CELEX: 62012TJ0562
Ledamot av kommissionen
Utredning av Olaf
Påstått muntligt beslut av kommissionens ordförande att avsluta den berördes uppdrag
Talan om ogiltigförklaring
Avsaknad av en rättsakt mot vilken talan kan väckas
Avvisning
Skadeståndstalan

Bakgrund till tvisten
Genom Europeiska rådets beslut 2010/80/EU av den 9 februari 2010 om utnämning av Europeiska kommissionen (
EUT L 38, s. 7
) utsågs sökanden John Dalli till ledamot av Europeiska kommissionen för perioden från och med den 10 februari 2010 till och med den 31 oktober 2014. Av kommissionens ordförande José Manuel Durão Barroso (nedan kallad ordförande Barroso) tilldelades han ansvar för hälso- och konsumentskyddsfrågor.
Kommissionen mottog den 21 maj 2012 ett klagomål (nedan kallat klagomålet) från bolaget Swedish Match som innehöll allvarliga påståenden om sökandens handlande. Enligt klagomålet hade en maltesisk affärsman, Silvio Zammit, utnyttjat sina kontakter med sökanden till att försöka att från Swedish Match och European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) utverka ekonomiska fördelar i utbyte mot att han skulle ingripa i syfte att påverka ett eventuellt framtida lagstiftningsförslag rörande tobaksprodukter och i synnerhet Europeiska unionens förbud mot försäljning av den produkt som går under namnet snus.
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) inledde den 25 maj 2012 en utredning med anledning av klagomålet, i enlighet med artiklarna 3 och 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Olaf (
EGT L 136, s. 1
).
Olaf underrättade genom skrivelse av den 11 juli 2012 sökanden om att han skulle betrakta sig själv som berörd av en utredning som hade inletts med anledning av klagomålet och som rörde försök att förmå två ekonomiska aktörer att betala mutor i syfte att få till stånd en åtgärd från kommissionens sida som var förmånlig för dessa aktörer. Sökanden fick inte ta del av klagomålet.
Sökanden hördes en första gång av Olaf den 16 juli 2012.
Ordförande Barroso sammanträffade med sökanden den 25 juli 2012. Under deras samtal förnekade sökanden de anklagelser som hade framförts mot honom i klagomålet.
Sökanden bekräftade genom skrivelse av den 27 juli 2012 för ordförande Barroso att han dels saknade all kännedom om förhandlingarna mellan de aktörer som låg bakom klagomålet och en ”person på Malta”, dels inte på något sätt var inblandad i saken.
Sökanden hördes en andra gång av Olaf den 17 september 2012.
Olafs generaldirektör underrättade den 5 oktober 2012 eller däromkring kommissionens generalsekreterare Catherine Day om att Olafs slutliga rapport om utredningen av klagomålet (nedan kallad Olafs rapport) inom kort skulle komma att översändas till henne.
På grundval av den upplysningen kontaktade ordförande Barroso den 11 oktober 2012 per telefon sökandens kansli i syfte att bestämma ett möte med denne; datum för detta möte fastställdes till den 16 oktober 2012.
Olafs rapport översändes den 15 oktober 2012 till Catherine Day för vidare befordran till ordförande Barroso. Rapporten åtföljdes av en skrivelse undertecknad av Olafs generaldirektör (nedan kallad följeskrivelsen) med en sammanfattning av utredningens huvudsakliga slutsatser samt en uppgift om att skälet till att ordförande Barroso fick ta del av dessa slutsatser var att han i förekommande fall skulle kunna vidta åtgärder med stöd av uppförandekoden för kommissionens ledamöter (K(2011) 2904).
I följeskrivelsen står bland annat följande:
”Olaf inledde den 25 maj 2012, på grundval av upplysningar som hade förmedlats av Europeiska kommissionen, en utredning av påståenden om att ekonomiska aktörer hade uppmanats att betala mutor för att få det europeiska förbudet mot snus upphävt.
…
Kommissionsledamot Dalli har flera gånger samtalat med företrädare för tobaksindustrin vid inofficiella och hemliga möten som ägt rum utan de behöriga kommissionsavdelningarnas vetskap och medverkan. Samtliga dessa möten har anordnats av Silvio Zammit, en maltesisk affärsman som inte tillhör någon av institutionerna och som är nära vän till kommissionsledamot Dalli.
…
Det saknas visserligen avgörande bevis för att kommissionsledamot John Dalli skulle ha medverkat direkt i egenskap av initiativtagare till eller hjärnan bakom begäran om pengar, men ett antal otvetydiga och samstämmiga indiciebevis som har framkommit under utredningens gång tyder på att han faktiskt kände till vad Silvio Zammit ägnade sig åt och var medveten om att denne utnyttjade hans namn och ämbete för att vinna ekonomiska fördelar.
Dessutom har kommissionsledamot Dalli, varje gång Olaf har hört honom i syfte att bereda honom möjlighet att förtydliga sin ståndpunkt rörande de faktiska omständigheter som är föremål för utredning, liksom när han har skrivit till Olaf, försökt att få frekvensen och omfattningen av hans kontakter med Silvio Zammit att framstå som ringa samt att förtiga det innehåll i dessa kontakter som har haft samband med det aktuella ärendet.
Till yttermera visso har kommissionsledamot Dalli inte vid någon tidpunkt agerat i syfte att förhindra de aktuella faktiska omständigheterna, ta avstånd från dessa eller påtala den situation som han hade kännedom om.
På grundval av de faktiska omständigheter som har framkommit genom Olafs utredning är det möjligt att dra slutsatsen att Europeiska kommissionens goda namn och rykte bland tobaksproducenterna och potentiellt även hos allmänheten har skadats.
Kommissionsledamot Dallis handlande skulle därför kunna anses utgöra ett allvarligt åsidosättande av hans plikt att agera i överensstämmelse med den värdighet och de skyldigheter som är knutna till hans uppdrag.
…”
Sökanden sammanträffade på eftermiddagen den 16 oktober 2012 med ordförande Barroso på dennes kontor. Dit kom sedermera även ordförande Barrosos kanslichef, Johannes Laitenberger, och generaldirektören för kommissionens rättstjänst, Luis Romero Requena. Eftersom parterna har skiljaktiga uppfattningar i sak om omständigheterna för, förloppet av och utgången av detta möte (nedan kallat mötet den 16 oktober 2012), och eftersom dessa aspekter är av betydelse för förevarande tvist, kommer tribunalen nedan i förevarande dom att utreda nämnda aspekter.
Senare samma dag ringde ordförande Barroso till den maltesiske premiärministern, Lawrence Gonzi, för att underrätta honom om att sökanden hade avgått från sitt uppdrag som ledamot av kommissionen och uppmana honom att hitta en ersättare för sökanden. Ordförande Barroso skrev dessutom till Europaparlamentets talman och till ordföranden för Europeiska unionens råd för att underrätta dem om att sökanden hade ”avgått med omedelbar verkan”.
Ännu senare under dagen, vid 17-tiden, offentliggjorde kommissionen ett pressmeddelande i vilket det tillkännagavs att sökanden hade avgått ”med omedelbar verkan”.
Samma dag offentliggjorde sökanden ett eget pressmeddelande via en privat organisation.
Under det maltesiska parlamentets plenarsammanträde den 16 oktober 2012 avgav Lawrence Gonzi följande förklaring:
”Jag har i dag på eftermiddagen blivit uppringd av Europeiska kommissionens ordförande, José Manuel Barroso. Under vårt samtal underrättade han mig om att han just hade godkänt John Dallis avgång från uppdraget som kommissionär.
Ordförande Barroso förklarade för mig att John Dalli hade fattat sitt beslut mot bakgrund av en rapport från Olaf om en utredning rörande tredje parters agerande.
…
Något senare ringde John Dalli själv upp mig. Under vårt samtal meddelade han mig att han skulle bestrida samtliga anklagelser mot honom. Han hade emellertid beslutat att avgå från sitt uppdrag som kommissionär för att bättre kunna försvara både sig själv och den institution som han dittills hade tillhört.
Senare under dagen, ungefär 17.00, offentliggjorde kommissionens ordförandes kansli ett pressmeddelande som jag härmed redovisar för samtliga ledamöter i kammaren.
…”
På kvällen den 16 oktober 2012 gjordes en radiointervju på maltesiska med sökanden. Transkriptionen av intervjun och den engelska översättningen av denna – vars överensstämmelse med källtexten har intygats av en edsvuren översättare på uppdrag av sökanden – innehåller bland annat följande utsagor:
”Intervjuaren: Du har avgått. Först och främst: varför har du avgått?
Sökanden: Det var på grund av vad jag fick veta muntligen. Jag har faktiskt fortfarande ingenting skriftligt … Men jag har börjat tala med folk, med mina advokater, nu i kväll, för att inleda de förfaranden som krävs för att bevisa att slutsatserna [i Olafs rapport] är fullständigt felaktiga. Jag offentliggör i dag ett pressmeddelande där jag också framhåller att jag kommer att fortsätta att arbeta för att mina och mina medarbetares ansträngningar att revidera tobaksdirektivet, med förslag till striktare regler för nikotinanvändning, fortsätter enligt planerna. På måndag kommer vi att inleda den processen. Jag hoppas att processen kommer att fortsätta.
…
Intervjuaren: Men varför avgick du, John? Varför kände du ett behov av att avgå om …?
Sökanden: Låt mig säga samma sak till dig som jag sade för en stund sedan, i ett annat program på TV. Jag stannar inte kvar där jag inte är önskad, förstår du, och det är något som jag tar på största allvar. Jag har börjat arbeta redan i dag, och jag vill ha händerna helt fria för att kunna bemöta de här påståendena.
Intervjuaren: Du sade nyss att du inte stannar kvar där du inte är önskad. Tvingade ordförande Barroso dig att avgå, har jag förstått det rätt?
Sökanden: Enligt min uppfattning innebär de orden att jag inte vill stanna kvar där jag inte är önskad, och det kommer jag att stå fast vid.
Intervjuaren: Men stämmer det att Barroso tvingade dig att avgå?
(ohörbart – de båda talar samtidigt)
Sökanden: Det kommer att hända saker de närmaste dagarna.
Intervjuaren: Tvingade han dig att avgå eller var det ditt eget beslut?
Sökanden: Det kommer att hända saker de närmaste dagarna.
Intervjuaren: Vad är det för saker som vi kan förvänta oss ska hända i samband med allt det här?
Sökanden: Saker som jag nu får råd om av mina advokater, och jag kommer att följa deras råd steg för steg, med allt som jag bestämmer mig för att göra.
…”
Efter mötet den 16 oktober 2012 upprättade Luis Romero Requena en ”anteckning till akten”, daterad den 18 oktober 2012, som innehåller ett protokoll över mötet. Enligt denna anteckning till akten ”förnekade [sökanden] kategoriskt anklagelserna mot honom men meddelade att han för att kunna försvara sitt rykte avgick som ledamot av Europeiska kommissionen med omedelbar verkan”.
Samma dag erhöll sökanden från kommissionen ett antal handlingar som han skulle underteckna för att hans utträde ur tjänst skulle kunna inledas och för att han skulle kunna få tillfällig ersättning utbetald. Härvid har sökanden framhållit att han vägrade att göra något som helst som skulle kunna ge intrycket av att han avgått från uppdraget som ledamot av kommissionen, däribland att fylla i de handlingar som skulle ha gett honom rätt att erhålla ersättning och få gottgörelse för sina kostnader för att flytta tillbaka till hemlandet. Kommissionens avdelningar gjorde två överföringar till hans bankkonto avseende tillfällig ersättning, men sökanden meddelade då skriftligen kommissionen den 28 december 2012 att han aldrig hade undertecknat någon ansökan om sådan ersättning, och han betalade tillbaka pengarna till kommissionens bankkonto.
Sökanden skrev den 21 oktober 2012 till ordförande Barroso för att underrätta denne om att han inte ansåg sig ha avgått på ett giltigt sätt, att han ansåg sig ha fråntagits rätten att försvara sig på lämpligt sätt och att hans rätt till oskuldspresumtion hade kränkts av Olafs generaldirektör.
Den 22 oktober 2012 skrev sökanden till parlamentets ledamöter och meddelade dem att han kategoriskt förnekade att han hade känt till några förhandlingar eller någon kommunikation mellan den berörde maltesiske affärsmannen och snustillverkarna, samt att Olaf inte hade underrättat honom om vilken bevisning som hade legat till grund för Olafs antaganden i det avseendet.
Ordförande Barroso svarade sökanden den 23 oktober 2012 och framhöll därvid bland annat att sökandens olika invändningar rörande lagstridigt eller felaktigt agerande gentemot honom var ”obegripliga” och att sökanden i egenskap av före detta ledamot av kommissionen hade en skyldighet att ”iaktta redbarhet i enlighet med artikel 245 FEUF”.
Den 30 oktober 2012 skrev ordförande Barroso till parlamentets talman i syfte att ge denne förklaringar rörande sökandens avgång under mötet den 16 oktober 2012. Ordförande Barroso påpekade därvid bland annat följande:
”[John Dalli] avvisade bestämt Olafs slutsatser. Trots detta erkände han under vår diskussion att han tidigare hade haft kontakter utanför de officiella kanalerna med tobaksindustrin, varvid den maltesiske affärsmannen hade varit inblandad, och vi kom fram till att det – utan att detta skulle påverka den rättsliga oskuldspresumtionen i förhållande till [Olafs] slutsatser – inte skulle vara politiskt hållbart för honom att fortsätta som kommissionsledamot medan han strävade efter att återupprätta sitt rykte. Som jag därefter förklarade offentligt, meddelade John Dalli inför generaldirektören för rättstjänsten och min kanslichef utan minsta tvetydighet att han avgick omedelbart. Jag sade till honom att hans avgång skulle offentliggöras senare under dagen, genom ett pressmeddelande, sedan han hade haft möjlighet att underrätta sin familj och sina medarbetare om sin avgång …
Här skulle jag vilja framhålla att det är nödvändigt att göra tydlig åtskillnad mellan de rättsliga följderna av Olafs slutsatser och den politiska bedömningen av dessa slutsatser. Som ni känner till har Olaf skickat sin rapport till riksåklagaren i Malta, och jag har fått veta att denne i sin tur har hänskjutit ärendet till polisen. Det ankommer nu uteslutande på de maltesiska myndigheterna att handlägga ärendet i enlighet med maltesisk rätt. Kommissionen kommer för sin del att helt och fullt iaktta principen om oskuldspresumtion, liksom kommissionen har gjort ända sedan Olafs utredning inleddes. I synnerhet har samtliga uttalanden från kommissionens företrädare efter John Dallis avgång enbart rört den politiska och/eller institutionella dimensionen av de aktuella händelserna; kommissionens företrädare har noga undvikit att ens indirekt göra en rättslig bedömning av dessa händelser och de inblandade personernas eventuella ansvar.”
Den 28 november 2012 antog rådet, i samförstånd med ordförande Barroso, beslut 2012/744/EU om utnämning av en ny ledamot av Europeiska kommissionen (
EUT L 332, s. 21
), nämligen Tonio Borg, för återstoden av kommissionens mandattid, det vill säga till och med den 31 oktober 2014.
Den 28 april 2013 offentliggjorde ett maltesiskt pressorgan,
MaltaToday
, på sin internetplats en näst intill fullständig (två sidor saknades) version av Olafs rapport, vilken sökanden därigenom kunde ta del av.
Översättningen av en radiointervju på maltesiska med sökanden den 30 juni 2013 innehåller bland annat följande uttalande av sökanden med anledning av att han hade hälsats välkommen som ”John Dalli, före detta hälsokommissionär”:
”Allra först skulle jag vilja understryka att jag ännu den dag som i dag är inte har avgått som EU-kommissionär för hälsofrågor. Som jag ser saken är jag fortfarande kommissionär. Jag blev avsatt på ett lagstridigt sätt och det pågår för övrigt ett mål i EU-domstolen där jag har väckt talan om ogiltigförklaring av Barrosos beslut.”
Förfarandet
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 december 2012 väckte sökanden förevarande talan.
I svaromålet, som inkom till tribunalens kansli den 20 mars 2013, angav kommissionen i enlighet med artikel 46.1 d i tribunalens rättegångsregler vilken bevisning den åberopade med avseende på förhållandena och omständigheterna kring sökandens avgång. Kommissionen föreslog därvid att dessa förhållanden och omständigheter skulle styrkas ”muntligen eller skriftligen, av vilken som helst av, eller samtliga, de personer som bevittnade mötet den 16 oktober” 2012. Kommissionen vidhöll denna bevisuppgift i dupliken, som inkom till tribunalens kansli den 20 september 2013.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på tredje avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
Genom tillämpning av artikel 14.1 i tribunalens rättegångsregler och på förslag av tredje avdelningen, beslutade tribunalen vid sammanträde i plenum den 5 februari 2014 att i enlighet med artikel 51 i nämnda rättegångsregler hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning bestående av fem domare.
En av de domare som ingick i avdelningen i utökad sammansättning fick förhinder att delta i arbetet. Avdelningen kompletterades därför i enlighet med artikel 32.3 tredje stycket i rättegångsreglerna. För att det föreskrivna antalet domare skulle uppnås, utsåg tribunalens ordförande sig själv och övertog därför ordförandeskapet för avdelningen i enlighet med artikel 8 tredje stycket i rättegångsreglerna.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (tredje avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och att med stöd av artikel 64 i rättegångsreglerna vidta en åtgärd för processledning i form av en skriftlig fråga till sökanden samt att, med förbehåll för parternas yttranden, dels med stöd av artikel 65 a i rättegångsreglerna anmoda sökanden att inställa sig personligen, dels med stöd av artiklarna 65 c, 66.1, 68.1 och 68.2 i rättegångsreglerna förordna om styrkande av vissa faktiska omständigheter genom vittnesförhör med ordförande Barroso.
Genom skrivelser av den 27 maj 2014 uppmanade tribunalen parterna att inom sju dagar yttra sig över dessa åtgärder för bevisupptagning.
Genom skrivelse av den 4 juni 2014 meddelade sökanden att han stod till tribunalens förfogande såvitt avsåg personlig inställelse och att han inte hade något att invända mot att vittnesförhör hölls med ordförande Barroso. Därutöver framförde sökanden att han ansåg det lämpligt att tribunalen även skulle hålla vittnesförhör med Frédéric Vincent, hans före detta talesperson, med Joanna Darmanin, hans före detta kanslichef, med Giovanni Kessler, Olafs generaldirektör, med Johannes Laitenberger, chef för ordförande Barrosos kansli, och med Johan Denolf, ordförande i Olafs övervakningskommitté.
Genom skrivelse likaså av den 4 juni 2014 meddelade kommissionen att den inte hade några invändningar mot att sökanden inställde sig personligen eller mot att vittnesförhör hölls med ordförande Barroso. Därutöver påpekade kommissionen att det kunde vara lämpligt att även hålla vittnesförhör med Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena.
Genom beslut av den 16 juni 2014 anmodade tribunalen sökanden att personligen inställa sig till förhandlingen den 7 juli 2014.
Genom beslut samma dag förordnade tribunalen om att vittnesförhör under förhandlingen den 7 juli 2014 skulle hållas med ordförande Barroso, Johannes Laitenberger, Luis Romero Requena, Joanna Darmanin och Frédéric Vincent rörande dels ”huruvida sökanden avgick eller inte avgick muntligen vid mötet den 16 oktober 2012 på ordförande Barrosos kontor och, om han avgick, i vilket sammanhang och under vilka omständigheter samt efter vilka utsagor av ordförande Barroso”, dels ”vad som sades vid deras personliga kontakter med sökanden omedelbart efter det mötet”.
Genom skrivelse av den 18 juni 2014 besvarade sökanden den skriftliga fråga som tribunalen hade ställt till honom såsom åtgärd för processledning.
Sökanden inställde sig personligen till förhandlingen den 7 juli 2014 och vittnena hördes av tribunalen under denna förhandling i enlighet med de villkor som anges i rättegångsreglerna.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 8 juli 2014, varefter det muntliga förfarandet avslutades och tribunalen inledde sina överläggningar.
Vid förhandlingen lade sökanden fram yttrande 2/2012 från Olafs övervakningskommitté av den 11 december 2012, vilket tribunalen efter att ha hört kommissionen beslutade att föra till akten. Kommissionen lade för sin del fram den maltesiske premiärministerns förklaring av den 16 oktober 2012 inför det maltesiska parlamentet (se ovan punkt 17). Efter att ha hört sökanden beslutade tribunalen att föra även den handlingen till akten, dock utan att fatta något beslut om huruvida handlingen kunde tillåtas som bevisning.
Genom skrivelse av den 23 oktober 2014 inkom sökanden till tribunalens kansli med ett skriftligt yttrande om det förhandlingsprotokoll som han hade fått ta del av. Tribunalen beslutade att inte föra detta yttrande till akten, vilket parterna underrättades om genom skrivelse från tribunalens kansli av den 13 november 2014.
Parternas yrkanden
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det ”muntliga beslut som fattades av … ordförande [Barroso] den 16 oktober 2012 att med omedelbar verkan skilja sökanden från hans uppdrag” (nedan kallat det angripna beslutet),
—
ersätta skadan med ett symboliskt belopp av 1 euro för ideell skada och med ett – provisoriskt – belopp av 1913396 euro för ekonomisk skada,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
avvisa talan helt eller delvis och i vart fall ogilla densamma,
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Yrkandet om avlägsnande från akten av bilagorna 4 och 13 till repliken
Sökanden lade som bilaga 4 till repliken fram en version av yttrandet från Olafs övervakningskommitté angående förevarande mål, vilken hade offentliggjorts i den maltesiska tidskriften
MaltaTodays
nätupplaga den 7 maj 2013, och som bilaga 13 till repliken en version av Olafs rapport som hade offentliggjorts i nämnda nätupplaga den 28 april 2013. Därefter hävdade kommissionen i dupliken att dessa båda handlingar hade ”läckts” till den maltesiska pressen och yrkade att de skulle avlägsnas från akten, eftersom de inte hade erhållits på laglig väg och eftersom sökanden inte hade gjort gällande några särskilda omständigheter som motiverade att de skulle föras till akten och inte heller hade hävdat att de hade avgörande betydelse för möjligheterna att avgöra den aktuella tvisten.
Tribunalen påpekar i denna del att varken det förhållandet att de ifrågavarande handlingarna eventuellt är sekretessbelagda eller det förhållandet att dessa handlingar eventuellt inte har erhållits på ett regelmässigt sätt hindrar att de behålls i akten. Det finns nämligen inte någon bestämmelse i vilken det uttryckligen föreskrivs ett förbud mot att beakta olagligt erhållna bevis (dom av den 8 juli 2008 i mål Franchet och Byk/kommissionen, T‑48/05, REG,
EU:T:2008:257
, punkterna 74 och 75, och dom av den 24 mars 2011 i mål Dover/parlamentet, T‑149/09,
EU:T:2011:119
, punkt 61). Dessutom har domstolen inte uteslutit möjligheten att även interna handlingar i vissa fall kan utgöra en legitim del av akten i ett mål (beslut av den 19 mars 1985 i mål Tordeur m.fl., 232/84, punkt 8, och beslut av den 15 oktober 1986 i mål LAISA/rådet, 31/86, punkt 5).
Sålunda har det i vissa situationer inte varit nödvändigt att sökanden visar att han eller hon på laglig väg har erhållit den sekretessbelagda handling som åberopats till stöd för talan. På grundval av en avvägning av de intressen som skulle skyddas har tribunalen konstaterat att det fanns anledning att bedöma huruvida särskilda omständigheter – såsom att överlämnandet av handlingen hade avgörande betydelse för möjligheterna att kontrollera att den angripna akten hade antagits på ett regelmässigt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2001 i mål Dunnett m.fl./EIB, T‑192/99, REG,
EU:T:2001:72
, punkterna 33 och 34) eller för möjligheterna att slå fast att maktmissbruk hade förelegat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996 i mål Lopes/domstolen, T‑280/94, REGP,
EU:T:1996:28
, punkt 59) – motiverade att en handling inte avlägsnades från akten.
I det aktuella fallet ska det för det första noteras att det inte är styrkt att sökanden själv på olaglig väg har erhållit de handlingar som kommissionen önskar få avlägsnade från akten, eftersom de versioner av dessa handlingar som sökanden har lagt fram är de som har publicerats i maltesisk press.
För det andra har de ifrågavarande handlingarnas konfidentiella karaktär under alla omständigheter undergrävts just genom publiceringen av dem i pressen, vilket betyder att deras konfidentiella karaktär inte torde äventyras ytterligare av att de ingår i akten i förevarande mål.
För det tredje har de ifrågavarande handlingarna i förevarande mål åberopats till stöd för den tredje och den fjärde grunden för talan. Enligt sökanden är dessa handlingar nödvändiga för att det ska kunna bedömas huruvida ordförande Barroso lagenligt kunde basera sitt beslut på Olafs rapport, om denna verkligen brister i korrekthet på de sätt som sökanden inom ramen för dessa båda grunder har gjort gällande. I detta sammanhang påpekar tribunalen att sökanden i repliken framförde en – såväl rättsligt som i sak – ny argumentation som rörde dels anklagelserna mot honom från Swedish Match, som låg bakom det klagomål avseende honom som var föremål för Olafs rapport, dels lagenligheten av det förfarande som Olaf hade använt vid utarbetandet av rapporten. Denna argumentation bygger i mycket hög grad på Olafs rapport och yttrandet från Olafs övervakningskommitté, vilka enligt sökandens uppfattning utgör nya uppgifter som har framkommit under det rättsliga förfarandets gång i och med att de publicerades i maltesisk press efter väckandet av talan. Denna argumentation är – utan att detta påverkar frågan huruvida den i sig är relevant för bedömningen av det angripna beslutets lagenlighet – tillräcklig för att tribunalen ska kunna avslå kommissionens invändning om att sökanden inte gjort gällande några särskilda omständigheter som motiverade att de ifrågavarande handlingarna skulle föras till akten och inte heller hävdat att dessa handlingar har avgörande betydelse för möjligheterna att avgöra den aktuella tvisten.
För det fjärde ska det påpekas att datumet för mötet den 16 oktober 2012, efter vilket det angripna beslutet ska ha fattats, fastställdes av ordförande Barrosos kansli med ledning av det förutskickade datumet för översändandet av Olafs rapport till ordförande Barroso samt att det angripna beslutet, om man antar att detta existerar, fattades redan dagen efter det att den rapporten tillställdes ordförande Barroso. Kommissionen har visserligen hävdat att den ifrågavarande rapporten inte utgör något förarbete till det angripna beslutet, men har själv i sina inlagor vidgått att det vore överdrivet att påstå att ”det angripna beslutet saknar varje samband med nämnda rapport”.
Med tanke på de ifrågavarande handlingarnas art, det förhållandet att de redan har fått spridning via pressen och omständigheterna i målet, finns det således skäl att avslå kommissionens yrkande om att dessa handlingar ska avlägsnas från akten i målet.
Huruvida den handling som kommissionen lade fram vid förhandlingen kan tillåtas som bevisning
Vid den förhandling den 7 juli 2014 till vilken sökanden inställde sig personligen, åberopade kommissionen den förklaring som den maltesiske premiärministern, Lawrence Gonzi, hade framfört inför det maltesiska parlamentet vid dess plenarsammanträde den 16 oktober 2012 (se ovan punkt 17); texten till förklaringen hade hämtats från ett officiellt offentligt register. Därefter lade kommissionen fram denna förklaring vid förhandlingen den 8 juli 2014, varvid den provisoriskt fördes till akten. Förklaringen förefaller vara relevant för det förevarande målet, eftersom den innehåller en redovisning av den ordväxling om upphörandet av sökandens uppdrag såsom ledamot av kommissionen som ägde rum mellan Lawrence Gonzi och sökanden under deras telefonsamtal på eftermiddagen den 16 oktober 2012, kort efter mötet samma dag.
Vid förhandlingen den 7 juli 2014 framställde sökandens advokater emellertid invändningar mot att kommissionen åberopade denna handling, med motiveringen att den inte ingick i akten och att åberopandet skulle strida mot den kontradiktoriska principen.
Tribunalen erinrar i denna del om att principen om skydd för rätten till försvar utgör en grundläggande princip inom unionsrätten. Det skulle strida mot denna princip om ett domstolsavgörande grundades på omständigheter eller handlingar som parterna, eller någon av parterna, inte hade tagit del av och beträffande vilka parterna således inte hade kunnat tillkännage sin ståndpunkt (dom av den 22 mars 1961 i de förenade målen SNUPAT/Höga myndigheten, 42/59 och 49/59, REG,
EU:C:1961:5
).
Principen om parternas likställdhet i processen – som är en naturlig följd av själva begreppet rättvis rättegång och som syftar till att säkerställa jämvikten mellan parterna i målet och till att garantera att alla handlingar som ges in till domstolen kan utvärderas och bemötas av samtliga parter i målet – innebär ett krav på att varje part ges en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak, och sin bevisning, på villkor som inte ger denna part väsentliga nackdelar gentemot motparten (dom av den 6 november 2012 i mål Otis m.fl., C‑199/11, REU,
EU:C:2012:684
, punkterna 71 och 72).
Att den omtvistade handlingen i det aktuella fallet ingavs sent motiveras av de särskilda omständigheter under vilka kommissionen såg sig föranledd att åberopa denna. Ingen av parterna hänvisade nämligen i sina inlagor till ett telefonsamtal mellan sökanden och den maltesiske premiärministern på eftermiddagen den 16 oktober 2012, utan sökanden nämnde detta telefonsamtal för första gången under den förhandling den 7 juli 2014 till vilken han personligen hade inställt sig. Därvid hävdade sökanden att han vid det tillfället hade förklarat för Lawrence Gonzi att ordförande Barroso just hade ”avslutat” (”terminated”) hans uppdrag vid kommissionen. Det var således i syfte att vederlägga sökandens påståenden om det närmare innehållet i ordväxlingen under nämnda samtal som kommissionens ombud hänvisade till den omtvistade handlingen, i vilken Lawrence Gonzi snarare säger att sökanden har underrättat honom om sitt eget beslut att avgå. Att beakta denna handling skulle således på intet sätt innebära något åsidosättande av den kontradiktoriska principen, utan skulle tvärtom göra det möjligt att iaktta den principen genom att kommissionen får tillfälle att bemöta ett nytt påstående från sökandens sida som denne framförde för första gången vid nämnda förhandling.
Sökanden och hans advokater har dessutom beretts möjlighet att ta ställning till frågan huruvida nämnda handling kunde tillåtas som bevisning och frågan om dess relevans och bevisvärde vid förhandlingen den 8 juli 2014, efter en tidsfrist som inte kan anses vara överdrivet kort mot bakgrund av samtliga omständigheter i det aktuella fallet, i synnerhet den officiella karaktären av denna handling, som ju hade hämtats från ett offentligt register. I det sammanhanget avstod sökanden för övrigt från att vidhålla sin invändning mot att den ifrågavarande handlingen fördes till akten. Sökanden har inte heller begärt att tribunalen skulle låta honom yttra sig skriftligt om handlingen eller hemställt om att förhandlingen skulle skjutas upp.
Mot bakgrund av ovanstående bedömning är det lämpligt att låta den ifrågavarande handlingen tillåtas som bevisning i förevarande mål (se, analogt, dom av den 12 november 2014 i mål Guardian Industries och Guardian Europe/kommissionen, C‑580/12, REU,
EU:C:2014:2363
, punkterna 33–35 och där angiven rättspraxis).
Yrkandet om ogiltigförklaring
Inledande synpunkter om föremålet för yrkandet om ogiltigförklaring
Tribunalen har sett sig föranledd att konstatera att sökandens första yrkande, vars ordalydelse återges i sin helhet ovan i punkt 44, i kombination med de argument som framförs i sökandens inlagor inte tydligt och otvetydigt anger vilken rättsakt som det aktuella yrkandet om ogiltigförklaring avser. Det följer nämligen av vissa passager i dessa inlagor (bland annat punkterna 58–67 och 129 i ansökan och punkterna 3, 17 och 48 i repliken) att sökanden har yrkat ogiltigförklaring av ett påstått beslut av den 16 oktober 2012 genom vilket ordförande Barroso, på eget bevåg och genom att tillskansa sig de befogenheter som tillkommer domstolen enligt artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF, ska ha skilt sökanden från dennes uppdrag med omedelbar verkan. Å andra sidan följer det av andra passager i samma inlagor (bland annat punkterna 53, 70, 85, 88, 118 och 119 i ansökan och punkt 54 i repliken) att sökanden har yrkat ogiltigförklaring av ett påstått muntligt beslut av ordförande Barroso den 16 oktober 2012 att utnyttja sin rätt att begära sökandens avgång med stöd av artikel 17.6 FEU.
Tribunalen erinrar i denna del om att artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF avser fall där en ledamot av kommissionen avsätts av domstolen på begäran av rådet eller kommissionen, medan det i artikel 17.6 FEU stadgas att ”[e]n kommissionsledamot ska avgå om [kommissions]ordföranden begär detta”.
På förekommen anledning uppmanade tribunalen därför den 22 maj 2014, inom ramen för en åtgärd för processledning (se ovan punkt 33), sökanden att ”tydligt och otvetydigt” ange vilken av de båda ovan i punkt 61 nämnda hypotetiska rättsakterna som avsågs i hans första yrkande.
I sitt skriftliga svar av den 18 juni 2014 (se ovan punkt 39) angav sökanden att han yrkade ogiltigförklaring av ”[ordförande Barrosos] muntliga beslut av den 16 oktober 2012 att avsluta [hans] uppdrag som ledamot av kommissionen”. Därvid tillade sökanden att det enligt hans uppfattning fanns två möjliga rättsliga grunder för detta beslut, nämligen antingen artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF eller artikel 17.6 FEU.
Det måste konstateras att sökandens svar, trots tribunalens uppmaning, inte bidrar till att förtydliga föremålet för sökandens ovan i punkt 44 återgivna yrkande om ogiltigförklaring.
Det ska emellertid också framhållas att det inte finns något stöd i akten för det påstående som sökanden har gjort – för vilket han själv har bevisbördan – med innebörden att ordförande Barroso skulle ha avsatt honom från uppdraget genom att på ett felaktigt sätt tillskansa sig de befogenheter som tillkommer domstolen enligt artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF. Inga uppgifter som stöder detta påstående finns i något av de olika vittnesmål som har inhämtats, inte ens i de uppgifter som sökanden själv lämnade under den förhandling till vilken han personligen inställde sig. Således kan påståendet direkt avvisas med hänvisning till att det saknar stöd i de faktiska omständigheterna, med tanke på att sökanden inte har lagt fram något bevis eller indicium för det påstådda avsättningsbeslutets existens.
I den mån som sökanden genom sitt första yrkande avsåg att begära ogiltigförklaring av ett påstått beslut av den 16 oktober 2012 genom vilket ordförande Barroso, på eget bevåg och genom att tillskansa sig de befogenheter som tillkommer domstolen enligt artiklarna 245 FEUF och 247 FEUF, skulle ha avsatt sökanden från dennes uppdrag med omedelbar verkan, ska således detta yrkande om ogiltigförklaring avvisas med motiveringen att det saknas en rättsakt i den mening som avses i artikel 263 FEUF mot vilken talan kan väckas, eftersom sökanden inte har styrkt den materiella existensen av något sådant beslut (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 januari 1992 i mål ISAE/VP och Interdata/kommissionen, C‑130/91, REG,
EU:C:1992:7
, punkt 11, och dom av den 10 juli 1990 i mål Automec/kommissionen, T‑64/89, REG,
EU:T:1990:42
, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
I övrigt finns det skäl att anse att förevarande talan avser ett yrkande om ogiltigförklaring av ett påstått muntligt beslut av ordförande Barroso den 16 oktober 2012 att utnyttja sin rätt att begära sökandens avgång som ledamot av kommissionen med stöd av artikel 17.6 FEU (nedan kallat den angripna rättsakten).
Utredning av omständigheterna i sak
När parterna i en tvist är oense om omständigheterna i sak, ankommer det inledningsvis på tribunalen att utreda de relevanta faktiska omständigheterna genom prövning av tillgänglig bevisning.
I det aktuella fallet är sökandens ståndpunkt fortfarande – även efter förtydligandet ovan av föremålet för yrkandet om ogiltigförklaring – tvetydig och växlande när det gäller hans reaktion på den muntliga begäran om att han skulle avgå som han påstår att ordförande Barroso framställde till honom med stöd av artikel 17.6 FEU. Såväl före väckandet av talan som i sina inlagor har sökanden nämligen låtit förstå ömsom att han faktiskt avgick den 16 oktober 2012 på begäran av ordförande Barroso (se, bland annat, punkterna 54, 56, 85, 88, 89, 118 och 136 i ansökan och punkterna 3, 4, 11, 12, 14, 15, 17, 51, 63, 69, 80, 85, 91 och 121 i repliken), ömsom att han aldrig formellt avgick trots att en begäran med den innebörden framställdes och att hans avgång under alla omständigheter aldrig hade trätt i kraft på ett giltigt sätt, varför han fortfarande ansåg sig vara ledamot av kommissionen i teorin, om än inte i praktiken (se, bland annat, utöver punkterna 28, 30, 31, 33, 40, 63, 70–80, 86, 87, 93 och 129 i ansökan och punkterna 10 och 86 i repliken, hans ovan i punkt 21 nämnda skrivelse till ordförande Barroso av den 21 oktober 2012, hans ovan i punkt 20 nämnda skrivelse till kommissionen av den 28 december 2012, hans som bilaga 7 till repliken fogade högtidliga skriftliga förklaring (”affidavit”) av den 8 maj 2013 och hans ovan i punkt 27 nämnda utsaga av den 30 juni 2013 till en maltesisk radiostation).
Kommissionen har för sin del gjort gällande att sökanden valde att avgå frivilligt vid mötet den 16 oktober 2012 utan att ordförande Barroso hade framställt någon begäran om detta i den mening som avses i artikel 17.6 FEU.
Den bevisning som inledningsvis fördes till akten var inte tillräcklig för att tribunalen skulle kunna avgöra huruvida det var någon av sökandens båda versioner (se ovan punkt 70) eller kommissionens version (se ovan punkt 71) som var den riktiga.
Därför beslutade tribunalen att vidta de åtgärder för bevisupptagning som nämns ovan i punkterna 37 och 38.
Nedan kommer tribunalen särskilt att grunda sina slutsatser dels på sökandens förklaring inför och svar till tribunalen i samband med att han personligen inställde sig till förhandlingen den 7 juli 2014, såsom dessa framgår av förhandlingsprotokollet, dels på de undertecknade protokollen över de vittnesmål som avlades och de svar på frågor från tribunalen och parterna som lämnades av vittnena José Manuel Durão Barroso, Johannes Laitenberger, Luis Romero Requena, Joanna Darmanin och Frédéric Vincent.
Vid bedömningen av vittnesmålens bevisvärde har tribunalen tagit hänsyn dels till att ordförande Barroso är den påstådda upphovsmannen till den angripna rättsakten, dels till att samtliga övriga vittnen är tjänstemän eller andra anställda vid kommissionen och således i sitt arbete är mer eller mindre direkt underställda dess ordförande – utöver den omständigheten att två av dem, nämligen Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena, var personligen inblandade i förberedandet och uppföljningen av mötet den 16 oktober 2012.
Icke desto mindre har vittnena avlagt den ed som föreskrivs i artikel 68.5 första stycket i rättegångsreglerna och bekräftat riktigheten i sina vittnesmål i enlighet med bestämmelserna i artikel 71 i rättegångsreglerna, varvid de specifikt har erinrats om det straffansvar som mened enligt deras respektive nationella rätt kan leda till.
Att fyra av vittnena är hierarkiskt underordnade ordförande Barroso utgör inte heller i sig tillräcklig grund för att ifrågasätta sanningshalten i deras vittnesmål, med tanke dels på deras rättigheter och skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna för tjänstemän vid Europeiska unionen (se, bland annat, artiklarna 11, 12, 19, 21a och 22 i tjänsteföreskrifterna) och anställningsvillkoren för övriga anställda, dels på den omständigheten att de saknar personligt intresse i saken.
Vittnesmålen framstår under alla omständigheter som tillförlitliga och trovärdiga på grund av att de uppvisar ett övergripande sammanhang. I synnerhet styrks de på de flesta viktigare punkter av övriga sakuppgifter i akten, till vilka tribunalen kommer att hänvisa nedan.
Däremot påverkas bevisvärdet av de uttalanden som sökanden har gjort i olika sammanhang (bland annat då han inställde sig personligen till förhandlingen den 7 juli 2014) av den tvetydiga eller till och med motsägelsefulla karaktären av hans på varandra följande versioner av händelseförloppet, vilka är ägnade att skapa förvirring snarare än att förtydliga. Vissa av sökandens uttalanden motbevisas eller motsägs dessutom på vissa väsentliga punkter inte endast av de samstämmiga utsagorna från de vittnen som tribunalen har hört, utan även av de övriga sakuppgifterna i akten, till vilka tribunalen också kommer att hänvisa nedan.
Tribunalen kommer således att börja med att utreda de faktiska omständigheterna i målet på grundval av de fem vittnesmål som tribunalen förfogar över samt, i de fall där parterna är ense om de faktiska omständigheterna, på grundval av de uttalanden som sökanden gjorde under förhandlingen. Samtidigt kommer tribunalen att bedöma huruvida vissa av sökandens motstridiga påståenden är trovärdiga. Därefter kommer tribunalen att slå fast i vilken mån de sålunda utredda faktiska omständigheterna kan styrkas av övrig bevisning i akten.
Härvid kan följande slås fast vad beträffar omständigheterna för, förloppet av och utgången av mötet den 16 oktober 2012 samt händelserna omedelbart därefter.
När det till att börja med gäller förberedelserna inför detta möte, hade ordförande Barroso sedan Olaf inlett sin utredning vid flera tillfällen fört diskussioner med sina nära medarbetare om de olika politiska alternativ som skulle stå till buds för honom om sökanden ”inte skulle komma att rentvås helt” av utredningen. Frågan hade diskuterats mot bakgrund av den kollektiva avgången av den kommission som leddes av Jacques Santer efter ”Cresson-affären” år 1999, vilket sågs som den mest relevanta likartade politiska händelsen, och de berörda hade kommit fram till tre möjliga utfall, i ordning efter önskvärdhet: a) att sökanden omedelbart skulle kunna lämna fullständiga och tillfredsställande förklaringar som svar på Olafs slutsatser, varvid ordförande Barroso offentligt skulle kunna förklara att han fortfarande hade fullt förtroende för sökanden, b) om så inte blev fallet, att sökanden skulle avgå på eget initiativ i syfte att försvara sitt namn och skydda kommissionen, och c) om sökanden skulle vägra, att han skulle avgå efter det att ordförande Barroso hade begärt detta med stöd av artikel 17.6 FEU. Detta sistnämnda alternativ framstod för de berörda som det mest skadliga för sökanden i och med att det skulle innebära ett offentligt avslöjande av att ordförande Barroso hade förlorat förtroendet för honom, och därför skulle det alternativet inte heller användas annat än som en sista utväg.
De berörda ansåg vidare att det var viktigt att frågan hanterades snabbt och beslutsamt så snart Olafs rapport blev känd, eftersom kommissionen annars riskerade att skadas allvarligt politiskt. Vittnet Johannes Laitenberger framhöll exempelvis, med hänvisning till diverse olyckliga likartade fall under de båda senaste decennierna, att ”så snart nyheten om en sådan situation blir känd, är det nödvändigt att agera omedelbart; det går inte att ta igen förlorad tid och det ges ingen nådatid i sådana situationer”. Dessutom redogjorde vittnet Luis Romero Requena för ett antal pinsamma och smärtsamma erfarenheter som kommissionen hade gjort med anknytning till utredningar gjorda av Olaf i fall där man hade reagerat för långsamt eller fallit offer för läckor till pressen.
Några dagar innan Olafs rapport skulle skickas, fick ordförande Barroso och hans nära medarbetare ett underhandsbesked om att det ”inte såg bra ut” för sökanden men erhöll inga närmare uppgifter.
Den 11 oktober 2012 tog ordförande Barrosos kansli, som hade fått veta att Olafs rapport inom kort skulle komma att skickas, kontakt med sökandens kansli i syfte att komma överens om en tidpunkt för ett möte, vilket bestämdes till den 16 oktober 2012 klockan 13.30. Joanna Darmanin meddelade sökanden detta, varvid han frågade henne om hon visste vad mötet skulle handla om. Hon svarade att hon inte visste detta och undrade om hon skulle ta reda på det. Sökanden svarade att detta inte var nödvändigt. Då utarbetade hon ett underlag åt honom rörande de olika pågående projekt som skulle kunna tänkas komma att tas upp under mötet.
När det gäller dagordningen för mötet den 16 oktober 2012 påstår sig sökanden ha blivit ”fullständigt överrumplad”. Tribunalen anser emellertid att sökanden åtminstone måste ha anat att mötet skulle handla om den Olaf-utredning som berörde honom, trots att han inte hade underrättats om att utredningen hade avslutats eller om att Olafs rapport hade överlämnats till ordförande Barroso.
För det första hade sökanden nämligen förhörts vid två tillfällen av Olaf, den 16 juli och den 17 september 2012 (se ovan punkterna 5 och 8). Det framgår av Olafs rapport att han vid dessa förhör hade fått ytterst detaljerade frågor om de faktiska omständigheter som beskrivs i följeskrivelsen, bland annat dels om de inofficiella och för kommissionen inte redovisade samtal som han skulle ha haft i Malta med företrädare för tobaksindustrin, samtal vilkas existens han för övrigt i vissa fall hade vidgått, dels om sina förbindelser med Silvio Zammit. Denne hade haft en förmedlande funktion i samband med dessa samtal, inte endast under den period som utredningen avsåg och med avseende på föremålet för denna, utan även under utredningens gång.
För det andra hade sökanden redan haft ett första möte den 25 juli 2012 med ordförande Barroso om Olafs utredning, varvid de båda hade fört en allmänt hållen diskussion om det problem som klagomålet innebar. Vid det tillfället hade ordförande Barroso framhållit för sökanden hur betydelsefull saken var, och sökanden hade för sin del kategoriskt förnekat all inblandning och nämnt att han avsåg att vidta rättsliga åtgärder mot de inblandade – en avsikt som emellertid inte har förverkligats, åtminstone inte såvitt kommissionen känner till.
För det tredje förklarade ordförande Barroso i sitt vittnesmål att han i samband med sina kontakter med enskilda kommissionsledamöter normalt meddelar dessa vad som står på dagordningen för ett möte om detta rör kommissionens ordinarie verksamhet, men att han i det aktuella fallet önskade föra en personlig diskussion av politisk karaktär med sökanden, vilket var skälet till att ingen dagordning nämndes. Enligt ordförande Barroso torde sökanden redan utifrån avsaknaden av dagordning nödvändigtvis ha dragit slutsatsen att mötet skulle röra ett ytterst konfidentiellt och betydelsefullt ämne, som inte gärna kunde vara något annat än den Olaf-utredning som berörde honom. Detta antagande kan för övrigt förklara varför sökanden inte tog reda på dagordningen för det ifrågavarande mötet, trots att hans kanslichef föreslog detta för honom (se ovan punkt 85).
För det fjärde kan underlåtenheten att tillställa sökandens kansli en uttrycklig dagordning rimligen förklaras med ordförande Barrosos legitima önskan att så länge som möjligt hemlighålla Olafs utredning och rapport. Härvid ska det framhållas att vittnena Joanna Darmanin och Frédéric Vincent bekräftade, som svar på en fråga från tribunalen, att de helt saknade kännedom om såväl nämnda utredning som de faktiska omständigheterna kring denna fram till dess att de underrättades därom av sökanden själv efter mötet den 16 oktober 2012.
Den 15 oktober 2012 inkom Olafs rapport till ordförande Barrosos kansli, där fyra personer läste den: han själv, Johannes Laitenberger, Catherine Day och Luis Romero Requena.
Två konfidentiella utkast till pressmeddelande utarbetades därvid av Catherine Day och lästes av Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena. Det ena avsåg det fall där sökanden skulle avgå på eget initiativ och det andra avsåg det fall där han skulle avgå till följd av en begäran från ordförande Barroso med stöd av artikel 17.6 FEU. De båda utkasten sändes till kommissionens talespersonstjänst strax innan mötet den 16 oktober 2012 inleddes.
Däremot utarbetades det inte något utkast till pressmeddelande för den eventualiteten att sökanden skulle kunna lämna fullständiga och tillfredsställande förklaringar som svar på Olafs rapport. Ordförande Barroso, Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena förklarade i sina vittnesmål att detta inte skulle ha varit möjligt innan man kände till innehållet i dessa eventuella förklaringar. Dessutom skulle det i det fallet sannolikt inte ha varit nödvändigt att offentliggöra något pressmeddelande, åtminstone inte omedelbart.
Det utarbetades inte heller vare sig något utkast till beslut med stöd av artikel 17.6 FEU eller någon skriftlig avskedsansökan som sökanden skulle kunna inge. Däremot bestämdes det att ordförande Barroso skulle ringa upp den maltesiske premiärministern efter sitt samtal med sökanden.
Innan mötet den 16 oktober 2012 inleddes, bad ordförande Barroso att Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena skulle stå till förfogande för att formellt notera slutsatserna från mötet och ombesörja uppföljningen av detta.
Mötet inleddes omkring 13.45 och varade sammanlagt ungefär en och en halv timme.
Ordförande Barroso började med att visa Olafs rapport för sökanden. Sökanden krävde att få ta del av rapporten, men ordförande Barroso lät honom inte göra detta, med motiveringen att rapporten var konfidentiell. Han läste emellertid flera gånger upp följeskrivelsen för sökanden och frågade honom vad han ansåg om denna.
Sökanden hävdade energiskt sin oskuld i förhållande till påståendena om att mutor skulle ha begärts och att han skulle ha gett instruktioner till Silvio Zammit, men han förnekade inte att han hade haft inofficiella möten i Malta med företrädare för tobaksindustrin, anordnade genom Silvio Zammits försorg och utan att kommissionen eller ens hans eget kansli hade underrättats om dem. Han förnekade inte heller sin personliga vänskapsrelation med Silvio Zammit. Han erkände att han hade varit oförsiktig i det aktuella avseendet och att han inte hade bort ägna sig åt sådana aktiviteter.
Ordförande Barroso kom, mot bakgrund av dessa förklaringar, vilka han betecknade som ”föga övertygande” och till och med ”besynnerliga”, fram till att de politiska omständigheterna var sådana att det var ”otänkbart” att sökanden skulle behålla sitt uppdrag. I sitt vittnesmål förtydligade ordförande Barroso att han på detta stadium hade förlorat allt politiskt och personligt förtroende för sökanden. Ordförande Barroso hävdade också att det var hans plikt att skydda kommissionens institutionella integritet. Han framhöll för sökanden att det under de rådande omständigheterna vore bättre och mer hedersamt om denne avgick på eget initiativ och därigenom kunde försvara sin heder. Därvid tillade ordförande Barroso emellertid att han, om sökanden inte gjorde detta, hade befogenhet enligt Lissabonfördraget att tvinga sökanden att avgå genom att framställa en formell begäran till denne med samma innebörd.
De båda diskuterade i nästan en timme, varvid sökanden fortsatte att hävda sin oskuld och att kräva att få ta del av Olafs rapport, medan ordförande Barroso betonade att han inte hade rätt att lämna ut rapporten till sökanden. Dessutom ägnade sökanden mycket tid åt att framhålla för ordförande Barroso hur plågsam situationen var både för honom själv och för hans familj samt att han behövde mer tid, åtminstone 24 timmar, för att kunna rådfråga en advokat om de aktuella frågorna. Ordförande Barroso var dock inte beredd att ge sökanden mer än en halvtimme och vägrade därför att tillmötesgå dennes önskemål.
Efter diskussionen sade sökanden till ordförande Barroso att han valde att avgå. I sitt vittnesmål betonade ordförande Barroso att uttalandet var uttryckt i presens (”jag avgår”) och inte i futurum (”jag kommer att avgå”).
I detta sammanhang fäster tribunalen ingen tilltro till sökandens uppgift att han mot bakgrund av de ”trakasserier” som han utsattes för helt enkelt skulle ha sagt till ordförande Barroso att ”det ser verkligen ut som om jag måste avgå” eller att han skulle ha ”sagt att han skulle avgå”, varvid det är underförstått att sökanden på detta stadium i själva verket ännu inte hade avgått.
Sådana uttalanden i förhalande syfte skulle nämligen ha haft en verkan som var oförenlig med vad ordförande Barroso i förväg hade sett som de enda tre möjliga utfallen av mötet den 16 oktober 2012 (se ovan punkt 82), vilka alla krävde en snabb och beslutsam hantering (se ovan punkt 83). Därför är det rimligt att utesluta att ordförande Barroso skulle ha nöjt sig med ett sådant förhalande uttalande.
Framför allt ska det framhållas – utan att det behöver ifrågasättas varför sökanden har funnit för gott att väcka talan vid tribunalen – att sökanden fortsatte med följande uttalande:
”Jag kommer från ett system, jag har varit minister i den maltesiska regeringen i många år – mer än femton år; [jag] kommer från ett system där det är så att om premiärministern säger till en att avgå, om så bara genom ett sms, så avgår man. Vad jag menar är att systemet är sådant, man säger inte ’nej, jag går till domstol med det här’; jag menar att det är det systemet som jag är van vid. Och det var en sådan situation som jag ställdes inför just då.”
Som svar på en fråga från tribunalen utbrast sökanden dessutom ”Hur kan en politiker stanna kvar där han inte är önskad?”
Dessa spontana tankar framstår som föga förenliga med den version som sökanden har gjort gällande i andra sammanhang, enligt vilken han skulle ha meddelat att han avsåg att avgå någon gång i framtiden eller till och med att han endast övervägde att avgå.
Omkring 15.00 kallade ordförande Barroso in Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena på sitt kontor för att dessa formellt skulle notera slutsatserna från mötet och ombesörja uppföljningen av detta, bland annat genom att offentliggöra pressmeddelandet om sökandens avgång och genom att ta hand om personalen vid dennes kansli.
Såvitt avser förevarande dom konstaterar tribunalen följande när det gäller denna andra del av mötet den 16 oktober 2012, såsom vittnena har återgett dess händelseförlopp:
—
Ordförande Barroso underrättade i sökandens närvaro Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena om att sökanden hade beslutat att avgå men bestred Olafs påståenden.
—
Sökanden fortsatte att energiskt hävda sin oskuld och protesterade mot den behandling som han hade utsatts för, varvid han gick så långt som att tala om ”lynchning”, och framför allt fortsatte han att framföra krav på att han skulle få mer tid till sitt förfogande innan hans avgång tillkännagavs offentligt. I detta avseende förtydligade vittnet Luis Romero Requena, som svar på en fråga från sökandens advokater, att sökanden accepterade sin avgång som politisk realitet trots att han så energiskt hävdade sin oskuld.
—
Ordförande Barroso bedömde att han inte kunde skjuta upp hanteringen av ärendet, eftersom sökandens avgång var ett politiskt och institutionellt beslut och det därför var nödvändigt att senare under eftermiddagen underrätta de maltesiska myndigheterna, rådets ordförande och parlamentets talman samt offentliggöra ett pressmeddelande.
—
Mot bakgrund av sökandens krav på att få mer tid till sitt förfogande innan hans avgång tillkännagavs offentligt, önskade ordförande Barroso utverka ett förtydligande av huruvida sökanden bekräftade sin avgång eller ansåg att han skulle kunna behålla uppdraget som ledamot av kommissionen. Sökanden svarade att han inte ansåg att han skulle kunna göra detta och bekräftade sin avgång, samtidigt som han fortsatte att begära mer tid.
—
Ordförande Barroso fann att ärendet inte kunde tas upp till förnyad behandling; det hade förvisso varit bra om sökanden hade kunnat få mer tid till sitt förfogande, men han kunde inte ge sökanden detta och han ansåg att sökanden hade avgått inför honom.
—
Ordförande Barroso läste för sökanden, i de båda vittnenas närvaro, upp det utkast till pressmeddelande i vilket sökandens avgång tillkännagavs. Sökanden framförde inga invändningar, men ordförande Barroso gjorde ändå ett egenhändigt tillägg med lydelsen ”John Dalli avvisar kategoriskt dessa slutsatser”.
—
Mot slutet av mötet handlade diskussionen om uppföljningen och de praktiska aspekterna av sökandens avgång. Bland annat efterfrågade sökanden information, vilket han fick, om förfarandet för att utse sin ersättare som ledamot av kollegiet och om den administrativa situationen för personalen vid hans kansli.
Under denna andra del av mötet den 16 oktober 2012 frågade sökanden om han skulle skriva en avskedsansökan. Ordförande Barroso svarade att det inte var nödvändigt men att sökanden kunde göra det om han så önskade, och de båda kom överens om att be Luis Romero Requena att utarbeta ett utkast till avskedsansökan med en redogörelse för skälen till sökandens avgång. Ordförande Barroso förtydligade att han därigenom avsåg att ge sökanden tillfälle att framföra argument till sitt försvar som inte kunde ingå i kommissionens pressmeddelande.
I detta avseende, och av skäl som är analoga med dem som har redovisats ovan i punkterna 103–106 som svar på det påstående som har redovisats ovan i punkt 101, fäster tribunalen ingen tilltro till sökandens påstående att han i närvaro av Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena skulle ha meddelat att han ”skulle avgå”, men endast under förutsättning att hans avskedsansökan var skriftlig. Som svar på en fråga från sökandens advokater sade vittnet Luis Romero Requena dessutom att han inte vid något tillfälle hade betraktat en skriftlig avskedsansökan som någon nödvändig formalitet i samband med sökandens avgång. Den enda tanken med en sådan ansökan var att bereda sökanden möjlighet att offentligt och i skrift redovisa skälen till sin avgång. På liknande sätt avslutade vittnet Johannes Laitenberger den redogörelse för de faktiska omständigheterna som han lämnade under sitt vittnesmål med att säga att det för honom stod klart – mot bakgrund av det samtal som ordförande Barroso och sökanden hade haft i hans närvaro – att sökanden hade valt att avgå på eget initiativ hellre än att bli tvingad att göra detta, och att sökandens skriftliga avskedsansökan endast skulle bekräfta ett beslut som redan hade fattats och redan hade trätt i kraft.
Mötet avslutades och sökanden lämnade ordförande Barrosos kontor omkring 15.30.
Omedelbart därefter talade ordförande Barroso i telefon med den maltesiske premiärministern Lawrence Gonzi, varvid de båda samrådde i syfte att inleda processen för att ersätta sökanden.
Omkring 15.45 kom sökanden tillbaka till sitt kontor och bad sin sekreterare att kalla kanslipersonalen till ett möte. Joanna Darmanin frågade sökanden om orsaken till mötet, och enligt vad hon minns svarade denne enligt följande:
”Vi har ett problem, vi har ett stort problem. Jag måste ringa min hustru och tala om det för henne. Jag måste ge mig av [på maltesiska: ’irrid nitlaq’], jag måste se, jag måste kontrollera [på maltesiska: ’irrid nara’] ersättningsfrågan. Vad har jag för rättigheter? Har jag rätt till pension?”
Därefter ringde sökanden upp sin hustru och Joanna Darmanin lämnade rummet.
Sökanden ringde också till den maltesiske premiärministern, som redan hade försökt nå honom medan han var borta. Enligt sökanden varade detta telefonsamtal i en minut och Lawrence Gonzi sade helt enkelt ”Hör på nu. Jag har fått ett telefonsamtal från Barroso och han sade att du inte var kommissionär längre och att vi måste hitta någon annan.” Som svar på en fråga under den förhandling till vilken han personligen inställde sig, uppgav sökanden att han hade förklarat för Lawrence Gonzi att ordförande Barroso ”ha[de] avslutat” hans uppdrag som ledamot av kommissionen. Denna version av vad han sade under samtalet vederläggs emellertid av den förklaring som Lawrence Gonzi samma kväll avgav inför det maltesiska parlamentet (se ovan punkt 17).
Mellan 16.00 och 16.15 kallades personalen vid sökandens kansli till sammanträdesrummet. Sökanden underrättade dem om att han hade haft ett möte med ordförande Barroso, som hade låtit honom ta del av slutsatserna av Olafs rapport rörande vissa kontakter som han skulle ha haft med tobaksindustrin. Bland annat förklarade sökanden att ordförande Barroso klockan 17.00 skulle komma att tillkännage hans avgång från kommissionen och att han nu skulle lämna kommissionen, återvända till Malta och försvara sin sak.
Vittnet Joanna Darmanin försäkrade vid upprepade tillfällen under sitt vittnesmål att det stod klart för henne – trots att hon inte längre mindes exakt vilka formuleringar sökanden hade använt under mötet med personalen vid sitt kansli – att sökanden från och med klockan 17.00 inte längre skulle vara ledamot av kommissionen. Som svar på en fråga från tribunalen tillade hon att hon inte var kapabel att under ed försäkra att sökanden sade ”jag har avgått” men att hon inte heller mindes att han skulle ha sagt något som helst med motsatt innebörd.
Mellan 16.20 och 16.45 gick Luis Romero Requena till sökandens kansli för att till denne överlämna det utkast till avskedsansökan som han just hade utarbetat med hjälp av sin assistent. Han påträffade sökanden i ett kontorsrum tillsammans med en för honom okänd person. Sökanden undertecknade inte det ifrågavarande utkastet till avskedsansökan utan svarade att han ”skulle ta itu med det”. Därefter lämnade Luis Romero Requena omedelbart kontorsrummet.
Utkastet till avskedsansökan (bilaga A.12 till stämningsansökan) är formulerat enligt följande, med följande strykningar vilka det är utrett att sökanden egenhändigt gjorde efter att ha fått utkastet överlämnat till sig:
”Herr ordförande,
Genom denna skrivelse underrättar jag Er om mitt beslut att avgå från uppdraget som ledamot av Europeiska kommissionen med omedelbar verkan.
Jag har fattat detta beslut både för att kunna försvara mitt eget goda rykte och för att undvika att Europeiska unionen och kommissionen skadas under de kommande veckorna.
Jag bestrider kraftfullt samtliga påståenden. Jag är övertygad om att ingenting kommer att utmynna i att det konstateras att jag har begått någon lagöverträdelse. Därför ämnar jag utnyttja alla till buds stående rättsliga medel för att skydda mitt rykte och mina intressen mot dessa påståenden. Detta kommer emellertid att ta tid, och framför allt kräver det att jag befrias från mitt nuvarande politiska ansvar som ledamot av Europeiska kommissionen. Om jag behöll mitt uppdrag skulle jag inte kunna försvara min sak på det kraftfulla sätt som jag anser nödvändigt. Samtidigt inser jag att det oundvikligen skulle vara skadligt för institutionens framtoning om en tjänstgörande ledamot var inblandad i en rättslig process mot påståenden som rör hans personliga handlande. Än viktigare är att jag skulle känna mig oförmögen att ägna all min kraft åt att fullgöra mina skyldigheter som kommissionär … samtidigt som jag var tvungen att försvara mig mot sådana påståenden.
Låt mig emellertid försäkra Er om att mitt beslut att försvara mitt goda rykte mot dessa påståenden inte vid någon tidpunkt kommer att hindra mig från att fullgöra min rättsliga skyldighet att i egenskap av före detta kommissionär handla med integritet och diskretion.”
Klockan 16.50 ringde Catherine Day upp Joanna Darmanin och föreslog att denna skulle kalla till ett möte för personalen vid sökandens kansli där Catherine Day själv och Johannes Laitenberger skulle delta. Mötet ägde rum mellan 17.30 och 17.45 på trettonde våningen i Berlaymont-byggnaden. Personalen vid sökandens kansli informerades bland annat om att kommissionens vice ordförande Maroš Ševčovič skulle ansvara för Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd till dess att en ersättare för sökanden som ledamot av kommissionen hade utsetts.
Klockan 17.11 offentliggjordes kommissionens pressmeddelande med tillkännagivandet om sökandens avgång. Sökanden har medgett att han fick kännedom om detta pressmeddelande.
Omkring 18.00 bad sökanden sin talesperson, Frédéric Vincent, att komma till hans kontor. Sökanden frågade Frédéric Vincent om det var möjligt att, som svar på kommissionens pressmeddelande, skicka ut ett pressmeddelande där sökanden redogjorde för sin ståndpunkt. Frédéric Vincent svarade att detta inte längre var möjligt, eftersom sökandens avgång nu hade blivit officiell och denne därför inte längre kunde utnyttja kommissionens kommunikationstjänst. Detta gjorde sökanden ytterst upprörd. Joanna Darmanin, som från sitt kontor hade hört upprörda röster från ett närbeläget kontor, gick då in på sökandens kontor och påträffade denne inbegripen i en diskussion med Frédéric Vincent. Hon bekräftade för sökanden att det inte längre var möjligt att offentliggöra ett pressmeddelande i hans namn, eftersom han sedan klockan 17.00 inte längre var ledamot av kommissionen och eftersom den person som företrädde institutionen var dess ordförande, som redan hade offentliggjort ett eget pressmeddelande.
Senare på kvällen offentliggjorde sökanden ett eget pressmeddelande. I detta sägs inte att sökanden har avgått, men kommissionens pressmeddelande dementeras inte heller, utan sökandens pressmeddelande inskränker sig huvudsakligen till att avvisa samtliga Olafs påståenden.
Mot bakgrund av samtliga konstateranden, bedömningar och överväganden ovan anser tribunalen det utrett att sökanden muntligen avgick från uppdraget som ledamot av kommissionen under sitt möte med ordförande Barroso på dennes kontor under eftermiddagen den 16 oktober 2012, samt att sökanden muntligen bekräftade sin avgång i närvaro av Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena.
Denna slutsats, som tribunalen huvudsakligen baserar på vittnenas utsagor, i förekommande fall bekräftade av sökanden under den förhandling till vilken denne personligen hade inställt sig, styrks bland annat av följande:
—
Den maltesiske premiärministerns förklaring inför det maltesiska parlamentet på kvällen den 16 oktober 2012, efter hans telefonsamtal med sökanden (se ovan punkt 17).
—
Sökandens intervju med en maltesisk radiostation på kvällen den 16 oktober 2012 (se ovan punkt 18), under vilken sökanden valde att framställa sin avgång från kommissionen som ett frivilligt politiskt val.
—
Sökandens underlåtenhet att dementera det pressmeddelande, i vilket det angavs att han hade avgått, som kommissionen offentliggjorde omkring 17.00 på kvällen den 16 oktober 2012, vilket det är utrett att han fick kännedom om.
—
Sökandens underlåtenhet, särskilt i hans eget pressmeddelande som offentliggjordes på kvällen den 16 oktober 2012, att officiellt bestrida kommissionens tillkännagivande om att han hade avgått.
—
Den omständigheten att sökanden endast gjorde begränsade handskrivna ändringar i det utkast till skriftlig avskedsansökan som han erhöll från Luis Romero Requena (se ovan punkt 119).
—
Luis Romero Requenas anteckning till akten av den 18 oktober 2012 (se ovan punkt 19), som upprättades innan sökanden för första gången bestred sin avgång eller dess lagenlighet (se ovan punkt 21), det vill säga
in tempore non suspecto
(vid en tidpunkt då vederbörande saknade skäl att inte säga sanningen).
Rättslig bedömning
Av ovanstående konstateranden avseende de faktiska omständigheterna följer sammantaget att sökanden muntligen avgick från sitt uppdrag som ledamot av kommissionen vid mötet den 16 oktober 2012 och att han efter det mötet muntligen bekräftade sin avgång i närvaro av Johannes Laitenberger och Luis Romero Requena.
Med tanke på grunderna för talan ankommer det på tribunalen att göra en rättslig bedömning av huruvida denna avgång ska ses som frivillig eller huruvida det ska anses att sökanden avgick i enlighet med en skyldighet knuten till den begäran om sökandens avgång som ordförande Barroso ska ha framställt med stöd av artikel 17.6 FEU, varvid denna begäran skulle utgöra den rättsakt mot vilken talan i det aktuella fallet kan väckas.
Inledningsvis ska det erinras om att artikel 17.6 FEU inte innehåller några bestämmelser om att vare sig begäran från kommissionens ordförande eller den därpå följande avgången ska uppfylla något särskilt formkrav, till exempel att ha skriftlig form. Någon sådan formalitet förefaller inte heller krävas enligt den allmänna rättssäkerhetsprincipen, eftersom bevisbördan för att styrka en avgång under alla omständigheter åvilar den part som gör gällande att avgången har ägt rum (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 februari 2001 i de förenade målen De Nicola/EIB, T‑7/98, T‑208/98 och T‑109/99, REGP,
EU:T:2001:69
, punkterna 287 och 290). Detsamma gäller för övrigt när en ledamot av kommissionen avgår frivilligt.
Därför kan sökanden till att börja med inte vinna bifall för sitt yrkande om ogiltigförklaring såvitt avser den grund som innebär att nämnda bestämmelse och nämnda allmänna rättsprincip skulle ha åsidosatts genom att sökanden inte ingav någon skriftlig avskedsansökan.
Sökanden har vidare gjort gällande att ordförande Barroso, genom att uttryckligen meddela sökanden sin avsikt att utnyttja sin befogenhet enligt artikel 17.6 FEU att begära sökandens avgång, fattade ett muntligt beslut som utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Enligt sökanden ger detta beslut nämligen upphov till bindande rättsverkningar som är ägnade att påverka sökandens intressen genom att klart förändra hans rättsställning.
Att ordförande Barroso uppmanade sökanden att avgå och därvid påpekade för honom att det vore mer hedersamt för honom att avgå av egen fri vilja än att anmodas att göra detta, skulle närmare bestämt
de facto
och
de jure
utgöra själva uttrycket för den befogenhet att begära en kommissionsledamots avgång som tillkommer kommissionens ordförande enligt artikel 17.6 FEU. Den ”uppmaning” att ”avgå frivilligt” som sökanden fick av ordförande Barroso och det ”hot” som ordförande Barroso framförde om att han skulle ”begära” sökandens avgång om denne vägrade att avgå frivilligt skulle i själva verket utgöra en och samma rättsakt, tillkännagiven på två olika sätt och uttryckt i olika ordalag.
För att kunna bedöma huruvida det som ordförande Barroso faktiskt sade vid mötet den 16 oktober 2012 utgör, som sökanden har gjort gällande, en muntlig ”begäran” om att sökanden skulle avgå från sitt uppdrag i den mening som avses i artikel 17.6 FEU, finner tribunalen att det är nödvändigt att beakta dels det ifrågavarande uppdragets art och innehåll, dels den ifrågavarande bestämmelsens tillkomsthistoria och syfte.
När det till att börja med gäller det ifrågavarande uppdragets art, ska det noteras att detta är knutet till ett huvudsakligen politiskt mandat (se, bland annat, artikel 17.1 FEU, 17.3 FEU och 17.8 FEU) som den berörde tilldelas av Europeiska rådet i samförstånd med kommissionens ordförande och efter parlamentets godkännande (se artikel 17.7 FEU). Uppdragets innehåll anges i artikel 17.1 FEU och omfattar huvudsakligen samordning, verkställighet och förvaltning av unionens politik på de behörighetsområden som denna tilldelas genom fördragen, samt kontroll av genomförandet av denna politik.
I den mån som kommissionen kan ses som det huvudsakliga ”verkställande organet” i den nya rättsordning inom folkrätten som unionen utgör (i den mening som avses i dom av den 5 februari 1963 i mål van Gend & Loos, 26/62, REG,
EU:C:1963:1
) – vilket är hur kommissionen beskriver sig själv – har dess ledamöter, som kollegium, ett uppdrag som enligt den klassiska maktfördelningsläran hör till den verkställande makten.
I detta sammanhang ska det framhållas att de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna innebär att personer med sådana uppdrag i nationella verkställande organ i allmänhet kan entledigas efter gottfinnande av chefen för det verkställande organet eller av den myndighet som har utsett personerna i fråga. Härvid ska det erinras om sökandens egna utsagor under den förhandling till vilken han personligen inställde sig (se ovan i punkt 104) om gällande politisk praxis i Malta.
När det sedan gäller tillkomsthistorien för och syftet med artikel 17.6 FEU, ska det erinras om att fördragen ursprungligen inte erbjöd någon annan möjlighet i fråga om entledigande av kommissionsledamöter – utöver i samband med regelbunden ombildning och dödsfall – än frivillig avgång (artikel 215 EG) och avsättning genom domstolens försorg, särskilt vid allvarlig försummelse (artikel 216 EG).
Utom vid sådana särskilda omständigheter som var ägnade att föranleda ett avsättningsförfarande vid domstolen, fanns det således ingen möjlighet för kommissionen som kollegium eller för dess ordförande i egenskap av chef för kollegiet att tvinga en av ledamöterna att avgå i fall där situationen eller de rådande politiska omständigheterna föreföll kräva detta, i institutionens eget intresse.
Som har påpekats ovan i punkt 135, låg denna sakernas ordning inte i linje med traditionell politisk praxis i nationella verkställande organ.
Dessutom ledde denna sakernas ordning, som kommissionen har framhållit under förfarandets gång, till att den kommission som leddes av Jacques Santer avgick kollektivt den 15 mars 1999 efter det att två kommissionsledamöter hade vägrat att avgå inför hotet om misstroendevotum från parlamentet mot kommissionen som kollegium.
För att undvika sådana fall av kollektiv avgång i framtiden, som riskerar att undergräva gemenskapsinstitutionernas möjligheter att fungera väl eller att skada det politiska förtroendet för dem, beslutade upphovsmännen till Nicefördraget, som undertecknades den 26 februari 2001, att ge kommissionens ordförande befogenhet att efter eget gottfinnande och med stöd av majoriteten i kollegiet begära att en ledamot av kommissionen ska avgå. I artikel 217.4 EG i dess lydelse efter Nicefördraget föreskrivs således att ”[e]n kommissionsledamot skall begära sitt entledigande om ordföranden efter kollegiets godkännande begär detta”.
Upphovsmännen till Lissabonfördraget, vilket undertecknades den 13 december 2007, förstärkte denna befogenhet för kommissionens ordförande genom att i artikel 17.6 FEU ge denne befogenhet att efter eget gottfinnande begära att en ledamot av kommissionen avgår, varvid ordföranden således inte längre behöver något förhandsgodkännande från kollegiets majoritet.
Denna bestämmelse avser – som framgår av dess tillkomsthistoria och syfte – i synnerhet fall där en ledamot av kommissionen vägrar att avgå frivilligt och på eget initiativ under omständigheter där kommissionens ordförande har förlorat förtroendet för den ledamoten och anser att tilltron till institutionen eller till och med dess politiska överlevnad skulle kunna undergrävas om denne fick behålla sitt uppdrag.
När ordförande Barroso redan i början av mötet den 16 oktober 2012 lät sökanden välja mellan frivillig avgång och ”framtvingad” avgång genom en begäran i den mening som avses i artikel 17.6 FEU, handlade han helt och hållet i linje med denna tillkomsthistoria och höll sig väl inom ramen för detta syfte. Ordförande Barrosos tillvägagångssätt tog sig konkret uttryck bland annat i utarbetandet av två utkast till pressmeddelande avseende den ena och den andra av dessa båda möjligheter (se ovan punkt 92).
Av tribunalens utredning av de faktiska omständigheterna framgår dessutom att ordförande Barroso redan tidigt under mötet den 16 oktober 2012, mot bakgrund av att sökanden inte lämnade några fullständiga och tillfredsställande förklaringar som svar på Olafs slutsatser, beslutade sig för att han skulle se till att sökanden lämnade kommissionen. Det framgår vidare att ordförande Barroso var fast besluten att vid behov utnyttja sin befogenhet enligt artikel 17.6 FEU att begära sökandens avgång. Samtidigt var ordförande Barroso villig att i sökandens eget intresse göra denne vad han såg som en ”politisk tjänst” genom att bereda denne möjlighet att avgå frivilligt utan formell begäran från hans sida med stöd av artikel 17.6 FEU.
Ordförande Barroso föreslog således för sökanden att denne skulle avgå frivilligt, samtidigt som han mycket tydligt lät förstå att om sökanden inte gjorde detta, skulle han framställa en begäran med den innebörden i enlighet med artikel 17.6 FEU. I sitt vittnesmål bekräftade ordförande Barroso att om sökanden inte hade avgått frivilligt, skulle han ”definitivt” ha begärt dennes avgång med stöd av artikel 17.6 FEU. Sökandens subjektiva upplevelse av innebörden av den valsituation som han ställdes inför var för övrigt ”jag har makten att avskeda dig, men du får avgå”.
I detta sammanhang är det inte tillräckligt för att styrka det påstådda angripna beslutets existens att ordförande Barroso framhöll för sökanden, med allt större emfas på grund av dennes tvehågsenhet och tvekan, att det vore mer hedersamt för sökanden att avgå av egen fri vilja än att anmodas att göra detta. Så länge det inte tydligt formulerades någon begäran om sökandens avgång med stöd av artikel 17.6 FEU, kan det nämligen inte ur ordförande Barroso utsagor – hur kraftfulla dessa än må ha varit – utläsas någon begäran i den meningen som kan ha påverkat sökandens intressen genom att klart förändra hans rättsställning.
Sökandens argument att han utsattes för ”påtryckningar” från ordförande Barrosos sida, och att denne genom att ägna sig åt dessa ”påtryckningar” utövade sina befogenheter enligt artikel 17.6 FEU, kan enligt tribunalens uppfattning inte godtas. Blotta hänvisningen till möjligheten att utnyttja en befogenhet kan nämligen inte i sig jämställas med ett faktiskt utnyttjande av denna befogenhet. I detta sammanhang har kommissionen på goda grunder påpekat att skillnaden mellan de båda alternativ som sökanden erbjöds kanske inte var så stor i fråga om slutresultatet, men att det däremot fanns en betydande skillnad på det politiska och i synnerhet på det rättsliga planet mellan att avgå till följd av ett medvetet och ensidigt beslut och att avgå till följd av en begäran med stöd av artikel 17.6 FEU, vilket i högre grad skulle framstå som ett avskedande. I denna valsituation beslutade sökanden, åtminstone inledningsvis, att utnyttja den möjlighet att avgå frivilligt som han erbjöds, vilket för honom innebar fördelen att detta inte offentligt skulle uppfattas som om han hade tvingats att avgå på begäran av ordförande Barroso.
I detta sammanhang fäster tribunalen ingen tilltro till sökandens påstående att han inte uppfattade någon skillnad mellan de båda alternativ som han erbjöds. Tvärtom borde det ha stått klart för sökanden, i egenskap av erfaren politiker, att det finns en väsentlig skillnad mellan att avgå frivilligt och att anmodas att avgå genom ett formellt och tvingande förfarande.
Ovanstående bedömningar av de faktiska och rättsliga omständigheterna bekräftas av sökandens handskrivna ändringar i det utkast till avskedsansökan som han efter mötet den 16 oktober 2012 personligen erhöll från Luis Romero Requena men inte undertecknade (se ovan punkt 119). Härvid fäster tribunalen inte någon tilltro till sökandens uppgift att skälet till att han inte undertecknade nämnda utkast till avskedsansökan skulle vara att det var underförstått i utkastet att han hade avgått frivilligt. De strykningar som sökanden gjorde för hand i nämnda utkast rör nämligen inte avgångens existens och inte ens betonandet av avgångens frivillighet, utan i stället detaljer som i det sammanhanget är av ringa betydelse. Tribunalen finner det rimligt att anta att om missförståndet hade gått djupare och rört avgångens själva existens eller de mer väsentliga villkoren för avgången, skulle sökanden inte ha nöjt sig med att egenhändigt göra sådana mindre ändringar i utkastet. Då skulle han i stället antingen helt enkelt ha förkastat utkastet och vägrat att göra några ändringar i det, eller också skulle han ha strukit de viktigaste delarna i det.
Dessa bedömningar bekräftas också av den förklaring som den maltesiske premiärministern, Lawrence Gonzi, den 16 oktober 2012 avgav inför det maltesiska parlamentet efter sitt telefonsamtal med sökanden (se ovan punkt 17).
Avslutningsvis bekräftas dessa bedömningar även av sökandens utsagor under radiointervjun på kvällen den 16 oktober 2012 (se ovan punkt 18). Tribunalen noterar i synnerhet att sökanden vägrade att ge journalisten ett klart och tydligt svar när denne antydde att ordförande Barroso hade tvingat sökanden att avgå.
Av det ovan anförda följer sammantaget att sökanden avgick frivilligt och utan att ordförande Barroso hade framställt någon begäran om hans avgång i den mening som avses i artikel 17.6 FEU.
Eftersom det inte har kunnat styrkas att det existerar någon sådan begäran, vilken skulle utgöra den rättsakt som har angripits genom förevarande yrkande om ogiltigförklaring, ska detta yrkande avvisas i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 67.
Sökanden har emellertid också alternativt gjort gällande att om tribunalen finner att han faktiskt avgick, skulle det även finnas grund för att slå fast att han förmåddes att avgå genom hot om avsättning och således under ett outhärdligt tryck, vilket skulle motivera slutsatsen att hans samtycke var bristande. Under mötet den 16 oktober 2012 framhöll nämligen ordförande Barroso enligt sökanden gång på gång att han hade rätt att avsätta sökanden och använde också vid flera tillfällen ordet ”entledigande” (engelska: ”dismissal”). I själva verket hade sökanden därför inte något annat val än att hörsamma den order som ordförande Barroso gav honom. Att samtycket var bristande på detta sätt innebär enligt sökanden att hans avgång var ogiltig.
Tribunalen finner att sådana argument i princip inte kan åberopas till stöd för det förevarande yrkandet om ogiltigförklaring. Detta riktar sig varken mot sökandens eget beslut att avgå, som för övrigt inte kan tillskrivas kommissionen, eller mot någon annan rättsakt från kommissionens sida som kan anses gå sökanden emot.
Under alla omständigheter – även om man antar att sökanden inom ramen för förevarande talan faktiskt får ifrågasätta lagenligheten av sin avgång med motiveringen att hans samtycke var bristande – anser tribunalen att det inte är styrkt att hans samtycke verkligen var bristande.
I detta sammanhang har kommissionen på goda grunder gjort gällande att när det, som beskrivs ovan i punkt 133, är fråga om upphörande av ett väsentligen politiskt mandat, kan ett uttryck för en bestämd vilja att vid behov utöva den skönsmässiga befogenhet att begära en kommissionsledamots avgång som enligt EU-fördraget tillkommer kommissionens ordförande inte anses utgöra en otillbörlig påtryckning som påverkar giltigheten eller den frivilliga karaktären av den berördes avgång.
Dessutom hade sökanden, med sin långa politiska erfarenhet på regeringsnivå, alla möjligheter att under ett samtal som varade ungefär en och en halv timme avvisa ordförande Barrosos förslag och utmana denne att formellt framställa en begäran med stöd av artikel 17.6 FEU till honom. Bland annat stod det sökanden fritt att när som helst lämna mötet eller kräva att en eller flera personer från hans kansli skulle delta i detta.
Av det ovan anförda följer att det förevarande yrkandet om ogiltigförklaring inte kan bifallas.
Yrkandet om skadestånd
Till stöd för sitt skadeståndsyrkande har sökanden gjort gällande att de påstådda rättsstridigheter som har åberopats inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring utgör en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter till enskilda.
Tribunalen har emellertid genom förevarande dom redan funnit att existensen av de kommissionsrättsakter som har ifrågasatts inom ramen för nämnda yrkande om ogiltigförklaring inte har kunnat styrkas. Det är därför inte möjligt att konstatera någon rättsstridighet i det avseendet och än mindre någon därmed sammanhängande tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel från kommissionens sida.
När det gäller det bristande samtycke som sökanden har gjort gällande alternativt inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring (se ovan punkt 154), har tribunalen redan funnit att dess existens inte har kunnat styrkas.
Av det ovan anförda följer att påståendena om felaktigt handlande från kommissionens eller dess ordförandes sida inte har kunnat styrkas.
Yrkandet om skadestånd kan därför inte bifallas, och talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
John Dalli förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Jaeger
Papasavvas
Forwood
Labucka
Bieliūnas
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 maj 2015.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.