CELEX: 62012TJ0296
Konsumentskydd
Förordning (EU) nr 432/2012
Hälsopåståenden om livsmedel
Talan om ogiltigförklaring
Regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder
Villkoret direkt berörd
Upptagande till sakprövning
Åsidosättande av artiklarna 13 och 28 i förordning (EG) nr 1924/2006
Principen om god förvaltningssed
Icke-diskriminering
Felaktiga bedömningskriterier
Förordning nr 1924/2006
Invändning om rättsstridighet
Rätten att yttra sig
Rättssäkerhet
Oskälig övergångsperiod
Förteckning över påståenden under handläggning

Bakgrund till tvisten
Sökandena, The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur-& gezondheidsProducten Nederland och New Care Supplements BV, bedriver verksamhet i Förenade kungariket och i Nederländerna. De är dels företag som tillverkar och saluför kosttillskott och dietlivsmedel på den europeiska marknaden, dels yrkessammanslutningar som företräder intressena för företag med denna typ av verksamhet. De sistnämnda använder kontinuerligt hälsopåståenden i samband med märkningen och i marknadsföringen av sina produkter.
Efter antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (
EUT L 404, s. 9
och rättelse
EUT L 12, 2007, s. 3
) ansökte sökandena om godkännande av hälsopåståenden hos myndigheterna i sina respektive medlemsstater i enlighet med förfarandet i artikel 13.1–13.3 i nämnda förordning. Europeiska gemenskapernas kommission mottog därefter totalt cirka 44000 hälsopåståenden från medlemsstaterna i enlighet med artikel 13.2 i förordningen. På grundval av dessa hälsopåståenden upprättade kommissionen en konsoliderad förteckning för att undvika dubbletter och upprepningar samt ett kodifieringssystem som publicerades på internet. Kodifieringssystemet skulle enligt kommissionen säkerställa en konsekvent behandling av de nationella förteckningarna och identifiering av påståendena genom användning av ID‑nummer.
Den 24 juli 2008 översände kommissionen till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) en begäran om ett vetenskapligt yttrande enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 (nedan kallad begäran om ett vetenskapligt yttrande) tillsammans med den första delen av den konsoliderade förteckningen. Övriga delar av den konsoliderade förteckningen överlämnades i november och december 2008 efter samråd med medlemsstaterna. Genom ett tillägg i mars 2010 färdigställdes förteckningen, som då innehöll 4637 hälsopåståenden som skulle bedömas.
Mellan oktober 2009 och juli 2011 gjorde Efsa en vetenskaplig utvärdering av de hälsopåståenden som hade överlämnats av kommissionen.
Den 16 maj 2012 antog kommissionen, med stöd av artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, förordning (EU) nr 432/2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (
EUT L 136, s. 1
). I denna förordning godkände kommissionen en ofullständig förteckning, innehållande 222 hälsopåståenden motsvarande 497 poster i den konsoliderade förteckningen, med avseende på vilka Efsa i huvudsak hade funnit att det på grundval av de uppgifter som lagts fram kunde fastställas ett orsakssamband mellan en livsmedelskategori, ett livsmedel eller någon av dess beståndsdelar och den påstådda effekten (nedan kallad förteckningen över godkända hälsopåståenden). Dessa hälsopåståenden, liksom vissa andra, icke-godkända hälsopåståenden, fördes även in i unionsregistret över näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, vilket hade upprättats av kommissionen i enlighet med artikel 20.2 c och d i förordning nr 1924/2006. Kommissionen slog dessutom fast att förordning nr 432/2012 skulle börja tillämpas sex månader efter den dag den trädde i kraft, det vill säga från och med den 14 december 2012, så att livsmedelsföretagarna skulle kunna anpassa sig efter bestämmelserna, inklusive efter förbudet enligt artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006 mot de hälsopåståenden där myndighetens utvärdering och kommissionens bedömning hade slutförts.
Samma dag sammanställde kommissionen en förteckning med fler än 2000 påståenden med avseende på vilka Efsas utvärdering eller kommissionens bedömning ännu inte hade slutförts, och publicerade den på sin webbplats (nedan kallad förteckningen över påståenden under handläggning). Enligt kommissionen var dessa hälsopåståenden, vilka bland annat hänvisade till effekter av växt- eller örtsubstanser, vanligen kallade ”botaniska ämnen”, ännu under handläggning och de fick således fortsätta att användas i enlighet med övergångsbestämmelserna i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökandena väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 juli 2012.
Republiken Tjeckien begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 september 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Europeiska unionens råd begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 26 september 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 september 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
FederSalus, Medestea biotech SpA och Naturando Srl begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 september 2012 att få intervenera till stöd för sökandenas yrkanden.
Europaparlamentet begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 oktober 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Republiken Frankrike begärde genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 3 oktober 2012 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Sökandena yrkade genom skrivelser som inkom till tribunalens kansli den 24 oktober 2012, med stöd av artikel 116.2 i tribunalens rättegångsregler, att vissa konfidentiella uppgifter skulle undantas när bilagorna till ansökan tillställdes intervenienterna, för det fall de tilläts att intervenera. Sökandena tillhandahöll i detta syfte en icke-konfidentiell version av den berörda handlingen.
Genom beslut av den 16 januari 2013 biföll tribunalens första avdelning de ansökningar om intervention till stöd för kommissionens yrkanden som hade lämnats in av Republiken Tjeckien, rådet, parlamentet, Republiken Frankrike och BEUC, liksom de ansökningar om intervention till stöd för sökandena som hade lämnats in av FederSalus, Medestea biotech och Naturando. Dessutom slog ordföranden på första avdelningen fast att beslutet angående huruvida yrkandet om konfidentiell behandling var välgrundat skulle anstå och förordnade preliminärt om att intervenienterna skulle tillställas en icke-konfidentiell version i avvaktan på eventuella synpunkter på yrkandet om konfidentiell behandling.
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 7 februari 2013 invände BEUC mot sökandenas yrkande om konfidentiell behandling.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 3 april 2013 informerade Republiken Tjeckien tribunalen om att den avstod från att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Genom beslut av den 5 juli 2013 avfördes uppgiften om att Republiken Tjeckien var intervenient i målet från registret.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på åttonde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
Sedan ordföranden på åttonde avdelningen fått förhinder, utsåg tribunalens ordförande, enligt den ordning som föreskrivs i artikel 6 i rättegångsreglerna, en första domare att tjänstgöra i vederbörandes ställe. Med tillämpning av artikel 32.3 i rättegångsreglerna utsågs en andra domare så att avdelningen blev beslutför.
Den 22 april 2014 inkom sökandena till tribunalens kansli med en bulletin från hälsoministeriet i Förenade kungariket av den 16 april 2014 såsom ny bevisning till stöd för deras argument.
I beslut av tribunalens åttonde avdelning av den 5 maj 2014 tillfördes bulletinen akten, och en frist fastställdes inom vilken övriga parter och intervenienter hade rätt att yttra sig i detta avseende. De inkom med yttrande inom den fastställda fristen.
Genom beslut av den 4 september 2014 biföll ordföranden på tribunalens åttonde avdelning sökandenas yrkande om konfidentiell behandling och meddelade att beslutet om rättegångskostnader skulle anstå.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna anmodade den sökandena att inkomma med förteckningen över de hälsopåståenden som berörde dem och att ange exakt i vilket skede i handläggningen dessa påståenden befann sig, närmare bestämt om de hade godkänts, blivit föremål för beslut om icke-godkännande eller om beslut i frågan hade skjutits upp till följd av antagandet av förordning nr 432/2012. Tribunalen anmodade vidare parterna och intervenienterna att ange om de ansåg att förordning nr 432/2012 utgör en regleringsakt som direkt berör sökandena och som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF. Parterna och intervenienterna efterkom denna anmodan inom den fastställda fristen.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 22 oktober 2014.
Sökandena har med stöd av FederSalus, Medestea biotech och Naturando yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara förordning nr 432/2012,
—
ogiltigförklara kommissionens beslut om fastställande av en förteckning över påståenden under handläggning, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har med stöd av rådet, parlamentet, Republiken Frankrike och BEUC yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Inledningsvis påpekas att medan sökandena genom det första yrkandet har begärt att tribunalen ska ogiltigförklara förordning nr 432/2012, framgår det av ansökan att yrkandet om ogiltigförklaring delvis grundar sig på ett påstående om att den rättsakt med stöd av vilken förordningen antogs är rättsstridig. Under dessa omständigheter anser tribunalen att syftet med yrkandet även är att tribunalen ska slå fast, accessoriskt och med stöd av artikel 277 FEUF, till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring, att förordning nr 1924/2006 inte kan tillämpas. Dessutom har sökandena yrkat ogiltigförklaring av kommissionens påstådda beslut att fastställa förteckningen över påståenden under handläggning. Tribunalen kommer att behandla dessa tre delar var för sig.
1.
Yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012
Upptagande till sakprövning
Utan att framställa någon formell invändning om rättegångshinder enligt artikel 114 i rättegångsreglerna har kommissionen med stöd av rådet, parlamentet, Republiken Frankrike och BEUC gjort gällande att yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012 ska avvisas. De har särskilt gjort gällande att även om förordning nr 432/2012 ska anses vara en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, har sökandena inte styrkt att de direkt berörs av nämnda förordning.
Sökandena har bestritt kommissionens argument rörande talans upptagande till sakprövning. Först och främst har de gjort gällande att förordning nr 432/2012 är en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF som inte medför genomförandeåtgärder. De har vidare gjort gällande att denna förordning i enlighet med rättspraxis berör dem direkt, eftersom den har direkt inverkan på deras rättsliga ställning och inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning till dem till vilka åtgärden riktar sig och som ska genomföra den.
Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får alla fysiska eller juridiska personer på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
I förevarande fall är det utrett att förordning nr 432/2012 inte är riktad till sökandena. Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF kan sökandena således endast väcka talan om ogiltigförklaring av rättsakten om den kan anses vara en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder, eller om den berör dem direkt och personligen.
Först och främst ska det således prövas huruvida förordning nr 432/1012 utgör en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF.
Enligt rättspraxis ska begreppet regleringsakt förstås som alla rättsakter med allmän giltighet med undantag för lagstiftningsakter (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, REU,
EU:C:2013:625
, punkt 60).
I det aktuella målet är den rättsliga grunden för förordning nr 432/2012 artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006. Sistnämnda bestämmelse ger kommissionen rätt att enligt det förfarande som avses i artikel 25.3 i samma förordning fastställa en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. Artikel 25.3 i förordning nr 1924/2006 gör i sin tur en hänvisning till artikel 5a i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (
EGT L 184, s. 23
), vilket är förbehållet åtgärder som är avsedda att ändra icke väsentliga delar av en grundläggande rättsakt som antagits i enlighet med medbeslutandeförfarandet. Härav följer att kommissionen utövade sina genomförandebefogenheter när den antog förordning nr 432/2012 inom ramen för det föreskrivande förfarandet med kontroll och att förordningen följaktligen inte utgör en lagstiftningsakt i den mening som avses i den rättspraxis som bygger på domen Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, punkt 34 ovan (EU:C:2013:625,).
Eftersom förordning nr 432/2012 jämförd med artikel 1.2 i förordning nr 1924/2006 är tillämplig på alla livsmedelsföretagare som använder andra hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa, kan slutsatsen dras att den har allmän giltighet, genom att den är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför bindande rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2011, Microban International och Microban (Europe)/kommissionen, T‑262/10, REU,
EU:T:2011:623
, punkt 23).
Härav följer att förordning nr 432/2012 utgör en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Vad vidare gäller villkoret direkt berörd, följer det av rättspraxis att detta villkor är uppfyllt enbart om den ifrågasatta akten har direkt inverkan på en sökandes rättsliga ställning och den inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka akten riktar sig och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och följa redan av den ifrågasatta unionslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas (dom av den 5 maj 1998, Dreyfus/kommissionen, C‑386/96 P, REG,
EU:C:1998:193
, punkt 43, och dom av den 10 september 2009, kommissionen/Ente per le Ville vesuviane och Ente per le Ville vesuviane/kommissionen, C‑445/07 P och C‑455/07 P, REG,
EU:C:2009:529
, punkt 45).
I det nu aktuella fallet ska det först och främst påpekas att verkningarna av förordning nr 432/2012 är godkännande, enligt artikel 1 i förordningen, av totalt 222 andra hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. Dessutom medför den, såsom anges i skälen 12 och 13 i förordning nr 432/2012, ett förbud, genom tillämpning av nämnda förordning i förening med artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006, mot ett visst antal påståenden av samma slag, med avseende på vilka Efsa respektive kommissionen har avslutat värderingen och kontrollen enligt artikel 13.3 i nämnda förordning och därvid huvudsakligen funnit antingen att det inte fanns någon vetenskaplig grund för påståendena eller att de inte uppfyllde de allmänna eller särskilda kraven i förordning nr 1924/2006.
Eftersom sökandena har ifrågasatt rättsenligheten av förordning nr 432/2012 ankommer det således på dem att ange, i syfte att styrka att de är direkt berörda i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, vilka påståenden som berörs av nämnda förordning och som inverkar negativt på deras rättsliga ställning. Mot bakgrund av att – vilket framgår av sökandenas inlagor – de godkända hälsopåståendena inte omfattas av talan, eftersom sökandena inte har något intresse av att de ogiltigförklaras, ankommer det på dem att styrka att de vid den tidpunkt då talan väcktes vid tribunalen, i kommersiella meddelanden avseende deras produkter, använde påståenden som förbjöds till följd av förordning nr 432/2012.
Som svar på den begäran som riktats till dem såsom en åtgärd för processledning inkom sökandena, särskilt den andra, den tredje och den femte sökanden, i egenskap av livsmedelsproducenter, med en förteckning över de hälsopåståenden som berörde dem. De angav härvid exakt i vilket skede av handläggningen påståendena befann sig, särskilt om de hade blivit föremål för beslut om icke‑godkännande till följd av förordning nr 432/2012. De inkom dessutom med en förklaring undertecknad av sökandeparternas respektive direktörer. Genom denna förklaring bekräftades bland annat att påståendena användes då talan väcktes, den 2 juli 2014. Eftersom dessa handlingar intygar att sökandena vid marknadsföring av sina varor använde hälsopåståenden som hade blivit föremål för beslut om icke-godkännande enligt förordning nr 432/2012 konstaterar tribunalen att förordningen kan inverka på deras rättsliga ställning.
Kommissionen har både i sina synpunkter på åtgärderna för processledning och under förhandlingen gjort gällande att de handlingar som sökandena har inkommit med saknar bevisvärde. Detta påstående kan tribunalen inte godta. Det följer av fast rättspraxis att principen om fri bevisvärdering gäller för domstolens och tribunalens verksamhet, och att det enda kriteriet för värderingen av den bevisning som lagts fram är dess trovärdighet. Vid bedömningen av en skriftlig handlings bevisvärde ska vidare prövas om uppgifterna i handlingen är tillförlitliga, varvid hänsyn ska tas särskilt till handlingens ursprung, till omständigheterna kring dess upprättande och till vem den är ställd samt till frågan huruvida handlingen till sitt innehåll verkar rimlig och trovärdig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012, Shell Petroleum m.fl./kommissionen, T‑343/06, REU,
EU:T:2012:478
, punkt 161 och där angiven rättspraxis). För det första är de handlingar som sökandena har tillhandhållit i målet förklaringar undertecknade av sökandeparternas direktörer, vilka antas kunna tillhandahålla säkra uppgifter. För det andra har de getts in efter uttrycklig begäran från tribunalen och, för det tredje, har de getts in genom den advokat som företräder sökandena i målet och som, i egenskap av medarbetare i rättvisans tjänst och till följd av sina yrkesetiska skyldigheter, ska kontrollera att handlingarna är äkta och tillförlitliga. Under dessa omständigheter anser tribunalen att handlingarnas trovärdighet är styrkt. Dessutom ska det påpekas att trots att kommissionen har ifrågasatt förklaringarnas allmänna trovärdighet, har den inte anfört någonting som tyder på att vissa specifika uppgifter i den förteckning som sökandena gav in i samband med åtgärderna för processledning skulle vara felaktiga.
Kommissionen har vidare gjort gällande att den första och den fjärde sökanden i egenskap av sammanslutningar för tillverkare av kosttillskott inte har talerätt i målet. Det är härvid tillräckligt att konstatera att eftersom sökandena har väckt talan tillsammans och eftersom det har fastställts att talan kan tas upp till sakprövning i förhållande till den andra, den tredje och den femte sökanden, avser tribunalen av processekonomiska skäl att avstå från att pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning såvitt avser den första och den fjärde sökanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 2012, Thesing och Bloomberg Finance/ECB, T‑590/10,
EU:T:2012:635
, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
Slutligen kan det konstateras att förordning nr 432/2012 inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka akten riktar sig, i den mening som avses i ovan i punkt 38 angiven rättspraxis. Det är nämligen tydligt att det godkännande som avses i nämnda förordning har en rent automatisk karaktär och följer redan av den berörda unionslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas. I detta hänseende är det tillräckligt att påpeka att det följer av lydelsen av artikel 2 i förordning nr 432/2012 att förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.
Härav följer att sökandena ska anses direkt berörda av förordning nr 432/2012.
Såvitt slutligen avser frågan huruvida förordning nr 432/2012 medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF gör tribunalen följande bedömning. För det första följer det av rättspraxis att begreppet ”regleringsakt ... som inte medför genomförandeåtgärder” ska tolkas mot bakgrund av syftet med denna bestämmelse, vilket – såsom framgår av dess tillkomsthistoria – är att undvika att en enskild måste åsidosätta gällande rätt för att kunna få sin sak prövad i domstol (dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen, C‑274/12 P, REU,
EU:C:2013:852
, punkt 27).
Vid bedömningen av huruvida en regleringsakt medför genomförandeåtgärder är den viktigaste frågan vilken ställning den person har som gör anspråk på talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket tredje ledet FEUF. Det saknar således betydelse huruvida den berörda akten medför genomförandeåtgärder i förhållande till andra enskilda (dom Telefónica/kommissionen, punkt 46 ovan,
EU:C:2013:852
, punkt 30).
Vid prövningen av om den angripna rättsakten medför genomförandeåtgärder ska enbart ändamålet med talan beaktas. Om en sökande bara har yrkat delvis ogiltigförklaring av en rättsakt, är det bara de genomförandeåtgärder som denna del av rättsakten eventuellt medför som ska beaktas (dom Telefónica/kommissionen, punkt 46 ovan,
EU:C:2013:852
, punkt 31).
I det aktuella fallet är det tillräckligt att påpeka att förordning nr 432/2012 per definition är automatiskt tillämplig i förhållande till sökandena och att tillämpningen inte kräver någon typ av åtgärd från nationella myndigheters eller EU-myndigheters sida.
Härav följer att förordning nr 432/2012 inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Eftersom förordning nr 432/2012 utgör en regleringsakt som berör sökandena direkt och som inte medför genomförandeåtgärder, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, kan tribunalen inte bifalla kommissionens invändning om rättegångshinder. Det saknas härvid anledning att pröva om sökandena uppfyller villkoret personligen berörd.
Prövning i sak
Sökandena har anfört två grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012. Som första grund har sökandena gjort gällande att det saknas rättslig grund för förordningen och att kommissionen åsidosatte rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltning och icke-diskrimineringsprincipen när den beslutade att dela upp förfarandet för godkännande av hälsopåståendena i flera steg. Den andra grunden avser att kommissionen åsidosatte dels principen om god förvaltningssed och rättssäkerhetsprincipen, dels skyldigheten att samarbeta med de nationella livsmedelsmyndigheterna och motiveringsskyldigheten när den underlät att föra upp ett stort antal hälsopåståenden på förteckningen över godkända hälsopåståenden.
Den första grunden: Beslutet att dela upp förfarandet för godkännande av hälsopåståendena i flera steg saknade rättslig grund och innebar åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltning och icke-diskrimineringsprincipen
Den första grunden består av två delar.
– Den första delgrunden: Avsaknad av rättslig grund och åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
Inom ramen för den första delgrunden har sökandena anfört tre anmärkningar.
Den första anmärkningen avser att det saknas rättslig grund för den åtgärd som föreskrivs i förordning nr 432/2012, bestående i att förfarandet för godkännande av hälsopåståendena delades upp i flera steg. I artikel 13 i förordning nr 1924/2006 föreskrivs nämligen enbart antagande av en enda slutlig förteckning över samtliga påståenden enligt punkterna 1–3. Detta innebär enligt sökandena att förteckningen inte får fastställas delvis och stegvis. Sökandena har dessutom påpekat att kommissionen inte iakttog den frist som föreskrivs i förordning nr 1924/2006 för antagande av förteckningen över godkända hälsopåståenden.
Den andra anmärkningen avser att artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006 inte ger kommissionen den befogenhet som krävs för att anta ytterligare övergångsbestämmelser för de påståenden med avseende på vilka kommissionen har beslutat om fortsatt handläggning.
Den tredje anmärkningen avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Enligt sökandena är det inte möjligt att klart och tydligt identifiera de påståenden som enligt kommissionen fortfarande är under handläggning, särskilt inte i förhållande till de påståenden som blivit föremål för beslut om icke-godkännande.
Kommissionen har med stöd av bland annat Republiken Frankrike och BEUC bestritt sökandenas argument, vilka enligt kommissionen bygger på en felaktig tolkning av de aktuella bestämmelserna. Den anser även att beslutet att dela upp förfarandet för godkännande i flera steg var motiverat med hänsyn till omständigheterna i ärendet.
Såvitt avser anmärkningen om att det saknades rättslig grund för att dela upp förfarandet för godkännande av hälsopåståendena i flera steg gör tribunalen följande bedömning. Inledningsvis ska det påpekas att unionslagstiftaren har anförtrott kommissionen, genom artikel 13 i förordning nr 1924/2006, uppgiften att i unionen fastställa en harmoniserad förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa. Enligt nämnda artikel skulle förteckningen innehålla hälsopåståenden som tillhör en av de tre kategorier som anges i punkt 1 i samma artikel, bygger på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation och förstås väl av genomsnittskonsumenten. Dessutom framgår det av artikel 13.2 och 13.3 i förordning nr 1924/2006 att kommissionen var skyldig att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden i enlighet med det förfarande som avses i artikel 25.3 i samma förordning, efter det att medlemsstaterna hade översänt förteckningar med hälsopåståenden som används på deras respektive marknader och efter samråd med Efsa, dock senast den 31 januari 2010.
Av lydelsen i artikel 13 i förordning nr 1924/2006 framgår det emellertid inte huruvida förteckningen över godkända hälsopåståenden skulle antas vid ett och samma tillfälle, såsom sökandena har gjort gällande, eller om förteckningen tvärtom kunde antas i flera steg, så att kommissionen hade möjlighet att skjuta upp godkännandet av hälsopåståenden i fall då Efsas eller kommissionens egen bedömning inte var avslutad. Tribunalen ska således pröva huruvida det var fel av kommissionen att anse att nämnda bestämmelse gav den rätt att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden stegvis.
Tribunalen erinrar om att det följer av fast rättspraxis att inte bara lydelsen ska beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, REG,
EU:C:2005:362
, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
När det inte är möjligt att genom en bokstavstolkning och en historisk tolkning av en förordning, och i synnerhet av en av dess bestämmelser, fastställa dess exakta räckvidd, ska den aktuella förordningen tolkas utifrån dess ändamål och allmänna systematik (dom av den 10 oktober 2012, Gem-Year och Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/rådet, T‑172/09,
EU:T:2012:532
, punkt 106 och där angiven rättspraxis).
Därutöver kan beslutsdelen i en rättsakt inte skiljas från motiveringen, vilket innebär att beslutsdelen vid behov ska tolkas med beaktande av de skäl som föranledde att beslutet antogs (se dom av den 11 september 2014, Gold East Paper och Gold Huasheng Paper/rådet, T‑443/11, REU,
EU:T:2014:774
, punkt 118 och där angiven rättspraxis).
I det aktuella fallet påpekar tribunalen att, såsom framgår såväl av skälen 1 och 2 som av artikel 1 i förordning nr 1924/2006, syftet med förordningen är att undanröja hinder för handeln inom unionen som är ett resultat av skillnader mellan de nationella bestämmelserna om användning av hälsopåståenden i kommersiella meddelanden i form av märkning eller i reklam för livsmedel, och att samtidigt säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och underlätta konsumenternas val genom att se till att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra och korrekt märkta. Enligt skäl 14 i samma förordning måste det garanteras att en gynnsam näringsmässig eller fysiologisk effekt har påvisats för de ämnen för vilka det görs ett påstående. Dessutom anges i skäl 23 i förordningen i fråga att hälsopåståenden enbart bör godkännas på unionsnivå efter en vetenskaplig bedömning av högsta möjliga standard och att denna bedömning bör göras av Efsa.
Mot bakgrund av de syften som angetts i punkt 64 ovan ska artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006 tolkas så, att den endast medför en skyldighet för kommissionen att uppnå ett resultat, nämligen att den efter samråd med Efsa ska anta förteckningen över godkända hälsopåståenden på grundval av de nationella förteckningar som medlemsstaterna har tillhandahållit. Ingenting i lydelsen i denna artikel eller i skälen i förordning nr 1924/2006 tyder nämligen på att unionslagstiftaren har haft för avsikt att frånta kommissionen rätten att stegvis fastställa denna förteckning, och särskilt att komplettera den allteftersom Efsa avslutar de tekniska bedömningarna och villkoren i nämnda förordning prövas av kommissionen själv. Tvärtom – eftersom det i artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006 inte preciseras hur kommissionen ska genomföra sin uppgift, ger denna bestämmelse kommissionen möjlighet att fritt bedöma, inom ramen för de principer som fastställts i förordning nr 1924/2006 och i unionsrätten, i vilken takt förteckningen över godkända hälsopåståenden ska fastställas. Det följer av fast rättspraxis att för att kommissionen på ett effektivt sätt ska kunna genomföra det mål som ålagts den, och med hänsyn till de komplicerade tekniska utvärderingar som den, såsom i det aktuella fallet, har att göra, måste den tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2008, Bayer CropScience m.fl./kommissionen, T‑75/06, REG,
EU:T:2008:317
, punkterna 81 och 82, och dom av den 19 januari 2012, Xeda International och Pace International/kommissionen, T‑71/10,
EU:T:2012:18
, punkt 69).
I likhet med vad särskilt Republiken Frankrike har anfört bekräftas ovannämnda tolkning vidare av den omständigheten att, såsom följer av artikel 13.4 och 13.5 i förordning nr 1924/2006, lagstiftaren har föreskrivit en möjlighet att ändra förteckningen över godkända hälsopåståenden på grundval av antingen allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation eller nyligen framtagen vetenskaplig dokumentation. Lagstiftaren har således inte motsatt sig att förteckningen kompletteras stegvis och följaktligen inte heller att den är av progressivt slag, med beaktande av tillgänglig vetenskaplig information.
Slutligen ska påpekas att även om sökandena har gjort gällande att det i skäl 26 i förordning nr 1924/2006 hänvisas till ”en” förteckning över godkända hälsopåståenden och att det i artikel 28.5 i samma förordning även hänvisas till ”förteckningen” över godkända hälsopåståenden i samma förordning saknar denna omständighet betydelse för frågan huruvida denna förteckning kan antas stegvis. I likhet med vad kommissionen har gjort gällande ska det nämligen påpekas att det tillvägagångssätt som grundar sig på att förteckningen över godkända hälsopåståenden antas i flera steg inte leder till att olika förteckningar antas, såsom sökandena har påstått. I stället leder det till en förteckning som kompletteras stegvis.
Lydelsen av förordning nr 1924/2006, särskilt artikel 13.1–13.3, kan således inte tolkas så, att kommissionen är förhindrad att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden i flera steg.
Till följd härav kan det konstateras att det inte var fel av kommissionen att anse att den aktuella artikeln gav den rätt att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden stegvis.
De övriga argument som sökandena har anfört till stöd för denna första anmärkning föranleder ingen annan bedömning.
För det första följer det visserligen – såsom sökandena har anfört – av lydelsen i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 att kommissionen var skyldig att anta den fullständiga förteckningen över godkända påståenden senast den 31 januari 2010 och att förteckningen enbart antogs delvis genom förordning nr 432/2012 den 16 maj 2012. Av rättspraxis följer emellertid att om det inte finns någon bestämmelse av vilken det framgår, antingen uttryckligen eller underförstått, vilka följder ett överskridande av en sådan förfarandefrist som den nu aktuella får, kan överskridandet inte medföra att den rättsakt, vars förfarande för antagande omfattar den aktuella fristen, helt eller delvis ogiltigförklaras, såvida det inte fastställs att den nämnda rättsakten hade kunnat få ett annat innehåll om den påstådda bristen inte hade förelegat (se dom av den 30 april 2014, Hagenmeyer och Hahn/kommissionen, T‑17/12, REU,
EU:T:2014:234
, punkt 160 och där angiven rättspraxis).
Sökandena har inom ramen för denna anmärkning konstaterat att kommissionen överskred ovannämnda frist, men inte anfört något argument till stöd för att förordning nr 432/2012 skulle ha haft ett annat innehåll om den hade antagits före den 31 januari 2010. Förordning nr 432/2012 kan följaktligen inte ogiltigförklaras enbart på grund av att den antogs efter utgången av den frist som anges i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006.
För det andra, i den mån som sökandenas anmärkning ska förstås så att den har anförts till stöd för påståendet att beslutet att dela upp förfarandet för godkännande under alla omständigheter var oberättigat, ska följande påpekas. Med beaktande av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har tillerkänts enligt ovan i punkt 65 angiven rättspraxis, är unionsdomstolens prövning av kommissionens bedömningar inom ett komplicerat område begränsad till en kontroll av att unionsinstitutionerna vid utövandet av sina befogenheter inte har gjort sig skyldiga till uppenbara fel eller maktmissbruk och att de inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl., C‑236/01, REG,
EU:C:2003:431
, punkt 135, och dom av den 15 oktober 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, REG,
EU:C:2009:635
, punkt 47).
I det aktuella fallet kan det konstateras att kommissionen hade rätt att anse att beslutet att dela upp förfarandet för godkännande av hälsopåståendena och att skjuta upp bedömningen av vissa hälsopåståenden var nödvändigt för att i större utsträckning kunna förverkliga de olika målen med förordning nr 1924/2006, särskilt med hänsyn till de särskilda svårigheter som uppkommit under nämnda förfarande, även om nämnda beslut, såsom sökandena har hävdat, innebar en ändring av det ursprungliga tillvägagångssättet.
Olika omständigheter, bland annat det stora antalet, över 44000, hälsopåståenden som fanns på de nationella förteckningar som medlemsstaterna översände enligt artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006, avsaknaden av exakta upplysningar från vissa av medlemsstaterna då de översändes och behovet av att fastställa en konsoliderad förteckning och ett kodifieringssystem i syfte att säkerställa identifieringen av de påståenden som skulle bedömas, innebar att kommissionen blev tvungen att välja ett annat tillvägagångssätt, särskilt i syfte att upprätthålla balansen mellan målen att tydliggöra situationen på marknaden och att skydda konsumenterna. I likhet med vad kommissionen har anfört skulle ett beslut om att vänta med att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden tills utvärderingen av alla de hälsopåståenden som översänts av medlemsstaterna var avslutad ha försenat förverkligandet av målen med förordning nr 1924/2006 ännu mer.
Såvitt avser sökandenas argument att det inte var nödvändigt att agera snabbt, särskilt med hänsyn till de allmänna bestämmelserna om märkning i bland annat Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (
EGT L 109, s. 29
), ska det dessutom påpekas att syftet med det direktivet inte är att införa ett allmänt förbud mot användning av information som skulle kunna vilseleda köparen eller som tillskriver livsmedel medicinska egenskaper. Däremot, såsom framgår av skäl 3 i förordning nr 1924/2006, ska denna förordning och, följaktligen, förordning nr 432/2012, komplettera de allmänna principerna i direktiv 2000/13 och föreskriva särskilda bestämmelser om användning av hälsopåståenden om livsmedel som ska levereras som sådana till konsumenten.
Härav följer att kommissionen inte kan anses ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när den beslutade att dela upp förfarandet för godkännande av hälsopåståendena i flera steg.
Den första anmärkningen kan således inte godtas.
Vad gäller anmärkningen beträffande åsidosättande av övergångsbestämmelserna i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006 ska det inledningsvis påpekas att kommissionen, såsom framgår av skälen 10 och 11 i förordning nr 432/2012, verkligen förklarade att de hälsopåståenden som ännu var under handläggning – bland annat på grund av att Efsa inte hade gjort sin vetenskapliga utvärdering eller på grund av att andra legitima omständigheter hindrade kommissionen från att slutföra sin bedömning vid denna tidpunkt – fortfarande kunde användas i enlighet med övergångsbestämmelserna i ovannämnda artiklar.
Domstolen har angett, i dom av den 10 april 2014, Ehrmann (C‑609/12, REU,
EU:C:2014:252
), att artikel 28 i förordning nr 1924/2006 föreskriver övergångsbestämmelser vilka, såsom anges i skäl 35 i förordningen, syftar till att livsmedelsföretagare ska kunna anpassa sig till kraven i förordningen. Övergångsbestämmelserna för hälsopåståenden återfinns i artikel 28.5 och 28.6 i samma förordning (dom Ehrmann, se ovan,
EU:C:2014:252
, punkt 31).
Enligt artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 får hälsopåståenden som avses i artikel 13.1 a i samma förordning, på livsmedelsföretagarens ansvar, användas från och med den dag då förordningen träder i kraft till och med den dag då den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordningen antas, under förutsättning att påståendena är förenliga med nämnda förordning och med gällande tillämpliga nationella bestämmelser, utan att det påverkar antagandet av de skyddsåtgärder som avses i artikel 24. Det följer således av lydelsen i artikel 28.5 i förordning nr 1924/2006 att en livsmedelsföretagare, på eget ansvar och med iakttagande av angivna villkor, kan använda sig av hälsopåståenden under perioden mellan förordningens ikraftträdande och antagandet av den förteckning som avses i artikel 13 i samma förordning (dom Ehrmann, punkt 80 ovan,
EU:C:2014:252
, punkterna 32 och 33).
De hälsopåståenden som avses i bland annat artikel 13.1 b och c i förordning nr 1924/2006 omfattas av övergångsbestämmelsen i artikel 28.6 i nämnda förordning. Denna bestämmelse avser hälsopåståenden som har använts i enlighet med nationella bestämmelser innan förordning nr 1924/2006 trädde i kraft, alltså före den 19 januari 2007 (se, för ett liknande resonemang, dom Ehrmann, punkt 80 ovan,
EU:C:2014:252
, punkterna 34 och 35) och innebär att hälsopåståendena i förekommande fall får användas i sex månader efter det att ett beslut har antagits enligt de förfaranden som avses i nämnda bestämmelse.
Det följer av lydelsen i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006 att övergångsbestämmelserna ska tillämpas på hälsopåståenden som är under utvärdering och sådana med avseende på vilka kommissionen ännu inte har fattat något beslut. Under dessa omständigheter finns det inget som hindrar att de påståenden som ännu är under handläggning och inväntar Efsas utvärdering eller kommissionens bedömning kan omfattas av övergångsbestämmelserna i nämnda förordning, oberoende av klassificeringen i de tre kategorier som avses i artikel 13.1 i samma förordning.
Härav följer att kommissionen, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, inte har infört några övergångsbestämmelser utöver dem som finns i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006 och att den inte heller åsidosatte denna artikel genom att ange att de hälsopåståenden som ännu var under handläggning kunde fortsätta att användas.
Den andra anmärkningen kan således inte godtas.
Vad gäller anmärkningen angående åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen ska det inledningsvis erinras om att det enligt fast rättspraxis krävs att den rättsliga regleringen är klar och tydlig och att följderna av den är förutsebara (se dom av den 15 september 2005, Irland/kommissionen, C‑199/03, REG,
EU:C:2005:548
, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
Sökandena har gjort gällande att hälsopåståendena under handläggning inte lätt kan identifieras av livsmedelsföretagarna på marknaden och att dessa således inte kan urskilja vilka påståenden som fortfarande kan användas enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006, särskilt inte i förhållande till dem som blivit föremål för beslut om icke-godkännande. I skälen 4 och 11 i förordning nr 432/2012 finns emellertid en hänvisning till Efsas och kommissionens respektive webbplatser, på vilka allmänheten har tillgång till den konsoliderade förteckningen med samtliga identifieringskoder för de hälsopåståenden som medlemsstaterna har översänt enligt artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006, förteckningen med identifieringskoderna för hälsopåståendena under handläggning och förteckningen med identifieringskoderna för de hälsopåståenden som blivit föremål för beslut om icke-godkännande. I detta sammanhang ska det påpekas att identifieringen av hälsopåståenden som är under utvärdering och avseende vilka beslutet fortfarande anstår framgår vid en jämförelse mellan den konsoliderade förteckningen och de ID-koder som kommissionen tillhandahåller. Även om det skulle ha varit önskvärt att kommissionen hade antagit en förteckning över såväl påståenden under handläggning som icke-godkända påståenden i ett liknande format som förteckningen över godkända hälsopåståenden, vilken finns som bilaga till förordning nr 432/2012, så att berörda parter lättare kunde identifiera påståendena, innebär inte den omständigheten att kommissionen i detta fall gick tillväga på ett annat sätt att sökandenas påstående om att kommissionen var oklar eller otydlig i detta avseende ska anses välgrundat.
Sökandena har vidare till tribunalen ingett, såsom nytt bevis till stöd för deras argument att förteckningen över påståenden under handläggning är oklar, en bulletin från hälsoministeriet i Förenade kungariket av den 16 april 2014, i vilken det enligt sökandena har framhållits att myndigheterna i den medlemsstaten ansåg att det var en ”svår uppgift” att söka i förteckningarna över påståendena under handläggning.
I detta avseende är det emellertid, för det första, tillräckligt att påpeka att den omständigheten att myndigheterna i Förenade kungariket anser att det innebär vissa svårigheter att söka efter hälsopåståenden under handläggning inte i sig räcker för att kommissionen ska kunna anses ha varit oklar eller otydlig. Såsom framgår av punkt 87 ovan kan påståendena under handläggning nämligen återfinnas genom en sökning i de dokument som kommissionen och Efsa har ställt till allmänhetens förfogande. För det andra hänvisas läsarna av bulletinen från Förenade kungarikets hälsoministerium av den 16 april 2014 visserligen också till en tabell över påståendena under handläggning som upprättats av ministeriet i fråga och som utgör en enklare version av förteckningen över nämnda påståenden, men de nationella myndigheternas beslut att erbjuda ett hjälpinstrument till livsmedelsföretagarna kan inte anses visa på en brist i förordning nr 432/2012 som kan föranleda ogiltigförklaring av denna. Snarare är det fråga om ett hjälpverktyg som dessa myndigheter på eget initiativ har beslutat att anta inom ramen för sina befogenheter. Medan sökandena mot bakgrund av bulletinen har gjort gällande att brist på tydlighet i förteckningen över påståenden under handläggning även kan härledas från avsaknad av närmare uppgifter om vilket språk som kan användas för dessa påståenden, konstaterar tribunalen, i likhet med kommissionen, att sökandena inte har anfört något sådant argument i sina inlagor, utan i samband med att de ingav den nya bevisningen, vilket innebär att argumentet ska avvisas såsom för sent anfört.
Sökandena har således inte lyckats styrka att kommissionen har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen vad gäller identifieringen av påståendena under handläggning.
Den tredje anmärkningen kan således inte godtas.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
– Den andra delgrunden: Åsidosättande av principen om god förvaltningssed och icke-diskrimineringsprincipen
Inom ramen för den första grundens andra del har sökandena anfört två anmärkningar.
Den första anmärkningen avser att beslutet att dela upp förfarandet för godkännande i flera steg strider mot principen om god förvaltningssed, såsom denna har stadfästs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Sökandena har särskilt gjort gällande att kommissionen inte informerade och samrådde med de olika parter som berörs av beslutet och att beslutet var bristfälligt motiverat.
Den andra anmärkningen avser åsidosättande av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, med hänvisning till att vissa livsmedelsföretagare under övergångsperioden för hälsopåståenden under handläggning kan fortsätta diskussionerna med medlemsstaterna och således får fler möjligheter till godkännande av de påståenden som berör dem.
Kommissionen har, med stöd av bland annat Republiken Frankrike och BEUC, bestritt sökandenas argument.
Vad gäller anmärkningen avseende åsidosättande av principen om god förvaltningssed, ska det påpekas att det framgår av artikel 41.2 a i stadgan om de grundläggande rättigheterna att rätten till god förvaltning omfattar bland annat var mans rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot vederbörande.
Domstolen har i detta avseende preciserat att rätten till god förvaltning, såsom denna framgår av nämnda bestämmelse, inte avser de förfaranden som leder till antagandet av rättsakter med allmän giltighet (dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna, C‑221/09, REU,
EU:C:2011:153
, punkt 49). Rätten att yttra sig i ett administrativt förfarande avseende en bestämd person kan nämligen inte överföras på ett förfarande som leder till att allmänna bestämmelser antas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 11 december 1996, Atlanta m.fl./EG, T‑521/93, REG,
EU:T:1996:184
, punkterna 70 och 71, fastställd efter överklagande genom dom av den 14 oktober 1999, Atlanta/Europeiska gemenskapen, C‑104/97 P, REG,
EU:C:1999:498
, punkterna 31–40).
Eftersom tribunalen i punkt 36 ovan har slagit fast att förordning nr 432/2012 utgjorde en rättsakt med allmän giltighet är det tillräckligt att påpeka att artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte kan vara tillämplig.
Dessutom, och under alla omständigheter, ska det påpekas att artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006, såsom rättslig grund för antagande av förordning nr 432/2012, inte föreskriver att kommissionen är skyldig att samråda med livsmedelsproducenterna och övriga berörda parter inom ramen för förfarandet för antagande av förteckningen över godkända hälsopåståenden. Det framgår nämligen av artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006 att enbart medlemsstaterna hade rätt att till kommissionen översända de nationella förteckningar över hälsopåståenden som ligger till grund för fastställelsen av förteckningen över godkända hälsopåståenden. Under dessa omständigheter kan sökandena inte till sin fördel med framgång göra gällande någon rätt till samråd, grundad på artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006, inför beslutet att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden i flera steg.
Tribunalen konstaterar vidare att i den mån sökandenas argument ska förstås så att de avser att kommissionen har brustit i öppenhet, stöds ett sådant påstående inte av de faktiska omständigheterna i målet.
För det första informerade kommissionen genom ett pressmeddelande publicerat den 14 juli 2009 de berörda parterna, inbegripet livsmedelsproducenterna, om att kommissionen – med beaktande särskilt av de svårigheter och omständigheter som beskrivits i punkt 75 ovan – hade för avsikt att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden stegvis. För det andra upprepade kommissionen i en skrivelse av den 11 november 2009 – som svar på en skrivelse i vilken vissa sammanslutningar av producenter av dietetiska och botaniska produkter i unionen, däribland sökandena, hade anmodat kommissionen att ta beslutet om ett sådant tillvägagångssätt under förnyat övervägande – sin avsikt att fastställa förteckningen över godkända hälsopåståenden stegvis. För det tredje uppgav kommissionen den 27 september 2010 och den 28 juli 2011 i två pressmeddelanden att den skulle göra en översyn av förfarandet för antagande av förteckningen över godkända hälsopåståenden enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 och förklarade att hälsopåståenden rörande andra ämnen än så kallade botaniska ämnen skulle behandlas i ett första skede, medan påståenden om botaniska ämnen skulle behandlas i ett andra skede.
Härav följer att beslutet att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden i flera steg fattades öppet av kommissionen, särskilt i förhållande till producenter inom sektorn.
Vad slutligen gäller sökandenas påstående att kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten, påpekar tribunalen att det följer av lydelsen i artikel 296 andra stycket FEUF att unionsinstitutionernas rättsakter ska motiveras.
Den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF ska enligt fast rättspraxis vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet, och av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2009, Frankrike/rådet, C‑479/07,
EU:C:2009:131
, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella målet påpekar tribunalen för det första att det framgår av pressmeddelandet av den 27 september 2010, vilket nämnts i punkt 102 ovan, att kommissionen förklarade att den hade bett Efsa att tillfälligt skjuta upp utvärderingen av hälsopåståendena om de botaniska ämnena och i stället fokusera på utvärderingen av övriga påståenden enligt artikel 13.1 i förordning nr 1924/2006, i syfte att bedömningen av dessa skulle kunna avslutas så snabbt som möjligt. Kommissionen angav även att den på detta sätt ville skynda på förfarandet för fastställande av förteckningen över godkända hälsopåståenden och samtidigt ha möjlighet att noggrant granska och bedöma särdragen i påståendena avseende botaniska ämnen och, i synnerhet det potentiella spänningsförhållandet mellan förordning nr 1924/2006 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/24/EG av den 31 mars 2004 om ändring, avseende traditionella växtbaserade läkemedel, av direktiv 2001/83/EG om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (
EUT L 136, s. 85
).
För det andra bekräftade kommissionen i skäl 10 i förordning nr 432/2012 återigen, beträffande förfarandet för godkännande enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, att Efsa inte hade slutfört den vetenskapliga utvärderingen av ett antal påståenden som lämnats in för bedömning och som hänvisade till effekter av växt- eller örtsubstanser. I samma skäl angavs dessutom att det fanns ett antal hälsopåståenden som antingen måste genomgå en kompletterande utvärdering innan kommissionen kunde bedöma om de borde införas i förteckningen över godkända påståenden eller inte, eller som hade utvärderats, men för vilka kommissionen på grund av andra legitima faktorer inte kunde slutföra sin bedömning vid denna tidpunkt.
För det tredje angav kommissionen i skäl 11 i förordning nr 432/2012, såsom har prövats i punkterna 79–84 ovan, att påståendena under handläggning fick fortsätta att användas enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006 och att övergångsbestämmelserna således alltjämt var tillämpliga på dessa påståenden.
Härav följer att kommissionen tydligt redovisade sitt resonemang i samband med beslutet att anta förteckningen över godkända hälsopåståenden i flera steg samt att de berörda på detta sätt kunde få kännedom om skälen för beslutet och följderna av detsamma.
Sökandena har i sak klandrat kommissionen för att den inte ännu mer i detalj angav skälen för beslutet att skjuta upp bedömningen av påståendena under handläggning, särskilt bedömningen av påståendena om botaniska ämnen. På denna punkt är det tillräckligt att erinra om att motiveringsskyldighetens omfattning är beroende av den aktuella rättsaktens beskaffenhet. Vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, som förordning nr 432/2012, kan motiveringen dessutom begränsas till en redogörelse för den allmänna situation som har lett fram till antagandet av rättsakten och för de allmänna mål som ska uppnås med den. Domstolen har i detta sammanhang vid upprepade tillfällen angett att det vore orimligt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts, om det mål som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten (dom av den 22 november 2001, Nederländerna/rådet, C‑301/97, REG,
EU:C:2001:621
, punkt 188, och dom av den 21 juli 2011, Etimine, C‑15/10, REU,
EU:C:2011:504
, punkt 115).
Kommissionen har således iakttagit den motiveringsskyldighet som åligger den enligt artikel 296 andra stycket FEUF.
Den första anmärkningen kan således inte godtas.
Vad gäller anmärkningen om åsidosättande av principen om likabehandling ska det erinras om att nämnda princip enligt fast rättspraxis innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C‑127/07, REG,
EU:C:2008:728
, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
Sökandena har i sak gjort gällande att vissa livsmedelsföretagare under övergångsperioden för hälsopåståenden under handläggning kan föra kompletterande diskussioner med medlemsstaterna och kommissionen och på detta sätt få bättre möjligheter till godkännande av påståendena.
Sökandena kan dock inte vinna framgång med detta argument. Det är härvid nämligen fråga om ett argument som, förutom att utgöra ett allmänt påstående, innebär att sökandena har gjort gällande att kommissionen skulle kunna behandla de livsmedelsföretagare som berörs av påståendena under handläggning mer fördelaktigt.
Sökandena har dock inte förklarat i vilken mån kommissionen skulle kunna fatta ett fördelaktigare beslut för de producenter som berörs av påståendena under handläggning tack vare medlemsstaternas agerande.
Såsom angetts i punkt 100 ovan är kommissionen inte heller skyldig att samråda med de berörda livsmedelsproducenterna eller övriga berörda inom ramen för förfarandet för antagande av förteckningen över godkända hälsopåståenden, och det är således under alla förhållanden inte möjligt att verifiera ett gynnande från denna institutions sida.
Den andra anmärkningen kan således inte godtas.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och följaktligen inte såvitt avser någon del av denna grund.
Den andra grunden: Att kommissionen underlät att föra upp ett stort antal hälsopåståenden på förteckningen över godkända hälsopåståenden innebar åsidosättande av principen om god förvaltningssed och rättssäkerhetsprincipen samt av skyldigheten att samarbeta med de nationella livsmedelsmyndigheterna och motiveringsskyldigheten
Den andra grunden består av tre delar.
– Den första delgrunden: Tillämpning av felaktiga kriterier vid fastställandet av förteckningen över godkända hälsopåståenden
Sökandena har anfört två anmärkningar till stöd för den första delgrunden.
Den första anmärkningen avser att den begäran om ett vetenskapligt yttrande som kommissionen riktade till Efsa för utvärdering av de hälsopåståenden som avses i artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006 inte var adekvat på grund av att det ställdes för höga krav på yttrandet. Artikel 13.3 i nämnda förordning ställer enligt sökandena inga krav på att Efsa ska avge uttömmande och avgörande vetenskapliga yttranden, utan bara på att samråd ska ske med denna myndighet. De har dessutom framhållit att denna bestämmelse krävde en annan typ av utvärdering, särskilt jämfört med de särskilda och mer betungande förfaranden som är avsedda för godkännande av hälsopåståenden enligt artiklarna 13.5 och 14 i samma förordning.
Den andra anmärkningen avser att även om utvärderingen enligt artikel 13.1 i förordning nr 1924/2006 antas kunna vara en fullständig utvärdering grundad på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation tillämpade kommissionen och Efsa fel kriterier på den vetenskapliga dokumentationen.
Kommissionen har, med stöd av Republiken Frankrike och BEUC, bestritt sökandenas argument.
Vad gäller den första anmärkningen påpekar tribunalen inledningsvis, i likhet med vad Republiken Frankrike har gjort gällande, att sökandenas argument syftar till att styrka att kraven på de vetenskapliga beläggen för att godkänna hälsopåståenden enligt artikel 13.1 i förordning nr 1924/2006 borde ha varit lägre än de som kommissionen uppställde i begäran om vetenskapligt yttrande, och framför allt mindre strikta än de som gäller för godkännande av sådana hälsopåståenden som avses i artiklarna 13.5 och 14 i samma förordning.
Det ska härvid framhållas att det i skäl 17 i förordning nr 1924/2006 anges dels att vetenskapliga belägg bör vara den viktigaste aspekten att beakta vid användningen av näringspåståenden och hälsopåståenden, dels att de livsmedelsföretagare som använder påståenden bör motivera dem. Ett påstående bör vara vetenskapligt underbyggt genom att hänsyn tas till alla tillgängliga vetenskapliga fakta och att dessa vägs mot varandra. Dessutom anges i skäl 23 i samma förordning att hälsopåståenden endast bör godkännas för användning i unionen efter en vetenskaplig bedömning av högsta möjliga standard samt att Efsa bör göra dessa bedömningar för att säkerställa en harmoniserad vetenskaplig bedömning av dem.
Vidare föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 1924/2006, under rubriken “Allmänna villkor”, att det ska vara tillåtet att använda hälsopåståenden i unionen endast om vissa villkor uppfylls. Bland annat ska allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation visa, för det första, att det ämne som påståendet gäller har den gynnsamma effekt som påstås, för det andra att det ämne som påståendet gäller ingår, eller inte ingår, i slutprodukten i en mängd som kommer att ge den gynnsamma effekt som påstås och, för det tredje, att den mängd av produkten som rimligtvis kommer att konsumeras ger en betydande mängd som kommer att ge den påstådda effekten.
Slutligen framgår det av lydelsen i artikel 6 i förordning nr 1924/2006, under rubriken “Vetenskapliga belägg för påståenden”, att hälsopåståenden ska grundas på och styrkas med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation. Dessutom ska livsmedelsföretagare som gör ett hälsopåstående motivera användningen av påståendet.
Det följer av lydelsen av ovannämnda bestämmelser i förening att förordning nr 1924/2006 kräver dels att bara vetenskapligt belagda hälsopåståenden får användas i unionen, dels att påståendena får godkännas enbart under förutsättning att Efsa har gjort en harmoniserad vetenskaplig bedömning av högsta möjliga standard. Detta gäller även, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, för det förfarande för godkännande som avses i artikel 13.1–13.3 i förordning nr 1924/2006. Det är inte möjligt för kommissionen att inom ramen för ett sådant förfarande begära en vetenskaplig utvärdering från Efsa på vilken det ställs lägre krav än vid påståenden enligt artikel 13.5 eller 14 i samma förordning. I likhet med vad kommissionen har anfört konstaterar tribunalen i detta hänseende att det inte i någon av ovannämnda bestämmelser föreskrivs olika villkor för den vetenskapliga bedömningen beroende på vilken bestämmelse påståendena omfattas av.
Det ska dessutom erinras om att det följer av rättspraxis att fullgörandet av en så uttömmande vetenskaplig riskbedömning som möjligt med utgångspunkt i vetenskapliga yttranden, grundade på principerna om kompetens, insyn och oberoende, utgör en viktig processuell skyddsregel för att säkerställa att åtgärderna är vetenskapligt objektiva och för att undvika att godtyckliga åtgärder vidtas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2002, Pfizer Animal Health/rådet, T‑13/99, REG,
EU:T:2002:209
, punkt 172, och dom av den 9 september 2011, Frankrike/kommissionen, T‑257/07, REU,
EU:T:2011:444
, punkt 89).
Slutligen kan tribunalen inte godta sökandenas argument att artikel 13.1 i förordning nr 1924/2006 ska tolkas så, att den innebär att en allmän presumtion ska tillämpas till förmån för hälsopåståenden som redan används på marknaden, vilka ska anses vara grundade på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation. Såsom Republiken Frankrike har påpekat skulle nämligen tillämpningen av en allmän presumtion med det innehåll som sökandena har beskrivit strida mot artikel 6 i förordning nr 1924/2006, vilken vilar på det förhållandet – om vilket det erinras i skäl 14 i samma förordning – att det för en mångfald olika påståenden som användes på marknaden saknades vetenskapliga belägg.
Härav följer att kommissionen inte åsidosatte artikel 13 i förordning nr 1924/2006 när den definierade den begäran om vetenskapligt yttrande som riktades till Efsa för utvärdering av hälsopåståendena.
Den första anmärkningen kan således inte godtas.
Vad gäller den andra anmärkningen har sökandena huvudsakligen anfört att de bedömningskriterier som kommissionen och Efsa tillämpade på den vetenskapliga dokumentationen, såsom dessa framgår bland annat av begäran om vetenskapligt yttrande, var felaktiga.
För det första anser sökandena att kravet att den gynnsamma effekten av att inta de livsmedel som hälsopåståendena gäller skulle vara ”betydande” gick utöver det allmänna kriteriet i artikel 5 du förordning nr 1924/2006 enligt vilket det är tillräckligt med “”en” gynnsam fysiologisk effekt.
Tribunalen konstaterar härvid inledningsvis att även om kommissionen, såsom sökandena har påpekat, i sin begäran om yttrande, fastställde att den påstådda gynnsamma effekten måste vara betydande, definierade den inte desto mindre detta krav så, att det i tillfredsställande mån skulle vara styrkt att nämnda effekt skulle ha en hälsomässigt gynnsam inverkan på de angivna kroppsfunktionerna. Ett sådant krav utgör ett villkor som kan härledas ur artikel 5.1 b och d i förordning nr 1924/2006. Såsom det erinrats om i punkt 127 ovan föreskrivs i denna artikel som villkor för godkännande av hälsopåståenden nämligen att det ämne som påståendet gäller ingår, eller inte ingår, i en betydande mängd för att ge den påstådda effekten och att den mängd av produkten som rimligtvis kommer att konsumeras ger en betydande mängd som kommer att ge den påstådda effekten. Kravet på en betydande gynnsam effekt, såsom den anges i begäran om vetenskapligt yttrande, är således en garanti för att konsumenterna inte vilseleds vid köp av de livsmedel om vilka det påstås att de innehåller ämnen med en sådan effekt. Under dessa omständigheter kan kommissionens begäran om vetenskapligt yttrande inte anses gå utöver de allmänna villkor för användning som föreskrivs i förordning nr 1924/2006.
För det andra har sökandena gjort gällande att den begäran om vetenskapligt yttrande som kommissionen riktade till Efsa lade för stor vikt vid sambandet mellan orsak och verkan.
Detta påstående kan emellertid inte godtas. Skyldigheten att påvisa ett orsakssamband mellan det livsmedel som påståendet gäller och den påstådda effekten följer nämligen av förordning nr 1924/2006 i sig. Det är härvid tillräckligt att påpeka att hälsopåståenden definieras i artikel 2.2.5 i förordning nr 1924/2006 som varje påstående som anger, låter förstå eller antyder att det finns ett samband mellan, å ena sidan, en kategori av livsmedel, ett livsmedel eller en av dess beståndsdelar och, å andra sidan, hälsan. Det var således nödvändigt att fastställa ett orsakssamband mellan livsmedlet och de särskilt angivna funktionerna, för att det skulle kunna fastställas huruvida ett visst hälsopåstående var motiverat enligt denna förordning.
För det tredje har sökandena gjort gällande att mandatet lägger för stor betydelse vid livsmedelsklassificeringen.
Såsom kommissionen har hävdat är klassificeringen av det livsmedel som påståendet gäller emellertid en grundläggande del i utvärderingen. Det är enbart mot bakgrund av den exakta klassificeringen av det livsmedel eller av den beståndsdel av livsmedlet som avses med ett hälsopåstående som Efsa kan avgöra om det vetenskapliga belägget för påståendet är relevant. Med hänsyn till detta säkerställer klassificeringen av det livsmedel som påståendet gäller att påståendet enbart kommer att användas för sådana livsmedel med avseende på vilka det har styrkts att de påverkar en viss funktion i organismen.
För det fjärde har sökandena påstått att villkoret i artikel 13.1 ii) i förordning nr 1924/2006, enligt vilket hälsopåståendena måste ”förstås väl av genomsnittskonsumenten”, inte har prövats korrekt av kommissionen, eftersom den har godkänt påståenden formulerade i komplicerade vetenskapliga termer. Härvid är det emellertid tillräckligt att påpeka att denna kritik enbart avser förteckningen över godkända hälsopåståenden, vilken – i enlighet med vad sökandena vid flera tillfällen har angett i sina inlagor – inte omfattas av sökandenas talan om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012. Detta argument är således verkningslöst.
Härav följer att sökandena inte har kunnat styrka att de bedömningskriterier som kommissionen och Efsa tillämpade vid bedömningen av hälsopåståendena var felaktiga.
Av det ovan anförda följer att sökandenas andra anmärkning inte kan godtas och att talan således inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens första del.
– Den andra delgrunden: Åsidosättande av principen om god förvaltningssed och rättssäkerhetsprincipen
Sökandena har anfört två anmärkningar inom ramen för den andra delgrunden.
Den första anmärkningen avser att Efsas bedömning av hälsopåståendena innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Dels angavs de kriterier som skulle tillämpas vid nämnda bedömning inte detaljerat i riktlinjerna när de nationella förteckningarna över hälsopåståenden enligt artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006 upprättades, utan när förfarandet för utvärdering redan hade inletts, dels var Efsas vetenskapliga yttranden enligt sökandena inkonsekventa och motstridiga.
Den andra anmärkningen avser åsidosättande av principen om god förvaltningssed. Sökandena har anfört att utvärderingsförfarandet inte säkerställer att alla uppgifter som tillhandahållits av berörda parter har granskats av Efsa och att Efsas yttranden dessutom offentliggjordes utan att berörda parter beretts tillfälle att yttra sig om dem.
Kommissionen har, med stöd bland annat av Republiken Frankrike och BEUC, bestritt sökandenas argument.
Tribunalen ska först pröva anmärkningen om åsidosättande av rättssäkerheten och i synnerhet sökandenas argument om att det berörda förfarandet för godkännande inte var lämpligt, eftersom det inte fanns några specifika bestämmelser som reglerade Efsas vetenskapliga utvärdering. Härvid påpekas först och främst att kapitel III i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Efsa och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (
EGT L 31, s. 1
) i detalj reglerar Efsas arbetsmetoder och funktionssätt.
Vidare innehåller varken förordning nr 1924/2006 eller förordning nr 178/2002 – i motsats till vad sökandena har gjort gällande – någon som helst skyldighet för kommissionen eller för Efsa att, innan de inleder bedömningsförfarandet enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, tillhandahålla särskilda vetenskapliga riktlinjer angående det sätt på vilket Efsa avser att bedöma ansökningarna om godkännande av hälsopåståenden. Den omständigheten att Efsa, såsom sökandena har påpekat, längre fram antog sådana riktlinjer – den 11 november 2009 och den 25 mars 2011 – mot bakgrund av den erfarenhet som myndigheten fick i samband med de första utvärderingarna, styrker inte att rättssäkerheten har åsidosatts. Tvärtom finner tribunalen, i likhet med vad kommissionen anfört, att antagandet av dessa riktlinjer bidrar till att stärka rättssäkerheten för bland annat berörda parter.
Beträffande den kritik som sökandena har riktat mot att kommissionen, vid fastställandet av de nationella förteckningarna över hälsopåståenden, inte angav att dessa påståenden skulle komma att omfattas av samma krav på vetenskaplig dokumentation som de påståenden som avses i artiklarna 13.5 och 14 i förordning nr 1924/2006, såsom detta enligt sökandena framgår av de riktlinjer som senare antogs av Efsa, konstaterar tribunalen att denna anmärkning inte stöds av de faktiska omständigheterna i målet.
Frågan om den vetenskapliga dokumentationen avseende de påståenden som berörs av artiklarna 13 och 14 i förordning nr 1924/2006 hade nämligen, såsom kommissionen har påpekat, berörts i ett dokument som kommissionen upprättade den 14 december 2007, tillgängligt på kommissionens webbplats under rubriken ”Guidance on the implementation of regulation n
o
1924/2006 on nutrition and health claims made on foods – Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health” (Vägledning för tillämpning av förordning nr 1924/2006 om närings- och hälsopåståenden om livsmedel – Slutsatser från Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa). Det ska särskilt påpekas att det framgår uttryckligen av punkt III.2.3 i nämnda dokument, med rubriken ”Betydelsen av klassificering enligt artikel 13 eller artikel 14”, att klassificeringen av påståendena enligt dessa bestämmelser inte har någon betydelse för kraven på de vetenskapliga belägg som krävs för godkännande.
Härav följer att sökandena inte har styrkt att förfarandet vid Efsa stred mot rättssäkerhetsprincipen såvitt avser kriterierna för den vetenskapliga utvärderingen.
Den första anmärkningen kan således inte godtas.
Vad gäller anmärkningen om åsidosättande av principen om god förvaltningssed, i den mån som principen hänvisar till rätten att yttra sig, erinrar tribunalen om att det följer av lydelsen av artikel 41.2 a i stadgan om de grundläggande rättigheterna och av den praxis från domstolen som det hänvisats till i punkt 98 ovan att denna princip inte är tillämplig vid antagande av rättsaker med allmän giltighet.
Det är härvid tillräckligt att åter påpeka att tribunalen i punkt 36 ovan har slagit fast att förordning nr 432/2012 utgör en rättsakt med allmän giltighet och att artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna således inte kan vara tillämplig.
Av det ovan anförda följer att sökandenas andra anmärkning inte kan godtas och att talan följaktligen inte kan bifallas såvitt avser den andra grundens andra del.
– Den tredje delgrunden: Åsidosättande av skyldigheten till samarbete med de nationella myndigheterna och motiveringsskyldigheten
Genom den tredje delgrunden har sökandena för det första gjort gällande att skyldigheten enligt artikel 30.4 i förordning nr 178/2002 att samarbeta med de nationella livsmedelsmyndigheterna har åsidosatts, eftersom Efsa inte gjorde någon detaljerad analys av de bedömningar som tidigare hade vidtagits av nationella organ avseende hälsopåståendena i de förteckningar som fastställts enligt artikel 13.2 i förordning nr 1924/2006. För det andra har de hävdat att även om det antas att diskussioner har förts med de nationella myndigheterna, så har inte motiveringsskyldigheten iakttagits i det aktuella fallet, eftersom innehållet och omfattningen av nämnda diskussioner inte återgavs i skälen i förordning nr 432/2012.
Kommissionen har, med stöd av bland annat Republiken Frankrike, bestritt sökandenas argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att det i artikel 30.1–30.3 i förordning nr 178/2002, under rubriken ”Skiljaktiga vetenskapliga yttranden”, i sak föreskrivs att Efsa ska vara vaksam så att den tidigt upptäcker möjliga källor till skiljaktigheter mellan dess egna vetenskapliga yttranden och vetenskapliga yttranden som avges av andra organ med liknande uppgifter. I punkt 4 i samma artikel anges att när en väsentlig skiljaktighet i vetenskapliga frågor upptäckts och organet i fråga är ett organ i en medlemsstat ska myndigheten och det nationella organet samarbeta för att antingen undanröja skiljaktigheten eller förbereda ett gemensamt dokument som klargör läget i den vetenskapliga tvistefrågan och identifierar de relevanta oklarheterna i uppgifterna. Detta dokument ska offentliggöras.
Det följer emellertid av det system som inrättats genom förordning nr 178/2002, särskilt genom artikel 30 i samma förordning, att denna förordning, vad gäller föreskrifterna om livsmedelssäkerhet, utgör en kompletterande reglering i förhållande till förordning nr 1924/2006 och inte är tillämplig om det föreligger en unionsreglering, såsom sistnämnda förordning, som innehåller särskilda bestämmelser för godkännande av hälsopåståenden (se, analogt, dom av den 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb och Orthica, C‑211/03, C‑299/03 och C‑316/03‑C‑318/03, REG,
EU:C:2005:370
, punkterna 38 och 39).
Eftersom det i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 uttryckligen föreskrivs att Efsa har rätt att genomföra den harmoniserade vetenskapliga utvärderingen av de förteckningar över påståenden som medlemsstaterna lämnar in enligt artikel 13.2 i samma förordning, är artikel 30.4 i förordning nr 178/2002 inte tillämplig i det aktuella målet, i likhet med vad kommissionen och Republiken Frankrike har gjort gällande. Detta innebär att Efsa inom ramen för sina utvärderingar varken var skyldig att inleda diskussioner med de nationella myndigheterna eller att offentliggöra dokument som upprättats i samband med sådana diskussioner.
Sökandena har vidare anfört att förekomsten av skiljaktigheter mellan Efsa och de nationella livsmedelsmyndigheterna i fråga om vissa hälsopåståenden är uppenbar mot bakgrund av de yttranden som räknats upp i bilagorna till sökandenas ansökan. Det är härvid tillräckligt att erinra om att det följer av fast rättspraxis att i syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till sakprövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan. Även om innehållet i ansökan kan understödjas och kompletteras på specifika punkter genom hänvisning till utdrag ur bifogade handlingar, kan en generell hänvisning till andra inlagor, även om de är bilagor till ansökan, inte kompensera att väsentliga delar av den rättsliga argumentationen saknas, vilka enligt de ovannämnda bestämmelserna ska återfinnas i själva ansökan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2005, General Electric/kommissionen, T‑210/01, REG,
EU:T:2005:456
, punkt 592). Detta argument kan således inte tas upp till sakprövning.
Härav följer att varken artikel 30.4 i förordning nr 178/2002 eller motiveringsskyldigheten åsidosattes vid utvärderingen av de hälsopåståenden som lämnats in till Efsa.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens tredje del och således inte såvitt avser någon del av den andra grunden.
Talan om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012 ska således ogillas.
2.
Begäran att tribunalen ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas
Upptagande till sakprövning
Kommissionen och rådet anser att det inte är möjligt att i sak pröva sökandenas accessoriska begäran med stöd av artikel 277 FEUF, vilken avser att tribunalen ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas. Som skäl har de angett att en talan mot förordning nr 432/2012 inte i sig skulle kunna tas upp till sakprövning. Dessutom har de framhållit att det följer av fast rättspraxis att räckvidden av en invändning om rättsstridighet ska vara begränsad till det som är nödvändigt för prövningen av målet.
Sökandena har bestritt dessa argument.
Det följer av lydelsen i artikel 277 FEUF att även om den frist som anges i artikel 263 sjätte stycket FEUF har löpt ut, får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF inför Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas.
Enligt fast rättspraxis utgör möjligheten enligt artikel 277 FEUF att göra gällande att en akt med allmän giltighet är rättsstridig inte en självständig rätt att väcka talan, utan den kan enbart utövas accessoriskt. Om talan i huvudsaken inte kan tas upp till sakprövning medför det således att inte heller invändningen om rättsstridighet kan prövas i sak (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 17 juni 2008, Dow AgroSciences/Efsa, T‑397/06,
EU:T:2008:208
, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
En invändning om rättsstridighet som framställs accessoriskt med stöd av artikel 277 FEUF i samband med att en annan rättsakts lagenlighet ifrågasätts inom ramen för talan om huvudsaken, kan tas upp till sakprövning enbart om det finns ett samband mellan denna andra rättsakt och de bestämmelser som invändningen om rättsstridighet avser. Syftet med artikel 277 FEUF är inte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst. Räckvidden av en invändning om rättsstridighet är därför begränsad till vad som är nödvändigt för prövningen av målet. Härav följer att den rättsakt med allmän giltighet som påstås vara rättsstridig ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som talan avser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2007, Ianniello/kommissionen, T‑308/04, REGP,
EU:T:2007:347
, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
Vad gäller det nu aktuella målet påpekar tribunalen att eftersom talan i huvudsaken avser förordning nr 432/2012 och, accessoriskt, förordning nr 1924/2006, är möjligheten att sakpröva sökandenas begäran med stöd av artikel 277 FEUF beroende av möjligheten att sakpröva yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012, såsom framgår av den rättspraxis som angetts i punkt 169 ovan. Med hänsyn till slutsatsen i punkt 51 ovan angående möjligheten att sakpröva yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 432/2012, finner tribunalen att invändningen om rättsstridighet kan tas upp till sakprövning.
Mot bakgrund av att förordning nr 1924/2006, särskilt artikel 13.3 däri, utgjorde grunden för antagandet av förordning nr 432/2012, kan ett tillräckligt nära samband, i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 170, konstateras mellan de båda rättsakterna. Förekomsten av ett sådant samband kan bland annat härledas ur att den rättsakt som är föremål för talan i huvudsaken i princip vilar på en bestämmelse i den rättsakt vars rättsenlighet har ifrågasatts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2006, Carius/kommissionen, T‑173/04, REGP,
EU:T:2006:333
, punkt 46, och dom Ianniello/kommissionen, punkt 170 ovan,
EU:T:2007:347
, punkt 33; se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 4 mars 1998, De Abreu/domstolen, T‑146/96, REGP,
EU:T:1998:50
, punkterna 25 och 29).
Härav följer att tribunalen inte kan godta kommissionens och rådets argument som innebär att den invändning om rättsstridighet som sökandena har anfört mot förordning nr 1924/2006 ska avvisas.
Det ska dessutom påpekas att sökandena enbart har gjort gällande att artikel 13.1‑13.3 i förordning nr 1924/2006 och övergångsperioderna enligt artikel 28.5 och 28.6 i samma förordning är rättsstridiga. Mot bakgrund av den rättspraxis som nämnts i punkt 170 ovan är det således enbart dessa bestämmelser som kan omfattas av en invändning om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF. Tribunalens prövning inom ramen för begäran i fråga ska därför enbart avse de bestämmelserna.
Prövning i sak
Sökandena har anfört två grunder till stöd för begäran att tribunalen ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas, nämligen åsidosättande av dels rätten att bli hörd, dels rättssäkerhetsprincipen.
Den första grunden till stöd för begäran att tribunalen ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas: Åsidosättande av rätten att bli hörd
Sökandena har gjort gällande att artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 strider mot deras rätt att bli hörda, stadfäst i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. De anser särskilt att livsmedelsföretagarna inom ramen för förfarandet för godkännande av sådana hälsopåståenden som avses i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, i likhet med vad som följer av artiklarna 13.5 och 14 i samma förordning, borde ha beretts tillfälle att yttra sig, särskilt inför Efsa, med avseende på de hälsopåståenden som berör dem. Sökandena har hänvisat till dom av den 17 september 1998, Primex Produkte Import-Export m.fl./kommissionen (T‑50/96, REG,
EU:T:1998:223
, punkterna 58–61). Enligt sökandena framgår det av denna dom att de parter som berörs direkt av en offentlig åtgärd ska ges tillfälle att yttra sig vid dess antagande, även om det inte finns några specifika bestämmelser i detta avseende.
Kommissionen har, med stöd av rådet, BEUC, parlamentet och Republiken Frankrike, bestritt dessa argument.
Vad gäller argumentet avseende åsidosättande av rätten till god förvaltning är det tillräckligt att erinra om att, såsom följer av punkt 97 ovan, artikel 41.2 a i stadgan om de grundläggande rättigheterna omfattar bland annat var mans rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot vederbörande. I det aktuella fallet leder artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006, såsom angetts i punkt 36 ovan, emellertid till en åtgärd med allmän giltighet, och tribunalen kan därför inte godta de argument som har anförts till stöd för att kommissionen har åsidosatt sökandenas rätt att bli hörda, såsom denna har stadfästs i nämnda bestämmelse i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
I övrigt ska följande påpekas vad gäller sökandenas argument att artiklarna 13.5 och 14 i förordning nr 1924/2006 föreskriver ett förfarande inom ramen för vilket livsmedelsföretagarna vederbörligen ska beredas tillfälle att yttra sig. I likhet med vad parlamentet och rådet har gjort gällande skiljer sig det förfarande för godkännande som avses i dessa två artiklar från förfarandet enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 på så sätt att det inleds genom en ansökan från enskilda, vilka därför har rätt att ge in synpunkter på Efsas yttranden och få ett individuellt beslut. Artikel 13.1 och 13.3 i förordning nr 1924/2006 avser däremot enbart ett förfarande för godkännande som inleds på medlemsstaternas initiativ, varför ingen rätt för enskilda att yttra sig har föreskrivits.
Vad gäller domen Primex Produkte Import-Export m.fl./kommissionen, punkt 176 ovan (
EU:T:1998:223
), vilken sökandena har hänvisat till, konstaterar tribunalen att den domen, till skillnad från förevarande mål, avsåg individuella administrativa åtgärder, antagna inom området för importtullar på nötkött. Det var nämligen enbart med avseende på det sammanhanget som tribunalen slog fast, såsom sökandena har påpekat, att iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot är en grundläggande princip i unionsrätten som ska säkerställas även i avsaknad av bestämmelser om förfarandet (dom Primex Produkte Import‑Export m.fl./kommissionen, punkt 176 ovan,
EU:T:1998:223
, punkt 59). Eftersom förordning nr 432/2012 utgör en rättsakt med allmän giltighet saknar resonemanget och slutsatserna i den domen betydelse för det här målet.
Även om det antas att lösningarna i den dom från tribunalen som sökandena har hänvisat till kunde överföras på det aktuella målet ska det under alla förhållanden påpekas att förordning nr 432/2012 antogs först efter ett offentligt samråd, vilket sökandena också har medgett i ansökan, i samband med vilket de berörda parterna, inbegripet sökandena, hade möjlighet att inkomma med synpunkter. Det förfarande som kommissionen följde ska således anses vara förenligt med tribunalens slutsatser i domen Primex Produkte Import-Export m.fl./kommissionen, punkt 176 ovan (
EU:T:1998:223
). Såsom parlamentet har påpekat hade livsmedelsföretagarna dessutom, i samband med det förfarande för antagande av förordningen som föreskrivs i artikel 25 i förordning nr 1924/2006, möjlighet att uttrycka sin mening genom de regelbundna kontakter som kommissionen, parlamentet, rådet och medlemsstaternas myndigheter hade med de berörda aktörerna.
Härav följer att sökandena inte med framgång kan göra gällande att förordning nr 1924/2006, särskilt artikel 13.3, strider mot rätten till god förvaltning i allmänhet och rätten att bli hörd i synnerhet.
Av det ovan anförda följer att tribunalen inte kan bifalla begäran att den ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas såvitt avser den första grund som anförts i detta avseende.
Den andra grunden till stöd för begäran att tribunalen ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
Den andra grunden till stöd för att tribunalen ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas består av två anmärkningar.
Genom den första anmärkningen har sökandena gjort gällande att förordning nr 1924/2006 innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, eftersom artikel 28 i denna förordning inte föreskriver skäliga övergångsperioder för anpassning till förordningens bestämmelser. Sökandena har härvid vänt sig mot skyldigheten, efter ikraftträdandet av förordning nr 432/2012, att dra tillbaka de livsmedel från distributionskedjan som lagligen hade släppts ut på marknaden före år 2012.
Genom den andra anmärkningen har sökandena hävdat att omfattningen av den bedömning som krävs för godkännande av hälsopåståenden enligt artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006 inte var klart definierad.
Kommissionen har, med stöd av rådet, BEUC, parlamentet och Republiken Frankrike, bestritt dessa två anmärkningar.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det följer av den rättspraxis till vilken det har hänvisats i punkt 86 ovan att rättssäkerhetsprincipen innebär ett krav på att den rättsliga regleringen är klar och tydlig och att följderna av den är förutsebara.
Inom ramen för anmärkningen om att den övergångsperiod som föreskrivs i förordning nr 1924/2006 är oskäligt kort, särskilt för att möjliggöra en anpassning till förordning nr 432/2012, har sökandena förvisso anfört att rådet och parlamentet har föreskrivit mycket korta övergångsperioder för anpassning. Emellertid har de i detta avseende enbart kommit med vaga påståenden, och inte någonstans i sina inlagor har de gjort gällande att övergångsperioderna har skapat osäkerhet för dem till följd av bristande tydlighet.
Såvitt avser argumentet att det beträffande kosttillskott eller dietetiska livsmedel – vilka har en lång hållbarhetstid på två till tre år – hade behövts en längre övergångsperiod – kan det under alla omständigheter konstateras att den sexmånadersperiod som föreskrivs i förordning nr 432/2012 förefaller tillräcklig för att anpassa märkningen och marknadsföringen. Sökandena har på denna punkt inte ens preciserat till exempel hur lång tidsperiod de anser att kommissionen skäligen borde ha föreskrivit i nämnda förordning. Det ska härvid erinras om att syftet med förordning nr 432/2012 inte var att förbjuda marknadsföringen av sökandenas varor som sådana, utan endast att få bort de hälsopåståenden i märkningen som inte uppfyllde kraven i förordning nr 1924/2006.
Härav följer att förordning nr 1924/2006 inte innebar att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes såvitt avser de övergångsperioder som föreskrivs i dess artikel 28.
Den första anmärkningen kan således inte godtas.
Såvitt avser anmärkningen om att förordning nr 1924/2006 är otydlig, påpekar tribunalen att den rättsliga reglering som enligt nämnda förordning gäller för hälsopåståenden var klar och att livsmedelsföretagarna kunde förutse följderna av den, och inget åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen kan konstateras mot bakgrund av rättspraxis. För det första framgick det av artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006 jämförd med artikel 13 i samma förordning att hälsopåståenden var förbjudna om de inte uppfyllde de allmänna och de särskilda kraven i förordningen och var godkända i enlighet med densamma. För det andra tillät artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006, som rör övergångsbestämmelserna, användning av hälsopåståenden fram till och med antagandet av förteckningen över godkända hälsopåståenden, i likhet med vad som angetts i punkterna 80–83 ovan.
Sökandena har också gjort gällande att förordning nr 1924/2006 inte innehöll någon beskrivning av förfarandet för samråd med Efsa och, i synnerhet, inte någon precisering av de vetenskapliga kriterier som denna myndighet hade att tillämpa vid utvärderingen av hälsopåståendena.
I detta hänseende konstaterar tribunalen emellertid att de kriterier för vetenskaplig utvärdering som skulle tillämpas enligt förordning nr 1924/2006 inte gav upphov till några tveksamheter mot bakgrund av bestämmelserna i nämnda förordning. För det första preciseras det nämligen i artikel 2.2.5 i förordning nr 1924/2006, såsom redan har påpekats i punkterna 135 och 138 ovan, att det är nödvändigt att fastställa ett orsakssamband mellan det berörda livsmedlet och de särskilt angivna funktionerna. För det andra föreskriver artikel 5 i förordning nr 1924/2006, som villkor för godkännande av hälsopåståenden, att det ämne som påståendet gäller ingår, eller inte ingår, i en betydande mängd för att ge den påstådda effekten och att den mängd av produkten som rimligtvis kommer att konsumeras ger en betydande mängd som kommer att ge den påstådda effekten. För det tredje följer det av artikel 6 i förordning nr 1924/2006 mot bakgrund av skälen 17 och 23 i samma förordning – vilkas innehåll har återgetts i punkt 126 ovan – att hälsopåståendena ska grundas på och styrkas med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation.
Härav följer att tribunalen inte kan godta sökandenas argument att det saknas en mer detaljerad bestämmelse om Efsas tillämpning av kriterierna i artikel 13.1 i förordning nr 1924/2006 i samband med samrådet med denna myndighet enligt det förfarande som avses i artikel 13.3 i samma förordning.
Sökandens andra anmärkning kan således inte godtas.
Av det ovan anförda följer att tribunalen inte kan bifalla begäran att den ska slå fast att förordning nr 1924/2006 inte ska tillämpas såvitt avser den andra grund som anförts i detta avseende, och begäran ska följaktligen avslås i sin helhet.
3.
Yrkandet om ogiltigförklaring av förteckningen över påståenden under handläggning
Kommissionen har, med stöd av bland annat Republiken Frankrike och BEUC, gjort gällande att yrkandet om ogiltigförklaring av förteckningen över påståendena under handläggning ska avvisas. Enligt kommissionen är det nämligen inte möjligt att väcka talan enligt artikel 263 FEUF mot denna förteckning, eftersom det bara är en preliminär rättsakt som inte innehåller någon reglering eller något beslut och som därför inte kan ändra sökandenas rättsliga ställning. Kommissionen har dessutom hävdat att det inte är möjligt att på grundval av ansökan avgöra vilka anmärkningar sökandena har anfört till stöd för sitt yrkande i sak.
Sökandena har tillbakavisat kommissionens invändning om rättegångshinder. De anser att förteckningen över påståenden under handläggning är en rättsakt mot vilken talan kan väckas. En av dess rättsverkningar är nämligen att övergångsbestämmelserna i artikel 28 i förordning nr 1924/2006 blir tillämpliga på påståendena under handläggning. I sak har sökandena gjort gällande att förteckningen över påståenden under handläggning är olaglig och borde ogiltigförklaras ”eftersom det saknas rättslig grund för [dess upprättande] och den strider mot rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltningssed och icke‑diskrimineringsprincipen” samt ”på samma grunder som dem som angetts i avsnitt V i … ansökan”.
Åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som kan påverka en sökandes intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, utgör, enligt fast rättspraxis, sådana akter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, REG,
EU:C:1981:264
, punkt 9, dom av den 31 mars 1998, Frankrike m.fl./kommissionen, C‑68/94 och C‑30/95, REG,
EU:C:1998:148
, punkt 62, och dom av den 4 mars 1999, Assicurazioni Generali och Unicredito/kommissionen, T‑87/96, REG,
EU:T:1999:37
, punkt 37). Vid bedömningen av om en rättsakt eller ett beslut ger upphov till sådana verkningar ska hänsyn tas till dess innehåll i sak (beslut av den 13 juni 1991, Sunzest/kommissionen, C‑50/90, REG,
EU:C:1991:253
, punkt 12, och dom Frankrike m.fl./kommissionen, se ovan,
EU:C:1998:148
, punkt 63).
Av fast rättspraxis följer också att när det gäller akter eller beslut som utarbetas i olika etapper kan talan i princip väckas endast mot de åtgärder genom vilka en institution slutgiltigt fastställer sin ståndpunkt efter detta förfarande, medan talan inte kan väckas mot preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet (dom av den 18 december 1992, Cimenteries CBR m.fl./kommissionen, T‑10/92–T‑12/92 och T‑15/92, REG,
EU:T:1992:123
, punkt 28).
I det aktuella målet utgör förteckningen över påståenden under handläggning inte en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Antagandet av en förteckning vars enda syfte är att sammanställa de hälsopåståenden som fortfarande är under bedömning och med avseende på vilka kommissionen ännu inte har fattat något slutgiltigt beslut är nämligen enbart en preliminär åtgärd vars syfte är att, med avseende på vart och ett av dessa påståenden, förbereda för beslutet att ta upp, eller – tvärtom – inte ta upp, påståendena på förteckningen över godkända hälsopåståenden, vilket fortfarande är det slutgiltiga beslutet.
Såsom sökandena har framhållit ska det i övrigt noteras att även om kommissionen angav att påståendena under handläggning skulle fortsätta att omfattas av övergångsbestämmelserna i artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006, utgör denna angivelse inte på något sätt ett beslut, utan erinrar enbart om följderna av själva förordningen för de påståenden som är under bedömning.
Härav följer att yrkandet om ogiltigförklaring av förteckningen över påståenden under handläggning ska avvisas.
För fullständighetens skull erinrar tribunalen om att även om det antas att förteckningen över påståenden under handläggning kan anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas, i den mening som sökandena har anfört, framgår det av fast rättspraxis att en talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning enbart under förutsättning att sökanden har ett berättigat intresse av att få den angripna rättsakten ogiltigförklarad. För att en sökande ska anses ha ett sådant berättigat intresse krävs att en ogiltigförklaring av den ifrågasatta rättsakten i sig skulle medföra rättsliga följder, att talan således genom sitt resultat skulle kunna medföra en fördel för sökanden och att sökanden kan styrka ett faktiskt intresse av att nämnda rättsakt ogiltigförklaras (se dom av den 19 juni 2009, Socratec/kommissionen, T‑269/03,
EU:T:2009:211
, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
Enligt rättspraxis är det sökanden som ska styrka sitt berättigade intresse av att få saken prövad. Om det intresse som en sökande påstår att han har rör en framtida rättslig ställning måste vederbörande styrka att ingreppet i den rättsliga ställningen redan vid denna tidpunkt är säkert. En sökande kan följaktligen inte åberopa en framtida oviss ställning till stöd för sitt intresse av att begära ogiltigförklaring av den angripna rättsakten (se dom Hagenmeyer och Hahn/kommissionen, punkt 71 ovan,
EU:T:2014:234
, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
I det aktuella målet noterar tribunalen att, såsom anges i skälen 10 och 11 i förordning nr 432/2012, de påståenden som är under handläggning fortsätter att omfattas av de bestämmelser som var tillämpliga innan förordning nr 432/2012 antogs. De företag som berörs av dessa påståenden kan följaktligen fortsätta att använda dem i sin marknadsföring av livsmedel enligt artikel 28.5 och 28.6 i förordning nr 1924/2006. Under dessa omständigheter kan en ogiltigförklaring av förteckningen över påståenden under handläggning inte medföra någon fördel. Det ska i övrigt noteras att sökandena tillfrågades på denna punkt av tribunalen under förhandlingen, och att de då inte kunde styrka någon sådan fördel.
Det ska under alla omständigheter erinras om att det framgår av fast rättspraxis att enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna ska ansökan, för att en talan om ogiltigförklaring ska kunna tas upp till sakprövning, innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopats. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. Det ska därför framgå av ansökan vad grunden för talan består i, vilket innebär att endast ett abstrakt omnämnande av denna inte uppfyller kraven i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012, Nynäs Petroleum och Nynas Belgium/kommissionen, T‑347/06, REU,
EU:T:2012:480
, punkt 107).
Sökandena har till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring enbart anfört att förteckningen över påståenden under handläggning är olaglig och borde ogiltigförklaras på grund av att det saknas rättslig grund för dess upprättande och att den strider mot rättssäkerhetsprincipen, principen om god förvaltningssed och icke-diskrimineringsprincipen, samt hänvisat till de grunder som anförts under avsnitt V i ansökan. Det är uppenbart att denna argumentation inte är tillräcklig för att det ska vara möjligt att klart avgöra vilka anmärkningar sökandena har anfört mot kommissionen i egenskap av upphovsman till nämnda förteckning.
Sökandenas yrkande om ogiltigförklaring av förteckningen över påståenden under handläggning ska således avvisas.
Med hänsyn till det ovan anförda ska talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har tappat målet och ska därför bära sina egna rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Det följer av artikel 87.4 i rättegångsreglerna att medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål ska bära sina rättegångskostnader och att tribunalen kan besluta att även andra intervenienter ska bära sina rättegångskostnader. I det nu aktuella målet ska Republiken Frankrike, rådet, parlamentet, BEUC, FederSalus, Medestea biotech och Naturando bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur-& gezondheidsProducten Nederland och New Care Supplements BV ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Republiken Frankrike, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), FederSalus, Medestea biotech SpA och Naturando Srl ska bära sina rättegångskostnader.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 juni 2015.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.