CELEX: 62012CJ0604
Směrnice 2004/83/ES
Minimální normy týkající se podmínek přiznávání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany
Směrnice 2005/85/ES
Minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka
Vnitrostátní procesní norma, která posouzení žádosti o udělení doplňkové ochrany podmiňuje předchozím zamítnutím žádosti o přiznání postavení uprchlíka
Přípustnost
Procesní autonomie členských států
Zásada efektivity
Právo na řádnou správu
Listina základních práv Evropské unie
Článek 41
Nestrannost a rychlost řízení

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (
Úř. věst. L 304, s. 12
; Zvl. vyd. 19/07, s. 96, a oprava
Úř. věst. 2005, L 204, s. 24
), a článku 41 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi pákistánským státním příslušníkem H. N. na jedné straně a Minister for Justice, Equality and Law Reform (dále jen „Minister“), Ireland a Attorney General na straně druhé ve věci odmítnutí Minister posoudit žádost pana N. o udělení doplňkové ochrany při neexistenci předchozí žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2004/83
Body 5, 6 a 24 odůvodnění směrnice 2004/83 uvádí:
„(5)
Dále by podle závěrů z Tampere měly být předpisy o postavení uprchlíků doplněny opatřeními týkajícími se podpůrných [doplňkových] forem ochrany, které by poskytovaly náležité postavení každé osobě, která takovou ochranu potřebuje.
(6)
Hlavním cílem této směrnice je na jedné straně zajistit, aby členské státy používaly společná kritéria pro zjišťování totožnosti osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a na druhé straně zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných těmto osobám ve všech členských státech.
[...]
(24)
Je nezbytné stanovit také minimální normy pro definici a obsah statusu podpůrné [doplňkové] ochrany. Podpůrná [doplňková] ochrana by měla být doplňkovou a dodatečnou k ochraně uprchlíků zakotvené v [Úmluvě o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána v Ženevě dne 28. července 1951 [
Recueil, des traités des Nations unies
, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)] a vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954 (dále jen ‚Ženevská úmluva‘)].“
Článek 2 písm. a), c), e) a f) uvedené směrnice stanoví, že se rozumí:
„a)
‚mezinárodní ochranou‘ postavení uprchlíka nebo postavení podpůrné [status doplňkové] ochrany, definované v písmenech d) a f);
[...]
c)
‚uprchlíkem‘ státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12;
[...]
e)
‚osobou, která má nárok na podpůrnou [doplňkovou] ochranu,‘ státní příslušník třetí země [...], kter[ý] nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které[ho] existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátil[…] do země svého původu, [...] byl[...] by vystaven[...] reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15 [...];
f)
‚statusem podpůrné [doplňkové] ochrany‘ uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za osobu, která má nárok na podpůrnou [doplňkovou] ochranu.“
Článek 15 písm. c) směrnice 2004/83, který je obsažen v kapitole V, nadepsané „Podmínky pro získání nároku na podpůrnou [doplňkovou] ochranu“, a nadepsán „Vážná újma“, uvádí, že vážnou újmou se rozumí:
„c)
vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.“
Článek 18 směrnice 2004/83 uvádí:
„Členské státy přiznají status podpůrné [doplňkové] ochrany státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti splňujícím podmínky pro získání podpůrné [doplňkové] ochrany podle kapitol II a V.“
Směrnice 2005/85/ES
Článek 3 odst. 3 a 4 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (
Úř. věst. L 326, s. 13
, a oprava
Úř. věst. 2006, L 236, s. 36
) uvádí:
„3.   Pokud členské státy použijí nebo zavedou řízení, v rámci kterého se žádosti o azyl posuzují jako žádosti na základě Ženevské úmluvy a zároveň jako žádosti o poskytnutí jiného druhu mezinárodní ochrany podané za okolností uvedených v článku 15 směrnice 2004/83/ES, použijí tuto směrnici během celého řízení.
4.   Členské státy mohou dále rozhodnout, že se tato směrnice použije při rozhodování o žádostech o jakýkoliv druh mezinárodní ochrany.“
Podle čl. 23 odst. 4 této směrnice mohou členské státy posuzovací řízení týkající se podmínek pro přiznání postavení uprchlíka urychlit, mimo jiné pokud žadatel zjevně nemůže být uznán za uprchlíka.
Irské právo
V Irsku je třeba pro účely získání mezinárodní ochrany rozlišovat mezi dvěma druhy žádostí, a to:
—
žádostí o azyl a v případě jejího zamítnutí,
—
žádostí o doplňkovou ochranu.
V tomto členském státě je každá z těchto dvou žádostí posuzována ve zvláštním řízení, která na sebe vzájemně navazují.
Ustanovení upravující vyřizování žádostí o azyl jsou obsažena především v zákoně z roku 1996 o uprchlících (Refugee Act 1996), ve znění účinném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení.
Článek 3 zákona z roku 1999 o přistěhovalectví (Immigration Act 1999) svěřil Minister pravomoc vydat rozhodnutí o vrácení osob na hranici, která se podle uvedeného čl. 3 odst. 2 písm. f) vztahuje i na „osobu, jejíž žádost o azyl byla [Minister] zamítnuta“.
Ustanovení, která upravují vyřizování žádostí o udělení doplňkové ochrany, jsou obsažena v nařízení z roku 2006 o Evropských společenstvích (podmínky pro přiznání ochrany) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument č. 518/2006)], jehož cílem je mimo jiné provedení směrnice 2004/83 (dále jen „nařízení z roku 2006“).
Článek 3 nařízení z roku 2006 uvádí:
„(1)   [...] toto nařízení se vztahuje na následující rozhodnutí [...]:
[...]
c)
oznámení záměru vydat rozhodnutí o vrácení na hranici podle čl. 3 odst. 3 [zákona z roku 1999 o přistěhovalectví] v případě osoby, na kterou se vztahuje čl. 3 odst. 2 písm. f) [...].
[...]“
Článek 4 tohoto nařízení uvádí:
„(1)(a)   Oznámení návrhu podle čl. 3 odst. 3 [zákona z roku 1999 o přistěhovalectví] musí obsahovat prohlášení, že domnívá-li se osoba, na kterou se vztahuje čl. 3 odst. 2 písm. f) výše uvedeného zákona, že má nárok na doplňkovou ochranu, může vznést námitky podle čl. 3 odst. 3 písm. b) výše uvedeného zákona a dále podat k [Minister] žádost o udělení doplňkové ochrany ve lhůtě 15 dnů uvedené v oznámení.
[...]
(2)   [Minister] není povinen posoudit žádost o udělení doplňkové ochrany, kterou podala osoba, na niž se nevztahuje čl. 3 odst. 2 písm. f) [zákona z roku 1999 o přistěhovalectví], nebo která nebyla podána na formuláři uvedeném v odst. 1 písm. b).“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Pan N. je pákistánský státní příslušník, který na studentské vízum vstoupil v roce 2003 na irské území.
Poté, co uzavřel manželství s irskou státní příslušnicí, získal povolení pobývat v Irsku až do 31. prosince 2005.
Dne 23. února 2006 informoval Minister pana N. o tom, že platnost jeho povolení k pobytu nebude prodloužena, neboť již nebydlí se svou manželkou, a že má v úmyslu nařídit – jak jej k tomu opravňuje zákon – jeho vrácení na hranici.
Dne 16. června 2009 pan N. požádal Minister o posouzení jeho žádosti o udělení doplňkové ochrany, aniž předtím podal žádost o azyl, a především tvrdil, že i když se neobává pronásledování, bojí se návratu do země svého původu z důvodu, že mu zde hrozí „vážná újma“ ve smyslu článku 15 směrnice 2004/83.
Dne 23. června 2009 Minister informoval pana N., že nemůže posoudit jeho žádost o udělení doplňkové ochrany, a sdělil mu, že možnost podat žádost o udělení doplňkové ochrany je podle irského práva podmíněna zamítnutím žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
V návaznosti na nové kroky pana N. směřující k posouzení jeho žádosti o udělení doplňkové ochrany zopakoval Minister v dopise ze dne 27. července 2009 důvod svého odmítnutí posoudit tuto žádost.
Dne 12. října 2009 podal pan N. k High Court žalobu na neplatnost proti rozhodnutí Minister a měl za to, že vnitrostátní právo provádějící směrnici 2004/83 mu musí přiznat právo podat „samostatnou“ žádost o udělení doplňkové ochrany.
Vzhledem k tomu, že tato žaloba na neplatnost byla zamítnuta, podal pan N. kasační opravný prostředek k Supreme Court.
Za těchto podmínek se Supreme Court rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Umožňuje směrnice [2004/83], vykládaná ve světle zásady řádné správy, která je zakotvena v unijním právu, a zejména v článku 41 Listiny […], aby členský stát ve svém vnitrostátním právu stanovil, že žádost o udělení doplňkové ochrany může být posouzena pouze tehdy, pokud předtím žadatel v souladu s vnitrostátním právem požádal o přiznání postavení uprchlíka a tato jeho žádost byla zamítnuta?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2004/83 a právo na řádnou správu musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, která se vyznačuje existencí dvou samostatných po sobě následujících řízení pro účely posouzení žádosti o azyl a žádosti o udělení doplňkové ochrany a která posouzení žádosti o udělení doplňkové ochrany podmiňuje předchozím zamítnutím žádosti o přiznání postavení uprchlíka.
Úvodem je třeba připomenout, že směrnice 2004/83 v rámci institutu „mezinárodní ochrany“ upravuje dva odlišné režimy ochrany, a to právní postavení uprchlíka na jedné straně a status doplňkové ochrany na straně druhé.
V tomto ohledu je třeba uvést, že jak vyplývá z bodů 3, 16 a 17 odůvodnění směrnice 2004/83, Ženevská úmluva je základem mezinárodního právního režimu na ochranu uprchlíků a ustanovení této směrnice byla přijata jako vodítko pro příslušné orgány členských států při uplatňování této úmluvy na základě společných pojmů a kritérií (rozsudek X a další, C‑199/12 až C‑201/12,
EU:C:2013:720
, bod 39 a citovaná judikatura).
Výklad ustanovení uvedené směrnice tedy musí být prováděn ve světle obecné systematiky a účelu této směrnice s ohledem na uvedenou úmluvu a ostatní příslušné smlouvy uvedené v čl. 78 odst. 1 SFEU (rozsudek Abed El Karem El Kott a další, C‑364/11,
EU:C:2012:826
, bod 43 a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 2 písm. e) směrnice 2004/83 definuje osobu, která má nárok na doplňkovou ochranu, jako státního příslušníka třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka.
Použití výrazu „doplňkové“ i znění tohoto článku ukazují, že osobami požívajícími doplňkové ochrany jsou státní příslušníci třetích zemí, kteří nesplňují podmínky pro uznání za uprchlíky.
Kromě toho z bodů 5, 6 a 24 odůvodnění směrnice 2004/83 vyplývá, že minimální kritéria pro přiznání doplňkové ochrany musí umožnit doplnění ochrany uprchlíků zakotvené v Ženevské úmluvě, a to zjišťováním osob, které mezinárodní ochranu skutečně potřebují, a poskytnutím náležitého postavení těmto osobám (rozsudek Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, bod 33).
Z těchto skutečností vyplývá, že doplňková ochrana podle směrnice 2004/83 je doplňkem ochrany uprchlíků zakotvené v Ženevské úmluvě.
Takový výklad je mimoto v souladu s cíli čl. 78 odst. 2 písm. a) a b) SFEU, podle kterého Evropský parlament a Rada Evropské unie přijímají opatření týkající se společného evropského azylového systému, který obsahuje mimo jiné „jednotný status doplňkové ochrany pro státní příslušníky třetích zemí, kteří, aniž by získali evropský azyl, potřebují mezinárodní ochranu“.
Jak mimoto uvedl generální advokát v bodech 46 a 49 svého stanoviska, vzhledem k tomu, že žadatel o mezinárodní ochranu není nutně schopen posoudit, jakého druhu ochrany se týká jeho žádost, a že právní postavení uprchlíka navíc poskytuje širší ochranu než status doplňkové ochrany, je k určení statusu nejpřiměřenějšího situaci tohoto žadatele v zásadě povolán příslušný orgán.
Z těchto úvah vyplývá, že žádost o udělení doplňkové ochrany nesmí být v zásadě posuzována dříve, než příslušný orgán dospěje k závěru, že žadatel o mezinárodní ochranu nesplňuje podmínky odůvodňující přiznání postavení uprchlíka.
Z toho plyne, že směrnice 2004/83 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že podmínky pro přiznání postavení uprchlíka jsou zkoumány před podmínkami týkajícími se doplňkové ochrany.
Dále je však nutné přezkoumat, zda jiná pravidla unijního práva nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, která zavádí dvě samostatná řízení pro účely posouzení žádosti o azyl a žádosti o udělení doplňkové ochrany, přičemž druhá žádost může být podána až po zamítnutí první žádosti.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že směrnice 2004/83 neobsahuje procesní pravidla vztahující se na posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Minimální normy pro řízení o posuzování žádostí stanoví směrnice 2005/85, která upřesňuje práva žadatelů o azyl.
Směrnice 2005/85 se však na žádosti o udělení doplňkové ochrany uplatní pouze tehdy, pokud členský stát zavede jednotné řízení, v rámci něhož žádost posuzuje z hlediska obou forem mezinárodní ochrany, tj. té vyplývající z postavení uprchlíka i té vztahující se k doplňkové ochraně (rozsudek M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, bod 79).
Jak vyplývá z bodu 37 tohoto rozsudku, v případě Irska tomu však tak není.
Při neexistenci pravidel unijního práva týkajících se procesních podmínek pro posuzování žádosti o udělení doplňkové ochrany proto mají členské státy v souladu se zásadou procesní autonomie i nadále pravomoc upravit tyto podmínky při současném dodržování základních práv a plné účinnosti ustanovení unijního práva týkajících se doplňkové ochrany (v tomto smyslu viz rozsudek VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, bod 64).
Z toho plyne, že taková vnitrostátní procesní norma, jako je vnitrostátní procesní norma dotčená v původním řízení, která posouzení žádosti o udělení doplňkové ochrany podmiňuje předchozím zamítnutím žádosti o přiznání postavení uprchlíka, musí zajistit účinný přístup osob, které žádají o doplňkovou ochranu, k právům, která jim přiznává směrnice 2004/83.
Jak v tomto ohledu vyplývá z úvah uvedených v bodech 29 až 35 tohoto rozsudku, pouhá skutečnost, že žádost o udělení doplňkové ochrany je posuzována až po vydání rozhodnutí, kterým se odmítá přiznání postavení uprchlíka, nemůže v zásadě ohrozit účinný přístup žadatelů o doplňkovou ochranu k právům, která jim přiznává směrnice 2004/83.
Taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, má nicméně za následek, že státní příslušník třetí země, který žádá pouze o doplňkovou ochranu, musí nutně projít dvěma odlišnými procesními fázemi, ačkoli toto zdvojení řízení o udělení mezinárodní ochrany může prodloužit délku tohoto řízení, a tedy odložit posouzení žádosti o udělení doplňkové ochrany.
Účinný přístup ke statusu doplňkové ochrany přitom vyžaduje, aby žádost o přiznání postavení uprchlíka a žádost o udělení doplňkové ochrany mohly být podány současně a aby žádost o udělení doplňkové ochrany byla posouzena v přiměřené lhůtě, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
V tomto ohledu je třeba přihlédnout k délce posuzování žádosti o přiznání postavení uprchlíka, které vedlo k jejímu zamítnutí, i k délce posuzování žádosti o udělení doplňkové ochrany.
Rovněž je třeba uvést, že pokud státní příslušník třetího státu podá žádost o udělení mezinárodní ochrany, z níž nevyplývá žádná skutečnost umožňující konstatovat, že má oprávněnou obavu z pronásledování, náleží příslušnému orgánu, aby co nejdříve konstatoval, že se jedná o osobu, která nemůže žádat o postavení uprchlíka, aby tak mohla být včas posouzena žádost o udělení doplňkové ochrany.
Orgány pověřené posuzováním žádostí o udělení mezinárodní ochrany mají mimo jiné možnost urychlit posuzovací řízení týkající se podmínek pro přiznání postavení uprchlíka v souladu s čl. 23 odst. 4 směrnice 2005/85, pokud žadatel zjevně nemůže být uznán za „uprchlíka“ ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2004/83.
Pokud jde o právo na řádnou správu, které je zakotveno v článku 41 Listiny, je třeba připomenout, že toto právo odráží obecnou zásadu unijního práva.
Uplatňuje-li členský stát ve věci v původním řízení unijní právo, požadavky plynoucí z práva na řádnou správu, mimo jiné právo každého, aby jeho záležitosti byly řešeny nestranně a v přiměřené lhůtě, se tak uplatní v takovém řízení o udělení doplňkové ochrany, jako je řízení o udělení doplňkové ochrany dotčené v původním řízení, které vede příslušný vnitrostátní orgán.
Je tedy třeba ověřit, zda právo na řádnou správu brání tomu, aby členský stát ve svém vnitrostátním právu stanovil procesní podmínku, že žádost o udělení doplňkové ochrany musí být předmětem odlišného řízení, které nutně následuje až po zamítnutí žádosti o azyl.
Pokud jde konkrétně o požadavek nestrannosti, tento zahrnuje mimo jiné objektivní nestrannost v tom smyslu, že vnitrostátní orgán musí poskytnout dostatečné záruky pro vyloučení veškerých legitimních pochybností o případné předpojatosti (obdobně viz rozsudek Ziegler v. Komise, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, bod 155).
Je třeba předně uvést, že za takových okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, skutečnost, že vnitrostátní orgán před zahájením posuzování žádosti o udělení doplňkové ochrany informuje žadatele o tuto ochranu o svém záměru přijmout rozhodnutí o vrácení na hranici, nemůže jako taková znamenat nedostatek objektivní nestrannosti tohoto orgánu.
Je totiž nesporné, že tento záměr příslušného orgánu je odůvodněn zjištěním, že státní příslušník třetí země nesplňuje podmínky požadované pro přiznání postavení uprchlíka. Toto zjištění tedy neznamená, že příslušný orgán již zaujal stanovisko k otázce, zda tento státní příslušník splňuje podmínky pro udělení doplňkové ochrany.
Procesní pravidlo dotčené v původním řízení tedy není v rozporu s požadavkem nestrannosti plynoucím z práva na řádnou správu.
Toto právo, stejně jako požadavky plynoucí ze zásady efektivity, které jsou uvedeny v bodech 41 a 42 tohoto rozsudku, naproti tomu zaručuje, že celé řízení o posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany nepřesáhne přiměřenou lhůtu, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět, že směrnice 2004/83, zásada efektivity a právo na řádnou správu nebrání takové vnitrostátní procesní normě, jako je vnitrostátní procesní norma dotčená v původním řízení, která posouzení žádosti o udělení doplňkové ochrany podmiňuje předchozím zamítnutím žádosti o přiznání postavení uprchlíka, pokud žádost o přiznání postavení uprchlíka a žádost o udělení doplňkové ochrany mohou být podány současně a tato vnitrostátní procesní norma nevede k tomu, že je žádost o udělení doplňkové ochrany posuzována v nepřiměřené lhůtě, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, zásada efektivity a právo na řádnou správu nebrání takové vnitrostátní procesní normě, jako je vnitrostátní procesní norma dotčená v původním řízení, která posouzení žádosti o udělení doplňkové ochrany podmiňuje předchozím zamítnutím žádosti o přiznání postavení uprchlíka, pokud žádost o přiznání postavení uprchlíka a žádost o udělení doplňkové ochrany mohou být podány současně a tato vnitrostátní procesní norma nevede k tomu, že je žádost o udělení doplňkové ochrany posuzována v nepřiměřené lhůtě, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.