CELEX: 62012CJ0093
Landbrug
medlemsstaternes procesautonomi
fælles landbrugspolitik
støtte
undersøgelse af administrative tvister
fastlæggelse af den kompetente ret
nationale kriterier
forvaltningsdomstolen i den retskreds, hvor den myndighed, der har udstedt den anfægtede akt, har hjemsted
ækvivalensprincippet
effektivitetsprincippet
artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af ækvivalens- og effektivitetsprincippet samt artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er indgivet under en sag mellem ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (herefter »Agrokonsulting«) og Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« – Razplashtatelna agentsia (den administrerende direktør for den statslige landbrugsfond, betalingsorganet, herefter »direktøren«) vedrørende en ansøgning om finansieringsstøtte i medfør af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik.
Retsforskrifter
EU-retten
Som det fremgår af artikel 1, litra c), og artikel 2, litra g), i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (
EUT L 30, s. 16
), fastsætter denne forordning i afsnit V, kapitel 2, en ordning, benævnt »den generelle arealbetalingsordning«, dvs. en forenklet overgangsindkomststøtteordning for landbrugerne i de medlemsstater, der tiltrådte Unionen i 2004 og i 2007.
Denne forordning fastsætter ligeledes, som det fremgår af dens artikel 1, litra e), rammebestemmelser, så disse medlemsstater kan »yde supplerende direkte betalinger«. Disse rammebestemmelser er fastsat i nævnte forordnings artikel 132 med overskriften »Supplerende nationale direkte betalinger og direkte betalinger«, hvorefter de berørte medlemsstater, forudsat at Europa-Kommissionen giver sin tilladelse, har mulighed for, efter regler, der er præciseret i denne artikel, at supplere de direkte betalinger, der tildeles landbrugere i medfør af en af de støtteordninger, der er opregnet i bilag I til denne forordning. Dette bilag omfatter bl.a. den generelle arealbetalingsordning.
Det følger af artikel 14 i forordning nr. 73/2009, sammenholdt med nævnte bilag I, at hver medlemsstat bl.a. med henblik på den generelle arealbetalingsordning skal oprette og stå for anvendelsen af et »integreret forvaltnings- og kontrolsystem«. Dette system skal i henhold til forordningens artikel 15, stk. 1, omfatte en elektronisk database, et system til identifikation af landbrugsparceller, et system til identifikation og registrering af betalingsrettigheder, støtteansøgninger, et integreret kontrolsystem og et fælles system til registrering af støtteansøgernes identitet.
Forordningens artikel 16 bestemmer:
»1.   I den elektroniske database registreres for hver landbrugsbedrift oplysningerne fra støtteansøgningerne.
Databasen skal især muliggøre, at der via medlemsstatens kompetente myndighed kan foretages søgninger på oplysningerne for kalender- og/eller produktionsårene fra 2000. Den skal også muliggøre direkte og umiddelbar søgning på oplysningerne for de fire foregående år.
2.   Medlemsstaterne kan oprette decentrale databaser, forudsat at databaserne og de administrative procedurer for registrering af og adgang til dataene udformes ensartet i hele medlemsstaten og er indbyrdes kompatible, så at der kan foretages krydskontrol.«
Det er fastsat i artikel 17 i forordning nr. 73/2009, at »[s]ystemet til identifikation af landbrugsparceller oprettes på grundlag af kort eller matrikeldokumenter eller andre kartografiske referencer. Der anvendes elektroniske geografiske informationssystemteknikker, herunder fortrinsvis luft- eller rum-ortobilleder«.
Forordningens artikel 18 bestemmer:
»1.   Systemet til identifikation og registrering af betalingsrettigheder oprettes således, at efterprøvning af rettigheder og krydskontrol med støtteansøgningerne og systemet til identifikation af landbrugsparceller er mulig.
2.   Det i stk. 1 omhandlede system skal muliggøre, at der via medlemsstatens kompetente myndighed kan foretages direkte og umiddelbare søgninger på oplysningerne for mindst de foregående fire på hinanden følgende kalenderår.«
Støtteansøgningerne vedrørende direkte betalinger i medfør af bl.a. den generelle arealbetalingsordning skal i henhold til nævnte direktivs artikel 19 indsendes hvert år.
Forordningens artikel 20, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne foretager administrativ kontrol af støtteansøgningerne for at undersøge, om støttebetingelserne er opfyldt.
2.   Den administrative kontrol suppleres med et system for kontrol på stedet for at efterprøve støtteberettigelsen. Til dette formål opstiller medlemsstaterne en stikprøveplan for landbrugsbedrifterne.
Medlemsstaterne kan anvende telemålingsteknikker og GNSS-teknikker (globalt satellitbaseret navigationssystem) til udførelse af inspektionen på stedet af landbrugsparcellerne.«
Artikel 29, stk. 2 og 3, i forordning nr. 73/2009 fastsætter:
»2.   Betalingerne foretages i op til to rater om året i perioden fra 1. december til 30. juni det følgende kalenderår.
3.   Der foretages ikke betalinger i henhold til de støtteordninger, der er nævnt i bilag I, før medlemsstaterne har afsluttet efterprøvningen af, om støttebetingelserne er overholdt, jf. artikel 20.«
Den generelle arealbetaling ydes i henhold til forordningens artikel 122 én gang om året.
Følgende fastsættes i nævnte forordnings artikel 124, stk. 1 og 2:
»1.   [...]
For Bulgarien og Rumænien gælder det, at landbrugsarealet i henhold til den generelle arealbetalingsordning er den del af landets udnyttede landbrugsareal, der er holdt i god landbrugsmæssig stand, uanset om det er opdyrket, og eventuelt tilpasset i overensstemmelse med de objektive og ikke-diskriminerende kriterier, som Bulgarien eller Rumænien fastsætter med Kommissionens samtykke.
2.   Med henblik på betalinger efter den generelle arealbetalingsordning […] er for Bulgarien og Rumænien […] alle landbrugsparceller svarende til kriterierne i stk. 1 og landbrugsparceller tilplantet med lavskov med kort omdriftstid […] dog støtteberettigede.
[…]«
Som det fremgår af titlen på Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (
EUT L 316, s. 65
), fastsætter denne forordning bl.a. gennemførelsesbestemmelser til nævnte forordning nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i sidstnævnte forordning.
Artikel 58 i forordning nr. 1122/2009 fastsætter nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af anmeldelser af for stort areal, der er indgivet inden for rammerne af støtteansøgninger med henblik på at opnå støtte efter en arealrelateret støtteordning, hvilket i henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 12, bl.a. omfatter den arealrelaterede støtteordning, som er fastsat i afsnit V i forordning nr. 73/2009.
Bulgarsk lovgivning
Loven om støtte til landbrugere (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli, DV nr. 58 af 22.5.1998) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, regulerer i henhold til artikel 6, stk. 1, bl.a. »statsstøtte til landbrugere til produktion af landbrugsprodukter […] og de foranstaltninger, der er indeholdt i den nationale plan for udvikling af landbruget og landdistrikterne« samt »gennemførelse af den generelle arealbetalingsordning i overensstemmelse med Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik«.
Støtteansøgningerne skal i henhold til nævnte lovs artikel 32, stk. 1, indgives til betalingsorganets regionale tjenestegrene.
Følgende er fastsat i artikel 1 i bekendtgørelse nr. 5/2009 om betingelser og de nærmere vilkår for indgivelse af ansøgninger i henhold til ordninger og foranstaltninger vedrørende direkte betalinger (La Naredba n
o
5/2009 g. za usloviata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za podpomagane na plosht) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen:
»Nærværende bekendtgørelse fastsætter betingelser og nærmere vilkår for indgivelse af støtteansøgninger inden for rammerne af følgende ordninger og foranstaltninger vedrørende den fælles landbrugspolitik:
1.
den generelle arealbetalingsordning
2.
den supplerende nationale arealbetalingsordning
[...]«
I henhold til artikel 128 i forvaltningsprocesloven (Administrativnoprotsesualen kodeks, herefter »APK«) omfatter forvaltningsdomstolenes kompetence samtlige sager om bl.a. udstedelse, ændring, ophævelse eller ugyldighed af forvaltningsakter.
APK's artikel 133, stk. 1, bestemmer følgende:
»Sagerne behandles af Administrativen sad (forvaltningsdomstolen) i den retskreds, hvor den myndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, har hjemsted [...]«
APK's artikel 135, stk. 3, bestemmer, at kompetencekonflikter mellem forvaltningsdomstole afgøres af Varhoven administrativen sad (den øverste forvaltningsdomstol).
Artikel 1 i lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi, DV nr. 17 af 1.3.2001) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, herefter (»ZSPZZ«), regulerer ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer.
§ 19 i overgangs- og afsluttende bestemmelser vedrørende ændring og supplering af APK (herefter »§ 19 i de supplerende bestemmelser til APK«) bestemmer:
»1)
Individuelle forvaltningsakter udstedt i henhold til [ZSPZZ] og gennemførelsesbekendtgørelsen hertil, såvel som nægtelse af at udstede sådanne, kan indbringes for Rayonen sad (byretten) på det sted, hvor arealet er beliggende, i overensstemmelse med [APK], bortset fra akter udstedt af ministeren for landbrug og ernæring.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Agrokonsulting, hvis hjemsted er beliggende i Burgas (Bulgarien), er registreret som landbruger. Den 11. maj 2010 fremsatte virksomheden en ansøgning om støtte dels i henhold til den generelle arealbetalingsordning, dels i henhold til ordningen vedrørende supplerende nationale betalinger pr. hektar landbrugsareal, idet virksomheden bl.a. anførte, at den dyrkede forskellige former for korn, grøntsager og frugt. De omhandlede landbrugsarealer er beliggende i landsbyen Merdanya i Veliko Tarnovo-regionen (Bulgarien), der ligger ca. 250 km fra Sofia.
Ved skrivelse af 2. oktober 2011 afslog direktøren Agrokonsultings ansøgning med den begrundelse, at de arealer, som virksomheden havde anført, ikke opfyldte betingelserne i forordning nr. 1122/2009.
Agrokonsulting indbragte denne afgørelse for Administrativen sad – Burgas, idet virksomheden hævdede, at direktørens konklusioner, hvorefter visse af de anførte parceller ligger uden for de fysiske parceller, der er støtteberettigede, er retsstridige. Den af Agrokonsulting i denne sammenhæng anførte argumentation beroede i det væsentlige på det forhold, at direktørens afgørelse angiveligt indebærer en tilsidesættelse af den bulgarske lovgivning, der skal sikre gennemførelse af EU-retten vedrørende den fælles landbrugspolitik i national ret. Agrokonsulting anførte desuden, at den nævnte afgørelse beroede på en urigtig anvendelse af artikel 58 i forordning nr. 1122/2009.
Det er præciseret i forelæggelsesafgørelsen, at Agrokonsulting ligeledes gjorde gældende, at sagen skulle behandles af Administrativen sad – Burgas, idet støtteansøgningen var blevet indgivet til Obshtinska sluzhba »Zemedelie« – Burgas (kommunalt kontor for landbrug) i Burgas-regionen. Ifølge Agrokonsulting kræver overholdelsen af princippet om hurtig sagsbehandling, at sagen behandles af Administrativen sad Burgas. Agrokonsulting anførte i denne henseende desuden, at en forhaling af sagen ikke kan tolereres ved forfølgelsen af den fælles landbrugspolitiks formål.
Administrativen sad – Burgas anførte ved kendelse af 16. november 2011, at der var en kompetencekonflikt, og at den udsatte sagen og henviste den til den forelæggende ret med henblik på, at denne traf afgørelse om sin kompetence. Det var i begrundelsen for kendelsen anført, at i henhold til APK's artikel 133, stk. 1, skal tvisten behandles af forvaltningsdomstolen i den retskreds, hvor den administrerende direktør for den statslige landbrugsfond har hjemsted, dvs. Administrativen sad Sofia-grad.
Den forelæggende ret finder ikke, at hovedsagen henhører under dens kompetence, og at kompetencespørgsmålet i henhold til APK's artikel 135, stk. 3, skal forelægges Varhoven administrativen sad. Den forelæggende ret finder imidlertid, at Domstolen bør anmodes om en præjudiciel afgørelse »om fortolkningen og rækkevidden af principperne om nationale domstoles procesautonomi, effektivitet og ækvivalens, der er blevet udviklet i Domstolens retspraksis, ved anvendelsen af nationale processuelle bestemmelser, såsom APK's artikel 133«.
Ifølge den forelæggende ret findes der nemlig en fast forvaltningspraksis i Bulgarien, hvorefter forvaltningsakter fra betalingsorganet vedrørende den fælles landbrugspolitik træffes af direktøren, der har hjemsted i Sofia, uanset hvilken regional organisation ansøgningen om støtte blev indgivet til og beliggenheden af de landbrugsparceller, for hvilke der ansøges om støtte. APK's artikel 133, stk. 1, pålægger således Administrativen sad Sofia-grad at træffe afgørelse i alle sager, der anlægges til prøvelse af direktørens forvaltningsakter. På denne måde samles alle tvister vedrørende støtte til landbrugere inden for rammerne af ordninger og foranstaltninger vedrørende den fælles landbrugspolitik hos den forelæggende ret.
Det er den forelæggende rets opfattelse, at den sag, som den er forelagt, vanskeliggøres på grund af afstanden til de landbrugsparceller, som direktørens afgørelse af 2. oktober 2011 vedrører. Ifølge den forelæggende ret er der en risiko for, at bevisoptagelse, udfærdigelse af sagkyndige erklæringer og besigtigelse af arealer, idet de disse arealer ofte ligger flere hundrede km fra Sofia, bliver væsentligt forsinket og mere omkostningstung, hvilket er i strid med landbrugernes ret til en effektiv domstolsprøvelse, hvorved landbrugere kvalificeres som »beskyttelsesværdig erhvervsgruppe« af den forelæggende ret.
Den forelæggende har rejst det spørgsmål, om ækvivalensprincippet er til hinder for en national regel, hvorefter retslig kompetence vedrørende forvaltningsakter angående materielle rettigheder, der udledes af EU-retten, alene afhænger af hjemstedet for den forvaltningsmyndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt. Den forelæggende ret har i denne henseende bemærket, at den almindelige territorielle kompetenceregel i APK's artikel 133, stk. 1, til forskel fra den særlige territorielle kompetenceregel i § 19 i de supplerende bestemmelser til APK, ikke tager hensyn til, hvor de berørte landbrugsarealer er beliggende, i tilfælde af forvaltningsakter, der er vedtaget i medfør af ZSPZZ.
Administrativen sad Sofia-grad har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal effektivitetsprincippet, som er blevet udviklet i Den Europæiske Unions [Domstols] retspraksis, og princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er forankret i [chartrets] artikel 47, fortolkes således, at disse principper ikke tillader en national processuel bestemmelse som […] [APK's] artikel 133, stk. 1, hvorefter den retslige kompetence i forvaltningsretlige sager angående gennemførelsen af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik alene afhænger af hjemstedet for den forvaltningsmyndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, når man betænker, at bestemmelsen ikke tager hensyn til arealets beliggenhed og sagsøgerens bopæl?
2)
Skal ækvivalensprincippet, som er blevet udviklet i Den Europæiske Unions Domstols retspraksis, fortolkes således, at det ikke tillader en national processuel bestemmelse som […] [APK's] artikel 133, stk. 1, hvorefter den retslige kompetence i forvaltningsretlige sager vedrørende gennemførelsen af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik alene afhænger af hjemstedet for den forvaltningsmyndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, når henses til [§ 19 i de supplerende bestemmelser til APK], der regulerer retternes kompetence i nationale forvaltningsretlige sager vedrørende landbrugsarealer?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med de to spørgsmål, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, navnlig ækvivalens- og effektivitetsprincippet og chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national regel om retslig kompetence som den, der er indeholdt i APK's artikel 133, stk. 1, der medfører, at en enkelt ret er kompetent i alle tvister vedrørende afgørelser, der træffes af en national myndighed med ansvar for at udbetale landbrugsstøtte i henhold til den fælles landbrugspolitik.
Hvis der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det i henhold til Domstolens faste retspraksis hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden, i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi, at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, hvorved medlemsstaterne imidlertid har en forpligtelse til konkret at sikre, at disse rettigheder effektivt beskyttes (jf. i denne retning dom af 30.9.2003, sag
C-224/01, Köbler, Sml. I, s. 10239
, præmis 47, af 15.4.2008, sag
C-268/06, Impact, Sml. I, s. 2483
, præmis 44 og 45, af 16.7.2009, sag
C-12/08, Mono Car Styling, Sml. I, s. 6653
, præmis 48, og af 18.3.2010, forenede sager
C-317/08 - C-320/08, Alassini m.fl., Sml. I, s. 2213
, præmis 47).
Med henblik herpå må processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde, der nu er knæsat i artikel 4, stk. 3, TEU, ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (jf. i denne retning bl.a. dom af 16.12.1976, sag
33/76, Rewe-Zentralfinanz og Rewe-Zentral, Sml. s. 1989
, præmis 5, af 14. december 1995, sag
C-312/93, Peterbroeck, Sml. I, s. 4599
, præmis 12, og af 15.1.2013, sag C-416/10, Križan m.fl., præmis 85).
Det fremgår af Domstolens praksis, at de krav, der følger af ækvivalens- og effektivitetsprincippet, gælder for såvel udpegningen af de retter, der har kompetence til at påkende sager, der støttes på disse rettigheder, som med hensyn til definitionen af de processuelle regler, der regulerer sådanne sager (jf. Impact-dommen, præmis 47, og dommen i sagen Alassini m.fl., præmis 49).
Overholdelsen af disse krav skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling de omhandlede regler indtager i den samlede procedure, denne procedures forløb og disse reglers særlige kendetegn for de forskellige nationale instanser (jf. i denne retning Peterbroeck-dommen, præmis 14, samt dom af 1.12.1998, sag
C-326/96, Levez, Sml. I, s. 7835
, præmis 44, og af 29.10.2009, sag
C-63/06, Pontin, Sml. I, s. 10467
, præmis 46 og 47 samt den deri nævnte retspraksis).
Hvad for det første angår ækvivalensprincippet fremgår det af Domstolens praksis, at det er en betingelse for, at dette princip er overholdt, at den pågældende nationale regel finder anvendelse uden forskel på søgsmål, der vedrører de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten, og søgsmål, der vedrører tilsidesættelse af national ret, og hvor sagsgenstanden og søgsmålsgrundlaget er de samme. Det tilkommer den nationale ret, som har direkte kendskab til de gældende processuelle regler, at efterprøve, om søgsmålene ligner hinanden ud fra sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold (jf. i denne retning Pontin-dommen, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 19.7.2012, sag C-591/10, Littlewoods Retail m.fl., præmis 31).
Administrativen sad Sofia-grad har i forelæggelsesafgørelsen for at illustrere sine betænkeligheder med hensyn til ækvivalensprincippet sammenlignet tvister, der er forbundet med anvendelsen af Unionens fælles landbrugspolitik, med tvister om national bulgarsk ret vedrørende tilbagegivelse af ejendomsret og anvendelse af landbrugsarealer. Hvad angår de sidstnævnte tvister bestemmer § 19 i de supplerende bestemmelser til APK nemlig, at sådanne tvister kan indbringes for Rayonen sad på det sted, hvor ejendommen er beliggende.
Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at APK's artikel 133, stk. 1, indfører en national regel om retslig kompetence, der finder generel anvendelse på søgsmål, der anlægges til prøvelse af forvaltningsakter, herunder forvaltningsakter vedrørende direkte betalinger til landbrugere efter den generelle arealbetalingsordning, der er fastsat i forordning nr. 73/2009. Derimod omhandler § 19 i de supplerende bestemmelser til APK udelukkende søgsmål, der er anlagt til prøvelse af visse forvaltningsakter, som er vedtaget i medfør af ZSPZZ og gennemførelsesbekendtgørelsen hertil. Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at forvaltningsakter, der vedtages på grundlag af ZSPZZ, har nær tilknytning til rettigheder over fast ejendom, herunder bl.a. forvaltningsakter vedrørende tilbagegivelse af ejendomsret eller anvendelse af landbrugsarealer, erstatning til ejerne samt aktiviteter vedrørende vedligeholdelse af kort over landbrugsarealer, til hvilke ejendomsretten tilbagegives.
Under disse omstændigheder må det i betragtning af den retspraksis, som er nævnt i denne doms præmis 38 og 39, og med forbehold af efterprøvelser, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, hvis der er behov herfor, konstateres, at kompetenceregler som dem, der er fastsat i henholdsvis APK's artikel 133, stk. 1, og i § 19 i de supplerende bestemmelser til APK, ikke er sammenlignelige med henblik på anvendelsen af ækvivalensprincippet.
Hvad angår anvendelsen af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 36, er søgsmål, der er foreskrevet til beskyttelse af eventuelle rettigheder, der kan udledes af støtteordninger til fordel for landbrugere, som er fastsat i national ret, derimod klart omfattet af de søgsmål, der kan anses for sammenlignelige med de søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne.
Det skal vedrørende dette punkt bemærkes, at den omstændighed, at tildeling af supplerende nationale direkte betalinger i medfør af artikel 132 i forordning nr. 73/2009 kræver Kommissionens tilladelse og er afgrænset af regler, der er præciseret i denne artikel, ikke i sig selv er til hinder for – med henblik på anvendelsen af ækvivalensprincippet – at anse en ordning for supplerende nationale direkte betalinger for at henhøre under den berørte medlemsstats nationale retsorden.
Det fremgår i denne henseende af de akter, som Domstolen har til rådighed i den foreliggende sag, at i den sammenhæng, der er fastsat i artikel 132 i forordning nr. 73/2009, har Republikken Bulgarien gjort brug af sin mulighed for at tilføje supplerende nationale direkte betalinger til de direkte betalinger, der er fastsat i denne forordning.
Direktøren og den bulgarske regering har vedrørende dette punkt under retsmødet for Domstolen anført, at søgsmål vedrørende disse sidstnævnte betalinger ligeledes er undergivet den almindelige territorielle kompetenceregel i APK's artikel 133, stk. 1.
Hvis dette udsagn efter afslutningen af de efterprøvelser, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage på dette punkt, måtte være korrekt, kan det ikke konkluderes, at der foreligger en tilsidesættelse af ækvivalensprincippet som følge af de processuelle regler vedrørende supplerende nationale direkte betalinger.
Hvad derefter angår effektivitetsprincippet, skal det bemærkes, at i betragtning af den analyse, der kræves i den i denne doms præmis 38 nævnte retspraksis, skal det spørgsmål, om en national processuel regel gør det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges borgerne i henhold til Unionens retsorden, i givet fald bedømmes under hensyn til de principper, der ligger til grund for den berørte nationale retsplejeordning, såsom beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling (jf. i denne retning bl.a. Peterbroeck-dommen, præmis 14, og Pontin-dommen, præmis 47).
I hovedsagen påhviler det med hensyn til de betænkeligheder, der er gengivet ovenfor i denne doms præmis 30 og 31, den forelæggende ret at tage følgende forhold i betragtning.
For det første skal det undersøges, om en landbruger, der ønsker at anfægte en forvaltningsakt fra direktøren, som vedrører den pågældende, skal deltage personligt under den retslige procedure. Det fremgår i denne henseende af indlæggene for Domstolen, at en borger i en situation som den, Agrokonsulting befinder sig i, ikke er forpligtet til at give personligt møde, men kan lade sig repræsentere af en advokat, en ægtefælle, et nærtstående familiemedlem, en juridisk rådgiver eller en medarbejder med en juridisk uddannelse. Den bulgarske regering har tilføjet, at der ydes retshjælp, når det er godtgjort, at en borger ikke råder over tilstrækkelige midler til at betale en advokat. Hertil kommer ifølge den bulgarske regering, at omkostninger, herunder udgifter til advokat, tilkendes den part, der får medhold i sådanne søgsmål, hvis der er nedlagt påstand herom. Omkostningerne tilkendes ligeledes sagsøgeren i det tilfælde, at sagen afsluttes efter tilbagekaldelse af den anfægtede forvaltningsakt. Direktøren har desuden oplyst, at i forbindelse med søgsmål, der omhandler forvaltningsakter, som er udstedt af denne, er det tilstrækkeligt, at en sagsøger anfører, at den anfægtede retsakt er ulovlig, for at forvaltningen har bevisbyrden for, at denne akt er lovlig. Det tilkommer om nødvendigt den forelæggende ret, der til forskel fra Domstolen i forbindelse med artikel 267 TEUF har kompetence til at fortolke bulgarsk ret, at efterprøve disse punkter.
For det andet fremgår det ganske vist af akterne for Domstolen, at udtalelser fra sagkyndige er det almindeligt foretrukne bevismiddel i sammenhæng med et søgsmål, der er anlagt af landbrugere til prøvelse af en forvaltningsakt, vedtaget af den nationale landbrugsfond. I denne forbindelse består opgaven for den af den kompetente ret udpegede sagkyndige i at få kendskab til alle relevante beviselementer og derefter fremlægge sine konklusioner med udgangspunkt i de spørgsmål, som vedkommende er blevet forelagt.
På området for søgsmål til prøvelse af nedsættelser eller afslag på støtte efter den generelle arealbetalingsordning fremgår det imidlertid ikke, at proceduren vanskeliggøres på grund af afstanden mellem den kompetente nationale instans og de berørte landbrugsparceller.
Dels fremgår det nemlig bl.a. af artikel 16, stk. 1, artikel 17 og 18 i forordning nr. 73/2009, at der i forbindelse med et søgsmål, der i lighed med søgsmålet i hovedsagen anlægges for at anfægte konklusioner om, at visse af de anførte parceller ligger uden for de fysiske parceller, der er berettigede til en sådan støtte, i almindelighed, endog altid, skal indhentes ortobilleder samt oplysninger fra det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, der er foreskrevet i denne forordnings artikel 14.
Dels fremgår det for så vidt angår efterprøvelsen af, hvordan specifikke landbrugsparceller er anvendt i løbet af det år, som ansøgningen omfatter, af artikel 17 og artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 73/2009, at medlemsstaterne kan anvende telemålingsteknikker eller et globalt satellitbaseret navigationssystem til udførelse af inspektionen på stedet. Endvidere følger det bl.a. af forordningens artikel 19, 29 og 122, at en retssag vedrørende afslag på eller nedsættelse af støtte efter den generelle arealbetalingsordning først kan afvikles efter det år, som den omhandlede støtteansøgning vedrører. I en sådan situation vil en inspektion af landbrugsparcellerne ved et besøg på arealerne ofte være uhensigtsmæssig med henblik på efterprøvelsen af den præcise anvendelse af disse parceller i løbet af et foregående år. Nævnte forordnings artikel 16, stk. 1, bestemmer således bl.a., at den elektroniske database, der er en del af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, skal muliggøre direkte og umiddelbar søgning på oplysningerne for de fire foregående år.
For det tredje har både direktøren og den bulgarske regering gjort gældende ved Domstolen, at Administrativen sad Sofia-grad sædvanligvis synes at træffe afgørelse inden for en periode på seks til otte måneder i retssager om forvaltningsakter, der vedtages af direktøren i forbindelse med den fælles landbrugspolitik. En sådan gennemsnitlig sagsbehandlingstid, hvis rigtighed det tilkommer den forelæggende ret at bekræfte, forekommer principielt ikke urimelig i sammenhæng med den generelle arealbetalingsordning.
For det fjerde kan det med hensyn til det sidstnævnte ikke udelukkes, at koncentrationen af tvister bevirker, at den forelæggende ret kan oparbejde en særlig ekspertise ved at behandle spørgsmål vedrørende landbrugsstøtte og på denne måde begrænse tvisternes gennemsnitlige sagsbehandlingstid. Hertil kommer, som navnlig den tyske regering har fremhævet, at en central domstol, der er specialiseret inden for landbrugsstøtte, efter sin art forekommer at kunne sikre en ensartet praksis på hele det nationale område og således bidrage til retssikkerheden.
Republikken Bulgarien har i overensstemmelse med princippet om procesautonomi ganske vist under forudsætning af overholdelse af ækvivalens- og effektivitetsprincippet fortsat mulighed for at vedtage en national regel om retslig kompetence, der er forskellig fra den, der følger af APK's artikel 133, stk. 1. Heraf følger imidlertid ikke, at en sådan bestemmelse på grund af den blotte omstændighed, at den medfører, at et søgsmål til prøvelse af en forvaltningsakt skal behandles af forvaltningsdomstolen i den retskreds, hvor det organ, der har udstedt denne akt, har hjemsted, tilsidesætter effektivitetsprincippet.
På baggrund af det ovennævnte fremgår det, at der foreligger hensyn til navnlig en tilfredsstillende afvikling af proceduren, der taler for en konklusion, hvorefter anvendelsen af en national regel om retslig kompetence som den, der er indeholdt i APK's artikel 133, stk. 1, og som indebærer, at tvister vedrørende afgørelser, der træffes af en national myndighed med ansvar for at udbetale landbrugsstøtte i henhold til den fælles landbrugspolitik, samles ved en enkelt ret, ikke tilsidesætter effektivitetsprincippet. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret, der til forskel fra Domstolen i forbindelse med artikel 267 TEUF har kompetence til at bedømme de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og at fortolke bulgarsk ret, at efterprøve, om dette er tilfældet i denne tvist.
Hvad endelig angår chartrets artikel 47 fremgår det af Domstolens praksis, at denne bestemmelse udgør en bekræftelse af princippet om effektiv retsbeskyttelse, som er et almindeligt EU-retligt princip, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (jf. i denne retning bl.a. dom af 15.5.1986, sag
222/84, Johnston, Sml. s. 1651
, præmis 18, af 13.3.2007, sag
C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271
, præmis 37, og af 28.2.2013, sag C-334/12 RX-II, Arango Jaramillo m.fl. mod EIB, præmis 40).
I det foreliggende tilfælde er det i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at i betragtning af de overvejelser, der er fremført i denne doms præmis 50-58, og i lyset af de oplysninger, som Domstolen har til rådighed, fremgår det ikke, at en borger, der befinder sig i en situation som den, Agrokonsulting befinder sig i, er frataget en effektiv domstolsprøvelse ved en retsinstans for at forsvare rettigheder i henhold til EU-retten.
Henset til det foregående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at EU-retten, navnlig ækvivalens- og effektivitetsprincippet og chartrets artikel 47, ikke er til hinder for en national regel om retslig kompetence som den, der er indeholdt i APK's artikel 133, stk. 1, der medfører, at en enkelt ret er kompetent i alle tvister vedrørende afgørelser, der træffes af en national myndighed med ansvar for at udbetale landbrugsstøtte i henhold til Unionens fælles landbrugspolitik, for så vidt som søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, ikke anlægges under betingelser, der er mindre gunstige end dem, der gælder for søgsmål til beskyttelse af eventuelle rettigheder, der kan udledes af støtteordninger til fordel for landbrugere, som er fastsat i national ret, og for så vidt som en sådan kompetenceregel ikke medfører proceduremæssige ulemper for borgerne, bl.a. vedrørende sagsbehandlingstiden, der gør det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som EU-retten medfører, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

EU-retten, navnlig ækvivalens- og effektivitetsprincippet og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er ikke til hinder for en national regel om retslig kompetence som den, der er indeholdt i artikel 133, stk. 1, i forvaltningsprocesloven (Administrativnoprotsesualen kodeks), der medfører, at en enkelt ret er kompetent i alle tvister vedrørende afgørelser, der træffes af en national myndighed med ansvar for at udbetale landbrugsstøtte i henhold til Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik, for så vidt som søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, ikke anlægges under betingelser, der er mindre gunstige end dem, der gælder for søgsmål til beskyttelse af eventuelle rettigheder, der kan udledes af støtteordninger til fordel for landbrugere, som er fastsat i national ret, og for så vidt som en sådan kompetenceregel ikke medfører proceduremæssige ulemper for borgerne, bl.a. vedrørende sagsbehandlingstiden, der gør det uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som EU-retten medfører, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.