CELEX: 62012TJ0402
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Artículo 4, apartado 2, tercer guion
Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación
Reglamento (CE) nº 1367/2006
Artículo 6, apartado 1
Dictamen circunstanciado sobre un proyecto de Orden relativa a la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular notificado por las autoridades francesas a la Comisión con arreglo a las disposiciones de la Directiva 98/34/CE
Denegación de acceso

Antecedentes del litigio
Sobre la normativa aplicable y su ejecución en la práctica
La Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (
DO L 204, p. 37
), en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento y del Consejo, de 20 de julio de 1998 (
DO L 217, p. 18
), se titula «Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información» y organiza un procedimiento de intercambio de información entre los Estados miembros y la Comisión Europea en relación con las iniciativas nacionales de normas y reglamentaciones técnicas, por un lado, y los servicios de la sociedad de la información, por otro.
En principio, es obligatorio comunicar a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico destinado a regular las mercancías o servicios que entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 98/34 (artículo 8, apartado 1, de la referida Directiva).
En la práctica, la Comisión se encarga de transmitir el referido proyecto a cada uno de los Estados miembros y añadirlo a una base de datos pública denominada TRIS (Technical Regulations Information System — Sistema de información de reglamentaciones técnicas). Estos textos son plenamente accesibles para todos los operadores económicos y ciudadanos de la Unión Europea.
Los Estados miembros, la Comisión y los operadores económicos pueden examinar todo proyecto notificado con el fin de detectar elementos potencialmente proteccionistas y tomar medidas para eliminarlos.
Para permitir este examen debe observarse, en principio, un plazo mínimo de tres meses entre la comunicación del proyecto de reglamento técnico y su adopción. Durante ese período de
statu quo
, la Comisión y los Estados miembros que consideren que el proyecto crea obstáculos injustificados a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios, podrán transmitir observaciones o dictámenes circunstanciados al Estado miembro autor de la notificación. La emisión de un dictamen circunstanciado prorroga varios meses el período de
statu quo
en función del objeto del proyecto de reglamento técnico (véase el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/34).
En principio, el Estado miembro de que se trate informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tales dictámenes circunstanciados y la Comisión comentará esta reacción (véase el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34).
Sobre el procedimiento de notificación controvertido
El 29 de diciembre de 2011 la autoridades francesas notificaron a la Comisión, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, un proyecto de Orden relativa al contenido y a las condiciones de presentación de la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular, adoptada en aplicación de los artículos R. 523-12 y R. 523-13 del Código de Medio Ambiente (arrêté relatif au contenu et aux conditions de présentation de la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire, pris en application des articles R. 523-12 et R. 523-13 du code d’environnement; en lo sucesivo, «proyecto de Orden»).
De conformidad con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 98/34, el período de
statu quo
de tres meses a partir de la recepción por la Comisión de la comunicación a la que se hace referencia en el artículo 8, apartado 1, de la referida Directiva, comenzó el 30 de diciembre de 2011. En marzo de 2012, durante dicho período de
statu quo
, la República Federal de Alemania solicitó y, a continuación, obtuvo, información adicional de las autoridades francesas sobre el proyecto de Orden.
El 30 de marzo de 2012, la Comisión emitió un dictamen circunstanciado que prorrogó tres meses adicionales el período de
statu quo
inicial de conformidad con el artículo 9, apartado 2, segundo guion, de la Directiva 98/34. El 2 de abril de 2012, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte comunicó igualmente sus observaciones sobre el proyecto de Orden con arreglo al artículo 8, apartado 2, de la referida Directiva. Las autoridades francesas respondieron a las observaciones del Reino Unido el 6 de junio de 2012.
Mediante escrito de 16 de abril de 2012, es decir, durante el período de
statu quo
, el demandante, el Sr. Carl Schlyter, solicitó acceder al dictamen circunstanciado de la Comisión al que se hace referencia en el anterior apartado 9.
Mediante escrito de 7 de mayo de 2012, la Comisión denegó la solicitud de acceso de 16 de abril de 2012 invocando la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
), al considerar que no era posible permitir un acceso parcial puesto que la excepción invocada amparaba al documento en su totalidad. Además, consideró que no existía un interés público superior que justificara la divulgación del documento en las circunstancias del caso de autos.
El 29 de mayo de 2012, el demandante presentó ante la Comisión una solicitud confirmatoria en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, mediante la que solicitó a dicha institución que reconsiderase su postura.
Mediante escrito de 27 de junio de 2012 (en lo sucesivo «decisión impugnada»), la Comisión denegó la solicitud confirmatoria del demandante por los motivos expuestos en los apartados 14 a 16 siguientes.
En el apartado 3 de la decisión impugnada, con la rúbrica «Protección de los objetivos de las actividades de investigación», la Comisión consideró que la divulgación del dictamen circunstanciado controvertido supondría un perjuicio para la protección de los objetivos de las actividades de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
En el apartado 4 de la decisión impugnada, titulado «Acceso parcial», la Comisión estimó que debía denegarse en su totalidad el acceso al documento cuyo acceso se solicitaba, lo que excluía toda divulgación parcial con arreglo al artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001.
En el apartado 5 de la decisión impugnada, que lleva por título «Interés público superior de la divulgación», la Comisión consideró que no existía un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2
in fine
, del Reglamento n
o
1049/2001 que justificase que el documento se divulgase a pesar de lo anterior.
El período de
statu quo
relativo al proyecto de Orden finalizó el 2 de julio de 2012. La República Francesa respondió al dictamen circunstanciado de la Comisión el 16 de julio de 2012. El 26 de julio de 2012 la Comisión solicitó a las autoridades francesas que le comunicaran el proyecto de Orden modificado, cosa que éstas hicieron ese mismo día.
El 6 de agosto de 2012, la República Francesa adoptó la Orden relativa al contenido y a las condiciones de presentación de la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular, adoptada en aplicación de los artículos R. 523-12 y R. 523-13 del Código de Medio Ambiente (JORF n
o
0185 de 10 de agosto de 2012, p. 13166). Dicha Orden se notificó a la Comisión el 22 de agosto de 2012.
El 25 de octubre de 2012, una vez finalizado el examen de la Orden y tras decidir que no procedía incoar un procedimiento por incumplimiento contra la República Francesa, la Comisión envió al demandante una copia del dictamen circunstanciado controvertido.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2012, el demandante interpuso el presente recurso.
El 30 de noviembre de 2012 la Comisión presentó su escrito de contestación a la demanda. Alegaba, en particular, que el recurso había quedado sin objeto tras la comunicación al demandante del documento cuyo acceso había solicitado, por lo que éste ya no tenía interés en que se anulase la decisión impugnada. La Comisión solicitó al Tribunal que declarase que procedía sobreseer el recurso.
Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 23 de noviembre de 2012, la República Francesa solicitó intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión. En sus observaciones, presentadas el 19 de diciembre de 2012, el demandante no formuló objeciones respecto de esta intervención. La Comisión no formuló observaciones dentro del plazo señalado.
Mediante actos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 21 y 14 de diciembre de 2012 respectivamente, la República de Finlandia y el Reino de Suecia solicitaron intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones del demandante. En sus observaciones, el demandante no formuló objeciones respecto de estas intervenciones. La Comisión no formuló observaciones dentro del plazo señalado.
Mediante auto de 7 de febrero de 2013, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió las demandas de intervención.
La República Francesa, la República de Finlandia y el Reino de Suecia presentaron sendos escritos de formalización de la intervención, sobre los que las partes presentaron observaciones dentro de los plazos señalados.
Dado que la composición de las Salas del Tribunal fue modificada, la Juez Ponente fue destinada a la Sala Cuarta, a la que, por consiguiente, se ha atribuido el presente asunto.
Visto el informe de la Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas por el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito una pregunta a las partes. Éstas respondieron a dicha pregunta dentro del plazo señalado.
En la vista celebrada el 15 de enero de 2014, se oyeron los informes orales de las partes principales del litigio y de las partes coadyuvantes, así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule la decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión, incluidas aquellas en que hayan incurrido las partes coadyuvantes.
La República de Finlandia solicita al Tribunal que:
—
Anule la decisión impugnada.
—
Condene a la Comisión a cargar con las costas en que haya incurrido el demandante.
El Reino de Suecia solicita al Tribunal que anule la decisión impugnada.
La Comisión, apoyada por la República Francesa, solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas al demandante.
En la vista, en respuesta a una cuestión del Tribunal relativa a la petición de la Comisión de que se declarase que procedía sobreseer el asunto dado que el demandante había perdido cualquier interés que pudiera tener en el resultado del procedimiento tras la comunicación del documento al que había solicitado acceso, la Comisión, apoyada por la República Francesa, admitió que el demandante tenía un interés en la solución del litigio y retiró, en consecuencia, su petición de que se declarase la inadmisibilidad del recurso, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, el demandante invoca tres motivos. El primer motivo se basa en la existencia de errores de Derecho y de errores manifiestos de apreciación en lo que concierne a la aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO L 264, p. 13
). El segundo motivo se basa en la existencia de un error de Derecho y de un error manifiesto de apreciación así como en la falta de motivación en lo que respecta a la aplicación del criterio del interés público superior exigido por el artículo 4, apartado 2
in fine
, del Reglamento n
o
1049/2001 y por el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006. El tercer motivo se basa en la existencia de un error de Derecho y de un error manifiesto de apreciación así como en la falta de motivación en lo que respecta a la aplicación del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001.
En primer lugar, en el marco del primer motivo, los puntos de discordia principales entre las partes se refieren a la cuestión de si el dictamen circunstanciado controvertido, emitido en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 a cuyo tenor las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría. En segundo lugar, la controversia entre las partes gira en torno a la cuestión de si, habida cuenta de la naturaleza del referido dictamen circunstanciado, la Comisión podía basarse, durante el período de
statu quo
, en una presunción general de que la divulgación del referido dictamen atentaría contra tales objetivos, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, interpretado a la luz del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006.
Según el considerando 3 de la Directiva 98/34, con vistas al buen funcionamiento del mercado interior, conviene garantizar la mayor transparencia posible de las iniciativas nacionales destinadas al establecimiento de normas o reglamentos técnicos.
Es jurisprudencia reiterada que la Directiva 98/34 tiene como finalidad, mediante un control preventivo, proteger la libre circulación de mercancías y de servicios, así como la libertad de establecimiento de los operadores de servicios, que forman parte de los fundamentos de la Unión, y que este control es útil en la medida en que los reglamentos técnicos contemplados por la Directiva pueden constituir obstáculos a los intercambios de mercancías y servicios entre Estados miembros; estos obstáculos sólo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas que persigan un objetivo de interés general (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2005, Lidl Italia, C‑303/04, Rec,
EU:C:2005:528
, apartado 22; de 15 de abril de 2010, Sandström, C‑433/05, Rec,
EU:C:2010:184
, apartado 42, y de 9 de junio de 2011, Intercommunale Intermosane y Fédération de l’industrie et du gaz, C‑361/10, Rec,
EU:C:2011:382
, apartado 10).
Puesto que la obligación de notificación mencionada, en particular, en el artículo 8, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 98/34 constituye un medio esencial para la realización del control preventivo mencionado en el anterior apartado 37, la eficacia de este control se verá tanto más reforzada en la medida en que la Directiva se interprete en el sentido de que el incumplimiento de la obligación de notificación constituye un vicio sustancial de procedimiento que puede dar lugar a la inaplicabilidad de los reglamentos técnicos de que se trate, de modo que éstos no puedan ser invocados contra los particulares (sentencias Lidl Italia, citada en el anterior apartado 37,
EU:C:2005:528
, apartado 23, y Sandström, citada en el anterior apartado 37,
EU:C:2010:184
, apartado 43).
Durante el transcurso del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 la Comisión puede emitir un dictamen circunstanciado en el que dé a conocer sus observaciones con el fin de avisar al Estado miembro autor de la notificación de los posibles obstáculos a los intercambios que pueden resultar de una normativa no necesaria y desproporcionada respecto del objeto perseguido. El Estado miembro autor de la notificación tiene la posibilidad, y no la obligación, de modificar el proyecto notificado en caso de que sea incompatible con las normas del Tratado. No obstante, el Estado miembro autor de la notificación deberá, en principio, informar a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tales dictámenes circunstanciados, quien comentará esta reacción (véase el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34).
En la Decisión impugnada la Comisión justificó la aplicación en el caso de autos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 por considerar que la divulgación del dictamen circunstanciado controvertido durante el período de
statu quo
disminuiría la voluntad de la República Francesa de cooperar con ella en un clima de confianza mutua y, por consiguiente, pondría en peligro el objetivo de su evaluación, que es garantizar el respeto del Derecho de la Unión (apartado 3, párrafo cuarto, de la decisión impugnada).
Según la Comisión, la excepción a la que se hace referencia en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 se aplica al procedimiento establecido en la Directiva 98/34, puesto que dicha disposición cubre las actividades de investigación realizadas por la Comisión, en particular en su papel de guardiana de los Tratados (apartado 3, párrafo quinto, de la decisión impugnada). Esta postura se basaba en una analogía entre, por un lado, el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 y, por otro lado, el procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 258 TFUE y el procedimiento en materia de ayudas de Estado establecido en el artículo 108 TFUE (apartado 3, párrafos sexto a octavo, de la decisión impugnada).
La Comisión añade que puesto que el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 podría eventualmente dar lugar a un recurso por incumplimiento contra el Estado miembro autor de la notificación, la divulgación del dictamen circunstanciado durante el período de
statu quo
podría suponer un perjuicio para los ulteriores debates entre las partes (apartado 3, párrafo noveno, de la decisión impugnada).
A efectos de la anulación de la decisión impugnada, el demandante, apoyado por la República de Finlandia y por el Reino de Suecia, aduce que el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 no resulta aplicable al procedimiento establecido en la Directiva 98/34, puesto que no puede considerarse que dicho procedimiento sea una «investigación». Añade que la analogía entre, por un lado, el procedimiento establecido en dicha Directiva, y, por otro lado, los procedimientos por incumplimiento y en materia de ayudas de Estado, en que la Comisión se basa para justificar la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, es inadecuada.
Según el demandante, la característica esencial de una investigación es que puede finalizar con la declaración de que el sujeto de la misma actuó, o tuvo la intención de actuar, de manera contraria al Derecho de la Unión.
El demandante precisa que los procedimientos de «investigación» tienen como finalidad preparar los fundamentos de decisiones obligatorias relativas a la conducta admisible en Derecho de la Unión de sus destinatarios, y, por tanto, se caracterizan por el hecho de que se confieren facultades de investigación a las instituciones que han de adoptar las decisiones.
La Comisión sostiene, por un lado, que una investigación se define como un procedimiento estructurado con el que se pretende aclarar elementos de hecho y de Derecho y verificar su compatibilidad con el Derecho de la Unión, y, por otro lado, que el hecho de que el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 es una investigación se deriva de que ella emite un dictamen circunstanciado cuando alberga dudas acerca de la compatibilidad de un proyecto de reglamento técnico con el Derecho de la Unión con el fin de instar al Estado miembro de que se trate a presentar justificaciones o a conformarse a dicho Derecho.
La República Francesa considera que el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no es, en lo que concierne a los Estados miembros, un mero procedimiento de consulta o de diálogo con la Comisión, sino un procedimiento que genera obligaciones jurídicas. A este respecto, precisa que la Comisión lleva a cabo una investigación acerca de la compatibilidad de una medida nacional con el Derecho de la Unión que desemboca en una toma de postura de la Comisión a este respecto.
Con carácter preliminar es preciso recordar que el Reglamento n
o
1049/2001, adoptado sobre la base del artículo 255 CE, apartado 2, tiene por objeto, como se desprende de su artículo 1, leído a la luz del considerando 4, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rec,
EU:C:2013:738
, apartado 40).
Cuando se solicita a una institución la divulgación de un documento, aquélla está obligada a apreciar, en cada caso, si dicho documento está comprendido en las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec,
EU:C:2008:374
, apartado 35).
El régimen de excepciones previsto en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 —y especialmente en su apartado 2— se basa en la ponderación de los intereses en juego en una situación determinada, a saber, los intereses que se verían favorecidos por la divulgación de los documentos de que se trate, por una parte, y los que resultarían amenazados por esa divulgación, por otra. La decisión que se adopte sobre una solicitud de acceso a documentos depende de que se determine qué interés debe prevalecer en el caso concreto (sentencia LPN y Finlandia/Comisión, citada en el anterior apartado 48,
EU:C:2013:738
, apartado 42).
Estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, Rec,
EU:C:2011:496
, apartado 75 y jurisprudencia citada).
Es preciso tener en cuenta las anteriores consideraciones a la hora de pronunciarse, en el caso de autos, sobre la cuestión de si, como alegan la Comisión y la República Francesa, el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 debe calificarse de investigación y de si la emisión de un dictamen circunstanciado por la Comisión en el marco de dicho procedimiento constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
A este respecto, procede comenzar señalando que el concepto de investigación se refiere tanto al conjunto de indagaciones realizadas por un autoridad competente para determinar si se ha cometido una infracción como al procedimiento mediante el cual una administración reúne información y verifica algunos hechos antes de adoptar una resolución.
A continuación, es preciso recordar que, en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, la Comisión puede emitir un dictamen circunstanciado en el que estime que el proyecto de reglamento técnico presenta aspectos que pueden crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior.
No obstante, el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no constituye un procedimiento en el que la administración reúna información y verifique algunos hechos antes de adoptar una resolución.
En efecto, en primer lugar, es preciso señalar que, en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, no corresponde a la Comisión reunir información antes de emitir un dictamen circunstanciado.
A tenor del considerando 5 de la Directiva 98/34 la Comisión debe disponer de las informaciones necesarias antes de la adopción de disposiciones técnicas y, a tal efecto, los Estados miembros deben notificarle sus proyectos en materia de reglamentaciones técnicas. Además, la notificación impuesta por el artículo 8, apartado 1, de la referida Directiva tiene como finalidad permitir que la Comisión disponga de una información lo más completa posible sobre todo proyecto de reglamento técnico en lo que se refiere a su contenido, su alcance y su contexto general con el fin de permitirle ejercer, de la manera más eficaz posible, las facultades que le confiere la Directiva (véase por analogía, la sentencia de 7 de mayo de 1998, Comisión/Bélgica, C‑145/97, Rec,
EU:C:1998:212
, apartado 12 y jurisprudencia citada).
En segundo lugar, si bien es cierto que la Comisión verifica algunos hechos sobre la base de la información transmitida por el Estado miembro autor de la notificación, no adopta una resolución sino que, en su caso, emite un dictamen no obligatorio e intermedio. En efecto, la emisión de un dictamen circunstanciado es tan sólo el resultado del análisis del proyecto de reglamento técnico llevado a cabo por la Comisión, tras el cual la Comisión estima que el proyecto de reglamento técnico presenta aspectos que podrían crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías y de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior (véase el artículo 9, apartado 2, de la Directiva n
o
98/34). Además, dicho dictamen circunstanciado no refleja necesariamente la postura definitiva de la Comisión, puesto que, tras su emisión, el Estado miembro de que se trata informa a la Comisión acerca del curso que tiene la intención de dar a tal dictamen y la Comisión comenta esta reacción.
El dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 tampoco es el resultado de indagaciones llevadas a cabo por una autoridad competente para demostrar que se ha cometido una infracción.
En efecto, por su propia naturaleza, un proyecto de reglamento técnico es un borrador que puede evolucionar y modificarse. Mientras no se adopte el referido reglamento técnico, no puede vulnerar las normas que rigen la libre circulación de mercancías, de los servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior.
Por consiguiente, no puede considerarse que el Estado miembro destinatario de dicho dictamen haya vulnerado el Derecho de la Unión, puesto que en el momento de la emisión del dictamen circunstanciado al que se hace referencia en la Directiva 98/34 el reglamento técnico nacional sólo existía en fase de proyecto (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 13 de septiembre de 2000, Comisión/Países Bajos, C‑341/97, Rec,
EU:C:2000:434
, apartados 18 y 19). La opinión contraria supondría considerar al dictamen circunstanciado como un requerimiento condicional cuya existencia estaría supeditada a la respuesta que el Estado miembro en cuestión diera a dicho dictamen. Las exigencias de seguridad jurídica, inherentes a todo procedimiento que pueda transformarse en contencioso, se oponen a tal incertidumbre (véase, en este sentido y por analogía el auto Comisión/Países Bajos, antes citado,
EU:C:2000:434
, apartado 20).
El hecho de que la Directiva 98/34 establezca que tanto la Comisión como los demás Estados miembros pueden emitir un dictamen circunstanciado sobre el proyecto de reglamento técnico del Estado miembro autor de la notificación confirma que la emisión de un dictamen circunstanciado por la Comisión no es una actividad de indagación realizada para demostrar que se ha cometido una infracción. En efecto, los Estados miembros únicamente pueden denunciar una violación de las normas de la Unión por otro Estado miembro, pero no pueden adoptar el dictamen motivado con el que la Comisión hace constar que, a su parecer, se ha cometido una infracción. Pues bien, el dictamen circunstanciado, tanto si es la Comisión quien lo adopta como si son los Estados miembros, es únicamente una manera de denunciar un posible conflicto entre el proyecto de reglamento técnico y el Derecho de la Unión en materia de libre circulación de mercancías, de libre circulación de servicios o de libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior.
De ello se desprende que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no constituye una actividad de investigación, puesto que no es una resolución por que la se declare que se ha cometido una infracción en la medida en que se trata de una toma de postura inicial, provisional y consultiva de la Comisión basada en el análisis del proyecto de reglamento técnico notificado, que deja al Estado miembro autor de la notificación la posibilidad de modificar el referido proyecto antes de su adopción.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, no puede afirmarse válidamente que un dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 constituya una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
Por las razones mencionadas en los anteriores apartados 55 y 59, el enfoque por analogía efectuado por la Comisión con el que pretende asimilar el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 a los procedimientos por incumplimiento y de control de ayudas de Estado, o realizar una comparación entre ellos, no justifica la denegación de acceso al dictamen circunstanciado controvertido, toda vez que, tras estos últimos procedimientos, la Comisión adopta una resolución con la que se pone fin a una investigación exhaustiva declarando, en su caso, que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones o que una ayuda de Estado es incompatible con el mercado interior.
En lo que atañe a los motivos formulados por la Comisión según los cuales la divulgación del dictamen circunstanciado controvertido durante el período de
statu quo
disminuiría la voluntad del Estado miembro de que se trata de cooperar con ella en un clima de confianza mutua y, en consecuencia, pondría en peligro el objetivo de su evaluación, que es garantizar el respeto del Derecho de la Unión (véase el apartado 3, párrafo cuarto, de la decisión impugnada), procede realizar las siguientes observaciones.
Según se desprende del considerando 5 de la Directiva 98/34, con la notificación de los proyectos de reglamentos científicos y su evaluación se pretende establecer una cooperación entre la Comisión y los Estados miembros y entre los propios Estados miembros, con el fin de facilitar la detección de posibles obstáculos a los intercambios y permitir la adopción de las disposiciones necesarias para garantizar que las medidas correspondientes no entren en vigor o que se modifiquen de manera que se ajusten al Derecho de la Unión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International, C‑194/94, Rec,
EU:C:1996:172
, apartados 40, 41 y 50).
No obstante, la Comisión deduce erróneamente del objetivo de cooperación entre ella y los Estados miembros y entre los propios Estados miembros perseguido por el procedimiento establecido en la Directiva 98/34, que la divulgación del dictamen circunstanciado controvertido durante el período de
statu quo
disminuiría la voluntad del Estado miembro autor de la notificación de cooperar con ella en un clima de confianza mutua y, en consecuencia, pondría en peligro el objetivo de su evaluación, que es garantizar el respeto del Derecho de la Unión (véase el apartado 3, párrafo cuarto, de la decisión impugnada).
En efecto, en primer lugar procede observar que la Directiva 98/34 impone a los Estados miembros que tienen la intención de adoptar reglamentos técnicos incluidos en su ámbito de aplicación la obligación de cooperar tanto con la Comisión como con los demás Estados miembros.
En la práctica, en virtud de los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, los Estados miembros tienen la obligación, en primer término, de comunicar todos los proyectos de reglamentos técnicos que entren dentro del ámbito de aplicación de la referida Directiva, en segundo término, de aplazar al menos tres meses la adopción de los referidos proyectos y, en tercer término, cuando la Comisión emite un dictamen circunstanciado, de informar a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tal dictamen circunstanciado.
Así pues, la cooperación entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, consistente en comunicar y dar a conocer su intención a propósito de los dictámenes circunstanciados, no depende de la voluntad de cooperación del Estado miembro autor de la notificación, sino que viene impuesta por la Directiva 98/34, de manera que la divulgación de un dictamen circunstanciado de la Comisión no puede, en principio, afectar tal voluntad de cooperación del Estado miembro de que se trate en el marco del procedimiento de notificación.
En segundo lugar, es preciso recordar que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 es un elemento que el legislador nacional tomará en consideración a la hora de adoptar el proyecto de reglamento técnico. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos (véanse, por analogía, las sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el anterior apartado 49,
EU:C:2008:374
, apartado 46, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rec,
EU:C:2013:671
, apartado 33). A este último respecto, la necesidad de garantizar la voluntad del Estado miembro autor de la notificación de cooperar con la Comisión en un clima de confianza mutua no es un motivo legítimo para limitar la transparencia del proceso de adopción de un reglamento técnico.
En tercer lugar, es preciso recordar igualmente que, en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, el dictamen circunstanciado de la Comisión relativo a un proyecto de reglamento técnico notificado se elabora en una fase anterior a la adopción del referido reglamento técnico.
Pues bien, no puede presumirse que si se permite divulgar los dictámenes circunstanciados emitidos por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, la voluntad del Estado miembro de cooperar en el contexto del procedimiento establecido en dicha Directiva se verá reducida. En efecto, no sólo el Estado miembro autor de la notificación tiene la obligación de cooperar en virtud de la Directiva 98/34 (véanse los anteriores apartados 68 a 70), sino que además es preciso observar que el hecho de que un dictamen circunstanciado se haga público incita a dicho Estado miembro a tenerlo debidamente en cuenta. En efecto, al hacer públicas las posibles incompatibilidades con el Derecho de la Unión recogidas en dicho dictamen circunstanciado, se reforzará aún más la obligación del Estado miembro de exponer los motivos por los que considera que el reglamento técnico que pretende adoptar no crea un obstáculo para la libre circulación de mercancías, la libre circulación de servicios o la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior, o de modificar el proyecto de reglamento técnico con el fin de que sea conforme con el Derecho de la Unión.
Por consiguiente, en contra de lo que sostiene la Comisión, la divulgación de un dictamen circunstanciado durante el período de
statu quo
permite reforzar la cooperación entre la Comisión, el Estado miembro de que se trate y los demás Estado miembros.
En todo caso, el Tribunal recuerda que, cuando una institución decide denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 que invoca dicha institución (sentencia de 6 de diciembre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, T‑167/10,
EU:T:2012:651
, apartado 64). Pues bien, en el caso de autos, la Comisión no ha demostrado, concreta y efectivamente, de qué modo la divulgación del dictamen circunstanciado durante el período de
statu quo
habría podido menoscabar la voluntad de cooperación de la República Francesa. No se ha justificado la afirmación realizada por la República Francesa en la vista de que no ha de subestimarse el aspecto desestabilizador de poner en conocimiento del público potenciales críticas de la Comisión respecto del proyecto de reglamento técnico notificado antes de que el Estado miembro haya tenido la ocasión de responder a las mismas. En particular, la República Francesa no ha especificado qué instancia se vería desestabilizada de manera injustificada por la divulgación de un dictamen de la Comisión sobre la conformidad de un proyecto de reglamento técnico con algunos aspectos del Derecho de la Unión.
Por último, tampoco puede prosperar la alegación de la Comisión de que la divulgación durante el período de
statu quo
del dictamen circunstanciado emitido por ella en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 podría suponer un perjuicio para los ulteriores debates entre las partes (apartado 3, párrafo noveno, de la decisión impugnada), en la medida en que el referido procedimiento podría eventualmente dar lugar a un recurso por incumplimiento contra el Estado miembro autor de la notificación.
En efecto, procede señalar que la naturaleza del control que lleva a cabo la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 es esencialmente diferente de la del procedimiento por incumplimiento. El procedimiento de notificación establecido por la Directiva 98/34 es un ejemplo de control
ex ante
, con el que se pretende garantizar que los proyectos de reglamentos técnicos que los Estados miembros tienen la intención de adoptar sean conformes al Derecho de la Unión. A este respecto, procede recordar que la Comisión sólo decide emitir un dictamen circunstanciado en aquellos casos en los que una medida nacional planeada podría crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior, para eliminarlos en su origen. De ello se desprende que durante el referido procedimiento no puede considerarse culpable al Estado miembro de que se trata de una infracción del Derecho de la Unión, puesto que el propio objeto de dicho procedimiento es evitar las posibles incompatibilidades entre el proyecto de reglamento técnico y el Derecho de la Unión. Por tanto, la toma de postura de la Comisión no puede revestir carácter obligatorio ni tener como finalidad la sanción de un comportamiento.
En cambio, el procedimiento por incumplimiento es un ejemplo clásico de control
ex post
, que consiste en controlar las medida nacionales una vez que éstas han sido adoptadas por los Estados miembros y que tiene por objeto restablecer el respeto del ordenamiento jurídico (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Alber en el asunto Comisión/Francia, C‑230/99, Rec,
EU:C:2000:603
, apartado 28). Es cierto que la fase administrativa previa prevista en el procedimiento de incumplimiento incluye igualmente una fase de diálogo entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. No obstante, el objetivo es lograr una solución amistosa a un litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate y, en su defecto, plantear el asunto al Tribunal de Justicia debido a las incompatibilidades de una medida nacional en vigor que produce efectos jurídicos en el mercado interior.
A este respecto, es preciso recordar que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no es un requerimiento dado que, en esta fase del procedimiento, no existe formalmente ningún litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trata. En efecto, puesto que el reglamento técnico sólo se encuentra en fase de proyecto, su posible incompatibilidad con el Derecho de la Unión, puesta de manifiesto por la Comisión en el dictamen circunstanciado, no ha sido demostrada y, por consiguiente, se trata tan sólo de una hipótesis.
Además, la postura expresada por la Comisión en el dictamen circunstanciado que emite en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 es provisional en el sentido de que, en virtud del artículo 9 de la referida Directiva, se trata de una toma de postura inicial de la Comisión sobre aspectos que podrían crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior, que inicia un diálogo entre la Comisión y el Estado miembro en cuestión (véase el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34). El carácter provisional de este dictamen circunstanciado se opone a que pueda suponer un perjuicio para los ulteriores debates en el contexto de un procedimiento por incumplimiento. En efecto, el procedimiento por incumplimiento supone, en primer lugar, que la Comisión determine su postura en el requerimiento. Mientras la postura de la Comisión no se haya fijado, no puede suponer un perjuicio para una negociación.
Por otro lado, la Comisión no ha expuesto los motivos por los que, a su parecer, el hecho de que el requerimiento en un procedimiento por incumplimiento reproduzca supuestas infracciones del Derecho de la Unión similares a las mencionadas en el dictamen circunstanciado que se emite en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 modifica la naturaleza y la tramitación del procedimiento por incumplimiento y supone un perjuicio para las posibles negociaciones entre ella y el Estado miembro en cuestión. A este respecto, el Tribunal observa que la divulgación de tal dictamen circunstanciado no permite a quienes no sean partes en el procedimiento por incumplimiento, como es el caso del demandante, conocer el contenido del requerimiento. Éstas pueden a lo sumo especular sobre dicho contenido basándose en el dictamen circunstanciado. No obstante, tal especulación por un tercero en un procedimiento por incumplimiento no modifica la naturaleza, el objeto o la tramitación del referido procedimiento. Además, la Comisión no ha expuesto los motivos por los que especulaciones de terceros sobre su postura a propósito de la compatibilidad de un reglamento técnico con el Derecho de la Unión en materia de libre circulación de mercancías, de libre circulación de servicios y de libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior podría suponer un perjuicio para las negociaciones que podría entablar con el Estado miembro de que se trate.
De cuanto antecede se desprende que un dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, habida cuenta de su contenido y del contexto en que se elabora, no constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001. De ello se desprende que, al invocar el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 con el fin de denegar la divulgación del dictamen circunstanciado controvertido, la Comisión incurrió en error de Derecho.
Con carácter subsidiario procede señalar que, incluso en el supuesto de que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 pueda considerarse una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, el objeto de la excepción establecida en dicha disposición no es proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de estas actividades (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, Rec.
EU:T:2006:190
, apartado 52, y de 14 de febrero de 2012, Alemania/Comisión, T‑59/09, Rec.
EU:T:2012:75
, apartado 73 y jurisprudencia citada).
Pues bien, a este respecto procede recordar que el objetivo del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 y, en particular, el del dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco de dicho procedimiento, es evitar la adopción por el legislador nacional de un reglamento técnico que obstaculice la libre circulación de mercancías, la libre circulación de servicios o la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior (véase el anterior apartado 37).
Por consiguiente, es preciso determinar si la divulgación durante el período de
statu quo
de un dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 puede afectar al objetivo mencionado en el anterior apartado 85.
Procede señalar que la divulgación, durante el período de
status quo
, de un dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no supone necesariamente un perjuicio para el objetivo de este procedimiento. En efecto, el hecho de que la Comisión divulgue su dictamen circunstanciado según el cual aspectos del proyecto de reglamento técnico podrían crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior (véase el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34) no hace peligrar el objetivo consistente en adoptar un reglamento técnico conforme al Derecho de la Unión. Al contrario, tal divulgación será percibida por el Estado miembro como un incentivo adicional para asegurarse de la compatibilidad de su reglamento técnico con las normas de la Unión que rigen tales libertades fundamentales.
Por los motivos expuestos en los anteriores apartados 67 a 82, procede desestimar las alegaciones de la Comisión y de la República Francesa basadas en el riesgo de menor cooperación por parte de los Estados miembros y de que pueda afectarse a un procedimiento por incumplimiento si se divulga el dictamen circunstanciado.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede anular la decisión impugnada en la medida en que deniega el acceso al dictamen circunstanciado controvertido sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
En consecuencia, no procede pronunciarse sobre la cuestión de si, habida cuenta de la naturaleza del dictamen circunstanciado controvertido, la Comisión podía basarse, durante el período de
statu quo
, en una presunción general de que la divulgación de dicho dictamen supondría un perjuicio para los objetivos de la actividad de investigación, ni sobre los motivos segundo y tercero invocados por el demandante.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que han intervenido en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, la República Francesa, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:

1)
Anular la decisión de la Comisión Europea de 27 de junio de 2012 por la que ésta denegó, durante el período de
statu quo
, el acceso a su dictamen circunstanciado sobre un proyecto de Orden relativa a la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular (2011/673/F) que las autoridades francesas le habían notificado en cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (
DO L 204, p. 37
), en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998.

2)
La Comisión cargará, además de con sus propias costas, con aquellas en que haya incurrido el Sr. Carl Schlyter.

3)
La República Francesa, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de abril de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.