CELEX: 62011TJ0297
Konkurenca
Upravni postopek
Odločba o zahtevi po informacijah
Potrebnost zahtevanih informacij
Načelo dobrega upravljanja
Obveznost obrazložitve
Sorazmernost

Dejansko stanje
Komisija Evropskih skupnosti je oktobra 2008 na podlagi člena 20 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 PDEU] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) opravila več pregledov v prostorih družb iz sektorja industrije cementa, tudi v prostorih tožeče stranke, družbe Buzzi Unicem SpA, ter v prostorih družb Dyckerhoff AG in Cimalux SA, ki ju tožeča stranka neposredno ali posredno obvladuje.
Komisija je 30. septembra 2009 na tožečo stranko naslovila zahtevek za informacije z dvema vprašalnikoma. Prvi vprašalnik se je nanašal na dokumente, ki so bili zaseženi med pregledi. V drugem vprašalniku, ki je bil priložen k temu zahtevku za informacije, je Komisija na tožečo stranko naslovila prvotni seznam 57 vprašanj (v nadaljevanju: prvotna vprašanja). Na tožečo stranko je bil 11. januarja 2010 naslovljen še en zahtevek za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003.
Komisija je tožečo stranko 5. novembra 2010 obvestila, da namerava nanjo nasloviti odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, in ji posredovala osnutek vprašalnika, ki ga je nameravala priložiti k tej odločbi.
Tožeča stranka je 17. novembra 2010 predložila pripombe o tem osnutku vprašalnika.
Komisija je tožeči stranki 6. decembra 2010 sporočila, da se je odločila proti njej in proti sedmim družbam iz sektorja industrije cementa začeti postopek na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 zaradi domnevnih kršitev člena 101 PDEU, ki obsegajo „oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza v EGP iz držav zunaj EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov“ (v nadaljevanju: odločba o začetku postopka).
Komisija je 30. marca 2011 sprejela Odločbo C(2011) 2356 final v zvezi s postopkom na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 (zadeva 39520 – cement in podobni proizvodi) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Komisija je v izpodbijani odločbi navedla, da lahko v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 za izpolnjevanje nalog, ki so ji naložene z navedeno uredbo, od podjetij in podjetniških združenj z enostavnim zahtevkom ali odločbo zahteva, naj ji predložijo vse potrebne informacije (točka 3 obrazložitve izpodbijane odločbe). Potem ko je opozorila, da je bila tožeča stranka obveščena o njenem namenu, da bo sprejela odločbo v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003, in da je slednja predložila pripombe k osnutku vprašalnika (točki 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe), je Komisija z odločbo od tožeče stranke in njenih hčerinskih družb, ki se nahajajo v Evropski uniji in ki jih ta neposredno ali posredno obvladuje, zahtevala, naj odgovorijo na vprašalnik v prilogi I, ki je obsegal 79 strani in je bil sestavljen iz enajstih sklopov vprašanj (točka 6 obrazložitve izpodbijane odločbe).
Komisija je tudi vnovič opisala domnevne kršitve, ki so navedene zgoraj v točki 5 (točka 2 obrazložitve izpodbijane odločbe).
Komisija je s sklicevanjem na naravo in količino zahtevanih informacij ter na težo domnevnih kršitev pravil o konkurenci menila, da je bilo treba tožeči stranki za odgovor na prvih deset sklopov vprašanj odobriti dvanajsttedenski rok, za enajsti sklop, ki se je nanašal na stike in sestanke, pa dvotedenski rok (točka 8 obrazložitve izpodbijane odločbe).
V izreku izpodbijane odločbe je določeno:
„
Člen 1
[Tožeča stranka] skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v EU in ki jih neposredno ali posredno obvladuje, posreduje informacije iz priloge I k tej odločbi v obliki, kot se zahteva v prilogi II in v prilogi III k tej odločbi, pri čemer mora na vprašanja od 1 do 10 odgovoriti v roku dvanajstih tednov, na vprašanje 11 pa v roku dveh tednov od dneva vročitve te odločbe. Obe prilogi sta sestavni del te odločbe.
Člen 2
Naslovnica te odločbe je [tožeča stranka], skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v EU in ki jih neposredno ali posredno obvladuje […]“
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 10. junija 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo, s katero predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe.
Z ločeno vlogo, ki jo je 10. junija 2011 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, je predlagala, naj se zadeva obravnava po hitrem postopku v skladu s členom 76a Poslovnika Splošnega sodišča.
Splošno sodišče (sedmi senat) je s sklepom z dne 14. septembra 2011 ta predlog zavrnilo.
Splošno sodišče (sedmi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo začelo ustni postopek.
Stranki sta na obravnavi 26. aprila 2013 ustno podali navedbe in odgovorili na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
razglasi popolno ali delno ničnost izpodbijane odločbe;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov, ki se v bistvu nanašajo na, prvič, neobstoj ali pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe in kršitev pravice do obrambe, drugič, prekoračitev in zlorabo pooblastil pri sprejetju izpodbijane odločbe in prevalitev dokaznega bremena, tretjič, kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003, četrtič, kršitev načela sorazmernosti, in petič, na to, da je Komisija kršila svoje dobre prakse v zvezi s predložitvijo ekonomskih dokazov in načelo dobrega upravljanja.
Prvi tožbeni razlog: neobstoj ali pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe in kršitev pravice do obrambe
Tožeča stranka primarno trdi, da izpodbijana odločba ni obrazložena, ker ne vsebuje nobene navedbe v zvezi s predmetom in ciljem zahteve po informacijah, ter da obrazložitev ne bi smela biti v celoti nadomeščena z napotitvijo na druge akte. Podredno trdi, da je izpodbijana odločba, tudi če bi bilo mogoče upoštevati vsebino odločbe o začetku postopka, še vedno nezadostno obrazložena, saj so domnevne kršitve, ki naj bi se preverjale z njo, opredeljene presplošno. Z drugimi elementi pravnega okvira, na katere se sklicuje Komisija, naj ne bi bilo mogoče dopolniti obrazložitve izpodbijane odločbe. Tožeča stranka meni, da zaradi te nezadostnosti obrazložitve ne more presoditi potrebnosti zahtevanih informacij in zato izvrševati pravice do obrambe.
Komisija meni, da je izpodbijana odločba pravno zadostno obrazložena.
Namen obveznosti obrazložitve posamične odločbe je, da lahko sodišče izvaja nadzor nad njeno zakonitostjo in da zainteresirani stranki zagotovi zadostne podatke za ugotovitev, ali je odločba ustrezno utemeljena ali pa morda vsebuje napako, ki omogoča njeno izpodbijanje, pri čemer je obseg te obveznosti odvisen od narave zadevnega akta in okoliščin, v katerih je bil sprejet, ter celote pravnih pravil, s katerimi je urejeno zadevno področje (sodba Sodišča z dne 25. oktobra 1984 v zadevi Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Recueil, str. 3623
, točka 38; sodbi Splošnega sodišča z dne 15. junija 2005 v zadevi Corsica Ferries France proti Komisiji,
T-349/03, ZOdl., str. II-2197
, točki 62 in 63, in z dne 12. julija 2007 v zadevi CB proti Komisiji, T‑266/03, točka 35).
V skladu z ustaljeno sodno prakso so bistveni elementi obrazložitve odločbe o zahtevi po informacijah opredeljeni v členu 18(3) Uredbe št. 1/2003 (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 22. marca 2012 v združenih zadevah Slovak Telekom proti Komisiji, T‑458/09 in T‑171/10, točki 76 in 77 in navedena sodna praksa).
Člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa, da Komisija „navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti“. Poleg tega člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa, da Komisija „prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23“, da „navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24“, in da „poleg tega navede pravico […] do pritožbe zoper odločbo [pri Sodišču]“.
Ta omejitev obveznosti obrazložitve je pojasnjena s tem, da imajo odločbe o zahtevi po informacijah naravo preiskovalnega ukrepa.
Treba je namreč upoštevati, da je upravni postopek na podlagi Uredbe št. 1/2003, ki poteka pred Komisijo, razdeljen na dve ločeni in zaporedni fazi, od katerih ima vsaka svojo notranjo logiko, in sicer na predhodno preiskovalno fazo na eni strani in na kontradiktorno fazo na drugi. Namen predhodne preiskovalne faze, v kateri Komisija uporablja preiskovalna pooblastila iz Uredbe št. 1/2003 in ki traja do sprejetja obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah, je Komisiji omogočiti, da zbere vse upoštevne elemente, ki potrjujejo ali ovračajo obstoj kršitve pravil o konkurenci, in sprejme prvo stališče o usmeritvi in tudi o nadaljevanju postopka. Nasprotno pa mora kontradiktorna faza, ki traja od obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah do sprejetja dokončne odločbe, Komisiji omogočiti, da se do očitane kršitve dokončno opredeli (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 8. julija 2008 v zadevi AC‑Treuhand proti Komisiji,
T-99/04, ZOdl., str. II-1501
, točka 47).
Prvič, predhodna preiskovalna faza se začne, ko Komisija na podlagi pooblastil, ki so ji podeljena s členoma 18 in 20 Uredbe št. 1/2003, sprejme ukrepe, ki se navezujejo na očitek, da je bila storjena kršitev, in imajo pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. Drugič, zadevno podjetje je šele na začetku kontradiktorne upravne faze z obvestilom o ugotovitvah o možnih kršitvah obveščeno o vseh bistvenih elementih, na katere se Komisija opira na tej stopnji postopka, in ima pravico do vpogleda v spis, da se zagotovi dejansko izvajanje njegove pravice do obrambe. Zadevno podjetje lahko zato pravico do obrambe v celoti uveljavlja šele po tem, ko je bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Če bi se ta pravica namreč raztezala v obdobje, preden je bilo poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, bi bila učinkovitost preiskave Komisije ogrožena, ker bi zadevno podjetje lahko že v predhodni preiskovalni fazi izvedelo, s katerimi podatki je Komisija že seznanjena in katere podatke je torej še mogoče skrivati pred njo (glej v tem smislu zgoraj v točki 25 navedeno sodbo z dne AC‑Treuhand proti Komisiji, točka 48 in navedena sodna praksa).
Vendar preiskovalni ukrepi, ki jih Komisija sprejme v predhodni preiskovalni fazi, zlasti pregledov in zahteve po informacijah, po naravi vključujejo očitek kršitve in imajo lahko pomembne posledice za položaj osumljenih podjetij. Zato je treba preprečiti, da bi bila pravica do obrambe nepopravljivo kršena v tej fazi upravnega postopka, ker so sprejeti preiskovalni ukrepi lahko odločilni za zagotovitev dokazov o nezakonitosti ravnanja podjetij, za katero lahko odgovarjajo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 21. septembra 1989 v združenih zadevah Hoechst proti Komisiji,
46/87 in 227/88, Recueil, str. 2859
, točka 15, in zgoraj v točki 25 navedeno sodbo AC‑Treuhand proti Komisiji, točki 50 in 51).
V tem okviru je treba opozoriti, da je obveznost, ki je določena Komisiji v členu 18(3) Uredbe št. 1/2003, naj navede pravno podlago in namen zahteve po informacijah, temeljna zahteva ne le zaradi izkazovanja upravičenosti, kar zadeva informacije, ki se zahtevajo od zadevnih podjetij, ampak tudi zato, da ta lahko razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in hkrati varujejo svojo pravico do obrambe. Iz tega izhaja, da Komisija lahko zahteva zgolj razkritje informacij, ki ji lahko omogočijo preverjanje domnevnih kršitev, zaradi katerih je upravičeno opraviti preiskavo in ki so navedene v zahtevi po informacijah (glej v tem smislu in po analogiji sodbi Splošnega sodišča z dne 12. decembra 1991 v zadevi SEP proti Komisiji,
T-39/90, Recueil, str. II-1497
, točka 25, in z dne 8. marca 1995 v zadevi Société Générale proti Komisiji,
T-34/93, Recueil, str. II-545
, točka 40).
Kot je poudaril generalni pravobranilec F. G. Jacobs v točki 30 sklepnih predlogov k sodbi Sodišča z dne 19. maja 1994 v zadevi SEP proti Komisiji (
C-36/92 P, Recueil, str. I-1911, I-1914
), obveznost navedbe namena zahteve „nedvomno [pomeni], da mora Komisija opredeliti domnevno kršitev pravil o konkurenci“, „potrebnost informacij je treba presojati glede na namen, ki je omenjen v zahtevi po informacijah“, in „namen mora biti izražen dovolj natančno, drugače ni mogoče ugotoviti, ali je informacija potrebna, in Sodišče ne more izvesti nadzora“.
Iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da Komisiji naslovniku take odločbe ni treba sporočiti vseh informacij v zvezi z domnevnimi kršitvami niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti (zgoraj v točki 28 navedena sodba Société Générale proti Komisiji, točki 62 in 63, in zgoraj v točki 22 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 77).
Komisiji pa ni mogoče naložiti, naj med predhodno preiskovalno fazo poleg domnevnih kršitev, ki jih namerava preveriti, navede tudi indice, torej elemente, na podlagi katerih sklepa na možno kršitev člena 101 PDEU. Taka obveznost bi namreč ogrozila ravnovesje, ki je s sodno prakso določeno med ohranitvijo učinkovitosti preiskave in varovanjem pravice zadevnega podjetja do obrambe.
V obravnavani zadevi je v izpodbijani odločbi jasno navedeno, da je sprejeta na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 in da bi ravnanja, ki so predmet preiskave, lahko pomenila kršitev člena 101 PDEU. Točki 10 in 11 obrazložitve te odločbe se izrecno nanašata na sankcije in na pravico do pritožbe, ki so omenjene zgoraj v točki 23.
Ali je izpodbijana odločba zadostno obrazložena, je torej v celoti odvisno od tega, ali so domnevne kršitve, ki jih Komisija namerava preveriti, opredeljene dovolj jasno.
Izpodbijana odločba je glede tega obrazložena z navedbo v točki 2 obrazložitve, da se „[d]omnevne kršitve […] nanašajo na oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza v EGP iz držav zunaj EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov“.
Poleg tega izpodbijana odločba izrecno napotuje na odločbo o začetku postopka, ki je omenjena zgoraj v točki 5 in ki vsebuje dodatne informacije o geografskem obsegu domnevnih kršitev, in o vrsti zadevnih proizvodov.
Splošno sodišče meni, da je bila za obrazložitev izpodbijane odločbe uporabljena zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si zato glede tega zasluži grajo. Vendar je mogoče ugotoviti, da sklicevanje na omejevanje uvoza v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), na razdeljevanje trgov ter na usklajevanje cen na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov skupaj z odločbo o začetku postopka ustreza minimalni stopnji jasnosti, zaradi česar je mogoče ugotoviti, da so bile zahteve iz člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 izpolnjene.
Na tej podlagi je treba ugotoviti, da je izpodbijana odločba pravno zadostno obrazložena. Posledično je treba ugotoviti tudi, da je tožeča stranka lahko presodila o potrebnosti zahtevanih informacij.
Te ugotovitve ne omaja razlogovanje tožeče stranke, da Komisija ni navedla obdobja, na katero se nanaša njena preiskava. Komisiji namreč na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 tega ni treba obrazložiti.
Ta tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: prekoračitev in zloraba pooblastil s strani Komisije ter prevalitev dokaznega bremena
Tožeča stranka meni, da je Komisija prekoračila in zlorabila pooblastila, ker je sprejela odločbo, katere namen je izključno poizvedovalen, čeprav bi morala biti odločba, ki se sprejme na podlagi člena 18 Uredbe št. 1/2003, namenjena zgolj potrjevanju resničnosti indicev, ki jih že ima. Komisiji očita, da ni pojasnila namena svoje zahteve po informacijah. Poleg tega tožeča stranka meni, da to, da je Komisija spremenila različne zahteve po informacijah, potrjuje, da ob sprejetju izpodbijane odločbe ni bilo indicev, ki bi kazali na obstoj kršitve konkurenčnega prava. Poizvedovalnost izpodbijane odločbe naj bi izhajala tudi iz odgovora Komisije na tožbo. Komisija naj bi s takim ukrepanjem tudi prevalila dokazno breme, saj je zadevnim podjetjem odredila, naj ji predložijo dokaze, ki bodo uporabljeni proti njim. Tožeča stranka trdi, da bi morala v okoliščinah obravnavane zadeve Komisija po potrebi izvesti preiskavo panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003.
Na prvem mestu Splošno sodišče ugotavlja, da se ta tožbeni razlog v delu, v katerem tožeča stranka Komisiji očita, da ni pojasnila namena zahteve po informacijah, prekriva z razlogovanjem v okviru prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na neobrazložitev, in ga je zato treba zavrniti iz razlogov, navedenih v točkah od 21 do 37 zgoraj.
Na drugem mestu je treba navesti, da ta tožbeni razlog v bistvu vsebuje tudi kritiko, da je izpodbijana odločba samovoljna, ker naj Komisija pred njenim sprejetjem še ne bi imela indicev, ki bi kazali na obstoj kršitve konkurenčnega prava.
Zagotovo je zahteva po varstvu pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe splošno načelo prava Unije (zgoraj v točki 22 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 81).
Prav tako je treba poudariti, da mora biti zaradi spoštovanja tega splošnega načela odločba o zahtevi po informacijah namenjena zbiranju dokumentacije, ki je potrebna za preverjanje obstoja in obsega posameznih dejanskih in pravnih položajev, o katerih Komisija že ima informacije, ki pomenijo dovolj resne indice, na podlagi katerih se lahko sumi na kršitev pravil o konkurenci (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 22. oktobra 2002 v zadevi Roquette Frères,
C-94/00, Recueil, str. I-9011
, točki 54 in 55).
Vendar je treba ugotoviti, da tožeča stranka navaja zgolj nekaj splošnih kritik v zvezi z vedenjem Komisije med upravnim postopkom. Tako v okoliščinah obravnavane zadeve Splošnemu sodišču, ker tožeča stranka ni podala izrecnega in obrazloženega predloga, ni treba po uradni dolžnosti preverjati, ali je Komisija imela na voljo dovolj resne indice, ki bi upravičili sprejetje izpodbijane odločbe (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. marca 2013 v zadevi Viega proti Komisiji, C‑276/11 P, točke od 41 do 43).
Na tretjem mestu in posledično je treba kritiko, da je Komisija zlorabila pooblastila, ker je sprejela odločbo na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, namesto da bi izvedla preiskavo panoge, zavrniti, saj tožeča stranka ni dokazala, da je Komisija pooblastila iz te določbe uporabila za namen, ki s to določbo ni povezan.
Poleg tega je koristno poudariti, da izvedba preiskave panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003 za tožečo stranko ne bi bila nujno manj prisilna kot odločba o zahtevi po informacijah, sprejeta na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Na podlagi člena 23(1)(b) Uredbe št. 1/2003 lahko namreč Komisija naloži globo, če so bili v zvezi z odločbo, sprejeto na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003, predloženi napačni, nepopolni ali zavajajoči podatki ali če tožeča stranka teh podatkov ne predloži v zahtevanem roku. Enako velja glede možnosti naložitve periodične denarne kazni na podlagi člena 24(1)(d) navedene uredbe. Komisija ima zato v okviru postopkov na podlagi člena 17 in člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 na voljo enake prisilne ukrepe.
Na četrtem mestu, kritika, da je Komisija tožeči stranki odredila, naj ji predloži dokaze, ki bodo uporabljeni proti njej, in zato dokazno breme prevalila nanjo, bo preučena skupaj z razlogovanjem tožeče stranke v okviru tretjega tožbenega razloga, v katerem se izpodbija narava zahtevanih informacij, s katerimi se prekriva.
Ob tem pridržku je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog in prvi del četrtega tožbenega razloga: kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003
Tožeča stranka v okviru tretjega tožbenega razloga trdi, da je Komisija kršila člen 18 Uredbe št. 1/2003, ki naj bi dopuščal le odreditev predložitve dejanskih elementov, ki jih ima prvonavedena na voljo in ki so potrebni. Na prvem mestu, na podlagi vprašanj 1D, 5R, 5S, 5T in 5V naj bi bilo treba predložiti ocene in mnenja in bi naj zato ta presegala okvir predložitve dejanskih elementov. Enako naj bi veljalo glede vprašanj, na podlagi katerih bi morala presojati nekatere razdalje (vprašanja 1A, točka Y, 1B, točki AB in AC, 3, točki AB in AC, in 4, točka Y). Na drugem mestu, Komisija naj bi zahtevala predložitev informacij, za katere priznava, da jih zadevno podjetje nima ali jih ne more imeti. Na tretjem mestu, meni, da Komisija od nje zahteva predložitev informacij, ki bi jih lahko pridobila sama.
Tožeča stranka v okviru prvega dela četrtega tožbenega razloga trdi, da je bil ob sprejetju izpodbijane odločbe kršen člen 18(1) Uredbe št. 1/2003, ker se s to odločbo zahteva predložitev informacij, ki v smislu teh določb niso „potrebne“.
Komisija predlaga, naj se ta tožbena razloga zavrneta.
Ker se tretji tožbeni razlog in prvi del četrtega tožbenega razloga nanašata na kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003, Splošno sodišče meni, da ju je treba preučiti skupaj.
Narava zahtevanih informacij
Tožeča stranka v okviru tretjega tožbenega razloga izpodbija pravico Komisije, da ji odredi, naj odgovori na vprašanja, ki presegajo okvir predložitve dejanskih elementov ali se nanašajo na informacije, ki jih nima.
Opozoriti je treba, da mora biti v skladu z uvodno izjavo 23 Uredbe št. 1/2003 „Komisija […] v vsej [Uniji] pooblaščena, da zahteva preskrbo takih informacij, ki so potrebne za odkrivanje vsakega sporazuma, sklepa ali usklajenega ravnanja, ki jih prepoveduje člen [101 PDEU], ali vsake zlorabe prevladujočega položaja, ki jo prepoveduje člen [102 PDEU]“. Dodano je, da „[k]adar podjetja upoštevajo odločbo Komisije, ne smejo biti prisiljena k priznanju storjene kršitve, v vsakem primeru pa morajo odgovoriti na dejanska vprašanja in zagotoviti dokumente, tudi ko je tako informacijo mogoče uporabiti proti njim ali proti drugemu podjetju kot dokazno gradivo za obstoj kršitve“.
Ker je torej treba s predložitvijo „informacij“ v smislu člena 18 Uredbe št. 1/2003 razumeti ne samo zagotovitev dokumentov, ampak tudi obveznost odgovoriti na vprašanja glede teh dokumentov, Komisija ni omejena zgolj na zahtevo za zagotovitev podatkov, ki obstajajo brez kakršnega koli ukrepanja zadevnega podjetja. Na podjetje zato lahko naslovi vprašanja, ki zahtevajo predložitev zahtevanih podatkov v določeni obliki (glej v tem smislu in po analogiji sklepne predloge generalnega pravobranilca Darmona k sodbi Sodišča z dne 18. oktobra 1989 v zadevi Orkem proti Komisiji,
374/87, Recueil, str. 3283 in 3301
, točka 55).
Vendar je treba poudariti, da je izvrševanje tega prerogativa omejeno s spoštovanjem vsaj dveh načel. Prvič, kot je opozorjeno v uvodni izjavi 23 Uredbe št. 1/2003, vprašanja, ki so naslovljena na podjetje, tega ne smejo prisiliti k priznanju, da je storilo kršitev. Drugič, predložitev odgovorov na ta vprašanja ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave (zgoraj v točki 28 navedena sodba Splošnega sodišča SEP proti Komisiji z dne 12. decembra 1991, točka 51; sodba z dne 30. septembra 2003 v združenih zadevah Atlantic Container Line in drugi proti Komisiji,
T-191/98, od T-212/98 do T-214/98, Recueil, str. II-3275
, točka 418, in zgoraj v točki 22 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 81).
Eventualna nesorazmernost obremenitve, ki jo povzroča odgovor na izpodbijano odločbo, se uveljavlja v okviru drugega dela četrtega tožbenega razloga, zato v tej fazi zadošča preveriti, ali je bila tožeča stranka z nekaterimi vprašanji prisiljena priznati, da je storila kršitev.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Komisija podjetju ne more naložiti, naj ji posreduje odgovore, s katerimi bi bilo prisiljeno priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija (zgoraj v točki 56 navedena sodba Orkem proti Komisiji, točki 34 in 35, in sodba Splošnega sodišča z dne 28. aprila 2010 v zadevi Amann & Söhne in Cousin Filterie proti Komisiji,
T-446/05, ZOdl., str. II-1255
, točka 325).
V sodni praksi je opozorjeno tudi, da podjetju, na katero je naslovljena odločba o zahtevi po informacijah v smislu člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, ni mogoče priznati absolutne pravice do molka. Priznanje take pravice bi namreč presegalo tisto, kar je nujno za ohranitev pravice do obrambe podjetij, in bi pomenilo neupravičeno oviranje Komisije pri izpolnjevanju naloge nadzora nad spoštovanjem pravil o konkurenci na notranjem trgu. Pravico do molka je mogoče priznati le, kadar se od zadevnega podjetja zahtevajo odgovori, s katerimi bi moralo priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 59 navedeno sodbo Amann & Söhne in Cousin Filterie proti Komisiji, točka 326).
Komisija torej za ohranitev polnega učinka člena 18 Uredbe št. 1/2003 sme podjetjem odrediti, da ji sporočijo vse potrebne informacije o dejstvih, s katerimi so lahko seznanjena, in ji po potrebi pošljejo s tem povezane dokumente, ki jih imajo, tudi če jih je mogoče uporabiti za dokazovanje obstoja protikonkurenčnega ravnanja. Temu pooblastilu Komisije, da zahteva informacije, ne nasprotujeta niti člen 6(1) in (2) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, niti sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice. Ravno tako ni v nasprotju s členoma 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 59 navedeno sodbo Amann & Söhne in Cousin Filterie proti Komisiji, točka 327).
Dolžnost odgovoriti izključno na dejanska vprašanja Komisije in izpolniti njeno zahtevo po predložitvi obstoječih dokumentov, ne more kršiti temeljnega načela spoštovanja pravice do obrambe, ki je določeno v členu 48(2) Listine o temeljnih pravicah, in načela pravice do poštenega sojenja, ki je določena v členu 47 Listine o temeljnih pravicah, ki na področju konkurenčnega prava zagotavljata enakovredno zaščito, kot jo jamči člen 6 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Naslovniku odločbe o zahtevi po informacijah namreč nič ne preprečuje, da kasneje v upravnem postopku ali v postopku pred sodiščem Unije dokaže, da imajo dejstva, ki jih je navedel v odgovorih, ali dokumenti, ki jih je predložil, drugačen pomen, kot jim ga pripisuje Komisija (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 59 navedeno sodbo Amann & Söhne in Cousin Filterie proti Komisiji, točka 328).
Tako se podjetje ne more izogniti zahtevi za predložitev dokumentov, ker bi bilo, če bi izpolnilo to zahtevo, prisiljeno izpovedati se zoper sebe (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 29. junija 2006 v zadevi Komisija proti SGL Carbon,
C-301/04 P, ZOdl., str. I-5915
, točka 48). V zvezi z odgovori na vprašanja, ki jih Komisija lahko naslovi na podjetja, je treba razlikovati med tem, ali je ta vprašanja mogoče opredeliti kot dejanska ali ne. Samo če vprašanja ni mogoče opredeliti kot dejanskega, je treba preveriti, ali zahteva odgovor, s katerim bi moralo zadevno podjetje priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija.
Na prvem mestu je treba navesti, da se vprašanja 5R, 5S, 5T in 5V nanašajo na maksimalno proizvodnjo CEM I, na celotno uporabo proizvodnih zmogljivosti, na celotno uporabo zmogljivosti za mletje in na letni obseg proizvodnje in so zato dejanska.
Na drugem mestu, Splošno sodišče meni, da enako velja za vprašanja 1A, točka Y, 1B, točka AB, 1B, točka AC, 3, točka AB, 3, točka AC, in 4, točka Y, ker je ocena razdalj, ki se zahteva od tožeče stranke, dejanske narave.
Na tretjem mestu, vprašanje 1D se glasi:
„Na podlagi podatkov, predloženih v odgovor na različna vprašanja v vprašalniku, opišite metodo, ki je po mnenju vašega podjetja primerna za izračun četrtletnih bruto marž:
1.
za posamične operacije;
2.
za operacije, razdeljene glede na pododdelek v vprašanjih, ki se nanašajo na domačo prodajo in prodajo za izvoz;
3.
za vsako mesto oskrbovanja.“
Ugotoviti je treba, da Komisija s tem vprašanjem od tožeče stranke zahteva, naj se opredeli do metode, ki bi jo bilo treba uporabiti za izračun četrtletnih bruto marž. Zato ga ni mogoče opredeliti kot povsem dejanskega, saj od tožeče stranke zahteva presojo. V tem se razlikuje od vprašanja 1C pred njim, ki je dejansko, saj zahteva sporočitev „vseh marž, ki jih je podjetje izračunalo v okviru svojih poslovnih dejavnosti za vsako ciljno državo“.
Preveriti je torej treba, ali bi odgovor na vprašanje 1D od tožeče stranke lahko zahteval priznanje kršitve, ki jo mora dokazati Komisija.
Splošno sodišče uvodoma meni, da Komisija napačno trdi, da je imela tožeča stranka možnost na vprašanje ne odgovoriti, ker da je v prilogi II(a)(4) izpodbijane odločbe o navodilih, ki jih je treba spoštovati pri odgovarjanju na vprašalnik iz priloge I, določena možnost odgovora z navedbo UNK, ki označuje angleški izraz
unknown
(neznano).
To, da se lahko podjetje odloči, ali bo na postavljeno vprašanje odgovorilo, sicer nesporno preprečuje, da bi se štelo, da je Komisija od njega zahtevala odgovore, s katerimi bi moralo priznati obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 20. aprila 1999 v združenih zadevah Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi proti Komisiji,
od T-305/94 do T-307/94, od T-313/94 do T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 in T-335/94, Recueil, str. II-931
, točki 455 in 456).
Vendar je treba opozoriti, da se je ta sodna praksa nanašala na vprašanje v enostavnem zahtevku za informacije, ki ni zavezujoč akt in pri katerem ni nikakršnega dvoma o tem, da se zadevno podjetje lahko odloči, da ne bo odgovorilo.
V obravnavani zadevi pa te nedvoumnosti ni. Prvič, vprašanje 1D je postavljeno v velelniku, kar je mogoče razumeti, kot da je tožeča stranka nanj dolžna odgovoriti. Drugič, iz besedila priloge II(a)(4) izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, da je bila tožeči stranki jasno priznana možnost, da na vprašanje 1D ne odgovori. V tem odstavku je namreč poudarjeno, da je „po splošnem načelu […] treba sporočiti vse informacije, ki jih ima podjetje“, in da samo „če to podjetje zahtevanih informacij nima v nikakršni obliki, mora jasno in sistematično v Excelovi datoteki navesti manjkajoče podatke s krajšavo ‚UNK‘ (ni na voljo/neznano)“. Položaj podjetja, ki na postavljeno vprašanje ne želi odgovoriti, torej ni zajet.
Glede vprašanja, ali je bila z vprašanjem 1D kršena pravica do obrambe tožeče stranke, je treba brez dvoma navesti, da v okviru, v katerem se od tožeče stranke zahteva tudi predložitev dejanskih podatkov o njenih maržah, presoja, ki jo mora opraviti na podlagi vprašanja 1D, pomeni, da mora pojasniti raven marž, to pa lahko pomeni indic za obstoj ravnanj, ki omejujejo konkurenco.
Vendar je treba upoštevati tudi možnost tožeče stranke, da v poznejši fazi upravnega postopka ali v okviru tožbe zoper dokončno odločbo Komisije odgovor na vprašanje 1D razloži drugače, kot ga je lahko razumela Komisija.
V zvezi s tem je treba razlikovati med dvema vrstama položajev.
Prvič, kadar Komisija kršitev pravil o konkurenci ugotovi na podlagi premise, da ugotovljenih dejstev ni mogoče pojasniti drugače kot z obstojem protikonkurenčnega ravnanja, mora sodišče Unije zadevno odločbo razglasiti za nično, kadar zadevna podjetja podajo trditve, s katerimi je mogoče dejstva, ki jih je ugotovila Komisija, pojasniti drugače in tako omogočajo drugo verjetno razlago zanje od tiste, na podlagi katere je Komisija sklepala o obstoju kršitve. V takem primeru namreč ni mogoče šteti, da je Komisija dokazala kršitev pravil o konkurenci (glej sodbo Sodišča z dne 22. novembra 2012 v zadevi E.ON Energie proti Komisiji, C‑89/11 P, točka 74 in zgoraj navedena sodna praksa). Vprašanja, ki ne da bi jih bilo mogoče opredeliti kot dejanska, zahtevajo tak odgovor, da bi zadevno podjetje njegovo razlago s strani Komisije lahko izpodbijalo na navedene načine, zanj ne ustvarjajo pravice do molka.
Drugič, kadar Komisija dokaže, da je podjetje sodelovalo na očitno protikonkurenčnih sestankih med podjetji, je potem zadevno podjetje tisto, ki poda drugačno razlago vsebine teh sestankov. Prav tako, če se Komisija opira na dokaze, ki načeloma zadostujejo za dokaz o obstoju kršitve, ni dovolj, da se zadevno podjetje sklicuje na možnost za nastanek okoliščine, ki bi lahko vplivala na dokazno vrednost zadevnih dokazov in bi morala zato Komisija dokazati, da ta okoliščina ni mogla vplivati na njihovo dokazno vrednost. Nasprotno, zadevno podjetje mora po eni strani pravno zadostno dokazati obstoj okoliščine, na katero se sklicuje, in po drugi strani to, da je zaradi te okoliščine omajana dokazna vrednost dokazov, na katere se opira Komisija, razen če takega dokaza ne bi moglo predložiti zaradi ravnanja Komisije (glej zgoraj v točki 76 navedeno sodbo E.ON Energie proti Komisiji, točki 75 in 76 in navedena sodna praksa). Pri vprašanjih, katerih namen ali učinek bi bil zahtevati, da se Komisiji predložijo takšni elementi, ima podjetje nujno pravico do molka. Saj bi se sicer od njega zahtevalo, naj prizna obstoj kršitve, ki jo mora dokazati Komisija, v smislu sodne prakse, ki je navedena zgoraj v točki 60.
Ugotoviti je treba, da vprašanje 1D ne zahteva odgovora, ki bi ga bilo mogoče šteti za zadosten dokaz o obstoju ene ali več domnevnih kršitev, ki jih preiskuje Komisija, v smislu sodne prakse, ki je navedena zgoraj v točki 76. Tako bi tožeča stranka v primeru, da bi se Komisija proti njej sklicevala na presojo, ki bi jo podala v odgovor na vprašanje 1D, po potrebi svoj odgovor lahko razložila drugače, kot ga je razumela Komisija.
Zato je mogoče ugotoviti, da Komisija s tem, da je tožeči stranki odredila, naj odgovori na vprašanje 1D, ni kršila njene pravice do obrambe.
Nazadnje, v zvezi s kritiko, ki jo je navedla tožeča stranka, da Komisija od nje zahteva, naj predloži informacije, ki jih nima, je treba opozoriti, da, prvič, je tožeča stranka zavezana k aktivnemu sodelovanju, kar pomeni, da mora dati Komisiji na voljo vse informacije o predmetu preiskave (zgoraj v točki 56 navedena sodba Orkem proti Komisiji, točka 27, in zgoraj v točki 28 navedena sodba Société Générale proti Komisiji, točka 72), in drugič, da iz razlogov, ki so navedeni zgoraj v točkah od 55 do 57, Komisija nanjo lahko naslovi vprašanja, ki zahtevajo predložitev zahtevanih podatkov v določeni obliki.
Vsekakor je treba poudariti, da čeprav priloga II(a)(4) izpodbijane odločbe iz razlogov, ki so navedeni zgoraj v točki 72, ne zajema položaja podjetja, ki ne želi odgovoriti na postavljeno vprašanje, pa se ta uporabi za informacije, ki jih tožeča stranka ne bi mogla imeti.
Zato Splošno sodišče meni, da je očitek tožeče stranke, da se ji z izpodbijano odločbo nalaga, naj predloži informacije, ki jih nima, napačen.
Očitke, ki se nanašajo na naravo zahtevanih informacij, je zato treba zavrniti.
Potrebnost zahtevanih informacij
Kot je že bilo poudarjeno zgoraj v točki 28, lahko Komisija zahteva samo informacije, na podlagi katerih lahko preveri domnevne kršitve, ki upravičujejo izvedbo preiskave in ki so navedene v zahtevi po informacijah (zgoraj v točki 28 navedeni sodbi SEP proti Komisiji z dne 12. decembra 1991, točka 25, in Société Générale proti Komisiji, točka 40).
Komisija mora glede na svoja široka pooblastila za preiskavo in preverjanje presoditi o potrebnosti informacij, ki jih od zadevnih podjetij zahteva (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 18. maja 1982 v zadevi AM & S Europe proti Komisiji,
155/79, Recueil, str. 1575
, točka 17, in zgoraj v točki 56 navedeno sodbo Orkem proti Komisiji, točka 15). V zvezi z nadzorom Splošnega sodišča nad to presojo Komisije je treba opozoriti, da je treba v skladu s sodno prakso pojem „potrebne informacije“ razlagati glede na namen, s katerim so bila Komisiji podeljena zadevna pooblastila za preiskavo. S tem je izpolnjena zahteva, da mora obstajati povezava med zahtevo po informacijah in domnevno kršitvijo, ker je na tej stopnji postopka navedeno zahtevo po informacijah mogoče legitimno šteti za povezano z domnevno kršitvijo, tako da lahko Komisija razumno domneva, da ji bo dokument v pomoč pri ugotavljanju obstoja zatrjevane kršitve (zgoraj v točki 28 navedena sodba SEP proti Komisiji z dne 12. decembra 1991, točka 29, in zgoraj v točki 22 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 42).
Tožeča stranka v bistvu navaja štiri očitke. V okviru tretjega tožbenega razloga izpodbija pravico Komisije, da bi ta od nje zahtevala, naj predloži informacije, ki bi jih lahko pridobila sama (prvi očitek). V okviru prvega dela četrtega tožbenega razloga tožeča stranka izpodbija, da je v smislu člena 18(1) Uredbe št. 1/2003 treba predložiti predhodno posredovane informacije (drugi očitek) in uporabiti drug format z uporabo različnih meril in spremenljivk (tretji očitek). Izpodbija tudi potrebnost nekaterih dodatnih informacij, ki jih je Komisija zahtevala na podlagi izpodbijane odločbe (četrti očitek).
– Očitek v zvezi z javnostjo nekaterih zahtevanih informacij
Tožeča stranka v okviru tega očitka v bistvu izpodbija potrebnost vprašanj, ki se nanašajo na poštne številke mest oskrbovanja, namembnih krajev in kraja dobave ali ki zahtevajo izračun razdalje, ki jo je prepotoval proizvod od mesta oskrbovanja do naslova za dobavo, ker naj bi bile zahtevane informacije javne.
Vendar je treba poudariti, da te informacije, čeprav so Komisiji dostopne, pomenijo logično dopolnitev informacij, ki jih ima samo tožeča stranka. Zato njihov morebiten javni značaj ne more preprečiti, da bi se štele za potrebne v smislu člena 18(1) Uredbe št. 1/2003.
– Očitek, da je imela Komisija nekatere zahtevane informacije že pred izpodbijano odločbo
Tožeča stranka izpodbija pravico Komisije, da ta od nje zahteva predhodno predložene informacije.
Splošno sodišče ugotavlja, da je v točki 6 obrazložitve izpodbijane odločbe navedeno:
„V tem okviru Komisija od tožeče stranke z odločbo zahteva, naj predloži informacije, na katere se nanaša vprašalnik v prilogi I k tej odločbi. V prilogi I so, kolikor je to potrebno, upoštevani odgovori na dopise, ki so omenjeni v [točki 4 obrazložitve] te odločbe, in izjave preiskovanih podjetij med celotno preiskavo. Nekatere informacije so bile od [tožeče stranke] že zahtevane na podlagi člena 18(2), vendar se v prilogi I ponovno zahtevajo zaradi pridobitve izčrpnega, doslednega in konsolidiranega odgovora. Poleg tega so v prilogi I zahtevane dodatne informacije, ki so prav tako potrebne za presojo združljivosti preiskovanih ravnanj s pravili EU o konkurenci ob celovitem poznavanju dejstev in njihovega natančnega ekonomskega okvira.“
Iz tega je razvidno, da Komisija zahtevo po informacijah v bistvu utemeljuje z dvema razlogoma, po eni strani z željo po pridobitvi „izčrpnega, doslednega in konsolidiranega odgovora“ in po drugi strani z iskanjem dodatnih informacij poleg prejetih.
Glede prve utemeljitve Komisije je treba ugotoviti, da se zdi, da je bila izpodbijana odločba dejansko vsaj delno sprejeta, da bi se med drugim od tožeče stranke pridobila konsolidirana različica odgovorov, ki jih je predložila pred tem.
Ugotoviti je treba, da je predmet vprašanj 1A, od 1Ei) do 1Eiii), 1F, od 2 do 5, 9A, 9B in 10 v prilogi I k izpodbijani odločbi podoben predmetu prvotnih vprašanj 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, predmetu prvotnega vprašanja 40(a) in (b) in predmetu prvotnega vprašanja 7.
Poleg tega je treba navesti, kot je priznala Komisija na obravnavi, da je prvih deset vprašanj iz vprašalnika v prilogi I k izpodbijani odločbi povsem enakih vprašanjem v prilogah k odločbam, ki so bile naslovljene na sedem drugih podjetij, ki so zajeta s postopkom, omenjenim zgoraj v točki 5. Na tej podlagi ni mogoč drugačen sklep kot to, da Komisija vprašanj, ki jih je postavila vsakemu od zadevnih podjetij, ni individualizirala glede na stopnjo podrobnosti in kakovosti predhodnih odgovorov.
Zato je mogoče šteti, da izpodbijana odločba vsaj delno namenjena pridobitvi konsolidirane različice predhodno predloženih informacij. Ta vtis potrjuje prevelika natančnost zahtev iz vprašalnika v zvezi z obliko odgovorov, ki se zahteva. Komisija je torej nedvomno želela prejeti odgovore v obliki, ki omogoča lažjo primerjavo od zadevnih podjetij zbranih podatkov.
Vendar je treba opozoriti, da je Splošno sodišče v zgoraj v točki 57 navedeni sodbi Atlantic Container Line in drugi proti Komisiji (točka 425) poudarilo, da zahtev po informacijah, s katerimi se želijo pridobiti informacije o dokumentu, ki ga Komisija že ima, ni mogoče šteti za upravičene s potrebami preiskave.
Poleg tega je treba poudariti, da za to, da odločba o zahtevi po informacijah spoštuje načelo sorazmernosti, ne zadošča, da je zahtevana informacija povezana s predmetom preiskave. Podjetju naložena obveznost, da predloži informacije, zanj tudi ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave (zgoraj v točki 57 navedena sodba Atlantic Container Line in drugi proti Komisiji, točka 418, in zgoraj v točki 22 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 81).
Na podlagi tega je treba ugotoviti, da bi se za odločbo, s katero je naslovniku naloženo, naj ponovno predloži predhodno zahtevane informacije, ker so po mnenju Komisije samo nekatere od njih napačne, lahko štelo, da pomeni nesorazmerno obremenitev glede na potrebe preiskave in da zato ni v skladu niti z načelom sorazmernosti niti z zahtevo po potrebnosti. Komisija namreč v takem položaju lahko natančno opredeli informacije, za katere meni, da jih mora zadevno podjetje popraviti.
Tudi lažje obravnavanje odgovorov, ki jih predložijo podjetja, ne more upravičiti, da se jim naloži, naj v novi obliki predložijo informacije, ki jih Komisija že ima. Čeprav so podjetja zavezana k aktivnemu sodelovanju, kar pomeni, da dajo Komisiji na voljo vse informacije o predmetu preiskave (zgoraj v točki 56 navedena sodba Orkem proti Komisiji, točka 27, in zgoraj v točki 28 navedena sodba Société Générale proti Komisiji, točka 72), se ta dolžnost aktivnega sodelovanja ne more nanašati tudi na oblikovanje informacij, ki jih Komisija že ima.
V okoliščinah obravnavane zadeve je torej treba preizkusiti utemeljenost drugega razloga Komisije, ki se nanaša na potrebnost pridobitve dodatnih informacij.
Ob upoštevanju sodne prakse, ki je navedena zgoraj v točkah 84 in 85, je treba ugotoviti, da se odločba Komisije, s katero se zahteva predložitev podrobnejših informacij od že predloženih, šteje za upravičeno s potrebami preiskave. Iskanje vseh upoštevnih elementov, ki bodisi potrjujejo bodisi ne potrjujejo obstoja kršitve pravil o konkurenci, namreč lahko zahteva, da Komisija podjetjem odredi, naj pojasnijo ali podrobneje navedejo nekatere informacije o dejstvih, ki so ji bile predložene pred tem.
Glede tega je treba navesti, da se nekatera vprašanja nanašajo na informacije, ki niso bile zahtevane s predhodnimi zahtevami po informacijah. To velja za sklope vprašanj 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, od 8A do 8C, 9C in 11.
Poleg tega je treba v zvezi z vprašanji 1A, od 1Ei) do 1Eiii), 1F, od 2 do 5, 9A, 9B in 10 v prilogi I k izpodbijani odločbi ugotoviti, da dejansko zahtevajo predložitev dodatnih informacij glede na informacije, ki so bile predložene na podlagi predhodnih zahtev po informacijah, saj so zaradi spremembe njihovega področja uporabe ali dodanih spremenljivk podrobnejša.
Zato je treba ugotoviti, da okoliščina, da je vprašalnik, ki sestavlja prilogo I k izpodbijani odločbi, namenjen pridobitvi bodisi novih informacij bodisi podrobnejših informacij, lahko upraviči potrebnost zahtevanih informacij.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
– Očitek, s katerim se izpodbija potrebnost dodatne stopnje podrobnosti, ki se zahteva z izpodbijano odločbo
Tožeča stranka meni, da glede vprašanj, katerih predmet je v bistvu enak predmetu predhodnih zahtev po informacijah, dodatna stopnja podrobnosti v vprašalniku v smislu člena 18(1) Uredbe št. 1/2003 ni potrebna. Natančneje, izpodbija potrebnost spremembe oblikovne predstavitve podatkov, spremembo uporabljenih meril za izračun in opredelitev ter dodatek novih spremenljivk.
Zgoraj v točki 101 je bilo navedeno, da zaradi potreb preiskave Komisija podjetjem lahko odredi, naj pojasnijo ali podrobneje navedejo nekatere informacije o dejstvih, ki so ji bile predložene pred tem.
Poleg tega je treba upoštevati, da je gospodarska panoga, na katero se nanaša preiskava, zelo tehnične narave, kar lahko upraviči sprejetje dodatnega vprašalnika zaradi prilagoditve in pojasnjevanja informacij, ki jih Komisija že ima.
V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da je treba spremembe glede na prvotna vprašanja obravnavati kot potrebne za preučitev domnevnih kršitev, na katere se nanaša izpodbijana odločba.
– Očitek, s katerim se izpodbija potrebnost zahtevanih dodatnih informacij
Tožeča stranka meni, da dodatnih informacij, ki jih zahteva Komisija, ni mogoče šteti za potrebne v smislu člena 18(1) Uredbe št. 1/2003. Posebej se sklicuje na vprašanja 1A, 1B, 5, na vprašanje 5, točka Y, na vprašanje 7, točki G in H.
Na prvem mestu, v zvezi s potrebnostjo vključitve CEM I v nepakiranem stanju in klinkerja v domačo prodajo (vprašanje 1A) in domač odkup (vprašanje 1B) zadošča navesti, da sta ta proizvoda vrsti cementa in da so zato informacije o cenah transakcij z njima že po naravi v smislu sodne prakse, ki je navedena zgoraj v točki 84, povezane z domnevnimi kršitvami iz izpodbijane odločbe.
Na drugem mestu, v zvezi z vprašanjem 5, vprašanjem 5, točka Y, in vprašanjem 7, točki G in H, se zdi, da tožeča stranka izpodbija koristnost zahtevanih informacij. V bistvu naj predloženi podatki zaradi nekaterih okoliščin, ki jih Komisija ni upoštevala pri pripravi vprašalnika, ne bi bili zanesljivi.
Opozoriti je treba, da je namen predhodne preiskovalne faze, v okviru katere je bila sprejeta izpodbijana odločba, Komisiji omogočiti, da zbere vse upoštevne elemente, ki potrjujejo ali ne potrjujejo obstoja kršitve pravil o konkurenci, in sprejme prvo stališče o usmeritvi in tudi o nadaljevanju postopka. Nasprotno pa mora kontradiktorna faza, ki traja od obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah do sprejetja dokončne odločbe, Komisiji omogočiti, da se dokončno opredeli do očitane kršitve (glej v tem smislu zgoraj v točki 25 navedeno sodbo AC‑Treuhand proti Komisiji, točka 47).
Zato, ker so vprašanje 5, vprašanje 5, točka Y, in vprašanje 7, točki G in H, namenjena pridobitvi informacij, za katere je mogoče legitimno šteti, da so povezane z domnevnimi kršitvami, ki upravičujejo izvedbo preiskave, kritika glede nezanesljivosti predloženih podatkov ne vpliva na zakonitost zahteve po informacijah. Odgovornost Komisije je, da presodi, ali ji zbrane informacije omogočajo, da v primeru tožeče stranke ugotovi obstoj ene ali več zadevnih domnevnih kršitev, pri čemer ima tožeča stranka, če je to potrebno, možnost izpodbijati dokazno moč zahtevanih informacij v okviru svojega odgovora na eventualno obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah ali v utemeljitvi tožbe za razglasitev ničnosti, ki jo vloži zoper dokončno odločbo.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba ta očitek zavrniti in zato tretji tožbeni razlog, pa tudi četrti tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003.
Drugi del četrtega tožbenega razloga: kršitev načela sorazmernosti
Tožeča stranka z drugim delom četrtega tožbenega razloga izpodbija sorazmernost, prvič, uporabe odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 in, drugič, obremenitve, ki jo povzroča odgovor na navedeni vprašalnik.
Domnevna nesorazmernost sprejetja odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003
Tožeča stranka trdi, da sprejetje odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 ni v skladu z načelom sorazmernosti, ker bi bilo ta pojasnila, tudi če bi bila potrebna, mogoče zbrati z uporabo preprostega zahtevka za informacije.
V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije, zahteva, naj ravnanja institucij ne prestopijo meje primernega in potrebnega za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejevalnega, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodba Sodišča z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi,
C-189/01, Recueil, str. I-5689
, točka 81).
Na podlagi člena 18(1) Uredbe št. 1/2003 lahko Komisija zahteva informacije „z enostavnim zahtevkom ali z odločbo“, pri čemer ta določba sprejetja odločbe ne pogojuje s predhodnim „enostavnim zahtevkom“. V tem se člen 18 Uredbe št. 1/2003 razlikuje od člena 11 Uredbe Sveta št. 17 z dne 6. februarja 1962, Prve uredbe o izvajanju členov [81 ES] in [82 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 3), ki je v odstavku 5 možnost zahtevanja informacij z odločbo pogojeval z neuspehom predhodnega zahtevka za informacije.
V nasprotju s tem, kar v pisnih vlogah trdi Komisija, je treba poudariti, da njena izbira med enostavnim zahtevkom za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003 in odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) navedene uredbe spada v okvir nadzora sorazmernosti. To nujno izhaja iz opredelitve načela sorazmernosti iz točke 118 zgoraj, saj je v njej navedeno, da „ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, [je treba] uporabiti najmanj omejevalnega“. Prav tako je mogoče navesti, da je izbira, ki jo Komisiji daje člen 18(1) Uredbe št. 1/2003, nekoliko podobna izbiri med preiskavo na podlagi navadnega pooblastila in preiskavo, odrejeno z odločbo, na podlagi člena 14 Uredbe št. 17 in člena 20 Uredbe št. 1/2003. Nad to izbiro pa sodišče Unije izvaja nadzor v zvezi z načelom sorazmernosti (sodbi Sodišča z dne 26. junija 1980 v zadevi National Panasonic proti Komisiji,
136/79, Recueil, str. 2033
, točka 29, in dne 22. oktobra 2002 v zadevi Roquette Frères,
C-94/00, Recueil, str. I-9011
, točka 77; sodba Splošnega sodišča z dne 8. marca 2007 v zadevi France Télécom proti Komisiji,
T-340/04, ZOdl., str. II-573
, točka 147).
Ob upoštevanju prevladujočega pristopa v sodni praksi glede nadzora nad sorazmernostjo preiskave, ki je odrejena z odločbo, se zdi, da mora biti ta nadzor nad izbiro med enostavnim zahtevkom za informacije in odločbo odvisen od potreb ustrezne preiskave glede na posebnosti obravnavanega primera (zgoraj v točki 120 navedene sodbe National Panasonic proti Komisiji, točka 29; Roquette Frères, točka 77, in France Télécom proti Komisiji, točka 147).
Glede tega je treba opozoriti, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v okviru preiskave ravnanj, ki omejujejo konkurenco, v katero je poleg tožeče stranke zajetih še sedem družb, ki delujejo v sektorju industrije cementa.
Odločba se od enostavnega zahtevka za informacije razlikuje po tem, da lahko Komisija v primeru predložitve nepopolnih podatkov ali njihove prepozne predložitve naloži globo ali periodično denarno kazen na podlagi člena 23(1)(b) oziroma člena 24(1)(d) Uredbe št. 1/2003.
Zato se ob upoštevanju količine informacij, ki jih je treba zbrati in preveriti, ne zdi, da bi Komisija z uporabo pravnega instrumenta, ki ji daje največje zagotovilo, da bo tožeča stranka predložila popoln in pravočasen odgovor, ravnala neprimerno ali nesorazmerno.
Iz zgornjih preudarkov je razvidno, da Komisija s tem, da je za tožečo stranko sprejela odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, ni kršila načela sorazmernosti.
Domnevna nesorazmernost obremenitve, ki jo zahteva odgovor na vprašalnik
Tožeča stranka meni, da je zaradi obremenitve, ki jo zahteva odgovor na vprašalnik, kršeno načelo sorazmernosti. Graja, da Komisija nalaga predložitev četrtletnih podatkov za desetletje 2001–2010, pa tudi posebno obremenilnost obveznosti ponovne predložitve nekaterih informacij v drugačni obliki na podlagi spremenjenih meril za izračun in opredelitev ter ob upoštevanju novih spremenljivk. Meni tudi, da odgovor na nova vprašanja v vprašalniku zahteva nesorazmerno delovno obremenitev.
Kot je že bilo poudarjeno zgoraj v točki 97, za podjetje naložena obveznost, da predloži informacije, ne sme pomeniti nesorazmerne obremenitve glede na potrebe preiskave.
Na prvem mestu je treba poudariti, da iz razlogov, naštetih zgoraj v točkah od 102 do 104, ni mogoče šteti, da je Komisija kršila načelo sorazmernosti s tem, da je od tožeče stranke zahtevala, naj predloži podatke, ki so bili Komisiji delno predloženi že prej, ker je vprašalnik iz priloge I k izpodbijani odločbi namenjen pridobitvi bodisi novih informacij bodisi podrobnejših informacij od predhodno predloženih.
Na drugem mestu, v zvezi z domnevno nesorazmernostjo obremenitve, ki jo zahtevata oblika, ki izhaja iz vprašalnika, in raven dodatne podrobnosti nekaterih vprašanj, Splošno sodišče meni, da ta elementa nedvomno povzročata posebej veliko delovno obremenitev.
Vendar ni mogoče ugotoviti, da je ta obremenitev nesorazmerna glede na potrebe preiskave, ki so povezane zlasti z domnevnimi kršitvami, ki jih Komisija želi preveriti, in glede na okoliščine tega postopka.
V zvezi s tem je treba, prvič, opozoriti, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v postopku, ki se nanaša na „oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza v EGP iz držav zunaj EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov“. Ugotoviti je treba, da široko področje uporabe in teža domnevnih kršitev, ki jih preiskuje Komisija, lahko upravičita predložitev številnejših informacij.
Drugič, treba je upoštevati okoliščino, na katero je bilo opozorjeno že zgoraj v točki 122, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v okviru preiskave, ki se nanaša na ravnanja, ki omejujejo konkurenco, s katero je poleg tožeče stranke zajetih še sedem podjetij, ki delujejo v sektorju industrije cementa. Tako se ob upoštevanju količine informacij, ki jih je treba preveriti, ne zdi, da bi Komisija z zahtevo, naj se odgovori predložijo v formatu, ki omogoča njihovo primerjavo, ravnala nesorazmerno.
Iz istih razlogov se ne zdi nesorazmerno, da Komisija zahteva predložitev četrtletnih podatkov za obdobje skoraj desetih let, ko sumi, da gre za obstoj kršitve, ki se razteza na dolgo obdobje. Poleg tega je treba opozoriti, da je sodišče Unije priznalo potrebo, da Komisija zahteva informacije, ki se nanašajo na obdobje pred obdobjem kršitve, zato da bi podrobneje ugotovila okoliščine ravnanja v zadnjenavedenem obdobju (zgoraj v točki 22 navedena sodba Slovak Telekom proti Komisiji, točka 51).
Na tretjem mestu in iz istih razlogov je treba trditev, ki se nanaša na nesorazmernost obremenitve, ki jo zahtevajo nova vprašanja v vprašalniku, zavrniti.
Nazadnje, na četrtem mestu je treba v zvezi z očitkom Komisiji, da ni ugodila alternativnim predlogom tožeče stranke glede vprašanj, poudariti, da čeprav mora Komisija na podlagi načela sorazmernosti uporabiti najmanj omejevalen ukrep, ta obveznost obstaja samo, če lahko izbira med več primernimi ukrepi.
Ugotoviti je treba, da se predlogi tožeče stranke dejansko nanašajo na delno oprostitev obveznosti odgovoriti na nekatera vprašanja, tako da bi se lahko predložile informacije za krajše obdobje od zahtevanega ali na podlagi drugačne metode za izračun od tiste, ki ji daje prednost Komisija. Glede na potrebnost ustrezne preiskave in zlasti ob upoštevanju številnosti podjetij, ki so zajeta s postopkom iz točke 5 zgoraj, Splošno sodišče meni, da je Komisija upravičeno zavrnila predloge tožeče stranke.
Četrti tožbeni razlog je zato treba v celoti zavrniti.
Peti tožbeni razlog: kršitev dobrih praks Komisije v zvezi s predložitvijo ekonomskih dokazov in načela dobrega upravljanja
Prvi del tožbenega razloga: Komisijina kršitev njenih dobrih praks v zvezi s predložitvijo ekonomskih dokazov
Tožeča stranka trdi, da se Komisija s sprejetjem smernic ravnanja pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice samoomeji. Na tej podlagi sklepa, da bi morala Komisija, ker se je v obravnavani zadevi prej posvetovala z zadevnimi podjetji, kot je to priporočeno v njenih dobrih praksah v zvezi s predložitvijo ekonomskih dokazov v zadevah v zvezi z uporabo členov 101 in 102 PDEU ter združitvami (v nadaljevanju: dobre prakse), ravnati v skladu s temi dobrimi praksami. Vendar naj Komisija tega ne bi storila, ker ni upoštevala niti pripomb niti zaprosil za pojasnila tožeče stranke in ker se vprašalnik, ki je bil na koncu sprejet, bistveno razlikuje od osnutka, saj številna vprašanja v njem niso bila predmet predhodnega posvetovanja.
Komisija predlaga, naj se ta utemeljitev zavrne.
Splošno sodišče navaja, da kadar Komisija formulira usmerjevalno pravilo ravnanja, ki naj bi učinkovalo navzven, nedvomno od njega v konkretnem primeru ne more odstopiti, ne da bi navedla razloge, ki so v skladu z načelom enakega obravnavanja (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 18. maja 2006 v zadevi Archer Daniels Midland in Archer Daniels Midland Ingredients proti Komisiji,
C-397/03 P, ZOdl., str. I-4429
, točka 91).
Vendar je potrebno tudi, da se odlomek iz dobrih praks, na katerega se sklicuje tožeča stranka, lahko šteje za pravilo ravnanja. Glede tega je treba navesti, da je v točki 3.4.3 dobrih praks poudarjeno, da se bo Komisija posvetovala samo, če bo to „primerno in koristno“. Zato Komisiji, ker je posvetovanje s podjetji predstavljeno zgolj kot možnost, ni mogoče očitati, da ni spoštovala točke 3.4.3 dobrih praks, ker je v svoj vprašalnik vključila vprašanja, ki niso bila predmet predhodnega posvetovanja, ali ker,
a fortiori
, ni upoštevala vseh pripomb podjetij, s katerimi se je posvetovala.
Prvi del tožbenega razloga je torej treba zavrniti.
Drugi del tožbenega razloga: Komisijina kršitev načela dobrega upravljanja
Tožeča stranka meni, da Komisija ni ravnala skrbno, ker je nenehno spreminjala vrsto vprašanj, merila, ki jih je bilo treba upoštevati, zadevne proizvode in referenčne države, na katere so se nanašale njene različne zahteve po informacijah. To naj bi pomenilo kršitev načela dobrega upravljanja.
Komisija kršitev načela dobrega upravljanja zanika.
Opozoriti je treba, da je v uvodni izjavi 37 Uredbe št. 1/2003 navedeno, da ta „spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti Listina o temeljnih pravicah“, ter da jo je „treba razlagati in uporabljati ob upoštevanju teh pravic in načel“. Poleg tega ima Listina o temeljnih pravicah od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe na podlagi člena 6(1), prvi pododstavek, PEU enako pravno veljavnost kot Pogodbi.
Člen 41 Listine o temeljnih pravicah z naslovom Pravica do dobrega upravljanja v odstavku 1 določa, da ima „[v]sakdo […] pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku“.
V skladu s sodno prakso v zvezi z načelom dobrega upravljanja je v primerih, v katerih imajo institucije Unije diskrecijsko pravico, spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko pomembnejše. Med temi jamstvi je tudi obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne vidike posamezne zadeve (sodba Sodišča z dne 21. novembra 1991 v zadevi Technische Universität München,
C-269/90, Recueil, str. I-5469
, točka 14, in zgoraj v točki 57 navedena sodba Atlantic Container Line in drugi proti Komisiji, točka 404).
Iz razlogov, ki so bili navedeni že zgoraj v točkah od 102 do 104, je treba navesti, da se vprašalnik – čeprav je njegov predmet podoben predmetu predhodnih zahtev po informacijah – razlikuje po stopnji podrobnosti vprašanj v njem ali po tem, da so v njem nova vprašanja. Poleg tega je treba navesti, da obsežnost preiskave, ki jo izvaja Komisija, število zadevnih podjetij in tehničnost zadevnega trga proizvodov lahko upravičujejo, da Komisija zaporedno sprejme več zahtev po informacijah, ki se deloma prekrivajo, ne da bi s tem kršila načelo dobrega upravljanja.
Glede na navedeno je treba ta tožbeni razlog in zato tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če je bilo to predlagano. Ker tožena stranka ni uspela, se ji naloži, da nosi lastne stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družbi Buzzi Unicem SpA se naloži plačilo stroškov.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. marca 2014.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

Postopek in predlogi strank

Pravo

Prvi tožbeni razlog: neobstoj ali pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe in kršitev pravice do obrambe

Drugi tožbeni razlog: prekoračitev in zloraba pooblastil s strani Komisije ter prevalitev dokaznega bremena

Tretji tožbeni razlog in prvi del četrtega tožbenega razloga: kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003

Narava zahtevanih informacij

Potrebnost zahtevanih informacij

– Očitek v zvezi z javnostjo nekaterih zahtevanih informacij

– Očitek, da je imela Komisija nekatere zahtevane informacije že pred izpodbijano odločbo

– Očitek, s katerim se izpodbija potrebnost dodatne stopnje podrobnosti, ki se zahteva z izpodbijano odločbo

– Očitek, s katerim se izpodbija potrebnost zahtevanih dodatnih informacij

Drugi del četrtega tožbenega razloga: kršitev načela sorazmernosti

Domnevna nesorazmernost sprejetja odločbe o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003

Domnevna nesorazmernost obremenitve, ki jo zahteva odgovor na vprašalnik

Peti tožbeni razlog: kršitev dobrih praks Komisije v zvezi s predložitvijo ekonomskih dokazov in načela dobrega upravljanja

Prvi del tožbenega razloga: Komisijina kršitev njenih dobrih praks v zvezi s predložitvijo ekonomskih dokazov

Drugi del tožbenega razloga: Komisijina kršitev načela dobrega upravljanja

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.