfel de aviz detaliat nu permite unor terți față de procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor precum reclamantul să cunoască conținutul punerii în întârziere. Acesta din urmă nu poate decât să speculeze cu privire la respectivul conținut, pe baza avizului detaliat. O astfel de speculație a unui terț față de procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu este totuși de natură să modifice caracterul, obiectul sau derularea procedurii menționate. În plus, Comisia nu a prezentat motivul pentru care speculațiile unor terți asupra poziției sale cu privire la compatibilitatea unei reglementări tehnice cu dreptul Uniunii în materia liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor și a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne ar afecta negocierile pe care aceasta le‑ar purta cu statul membru în cauză.
Rezultă din cele de mai sus că un aviz detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34, ținând seama de conținutul său și de contextul în care a fost stabilit, nu ține de o activitate de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, prin faptul că a invocat articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a refuza divulgarea avizului detaliat în cauză, Comisia a săvârșit o eroare de drept.
În subsidiar, trebuie subliniat că, fie și în ipoteza în care avizul detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 contribuie la o activitate de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, excepția prevăzută în această dispoziție nu urmărește să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia, T‑391/03 și T‑70/04, Rec.,
EU:T:2006:190
, punctul 52, și Hotărârea din 14 februarie 2012, Germania/Comisia, T‑59/09, Rep.,
EU:T:2012:75
, punctul 73 și jurisprudența citată).
Or, este necesar să se amintească în această privință că obiectivul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 și în special cel al avizului detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii respective este să prevină adoptarea de către legiuitorul național a unei reglementări tehnice care împiedică libera circulație a mărfurilor sau libera circulație a serviciilor ori libertatea de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne (a se vedea punctul 37 de mai sus).
În consecință, este necesar să se stabilească dacă divulgarea, în perioada de statu‑quo, a unui aviz detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 este susceptibilă să afecteze obiectivul menționat la punctul 85 de mai sus.
Este necesar să se arate că divulgarea, în perioada de statu‑quo, a unui aviz detaliat emis de Comisie în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 98/34 nu aduce atingere în mod necesar obiectivului acestei proceduri. Astfel, faptul că Comisia divulgă avizul său detaliat, potrivit căruia aspecte ale proiectului de reglementare tehnică pot eventual să creeze obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor, a liberei circulații a serviciilor și a libertății de stabilire a operatorilor de servicii în cadrul pieței interne [a se vedea articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/34], nu pune în pericol obiectivul de a avea o reglementare tehnică națională conformă cu dreptul Uniunii. Dimpotrivă, o asemenea divulgare va fi percepută de statul membru în cauză ca un stimulent suplimentar pentru a asigura compatibilitatea reglementării sale tehnice cu normele Uniunii care guvernează aceste libertăți fundamentale.
Pentru aceleași motive ca cele expuse la punctele 67-82 de mai sus, trebuie respinse argumentele Comisiei și ale Republicii Franceze, întemeiate pe riscul unei cooperări mai reduse a statelor membre și pe riscul afectării unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în cazul divulgării avizului detaliat.
Având în vedere cele de mai sus, este necesar să se anuleze decizia atacată, în măsura în care prin aceasta este refuzat accesul la avizul detaliat în cauză în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin urmare, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la problema dacă, ținând seama de natura avizului detaliat în cauză, Comisia putea să se întemeieze, în perioada de statu‑quo, pe o prezumție generală conform căreia divulgarea avizului menționat ar aduce atingere unor obiective ale activității de anchetă, și nici cu privire la al doilea și la al treilea motiv invocate de reclamant.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantului.
În aplicarea articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Republica Franceză, Republica Finlanda și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia Comisiei Europene din 27 iunie 2012 prin care s‑a refuzat, în perioada de statu‑quo, accesul la avizul său detaliat privind un proiect de decret referitor la conținutul și la condițiile de prezentare a declarației anuale a substanțelor sub formă de nanoparticule (2011/673/F), care îi fusese notificat de autoritățile franceze în aplicarea Directivei 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 de stabilire a unei proceduri pentru furnizarea de informații în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice, astfel cum a fost modificată prin Directiva 98/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iulie 1998.

2)
Comisia suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de domnul Carl Schlyter.

3)
Republica Franceză, Republica Finlanda și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 16 aprilie 2015.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.