CELEX: 62013CJ0593
Řízení o předběžné otázce
Články 49 SFEU, 51 SFEU a 56 SFEU
Svoboda usazování
Spjatost s výkonem veřejné moci
Směrnice 2006/123/ES
Článek 14
Subjekty pověřené ověřováním a osvědčováním toho, že podniky provádějící veřejné zakázky na stavební práce dodržují podmínky stanovené právními předpisy
Vnitrostátní právní úprava, která vyžaduje, aby se sídlo těchto subjektů nacházelo v Itálii

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 49 SFEU, 51 SFEU a 56 SFEU, jakož i článků 14 a 16 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (
Úř. věst. L 376, s. 36
).
Tato žádost byla předložena v rámci tří sporů mezi Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di Stato, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, Conferenza Unificata Stato Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per le Politiche europee, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i beni e le attività culturali, Ministero dell’Economia e delle Finanze a Ministero degli Affari esteri na straně jedné a Rina Services SpA, Rina SpA a SOA Rina Organismo di Attestazione SpA na straně druhé, zejména ve věci vnitrostátní právní úpravy, která ukládá společnostem, které mají postavení certifikačních subjektů (Società Organismi di Attestazione, dále jen „SOA“), povinnost mít sídlo v Itálii.
Právní rámec
Unijní právo
Body 1 až 7, 16 a 33 odůvodnění směrnice 2006/123 uvádějí:
„(1)
[…] Odstranění překážek rozvoje činností poskytování služeb mezi členskými státy má zásadní význam pro posílení integrace národů Evropy a pro podporu vyváženého a udržitelného hospodářského a sociálního pokroku. […].
(2)
Konkurenceschopný trh služeb má zásadní význam pro podporu hospodářského růstu a tvorbu pracovních míst v Evropské unii. V současnosti existují na vnitřním trhu četné překážky, které poskytovatelům, zvláště malým a středním podnikům, znemožňují rozšířit svou činnost za hranice svého státu a využívat vnitřního trhu v plné míře. Tato skutečnost oslabuje celosvětovou konkurenceschopnost poskytovatelů z Evropské unie. Volný trh, který členské státy nutí odstranit omezení v přeshraničním poskytování služeb a současně přispívá ke zvýšené průhlednosti a větší informovaností spotřebitelů, by spotřebitelům poskytl širší výběr a lepší služby za nižší ceny.
(3)
Komise ve své zprávě o ‚Stavu vnitřního trhu služeb‘ sestavila soupis velkého počtu překážek, které brání rozvoji služeb mezi členskými státy […]. Překážky ovlivňují celou řadu činností poskytování služeb na všech stupních činnosti poskytovatelů a mají mnoho společných rysů včetně skutečnosti, že jejich původcem často bývá administrativní zátěž, právní nejistota spojená s přeshraniční činností a nedostatek vzájemné důvěry mezi členskými státy.
(4)
[…] Odstranění těchto překážek za současného zajištění pokrokového evropského sociálního modelu je tedy základní podmínkou pro překonání obtíží při uskutečňování lisabonské strategie a pro oživení evropského hospodářství, zejména z hlediska zaměstnanosti a investic. […]
(5)
Je proto nutné odstranit překážky bránící poskytovatelům ve svobodě usazování v členských státech a překážky bránící volnému pohybu služeb mezi členskými státy, jakož i zajistit příjemcům a poskytovatelům právní jistotu nutnou pro praktické uplatňování těchto dvou základních svobod Smlouvy. Vzhledem k tomu, že překážky na vnitřním trhu služeb mají vliv na hospodářské subjekty, které usilují o usazení v jiných členských státech, i na subjekty poskytující službu v jiném členském státě, aniž by tam byly usazeny, je nutné umožnit poskytovatelům rozvíjet jejich činnosti poskytování služeb v rámci vnitřního trhu buď tím, že se usadí v jiném členském státě, nebo tím, že využijí volný pohyb služeb. Poskytovatelé by měli mít možnost volby mezi těmito dvěma svobodami v závislosti na své strategii růstu v každém členském státě.
(6)
Tyto překážky nelze odstranit pouhým spoléháním se na přímé použití článků [49 SFEU a 56 SFEU], neboť na jedné straně by jejich řešení případ od případu prostřednictvím řízení pro nesplnění povinnosti proti dotyčným členským státům bylo pro vnitrostátní orgány i orgány Společenství zvláště po rozšíření velmi složité, a na straně druhé odstranění velkého množství překážek vyžaduje předchozí koordinaci vnitrostátních právních soustav, včetně zavedení správní spolupráce. Jak uznaly Evropský parlament a Rada, dotvoření skutečného vnitřního trhu služeb umožňuje legislativní nástroj Společenství.
(7)
Tato směrnice stanoví obecný právní rámec prospěšný pro širokou řadu služeb, přičemž zohledňuje odlišnosti každého druhu činnosti nebo profese a příslušného systému jejich regulace. Tento rámec je založen na dynamickém a výběrovém přístupu, jenž spočívá v první řadě v odstranění překážek, které je možno odstranit urychleně, a v ostatních případech v zahájení procesu hodnocení, konzultací a doplňující harmonizace konkrétních otázek […]. Měl by být stanoven vyvážený soubor opatření zahrnujících cílenou harmonizaci, správní spolupráci, ustanovení o volném pohybu služeb a pobídky pro vypracovávání kodexů chování pro řešení určitých problémů. […]
[…]
(16)
Tato směrnice se týká pouze poskytovatelů, kteří jsou usazeni v některém členském státě, a nezahrnuje vnější aspekty. […]
[…]
(33)
Služby, na něž se vztahuje tato směrnice, se týkají širokého spektra neustále se vyvíjejících činností, včetně služeb poskytovaných podnikům, jako jsou […] certifikace […].“
Článek 2 směrnice 2006/123, nadepsaný „Oblast působnosti“, zní:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě.
2.   Tato směrnice se nevztahuje na tyto činnosti:
[…]
i)
činnosti spojené s výkonem veřejné moci podle článku [51 SFEU];
[…]“.
Podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2006/123 použijí členské státy ustanovení této směrnice v souladu s ustanoveními Smlouvy o FEU týkajícími se práva usazování a volného pohybu služeb.
Článek 14 uvedené směrnice, nadepsaný „Zakázané požadavky“ a nacházející se v kapitole III této směrnice, nadepsané „Svoboda usazování pro poskytovatele“, stanoví:
„Členské státy nesmějí přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území podmiňovat splněním kteréhokoli z těchto požadavků:
1)
diskriminační požadavky založené přímo nebo nepřímo na státní příslušnosti nebo v případě společností na umístění jejich sídla […]
[…]
3)
omezení svobody poskytovatele zvolit si mezi hlavní a vedlejší provozovnou, zvláště pak povinnost poskytovatele mít hlavní provozovnu na jejich území, nebo omezení svobody zvolit si formu usazení v podobě zastoupení, pobočky nebo dceřiné společnosti;
[…]“
Článek 15 směrnice 2006/123, nadepsaný „Požadavky podléhající hodnocení“ a nacházející se v téže kapitole III, ukládá členským státům posoudit, zda jsou v rámci jejich právního systému uplatňovány některé požadavky uvedené v odstavci 2 tohoto článku, a zajistit, aby všechny takové požadavky byly slučitelné s podmínkami nepřípustnosti diskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti uvedenými v odstavci 3 téhož článku.
Kapitola IV této směrnice, nadepsaná „Volný pohyb služeb“, obsahuje článek 16, nadepsaný „Volný pohyb služeb“. Tento článek stanoví:
„1.   Členské státy respektují právo poskytovatelů poskytovat služby v jiném členském státě, než je stát, v němž jsou usazeni.
Členský stát, v němž je služba poskytována, zajistí volný přístup k činnosti poskytování služeb a volný výkon této činnosti na svém území.
Členské státy nesmějí podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území žádnými požadavky, které nedodržují tyto zásady:
a)
nepřípustnost diskriminace: požadavky nesmějí být přímo nebo nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti nebo v případě právnických osob na základě členského státu, v němž jsou usazeny;
b)
nezbytnost: požadavky musejí být opodstatněny důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí;
c)
přiměřenost: požadavky musejí být vhodné pro dosažení sledovaného cíle a nesmějí překračovat rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné.
2.   Členské státy nesmějí omezovat volný pohyb služeb v případě poskytovatele usazeného v jiném členském státě stanovením kteréhokoliv z těchto požadavků:
a)
povinnost poskytovatele být na jejich území usazen;
[…]
3.   Členskému státu, do něhož se poskytovatel přemístí, nelze bránit ve stanovení požadavků pro poskytování služeb v případech opodstatněných důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí a v souladu s odstavcem 1. […]“
Italské právo
Nařízení prezidenta republiky č. 207 ze dne 5. října 2010, kterým se provádí a používá legislativní nařízení č. 163 ze dne 12. dubna 2006 (běžný doplněk GURI č. 288 ze dne 10. prosince 2010), kterým se zrušuje nařízení prezidenta republiky č. 34 ze dne 25. ledna 2000, v čl. 64 odst. 1 stanoví, že SOA jsou zakládány ve formě akciových společností, jejichž firma musí výslovně obsahovat označení „certifikační subjekty“, a že musí mít sídlo na území Italské republiky.
Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
Rina SpA je holdingovou společností skupiny Rina. Sídlo této společnosti se nachází v Janově (Itálie).
Rina Services SpA je akciovou společností, která je součástí skupiny Rina a jejíž sídlo se rovněž nachází v Janově. Jejím předmětem činnosti je poskytování služeb certifikace kvality UNI CEI EN 45000.
SOA Rina Organismo di Attestazione SpA je rovněž akciovou společností, jejíž sídlo se nachází v Janově. Provádí certifikační činnost a činnost technické kontroly týkající se organizace a výroby stavebních společností. Tato společnost je z 99 % vlastněna společností Rina SpA a 1 % společností Rina Services SpA.
Tyto tři společnosti podaly žaloby k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, kterými zejména zpochybňovaly legalitu čl. 64 odst. 1 nařízení prezidenta republiky č. 207 ze dne 5. října 2010, kterým se provádí a používá legislativní nařízení č. 163 ze dne 12. dubna 2006, v rozsahu, v němž stanoví, že sídlo SOA se musí nacházet na území Italské republiky.
Rozsudky ze dne 13. prosince 2011 tento soud těmto žalobám vyhověl zejména z důvodu, že požadavek týkající se umístění sídla je v rozporu s články 14 a 16 směrnice 2006/123.
Navrhovatelé v původním řízení se proti těmto rozsudkům odvolali ke Consiglio di Stato, přičemž zejména tvrdily, že činnost vykonávaná SOA je spjata s výkonem veřejné moci ve smyslu článku 51 SFEU a v důsledku toho je vyloučena z působnosti jak směrnice 2006/123, tak článků 49 SFEU a 56 SFEU.
Za těchto podmínek se Consiglio di Stato rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání zásady Smlouvy týkající se svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU), jakož i zásady uvedené ve směrnici 2006/123 přijetí a uplatňování vnitrostátní právní úpravy, která ve vztahu k SOA založeným ve formě akciových společností stanoví, že ‚musí mít sídlo na území [Italské] republiky‘?
2)
Je třeba výjimku stanovenou v článku 51 SFEU vykládat v tom smyslu, že se vztahuje i na činnost, jako je vydávání osvědčení soukromoprávními subjekty, které na jedné straně musí být založeny ve formě akciových společností a působí na konkurenčním trhu a na druhé straně se podílejí na výkonu veřejné moci, z důvodu čehož jejich činnost podléhá povolení a přísným kontrolám orgánů dohledu?“
K předběžným otázkám
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, jíž je třeba se zabývat na prvním místě, je, zda čl. 51 první pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že certifikační činnosti vykonávané SOA jsou spjaty s výkonem veřejné moci ve smyslu tohoto ustanovení.
Je třeba konstatovat, že Soudní dvůr již rozhodl o této otázce, kterou v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce položil Consiglio di Stato, v rozsudku SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
V bodě 52 uvedeného rozsudku dospěl Soudní dvůr k závěru, že vzhledem k úvahám uvedeným v bodech 28 až 35 uvedeného rozsudku, a sice zejména skutečnosti, že SOA jsou podniky založenými za účelem dosažení zisku, které vykonávají své činnosti v podmínkách hospodářské soutěže a nemají žádnou rozhodovací pravomoc, která by byla spojena s výkonem výsad veřejné moci, nejsou činnosti SOA související s vydáváním osvědčení přímo a specificky spjaty s výkonem veřejné moci ve smyslu článku 51 SFEU.
Konkrétněji Soudní dvůr v bodě 54 téhož rozsudku zdůraznil, že ověření technické a finanční způsobilosti podniků podléhajících certifikaci, pravdivosti a obsahu prohlášení, osvědčení a dokumentů předložených osobami, kterým se osvědčení vydává, jakož i trvání podmínek týkajících se osobní situace kandidáta nebo uchazeče ze strany SOA nelze považovat za činnost vycházející z rozhodovací nezávislosti, která je vlastní výkonu výsad veřejné moci, neboť toto ověření je v celém rozsahu určeno vnitrostátním právním rámcem. Mimoto Soudní dvůr v tomtéž bodě uvedeného rozsudku konstatoval, že zmíněné ověření se provádí pod přímým státním dohledem a má za cíl usnadnit úlohu veřejných zadavatelů v oblasti zadávání veřejných zakázek na stavební práce, neboť jeho účelem je umožnit jim splnit jejich úlohu při přesné a podrobné znalosti technické i finanční způsobilosti uchazečů.
V projednávané věci předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce neuvádí, že by došlo k jakékoli změně v povaze činností vykonávaných SOA od doby, kdy došlo ke skutečnostem, na jejichž základě byl vydán rozsudek SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
Za těchto podmínek je třeba na druhou otázku odpovědět, že čl. 51 první pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že výjimka z práva usazování zakotvená v tomto ustanovení se nepoužije na certifikační činnosti vykonávané společnostmi, které mají postavení certifikačních subjektů.
K první otázce
První otázkou se předkládající soud táže odkazem na některá ustanovení unijního práva, zejména články 49 SFEU a 56 SFEU, jakož i zásady uvedené ve směrnici 2006/123, zda toto právo musí být vykládáno v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která stanoví, že SOA musí mít své sídlo na území tohoto členského státu.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že certifikační služby spadají do působnosti směrnice 2006/123, jelikož tyto služby jsou výslovně uvedeny v bodě 33 odůvodnění této směrnice v příkladmém výčtu činností, na které se tato směrnice vztahuje.
V projednávané věci spadá požadavek týkající se umístění sídla certifikačních subjektů dotčený v původním řízení pod článek 14 směrnice 2006/123. Tento požadavek je totiž vzhledem k tomu, že ukládá SOA povinnost mít sídlo na území daného členského státu, založen přímo na umístění sídla poskytovatele ve smyslu čl. 14 bodu 1 této směrnice a kromě toho omezuje svobodu poskytovatele zvolit si mezi hlavní a vedlejší provozovnou, zvláště tím, že mu ukládá povinnost mít hlavní provozovnu na území daného členského státu ve smyslu bodu 3 tohoto článku.
Článek 14 směrnice 2006/123 zakazuje členským státům podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na jejich území splněním kteréhokoli z požadavků uvedených v bodech 1 až 8 tohoto ustanovení a ukládá jim prioritní a systematické odstranění těchto požadavků.
Italská republika nicméně tvrdí, že požadavek, podle kterého se musí sídlo SOA nacházet na jejím území, je odůvodněn nezbytností zajistit účinnost dohledu vykonávaného veřejnými orgány nad činnostmi SOA.
V této souvislosti je třeba souhlasně s Polskou republikou a Komisí zdůraznit, že požadavky uvedené v článku 14 směrnice 2006/123, do kterého spadá vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení, nemohou být odůvodněny.
Tento závěr vyplývá jak ze znění tohoto článku 14, tak z obecné systematiky směrnice 2006/123.
Z nadpisu uvedeného článku totiž vyplývá, že požadavky uvedené v bodech 1 až 8 tohoto článku jsou „zakázané“. Mimoto nic ve znění tohoto článku nenasvědčuje tomu, že by členské státy byly oprávněny odůvodnit zachování takových požadavků ve svých vnitrostátních právních úpravách.
Pokud jde o svobodu usazování, spočívá kromě toho obecná systematika směrnice 2006/123 na jasném rozlišení mezi zakázanými požadavky a požadavky podléhajícími hodnocení. Zatímco prvně uvedené se řídí článkem 14 této směrnice, druhé podléhají pravidlům stanoveným v článku 15 této směrnice.
Pokud jde konkrétně o požadavky podléhající hodnocení, je podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2006/123 na členských státech, aby posoudily, zda jsou v rámci jejich právního systému uplatňovány některé požadavky uvedené v odstavci 2 tohoto článku, a zajistily, aby všechny takové požadavky splňovaly podmínky nepřípustnosti diskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti uvedené v odstavci 3 téhož článku.
V tomto ohledu z odstavců 5 a 6 uvedeného článku 15 vyplývá, že členské státy mohou zachovat nebo případně zavést požadavky typu uvedeného v odstavci 2 téhož článku za podmínky, že jsou v souladu s podmínkami nepřípustnosti diskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti uvedenými v odstavci 3 tohoto ustanovení.
Mimoto co se týče volného pohybu služeb, čl. 16 odst. 3 směrnice 2006/123 stanoví, že členský stát, do něhož se poskytovatel přemístí, aby poskytoval svou službu, může stanovit požadavky pro poskytování služeb, pokud jsou tyto požadavky opodstatněny důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí a jsou v souladu s odstavcem 1 tohoto článku.
Taková možnost však není stanovena pro „zakázané“ požadavky uvedené v článku 14 směrnice 2006/123.
Tento závěr není zpochybněn článkem 3 odst. 3 této směrnice, podle kterého členské státy použijí ustanovení této směrnice „v souladu s ustanoveními Smlouvy týkajícími se práva usazování a volného pohybu služeb“.
V této souvislosti je třeba souhlasně s Polskou republikou uvést, že výklad čl. 3 odst. 3 směrnice 2006/123, podle kterého je členským státům dovoleno odůvodnit na základě primárního práva požadavek zakázaný článkem 14 této směrnice, by zbavil posledně uvedené ustanovení veškerého užitečného účinku a v konečném důsledku by popřel cílenou harmonizaci, které bylo touto směrnicí dosaženo.
Takový výklad by totiž byl v rozporu se závěrem, k němuž dospěl unijní zákonodárce v bodě 6 odůvodnění směrnice 2006/123, podle kterého překážky svobodě usazování nelze odstranit pouhým přímým použitím článku 49 SFEU zejména z důvodu, že řešení překážek této svobodě v jednotlivých případech je velmi složité. Připustit, že požadavky „zakázané“ podle článku 14 této směrnice mohou být nicméně odůvodněny na základě primárního práva, by právě znamenalo opětovné zavedení takového zkoumání v každém jednotlivém případě podle Smlouvy o FEU pro všechna omezení svobody usazování.
Mimoto je třeba zdůraznit, že čl. 3 odst. 3 směrnice 2006/123 nebrání tomu, aby byl článek 14 této směrnice vykládán v tom smyslu, že zakázané požadavky uvedené v posledně uvedeném ustanovení nemohou být odůvodněny. Takový zákaz bez možnosti odůvodnění totiž směřuje k zajištění systematického a rychlého odstranění některých omezení svobody usazování, která jsou unijním zákonodárcem a judikaturou Soudního dvora považována za omezení, jež závažným způsobem ovlivňují řádné fungování vnitřního trhu. Takový cíl je v souladu se Smlouvou o FEU.
I když tak čl. 52 odst. 1 SFEU dovoluje členským státům, aby na základě jednoho z důvodů, které stanoví, odůvodnily vnitrostátní opatření, která představují omezení svobody usazování, neznamená to, že unijní zákonodárce nemůže při přijímání takového aktu sekundárního práva, jako je směrnice 2006/123, jež konkretizuje základní svobodu zakotvenou Smlouvou o FEU, omezit některé výjimky, a to tím spíše, pokud jako v projednávané věci dotyčné ustanovení sekundárního práva pouze přebírá ustálenou judikaturu, podle které je takový požadavek, jako je požadavek dotčený v původním řízení, neslučitelný se základními svobodami, kterých se hospodářské subjekty mohou dovolávat (v této souvislosti viz zejména rozsudek Komise v. Francie, C‑334/94,
EU:C:1996:90
, bod 19).
Za těchto podmínek je třeba na první otázku odpovědět, že článek 14 směrnice 2006/123 musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která stanoví, že SOA musí mít své sídlo na území tohoto členského státu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Článek 51 první pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že výjimka z práva usazování zakotvená v tomto ustanovení se nepoužije na certifikační činnosti vykonávané společnostmi, které mají postavení certifikačních subjektů.

2)
Článek 14 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která stanoví, že společnosti, které mají postavení certifikačních subjektů, musí mít své sídlo na území tohoto členského státu.

Podpisy.
(
*1
)   Jednací jazyk: italština.