CELEX: 62013CJ0333
Ennakkoratkaisupyyntö
Henkilöiden vapaa liikkuvuus
Unionin kansalaisuus
Yhdenvertainen kohtelu
Jäsenvaltion kansalaiset, jotka oleskelevat toisen jäsenvaltion alueella harjoittamatta taloudellista toimintaa
Erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien epääminen tällaisilta henkilöiltä asetuksen (EY) N:o 883/2004 nojalla
Direktiivi 2004/38/EY
Oikeus oleskella yli kolme kuukautta
7 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 24 artikla
Riittävien varojen edellytys

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 18 artiklan, SEUT 20 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan ja toisen alakohdan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 1, 20 ja 51 artiklan, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (
EUVL L 166, s. 1
, oikaisu
EUVL 2004, L 200, s. 1
), sellaisena kuin se on muutettuna 9.12.2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1244/2010 (
EUVL L 338, s. 35
; jäljempänä asetus N:o 883/2004), 4 ja 70 artiklan sekä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (
EUVL L 158, s. 77
) 24 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain yhtäältä Elisabeta Dano ja hänen poikansa Florin ja toisaalta Jobcenter Leipzig ja joka koskee sitä, että viimeksi mainittu on evännyt kyseisiltä henkilöiltä Saksan lainsäädännössä säädettyjä perusturvaetuuksia (Grundsicherung), nimittäin Danolta toimeentulotuen (existenzsichernde Regelleistung) ja hänen pojaltaan sosiaaliavustuksen (Sozialgeld) sekä osallistumisen asumis- ja lämmityskuluihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1247/92
Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä annetun asetuksen (ETY) N:o 1408/71 muuttamisesta 30.4.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1247/92 (
EYVL L 136, s. 1
) johdanto-osan ensimmäisestä kahdeksanteen perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”on tarpeen tehdä eräitä muutoksia neuvoston asetukseen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on ajan tasalle saatettuna asetuksella (ETY) N:o 2001/83, ja viimeksi muutettuna asetuksella (ETY) N:o 2195/91,
on tarpeellista laajentaa asetuksessa (ETY) N:o 1408/71 olevan ilmaisun ’perheenjäsen’ määritelmää, jotta se olisi yhteisön tuomioistuimen tämän ilmaisun tulkintaa koskevan oikeuskäytännön mukainen,
on myös tarpeellista ottaa huomioon yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan tietyt kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetut etuudet saattavat samanaikaisesti kuulua sekä sosiaaliturvan että sosiaalihuollon alaan tällaisten lakien soveltamisalaan kuuluvien henkilöryhmien, niiden päämäärien ja niiden soveltamistapojen vuoksi,
yhteisön tuomioistuin on todennut, että lainsäädäntö, jonka mukaan tällaiset etuudet annetaan, muistuttaa joiltain ominaisuuksiltaan sosiaalihuoltoa sikäli, että tarve on olennainen soveltamisperuste, eikä etuuden saaminen perustu työskentely- tai maksukausien yhteenlaskemiseen, kun taas lainsäädäntö toisilta ominaisuuksiltaan muistuttaa sosiaaliturvaa sikäli, että tällaisten etuuksien antamistavassa ei käytetä harkintavaltaa ja etuudensaajilla on laillisesti määritetty asema,
asetuksen (ETY) N:o 1408/71 4 artiklan 4 kohdan mukaan sosiaalihuoltojärjestelmät eivät kuulu asetuksen soveltamisalaan,
olosuhteet, joihin viitataan, ja yksityiskohtaiset säännöt niitä sovellettaessa ovat sellaisia, että asetuksessa (ETY) N:o 1408/71 nykyisin säädetystä eroava ja kyseisten etuuksien erityislaadun huomioon ottava yhteensovittamisjärjestelmä olisi sisällytettävä asetukseen siirtotyöläisten etujen suojelemiseksi perustamissopimuksen 51 artiklan määräysten mukaisesti,
tällaiset etuudet olisi myönnettävä asetuksen (ETY) N:o 1408/71 soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden osalta vain näiden henkilöiden tai heidän perheenjäsentensä asuinmaan lainsäädännön mukaisesti laskemalla tarpeen mukaan yhteen muissa jäsenvaltioissa täyttyneet asumiskaudet, ja syrjimättä kansallisuuden perusteella, ja
tästä huolimatta on tarpeellista varmistaa, että olemassa olevaa asetuksen (ETY) N:o 1408/71 mukaista yhteensovittamisjärjestelmää sovelletaan edelleen etuuksiin, jotka joko eivät kuulu niiden etuuksien ryhmään, joihin viitataan tai joita ei nimenomaisesti ole sisällytetty tämän asetuksen liitteeseen; tätä varten tarvitaan uusi liite – –”
Asetus (EY) N:o 883/2004
Asetus N:o 1408/71 on 1.5.2010 alkaen korvattu asetuksella N:o 883/2004.
Asetuksen N:o 883/2004 johdanto-osan 1, 16 ja 37 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamissäännöt koskevat henkilöiden vapaata liikkuvuutta, ja niillä pitäisi myötävaikuttaa heidän elintasonsa ja työntekonsa edellytysten parantumiseen.
– –
(16)
Yhteisön sisällä ei ole periaatteessa perusteltua asettaa sosiaaliturvaan liittyviä oikeuksia riippuvaisiksi asianomaisen henkilön asuinpaikasta. Erityistapauksissa asuinpaikka kuitenkin voitaisiin ottaa huomioon, varsinkin kun on kyse erityisetuuksista, joilla on yhteys asianomaisen henkilön taloudelliseen ja sosiaaliseen ympäristöön.
– –
(37)
Kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, sosiaaliturvaetuuksien maastavietävyyden periaatteesta poikkeavia säännöksiä on tulkittava ahtaasti. Tämä tarkoittaa, että niitä voidaan soveltaa ainoastaan etuuksiin, jotka täyttävät määritetyt edellytykset. Tästä seuraa, että tämän asetuksen III osaston 9 lukua voidaan soveltaa ainoastaan etuuksiin, jotka ovat sekä erityisiä että maksuihin perustumattomia ja jotka on mainittu tämän asetuksen liitteessä X.”
Asetuksen N:o 883/2004 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
l)
’lainsäädännöllä’ kunkin jäsenvaltion osalta lakeja, asetuksia, määräyksiä sekä muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka liittyvät 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin.
– –”
Asetuksen N:o 883/2004 2 artiklan, joka koskee asetuksen henkilöllistä soveltamisalaa, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan sellaisiin jossakin jäsenvaltiossa asuviin jäsenvaltion kansalaisiin, kansalaisuudettomiin henkilöihin ja pakolaisiin, jotka ovat tai ovat olleet yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön alaisia, sekä heidän perheenjäseniinsä ja heidän jälkeensä eläviin.”
Asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Asiallinen soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:
– –
b)
äitiysetuudet ja vastaavat isyysetuudet;
– –
h)
työttömyysetuudet;
– –
2.   Jollei liitteen XI säännöksistä muuta johdu, tätä asetusta sovelletaan yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia, sekä työnantajan tai laivanvarustajan velvoitteita koskeviin järjestelmiin.
3.   Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin raha-etuuksiin, joista säädetään 70 artiklassa.
– –
5.   Tätä asetusta ei sovelleta
a)
lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon – –
– –”
Asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yhdenvertainen kohtelu”, säädetään seuraavaa:
”Henkilöillä, joihin tätä asetusta sovelletaan, on samat jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset etuudet ja velvollisuudet kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla, jollei tässä asetuksessa toisin säädetä.”
Asetuksen N:o 883/2004 III osaston 9 luku, jossa ovat kyseessä ”Erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”, sisältää 70 artiklan, jonka otsikkona on ”Yleisiä säännöksiä” ja jossa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä artiklaa sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, jotka myönnetään sellaisen lainsäädännön perusteella, jossa sen henkilöllisen soveltamisalan, tavoitteiden ja/tai myöntämisedellytysten takia on piirteitä sekä 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta.
2.   Tässä luvussa ’erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla’ tarkoitetaan etuuksia,
a)
joilla on tarkoitus antaa joko
i)
lisä-, korvaavaa tai täydentävää turvaa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin kuuluvien riskien varalta ja joilla varmistetaan asianomaisille henkilöille vähimmäistoimeentulo ottaen huomioon kyseisen jäsenvaltion taloudellinen ja sosiaalinen tilanne,
tai
ii)
yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa;
ja
b)
jotka rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla ja joiden myöntämis- ja laskemisedellytykset eivät ole riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Maksuihin perustuvan etuuden lisänä myönnettyjä etuuksia ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvina etuuksina;
ja
c)
jotka on mainittu liitteessä X.
3.   Edellä 7 artiklaa ja tämän osaston muita lukuja ei sovelleta tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin etuuksiin.
4.   Edellä 2 kohdassa tarkoitetut etuudet myönnetään asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti. Kyseiset etuudet antaa asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan.”
Asetuksen N:o 883/2004 liitteessä X, jonka otsikkona on ”Maksuihin perustumattomat erityiset rahaetuudet”, mainitaan Saksan liittotasavallan osalta seuraavat etuudet:
”– –
b)
Työnhakijoiden perusturvaan liittyvät toimeentuloetuudet, paitsi jos kyseisten etuuksien osalta edellytykset väliaikaisen lisäosan myöntämiseksi työttömyysetuuden jälkeen täyttyvät (sosiaalilain II osan 24 pykälän 1 momentti).”
Direktiivi 2004/38
Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 10, 16 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(10)
Henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei kuitenkaan saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle oleskelun alkuvaiheessa. Tämän vuoksi olisi unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä yli [kolmen] kuukauden mittaiselle oleskelulle asetettava ehtoja.
– –
(16)
Oleskeluluvan haltijaa ei saisi karkottaa niin kauan kuin hän ei aiheuta kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Siksi sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumisesta ei saisi automaattisesti seurata karkottamistoimenpide. Vastaanottavan jäsenvaltion olisi tarkasteltava, onko kyse väliaikaisista vaikeuksista, ja otettava huomioon oleskelun pituus, henkilökohtaiset olosuhteet ja myönnetyn avustuksen määrä arvioidessaan, aiheuttaako henkilö kohtuuttoman rasituksen vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle ja voidaanko hänet karkottaa. Työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja työnhakijoihin, siten kuin yhteisöjen tuomioistuin on nämä määritellyt, ei missään tapauksessa saisi kohdistaa karkottamistoimenpidettä, paitsi yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.
– –
(21)
Vastaanottavan jäsenvaltion olisi kuitenkin annettava päättää, myöntääkö se muille henkilöille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille tai sellaisille, jotka säilyttävät tämän aseman, tai heidän perheenjäsenilleen sosiaaliavustusta ensimmäisten kolmen oleskelukuukauden tai, työnhakijoiden osalta, pitemmän jakson aikana taikka toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista.”
Direktiivin 6 artiklan, jonka otsikkona on ”Oikeus oleskella enintään kolme kuukautta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi.”
Direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan
a)
jos he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
b)
jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa; – –”
Direktiivin 2004/38 8 artiklan, jonka otsikkona on ”Unionin kansalaisiin sovellettavat hallinnolliset muodollisuudet”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa vahvistaa määrää, jonka ne katsovat ’riittäviksi varoiksi’, vaan niiden on otettava huomioon kyseessä olevan henkilön henkilökohtainen tilanne. Tämä määrä ei missään tapauksessa saa olla suurempi kuin se, jonka alittuessa vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille voidaan myöntää sosiaaliavustusta tai, jos tätä perustetta ei voida soveltaa, suurempi kuin vastaanottavan jäsenvaltion maksama sosiaaliturvajärjestelmän mukainen vähimmäiseläke.”
Direktiivin 2004/38 14 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oleskeluoikeuden säilyminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
2.   Unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 7, 12 ja 13 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he täyttävät näissä artikloissa säädetyt edellytykset.
Yksittäisissä tapauksissa, joissa on perusteltua aihetta epäillä, täyttääkö unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä 7, 12 ja 13 artiklassa säädetyt edellytykset, jäsenvaltiot voivat tarkistaa näiden edellytysten täyttymisen. Tällaista tarkistusta ei saa suorittaa järjestelmällisesti.
3.   Karkottamistoimenpide ei saa automaattisesti olla seurauksena siitä, että unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään.
4.   Poiketen siitä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, unionin kansalaista tai hänen perheenjäseniään koskevaa karkottamistoimenpidettä ei saa missään tapauksessa toteuttaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta VI luvun säännösten soveltamista, jos:
a)
unionin kansalainen on työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja; tai
b)
unionin kansalainen on tullut vastaanottavan jäsenvaltion alueelle työnhakuun. Tässä tapauksessa unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään ei saa karkottaa niin kauan kuin unionin kansalainen voi esittää näyttöä siitä, että hän jatkaa työnhakua ja että hänellä on todellisia mahdollisuuksia löytää työtä.”
Direktiivin 2004/38 24 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tasavertainen kohtelu”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.
2.   Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai ‑lainan muodossa.”
Saksan oikeus
Sosiaaliturvalaki
Sosiaaliturvalain I osaan (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, jäljempänä SGB I) sisältyvän 19a §:n 1 momentissa säädetään kahdesta pääasiallisesta työnhakijoiden perusturvaan liittyvästä etuustyypistä:
”Työnhakijoiden perusturvaoikeuden nojalla voidaan hakea
1.   työhön integroitumista koskevia etuuksia,
2.   etuuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa toimeentulo.”
Sosiaaliturvalain II osan (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, jäljempänä SGB II) 1 §:n, jonka otsikko on ”Työnhakijoiden perusturvan tehtävä ja tavoite”, 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)   Työnhakijoiden perusturvan tarkoituksena on mahdollistaa sen saajille ihmisarvoinen elämä.
– –
(3)   Työnhakijoiden perusturva käsittää etuudet, joiden
1.
tarkoituksena on lopettaa puutteenalaisuus tai vähentää sitä erityisesti työhön integroitumisen kautta ja
2.
varmistaa toimeentulo.”
SGB II:n 7 §:ssä, jonka otsikko on ”Edunsaajat”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Tähän osaan perustuvat etuudet on tarkoitettu henkilöille, jotka
1.
ovat täyttäneet 15 vuotta eivätkä ole vielä saavuttaneet 7a §:ssä tarkoitettua ikärajaa,
2.
ovat työkykyisiä,
3.
ovat varattomia ja
4.
oleskelevat vakinaisesti Saksan liittotasavallan alueella (työkykyiset edunsaajat). Etuuksia ei myönnetä:
1.
ulkomaalaisille, jotka eivät ole työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia Saksan liittotasavallassa ja joilla ei ole oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetun lain [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU, jäljempänä FreizügG/EU)] 2 §:n 3 momentin nojalla, eikä heidän perheenjäsenilleen heidän oleskelunsa kolmen ensimmäisen kuukauden aikana,
2.
ulkomaalaisille, joiden oleskeluoikeus perustuu ainoastaan työnhakuun, eikä heidän perheenjäsenilleen,
– –
Toisen virkkeen 1 kohtaa ei sovelleta ulkomaalaisiin, jotka oleskelevat Saksan liittotasavallassa oleskeluoikeutta koskevan lain 2 luvun 5 jakson nojalla myönnetyn oleskeluluvan mukaisesti. Oleskeluoikeutta koskevat säännökset pysyvät muuttumattomina.
– –”
SGB II:n 8 §:n, jonka otsikkona on ”Työkyky”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Työkykyinen on henkilö, joka ei ennakoitavissa olevana ajanjaksona ole sairauden tai vamman vuoksi kykenemätön työskentelemään vähintään kolme tuntia päivässä työmarkkinoiden tavanomaisissa olosuhteissa.”
SGB II:n 9 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Varaton on henkilö, joka ei voi varmistaa toimeentuloaan tai varmistaa sitä riittävästi huomioon otettavien tulojen tai omaisuuden perusteella eikä saa tarvittavaa apua muilta henkilöiltä, erityisesti perheenjäseniltään tai muiden sosiaalietuuksien antajilta.
– –”
SGB II:n 20 §:ssä on täydentäviä säännöksiä toimeentulon perustarpeista. SGB II:n 21 §:ssä on sääntöjä lisätarpeista ja SGB II:n 22 §:ssä puolestaan asumista ja lämmitystä koskevista tarpeista. Lopuksi SGB II:n 28–30 §:ssä käsitellään koulutus- ja osallistumisetuuksia.
Sosiaaliturvalain XII osan (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, jäljempänä SGB XII), joka liittyy sosiaaliapuun, 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Sosiaaliavulla pyritään siihen, että tuensaaja voisi elää ihmisarvoista elämää. – –”
SGB XII:n 21 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Toimeentuloetuuksia ei makseta henkilöille, jotka saavat etuuksia II osan nojalla siltä osin kuin he ovat työkykyisiä tai heidän perhesiteensä perusteella. – –”
SGB XII:n 23 §:ssä, jonka otsikko on ”Ulkomaalaisille myönnettävä sosiaaliapu”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Toimeentulotuki, tuki sairaille henkilöille, tuki raskaana oleville naisille ja äitiystuki sekä tuki hoitoon pääsyä varten tämän osan nojalla on taattava ulkomaalaisille, jotka oleskelevat tosiasiallisesti Saksan liittotasavallan alueella. Tällä ei ole vaikutusta neljännen luvun säännöksiin. Muun osalta sosiaaliapua voidaan myöntää silloin, kun se on perusteltua yksittäistapauksessa. Ensimmäisen virkkeen rajoituksia ei sovelleta ulkomaalaisiin, joilla on kestoltaan rajoittamaton oleskelulupa (Niederlassungserlaubnis) tai kestoltaan rajoitettu oleskelulupa (befristeter Aufenthaltstitel) ja jotka aikovat oleskella pysyvästi liittovaltion alueella. Tällä ei ole vaikutusta säännöksiin, joiden nojalla on tai olisi maksettava muita kuin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuja sosiaalietuuksia.
– –
(3)   Ulkomaalaisilla, jotka ovat saapuneet Saksan liittotasavallan alueelle saadakseen sosiaaliapua tai joiden oleskeluoikeus perustuu ainoastaan työnhakutarkoitukseen, ei ole oikeutta sosiaaliapuun, kuten ei myöskään heidän perheenjäsenillään. Jos he ovat tulleet Saksan liittotasavallan alueelle saadakseen hoitoa sairauteen tai lievittääkseen sitä, tukea sairaille henkilöille voidaan maksaa ainoastaan kriittisen hengenvaarallisen tilan parantamiseksi taikka vakavan tai tarttuvan sairauden hoitamiseksi silloin, kun se osoittautuu välttämättömäksi ja kiireelliseksi.
(4)   Ulkomaalaisille, jotka saavat sosiaaliapua, on ilmoitettava heihin sovellettavista palauttamista ja uudelleensijoittamista koskevista ohjelmista; soveltuvissa tapauksissa on toimittava siten, että kyseessä olevat ulkomaalaiset hyötyvät näistä ohjelmista.”
Laki unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta
FreizügG/EU:n soveltamisalasta säädetään tämän lain 1 §:ssä seuraavaa:
”Tämä laki koskee Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisten (unionin kansalaisten) ja heidän perheenjäsentensä maahantuloa ja oleskelua.”
FreizügG/EU:n 2 §:ssä säädetään maahantulo- ja oleskeluoikeudesta seuraavaa:
”(1)   Vapaaseen liikkuvuuteen oikeutetuilla unionin kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on oikeus tulla liittovaltion alueelle ja oleskella siellä tässä laissa säädetyin edellytyksin.
(2)   Unionin oikeuden mukaan vapaaseen liikkuvuuteen oikeutettuja henkilöitä ovat:
1.
unionin kansalaiset, jotka haluavat oleskella työntekijöinä hakeakseen työtä tai osallistuakseen ammatilliseen koulutukseen.
– –
5.
unionin kansalaiset, jotka eivät työskentele, 4 §:ssä säädetyin edellytyksin,
6.
perheenjäsenet 3 ja 4 §:ssä säädetyin edellytyksin,
– –
(4)   Unionin kansalaiset eivät tarvitse viisumia tullakseen liittovaltion alueelle eivätkä oleskelulupaa oleskellakseen siellä. – –
(5)   Unionin kansalaiset tarvitsevat enintään kolmen kuukauden oleskeluun vain voimassa olevan henkilökortin tai passin. Perheenjäsenillä, jotka eivät ole unionin kansalaisia, on sama oikeus, jos heillä on tunnustettu tai muuten hyväksytty passi tai passin korvaava asiakirja ja jos he tulevat unionin kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin.
– –
(7)   Edellä 1 momentissa tarkoitetun oikeuden puuttuminen voidaan todeta, jos osoitetaan, että asianomainen henkilö on antanut ymmärtää, että hän täyttää kyseisen oikeuden edellytyksen, käyttämällä väärennettyjä tai muutettuja asiakirjoja tai esittämällä vääriä tosiseikkoja. Edellä 1 momentissa tarkoitetun oikeuden puuttuminen voidaan todeta myös sellaisen perheenjäsenen osalta, joka ei ole unionin kansalainen, jos osoitetaan, ettei hän tule unionin kansalaisen mukana tai seuraa häntä myöhemmin yhteisen perhe-elämän aloittamiseksi tai säilyttämiseksi. Tällaisissa tapauksissa perheenjäseneltä, joka ei ole unionin kansalainen, voidaan evätä oleskelukortti tai viisumi tai häneltä voidaan ottaa oleskelukortti pois. Ensimmäisen, toisen ja kolmannen virkkeen mukaiset päätökset on tehtävä kirjallisesti.”
FreizügG/EU:n 3 §:ssä, joka koskee perheenjäseniä, säädetään seuraavaa:
”(1)   Edellä 2 §:n 2 momentin 1–5 kohdassa tarkoitettujen unionin kansalaisten perheenjäsenillä on 2 §:n 1 momenttiin perustuva oikeus, jos he tulevat unionin kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin. Edellä 2 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen unionin kansalaisten perheenjäseniin sovelletaan 4 §:n edellytyksiä.
(2)   Perheenjäseniä ovat seuraavat henkilöt:
1.
edellä 2 §:n 2 momentin 1–5 ja 7 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden aviopuoliso, kumppani ja alle 21-vuotiaat sukulaiset etenevässä polvessa tai heidän aviopuolisonsa tai kumppaninsa vastaavanlaiset sukulaiset.
2.
edellä 2 §:n 2 momentin 1–5 ja 7 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden tai heidän aviopuolisonsa tai kumppaninsa sellaiset sukulaiset takenevassa ja etenevässä polvessa, jotka ovat mainittujen henkilöiden tai heidän aviopuolisonsa tai kumppaninsa huollettavia.
– –”
FreizügG/EU:n 4 §:ssä säädetään vapaaseen liikkuvuuteen oikeutetuista henkilöistä, jotka eivät työskentele, seuraavaa:
”Unionin kansalaisilla, jotka eivät työskentele, ja heidän perheenjäsenillään, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin, on 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus, jos heillä on riittävä sairausvakuutusturva ja riittävät varat. Jos unionin kansalainen oleskelee liittovaltion alueella opiskelijan asemassa, tämä oikeus on ainoastaan hänen aviopuolisollaan tai kumppanillaan ja hänen huollettavilla lapsillaan.”
FreizügG/EU:n 5 §:ssä, jonka otsikko on ”Oleskelukortit ja todistus pysyvästä oleskeluoikeudesta”, säädetään seuraavaa:
”– –
(2)   Toimivaltainen ulkomaalaisviranomainen voi vaatia, että 2 §:n 1 momentissa säädetyn oikeuden edellytysten täyttyminen osoitetaan uskottavasti kolmessa kuukaudessa maahantulosta. Uskottavuuden osoittamisen edellyttämät tiedot ja todisteet voidaan ottaa vastaan hallinnollisen rekisteröinnin yhteydessä toimivaltaisessa rekisteröintiviranomaisessa. Tämä toimittaa tiedot ja todisteet toimivaltaiselle ulkomaalaisviranomaiselle. Rekisteröintiviranomainen ei käytä eikä hyödynnä näitä tietoja mihinkään muuhun tarkoitukseen.
(3)   Erityisen syyn perusteella voidaan tutkia, täyttyvätkö 2 §:n 1 momentissa säädetyn oikeuden edellytykset tai täyttyvätkö ne edelleen.
– –”
FreizügG/EU:n 5a §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Toimivaltainen viranomainen saa 5 §:n 2 momentissa säädetyissä tapauksissa vaatia unionin kansalaista esittämään voimassa olevan henkilökortin tai passin ja tapauksessa, josta säädetään
– –
3.   2 §:n 2 momentin 5 kohdassa, näytön riittävästä sairausvakuutusturvasta ja riittävistä varoista.”
FreizügG/EU:n 6 §:ssä, joka koskee maahantulo- ja oleskeluoikeuden menettämistä, säädetään seuraavaa:
”(1)   Edellä 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus voidaan todeta menetetyksi ja pysyvän oleskeluoikeuden osoittava todistus tai oleskelukortti tai pysyvä oleskelukortti peruuttaa ainoastaan yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 45 artiklan 3 kohta ja 52 artiklan 1 kohta), tämän kuitenkaan rajoittamatta 2 §:n 7 momentin ja 5 §:n 4 momentin soveltamista. Myös maahantulo voidaan evätä ensimmäisessä virkkeessä mainituilla perusteilla. – –
(2)   Rikostuomio ei yksinään riitä 1 momentissa tarkoitettujen päätösten tai toimenpiteiden perusteeksi. Vain rikostuomiot, joita koskevia merkintöjä ei vielä ole poistettu keskusrekisteristä, saadaan ottaa huomioon, ja nekin vain silloin, kun tuomioiden perusteena olevista seikoista ilmenee, että asianomaisen henkilön oma käyttäytyminen aiheuttaa todellisen uhan yleiselle järjestykselle. Uhan on oltava todellinen ja riittävän vakava ja kohdistuttava johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.
(3)   Edellä 1 momentissa tarkoitettua päätöstä tehtäessä on erityisesti otettava huomioon se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut Saksassa, asianomaisen ikä, terveydentila, perhetilanne ja taloudellinen tilanne, se, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut Saksan yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.
– –
(6)   Oleskeluoikeuden tai pysyvän oleskeluoikeuden menetystä koskevia päätöksiä tai toimenpiteitä ei saada tehdä taloudellisten tarkoitusten perusteella.
– –”
FreizügG/EU:n 7 §:ssä säädetään maastapoistumisvelvollisuudesta seuraavaa:
”(1)   Unionin kansalaisten tai heidän perheenjäsentensä on poistuttava maasta, jos ulkomaalaisviranomainen on todennut, ettei heillä ole oikeutta maahantuloon ja oleskeluun. Päätöksessä on ilmoitettava käännyttämismahdollisuudesta ja asetettava määräaika maasta poistumiselle. Kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta määräajan on oltava vähintään yksi kuukausi. – –
(2)   Unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka ovat 6 §:n 1 momentin nojalla menettäneet liikkumisvapautta koskevan oikeutensa, eivät saa tulla uudelleen liittovaltion alueelle ja oleskella siellä. Ensimmäisen virkkeen mukainen kielto asetetaan hakemuksesta määräajaksi. Määräaika alkaa maasta poistumisesta. Kohtuullisen määräajan tai kolmen vuoden kuluttua tehty kumoamishakemus on ratkaistava kuudessa kuukaudessa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Elisabeta Dano, joka on syntynyt vuonna 1989, ja hänen poikansa Florin, joka on syntynyt 2.7.2009 Saarbrückenissä (Saksa), ovat molemmat Romanian kansalaisia. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan Dano on saapunut Saksaan viimeksi 10.11.2010.
Leipzigin kaupunki antoi hänelle 19.7.2011 unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta koskevan toistaiseksi voimassa olevan todistuksen (Unbefristete Freizügigkeitsbescheinigung) ja vahvisti Saksan alueelle tulon päivämääräksi 27.6.2011. Kaupunki antoi hänelle lisäksi kaksoiskappaleen tästä todistuksesta 28.1.2013.
Dano ja hänen poikansa ovat asuneet Leipzigiin saapumisestaan lähtien Danon sisaren, joka huolehtii heidän elatuksestaan, asunnossa.
Dano saa pojastaan Florinista lapsilisää (Kindergeld), jota Leipzigin perheavustuskassa maksaa liittovaltion työvoimatoimiston nimissä, 184 euroa kuukaudessa. Leipzigin lasten ja nuorten sosiaalihuoltopalvelu maksaa lisäksi elatustuen ennakkoa 133 euroa kuukaudessa kyseisestä lapsesta, jonka isästä ei ole tietoa.
Dano on käynyt koulua Romaniassa kolmen vuoden ajan mutta hänellä ei ole mitään päättötodistusta. Hän ymmärtää puhuttua saksan kieltä ja kykenee ilmaisemaan itseään kyseisellä kielellä yksinkertaisesti. Hän ei sitä vastoin osaa kirjoittaa saksan kielellä ja kykenee lukemaan saksankielisiä tekstejä vain rajoitetusti. Hänellä ei ole ammatillista pätevyyttä eikä opintoja, eikä hän ole tähän mennessä ollut työssä Saksassa eikä Romaniassa. Vaikkei hänen työkykyään ole koskaan kiistetty, mikään seikka ei anna ymmärtää, että hän olisi hakenut työtä.
Jobcenter Leipzig hylkäsi Danon ja hänen poikansa SGB II:een perustuvista perusturvaetuuksista tekemän ensimmäisen hakemuksen 28.9.2011 tekemällään päätöksellä SGB II:n 7 §:n 1 momentin toisen virkkeen 2 kohdan nojalla. Päätöstä ei riitautettu, joten siitä tuli lopullinen.
Samoista etuuksista 25.1.2012 tehty uusi hakemuskin hylättiin 23.2.2012 tehdyllä Jobcenter Leipzigin päätöksellä. Dano ja hänen poikansa tekivät hylkäyksestä oikaisuvaatimuksen ja tukeutuivat SEUT 18 ja SEUT 45 artiklaan sekä tuomioon Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08,
EU:C:2009:344
). Oikaisuvaatimus hylättiin 1.6.2012 tehdyllä päätöksellä.
Dano ja hänen poikansa nostivat tästä päätöksestä 1.7.2012 Sozialgericht Leipzigissa kanteen, jolla he ovat uudelleen vaatineet SGB II:een perustuvia työnhakijoiden perusturvaetuuksia 25.1.2012 alkaneelta ajanjaksolta.
Kyseinen tuomioistuin katsoo, että SGB II:n 7 §:n 1 momentin toisen virkkeen 2 kohdan ja SGB XII:n 23 §:n 3 momentin nojalla Danolla ja hänen pojallaan ei ole oikeutta perusturvaetuuksiin. Se on kuitenkin epävarma siitä, ovatko unionin oikeuden määräykset ja säännökset, erityisesti asetuksen N:o 883/2004 4 artikla, SEUT 18 artiklasta johtuva yleinen syrjintäkiellon periaate ja SEUT 20 artiklasta johtuva yleinen oleskeluoikeus esteenä mainituille Saksan oikeuden säännöksille.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan pääasia koskee henkilöitä, jotka eivät voi vaatia direktiivin 2004/38 nojalla oleskeluoikeutta vastaanottavassa valtiossa.
Tässä tilanteessa Sozialgericht Leipzig on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Kuuluvatko asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan henkilölliseen soveltamisalaan henkilöt, jotka eivät hae tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja sosiaaliturva- tai perhe-etuuksia vaan kyseisen asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa tarkoitettua erityistä maksuihin perustumatonta etuutta?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi: Kielletäänkö asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa jäsenvaltioita epäämästä apua tarvitsevilta unionin kansalaisilta kokonaan tai osittain sellaisia etuuksia, joita ne myöntävät samassa tilanteessa oleville valtion omille kansalaisille, jotta vältettäisiin asetuksen [N:o 883/2004] 70 artiklassa tarkoitettujen toimeentulon varmistavien maksuihin perustumattomien sosiaalietuuksien aiheuttama kohtuuton rasite?
3)
Jos ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi: Kielletäänkö SEUT 18 artiklassa ja/tai SEUT 20 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä SEUT 20 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan ja direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan kanssa, jäsenvaltioita epäämästä apua tarvitsevilta unionin kansalaisilta kokonaan tai osittain sellaisia etuuksia, joita ne myöntävät samassa tilanteessa oleville valtion omille kansalaisille, jotta vältettäisiin asetuksen [N:o 883/2004] 70 artiklassa tarkoitettujen toimeentulon varmistavien maksuihin perustumattomien sosiaalietuuksien aiheuttama kohtuuton rasite?
4)
Jos edellä mainittuihin kysymyksiin annettavan vastauksen perusteella toimeentuloetuuksien osittainen epääminen on unionin oikeuden mukaista: Saako maksuihin perustumattomien toimeentulon varmistavien etuuksien myöntäminen unionin kansalaisille rajoittua akuutteja hätätapauksia lukuun ottamatta siihen, että tarjotaan tarvittavat rahavarat kotivaltioon palaamista varten, vai edellytetäänkö perusoikeuskirjan 1, 20 ja 51 artiklassa pidemmälle meneviä etuuksia, jotka mahdollistavat pysyvän oleskelun?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa tulkittava siten, että sen soveltamisala kattaa kyseisen asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat etuudet”.
Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasiassa kyseessä olevat etuudet ovat asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia”.
Tässä yhteydessä on muistutettava ensinnäkin, että asetuksen N:o 883/2004 3 artiklassa määritellään tämän asetuksen asiallinen soveltamisala nimenomaisesti siten, että sen 3 kohdan mukaan asetusta ”sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin rahaetuuksiin, joista säädetään [kyseisen asetuksen] 70 artiklassa”.
Niinpä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan sanamuodosta ilmenee selvästi, että asetusta sovelletaan maksuihin perustumattomiin erityisiin rahaetuuksiin.
Toiseksi on täsmennettävä, että asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 3 kohdan mukaan asetuksen N:o 883/2004 7 artiklaa, jossa säädetään asuinpaikkaa koskevien sääntöjen jättämisestä huomiotta, ja tämän asetuksen eri etuusryhmiä koskevan III osaston muita lukuja ei sovelleta maksuihin perustumattomiin erityisiin rahaetuuksiin.
Vaikka siis onkin totta, että asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 3 kohdasta seuraa, ettei kyseisiin etuuksiin poikkeuksellisesti sovelleta asetuksen tiettyjä säännöksiä, sen 4 artikla ei sisälly näiden säännösten joukkoon.
Lopuksi tulkinta, jonka mukaan asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa sovelletaan maksuihin perustumattomiin erityisiin rahaetuuksiin, vastaa unionin lainsäätäjän tarkoitusta, kuten asetuksen N:o 1247/92 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee; tällä asetuksella muutettiin asetusta N:o 1408/71 tällaisia etuuksia koskevien säännösten sisällyttämiseksi siihen, jotta asiaa koskeva oikeuskäytäntö voitiin ottaa huomioon.
Asetuksen N:o 1247/92 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan tällaiset etuudet olisi myönnettävä vain kyseessä olevan henkilön tai hänen perheenjäsentensä asuinjäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti laskemalla tarpeen mukaan yhteen muissa jäsenvaltioissa täyttyneet asumiskaudet ja syrjimättä kansallisuuden perusteella.
Sille erityiselle säännökselle, jonka unionin lainsäätäjä on täten sisällyttänyt asetukseen N:o 1408/71 asetuksella N:o 1247/92, on siis ominaista se, että vastineeksi yhdenvertaiselle kohtelulle asuinvaltiossa erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet eivät ole maastavietäviä.
Ensimmäiseen kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että asetusta N:o 883/2004 on tulkittava siten, että sen 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet” kuuluvat asetuksen 4 artiklan soveltamisalaan.
Toinen ja kolmas kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko SEUT 18 artiklaa, SEUT 20 artiklan 2 kohtaa, direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, evätään kokonaan tai osittain tietyt asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”, vaikka tällaiset etuudet taataan samassa tilanteessa oleville asianomaisen jäsenvaltion kansalaisille.
Aluksi on todettava, että SEUT 20 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus (tuomio N., C‑46/12,
EU:C:2013:9725
, 25 kohta).
Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, jonka perusteella samassa tilanteessa olevat jäsenvaltioiden kansalaiset voivat saada EUT-sopimuksen asiallisella soveltamisalalla osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu (tuomio Grzelczyk, C-184/99,
EU:C:2001:458
, 31 kohta; tuomio D’Hoop, C-224/98,
EU:C:2002:432
, 28 kohta ja tuomio N.,
EU:C:2013:9725
, 27 kohta).
Jokainen unionin kansalainen voi siis vedota SEUT 18 artiklaan, jossa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä kaikissa niissä tilanteissa, jotka kuuluvat unionin oikeuden asialliseen soveltamisalaan. Tällaisiin tilanteisiin kuuluvat tapaukset, jotka koskevat SEUT 20 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa ja SEUT 21 artiklassa myönnetyn, liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan vapauden käyttämistä (ks. tuomio N.,
EU:C:2013:97
, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä yhteydessä on todettava, että SEUT 18 artiklan 1 kohdassa kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä ”perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista”. SEUT 20 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa määrätään nimenomaisesti, että tässä artiklassa unionin kansalaisille myönnettyjä oikeuksia käytetään ”perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin”. Lisäksi myös SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisten oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella edellyttää, että noudatetaan ”perussopimuksissa määrättyjä tai [niiden] soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja” (ks. tuomio Brey, C-140/12,
EU:C:2013:565
, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Niinpä yleisesti SEUT 18 artiklassa vahvistettua syrjintäkiellon periaatetta täsmennetään direktiivin 2004/38 24 artiklassa sellaisten pääasian kantajien kaltaisten unionin kansalaisten osalta, jotka käyttävät vapauttaan liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Periaatetta täsmennetään lisäksi asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa sellaisten pääasian kantajien kaltaisten unionin kansalaisten osalta, jotka vaativat vastaanottavassa jäsenvaltiossa mainitun asetuksen 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja etuuksia.
On siis tarpeen tulkita direktiivin 2004/38 24 artiklaa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa.
Aluksi on todettava, että kyseisen asetuksen 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet” kuuluvat direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun sosiaaliavustusten käsitteeseen. Tällä käsitteellä nimittäin viitataan kaikkiin kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten perustamiin tukijärjestelmiin, joihin turvautuu henkilö, jolla ei ole riittäviä varoja perustarpeidensa ja perheensä perustarpeiden täyttämiseen ja joka saattaa siksi muodostua oleskelunsa aikana rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion julkiselle taloudelle, millä voi olla seurauksia tuen, jota kyseinen valtio voi myöntää, kokonaistasolle (tuomio Brey,
EU:C:2013:565
, 61 kohta).
Tämän täsmennyksen jälkeen on huomattava, että vaikka direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa muistutetaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta, direktiivin 24 artiklan 2 kohta sisältää poikkeuksen syrjintäkiellon periaatteesta.
Tämän viimeksi mainitun säännöksen mukaan vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa direktiivin 2004/38 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna mainitun ensimmäisen ajanjakson jälkeen jatkuvana työnhakuajanjaksona muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten.
Tältä osin asiakirja-aineistosta ilmenee, että Dano on oleskellut Saksassa yli kolme kuukautta, hän ei hae työtä eikä hän ole tullut kyseisen jäsenvaltion alueelle työskennelläkseen siellä, joten hän ei kuulu direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan henkilölliseen soveltamisalaan.
Niinpä on tutkittava, ovatko direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohta ja asetuksen N:o 883/2004 4 artikla esteenä sosiaalietuuksien epäämiselle pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.
On korostettava, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa yhdenvertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.
Tästä seuraa, että unionin kansalainen voi pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten sosiaalietuuksien saamisen kannalta vaatia yhdenvertaista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa vain, jos hänen oleskelunsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella täyttää direktiivin 2004/38 edellytykset.
Niinpä on todettava ensinnäkin, että alle kolme kuukautta kestävän oleskelun tapauksessa direktiivin 2004/38 6 artiklassa rajoitetaan oleskeluoikeutta koskevat edellytykset tai muodollisuudet vaatimukseen siitä, että henkilöllä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi, ja direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä säilyttävät tämän oikeuden sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle (tuomio Ziolkowski ja Szeja, C-424/10 ja C‑425/10,
EU:C:2011:866
, 39 kohta). Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaan vastaanottava jäsenvaltio ei siis ole kyseisenä ajanjaksona velvollinen myöntämään oikeutta sosiaalietuuteen toisen jäsenvaltion kansalaiselle tai hänen perheenjäsenilleen.
Toiseksi yli kolme kuukautta kestävän oleskelun tapauksessa oleskeluoikeuden saaminen riippuu direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdassa säädetyistä edellytyksistä, ja sen 14 artiklan 2 kohdan mukaan tämä oikeus säilyy vain, jos unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä täyttävät nämä edellytykset. Direktiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen mukaan näillä edellytyksillä pyritään erityisesti estämään se, että näistä henkilöistä aiheutuisi kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle (tuomio Ziolkowski ja Szeja,
EU:C:2011:866
, 40 kohta).
Kolmanneksi direktiivin 2004/38 16 artiklan 1 kohdasta seuraa, että unionin kansalaisilla, jotka ovat oleskelleet laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella yhtäjaksoisesti viisi vuotta, on oikeus pysyvään oleskeluun sen alueella ja että tämä oikeus ei riipu edellisessä kohdassa mainituista edellytyksistä. Kuten direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa todetaan, on niin, että jotta jo saadusta oikeudesta pysyvään oleskeluun voisi tulla todellinen keino kotoutua kyseisen valtion yhteiskuntaan, siihen ei olisi kohdistuttava mitään ehtoja (tuomio Ziolkowski ja Szeja,
EU:C:2011:866
, 41 kohta).
Sen arvioimiseksi, voivatko pääasian kantajien tilanteessa olevat unionin kansalaiset, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja jotka ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa yli kolme kuukautta mutta alle viisi vuotta, vaatia yhdenvertaista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa sosiaalietuuksia koskevan oikeuden osalta, on siis tutkittava, täyttääkö kyseisten unionin kansalaisten oleskelu direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan edellytykset. Näihin edellytyksiin kuuluu se, että unionin kansalaisella, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, on oltava itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat.
Sen hyväksyminen, että henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta direktiivin 2004/38 nojalla, voisivat vaatia oikeutta sosiaalietuuksiin sellaisilla samoilla edellytyksillä, joita sovelletaan vastaanottavan jäsenvaltion omiin kansalaisiin, olisi vastoin direktiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa mainittua direktiivin tavoitetta, joka on estää se, että unionin kansalaisista, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, aiheutuu kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
Tässä yhteydessä on lisättävä, että riittäviä varoja koskevan edellytyksen osalta direktiivissä 2004/38 erotetaan toisistaan yhtäältä työtä tekevät henkilöt ja toisaalta henkilöt, jotka eivät työskentele. Direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan ensin mainittuun ryhmään kuuluvilla vastaanottavassa jäsenvaltiossa olevilla unionin kansalaisilla on oleskeluoikeus eivätkä he joudu täyttämään mitään muuta edellytystä. Sen sijaan henkilöiden, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, osalta direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytetään, että he täyttävät edellytyksen riittävistä omista varoista.
On siis todettava, että direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan tarkoituksena on estää, että unionin kansalaiset, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, käyttävät vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmää toimeentulonsa rahoittamiseen.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 93 ja 96 kohdassa, epäyhdenvertaisen kohtelun mahdollinen olemassaolo sellaisten unionin kansalaisten, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun, ja vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten välillä sosiaalietuuksien myöntämisessä on direktiivin 2004/38 väistämätön seuraus. Tällainen mahdollinen epäyhdenvertaisuus nimittäin perustuu unionin lainsäätäjän kyseisen direktiivin 7 artiklassa vahvistamaan yhteyteen yhtäältä oleskelun edellytyksenä olevan riittäviä varoja koskevan vaatimuksen ja toisaalta sen huolen välillä, ettei jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmälle luoda rasitetta.
Jäsenvaltiolla on siis oltava kyseisen 7 artiklan mukaisesti mahdollisuus evätä sosiaalietuudet unionin kansalaisilta, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja jotka käyttävät liikkumisvapauttaan vain saadakseen toisen jäsenvaltion sosiaaliavustusta, vaikkei heillä ole riittäviä varoja oleskeluoikeuden saamiseksi.
Tällaisen mahdollisuuden epääminen asianomaiselta jäsenvaltiolta aiheuttaisi siis – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 106 kohdassa – sen seurauksen, että henkilöillä, joilla ei ole toisen jäsenvaltion alueelle saapuessaan riittäviä varoja huolehtiakseen tarpeistaan, olisi ne käytettävissään automaattisesti sellaisen erityisen maksuihin perustumattoman rahaetuuden myöntämisen kautta, jonka tarkoituksena on varmistaa edunsaajan toimeentulo.
Kunkin asianomaisen taloudellinen tilanne on siis tarpeen tutkia konkreettisesti ottamatta haettuja sosiaalietuuksia huomioon, jotta voidaan arvioida, täyttääkö hän riittäviä varoja koskevan edellytyksen voidakseen saada direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohtaan perustuvan oleskeluoikeuden.
Pääasiassa on niin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemien selvitysten mukaan kantajilla ei ole riittäviä varoja eivätkä he siis voi vaatia oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa direktiivin 2004/38 nojalla. Kuten tämän tuomion 69 kohdassa todettiin, he eivät siis voi vedota direktiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaiseen syrjintäkiellon periaatteeseen.
Niinpä direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä sen 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle siltä osin kuin tässä evätään tietyt asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet” muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta, joilla ei ole oleskeluoikeutta direktiivin 2004/38 nojalla vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Sama päätelmä on tehtävä asetuksen N:o 883/2004 4 artiklan tulkinnasta. Pääasiassa kyseessä olevat etuudet, jotka ovat kyseisen asetuksen 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia”, myönnetään nimittäin tämän saman artiklan 4 kohdan nojalla asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti. Tästä seuraa, että mikään ei ole esteenä sille, että tällaisten etuuksien myöntämiseksi unionin kansalaisille, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, asetetaan edellytykseksi se, että nämä täyttävät direktiivin 2004/38 mukaiset oleskeluoikeuden saamisedellytykset vastaanottavassa jäsenvaltiossa (ks. vastaavasti tuomio Brey,
EU:C:2013:965
, 44 kohta).
Toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä sen 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole siltä osin kuin muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla ei ole oleskeluoikeutta direktiivin 2004/38 nojalla vastaanottavassa jäsenvaltiossa esteenä tämän jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla kyseisiltä muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta evätään tietyt asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”, vaikka tällaiset etuudet taataan samassa tilanteessa oleville vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille.
Neljäs kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko perusoikeuskirjan 1, 20 ja 51 artiklaa tulkittava siten, että niiden nojalla jäsenvaltioiden on myönnettävä unionin kansalaisille maksuihin perustumattomia rahallisia perusturvaetuuksia pysyvän oleskelun mahdollistamiseksi, vai siten, että jäsenvaltiot voivat rajoittaa tällaisten etuuksien myöntämisen siihen, että tarjotaan tarvittavat rahavarat kotivaltioon palaamista varten.
On palautettava mieleen, että SEUT 267 artiklaan perustuvan ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä unionin tuomioistuin tulkitsee unionin oikeutta vain sille annetun toimivallan rajoissa (ks. mm. tuomio Betriu Montull, C‑5/12,
EU:C:2013:571
, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjan määräykset koskevat ”jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta”.
SEU 6 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset eivät millään tavoin laajenna perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohdan mukaan perusoikeuskirjalla ei myöskään uloteta unionin oikeuden soveltamisalaa unionin toimivaltaa laajemmaksi eikä luoda unionille uutta toimivaltaa tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksissa määriteltyjä toimivaltuuksia ja tehtäviä (ks. tuomio Åkerberg Fransson, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, 17 ja 23 kohta ja määräys Nagy, C-488/12–C-491/12 ja C-526/12,
EU:C:2013:703
, 15 kohta).
Tässä yhteydessä on todettava, että unionin tuomioistuin on vahvistanut tuomion Brey (
EU:C:2013:565
) 41 kohdassa, että asetuksen N:o 883/2004 70 artiklalla, jossa käsite ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet” määritellään, ei pyritä määrittämään kyseisiä etuuksia koskevan oikeuden olemassaolon aineellisia edellytyksiä. Kunkin jäsenvaltion lainsäätäjän tehtävänä on siten määrittää nämä edellytykset.
On siis niin, että koska kyseiset edellytykset eivät ilmene asetuksesta N:o 883/2004, direktiivistä 2004/38 tai muista unionin johdetun oikeuden toimista ja koska jäsenvaltiot siis ovat toimivaltaisia vahvistamaan kyseisten etuuksien myöntämisedellytykset, niillä on – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 146 kohdassa – myös toimivalta määritellä tämän tyyppisillä etuuksilla varmistetun sosiaaliturvan laajuus.
Niinpä erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien myöntämisen edellytykset ja laajuuden vahvistaessaan jäsenvaltiot eivät sovella unionin oikeutta.
Tästä seuraa, ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen vastaamaan neljänteen kysymykseen.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 9.12.2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1244/2010, on tulkittava siten, että sen 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet” kuuluvat asetuksen 4 artiklan soveltamisalaan.

2)
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 24 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä sen 7 artiklan 1 kohdan b alakohdan kanssa, ja asetuksen N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1244/2010, 4 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole siltä osin kuin muiden jäsenvaltioiden kansalaisilla ei ole oleskeluoikeutta direktiivin 2004/38 nojalla vastaanottavassa jäsenvaltiossa esteenä tämän jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla kyseisiltä muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta evätään tietyt asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”, vaikka tällaiset etuudet taataan samassa tilanteessa oleville vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisille.

3)
Euroopan unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen vastaamaan neljänteen kysymykseen.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.