CELEX: 62012TJ0565
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w celu przeciwdziałania rozprzestrzenianiu broni jądrowej
Zamrożenie funduszy
Obowiązek uzasadnienia
Błąd w ocenie
Dostosowanie w czasie skutków stwierdzenia nieważności

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, National Iranian Tanker Company, jest irańską spółką specjalizującą się w transporcie ropy naftowej i gazu ziemnego. Jest operatorem jednej z największych na świecie flot zbiornikowców podwójnokadłubowych.
Niniejszą sprawę należy umiejscowić w kontekście środków ograniczających wprowadzonych w celu wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby doprowadzić do zakończenia przez nią działań grożących rozprzestrzenianiem broni jądrowej oraz działań związanych z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej.
W dniu 9 czerwca 2010 r. Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) przyjęła rezolucję nr 1929 (2010) (zwaną dalej „rezolucją nr 1929”), która rozszerzyła zakres środków ograniczających ustanowionych rezolucjami Rady Bezpieczeństwa nr 1737 (2006), nr 1747 (2007) i nr 1803 (2008) oraz wprowadziła dodatkowe środki ograniczające przeciwko Islamskiej Republice Iranu.
W dniu 17 czerwca 2010 r. Rada Europejska podkreśliła swoje głębokie zaniepokojenie irańskim programem jądrowym i z zadowoleniem przyjęła uchwalenie rezolucji nr 1929. Przywołując swoje oświadczenie z dnia 11 grudnia 2009 r., Rada Europejska wezwała Radę, aby przyjęła środki wdrażające środki zawarte w rezolucji nr 1929, a także środki dodatkowe, z myślą o wsparciu rozwiązania w drodze negocjacji wszystkich nierozstrzygniętych kwestii dotyczących opracowywania przez Islamską Republikę Iranu technologii wrażliwych na potrzeby jej programów jądrowego i rakietowego. Środki te miały koncentrować się na sektorach: handlowym, finansowym, na irańskim sektorze transportowym, na kluczowych sektorach w przemyśle naftowo-gazowym oraz na dodatkowych wskazaniach, w szczególności w korpusie strażników rewolucji islamskiej (Islamic Revolutionary Guards Corps – IRGC).
W dniu 26 lipca 2010 r. Rada przyjęła decyzję 2010/413/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającą wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB (
Dz.U. L 195, s. 39
), w której załączniku II wymieniono osoby i podmioty – inne niż wskazane przez Radę Bezpieczeństwa lub komitet ds. sankcji utworzony na mocy rezolucji nr 1737 (2006), które zostały ujęte w załączniku I do tej decyzji – których aktywa podlegają zamrożeniu. W motywie 22 decyzji przywołano rezolucję nr 1929, w której zwrócono uwagę na potencjalny związek między dochodami pochodzącymi z sektora energetycznego a finansowaniem przez Iran działań wrażliwych z punktu widzenia rozprzestrzeniania materiałów jądrowych.
W dniu 23 stycznia 2012 r. Rada przyjęła decyzję 2012/35/WPZiB zmieniającą decyzję 2010/413 (
Dz.U. L 19, s. 22
). W motywie 8 tej decyzji zwrócono uwagę na wskazany w rezolucji nr 1929 potencjalny związek między dochodami Iranu osiąganymi w sektorze energetycznym a finansowaniem przez to państwo działań wrażliwych z punktu widzenia rozprzestrzeniania materiałów jądrowych, oraz zauważono, że sprzęt i materiały do procesów chemicznych potrzebne przemysłowi petrochemicznemu mają wiele wspólnego z tymi, które są potrzebne do pewnych wrażliwych działań związanych z cyklem paliwa jądrowego.
W art. 1 ust. 7 lit. a) ppkt (ii) decyzji 2012/35 dodano do art. 20 ust. 1 decyzji 2010/413, który dotyczy zamrożenia funduszy należących do wymienionych w nim osób i podmiotów, następującą literę:
„c)
inne osoby nieobjęte zakresem załącznika I, udzielające wsparcia rządowi Iranu, oraz osoby i podmioty z nimi powiązane, zgodnie z wykazem w załączniku II”.
W rezultacie, na podstawie postanowień traktatu FUE, w dniu 23 marca 2012 r. Rada przyjęła rozporządzenie (UE) nr 267/2012 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylające rozporządzenie (UE) nr 961/2010 (
Dz.U. L 88, s. 1
). Mając na celu wykonanie art. 1 ust. 7 lit. a) ppkt (ii) decyzji 2012/35, w art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia przewidziano zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów i organów wymienionych w załączniku IX, które zostały określone jako:
„d)
inne osoby, podmioty lub organy udzielające wsparcia, takiego jak wsparcie materialne, logistyczne lub finansowe, rządowi Iranu oraz osobom i podmiotom z nim związanym”.
W pismach do wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa z dni 10 sierpnia, 14 września i 10 października 2010 r. skarżąca wyraziła zaniepokojenie skutkami, jakie dla jej floty będzie miał przewidziany w art. 12 decyzji 2010/413 zakaz świadczenia usług ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych rządowi irańskiemu. W ww. piśmie z dnia 10 sierpnia 2010 r. skarżąca wyjaśniła, że w 2000 r. miała miejsce jej prywatyzacja.
W kolejnym piśmie do wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa z dnia 19 stycznia 2012 r. skarżąca zakwestionowała informacje podane w artykule, który dzień wcześniej ukazał się w internetowym wydaniu dziennika o tematyce morskiej,
Lloyd’s List
, zatytułowanym „NITC to be targeted by sanctions” (National Iranian Tanker Company ma być objęta sankcjami). Skarżąca zaprzeczyła w tym względzie, jakoby miała jakiekolwiek związki z irańskim programem jądrowym. Jej zbiornikowce nie są wykorzystywane do przewozu materiałów zakazanych w związku z tym programem. Ani skarżąca, ani jej prezes czy akcjonariusze nie są też w żaden sposób powiązani z korpusem strażników rewolucji islamskiej.
W dniu 15 października 2012 r. Rada przyjęła decyzję 2012/635/WPZiB zmieniającą decyzję 2010/413 (
Dz.U. L 282, s. 58
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Zgodnie z motywem 16 tej decyzji do zawartego w załączniku II do decyzji 2010/413/WPZiB wykazu nazwisk osób i nazw podmiotów objętych środkami ograniczającymi należy dodać kolejne nazwiska osób i nazwy podmiotów, w szczególności irańskie podmioty państwowe działające w sektorze ropy naftowej i gazu, ponieważ stanowią one istotne źródło dochodów rządu irańskiego.
Artykuł 1 ust. 8 lit. a) decyzji 2012/635 zmienił art. 20 ust. 1 lit. c) decyzji 2010/413, który stanowi obecnie, że środkami ograniczającymi objęte są:
c)
inne osoby niewymienione w załączniku I, udzielające wsparcia rządowi irańskiemu, oraz osoby i podmioty do nich należące lub przez nie kontrolowane lub osoby i podmioty z nimi powiązane, zgodnie z wykazem w załączniku II.
Mocą art. 2 decyzji 2012/635 nazwa skarżącej została wpisana do tabeli ujętej w załączniku II do decyzji 2010/413, zawierającej wykaz nazwisk i nazw „[o]sób i podmiotów zaangażowanych w działania na rzecz broni jądrowej lub pocisków balistycznych oraz osób i podmiotów popierających rząd Iranu”.
W rezultacie tego samego dnia Rada przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 945/2012 dotyczące wykonania rozporządzenia nr 267/2012 (
Dz.U. L 282, s. 16
, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”). Mocą art. 1 tego rozporządzenia nazwa skarżącej została wpisana do tabeli ujętej w załączniku IX, zawierającej wykaz nazwisk i nazw „[o]sób i podmiotów zaangażowanych w działania na rzecz broni jądrowej lub pocisków balistycznych oraz osób i podmiotów popierających rząd Iranu”.
Powody umieszczenia nazwy skarżącej w wykazie są następujące: „Skutecznie [W rzeczywistości] kontrolowan[a] przez rząd Iranu. Udziela finansowego wsparcia rządowi Iranu poprzez akcjonariuszy utrzymujących związki z rządem”.
Zaskarżona decyzja oraz zaskarżone rozporządzenie zostały doręczone skarżącej pismem z dnia 16 października 2012 r., w którym Rada zwróciła skarżącej uwagę na możliwość przedstawienia uwag oraz złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. skarżąca zakwestionowała umieszczenie jej nazwy w wykazach na podstawie zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia oraz zażądała, aby Rada przekazała jej bardziej szczegółowe informacje na temat przyczyn umieszczenia jej w tych wykazach, a także dowodów, na jakich się oparła.
Rada odpowiedziała skarżącej pismem z dnia 12 marca 2013 r., do którego dołączyła odpisy dokumentów dotyczących jej sprawy. W piśmie tym Rada wyjaśniła, że są to wszystkie dokumenty i informacje, jakie posiada na temat skarżącej.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do siódmej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa. Na wniosek siódmej izby Sąd postanowił rozpoznać sprawę w składzie powiększonym.
Skarżąca wnosi w istocie do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącej,
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
Rada wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a pomocniczo – o jej oddalenie jako bezzasadnej,
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 lipca 2013 r. skarżąca wniosła o zastosowanie środków organizacji postępowania lub przeprowadzenie środków dowodowych. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 września 2013 r. Rada przedstawiła swoje uwagi w sprawie tego wniosku.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
W ocenie Rady, która formalnie nie podniosła w tym względzie zarzutu niedopuszczalności, niniejsza skarga jest niedopuszczalna. Rada twierdzi, że skarżąca jest w pełni kontrolowana przez państwo irańskie, wobec czego należy uznać ją za podmiot publiczny. Jako emanacja państwowości irańskiej skarżąca nie ma więc legitymacji do wniesienia skargi na naruszenie prawa własności i innych praw podstawowych. Zdaniem Rady należy rozróżnić między niektórymi prawami proceduralnymi, które przysługują państwom, a prawami podstawowymi, na które państwa nie mogą się powoływać.
Ów zarzut niedopuszczalności odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącej, gdyż niniejsza skarga w rzeczywistości zmierza do uchylenia decyzji o zamrożeniu funduszy, które stanowi ingerencję – uzasadnioną – w prawo własności. Okoliczność, że nie wszystkie zarzuty dotyczą tego właśnie prawa, pozostaje w tym względzie bez znaczenia.
Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Rada powołuje się w szczególności na art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), w którym wskazano osoby uprawnione do wnoszenia skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a który nie daje dostępu do tego sądu organizacjom rządowym. W ocenie Rady ratio legis art. 34 EKPC wynika z samej natury praw podstawowych, których gwarantem powinno być państwo w odniesieniu do osób fizycznych i prawnych podlegających jego jurysdykcji w rozumieniu EKPC. Państwo, a także emanacje państwowości, nie mogą korzystać z gwarancji wynikających z praw podstawowych, gdyż suwerenne państwa nie podlegają jurysdykcji innych państw.
W ocenie skarżącej zarówno jej skarga, jak też wszystkie podniesione w niej zarzuty, są dopuszczalne.
W tym względzie wystarczy wskazać, że argument Rady, zgodnie z którym skarżąca, jako emanacja państwowości irańskiej, nie może korzystać z gwarancji wynikających z prawa własności, nie odnosi się do dopuszczalności niniejszej skargi ani tego zarzutu, lecz do kontroli zasadności zarzutu czwartego, w ramach którego poruszono kwestię naruszenia prawa własności (zob. w tym względzie wyrok Trybunału z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie C‑348/12 P Rada przeciwko Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, pkt 51).
W związku z tym niniejszą skargę należy uznać za dopuszczalną.
Co do istoty
Na poparcie swojej skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy oczywistego błędu w ocenie. Zarzut drugi dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa do obrony oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności oraz praw podstawowych skarżącej, w szczególności prawa do poszanowania jej własności, przedsiębiorstwa i renomy.
W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy zbadać zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Skarżąca podnosi, że umieszczenie jej w wykazie nie zostało wystarczająco uzasadnione. Twierdzi, że przyczyny wskazane w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym rozporządzeniu są niejasne, co narusza tym samym wymóg szczegółowości i konkretności uzasadnienia. Skarżąca zarzuca też Radzie powołanie w odpowiedzi na skargę nowych przyczyn umieszczenia jej w wykazie, które nie mają związku z prawnym kryterium dotyczącym udzielania finansowego wsparcia.
Ze swej strony Rada podnosi, że w świetle ogólnie znanych skarżącej okoliczności przyczyny wskazane w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym rozporządzeniu pozwoliły jej zrozumieć szczegółowe i konkretne powody umieszczenia jej w wykazie, co tym samym spełnia wymogi obowiązku uzasadnienia. Powszechnie wiadomo bowiem, że działalność skarżącej była przedmiotem zainteresowania organów Unii Europejskiej od dnia 1 lipca 2012 r., kiedy to, decyzją 2012/35, wprowadzono zakaz przywozu irańskiej ropy naftowej do państw członkowskich Unii oraz zakaz zawierania umów ubezpieczenia morskiego, w szczególności mających związek z transportem irańskiej ropy naftowej. W miesiącach poprzedzających umieszczenie nazwy skarżącej w wykazie w licznych artykułach prasowych przedstawiono informacje wskazujące na związki skarżącej z irańskim rządem, jak też na wysiłki skarżącej zmierzające do obejścia środków ograniczających, polegające w szczególności na uzyskiwaniu usług ubezpieczeniowych w państwach trzecich, dzięki rejestrowaniu jej zbiornikowców pod ich banderą.
Pisma, które skarżąca wysłała do wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przed umieszczeniem jej nazwy w wykazie, w szczególności pismo z dnia 19 stycznia 2012 r. (zob. pkt 10 powyżej), dowodzą, że skarżąca miała świadomość tych okoliczności.
Na samym początku należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie C‑417/11 P Rada przeciwko Bambie, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno w sposób jasny i jednoznaczny przedstawiać tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się ze względami uzasadniającymi nałożenie danych środków, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli (ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 50).
Co się następnie tyczy środków ograniczających przyjętych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, należy podkreślić, że ponieważ zainteresowany nie ma prawa do przedstawienia swojego stanowiska przed przyjęciem pierwotnej decyzji o umieszczeniu go w wykazie, poszanowanie obowiązku uzasadnienia ma tym większe znaczenie, że stanowi ono jedyną gwarancję umożliwiającą zainteresowanemu skuteczne skorzystanie z będących w jego dyspozycji środków zaskarżenia w celu zakwestionowania legalności wspomnianej decyzji, chociażby po jej wydaniu (ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 51; wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie OMPI I”, Zb.Orz. s. II-4665 pkt 140).
W rezultacie uzasadnienie aktu Rady o zastosowaniu środka ograniczającego musi, poza wskazaniem jego podstawy prawnej, wskazywać też szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że zainteresowany powinien zostać objęty takim środkiem (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 52; w sprawie OMPI I, pkt 146; a także wyrok Sądu z dnia 14 października 2009 r. w sprawie
T-390/08 Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-3967
, pkt 83).
Jednakże uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalających mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka (ww. wyroki: w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 53, 54; w sprawie OMPI I, pkt 141; w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 82).
W niniejszej sprawie nazwa skarżącej została umieszczona w wykazie z dwóch przyczyn. Skarżąca ma jakoby być „w rzeczywistości kontrolowana przez rząd Iranu”. Ponadto ma „udziela[ć] finansowego wsparcia rządowi Iranu poprzez akcjonariuszy utrzymujących związki z rządem”.
Co się tyczy kwestii, czy takie uzasadnienie pozwala na identyfikację podstawy prawnej środka, jaki wobec skarżącej zastosowała Rada, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 powyżej, druga z dwóch przyczyn wskazanych przez Radę znajduje oparcie w prawnym kryterium dotyczącym udzielania finansowego wsparcia rządowi irańskiemu, które zostało zdefiniowane w art. 20 ust. 1 lit. c) decyzji 2010/413 i wyjaśnione w art. 23 ust. 2 lit. d) rozporządzenia nr 267/2012 (zob. pkt 7 i 8 powyżej). Ponadto z przyczyny tej jasno wynika, że w ocenie Rady owe finansowe wsparcie przejawia się w istnieniu powiązań między akcjonariuszami skarżącej a irańskim rządem.
Natomiast, jak podnosi skarżąca, pierwsza przyczyna, zgodnie z którą skarżąca ma być w rzeczywistości kontrolowana przez rząd irański, brana pod uwagę oddzielnie, nie pozwala na wskazanie prawnego kryterium, na którym przyczyna ta się opiera. Przyczynę tę należy wobec tego zbadać łącznie z przyczyną drugą.
Co się tyczy kwestii, czy łączne badanie obu przyczyn pozwoli na wystarczające ujawnienie motywów, jakimi kierowała się Rada, należy zauważyć, po pierwsze, że motywy te należy oceniać w odniesieniu do ogólnego kontekstu, w jakim Rada podjęła środki przeciwko Islamskiej Republice Iranu (zob. pkt 39 powyżej). W tym względzie, zarówno z motywu 22 decyzji 2010/413 (pkt 5 powyżej), jak też z motywu 16 decyzji 2012/635 (pkt 11 powyżej) wynika, że w ocenie Rady istnieje związek między dochodami pochodzącymi z sektora naftowo-gazowego a finansowaniem działań wrażliwych z punktu widzenia rozprzestrzeniania materiałów jądrowych. Ze względu na to, że skarżąca jest aktywna w tym sektorze jako przewoźnik ropy naftowej i gazu, mogła zrozumieć, że finansowe wsparcie, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia, dotyczy tego właśnie związku.
Jak słusznie zauważyła Rada, skarżąca wiedziała, że Rada miała zamiar umieścić jej nazwę w wykazie osób i podmiotów objętych sankcjami. Jeszcze bowiem przed przyjęciem zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia skarżąca okazała Radzie swoje zaniepokojenie skutkami umieszczenia jej nazwy w wykazie (zob. pkt 9, 10 powyżej). Wynika stąd, że skarżąca na bieżąco śledziła politykę Rady wobec Islamskiej Republiki Iranu oraz wiedziała, iż zdaniem Rady zachodzi związek między dochodami pochodzącymi z sektora naftowo-gazowego a finansowaniem irańskiego programu jądrowego.
Po drugie, o ile prawdą jest, że konkretne przyczyny, jakimi Rada uzasadniła umieszczenie nazwy skarżącej w wykazie, są lakoniczne, gdyż nie wynika z nich ani rodzaj finansowego wsparcia, jakiego skarżąca ma udzielać rządowi irańskiemu, ani charakter powiązań między tym rządem a jej akcjonariuszami, o tyle wyjaśnienia te pozwalają skarżącej zrozumieć, że chodzi o wsparcie, którego udzielają pośrednio jej akcjonariusze.
Co prawda skarżąca podnosi, że ze względu na jej prywatyzację w 2000 r., jej akcjonariusze przestali utrzymywać związki z rządem irańskim. Jednakże argument ten dotyczy oceny zasadności uzasadnienia Rady, nie zaś kwestii, czy owo uzasadnienie odpowiada wymogom art. 296 TFUE. Kwestię uzasadnienia, które stanowi istotny wymóg formalny, należy odróżnić od kwestii dowiedzenia zarzucanego zachowania, która mieści się w sferze materialnej zgodności z prawem danego aktu i pociąga za sobą kontrolę prawdziwości okoliczności faktycznych przywołanych w tym akcie, a także ich kwalifikacji jako argumentów uzasadniających zastosowanie środków ograniczających wobec danej osoby (ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 60).
Należy wobec tego stwierdzić, że w świetle ogólnego kontekstu, w jakim Rada przyjęła zaskarżoną decyzję i zaskarżone rozporządzenie, podane przez nią uzasadnienie umieszczenia nazwy skarżącej w wykazie osób i podmiotów odpowiada wymogom art. 296 TFUE, w związku z czym zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego oczywistego błędu w ocenie
Skarżąca podnosi, że nie jest kontrolowana przez rząd irański i że sama nie wspiera go finansowo. Twierdzi, że o ile jej wiadomo, jej akcjonariusze – którymi są prywatne fundusze emerytalne i których nazwy poza tym nie zostały umieszczone w wykazie wraz z jej nazwą – nie są w żaden sposób powiązane z rządem irańskim. Skarżąca została sprywatyzowana w 2000 r., zaś jej faktycznymi udziałowcami (beneficial owners) jest pięć milionów irańskich emerytów. W każdym razie od 2010 r. skarżąca wykazywała straty, skutkiem czego nie wypłacała dywidendy swoim akcjonariuszom.
Co się tyczy artykułów prasowych, które Rada uznaje za „informacje pochodzące ze źródeł otwartych”, Sąd nie może brać ich pod uwagę, gdyż w ocenie skarżącej z pisma Rady z dnia 12 marca 2013 r. wynika, że w momencie umieszczania jej nazwy w wykazach Rada nie uwzględniła tych informacji.
Ze swojej strony Rada twierdzi, że skarżąca spełnia kryterium odnoszące się do udzielania wsparcia rządowi irańskiemu. Po pierwsze, Rada przypomina, że podjęcie przez Unię decyzji o zakazie przywozu irańskiej ropy naftowej ma na celu pozbawienie Islamskiej Republiki Iranu dochodów uzyskiwanych z ropy naftowej, które stanowią 70% dochodów tego państwa, w celu skłonienia go do zakończenia swojego programu jądrowego. Tymczasem zgodnie z artykułem Institute for the Study of War (Instytutu badań nad wojną) z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz sprawozdaniem biura badawczego United States Congress (Kongresu Stanów Zjednoczonych) z dnia 10 stycznia 2013 r. na skarżącą przypada prawie połowa transportu ropy naftowej wyprodukowanej w Iranie w 2011 r. (załączniki 3 i 18 do odpowiedzi na skargę).
Po drugie, w odniesieniu do struktury kapitałowej skarżącej Rada wyjaśnia, że opierała się informacjach dostarczonych jej przez państwa członkowskie, znajdujących potwierdzenie w danych pochodzących ze źródeł otwartych, zgodnie z którymi właścicielem 33% jej kapitału jest State Pension Fund, 33% należy do Social Security Retirement Fund, zaś 33% posiada NIOC Pension and Savings Fund. Wyjaśnienia skarżącej, w szczególności poparte opinią biegłego załączoną do skargi (załącznik 3), nie pozwalają na obalenie tezy, że skarżąca jest w rzeczywistości kontrolowana przez państwo irańskie. Z opinii tej wynika bowiem jedynie, że w 2000 r. 66% kapitału skarżącej zostało przekazane dwóm podmiotom prywatnym oraz że od tego czasu skarżąca została całkowicie sprywatyzowana, bez podania nazw nabywców. Rzeczywista struktura właścicielska skarżącej została celowo utworzona w taki sposób, by była mało przejrzysta. W każdym razie akcjonariuszami skarżącej są państwowe fundusze emerytalne, które sprawują nad skarżącą kontrolę i jako jej akcjonariusze czepią zyski z jej działalności.
Ponadto w styczniu 2012 r. prezes skarżącej, S., został nagle zastąpiony przez B., byłego irańskiego ministra dróg i transportu, który pozostaje w bliskich stosunkach z prezydentem Iranu. Poza tym skarżąca próbowała zataić własność statków należących do jej floty, zmieniając ich nazwy i bandery.
Co się tyczy materiału dowodowego, Rada podkreśla, że jej twierdzenia znajdują wystarczające oparcie w dokumentach, które zostały przekazane wnioskującej o to skarżącej, oraz w znanych skarżącej informacjach pochodzących ze źródeł otwartych, obejmujących artykuły prasowe i sprawozdania załączone do odpowiedzi na skargę.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Rada ma pewien margines swobody przy ustalaniu, czy w konkretnym wypadku zostały spełnione kryteria prawne, na których opierają się zastosowane środki ograniczające (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie C‑380/09 P Melli Bank przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 41; wyrok Sądu z dnia 6 września 2013 r. w sprawach połączonych T‑42/12 i T‑181/12 Bateni przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 45).
Jednakże sądy Unii powinny zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii w świetle praw podstawowych stanowiących integralną część porządku prawnego Unii, w tym również gdy akty te służą wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonych w trybie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych (wyrok Trybunału z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawach połączonych C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P Komisja przeciwko Kadi, zwany „wyrokiem w sprawach połączonych Kadi II”, pkt 97).
Skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga w szczególności, by w ramach kontroli zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska określonej osoby w wykazach sąd Unii upewnił się, że decyzja ta opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tejże decyzji – są zasadne (ww. wyrok w sprawach połączonych Kadi II, pkt 119).
To bowiem do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie zaprzeczającego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów. Jest istotne jednakże, by przedstawione informacje lub dowody wykazywały powody wysunięte przeciwko zainteresowanej osobie (ww. wyrok w sprawach połączonych Kadi II, pkt 121, 122).
W drugiej kolejności, odnosząc się do argumentu, jaki Rada podniosła na rozprawie, zgodnie z którym już samo funkcjonowanie skarżącej w irańskim sektorze naftowo-gazowym, wskutek prowadzenia przez nią działalności w zakresie transportu ropy naftowej i gazu wyprodukowanych w Iranie, świadczy o tym, że skarżąca udziela finansowego wsparcia rządowi irańskiemu, wystarczy przypomnieć, że podstawą umieszczenia nazwy skarżącej w wykazach jest udzielanie przez nią finansowego wsparcia rządowi irańskiemu poprzez akcjonariuszy utrzymujących związki z rządem. Tymczasem transport ropy nie ma nic wspólnego z powiązaniami, jakie mają istnieć między akcjonariuszami skarżącej i rządem. Na gruncie orzecznictwa zgodność zaskarżonego aktu z prawem należy oceniać tylko w oparciu o te okoliczności faktyczne i prawne, które leżały u podstaw jego przyjęcia. Sąd nie może bowiem uwzględnić życzenia Rady, które sprowadzałoby się do zastąpienia uzasadnienia, na którym decyzja ta się opiera (zob. wyrok Sądu z dnia 12 listopada 2013 r. w sprawie T‑552/12 North Drilling przeciwko Radzie, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również odrzucić wyjaśnienia Rady na rozprawie, że skarżąca, która poprzednio była spółką zależną spółki National Iranian Oil Company (zwanej dalej „NIOC”), po swej prywatyzacji nadal pozostaje pod kontrolą tego podmiotu publicznego, którego jedynym właścicielem jest państwo irańskie i którego nazwa została umieszczona w wykazie podmiotów objętych sankcjami ze względu na udzielanie finansowego wsparcia rządowi irańskiemu. Nie można zaakceptować argumentacji, że finansowe wsparcie, jakiego skarżąca ma udzielać rządowi irańskiemu, odbywa się za pośrednictwem podmiotu trzeciego, czyli NIOC. W uzasadnieniu umieszczenia nazwy skarżącej w wykazie nie ma mowy o udzielaniu finansowego wsparcia w sposób pośredni ze względu na powiązania skarżącej z NIOC, lecz o udzielaniu przez skarżącą finansowego wsparcia rządowi irańskiemu poprzez akcjonariuszy utrzymujących związki z tym rządem.
W każdym razie, ponieważ ww. argumenty Rady mające wykazać, że skarżąca udziela finansowego wsparcia rządowi irańskiemu pośrednio wskutek prowadzenia działalności w zakresie transportu morskiego gazu i ropy, należy stwierdzić, że kryterium użytym w obowiązujących uregulowaniach jest udzielanie finansowego wsparcia rządowi irańskiemu, nie zaś udzielanie finansowego wsparcia w sposób pośredni. Tymczasem, wbrew twierdzeniom Rady, samej okoliczności, że poprzez swoją działalność transportową skarżąca stanowi część irańskiego sektora naftowo-gazowego, który jest jednym z głównych źródeł dochodów irańskiego rządu, nie można uznać z objętą prawnym kryterium odnoszącym się do udzielania finansowego wsparcia temu rządowi.
W trzeciej kolejności, odnosząc się do swojej struktury kapitałowej, skarżąca słusznie podnosi, że akta Rady nie zawierają żadnych dowodów w tym zakresie. W szczególności ani wnioski trzech państw członkowskich z dni 19, 24 i 28 września 2012 r. o umieszczenie nazwy skarżącej w wykazie, ani inne dokumenty w tych aktach nie wskazują, kim są akcjonariusze skarżącej, ani nie zawierają najmniejszych wskazówek pozwalających na udowodnienie tezy, że skarżąca jest kontrolowana przez rząd irański, czy też że udziela mu finansowego wsparcia poprzez akcjonariuszy utrzymujących z nim związki. Jedynymi informacjami, jakie na temat skarżącej zawierają akta jej sprawy, są twierdzenia, które zasadniczo zostały następnie powtórzone w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym rozporządzeniu.
W rezultacie na poparcie swoich twierdzeń powtórzonych w uzasadnieniu umieszczenia nazwy skarżącej w wykazie Rada nie może skutecznie podnosić przed Sądem argumentów opartych na okolicznościach faktycznych streszczonych w pkt 51 i 52 powyżej, gdyż argumenty te nie zostały ujęte w aktach sprawy skarżącej, skutkiem czego nie zostały jej przekazane w odpowiedzi Rady z dnia 12 marca 2013 r. na jej wniosek. Uwzględnienie tych argumentów narusza bowiem zasadę, zgodnie z którą zgodność zaskarżonego aktu z prawem należy oceniać tylko w oparciu o te okoliczności faktyczne i prawne, które leżały u podstaw jej przyjęcia, oraz narusza prawo skarżącej do obrony (ww. wyrok w sprawie Bateni przeciwko Radzie, pkt 57). Niepoinformowanie skarżącej w odpowiednim czasie o tych przyczynach skutkowało pozbawieniem jej możliwości przedstawienia swojego stanowiska w ramach postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca nie mogła ocenić zasadności decyzji o umieszczeniu jej nazwy w wykazie, ani się od niej odwołać. Tym samym została naruszona zasada równości stron przed sądem Unii (zob. ww. wyrok w sprawie North Drilling przeciwko Radzie, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobnie argument Rady, zgodnie z którą zmiana na stanowisku prezesa skarżącej, która miała miejsce w marcu 2013 r., potwierdza istnienie bezpośrednich związków między skarżącą a rządem irańskim, jest bezskuteczny, jako że opiera się na okolicznościach faktycznych, które zaistniały już po przyjęciu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia.
W rezultacie informacje, które Sąd może wziąć pod uwagę, nie zawierają żadnych wskazówek potwierdzających tezę Rady, że skarżąca jest kontrolowana przez rząd irański i udziela mu finansowego wsparcia.
Wynika stąd, że umieszczenie nazwy skarżącej w wykazach jest nieuzasadnione.
Wobec powyższego zarzut pierwszy należy uwzględnić.
Z powyższych powodów należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącej, bez potrzeby badania zarzutów trzeciego i czwartego.
W przedmiocie skutków czasowych stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia
Skarżąca wnosi, by nieważność zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia została stwierdzona ze skutkiem natychmiastowym. Twierdzi, że decyzja Rady o umieszczeniu jej nazwy w wykazach nosi znamiona decyzji indywidualnej, mimo ujęcia jej w formie rozporządzenia, co znajduje potwierdzenie w obowiązku Rady indywidualnego powiadomienia zainteresowanych osób i podmiotów o środkach ograniczających, jakie zostały wobec nich zastosowane. Skarżąca powołuje w tym względzie ww. wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie (pkt 86, 87), w którym Sąd uznał, że decyzja wykonująca art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 423/2007 z dnia 19 kwietnia 2007 r. dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu (
Dz.U. L 103, s. 1
), nie ma charakteru stricte generalnego, lecz w odniesieniu do nazwisk osób i nazw podmiotów umieszczonych na podstawie tej decyzji w załączniku V do tego rozporządzenia jest aktem o charakterze indywidualnym.
W ocenie skarżącej art. 60 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej reguluje wyłącznie kwestię utrzymania w mocy rozporządzenia, nie zaś decyzji, w następstwie stwierdzenia przez Sąd jego nieważności, aż do upływu terminu na wniesienie odwołania bądź – jeśli w terminie tym wniesiono odwołanie – do daty jego oddalenia przez Trybunał, co ma na celu ograniczenie ewentualnych problemów wynikających z orzeczenia Sądu o stwierdzeniu nieważności w sferze działania przepisów o charakterze generalnym obowiązujących w obrębie całej Unii, w sytuacji gdy moc obowiązująca tych przepisów ma zostać ostatecznie potwierdzona w ramach odwołania.
Rada podnosi, że art. 60 statutu Trybunału stoi na przeszkodzie możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia ze skutkiem natychmiastowym. W jej ocenie Sąd powinien postanowić, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji stanie się skuteczne wraz z upływem terminu wskazanego w tym postanowieniu.
Rada opiera się w tym względzie na utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym art. 60 akapit drugi statutu Trybunału znajduje zastosowanie w odniesieniu do skutków czasowych orzeczenia przez Sąd o nieważności rozporządzenia nakładającego środki ograniczające, takiego jak rozporządzenie nr 267/2012. Sąd Unii stał bowiem do tej pory na stanowisku, że rozporządzenie nr 267/2012, w tym załącznik IX do niego, ma charakter rozporządzenia, jako że jego art. 51 akapit drugi przewiduje, że rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, co odpowiada skutkom rozporządzenia ustalonym w art. 288 TFUE (ww. wyrok w sprawie Bateni przeciwko Radzie, pkt 83; wyrok Sądu w sprawie T‑110/12 Iranian Offshore Engineering & Constructions przeciwko Radzie, pkt 74; zob. także analogicznie wyrok Trybunału z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie
C-548/09 P Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-11381
, pkt 45).
Argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.
Nawet bez konieczności badania kwestii, czy decyzja o umieszczeniu nazwy skarżącej w spornych wykazach ma charakter rozporządzenia w rozumieniu art. 60 akapit drugi statutu Trybunału, wystarczy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE sąd Unii może, jeśli uzna to za niezbędne, wskazać, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, należy uważać za ostateczne. W tym względzie z orzecznictwa wynika, że na podstawie tego przepisu Sąd może wyznaczyć moment, w którym jego orzeczenie o nieważności staje się skuteczne (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie T‑58/12 Nabipour i in. przeciwko Radzie, pkt 250, 251).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd jest zdania, że z powodów, które zostaną przedstawione poniżej, skutki niniejszego orzeczenia należy zawiesić do chwili upływu terminu na wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 56 akapit pierwszy statutu Trybunału, bądź – jeżeli w terminie tym zostanie wniesione odwołanie – do daty jego oddalenia.
Wdrożony przez Islamską Republikę Iranu program jądrowy budzi głębokie zaniepokojenie zarówno na szczeblu międzynarodowym, jak i europejskim. To właśnie w tym kontekście Rada stopniowo zwiększała liczbę środków ograniczających podjętych przeciwko temu państwu, aby utrudnić mu rozwój działań zagrażających pokojowi i bezpieczeństwu międzynarodowemu, w ramach wykonywania rezolucji Rady Bezpieczeństwa.
Z tego względu interes skarżącej w uzyskaniu natychmiastowej skuteczności niniejszego orzeczenia o nieważności należy zrównoważyć z celem interesu ogólnego realizowanym przez Unię w zakresie środków ograniczających podjętych przeciwko Islamskiej Republice Iranu. Dostosowanie w czasie skutków stwierdzenia nieważności środka ograniczającego znajduje bowiem uzasadnienie w konieczności zapewnienia skuteczności środków ograniczających, a w ostatecznym rozrachunku w nadrzędnych względach dotyczących bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Unii i jej państw członkowskich (zob. analogicznie do braku obowiązku uprzedniego doręczenia zainteresowanemu uzasadnienia decyzji o jego pierwotnym umieszczeniu w wykazach wyrok Trybunału z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie
C-27/09 P Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran, Zb.Orz. s. I-13427
, pkt 67).
Tymczasem stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów ze skutkiem natychmiastowym w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącej, pozwoliłoby jej na przeniesienie całości lub części swoich aktywów poza terytorium Unii, pozbawiając tym samym Radę możliwości skutecznego zastosowania art. 266 TFUE w celu usunięcia uchybień stwierdzonych w niniejszym wyroku, co niosłoby ze sobą ryzyko poważnego i nieodwracalnego naruszenia skuteczności wszystkich środków w postaci zamrożenia funduszy, jakie Rada mogłaby w przyszłości zastosować wobec skarżącej. W odniesieniu do zastosowania w niniejszej sprawie art. 266 TFUE należy bowiem zauważyć, że stwierdzenie mocą niniejszego wyroku nieważności decyzji o umieszczeniu nazwy skarżącej w wykazach wynika z faktu, że uzasadnienie tego wpisu nie zostało wystarczająco uprawdopodobnione (zob. pkt 65 powyżej). O ile decyzja o tym, jakie środki należy zastosować w celu wykonania niniejszego wyroku, pozostaje w gestii Rady, nie można z góry założyć, że nazwa skarżącej nie zostanie ponownie umieszczona w wykazie. W ramach nowej oceny sytuacji skarżącej Rada może przecież ponownie umieścić ją w wykazie, opierając się na przyczynach zgodnych z wymogami prawa.
Wynika stąd, że skutki zaskarżonej decyzji i zaskarżonego rozporządzenia muszą zostać utrzymane w mocy wobec skarżącej do upływu terminu na wniesienie odwołania, bądź – jeżeli w terminie tym zostanie wniesione odwołanie – do daty jego oddalenia.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada przegrała sprawę w odniesieniu do większości swoich żądań, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania w niniejszej instancji.

Z powyższych względów
SĄD (siódma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2012/635/WPZiB z dnia 15 października 2012 r. dotyczącej zmiany decyzji 2010/413/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Iranu, w zakresie w jakim mocą tej decyzji nazwa National Iranian Tanker Company została umieszczona w załączniku II do decyzji Rady 2010/413/WPZiB z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającej wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB.

2)
Stwierdza się nieważność rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 945/2012 z dnia 15 października 2012 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 267/2012 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu w zakresie, w jakim mocą tego rozporządzenia nazwa National Iranian Tanker Company została umieszczona w załączniku IX do rozporządzenia Rady (UE) nr 267/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 961/2010.

3)
Skutki decyzji 2012/635 i rozporządzenia wykonawczego nr 945/2012 zostają utrzymane w mocy wobec National Iranian Tanker Company do momentu upływu terminu na wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 56 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bądź – jeżeli w terminie tym zostanie wniesione odwołanie – do daty jego oddalenia.

4)
Rada Unii Europejskiej pokrywa, oprócz własnych kosztów, koszy poniesione przez National Iranian Tanker Company.

van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Kancheva
Wetter
Ulloa Rubio
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 3 lipca 2014 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.