CELEX: 62007TJ0262
Landbrug
fælles markedsordning
foranstaltninger, som skal træffes på grund af tiltrædelsen af nye medlemsstater
tiltrædelsesakten af 2003
bestemmelse af overskudslagrene af andre landbrugsprodukter end sukker og de finansielle følger af afviklingen heraf
mål, som forfølges ved en bestemmelse i den primære ret
beslutning 2007/361/EF

Tvistens baggrund
I forbindelse med den udvidelsesrunde med hensyn til Den Europæiske Union, som resulterede i Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks (herefter »de nye medlemsstater«) tiltrædelse den 1. maj 2004 af Unionen (herefter »tiltrædelsen«), indledte Unionen og de nye medlemsstater forhandlinger vedrørende flere spørgsmål, opdelt i forhandlingskapitler. Forhandlingen inden for rammerne af kapitlet om landbrug vedrørte navnlig den juridiske situation for lagre af landbrugsprodukter i fri omsætning, som oversteg, hvad der måtte anses for at være et normalt overført lager (herefter »overskudsmængder«), som fandtes på de nye medlemsstaters område på tidspunktet for tiltrædelsen.
Dette spørgsmål er i medfør af artikel 22 i akten vedrørende vilkårene for de nye medlemsstaters tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (
EUT 2003 L 236, s. 39
, herefter »tiltrædelsesakten«) reguleret i punkt 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten (
EUT 2003 L 236, s. 798
), hvoraf fremgår:
»[…]
2.   Ethvert lager [af landbrugsprodukter] (såvel privat som offentligt), der er i fri omsætning på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, og som overstiger, hvad der må anses for at være et normalt overført lager, skal afvikles for de nye medlemsstaters regning.
Begrebet »normalt overført lager« defineres for hvert produkt på grundlag af de specifikke kriterier og målsætninger, der gælder for hver fælles markedsordning.
[…]
4.   Kommissionen gennemfører og anvender de ovenfor skitserede ordninger […]«
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber vedtog den 4. maj 2007 med hjemmel i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 4, beslutning 2007/361/EF om bestemmelsen af overskudslagrene af andre landbrugsprodukter end sukker og de finansielle følger af afviklingen heraf i forbindelse med de nye medlemsstaters tiltrædelse (
EUT L 138, s. 14
, herefter »den anfægtede beslutning«).
Kommissionen har i 11. og 12. betragtning til den anfægtede beslutning anført følgende:
»Den mest hensigtsmæssige metode til beregning af de finansielle følger af overskudslagre i lyset af målsætningen i [bilag IV, punkt 4, stk. 2, i tiltrædelsesakten] […], bør bestå af en vurdering af omkostningerne ved afviklingen heraf i hver enkelt sektor. I tilfælde hvor der fandtes eksportrestitutioner for produkter i året efter tiltrædelsen, er det hensigtsmæssigt at fastsætte de finansielle følger på basis af forskellen mellem det interne og eksterne prisniveau, som afspejlet i den gennemsnitlige eksportrestitution i tolvmånedersperioden lige efter tiltrædelsen.
For produkter, der ikke omfattes af eksportrestitutioner […], er det for at have en tilsvarende tilgang passende at anvende prisforskellen mellem de gennemsnitlige interne og eksterne priser som grundlag. I betragtning af de finansielle følgers midlertidige art, idet de opstår omkring overskudslagre af forskellige landbrugsprodukter i nogle af de nye medlemsstater, bør de tilsvarende beløb betales af de pågældende medlemsstater til fællesskabsbudgettet. Der skal fastsættes en frist for betalingen heraf.«
Den anfægtede beslutnings konklusion er affattet således:
»
Artikel 1
De mængder af landbrugsprodukter, der er i fri omsætning i de nye medlemsstater på tiltrædelsesdatoen, som overstiger de mængder, der kunne anses for et normalt overført lager pr. 1. maj 2004, og de beløb, der skal opkræves de nye medlemsstater som følge af omkostningerne ved afviklingen af de pågældende mængder, er fastsat i bilaget.
Artikel 2
1.   Beløbene i bilaget skal betragtes som indtægt på Fællesskabets budget.
2.   Medlemsstaterne kan betale de i bilaget anførte beløb til Fællesskabets budget i fire ens afdrag. Det første afdrag betales inden den sidste dag i den anden måned efter den måned, hvor denne beslutning meddeles de pågældende nye medlemsstater. Efterfølgende afdrag betales inden henholdsvis den 31. maj 2008, 31. maj 2009 og 31. maj 2010.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Tjekkiske Republik, Republikken Estland, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Malta, Republikken Polen, Republikken Slovenien og Den Slovakiske Republik.«
Mængderne og beløbene omhandlet i den anfægtede beslutnings artikel 1 vedrørende de ni nye medlemsstater nævnt i denne beslutnings artikel 3 er fastsat i bilaget til beslutningen. Hvad angår Republikken Litauen er de blevet fastsat som følger:
Produktgruppe
Mængde i ton
Beløb (i 1 000 EUR)
Mælk
2 804
2 971
Frugt
Ris
Total

3 181
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. juli 2007 har Republikken Litauen anlagt sag i medfør af artikel 230 EF med påstand om annullation af den anfægtede beslutning.
Ved begæringer indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 24. og 29. oktober 2007 har Den Slovakiske Republik og Republikken Polen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Republikken Litauens påstande, hvilket blev imødekommet ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Første Afdeling den 8. januar 2008.
Republikken Polen og Den Slovakiske Republik indgav deres interventionsindlæg henholdsvis den 29. februar og den 6. marts 2008. Den 20. juni 2008 indgav Republikken Litauen sine bemærkninger til disse indlæg. Den 2. og 23. juli 2008 fremsatte Kommissionen sine bemærkninger til interventionsindlæggene fra henholdsvis Den Slovakiske Republik og Republikken Polen.
Da sammensætningen af afdelingerne er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Ottende Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
Retten har den 10. marts 2011 stillet parterne skriftlige spørgsmål, som de har besvaret inden for den fastsatte frist.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet den 13. april 2011.
Republikken Litauen, støttet af Republikken Polen og Den Slovakiske Republik, har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede beslutning annulleres, eller subsidiært annulleres den anfægtede beslutning, for så vidt som den er rettet til Republikken Litauen.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Republikken Litauen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Argumenterne fremsat af Republikken Litauen kan i det væsentlige opdeles i syv anbringender, som vedrører for det første Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning og en tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, for det andet en anvendelse af et ukorrekt retsgrundlag og en overskridelse af fristen i tiltrædelsesaktens artikel 41, for det tredje en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, for det fjerde en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, for det femte en tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik, for det sjette en utilstrækkelig begrundelse og for det syvende åbenbare fejlskøn.
Med sit første anbringende har Republikken Litauen i det væsentlige gjort gældende, at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 4, som udgør retsgrundlaget for den anfægtede beslutning, ikke giver Kommissionen beføjelse til at pålægge de nye medlemsstater at betale de beløb, som er fastsat ved denne beslutning, til Fællesskabets budget.
Som anført i præmis 2 ovenfor, bestemmer tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 4, at Kommissionen gennemfører og anvender nævnte akts bilag IV, punkt 4, stk. 2. Disse bestemmelser pålægger således Kommissionen at indføre en ordning, der skal sikre, at de overskudsmængder, som findes på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, afvikles for disse medlemsstaters regning
Republikken Litauen har ikke som sådan bestridt Kommissionens kompetence til at gennemføre tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, men er af den opfattelse, at den af Kommissionen valgte metode med henblik herpå er i strid med denne bestemmelse.
Ifølge Republikken Litauen indfører den omhandlede bestemmelse først og fremmest en forpligtelse for de nye medlemsstater til for deres regning at afvikle overskudsmængderne. Det er med henblik herpå, at Kommissionen er blevet tillagt gennemførelsesbeføjelser. Disse består navnlig i kompetencen til at definere begrebet »normalt overført lager«, metoderne for beregning af overførte lagre og fremgangsmåderne for kontrol med afviklingen. De i den anfægtede beslutning omhandlede beløb kan imidlertid ikke pålægges ved udøvelsen af disse gennemførelsesbeføjelser og udgør en sanktion, eftersom de ikke kompenserer for en skade, som Fællesskabet eller dets organer er blevet påført. Under alle omstændigheder har Kommissionen ikke fremlagt noget bevis for, at der er lidt en skade. At der er tale om en sanktion, er navnlig tydelig hvad angår de landbrugsprodukter, som ikke giver ret til eksportrestitutioner.
Republikken Polen og Den Slovakiske Republik har tilsluttet sig Republikken Litauens argumenter. De har endvidere anført, at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, indfører en forpligtelse til »fysisk« at afvikle overskudsmængderne.
Kommissionen har anført, at de fremgangsmåder, efter hvilke overskudsmængderne skal afvikles, ikke er præciseret i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2. Følgelig er denne bestemmelse forenelig med enhver form for afvikling, herunder den omstændighed, at overskudsmængderne absorberes af markedet. Sidstnævnte har imidlertid sikre, men ikke-kvantificérbare økonomiske virkninger, som må anses for omkostningen ved afviklingen af overskudsmængderne. Tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, skal dermed fortolkes således, at Kommissionen har pligt til at beregne denne omkostning på en rimelig vis og at sikre, at den bæres af de nye medlemsstater ved betaling af et beløb til Fællesskabets budget.
Det må konstateres, at sagsøgerens opfattelse i denne sag væsentligt adskiller sig fra Kommissionens opfattelse af spørgsmålet om, hvilke handlinger Kommissionen kan foretage sig for at gennemføre tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
For at undersøge parternes argumenter vedrørende den anfægtede beslutnings forenelighed med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, må der indledningsvis redegøres for de forskellige foranstaltninger, som Kommissionen har truffet inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning vedrørende de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen.
Indledende bemærkninger vedrørende foranstaltningerne truffet af Kommissionen inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning
Artikel 2, stk. 3, i traktaten mellem Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (medlemmer af Den Europæiske Union) og de nye medlemsstater om de nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union (
EUT L 236, s. 17
, herefter »tiltrædelsestraktaten«), undertegnet i Athen den 16. april 2003, bestemmer, at Unionens institutioner inden tiltrædelsen kan vedtage de foranstaltninger, der bl.a. er omhandlet i artikel 41 og i tiltrædelsesaktens bilag IV. Nævnte akts artikel 41, stk. 1, bestemmer, at hvis der er behov for overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i de nye medlemsstater til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører på de vilkår, der findes i denne akt, kan sådanne foranstaltninger træffes i en periode på tre år efter tiltrædelsesdatoen, og de må ikke anvendes ud over denne periode.
Kommissionen vedtog den 10. november 2003 med hjemmel i tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1, forordning (EF) nr. 1972/2003 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af de nye medlemsstaters tiltrædelse (
EUT L 293, s. 3
).
Første betragtning til denne forordning angiver, at der bør vedtages overgangsforanstaltninger for at forebygge omlægning af samhandelen i forbindelse med de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter som følge af tiltrædelsen. Det angives endvidere i tredje betragtning til forordningen, at disse omlægninger ofte omfatter produkter, der kunstigt flyttes med henblik på udvidelsen og ikke indgår i den pågældende stats normale lagre, men at overskudslagre også kan stamme fra national produktion. Endelig præciseres det, at der derfor bør fastsættes, at overskudslagre i de nye medlemsstater skal beskattes.
Artikel 4 i forordning nr. 1972/2003, som senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 735/2004 af 20. april 2004 (
EUT L 114, s. 13
), indeholder bestemmelser om beskatning af overskudslagre i fri omsætning af visse landbrugsprodukter, som fandtes på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen. Det fremgår af artikel 4, stk. 1, at uanset tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, opkræver de nye medlemsstater afgifter af indehavere af sådanne overskudslagre, såfremt der ikke anvendes strengere bestemmelser på nationalt plan. Artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003, med senere ændringer, indeholder bestemmelser om størrelsen af den omhandlede afgift og bestemmer, at provenuet heraf krediteres den nye medlemsstats nationale budget. Endelig indeholder forordningens artikel 4, stk. 5, en liste, som er forskellig for hver medlemsstat, over de landbrugsprodukter, som afgiften finder anvendelse på.
I medfør af de foranstaltninger, som er fastsat ved forordning nr. 1972/2003, var indehaverne af overskudslagre af flere landbrugsprodukter bortset fra sukker i de nye medlemsstater således informeret om, at de efter tiltrædelsen skulle betale en afgift, som beregnedes forholdsmæssigt ud fra mængden af deres overskudslagre.
Selv om foranstaltningerne fastsat i forordning nr. 1972/2003 ikke direkte omhandler den afvikling af overskudsmængder, der er fastsat ved tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, består der, som Republikken Litauen har anført, en forbindelse mellem disse foranstaltninger og nævnte bestemmelse. Pålæggelsen af den omhandlede afgift gør således pligten til at afvikle overskudsmængderne omhandlet i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, mindre byrdefuld. Afgiften kunne for det første afholde erhvervsdrivende i de nye medlemsstater fra at etablere overskudslagre, hvilket i princippet burde mindske de mængder, der i sidste ende skulle afvikles efter tiltrædelsen. Desuden kan provenuet fra afgiften give de nævnte medlemsstater yderligere indtægter og således begrænse den reelle omkostning ved deres pligt til at bære udgifterne i forbindelse med afviklingen af overskudsmængderne.
Kommissionen vedtog den 14. januar 2004 ligeledes med hjemmel i tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1, forordning (EF) nr. 60/2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af de nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union (
EUT L 9, s. 8
).
Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 651/2005 af 28. april 2005 (
EUT L 108, s. 3
), bestemmer, at Kommissionen senest den 31. maj 2005 for hver ny medlemsstat fastsætter den mængde sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose, der overstiger den mængde, der betragtes som et normalt overførselslager (herefter »overskudsmængden af sukker«) pr. 1. maj 2004. Denne bestemmelse foreskriver således den måde, hvorpå Kommissionen fastsætter denne overskudsmængde.
Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, med senere ændringer, bestemmer, at hver berørt ny medlemsstat sikrer, at der uden Fællesskabets intervention fra markedet fjernes en mængde sukker eller isoglucose, der svarer til dens overskudsmængde. Afviklingen, som skal være gennemført senest den 30. november 2005, kan ske ved eksport fra Fællesskabet uden restitution, ved brug som brændsel eller ved denaturering.
I henhold til artikel 6, stk. 3, indfører hver ny medlemsstat pr. 1. maj 2004 et system til identificering hos branchens hovedaktører af overskudsmængder af uforarbejdet sukker eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose eller fruktose, som den anvender til at tvinge aktørerne til for egen regning at fjerne en mængde sukker eller isoglucose fra markedet svarende til deres overskudslagre. De pågældende aktører skal føre bevis for, at produkterne blev fjernet fra markedet. I modsat fald skal den nye medlemsstat opkræve et beløb hos disse aktører svarende til den mængde, som ikke er blevet fjernet, hvilket beløb overføres til statsbudgettet.
Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, med senere ændringer, bestemmer, at de nye medlemsstater senest den 31. marts 2006 over for Kommissionen skal bevise, at deres overskudsmængde vedrørende sukker er blevet fjernet. Artikel 7, stk. 2, bestemmer, at fremlægges der ikke bevis for fjernelsen inden for den fastsatte frist, pålægges det den nye medlemsstat at betale et beløb svarende til den mængde sukker, med hensyn til hvilken der ikke er blevet fremlagt bevis inden for den fastsatte frist. Dette beløb overføres til Fællesskabets budget og tages i betragtning ved beregningen af produktionsafgifterne for produktionsåret 2004/05.
Kommissionen foretog den 31. maj 2005 en beregning af overskudsmængden af sukker for hver ny medlemsstat med vedtagelsen af forordning (EF) nr. 832/2005 om bestemmelse af overskudsmængderne af sukker, isoglucose og fruktose for de nye medlemsstater (
EUT L 138, s. 3
). Nævnte forordnings artikel 1 fastsatte mængden af sukker, som skulle fjernes fra EF’s marked for hver af de fem nye medlemsstater, med hensyn til hvilke der var konstateret en overskudsmængde af sukker.
I medfør af foranstaltningerne fastsat ved forordning nr. 60/2004 og nr. 832/2005 havde disse fem nye medlemsstater pligt til at sørge for, at deres overskudsmængde af sukker blev fjernet fra markedet, eller i modsat fald at betale et beløb til Fællesskabets budget, som ville indgå i beregningen af visse bidrag, som skulle betales af Unionens producenter.
Om foreneligheden af mekanismen for
»afvikling
« fastsat ved den anfægtede beslutning med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2
Om tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2
Parternes argumenter skal undersøges i lyset af den generelle sammenhæng, hvori indgår de bestemmelser og foranstaltninger, som er truffet med henblik på forvaltningen af overskudsmængderne inden for rammerne af tiltrædelsen, som beskrevet ovenfor, for at besvare spørgsmålet, om metoden for afvikling fastsat ved den anfægtede beslutning er i overensstemmelse med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
Det fremgår af parternes opfattelser, som er opsummeret i præmis 19-22 ovenfor, at disse divergerer navnlig med hensyn til den betydning, som skal tillægges udtrykket »afvikles« i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
I det omfang udtrykket »afvikles« ikke er defineret i EU-retten, skal fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af dette udtryk ske under hensyn til den generelle sammenhæng, hvori det anvendes, og efter dets normale mening i sædvanlig sprogbrug (Domstolens dom af 27.1.1988, sag
349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169
, præmis 9, af 27.1.2000, sag
C-164/98 P, DIR International Film m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 447
, præmis 26, og af 4.5.2006, sag
C-431/04, Massachusetts Institute of Technology, Sml. I, s. 4089
, præmis 17). Hvad angår landbrugsprodukter må det fastslås, at udtrykket »afvikles« som anvendt i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, i sædvanlig sprogbrug betyder »destrueret« eller »fjernet fra markedet«.
Desuden kan landbrugsprodukter i fri omsætning, som findes på medlemsstaternes område, absorberes af markedet. Præciseringen i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, hvorefter overskudsmængderne skal afvikles, kan ikke forstås således, at den sigter til det forhold, at overskudsmængderne absorberes af markedet. Hvis ophavsmændene til tiltrædelsesakten havde ønsket at indføre en forpligtelse for de nye medlemsstater til at betale et beløb til Fællesskabets budget, som skulle kompensere for omkostningen ved, at overskudsmængderne absorberes af markedet, ville de snarere have angivet, at de nævnte medlemsstater havde pligt til at betale et beløb til Fællesskabets budget, som blev beregnet ud fra størrelsen af deres overskudsmængder.
Det bemærkes herved, at Kommissionen ikke har henvist til forarbejder eller dokumenter, som peger i retning af, at ophavsmændene ved vedtagelsen af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, med nævnte akt ønskede at sætte Kommissionen i stand til at gennemføre en ordning, hvorefter forpligtelsen til at afvikle overskudsmængderne omhandlet heri kunne forstås som en pligt til alene at betale et beløb til Fællesskabets budget, som blev beregnet ud fra størrelsen af disse overskudsmængder.
Hvad angår målet med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, har Retten fastslået, at for sukkers vedkommende er målet at undgå skader på markedsordningen for sukker, navnlig skader, der påvirker prisdannelsen, og som er frembragt på grund af oparbejdelsen af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse af Unionen (Rettens dom af 2.10.2009, sag
T-324/05, Estland mod Kommissionen, Sml. II, s. 3681
, præmis 119). Det må således fastslås, at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, har samme mål mutatis mutandis hvad angår andre landbrugsprodukter end sukker.
Det bemærkes herved, at som Kommissionen har hævdet, kan afsætningen på det indre marked af enhver overskudsmængde af et landbrugsprodukt, som findes på en ny medlemsstats område på tiltrædelsesdatoen, have betydning for prisen på dette produkt efter tiltrædelsen. I det omfang en forøgelse af udbuddet af et produkt under normale betingelser, hvis efterspørgslen er stabil, indebærer en formindskelse af prisen, vil prisen oppebåret af Unionens producenter efter tiltrædelsen nødvendigvis være lavere end den pris, som de ville have oppebåret, hvis den omhandlede overskudsmængde ikke var afsat på markedet.
Den omstændighed, at denne forstyrrelse af prisdannelsesmekanismerne har fundet sted, indebærer imidlertid ikke, at prisen på de landbrugsprodukter, med hensyn til hvilke tilstedeværelsen af overskudsmængder på de nye medlemsstaters område er blevet konstateret på tiltrædelsesdatoen, efter den 1. maj 2004 er lavere end de priser, som anvendtes inden nævnte dato. Den kan endog være højere. Prisniveauet efter tiltrædelsesdatoen vil ganske enkelt være lavere, end hvad det kunne have været, som Kommissionen med rette har anført. De af Republikken Litauen og intervenienterne fremsatte argumenter, som underbygges af rapporter udarbejdet af visse europæiske institutioner, som tilsigter at vise, at ankomsten på det indre marked af de omhandlede overskudsmængder og deres eventuelle afsætning hverken har resulteret i prisfald eller forstyrrelser af landbrugsmarkederne, er derfor uden relevans.
Som Kommissionen med rette har anført, kunne ophavsmændene til tiltrædelsesakten ikke være ubekendt med, at de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, kunne forstyrre prisdannelsesmekanismerne fra den 1. maj 2004, eftersom tiltrædelsesakten ikke indeholder nogen mekanisme, som kan sikre, at alle overskudslagrene var helt afviklet senest den 30. april 2004, og at nævnte akts bilag IV, punkt 4, stk. 2, angiver, at overskudsmængderne er produkter »i fri omsætning« fra denne dato, hvilket indebærer, at de nævnte produkter kan bringes på markedet med det samme. For at bevare den effektive virkning af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, må det således fastslås, at målet med denne bestemmelse ikke kun er at undgå forstyrrelser forårsaget af afsætningen af overskudsmængderne på det indre marked, men også at korrigere virkningerne af disse forstyrrelser.
Det følger af analysen af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ovenfor foretaget i lyset af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, såvel som dens ordlyd og formål, at de foranstaltninger, som Kommissionen har pligt til at indføre i medfør af punkt 4, stk. 4, gør det muligt at sikre enten forebyggelsen af forstyrrelser forårsaget af afsætningen af disse overskudsmængder på det indre marked eller en kompensation for de økonomiske virkninger af disse forstyrrelser, og at de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område den 1. maj 2004, i medfør af denne ordning i princippet fjernes fra markedet for deres regning, navnlig ved eksport af overskudsmængderne uden for det indre marked eller ved destruktion heraf.
Det må endelig fastslås, dels at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ikke, i modsætning til hvad Republikken Litauen har anført, angiver, at de nye medlemsstater har pligt til selv at afvikle overskudsmængderne, dels at Kommissionen, når den udøver de kompetencer, som den er tillagt i medfør af tiltrædelsesakten på området for den fælles landbrugspolitik med hensyn til gennemførelse af de regler, som er fastsat ved nævnte akt, kan anvende en vid skønsbeføjelse, således at det kun er i tilfælde af, at en foranstaltning truffet på dette område er åbenbart uegnet i forhold til det mål, som den kompetente institution ønsker at forfølge, at lovligheden af en sådan foranstaltning påvirkes (Rettens dom af 2.10.2009, forenede sager T-300/05 og T-316/05, Cypern mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 100). Det kan derfor ikke udelukkes, at en ordning, i medfør af hvilken destruktionen eller eksporten uden for det indre marked af de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, sikres af Fællesskabet, og omkostningen ved disse operationer derefter overvæltes på de nye medlemsstater, også er forenelig med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
Om den anfægtede beslutning
Det bemærkes, at ordningen for afvikling af overskudsmængder af andre landbrugsprodukter end sukker fastsat i den anfægtede beslutning ikke er baseret på en destruktion eller eksport uden for det indre marked af disse overskudsmængder. Der er tale om en ordning, hvorved overskudsmængderne endelig kan integreres i dette marked fra den 1. maj 2004. De nye medlemsstaters pligt til at bære omkostningerne ved afviklingen af disse overskudsmængder modsvares af en pligt til til Fællesskabets budget at betale et beløb, som beregnes ud fra størrelsen af overskudsmængderne for hvert omhandlet landbrugsprodukt. Ifølge den anfægtede beslutning beregnes dette beløb for hvert landbrugsprodukt, med hensyn til hvilket der var tildelt eksportrestitutioner året efter tiltrædelsen, ved at multiplicere de konstaterede overskudsmængder med den gennemsnitlige eksportrestitution i løbet af dette år. Ved produkter, som ikke giver ret til sådanne restitutioner, beregnes dette beløb ved at multiplicere de konstaterede overskudsmængder med forskellen mellem det omhandlede produkts gennemsnitspris på det internationale marked og dette produkts gennemsnitspris på det indre marked (jf. præmis 4 ovenfor).
Beløbene fastsat i den anfægtede beslutning afspejler således den omkostning, som skulle bæres af Fællesskabets budget, hvis Fællesskabet havde finansieret eksporten uden for det indre marked af de konstaterede overskudsmængder. Den anfægtede beslutning indeholder imidlertid ikke bestemmelser om en sådan eksport. Den angiver ikke, at overskudsmængderne er blevet eksporteret ved hjælp af en fællesskabsfinansiering, med hensyn til hvilken omkostningen skulle bæres af de nye medlemsstater. Det fremgår ikke af denne sags akter, at disse eksporter har fundet sted, eller at andre foranstaltninger til afvikling af overskudsmængderne er blevet truffet, eller at de er blevet finansieret af Fællesskabets budget. Endelig har Kommissionen i sine svar på Rettens skriftlige spørgsmål ikke været i stand til at præcisere, om afsætningen på det indre marked af de omhandlede overskudsmængder har resulteret i direkte tab eller omkostninger for Fællesskabets budget, som kan anses for omkostninger til afvikling af de nævnte overskudsmængder.
De beløb, der er omhandlet i den anfægtede beslutning, kan derfor ikke anses for modydelsen for eller dækningen af omkostningerne ved visse foranstaltninger til afvikling foretaget af Fællesskabet. Der er alene tale om en betalingsforpligtelse for de nye medlemsstater til fordel for Fællesskabet.
Selv om Kommissionen som tidligere anført råder over et vidt skøn med hensyn til gennemførelsen af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, kan den ikke pålægge de nye medlemsstater en betalingsforpligtelse til fordel for Fællesskabet i medfør af denne bestemmelse, uden at denne betalingsforpligtelse kan anses for at udgøre et finansielt bidrag til at dække omkostningerne til at fjerne overskudsmængderne fra det indre marked.
Kommissionen har ikke desto mindre i det væsentlige gjort gældende, at foranstaltningen fastsat i den anfægtede beslutning er den eneste, som kan sikre virkeliggørelsen af målet, som forfølges med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, således at Retten bør fastslå, at denne bestemmelse og den anfægtede beslutning er forenelige. Kommissionen har i denne forbindelse fremsat tre argumenter.
Det første argument, som Kommissionen har påberåbt sig, er, at eftersom de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, var blevet absorberet med det samme af det indre marked den 1. maj 2004 og eventuelt var blevet bragt på markedet, endog forbrugt, var det praktisk umuligt at fjerne dem fra det indre marked ved destruktion eller ved eksport uden tilskud efter denne dato.
Dette argument hviler i det væsentlige på den forudsætning, at de produkter, som anses for at udgøre overskudsmængder i en ny medlemsstat den 1. maj 2004, var de samme produkter, som skulle afvikles for sidstnævntes regning i medfør af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2. Dette forudsætter, at der er et »sammenfald« mellem de produkter, som er en del af de lagre, som anses for overskudslagre den 1. maj 2004, og de produkter, som er en del af lagre, som skal afvikles i medfør af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
De lagre, som skal afvikles i medfør af denne bestemmelse, med den begrundelse, at de overstiger den mængde, som kan anses for at udgøre et normalt overført lager, består imidlertid ikke af visse produkter, som kan identificeres fra tiltrædelsen. Det er således umuligt at sondre mellem lagre af et landbrugsprodukt, med hensyn til hvilket det er blevet konstateret, at der findes overskudsmængder og lagre eller dele af overskudslagre af produkter, som ikke er det. Det må således konstateres, at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, indeholder en pligt til at afvikle en mængde landbrugsprodukter, som svarer til den mængde, med hensyn til hvilken det er konstateret, at der består et overskud, og ikke visse identificérbare enheder af disse produkter. Der er i denne forbindelse uden betydning, at denne tilsvarende mængde er blevet købt eller fremstillet før eller efter tiltrædelsen.
Kommissionen har selv hvad angår de overskudsmængder af sukker, som fandtes ved tiltrædelsen på de nye medlemsstaters område, indført en ordning for fjernelse fra det indre marked via destruktion eller eksport uden tilskud af disse overskudsmængder, som er baseret ikke på en fjernelse af den mængde sukker, der anses for overskydende den 1. maj 2004, men på en fjernelse af en sukkermængde, som endog kan være købt eller produceret efter denne dato (jf. i denne retning dommen i sagen Estland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 43, præmis 168-171).
Som anført i præmis 32 og 33 ovenfor bestemmer artikel 6, stk. 1 og 2, i forordning nr. 60/2004, at Kommissionen fastsætter den overskudsmængde af sukker, som findes på hver nye medlemsstats område pr. 1. maj 2004 og fastsætter en frist for de nye medlemsstater til at sikre, at der uden Fællesskabets intervention fra markedet fjernes en mængde sukker, »der svarer til« disse overskudsmængder ved eksport uden restitution, ved brug som brændsel eller ved denaturering.
Ligeledes følger det af artikel 6, stk. 3, at hver ny medlemsstat pr. 1. maj 2004 indfører et system til identificering hos branchens hovedaktører af overskudsmængder af uforarbejdet sukker eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose eller fruktose, som den anvender til at tvinge aktørerne til for egen regning at fjerne en mængde sukker eller isoglucose fra markedet »svarende til« deres overskudslagre.
Det må således fastslås, at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ikke indeholder en ordning om fjernelse fra det indre marked af andre landbrugsprodukter end sukker, uanset at overskudsmængderne af disse produkter, som fandtes på de nye medlemsstaters område pr. 1. maj 2004, har kunnet absorberes af det indre marked umiddelbart efter denne dato.
Det første argument, som Kommissionen har påberåbt sig med henblik på at godtgøre, at foranstaltningen fastsat i den anfægtede beslutning er den eneste, som kan sikre virkeliggørelsen af målet med tiltrædelseaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, skal derfor anses for ugrundet.
Det andet argument, som Kommissionen har påberåbt sig med henblik herpå, er, at tilrettelæggelsen af en ordning for fjernelse fra det indre marked via destruktion eller eksport uden tilskud af overskudsmængder af andre produkter end sukker er for byrdefuld og vanskelig at gennemføre, i det omfang der er tale om en enkelt foranstaltning, som kræver indførelse af komplekse mekanismer for registrering, opfølgning og kontrol med hensyn til eksisterende lagre, og antallet af producenter er for stort til, at det i praksis er muligt at identificere disse overskudsmængder. Disse karakteristika adskiller sig fra dem, som gør sig gældende med hensyn til sukkermarkedet. På sidstnævnte marked, som er meget koncentreret og reguleret, er antallet af producenter begrænset, og der findes permanente mekanismer for kontrol med mængderne af sukker produceret i hvert produktionsår og mekanismer for fysisk afvikling af de mængder, som produceres ud over de tilladte kvoter under anvendelse af nævnte markeds reguleringsinstrumenter.
Det må herved fastslås, at den omstændighed, at en foranstaltning, som skal træffes i medfør af en bestemmelse i den primære ret, såsom tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ikke kan lede til den konklusion, at nævnte foranstaltning ikke er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, som forfølges med denne bestemmelse, og end mindre til den konklusion, at sidstnævnte skal fortolkes således, at den foreskriver vedtagelse af en anden foranstaltning.
Proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer ganske vist, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med den pågældende ordning lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. Domstolens dom af 11.6.2009, sag
C-33/08, Agrana Zucker, Sml. I, s. 5035
, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis). Hvis to forskellige foranstaltninger var egnet til at nå målet, som forfølges med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ville Kommissionen således have pligt til at vedtage den mindst byrdefulde foranstaltning. Denne foranstaltning skal imidlertid under alle omstændigheder være forenelig med bestemmelsen selv.
Hvad angår den praktiske mulighed for at tilrettelægge en ordning til fjernelse fra det indre marked af overskudsmængderne af andre produkter end sukker, er det eneste element, som Kommissionen har påberåbt sig, en fragmentering af markederne for andre landbrugsprodukter end sukker fra de erhvervsdrivendes synspunkt. Der er imidlertid intet, som tyder på, at Kommissionen til trods for denne fragmentering ikke har kunnet sikre fjernelsen fra det indre marked af overskudsmængderne af disse produkter, som fandtes den 1. maj 2004 på de nye medlemsstaters område ved at indføre en ordning, i medfør af hvilken den pågældende medlemsstat kunne opfylde sin pligt til at fjerne disse mængder ved at købe en mængde svarende til overskudsmængden for derefter at fjerne den ved destruktion eller ved eksport uden tilskud. Denne mængde kunne i givet fald opkøbes til Fællesskabets markedspris hos erhvervsdrivende med hjemsted i den pågældende medlemsstat eller hos andre erhvervsdrivende i Fællesskabet (jf. i denne retning dommen i sagen Estland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 43, præmis 178).
Det bemærkes ligeledes, at de nye medlemsstater i medfør af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1972/2003, med senere ændringer, havde pligt til at udarbejde en opgørelse af de lagre over andre landbrugsprodukter end sukker, som fandtes på deres område pr. 1. maj 2004, og senest den 31. oktober 2004 underrette Kommissionen om mængden af produkter i overskudslagre bortset fra mængden af offentlige lagre som omhandlet i samme forordnings artikel 5. Kommissionen har ikke forklaret, hvorfor denne opgørelse, som den fandt kunne gennemføres ved vedtagelsen af forordning nr. 1972/2003, ikke har kunnet gøre det muligt for de nye medlemsstater at sikre afviklingen af en væsentlig del af overskudsmængderne hos medlemsstaternes erhvervsdrivende.
Det andet argument, som Kommissionen har påberåbt sig for at vise, at foranstaltningen fastsat i den anfægtede beslutning er den eneste, som kan sikre virkeliggørelsen af det mål, som forfølges med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, skal således forkastes.
Det tredje argument, som Kommissionen har påberåbt sig med samme mål er, at ved vedtagelsen af den anfægtede beslutning var de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område, allerede blevet absorberet af det indre marked, og at de således i lang tid havde påvirket prisdannelsesmekanismerne for landbrugsprodukter. Kommissionen har derfor gjort gældende, at den efter tiltrædelsen ikke kunne anmode de nye medlemsstater om at betale en kompensation svarende til den lidte skade.
Med dette argument gør Kommissionen i realiteten gældende, at en ordning med fjernelse fra det indre marked af overskudsmængderne ved destruktion eller eksport uden tilskud ikke gjorde det muligt at nå målet forfulgt med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, som defineret i præmis 43-46 ovenfor, og at foranstaltningen fastsat ved den anfægtede beslutning derimod kunne nå dette mål.
I modsætning til hvad Kommissionen har anført, bidrager afviklingen af overskudsmængderne ved destruktion eller eksport uden tilskud uden for det indre marked til at korrigere for de økonomiske forstyrrelser, som er forbundet med forekomsten af overskudsmængder på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsessdatoen, selv efter at afsætningen af overskudsmængderne på markedet har fundet sted. Afviklingen af overskudsmængderne kan således resultere i en øget efterspørgsel på det indre marked på de omhandlede landbrugsprodukter og derfor kompensere, helt eller delvis, for den negative effekt af forekomsten af overskudsmængder på de omhandlede markeders stabilitet (jf. hvad angår sukkermarkedet dommen i sagen Estland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 43, præmis 178; jf. også hvad angår andre landbrugsprodukter forslag til afgørelse fra generaladvokat M. Mischo forud for Domstolens dom af 15.1.2002, sag
C-179/00, Weidacher, Sml. I, s. 501
, punkt 55).
Gennemførelsen efter tiltrædelsen af en ordning til fjernelse fra det indre marked ved destruktion eller eksport uden tilskud af de overskudsmængder, som fandtes på de nye medlemsstaters område den 1. maj 2004, er således egnet til at nå det mål, som forfølges med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, i modsætning til hvad Kommissionen har anført.
Det kan ganske vist ikke udelukkes, at de nye medlemsstaters betaling af et beløb under visse omstændigheder i sig selv kan korrigere for forstyrrelserne af prisdannelsesmekanismerne forårsaget af oparbejdelsen af unormale lagre på disse medlemsstaters område inden tiltrædelsen og således sikre virkeliggørelsen af målet forfulgt med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2. Betalingen af dette beløb kan således kompensere for det økonomiske tab lidt af erhvervsdrivende, som har måttet bære lavere priser end dem, som ellers ville være opnået. Denne betaling kan også finansiere foranstaltninger til stabilisering af de pågældende markeder.
Den omstændighed alene, at beløbene omhandlet i den anfægtede beslutning betales til Fællesskabets budget, er imidlertid ikke egnet til at sikre en kompensation for de erhvervsdrivende, som er blevet ramt af de økonomiske virkninger af afsætningen af overskudsmængderne, og kan ikke have nogen betydning for priserne på landbrugsprodukter efter tiltrædelsen.
Selv om – som Kommissionen har anført – omkostningerne forbundet med mekanismerne for stabilisering af landbrugsmarkederne nødvendigvis finansieres af Fællesskabets budget, er der intet automatisk eller endnu mindre direkte forhold mellem skabelsen af et yderligere bidrag for de nye medlemsstater til Fællesskabets budget og indførelsen af nye mekanismer for stabilisering eller forstærkning af de eksisterende mekanismer.
Endelig kan det ganske vist ikke udelukkes, at en forpligtelse for de nye medlemsstater til at betale et beløb til Fællesskabets budget kan anses for en supplerende mekanisme inden for rammerne af en ordning for fysisk afvikling af overskudsmængderne, som er uundværlig for at sikre, at de ekstraudgifter, som kræves for at imødegå eventuelle forstyrrelser af markederne for landbrugsprodukter, som følger af forekomsten af overskudsmængderne, hvis fjernelse fra det indre marked ikke er sket i overensstemmelse med reglerne fastsat ved denne ordning, ikke bæres af budgettet eller af fællesskabsproducenterne, men af de omhandlede medlemsstater (jf. i denne retning dommen i sagen Estland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 43, præmis 180).
En sådan supplerende mekanisme er blevet fastsat af Kommissionen hvad angår sukker ved vedtagelsen af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, med senere ændringer, hvorefter de nye medlemsstater, hvis de ikke til Kommissionen fremlægger bevis for fjernelsen fra markedet af den konstaterede overskudsmængde af sukker, skal betale et beløb til Fællesskabets budget, som tages i betragtning ved beregningen af produktionsafgifterne for produktionsåret 2004/05.
De i den anfægtede beslutning omhandlede beløb udgør imidlertid ikke en sådan supplerende mekanisme. Tværtimod træder pligten til at betale disse beløb i stedet for fjernelsen fra det indre marked af de omhandlede overskudsmængder og udgør den eneste mekanisme for »afvikling« fastsat i den anfægtede beslutning. Som tidligere anført, indebærer denne forpligtelse desuden ikke i sig selv nogen direkte fordel for fællesskabsproducenterne.
Det må følgelig konkluderes, at det tredje argument, som Kommissionen har påberåbt sig for at godtgøre, at foranstaltningen fastsat ved den anfægtede beslutning er den eneste, som kan sikre virkeliggørelsen af målet forfulgt med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, må anses for ugrundet.
Det følger af det foregående, at den betaling af et beløb til Fællesskabets budget, som pålægges de nye medlemsstater ved den anfægtede beslutning, ikke er forenelig med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2. Denne foranstaltning kunne derfor ikke vedtages med hjemmel i nævnte akts bilag IV, punkt 4, stk. 4. Republikken Litauen skal således gives medhold i det første anbringende, i det omfang det vedrører en tilsidesættelse af disse bestemmelser.
Den anfægtede beslutning bør derfor annulleres i overensstemmelse med Republikken Litauens principale påstand, uden at det er nødvendigt at undersøge de andre anbringender fremsat af denne.
Sagens omkostninger
I henhold til Rettens procesreglements artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Republikken Litauens påstand herom.
I henhold til samme reglements artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag som intervenienter, deres egne omkostninger. Den Slovakiske Republik og Republikken Polen bør derfor bære deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Kommissionens beslutning 2007/361/EF af 4. maj 2007 om bestemmelsen af overskudslagrene af andre landbrugsprodukter end sukker og de finansielle følger af afviklingen heraf i forbindelse med Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse annulleres.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Republikken Litauen afholdte omkostninger.

3)
Den Slovakiske Republik og Republikken Polen bærer deres egne omkostninger.

Truchot
Martins Ribeiro
Kanninen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. marts 2012.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: litauisk.