CELEX: 62012CJ0604
Direktiv 2004/83/EF
minimumsstandarder for anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus
direktiv 2005/85/EF
minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne
national procedureregel, der gør behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse betinget af et forudgående afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus
lovlig
medlemsstaternes procesautonomi
effektivitetsprincippet
ret til god forvaltning
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
artikel 41
uvildig og hurtig procedure

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af såvel Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT L 304, s. 12
) som artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side H. N., der er pakistansk statsborger, og på den anden side Minister for Justice, Equality and Law Reform (herefter »Minister«), Ireland og Attorney General vedrørende Ministers afslag på at behandle sagsøgerens ansøgning om tildeling af subsidiær beskyttelsesstatus i mangel af en forudgående ansøgning om tildeling af flygtningestatus.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2004/83
5., 6. og 24. betragtning til direktiv 2004/83 har følgende ordlyd:
»(5)
Det hedder endvidere i Det Europæiske Råds konklusioner fra Tammerfors, at bestemmelser om flygtningestatus bør suppleres med foranstaltninger vedrørende subsidiære former for beskyttelse, som giver enhver person, der har behov for en sådan beskyttelse, en passende status.
(6)
Hovedformålet med dette direktiv er dels at sikre, at medlemsstaterne anvender fælles kriterier til identifikation af personer, som reelt har behov for international beskyttelse, og dels at sikre, at der findes et minimum af ydelser til fordel for disse personer i alle medlemsstater.
[...]
(24)
Der bør også fastsættes minimumsstandarder for definition og indhold af subsidiær beskyttelsesstatus. Subsidiær beskyttelse bør være et supplement og en tilføjelse til beskyttelse af flygtninge i henhold til [konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) og trådte i kraft den 22. april 1954 (herefter »Genèvekonventionen«)].«
Ifølge direktivets artikel 2, litra a), c), e) og f), forstås ved:
»a)
»international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra d) og f)
[...]
c)
»flygtning«: en tredjelandsstatsborger, som i kraft af en velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af race, religion, nationalitet, politisk anskuelse eller tilhørsforhold til en bestemt social gruppe opholder sig uden for det land, hvor den pågældende er statsborger, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse, eller en statsløs person, som opholder sig uden for det land, hvor han tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, af samme grunde som anført ovenfor, og som ikke kan eller, på grund af en sådan frygt, ikke vil vende tilbage til dette land, og som ikke er omfattet af artikel 12
[...]
e)
»person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«: en tredjelandsstatsborger […], der ikke anerkendes som flygtning, men for hvem der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland […], vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i artikel 15 […]
f)
»subsidiær beskyttelsesstatus«: en medlemsstats anerkendelse af en tredjelandsstatsborger eller statsløs som værende berettiget til subsidiær beskyttelse.«
I kapitel V med overskriften »Ret til subsidiær beskyttelse« fastsætter artikel 15, litra c), i direktiv 2004/83 under overskriften »Alvorlig overlast«, at der ved denne alvorlige overlast forstås:
»c)
alvorlig og individuel trussel mod en civilpersons liv eller fysiske integritet som følge af vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt«.
Artikel 18 i direktiv 2004/83 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne tildeler tredjelandsstatsborgere eller statsløse, der er berettiget til subsidiær beskyttelse i medfør af kapitel II og V, subsidiær beskyttelsesstatus.«
Direktiv 2005/85/EF
Artikel 3, stk. 3 og 4, i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (
EUT L 326, s. 13
) fastsætter:
»3.   Hvis medlemsstaterne anvender eller indfører en procedure, hvorefter asylansøgninger både behandles som ansøgninger på grundlag af Genèvekonventionen og som ansøgninger om andre former for international beskyttelse, der ydes under omstændigheder som defineret i artikel 15 i direktiv 2004/83/EF, anvender de dette direktiv under hele deres procedure.
4.   Medlemsstaterne kan endvidere beslutte at anvende dette direktiv som led i procedurer for behandling af ansøgninger om enhver anden form for international beskyttelse.«
I henhold til direktivets artikel 23, stk. 4, har medlemsstaterne mulighed for at fremskynde proceduren for behandling af betingelserne for at blive anerkendt som flygtning, bl.a. såfremt ansøgeren tydeligvis ikke kan anerkendes som flygtning.
Irsk ret
I Irland skal der med henblik på opnåelse af en international beskyttelse sondres mellem to former for ansøgninger, nemlig:
—
en asylansøgning og, i tilfælde af afslag på denne
—
en ansøgning om subsidiær beskyttelse.
I denne medlemsstat er hver af disse ansøgninger genstand for særlige procedurer, som foregår i forlængelse af hinanden.
De bestemmelser, der regulerer behandlingen af asylansøgninger, er i det væsentlige indeholdt i Refugee Act 1996 (flygtningeloven af 1996) i den affattelse, som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
Section 3 i Immigration Act 1999 (udlændingeloven af 1999) gav Minister beføjelse til at træffe afgørelse om udsendelse af personer, herunder »en person, der af [Minister] har fået afslag på sin asylansøgning« som omhandlet i section 3(2)(f).
Bestemmelserne om behandlingen af ansøgninger om subsidiær beskyttelse er indeholdt i European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (bekendtgørelse af 2006 om De Europæiske Fællesskaber (betingelser, der berettiger til beskyttelse)) (Statutory Instrument No. 518/2006), hvis formål bl.a. er gennemførelsen af direktiv 2004/83 (herefter »2006 Regulations«).
Regulation 3 i 2006 Regulations fastsætter:
»(1)   [...] [D]isse Regulations finder anvendelse på følgende afgørelser [...]:
[...]
c)
meddelelse om en hensigt om at træffe en afgørelse om udsendelse i henhold til section 3(3) i [Immigration Act 1999] for så vidt angår en person, som er omfattet af nævnte sections (2)(f) […]
[…]«
Regulation 4 i 2006 Regulations bestemmer:
»(1)(a)   Meddelelse om et forslag i henhold til section 3(3) i [Immigration Act 1999] skal indeholde en erklæring om, at når en person, som er omfattet af section 3(2)(f) i nævnte Act, anser, at han eller hun er berettiget til subsidiær beskyttelse, kan han eller hun, foruden at fremsætte bemærkninger i henhold til nævnte Acts section 3(3)(b), indgive en ansøgning om subsidiær beskyttelse til [Minister] inden for den i meddelelsen anførte 15 dages periode.«
[...]
(2)   [Minister] er ikke forpligtet til at behandle en ansøgning om subsidiær beskyttelse fra andre end en person, hvorpå section 3(2)(f) i [Immigration Act 1999] finder anvendelse, eller som er indgivet på en anden blanket end de i paragraph (1)(b) nævnte.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
H. N. er en pakistansk statsborger, der indrejste i Irland i løbet af 2003 på et visum, hvorpå der var anført »studerende«.
Efter at have indgået ægteskab med en irsk statsborger blev han tildelt opholdstilladelse i Irland indtil den 31. december 2005.
Den 23. februar 2006 meddelte Minister H. N., at ministeriet dels ikke ville forny hans opholdstilladelse som følge af, at han ikke længere boede sammen med sin ægtefælle, dels havde til hensigt at træffe afgørelse om at udsende ham på grundlag af lovbestemte beføjelser.
Den 16. juni 2009 anmodede H. N., uden forinden at have indgivet en asylansøgning, Minister om at behandle hans ansøgning om subsidiær beskyttelse, idet han navnlig gjorde gældende, at han ikke frygtede forfølgelse, men var utryg ved at vende tilbage til sit hjemland som følge af risikoen for dér at lide »alvorlig overlast« som omhandlet i artikel 15 i direktiv 2004/83.
Den 23. juni 2009 meddelte Minister H. N., at det var umuligt at behandle hans ansøgning om subsidiær beskyttelse, idet ministeriet oplyste ham om, at muligheden for at indgive en ansøgning om subsidiær beskyttelsesstatus i henhold til irsk ret er betinget af, at der er blevet givet afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus.
Efter at H. N. havde taget nye skridt med henblik på at få sin ansøgning om subsidiær beskyttelse behandlet, gentog Minister ved skrivelse af 27. juli 2009 grunden til ministeriets afslag på at behandle ansøgningen.
Den 12. oktober 2009 anlagde H. N. sag ved High Court med påstand om annullation af Ministers afgørelse, idet han er af den opfattelse, at de nationale bestemmelser, der gennemfører direktiv 2004/83, skal indrømme ham en ret til at indgive en »selvstændig« ansøgning om subsidiær beskyttelse.
Idet H. N. ikke fik medhold i annullationssøgsmålet, iværksatte han appel ved Supreme Court.
På denne baggrund har Supreme Court besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er det i henhold til [direktiv 2004/83], fortolket i lyset af det princip om god forvaltning, som er fastsat i EU-retten og navnlig i [chartrets] artikel 41 […], tilladt for en medlemsstat i sin lovgivning at fastsætte, at en ansøgning om subsidiær beskyttelsesstatus alene kan behandles, hvis ansøgeren i overensstemmelse med national ret har ansøgt om og fået afslag på flygtningestatus?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2004/83 og retten til god forvaltning skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der er kendetegnet ved, at der med henblik på behandlingen af henholdsvis en asylansøgning og en ansøgning om subsidiær beskyttelse foreligger to særskilte og successive procedurer, og hvorefter behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse er betinget af, at der forinden er blevet givet afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus.
Det bemærkes indledningsvis, at direktiv 2004/83 inden for rammerne af begrebet »international beskyttelse« indeholder regler om to forskellige beskyttelsesordninger, nemlig dels flygtningestatus, dels subsidiær beskyttelsesstatus.
I denne henseende bemærkes, at Genèvekonventionen, således som det fremgår af 3., 16. og 17. betragtning til direktiv 2004/83, udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge, idet direktivets bestemmelser blev vedtaget som en vejledning til medlemsstaternes kompetente myndigheder i forbindelse med deres anvendelse af denne konvention på grundlag af fælles begreber og kriterier (dom X m.fl., C-199/12 – C-201/12,
EU:C:2013:720
, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
Fortolkningen af direktivets bestemmelser skal derfor ske i lyset af dets generelle opbygning og formål samt under iagttagelse af nævnte konvention og de øvrige relevante aftaler, der er omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF (dom Abed El Karem El Kott m.fl., C-364/11,
EU:C:2012:826
, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende bemærkes, at i henhold til ordlyden af artikel 2, litra e), i direktiv 2004/83 defineres en person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, som en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der ikke anerkendes som flygtning.
Anvendelsen af ordet »subsidiær« og ordlyden af denne artikel angiver, at subsidiær beskyttelsesstatus retter sig mod tredjelandsstatsborgere, som ikke opfylder betingelserne for at blive anerkendt som flygtninge.
Det fremgår desuden af 5., 6. og 24. betragtning til direktiv 2004/83, at minimumsbetingelserne for tildeling af subsidiær beskyttelse bør være et supplement og en tilføjelse til beskyttelse af flygtninge i henhold til Genèvekonventionen ved at identificere de personer, som reelt har behov for international beskyttelse, og ved at give dem en passende status (dom Diakité, C-285/12,
EU:C:2014:39
, præmis 33).
Det fremgår af disse forhold, at den i direktiv 2004/83 fastsatte subsidiære beskyttelse udgør et supplement til beskyttelsen af flygtninge i henhold til Genèvekonventionen.
En sådan fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med de i artikel 78, stk. 2, litra a) og b), TEUF fastsatte mål, hvorefter Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union skal vedtage foranstaltninger vedrørende et fælles europæisk asylsystem, der bl.a. omfatter »en ensartet status for subsidiær beskyttelse for tredjelandsstatsborgere, der ikke har opnået europæisk asyl, men har behov for international beskyttelse«.
Idet en ansøger om international beskyttelse, således som generaladvokaten har anført i punkt 46 og 49 i forslaget til afgørelse, endvidere ikke nødvendigvis er i stand til at vurdere, hvilken form for beskyttelse hans ansøgning vedrører, og at flygtningestatussen desuden giver en videre beskyttelse end den, der følger af den subsidiære beskyttelse, tilkommer det i princippet den kompetente myndighed at fastlægge den status, der er mest hensigtsmæssig i forhold til denne ansøgers situation.
Det følger af disse betragtninger, at en ansøgning om subsidiær beskyttelse i princippet ikke skal behandles, før den kompetente myndighed har fastslået, at ansøgeren om international beskyttelse ikke opfylder betingelserne for tildeling af flygtningestatus.
Følgelig er direktiv 2004/83 ikke til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at betingelserne for tildeling af flygtningestatus skal behandles inden behandlingen af betingelserne for subsidiær beskyttelse.
Det skal imidlertid stadig undersøges, om andre EU-retlige regler er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der indfører to særskilte procedurer med henblik på behandlingen af henholdsvis en asylansøgning og en ansøgning om subsidiær beskyttelse, hvor sidstnævnte alene kan indgives efter afslag på førstnævnte.
I denne henseende bemærkes, at direktiv 2004/83 ikke indeholder nogen procedureregler, som finder anvendelse på behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse. Det er direktiv 2005/85, der fastsætter minimumsstandarderne for procedurer for behandling af ansøgningerne og præciserer asylansøgernes rettigheder.
Direktiv 2005/85 finder dog kun anvendelse på ansøgninger om subsidiær beskyttelse, når en medlemsstat indfører én enkelt procedure, inden for rammerne af hvilken den behandler en ansøgning i lyset af de to former for international beskyttelse, dvs. den, der angår flygtningestatus, og den, der angår subsidiær beskyttelse (dom M., C-277/11,
EU:C:2012:744
, præmis 79).
Som det fremgår af denne doms præmis 37, er dette imidlertid ikke tilfældet i Irland.
Hvis der i EU-retten ikke er fastsat bestemmelser om procedurereglerne for behandling af en ansøgning om subsidiær beskyttelse, forbliver medlemsstaterne derfor i overensstemmelse med princippet om national procesautonomi kompetente til at fastsætte disse regler, idet overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og den fulde effektivitet af de EU-retlige bestemmelser om subsidiær beskyttelse samtidig skal sikres (jf. i denne retning dom VEBIC, C-439/08,
EU:C:2010:739
, præmis 64).
Det følger heraf, at en national procedureregel som den i hovedsagen omhandlede, der gør behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse betinget af et forudgående afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus, skal sikre de personer, der ansøger om subsidiær beskyttelse, en effektiv adgang til de rettigheder, som er tillagt dem ved direktiv 2004/83.
I denne henseende kan den blotte omstændighed, at en ansøgning om subsidiær beskyttelse først behandles efter en afgørelse om afslag på flygtningestatus, således som det fremgår af betragtningerne i denne doms præmis 29-35, i princippet ikke bringe den effektive adgang for ansøgere om subsidiær beskyttelse til de rettigheder, som er tillagt dem ved direktiv 2004/83, i fare.
Ikke desto mindre indebærer en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, at en tredjelandsstatsborger, der alene ønsker at blive tildelt subsidiær beskyttelse, nødvendigvis stilles over for to særskilte processuelle trin, mens denne fordobling af proceduren for tildeling af international beskyttelse risikerer at forlænge varigheden af proceduren og derfor at forsinke bedømmelsen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse.
En effektiv adgang til subsidiær beskyttelsesstatus forudsætter imidlertid for det første, at ansøgningen om tildeling af flygtningestatus og ansøgningen om subsidiær beskyttelse kan indgives samtidig, og for det andet, at behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse foretages inden for en rimelig frist, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
I denne forbindelse skal der tages hensyn til såvel varigheden af den behandling af ansøgningen om tildeling af flygtningestatus, der endte med et afslag på ansøgningen, som varigheden af behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse.
Det bemærkes ligeledes, at når en tredjelandsstatsborger indgiver en ansøgning om international beskyttelse, der ikke indeholder nogen oplysninger, som gør det muligt at fastslå, at den pågældende har en velbegrundet frygt for forfølgelse, påhviler det den kompetente myndighed hurtigst muligt at fastslå, at der er tale om en person, der ikke kan anerkendes som flygtning, således at ansøgningen om subsidiær beskyttelse kan behandles i rimelig tid.
De myndigheder, der har til opgave at behandle ansøgninger om international beskyttelse, har i overensstemmelse med artikel 23, stk. 4, i direktiv 2005/85 bl.a. mulighed for at fremskynde proceduren for behandling af betingelserne for at blive anerkendt som flygtning, såfremt ansøgeren åbenbart ikke kan anerkendes som »flygtning« som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2004/83.
Hvad angår den i chartrets artikel 41 fastsatte ret til god forvaltning bemærkes, at denne ret udgør et almindeligt EU-retligt princip.
Når som i hovedsagen en medlemsstat gennemfører EU-retten, finder de krav, der følger af retten til god forvaltning, bl.a. enhver persons ret til at få sin sag behandlet uvildigt og inden for en rimelig frist, således anvendelse i forbindelse med en af den kompetente nationale myndighed foretaget procedure for tildeling af subsidiær beskyttelse, såsom den i hovedsagen omhandlede.
Det skal derfor efterprøves, om retten til god forvaltning er til hinder for, at en medlemsstat i sin nationale ret fastsætter en procedureregel, hvorefter en ansøgning om subsidiær beskyttelse skal være genstand for en særskilt procedure, som nødvendigvis skal finde sted efter afslaget på en asylansøgning.
Hvad nærmere bestemt angår kravet om uvildighed dækker det bl.a. den objektive uvildighed, hvilket vil sige, at den nationale myndighed skal sikre en tilstrækkelig garanti for, at enhver rimelig tvivl om en eventuel forudfattet mening kan udelukkes (jf. analogt dom Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P,
EU:C:2013:513
, præmis 155).
Det bemærkes indledningsvis, at under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede kan det forhold, at den nationale myndighed underretter en person, der har ansøgt om subsidiær beskyttelse, om sin hensigt om at træffe en afgørelse om udsendelse, inden den påbegynder behandlingen af ansøgningen om en sådan beskyttelse, ikke som sådan bevirke en mangel på objektiv uvildighed fra denne myndigheds side.
Det er nemlig ubestridt, at denne hensigt hos myndigheden er begrundet i den konstatering, at tredjelandsstatsborgeren ikke opfylder de betingelser, som kræves for at blive tildelt flygtningestatus. Denne konstatering indebærer således ikke, at den kompetente myndighed allerede har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt denne statsborger opfylder betingelserne for tildeling af subsidiær beskyttelse.
Den i hovedsagen omhandlede procedureregel er derfor ikke i strid med det krav om uvildighed, der følger af retten til god forvaltning.
Derimod sikrer denne ret, således som det fremgår af de ved effektivitetsprincippet fastsatte krav, der er anført i denne doms præmis 41 og 42, at varigheden af hele proceduren for behandling af ansøgningen om international beskyttelse ikke overskrider en rimelig frist, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Henset til samtlige de ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at direktiv 2004/83 samt effektivitetsprincippet og retten til god forvaltning ikke er til hinder for en national procedureregel som den i hovedsagen omhandlede, der gør behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse betinget af et forudgående afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus, så længe ansøgningen om tildeling af flygtningestatus og ansøgningen om subsidiær beskyttelse for det første kan indgives samtidig, og denne nationale procedureregel for det andet ikke fører til, at behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse foretages inden for en urimelig frist, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse samt effektivitetsprincippet og retten til god forvaltning er ikke til hinder for en national procedureregel som den i hovedsagen omhandlede, der gør behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse betinget af et forudgående afslag på en ansøgning om tildeling af flygtningestatus, så længe ansøgningen om tildeling af flygtningestatus og ansøgningen om subsidiær beskyttelse for det første kan indgives samtidig, og denne nationale procedureregel for det andet ikke fører til, at behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse foretages inden for en urimelig frist, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.