CELEX: 62010CJ0017
Konkurencja
Kartel na terytorium państwa członkowskiego, który rozpoczął się przed przystąpieniem tego państwa do Unii Europejskiej
Kartel o zasięgu międzynarodowym wywierający skutki na terytorium Unii i Europejskiego Obszaru Ekonomicznego
Artykuł 81 WE i art. 53 porozumienia EOG
Postępowania w przedmiocie naruszenia dotyczące okresu przed datą przystąpienia i okresu po tej dacie oraz kary za to naruszenie
Grzywny
Rozgraniczenie pomiędzy kompetencjami Komisji a kompetencjami krajowych organów ochrony konkurencji
Nałożenie grzywien przez Komisję oraz krajowe organy ochrony konkurencji
Zasada ne bis in idem
Rozporządzenie (WE) nr 1/2003
Artykuł 3 ust. 1 i art. 11 ust. 6
Konsekwencje przystąpienia nowego państwa członkowskiego do Unii

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 81 WE, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (
Dz.U. 2003, L 1, s. 1
), w szczególności art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 6 tego rozporządzenia oraz pkt 51 komunikatu Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (
Dz.U. 2004, C 101, s. 43
, zwanego dalej „komunikatem Komisji”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między wieloma przedsiębiorstwami a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (czeskim organem ochrony konkurencji) w przedmiocie decyzji tego organu nakładającej grzywnę z tytułu naruszenia czeskiego prawa konkurencji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z brzmieniem art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. 2003, L 236, s. 33
, zwanego dalej „aktem przystąpienia”):
„Od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje […] przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych państwach członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w niniejszym akcie”.
Artykuł 53 Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (
Dz.U. 1994, L 1, s. 3
, zwanego dalej „porozumieniem EOG”) zakazuje porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk w ten sam sposób co art. 81 WE, a zakres jego zastosowania obejmuje całość Europejskiego Obszaru Gospodarczego (zwanego dalej „EOG”).
Motyw 8 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje:
„W celu zapewnienia skutecznego stosowania wspólnotowych reguł konkurencji i właściwego funkcjonowania mechanizmów współpracy zawartych w niniejszym rozporządzeniu konieczne jest zobowiązanie organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich do stosowania również art. 81 [WE] i 82 [WE], wtedy gdy stosują krajowe prawo konkurencji w odniesieniu do porozumień i praktyk, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi. W celu stworzenia jednakowych warunków dla porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw i praktyk uzgodnionych na rynku wewnętrznym konieczne jest również określenie zgodnie z art. 83 ust. 2 lit. e) relacji między krajowymi przepisami prawnymi i wspólnotowym prawem konkurencji […]”.
Motyw 9 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„Artykuły 81 [WE] i 82 [WE] mają na celu ochronę konkurencji na rynku. Niniejsze rozporządzenie, które zostało przyjęte w celu wprowadzenia w życie tych postanowień traktatu, nie wyklucza wprowadzenia w życie na terytorium państw członkowskich krajowego ustawodawstwa, chroniącego pozostałe uzasadnione interesy, pod warunkiem że takie ustawodawstwo jest zgodne z ogólnymi zasadami i innymi przepisami prawa wspólnotowego. W takim zakresie, w jakim to ustawodawstwo krajowe służy głównie realizacji celu odmiennego niż ochrona konkurencji na rynku, organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich mogą stosować takie ustawodawstwo na własnym terytorium […]”.
Zgodnie z brzmieniem motywu 17 rozporządzenia nr 1/2003:
„Jeżeli reguły konkurencji mają być stosowane jednolicie przy jednoczesnym zarządzaniu siecią w możliwie najlepszy sposób, jest sprawą zasadniczą zachowanie zasady, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich są automatycznie pozbawione swych kompetencji, jeżeli Komisja rozpocznie własne postępowanie w sprawie […]”.
Motyw 18 tego rozporządzenia stanowi:
„W celu zapewnienia, że sprawy są prowadzone przez najbardziej właściwe organy należące do sieci, należy wprowadzić ogólny przepis zezwalający organom ochrony konkurencji na zawieszanie lub umarzanie sprawy na tej podstawie, że prowadzi ją inny organ lub też że inny organ już ją zakończył, a celem takiego rozwiązania jest prowadzenie danej sprawy przez jeden tylko organ […]”.
Motyw 37 rozporządzenia nr 1/2003 poświęcony ochronie praw podstawowych przewiduje:
„Niniejsze rozporządzenie respektuje podstawowe prawa i uznaje zasady przyjęte w szczególności w Karcie podstawowych praw Unii Europejskiej [zwanej dalej »kartą«]. Niniejsze rozporządzenie powinno być odpowiednio interpretowane i stosowane zgodnie z tymi zasadami i prawami”.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 1/2003 reguluje w następujący sposób „związek między [art. 81 WE] […] a krajowym prawem konkurencji”:
„1.   Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE], które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. 81 [WE] do takich porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych […].
2.   Zastosowanie krajowego prawa konkurencji nie może prowadzić do zakazania porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych, które mogą wpływać na handel miedzy państwami członkowskimi, lecz nie ograniczają konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE] lub spełniają przesłanki art. 81 ust. 3 [WE], lub które objęte są rozporządzeniem w celu stosowania art. 81 ust. 3 [WE]. Niniejsze rozporządzenie nie ogranicza możliwości przyjmowania i stosowania przez państwa członkowskie na swoim terytorium bardziej restrykcyjnych krajowych przepisów prawnych, które zakazują lub przewidują sankcje za jednostronne praktyki stosowane przez przedsiębiorstwa.
3.   Bez uszczerbku dla ogólnych zasad i innych postanowień prawa wspólnotowego ust. 1 i 2 nie mają zastosowania, jeżeli organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich stosują krajowe przepisy dotyczące kontroli koncentracji przedsiębiorstw, ani nie wykluczają stosowania krajowych przepisów prawnych, które w sposób przeważający dążą do celu odmiennego niż ten, do którego prowadzą art. 81 [WE] i 82 [WE]”.
Artykuł 11 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Współpraca między Komisją i organami ochrony konkurencji państw członkowskich”, ustanawia poza tym w ust. 6 zdanie pierwsze następującą zasadę:
„Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. 81 [WE] i 82 [WE]”.
Artykuł 13 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Zawieszenie lub zamknięcie postępowania”, stanowi:
„1.   Jeżeli organy ochrony konkurencji dwóch lub więcej państw członkowskich działają na wniosek lub z urzędu na mocy art. 81 [WE] lub 82 [WE] w sprawie tego samego porozumienia, decyzji związku lub praktyki uzgodnionej, okoliczność, iż jeden organ zajmuje się tą sprawą, jest wystarczającą podstawą dla innych organów do zawieszenia postępowania toczącego się przed nimi lub odrzucenia wniosku. Komisja może odrzucić wniosek na tej podstawie, że organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego zajmuje się tą sprawą.
2.   Organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego lub Komisja może odrzucić wniosek w sprawie porozumienia, decyzji związku lub praktyki uzgodnionej, jeżeli sprawa jest już rozpatrywana przez inny organ ochrony konkurencji”.
Artykuł 16 rozporządzenia 1/2003, zatytułowany „Jednolite stosowanie wspólnotowego prawa konkurencji”, w ust. 2 przewiduje:
„Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich orzekają w sprawie [rozstrzygają w sprawach] porozumień, decyzji lub praktyk na mocy art. 81[WE] lub 82 [WE], które już są przedmiotem decyzji Komisji, nie mogą wydawać decyzji sprzecznych z decyzją przyjętą przez Komisję”.
Na mocy art. 45 ust. 2 rozporządzenie nr 1/2003 jest stosowane od dnia 1 maja 2004 r.
W komunikacie Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji, pod nagłówkiem „3.2 Wszczęcie postępowania przez Komisję na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia Rady”, znajdują się między innymi następujące wyjaśnienia:
„[...]
51.
Zgodnie z art. 11 ust. 6 [rozporządzenia nr 1/2003] krajowe organy ochrony konkurencji zostają pozbawione kompetencji w zakresie stosowania art. [81 WE i 82 WE] w przypadkach, w których Komisja wszczęła postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozporządzenia [nr 1/2003]. Oznacza to, że krajowe organy ochrony konkurencji, po tym jak Komisja dokonała wszczęcia postępowania, nie mogą wystąpić na tej samej podstawie prawnej przeciwko tym samym porozumieniom (temu samemu porozumieniu) lub praktykom tych samych przedsiębiorstw (tego samego przedsiębiorstwa) na tym samym właściwym rynku geograficznym i rynku asortymentowym.
[...]
53.
[…] Jeżeli Komisja jako pierwszy organ ochrony konkurencji wszczęła postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozporządzenia [nr 1/2003], to krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą już zajmować się daną sprawą. Artykuł 11 ust. 6 rozporządzenia [nr 1/2003] przewiduje, że krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą, po wszczęciu postępowania przez Komisję, wszcząć własnego postępowania w odniesieniu do stosowania art. 81 [WE] i 82 [WE] do tych samych porozumień lub praktyk tych samych przedsiębiorstw (tego samego przedsiębiorstwa) na tym samym właściwym rynku geograficznym i rynku asortymentowym [tłumaczenie nieoficjalne].
[...]”.
Prawo krajowe
Przepis prawa czeskiego mający znaczenie w niniejszej sprawie to § 3 ustawy o ochronie konkurencji. Przepis ten do dnia 30 czerwca 2001 r. znajdował zastosowanie w brzmieniu wynikającym z ustawy nr 63/1991 Sb. (Zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže), ze zmianami, a od dnia 1 lipca 2001 r., w brzmieniu wynikającym z ustawy nr 143/2001 Sb. (Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže).
Zgodnie z § 3 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2001 r.:
„1.   Wszelkie porozumienia między konkurentami, decyzje związków przedsiębiorstw oraz praktyki uzgodnione […], które zakłócają lub mogą zakłócić konkurencję na rynku asortymentowym, są zakazane i nieważne, chyba że inaczej stanowią przepisy niniejszej ustawy lub przepisy ustaw szczególnych albo w przypadku wyłączenia zastosowanego przez ministra konkurencji […]”.
Zakaz porozumień i praktyk ograniczających konkurencję przewidziany w § 3 ust. 1 ustawy nr 143/2001 Sb., która z dniem 1 lipca 2001 r. zastąpiła ustawę nr 63/1991 Sb., pozostał co do zasady niezmieniony.
Okoliczności faktyczne, postępowanie administracyjne i spór w postępowaniu przed sądem krajowym
Niniejsza sprawa dotyczy kartelu o zasięgu międzynarodowym na rynku rozdzielnic z izolacją gazową (zwanych dalej „RIG”), w którym to kartelu w różnym czasie w latach 1988–2004 brało udział wiele europejskich i japońskich przedsiębiorstw z branży elektrotechnicznej. Zarówno Komisja, jak i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže prowadziły w latach 2006 i 2007 postępowanie w sprawie określonych aspektów tej sprawy i nałożyły na dane przedsiębiorstwa grzywny.
Postępowanie administracyjne na szczeblu Unii
Wedle informacji wynikających z postanowienia odsyłającego, w dniu 30 września 2004 r. Komisja wystosowała do Úřad pro ochranu hospodářské soutěže pismo informujące o jej zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie kartelu na rynku RIG. Komisja wskazywała w tym piśmie, że badane zachowanie antykonkurencyjne miało, w znacznej części, miejsce przed dniem 1 maja 2004 r. oraz że mając na uwadze trudności, jakie powodowało nałożenie grzywny za ostatnie tylko dni tego zachowania (od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 11 maja 2004 r.), postępowanie jej będzie obejmowało swym zakresem wyłącznie działalność tego kartelu prowadzoną na terytorium Unii Europejskiej przed jej rozszerzeniem w dniu 1 maja 2004 r. Zdaniem Komisji było zatem mało prawdopodobne, by wszczęła ona postępowanie dotyczące Republiki Czeskiej.
W dniu 20 kwietnia 2006 r. Komisja wszczęła postępowanie w celu nałożenia grzywien na podstawie art. 81 WE i art. 53 porozumienia EOG w związku z rozporządzeniem nr 1/2003. Postępowanie, które poprzedził wniosek o złagodzenie kary oraz kontrole przeprowadzone w 2004 r. w lokalach wielu przedsiębiorstw, które uczestniczyły w tym kartelu, zostało wszczęte przeciwko 20 osobom prawnym, pośród których znajdowała się Toshiba Corporation i inne skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym.
W pkt 2 i 3 decyzji Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r. dotyczącej postępowania na mocy art. 81 WE i art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/38.899 – Rozdzielnice z izolacją gazową) (zwanej dalej „decyzją Komisji), mocą której zakończono postępowanie w sprawie – Komisja ujawnia, że wskazany kartel stanowił w okresie od dnia 15 kwietnia 1988 r. do dnia 11 maja 2004 r. naruszenie jednolite i ciągłe art. 81 WE, a od dnia 1 stycznia 1994 r. – również art. 53 porozumienia EOG, obejmujące terytorium EOG, w którym różne przedsiębiorstwa uczestniczyły w okresach o zmiennym zakresie czasowym. Komisja w części 6.6.2. tej decyzji określa jako datę ustania naruszenia dzień 11 maja 2004 r., opierając się na dacie ostatniego spotkania roboczego, o którym jej wiadomo, a które zakończyło się oświadczeniem przedstawicieli Siemens AG informującym pozostałych członków kartelu o przeprowadzonych przez Komisję w ostatnich dniach niezapowiedzianych kontrolach.
Zgodnie z twierdzeniami Komisji zawartymi w motywach 2, 3, 218 i 248 decyzji, chodziło o złożony kartel o zasięgu światowym – z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych i Kanady – który miał wpływ na Unię Europejską i Europejski Obszar Gospodarczy i w ramach którego biorące w nim udział przedsiębiorstwa między innymi wymieniały poufne informacje rynkowe, dzieliły między sobą rynki, zawierały porozumienia w sprawie cen oraz zaprzestawały współpracy z podmiotami niebędącymi uczestnikami tego kartelu.
Z wyjątkiem jednego przedsiębiorstwa – ABB Ltd, które skorzystało z komisyjnego programu łagodzenia kar – na wszystkich uczestników postępowania, w tym także na wszystkie skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, zostały nałożone grzywny w łącznej wysokości przekraczającej 750 mln EUR. Największa indywidualna grzywna – w wysokości 369 mln EUR – została nałożona na Siemens AG.
Postępowanie administracyjne na szczeblu krajowym
W dniu 2 sierpnia 2006 r. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže wszczął w stosunku do członków kartelu, którego dotyczy sprawa przed sądem krajowym, postępowanie dotyczące naruszenia ustawy o ochronie konkurencji. W dniu 9 lutego 2007 r. wydał on pierwszą decyzję, od której jednakże skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym odwołały się w administracyjnym toku instancji. Wskutek tego odwołania przewodniczący Úřad pro ochranu hospodářské soutěže decyzją z dnia 26 kwietnia 2007 r. zmienił pierwotną decyzję.
W tej decyzji odwoławczej z dnia 26 kwietnia 2007 r. wymieniony organ stwierdził, że ABB Management Services Ltd (posiadająca tytuł prawny do ABB Power Technologies Management Ltd), ABB Switzerland Ltd, ABB Ltd, Alstom, Areva T&D SA, Fuji Electric Holdings Co. Ltd, Fuji Electric Systems Co. Ltd, Hitachi Ltd, Hitachi Europe Ltd, Mitsubishi Electric Corp., Toshiba Corporation, Schneider Electric SA, Siemens AG, Siemens AG Österreich (posiadająca tytuł prawny do VA Technologie AG i do VA Tech T & D GmbH), VA Tech Transmission & Distribution GmbH & Co. KEG, Siemens Transmission i Distribution Ltd (dawniej VA Tech Transmission & Distribution Ltd) oraz Nuova Magrini Galileo SpA uczestniczyły w kartelu na terytorium Republiki Czeskiej. Zachowaniem tym konkurenci ci naruszyli zakaz ustanowiony w § 3 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, w odniesieniu do okresu zakończonego w dniu 30 czerwca 2001 r., w brzmieniu wynikającym z ustawy nr 63/1991 Sb., ze zmianami, a w odniesieniu do okresu od dnia 1 lipca 2001 r. do dnia 3 marca 2004 r. – w brzmieniu wynikającym z ustawy nr 143/2001 Sb. Przedsiębiorstwa te zdaniem tego organu naruszyły w ten sposób ustawę o ochronie konkurencji w okresie, który dobiegł końca w dniu 3 marca 2004 r.
W celu ustalenia daty ustania naruszenia Úřad pro ochranu hospodářské soutěže przyjął ostatni dzień, z którego mógł pochodzić dowód istnienia naruszenia, a mianowicie dzień 3 marca 2004 r., tj. datę ostatniej odnotowanej korespondencji elektronicznej wskazującej na istnienie związku pomiędzy uczestnikami kartelu, którego dotyczy sprawa przed sądem krajowym. Zgodnie z informacjami podanymi na rozprawie przez przedstawiciela Republiki Czeskiej oraz przedstawiciela czeskiego organu ochrony konkurencji, przy określaniu zakończenia danego kartelu czeskie prawo konkurencji stosuje kryteria oceny różniące się od tych przyjętych przez Komisję.
Z wyjątkiem jednego przedsiębiorstwa, do którego zastosowanie znalazł program łagodzenia kar przewidziany przez prawo krajowe, na wszystkie przedsiębiorstwa objęte postępowaniem na szczeblu krajowym zostały nałożone grzywny.
Postępowanie przed czeskim wymiarem sprawiedliwości
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym wniosły odwołanie od decyzji Úřad pro ochranu hospodářské soutěže przed Krajský soud v Brně (sąd okręgowy w Brnie). Podniosły one w szczególności, że organ ten błędnie ustalił czas trwania kartelu, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym oraz że świadomie wyznaczył datę zaprzestania działalności kartelu na okres poprzedzający przystąpienie Republiki Czeskiej do Unii tak, aby uzasadnić zastosowanie ustawy o ochronie konkurencji. Zdaniem skarżących z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 wynika, że ten organ traci kompetencje do prowadzenia postępowania na szczeblu krajowym w momencie, gdy Komisja wszczyna postępowanie w tej samej sprawie na szczeblu europejskim. Skarżące uznały w związku z tym, iż postępowanie na szczeblu krajowym naruszało zasadę ne bis in idem, zakazującą również kumulacji sankcji.
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. Krajský soud v Brně uchylił zarówno decyzję Úřad pro ochranu hospodářské soutěže z dnia 26 kwietnia 2007 r., jak również decyzję pierwotną z dnia 9 lutego 2007 r.
Krajský soud v Brně stwierdził, że zachowanie skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym stanowiło naruszenie jednolite i ciągłe oraz opierając się na decyzji Komisji, uznał, że Úřad pro ochranu hospodářské soutěže błędnie uznał, iż naruszenie ustało w dniu 3 marca 2004 r. Naruszenie to trwało bowiem do dnia 11 maja 2004 r., tj. ustało już po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii oraz po wejściu w życie rozporządzenia nr 1/2003. Należy zatem uznać, że naruszenie to zostało popełnione pod rządami „nowego prawa”, a mianowicie art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003. Ponieważ Komisja wszczęła już na podstawie art. 81 WE postępowanie w przedmiocie tego kartelu „o zasięgu światowym”, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, i nałożyła sankcje – nowe postępowanie wszczęte w tej samej sprawie narusza zasadę ne bis in idem. Krajský soud v Brně również uznał, że Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zgodnie z art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 nie miał kompetencji do prowadzenia postępowania w rzeczonej sprawie na podstawie art. 81 WE.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže wniósł od wyroku wydanego przez Krajský soud v Brně skargę kasacyjną do Nejvyšší správní soud (najwyższego sądu administracyjnego). W opinii tego organu jest on wciąż kompetentny, aby wszcząć postępowanie przeciwko skarżącym przed sądem krajowym w zakresie dotyczącym ich zachowania przed datą przystąpienia Republiki Czeskiej do Unii, ponieważ wcześniej Komisja nie była w stanie prowadzić postępowań w odniesieniu do żadnego z naruszeń dotyczących tego państwa. Zdaniem tego organu, fakt karania kartelu o zasięgu światowym w ramach różnych kompetencji nie stanowi naruszenia zasady ne bis in idem. Organ ten argumentował, że Komisja badała odmienne niż on terytorialnie skutki tego zachowania. Co więcej, orzecznictwo wynikające z wyroku Trybunału z dnia 13 lutego 1969 r. w sprawie
14/68 Wilhelm i in., Rec. s. 1
, zezwala na równoległe stosowanie prawa konkurencji Unii i krajowego prawa konkurencji.
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2009 r. Nejvyšší správní soud uchylił wyrok wydany przez Krajský soud v Brně.
Nejvyšší správní soud jest zdania, że Krajský soud v Brně błędnie uznał udział danych przedsiębiorstw w kartelu za naruszenie ciągłe. Według tego pierwszego sądu należy przyjąć istnienie dwóch odrębnych naruszeń, przy czym data przystąpienia Republiki Czeskiej do Unii stanowi cezurę czasową w tym zakresie, ze względu na następującą po tym fakcie zmianę kompetencji. W szczególności do momentu przystąpienia kartel funkcjonujący na terytorium czeskim podlegał wyłącznie, zdaniem tego sądu, kompetencji organów krajowych i mógł być przedmiotem postępowania wyłącznie na podstawie prawa krajowego. Nejvyšší správní soud odesłał zatem sprawę do Krajský soud v Brně w celu ponownego rozpatrzenia sprawy.
Krajský soud v Brně zwraca uwagę, że mimo iż na mocy § 110 ust. 3 ustawy nr 150/2002 Sb., stanowiącej kodeks postępowania administracyjnego (Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní), analiza prawna dokonana przez Nejvyšší správní soud jest dla niego wiążąca, wydaje mu się niemniej jednak konieczne objaśnienie pewnych zagadnień z zakresu prawa Unii, dotyczących, z jednej strony, przystąpienia Republiki Czeskiej do Unii w dniu 1 maja 2004 r., a z drugiej strony ? wejścia w życie rozporządzenia nr 1/2003.
W związku z powyższym Krajský soud v Brně postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wykładni art. 81 WE (obecnie art. 101 TFUE) oraz rozporządzenia [nr 1/2003] należy dokonywać w taki sposób, że przepisy te powinny być stosowane (w postępowaniach wszczętych po dniu 1 maja 2004 r.) do całego okresu trwania kartelu, który rozpoczął się na terytorium Republiki Czeskiej przed jej wstąpieniem do Unii Europejskiej (tzn. przed dniem 1 maja 2004 r.), a trwał i zakończył się po jej przystąpieniu do Unii Europejskiej?
2)
Czy wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia [nr 1/2003] w związku z jego art. 3 ust. 1 i motywem 17 oraz z pkt 51 komunikatu Komisji […] należy dokonywać w ten sposób w świetle zasady ne bis in idem wynikającej z art. 50 karty […] i w świetle ogólnych zasad prawa wspólnotowego, że w przypadku gdy Komisja rozpocznie po dniu 1 maja 2004 r. postępowanie w sprawie naruszenia art. 81 WE i wyda w nim decyzję, to:
a)
organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostaną automatycznie od tego momentu pozbawione kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie takich porozumień?
b)
organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostaną pozbawione kompetencji do stosowania do tych porozumień przepisów prawa krajowego zawierających takie same uregulowania prawne jak art. 81 WE […]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
Należy zwrócić uwagę na brzmienie pytań przedstawionych przez sąd krajowy. W pytaniu pierwszym, które zmierza do ustalenia, jakie przepisy znajdują zastosowanie do skutków na terytorium czeskim funkcjonowania kartelu rozpatrywanego w postępowaniu przez sądem krajowym, jest mowa o postępowaniu wszczętym po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii w dniu 1 maja 2004 r. w przedmiocie kartelu, którego funkcjonowanie na terytorium tego państwa rozpoczęło się przed tą datą, a trwało i zakończyło się dopiero po tym dniu. Pytanie drugie odnosi się do wpływu przyjęcia przez Komisję decyzji karającej zachowania antykonkurencyjne na możliwość wszczęcia lub dalszego prowadzenia przez krajowy organ ochrony konkurencji postępowania w przedmiocie tego samego zachowania („tych porozumień”).
Takie sformułowanie przedstawionych pytań tłumaczy fakt, że sąd krajowy uważa, iż kartel na rynku RIG, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, należało traktować jako zachowanie jednolite i ciągłe, którego zaniechano dopiero po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii, oraz ocenić to zachowanie antykonkurencyjne jako całość na podstawie przepisów obowiązujących w momencie jego zaniechania, mianowicie w świetle art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003.
W tym kontekście sąd krajowy, podobnie jak skarżące w sprawie przed tym sądem, opiera się na decyzji Komisji i jest zdania, że Komisja ukarała zachowanie spółek biorących udział w kartelu, również w odniesieniu do Republiki Czeskiej, z tym skutkiem, że Úřad pro ochranu hospodářské soutěže utracił wraz z przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii i wejściem w życie rozporządzenia nr 1/2003 swe kompetencje do prowadzenia postępowania w przedmiocie skutków kartelu funkcjonującego na tym terytorium i ich karania, nawet w odniesieniu do okresu przed przystąpieniem.
W postanowieniu odsyłającym wskazano, że w dniu 30 września 2004 r. Komisja poinformowała Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, że rozważa wszczęcie postępowania w przedmiocie kartelu na rynku RIG, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, precyzując, że badane zachowanie antykonkurencyjne miało w przeważającej części miejsce przez dniem 1 maja 2004 r., oraz że postępowanie przez nią wszczęte obejmie tylko działalność kartelu na terytorium Unii w granicach sprzed jej rozszerzenia w dniu 1 maja 2004 r.
Ponadto w uwagach na piśmie Komisja podkreśliła, że wykładnia zakresu stosowania jej decyzji, znajdująca się w pkt 29 postanowienia odsyłającego, jest niedokładna oraz że jej decyzja nie karze skutków zachowania o znamionach zmowy, do którego doszło na terytorium czeskim przed dniem 1 maja 2004 r.
Wreszcie z samych tylko informacji dostarczonych przez sąd odsyłający wynika, że sporna w sprawie przed sądem krajowym decyzja wydana przez Úřad pro ochranu hospodářské soutěže bierze pod uwagę wyłącznie te antykonkurencyjne skutki, które kartel pomiędzy przedsiębiorstwami, których dotyczy ta decyzja, wywarł na terytorium czeskim przed dniem 1 maja 2004 r. Decyzja ta dotyczy zatem okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii.
Pytania prejudycjalne należy zatem zbadać w świetle tych wstępnych uwag.
W przedmiocie pytania pierwszego
W pytaniu pierwszym sąd odsyłający pyta co do zasady, czy wykładni postanowienia art. 81 WE i przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 należy dokonywać w ten sposób, że w ramach postępowania wszczętego po dniu 1 maja 2004 r. mogą one mieć zastosowanie do kartelu, który przed tą datą spowodował skutki na terytorium państwa członkowskiego, które przystąpiło do Unii w dniu 1 maja 2004 r.
Warto przypomnieć w tym względzie, że jeśli chodzi o wykładnię i zastosowanie art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003, należy wziąć pod uwagę szczególną sytuację państwa takiego jak Republika Czeska, które stało się członkiem Unii z dniem 1 maja 2004 r. [zob. w odniesieniu do dyrektywy Rady 69/335/EWG z dnia 17 lipca 1969 r. dotyczącej podatków pośrednich od gromadzenia kapitału (
Dz.U. L 249, s. 25
), wyroki: z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie
C-366/05 Optimus - Telecomunicações, Zb. Orz. s. I-4985
, pkt 25; z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie
C-441/08 Elektrownia Pątnów II, Zb. Orz. s. I-10799
, pkt 30].
Zgodnie z art. 2 aktu przystąpienia od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, tj. od dnia 1 maja 2004 r., i są stosowane w nowych państwach członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w tym akcie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy proceduralne powinno się na ogół stosować do wszystkich postępowań będących w toku w momencie ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie [zob. wyroki: z dnia 12 listopada 1981 r. w sprawach połączonych od
212/80 do 217/80 Meridionale Industria Salumi i in., Rec. s. 2735
, pkt 9; z dnia 6 lipca 1993 r. w sprawach połączonych
C-121/91 i C-122/91 CT Control (Rotterdam) i JCT Benelux przeciwko Komisji, Rec. s. I-3873
, pkt 22; z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie
C-201/04 Molenbergnatie, Zb. Orz. s. I-2049
, pkt 31; a także wyrok z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie
C-450/06 Varec, Zb. Orz. s. I-581
, pkt 27].
Rozporządzenie nr 1/2003 zawiera zarówno przepisy proceduralne, jak i przepisy materialne.
Jak wskazała w pkt 43 opinii rzecznik generalna, art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia zawiera, tak jak art. 81 WE, przepisy materialne służące ocenie porozumień przedsiębiorstw przez organy ochrony konkurencji, które stanowią zatem przepisy materialne prawa Unii.
Tego rodzaju przepisy materialne nie mogą co do zasady być stosowane z mocą wsteczną niezależnie od korzystnych lub niekorzystnych skutków, jakie to zastosowanie mogłoby mieć w odniesieniu do zainteresowanych. Zasada pewności prawa wymaga bowiem, by jakiekolwiek okoliczności faktyczne były zwykle, w braku wyraźnie określonego wskazania przeciwnego, badane w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie, gdy dane okoliczności miały miejsce (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie
C-120/08 Bavaria, Zb. Orz. s. I-13393
, pkt 40, 41).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w celu zapewnienia poszanowania zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań materialne przepisy Unii należy interpretować jako dotyczące sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie jedynie w wypadku, gdy z ich treści, celu lub systematyki jasno wynika, że należy im przypisać taki skutek (zob. wyrok z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie
C-369/09 P ISD Polska i in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-2011
, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej jednak w niniejszej sprawie ani treść, ani cel i systematyka art. 81 WE i art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 oraz aktu przystąpienia nie zawierają jednoznacznych wskazówek przemawiających za stosowaniem z mocą wsteczną obu tych przepisów.
Ustaleń tych nie podważają argumenty skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym.
Po pierwsze, niektóre spośród skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym starają się na podstawie pkt 62 i 63 wyroku Trybunału z dnia 17 października 1989 r. w sprawach połączonych od
97/87 do 99/87 Dow Chemical Ibérica i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 3165
, wywieść argument, iż w niniejszej sprawie zastosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 nie może ograniczać się wyłącznie do naruszeń, które zostały popełnione po przystąpieniu Republiki Czeskiej do Unii, oraz że Komisja jest organem kompetentnym do karania zachowań antykonkurencyjnych popełnionych na terytorium tego państwa przed tym przystąpieniem.
Warto w tym kontekście przypomnieć, że w pkt 62 wyżej wymienionego wyroku w sprawie Dow Chemical Ibérica i in. przeciwko Komisji Trybunał orzekł, iż od momentu przystąpienia Królestwa Hiszpanii w dniu 1 stycznia 1986 r. rozporządzenie Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. [81] i [82] traktatu (
Dz.U. 1962, 13, s. 204
), znajdowało zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim z tym skutkiem, że przedsiębiorstwa mające siedzibę w Hiszpanii mogły od dnia 1 stycznia 1986 r. podlegać kontrolom. Z pkt 63 tego samego wyroku wynika, że po tej dacie kompetencje Komisji w zakresie prowadzenia dochodzeń w stosunku do przedsiębiorstw z siedzibą w Hiszpanii nie musiały ograniczać się wyłącznie do zachowań mających miejsce po przystąpieniu, ale mogły dotyczyć również zachowań sprzed tej daty.
Jednak postępowanie zakończone wyrokiem w sprawie Dow Chemical Ibérica i in. przeciwko Komisji nie dotyczyło stosowania przepisów materialnych, ale wyłącznie przepisów proceduralnych, w tym przypadku stosowania przepisów dotyczących prowadzonych przez Komisję przeszukań w lokalach przedsiębiorstw.
Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Dow Chemical Ibérica i in. przeciwko Komisji nie zawiera natomiast żadnej odpowiedzi na pytanie, czy przepisy materialne Unii w dziedzinie konkurencji znajdują zastosowanie do antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel wywarł na terytorium nowego państwa członkowskiego w okresie poprzedzającym przystąpienie tego państwa do Unii.
Po drugie, niektóre spośród skarżących – dla poparcia twierdzenia, iż po przystąpieniu państwa do Unii, prawo Unii winno mieć bezzwłoczne zastosowanie do oceny okoliczności powstałych przed przystąpieniem – powołują się na orzecznictwo, zgodnie z którym nowa norma ma bezzwłoczne zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji powstałej w czasie obowiązywania poprzedniej normy. W pkt 14 wyroku Trybunału z dnia 2 października 1997 r. w sprawie
C-122/96 Saldanha i MTS, Rec. s. I-5325
, pkt 14, do którego w szczególności odwołują się te spółki, Trybunał orzekł, że wobec braku – w akcie stanowiącym warunki przystąpienia państwa, w tym przypadku Republiki Austrii – przepisów szczególnych regulujących stosowanie postanowienia traktatu WE, postanowienie to należy traktować jako podlegające bezzwłocznemu stosowaniu oraz wiążące to państwo członkowskie od dnia jego przystąpienia, w ten sposób, że ma ono zastosowanie do przyszłych skutków sytuacji powstałych przed przystąpieniem tego nowego państwa członkowskiego.
Nie sposób uznać takiego argumentu przemawiającego za stosowaniem art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003 z mocą wsteczną do zachowań mających miejsce przed przystąpieniem państwa do Unii.
Postanowienie art. 81 WE i przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 mają zastosowanie do ewentualnych antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wywarł na terytorium czeskim, tylko w zakresie, w jakim jest konieczne wymierzenie kary z tytułu tych skutków, jeśli tylko powstały one w okresie po 1 maja 2004 r. Jednakże, jak wskazano w pkt 42 niniejszego wyroku, zgodnie z postanowieniem odsyłającym sprawa tocząca się przed sądem krajowym dotyczy naruszenia przepisów prawa Republiki Czeskiej w dziedzinie konkurencji, które ustało przed przystąpieniem tego państwa do Unii. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ograniczył się do zastosowania krajowego prawa konkurencji do skutków, jakie wywarły przed przystąpieniem praktyki antykonkurencyjne realizowane na terytorium czeskim przed tą datą. Postępowanie prowadzone przez ten organ nie dotyczyło przyszłych skutków zachowań zaistniałych przed tym przystąpieniem.
Po trzecie, niektóre skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podniosły, że art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, mającej zastosowanie w Republice Czeskiej przed dniem 1 maja 2004 r., formułuje w istocie taki sam zakaz porozumień i praktyk wynikających ze zmowy, jak zakaz ustanowiony art. 81 WE oraz że przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii czeskie prawo konkurencji było w dużej mierze uzgodnione z prawem Unii w tym zakresie. Układ europejski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Czeską z drugiej strony (
Dz.U. 1994, L 360, s. 2
), podpisany w Luksemburgu w dniu 4 października 1993 r., który wszedł w życie w dniu 1 lutego 1995 r., zawierał już w art. 64 postanowienie podobne do art. 81 WE. Według tych skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, przystąpienie Republiki Czeskiej do Unii nie skutkowało zatem ustanowieniem w tym państwie nowych przepisów dotyczących spółek, zakazujących praktyk dotychczas z prawem. Stosowanie art. 81 WE do całości kartelu, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, nie przeczy, jeśli chodzi o przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu, zasadzie pewności prawa.
W związku z tym należy zauważyć, że przed dniem 1 maja 2004 r., jeśli chodzi o prowadzenie postępowań w przedmiocie antykonkurencyjnych skutków powstałych na terytorium czeskim, organy krajowe miały wyłączną kompetencję do stosowania i wykonywania zarówno prawa krajowego jak również przytoczonego układu europejskiego. Ponadto przed tą datą rozporządzenie nr 1/2003, którego art. 3 ust. 1 po raz pierwszy zobowiązuje różne krajowe organy ochrony konkurencji do jednoczesnego stosowania, na warunkach tam przewidzianych, art. 81 WE i krajowego prawa konkurencji, nie było stosowane ani w dawnych, ani w nowych państwach członkowskich. Zgodnie z swoim art. 45 akapit drugi rozporządzenie nr 1/2003 weszło w życie de facto dopiero z dniem 1 maja 2004 r.
Niektóre skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podniosły również, że zasada stosowania z mocą wsteczną łagodniejszej kary uzasadnia to, by antykonkurencyjne skutki, jakie kartel, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wywarł na terytorium czeskim przed dniem 1 maja 2004 r., były oceniane na podstawie art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003. Zdaniem tych spółek zasada ta uznana przez Trybunał w sprawach karnych winna mieć zastosowanie również w dziedzinie prawa konkurencji w odniesieniu do postępowań dotyczących naruszeń prawa administracyjnego.
W związku z tym należy przypomnieć, że zasada stosowania z mocą wsteczną łagodniejszej kary, która wynika z tradycji konstytucyjnej wspólnej państwom członkowskimi i jest częścią ogólnych zasad prawa Unii, których przestrzeganie zapewnia Trybunał (wyroki: z dnia 3 maja 2005 r. w sprawach połączonych
C-387/02, C-391/02 i C-403/02 Berlusconi i in., Zb. Orz. s. I-3565
, pkt 67, 68; z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie
C-420/06 Jager, Zb. Orz. s. I-1315
, pkt 59; a także z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie
C-61/11 PPU El Dridi, Zb. Orz. s. I-3015
, pkt 61), jest również przewidziana w art. 49 ust. 1 zdanie trzecie karty.
Należy jednak zwrócić uwagę, że powołując się na taką zasadę skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym nie opowiadają się za stosowaniem łagodniejszej kary za okres przed dniem 1 maja 2004 r., ale liczą w rzeczywistości na to, że Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nie podejmie żadnej ostatecznej decyzji dotyczącej skutków, jakie kartel, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wywarł na terytorium czeskim. Spółki te zmierzają do tego, by wykładni zasady stosowania z mocą wsteczną łagodniejszej kary dokonywano ostatecznie w ten sposób, by organ ten nie miał kompetencji w zakresie wymierzania kary z tytułu udziału w kartelu w okresie przed dniem 1 maja 2004 r., oraz by uznać, że skutki ankonkurencyjne, jakie kartel ten wywarł w tym okresie, wchodzą w zakres decyzji Komisji.
Takie argumenty, jak zwróciła uwagę rzecznik generalna w pkt 61 opinii, są de facto zakwestionowaniem samej kompetencji Úřad pro ochranu hospodářské soutěže w zakresie nakładania grzywien. Kwestia ta jest związana z wykładnią art. 11 ust 6 rozporządzenia nr 1/2003 oraz zasady ne bis in idem, które zostaną rozpatrzone w ramach drugiego pytania, a nie z zasadą stosowania z mocą wsteczną łagodniejszej kary.
Należy zatem na pytanie pierwsze odpowiedzieć, że wykładni postanowienia art. 81 WE i przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 należy dokonywać w taki sposób, że w ramach postępowania wszczętego po dniu 1 maja 2004 r. nie znajdują one zastosowania do kartelu, który przed tą datą wywarł skutki na terytorium państwa członkowskiego, które przystąpiło do Unii w dniu 1 maja 2004 r.
W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim, które dzieli się na dwie części, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy postępowanie w sprawie nałożenia grzywny wszczęte przez Komisję po dniu 1 maja 2004 r. trwale uniemożliwia krajowemu organowi ochrony konkurencji państwa członkowskiego, które w tym dniu przystąpiło do Unii, ściganie na podstawie krajowego prawa konkurencji kartelu, który wywarł skutki na terytorium danego państwa członkowskiego przed jego przystąpieniem do Unii. W tym kontekście sąd krajowy zwraca się w pierwszej kolejności o udzielenie wyjaśnień w sprawie wykładni art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 oraz rozgraniczenia kompetencji krajowych organów ochrony konkurencji i Komisji w zakresie wszczęcia takiego postępowania. W drugiej kolejności sąd ten zwraca się do Trybunału z zapytaniem o zakres swobody, jakim dysponuje ten organ w celu stosowania krajowego prawa konkurencji w kontekście zasady ne bis in idem.
Rozgraniczenie kompetencji krajowych organów ochrony konkurencji i Unii w zakresie postępowań w przedmiocie karteli
Sąd odsyłający oraz skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym są zdania, że na mocy art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 w chwili wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie nałożenia grzywny Úřad pro ochranu hospodářské soutěže został ostatecznie pozbawiony swych kompetencji w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiocie kartelu, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym. Urząd Nadzoru EFTA twierdzi, że wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 należy dokonywać w ten sposób, że krajowe organy ochrony konkurencji zostają pozbawione swych kompetencji w zakresie stosowania krajowego prawa konkurencji w chwili, gdy Komisja wszczyna postępowanie dotyczące takich samych okoliczności jak te, których dotyczy toczące się postępowanie wspomnianych organów.
Oczywiście art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 – na mocy którego organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostają pozbawione kompetencji w zakresie stosowania art. 81 WE i 82 WE w momencie, gdy Komisja wszczyna postępowanie mające na celu przyjęcie decyzji zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia – stanowi przepis proceduralny i podlega w związku z tym stosowaniu od dnia 1 maja 2004 r. we wszystkich państwach członkowskich, do postępowań w przedmiocie karteli, które dotyczą sytuacji powstałych przed tą datą.
Już na wstępie należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie sporna w postępowaniu przed sądem krajowym decyzja Úřad pro ochranu hospodářské soutěže odnosi się wyłącznie do antykonkurencyjnych skutków, jakie wywarł kartel, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, przed dniem 1 maja 2004 r. i dotyczy zatem okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii, kiedy to art. 81 WE nie miał zastosowania w tym państwie. W tym okresie przepis art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 nie może a priori stanowić przeszkody dla stosowania krajowych przepisów prawa konkurencji, takich jak przepis art. 3 ustawy o ochronie konkurencji.
Należy jednak zbadać przewidziany art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 zakres, w jakim krajowe organy ochrony konkurencji zostają pozbawione kompetencji, skoro skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Urząd Nadzoru EFTA są zdania, że organy te od czasu wejścia w życie tego rozporządzenia, z dniem 1 maja 2004 r., zostają nie tylko pozbawione kompetencji do stosowania art. 81 WE i 82 WE, ale także zostają ostatecznie pozbawione swych kompetencji w zakresie stosowania krajowego prawa konkurencji do zachowań, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, a stały się już przedmiotem decyzji Komisji.
Dokonując wykładni przepisu prawa Unii, należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został umieszczony, oraz cele regulacji, której stanowi on część (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r. w sprawie
292/82 Merck, Rec. s. 3781
, pkt 12; z dnia 7 października 2010 r. w sprawie
C-162/09 Lassal, Zb. Orz. s. I-9217
, pkt 49).
Jak wskazała rzecznik generalna w pkt 77 opinii oraz jak zwróciła uwagę większość zainteresowanych, którzy przedstawili uwagi przed Trybunałem, art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 jest ściśle merytorycznie związany z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia.
Z łącznej analizy tych dwóch przepisów wynika, że krajowe organy ochrony konkurencji zostają pozbawione kompetencji do stosowania nie tylko prawa konkurencji Unii, ale również części krajowego prawa konkurencji, gdy tylko Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003.
Mające nadal zastosowanie części krajowego prawa konkurencji są wymienione w art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1/2003, który precyzuje treść motywów 8 i 9 tego rozporządzenia. Artykuł 3 ust. 2 ostatnie zdanie stanowi, że krajowe organy konkurencji mogą stosować bardziej restrykcyjne krajowe przepisy prawne, które zakazują lub przewidują sankcje za „jednostronne praktyki stosowane przez przedsiębiorstwa”, i mają, w każdym przypadku, prawo stosować krajowe przepisy prawne dotyczące kontroli koncentracji przedsiębiorstw oraz przepisy prawa krajowego, które realizują inny cel niż art. 81 WE i 82 WE.
Artykuł 3 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 ustanawia ścisły związek między zakazem zawierania karteli, sformułowanym w art. 81 WE oraz odpowiednimi przepisami krajowego prawa konkurencji. Kiedy krajowy organ ochrony konkurencji stosuje przepisy prawa krajowego zakazujące zawierania karteli do porozumienia między przedsiębiorstwami, które może mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 81 WE, przytoczony art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze wymaga również równoległego stosowania art. 81 WE.
W zakresie, w jakim krajowe organy ochrony konkurencji nie mają, na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003, prawa stosować art. 81 WE w momencie, gdy Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III tego rozporządzenia, ten organ krajowy traci również możliwość stosowania prawa krajowego zakazującego karteli.
Rozporządzenie nr 1/2003 nie oznacza jednak, że wszczęcie postępowania przez Komisję pozbawia w sposób trwały i ostateczny krajowe organy ochrony konkurencji ich kompetencji w zakresie stosowania krajowych przepisów konkurencji.
Jak podnosi Komisja w uwagach na piśmie, kompetencje krajowych organów ochrony konkurencji zostają przywrócone w momencie zakończenia postępowania przez Komisję.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii i krajowe prawo konkurencji mają równoległe zastosowanie (ww. wyrok w sprawie Wilhelm i in., pkt 3; wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie
C-137/00 Milk Marque i National Farmers’ Union, Rec. s. I-7975
, pkt 61; a także wyrok z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od
C-295/04 do C-298/04 Manfredi, Zb. Orz. s. I-6619
, pkt 38). Przepisy konkurencji na szczeblu europejskim i krajowym dotyczą różnych aspektów praktyk ograniczających konkurencję (zob. ww. wyroki: w sprawie Wilhelm i in., pkt 3; w sprawie Manfredi i in., pkt 38; a także wyrok z dnia 14 września 2010 r. w sprawie
C-550/07 P Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-8301
, pkt 103), a ich zakresy zastosowania nie pokrywają się (wyrok z dnia 1 października 2009 r. w sprawie
C-505/07 Compañía Española de Comercialización de Aceite, Zb. Orz. s. I-8963
, pkt 52).
Sytuacji tej nie zmieniło ustanowienie rozporządzenia nr 1/2003.
Za taką wykładnią przemawia okoliczność, że zgodnie z projektem rozporządzenia Rady w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 1017/68, (EWG) nr 2988/74, (EWG) nr 4056/86 i (EWG) nr 3975/87, przedstawionym przez Komisję [COM (2000) 582 wersja ostateczna] (
Dz.U. 2000, C 365 E, s. 284
) – art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 miał być zredagowany w ten sposób, że w sytuacji, gdy kartel w rozumieniu art. 81 WE lub nadużywanie pozycji dominującej w rozumieniu art. 82 WE może wpływać na handel między państwami członkowskimi, prawo konkurencji Unii jest jedynym prawem znajdującym zastosowanie, wyłączając krajowe przepisy prawne w dziedzinie konkurencji. Jednak, w przeciwieństwie do pierwotnego projektu Komisji, art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 dopuszcza nadal stosowanie w jednej i tej samej sprawie zarówno przepisów prawa Unii w zakresie konkurencji (art. 81 WE i 82 WE), jak i przepisów prawa krajowego w tej dziedzinie.
Poza tym zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich orzekają w sprawie porozumień, decyzji lub praktyk na mocy art. 81 WE lub 82 WE, które już są przedmiotem decyzji Komisji, nie mogą wydawać decyzji sprzecznych z decyzją przyjętą przez Komisję.
Z przepisu tego wynika, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich zachowują swe uprawnienia do działania nawet wówczas, gdy Komisja ze swojej strony wydała już decyzję. Przepis ten stwierdza bowiem, że organy krajowe mogą interweniować po Komisji, lecz zakazuje im przyjmowania stanowiska sprzecznego z jej wcześniejszą decyzją.
Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 przepis ten zdaje się przewidywać sposób stosowania przez krajowe organy ochrony konkurencji jedynie prawa konkurencji Unii. Te same przepisy winny jednak znajdować zastosowanie a fortiori w przypadku, gdy krajowe organy ochrony konkurencji zamierzają stosować krajowe prawo konkurencji. Skoro bowiem organy te mają nadal – po fakcie wydania decyzji przez Komisję – prawo stosowania prawa Unii, jest zatem a fortiori dopuszczalne, by stosowały prawo krajowe, pod warunkiem że spełniają wymogi prawa Unii, zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1/2003.
Nie można ograniczyć stosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 do przypadku wcześniejszego stwierdzenia przez Komisję braku możliwości stosowania art. 81 WE lub 82 WE na podstawie art. 10 tego rozporządzenia. W przeciwieństwie do tego, co twierdzą sąd odsyłający i niektóre spośród skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, ogólne sformułowanie oraz systematyka tego przepisu, który umieszczony jest w rozdziale dotyczącym współpracy, świadczą o tym, że art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 obejmuje wszelkie decyzje, które Komisja mogła była przyjąć na podstawie rozporządzenia nr 1/2003, nie ograniczając się do żadnego ich rodzaju.
Niektóre spośród skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym usiłują użyć argumentu opartego na motywie 18 rozporządzenia nr 1/2003, zgodnie z którym w celu zapewnienia, że sprawy są prowadzone przez najbardziej właściwe organy należące do sieci organów ochrony konkurencji, należy zezwolić organowi ochrony konkurencji na zawieszanie lub umorzenie postępowania w sprawie na tej podstawie, że postępowanie w tej sprawie prowadzi inny organ lub też że inny organ już je zakończył; celem takiego rozwiązania jest prowadzenie postępowania w danej sprawy przez jeden tylko organ. Jedna ze skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym opiera się na tym motywie dla poparcia argumentu, że wspomniane rozporządzenie zasadza się na założeniu, iż każdy przypadek winien być zbadany przez jeden i ten sam organ, który jest najbardziej właściwy.
Wykładni motywu 18 rozporządzenia nr 1/2003 nie należy jednak dokonywać w ten sposób, by wynikało z niego, że prawodawca Unii zamierzał pozbawić organy krajowe ich kompetencji w zakresie stosowania krajowego prawa konkurencji od momentu, gdy Komisja ze swej strony wydała decyzję.
Nie ma w istocie związku pomiędzy wspomnianym motywem rozporządzenia nr 1/2003 a przewidzianym w art. 11 ust. 6 tego rozporządzenia pozbawieniem kompetencji krajowych organów. Znaczenie tego motywu należy odczytywać w związku z art. 13 tego rozporządzenia, zgodnie z którym każdy krajowy organ ochrony konkurencji w ramach sieci organów ochrony konkurencji ma możliwość – a nie obowiązek – zawiesić wszczęte już postępowanie lub odrzucić wniosek złożony w tym zakresie, wówczas gdy inny organ krajowy tej sieci prowadzi postępowanie w tej samej sprawie. Artykuł 13 i motyw 18 rozporządzenia nr 1/2003 odzwierciedlają szeroki zakres uznania przyznany krajowym organom ochrony konkurencji w ramach tej sieci w celu zapewnienia, że sprawy są prowadzone przez organy w ramach tej sieci najbardziej właściwe.
Jak wynika z rozważań zawartych w pkt 74–90 niniejszego wyroku, krajowy organ ochrony konkurencji nie jest, zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, pozbawiony w sposób trwały i ostateczny kompetencji w zakresie stosowania krajowego prawa konkurencji w sytuacji, gdy Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003. A fortiori, w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym, w której organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego wymierza karę, na podstawie krajowego prawa konkurencji, z tytułu antykonkurencyjnych skutków, jakie wywarł kartel na terytorium tego państwa członkowskiego w okresie przed przystąpieniem tego państwa do Unii, przepis art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 nie stanowi przeszkody do stosowania, w odniesieniu do tego okresu, krajowego prawa konkurencji.
Dlatego na pierwszą część pytania drugiego należy odpowiedzieć, że wszczęcie przez Komisję na mocy rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003 postępowania w przedmiocie kartelu nie pozbawia – zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia – organu ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego kompetencji w zakresie wymierzenia, na podstawie krajowego prawa konkurencji, kary z tytułu antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel ten wywarł na terytorium tego państwa członkowskiego, w okresie przed jego przystąpieniem do Unii.
Zasada ne bis in idem
Druga część pytania drugiego dotyczy wątpliwości, czy w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym, stosowanie krajowego prawa konkurencji przez krajowy organ ochrony konkurencji jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem.
Zasady ne bis in idem należy przestrzegać na gruncie postępowań mających na celu wymierzenie grzywien na podstawie prawa konkurencji (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 października 2002 r. w sprawach połączonych
C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-8375
, pkt 59; z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawach połączonych
C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P i C-219/00 P Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-123
, pkt 338–340, a także z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie
C-289/04 P Showa Denko przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-5859
, pkt 50). W dziedzinie prawa konkurencji zasada ta zabrania ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, za które zostało ono ukarane lub za które nie ponosi ono odpowiedzialności, jak uznano we wcześniejszej, niepodlegającej zaskarżeniu decyzji (ww. wyrok w sprawach połączonych Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, pkt 59).
Nie ma większego znaczenia, że decyzja Úřad pro ochranu hospodářské soutěže odnosi się do okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii. W kontekście prawa Unii stosowanie w czasie zasady ne bis in idem nie zależy bowiem od daty popełnienia ściganych czynów, ale w sytuacji takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym, wchodzącej w zakres prawa konkurencji – od daty wszczęcia postępowania w celu wymierzenia kary. W dniu 2 sierpnia 2006 r., kiedy Úřad pro ochranu hospodářské soutěže wszczął postępowanie, którego dotyczy spór przed sądem krajowym, Republika Czeska była już państwem członkowskim Unii, organ ten miał zatem obowiązek przestrzegania tej zasady.
Należy stwierdzić, że w sytuacji takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym stosowanie krajowego prawa konkurencji przez krajowe organy ochrony konkurencji nie jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem.
Trybunał uznał w sprawach wchodzących w zakres prawa konkurencji, że stosowanie zasady ne bis in idem jest obwarowane trzema warunkami, to jest tożsamością zdarzeń, podmiotu popełniającego naruszenie i chronionego interesu prawnego (ww. wyrok w sprawach połączonych Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji, pkt 338).
Należy zatem stwierdzić, iż w sprawie przed sądem krajowym, jeden z warunków, mianowicie warunek tożsamości zdarzeń, nie został spełniony.
Zachowania przedsiębiorstw mającego na celu zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji lub tym skutkującego nie można oceniać w sposób abstrakcyjny, lecz należy badać w odniesieniu do określonego obszaru – wewnątrz Unii lub poza nią – na którym zachowanie to miało na celu zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji lub tym skutkowało, oraz w odniesieniu do okresu, w którym dane zachowanie realizowało taki cel lub wywierało taki skutek.
W niniejszej sprawie sąd krajowy i skarżące w postępowaniu przed tym sądem uważają, że decyzja Komisji obejmuje swym zakresem terytorium Republiki Czeskiej, zarówno w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r., jak też po nim. Za przemawiający za tym dowód uznają oni okoliczność, że Komisja w tej decyzji odnosi się do kartelu o zasięgu światowym i że nie wyłączyła wyraźnie terytorium Republiki Czeskiej z zakresu jej obowiązywania.
W tym względzie należy wskazać w pierwszej kolejności, że decyzja Komisji w wielu swoich fragmentach odnosi się konkretnie do skutków, jakie kartel, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wywarł wewnątrz Wspólnoty Europejskiej i EOG, odwołując się wyraźnie do „ówczesnych państw członkowskich” oraz „ówczesnych państw stron” porozumienia EOG. Następnie, jak już wskazano w pkt 41 niniejszego wyroku, decyzja ta nie wymierza kary z tytułu ewentualnych antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel ten wywarł na terytorium Republiki Czeskiej w okresie przed przystąpieniem tego państwa do Unii. Wreszcie ze sposobu obliczania grzywien wynika, że Komisja nie uwzględniła w decyzji państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w dniu 1 maja 2004 r. Zgodnie z motywem 478 decyzji Komisji, jako podstawę obliczania grzywien, Komisja przyjęła obroty, jakie osiągnęli członkowie omawianego kartelu w ramach EOG w 2003 r.
Tym samym należy stwierdzić, że decyzja Komisji nie obejmuje swym zakresem żadnych antykonkurencyjnych skutków, jakie omawiany kartel wywarł na terytorium Republiki Czeskiej w okresie przed dniem 1 maja 2004 r., podczas gdy według informacji przekazanych przez sąd odsyłający Úřad pro ochranu hospodářské soutěže w swej decyzji nałożył grzywny wyłącznie w odniesieniu do tego terytorium i do tego okresu czasu.
Mając na względzie wcześniejsze rozważania, należy na drugą część pytania drugiego odpowiedzieć, że nałożenie przez krajowy organ ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego grzywien na przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu w celu wymierzenia kary z tytułu antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel ten wywarł na jego terytorium przed jego przystąpieniem do Unii, nie jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem w sytuacji, gdy celem grzywien nałożonych na członków tego kartelu na mocy decyzji Komisji, przyjętej przed wydaniem decyzji krajowego organu ochrony konkurencji, nie było wymierzenie kary z tytułu tych skutków.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Wykładni postanowienia art. 81 WE i przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu należy dokonywać w ten sposób, że w ramach postępowania wszczętego po dniu 1 maja 2004 r. nie znajdują one zastosowania do kartelu, który przed tą datą wywarł skutki na terytorium państwa członkowskiego, które przystąpiło do Unii w dniu 1 maja 2004 r.

2)
Wszczęcie przez Komisję Europejską, na mocy rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003, postępowania w przedmiocie kartelu nie pozbawia – zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia – organu ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego kompetencji w zakresie wymierzenia, na podstawie krajowego prawa konkurencji, kary z tytułu antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel ten wywarł na terytorium tego państwa członkowskiego, w okresie przed jego przystąpieniem do Unii Europejskiej.
Nałożenie przez krajowy organ ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego grzywien na przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu w celu wymierzenia kary z tytułu antykonkurencyjnych skutków, jakie kartel ten wywarł na jego terytorium przed przystąpieniem do Unii Europejskiej, nie jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem w sytuacji, gdy celem grzywien nałożonych na członków tego kartelu na mocy decyzji Komisji, przyjętej przed wydaniem decyzji krajowego organu ochrony konkurencji, nie było wymierzenie kary z tytułu tych skutków.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.