CELEX: 62012TJ0190
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione nello Zimbabwe
Restrizioni all’ingresso e al transito nel territorio dell’Unione
Congelamento di capitali
Base giuridica
Errore manifesto di valutazione
Obbligo di motivazione
Diritti della difesa
Diritti fondamentali
Proporzionalità

Fatti
Nella posizione comune 2002/145/PESC, del 18 febbraio 2002, concernente misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 50, pag. 1
), adottata sulla base dell’articolo 15 del Trattato UE, nella versione precedente al Trattato di Lisbona, il Consiglio dell’Unione europea si è dichiarato gravemente preoccupato per la situazione nello Zimbabwe, in particolare a proposito delle serie violazioni dei diritti umani e segnatamente della libertà di opinione, di associazione e di riunione pacifica perpetrate dal governo dello Zimbabwe. Esso ha quindi imposto misure restrittive per un periodo rinnovabile di dodici mesi da sottoporsi a riesame annuale. Tali misure disponevano, in particolare, che gli Stati membri adottassero le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio delle persone fisiche elencate nell’allegato a detta posizione, nonché un congelamento dei capitali e delle risorse economiche delle persone o entità elencate nel medesimo allegato. La posizione comune 2002/145 è stata modificata e prorogata per un periodo di dodici mesi, ovvero fino al 20 febbraio 2004, con la posizione comune del Consiglio 2003/115/PESC, del 18 febbraio 2003, che modifica e proroga la posizione comune 2002/145 (
GU L 46, pag. 30
).
Il congelamento di capitali e di risorse economiche previsto dalla posizione comune 2002/145 è stato attuato mediante il regolamento (CE) n. 310/2002 del Consiglio, del 18 febbraio 2002, relativo a talune misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 50, pag. 4
). Esso era applicabile per un periodo di dodici mesi dalla data di pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
. Esso è stato prorogato per un nuovo periodo di dodici mesi, vale a dire fino al 20 febbraio 2004, con il regolamento (CE) n. 313/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che proroga il regolamento n. 310/2002 (
GU L 46, pag. 6
).
La posizione comune 2004/161/PESC del Consiglio, del 19 febbraio 2004, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 50, pag. 66
), ha previsto una proroga delle misure restrittive instaurate dalla posizione comune 2002/145. Conformemente al suo articolo 8, secondo comma, essa era applicabile a far data dal 21 febbraio 2004. Il suo articolo 9 prevedeva che si applicasse per un periodo di dodici mesi e che fosse oggetto di esame continuo. Ai sensi di questo stesso articolo essa doveva essere, «se del caso, prorogata o modificata se il Consiglio [avesse] riten[uto] che i suoi obiettivi non [erano] stati raggiunti».
Il regolamento (CE) n. 314/2004 del Consiglio, del 19 febbraio 2004, relativo a talune misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 55, pag. 1
), è stato adottato, conformemente al suo considerando 5, per attuare le misure restrittive previste dalla posizione comune 2004/161. Esso dispone, segnatamente, al suo articolo 6, paragrafo 1, che sono congelati tutti i capitali e le risorse economiche appartenenti a singoli membri del governo dello Zimbabwe e ad ogni persona fisica o giuridica, entità o organismo ad essi collegata, laddove questi ultimi figurano nell’allegato III del regolamento stesso. Ai sensi dell’articolo 11, lettera b), del medesimo regolamento, la Commissione è autorizzata a modificare l’allegato III del citato regolamento sulla base delle decisioni adottate in relazione all’allegato della posizione comune 2004/161.
La durata della validità della posizione comune 2004/161 è stata prorogata varie volte, da ultimo fino al 20 febbraio 2011, con la decisione 2010/92/PESC del Consiglio, del 15 febbraio 2010, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 41, pag. 6
).
La decisione 2011/101/PESC del Consiglio, del 15 febbraio 2011, relativa a misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 42, pag. 6
), ha abrogato la posizione comune 2004/161. Tale decisione ha previsto, nei confronti delle persone i cui nomi figuravano nel suo allegato, misure restrittive analoghe a quelle previste dalla posizione comune 2004/161.
In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1 della decisione 2011/101 così dispone:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio dei membri del governo dello Zimbabwe e delle persone fisiche ad essi associate, nonché di altre persone fisiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. Le persone di cui al presente paragrafo sono elencate nell’allegato».
L’articolo 5, paragrafo 1, della medesima decisione enuncia quanto segue:
«Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a membri del governo dello Zimbabwe e alle persone fisiche o giuridiche, entità o organismi ad essi associati ovvero ad altre persone fisiche o giuridiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. L’elenco delle persone ed entità di cui trattasi nel presente paragrafo figura nell’allegato».
L’articolo 6, paragrafo 1, di tale decisione così dispone:
«Tenuto conto degli sviluppi politici nello Zimbabwe, il Consiglio, deliberando su proposta di uno Stato membro o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, adotta modifiche all’elenco riportato in allegato».
Peraltro, l’articolo 7 della decisione 2011/101 prevede quanto segue:
«1.   L’allegato indica i motivi dell’inserimento delle persone fisiche o giuridiche ed entità nell’elenco.
2.   Nell’allegato figurano altresì, ove disponibili, le informazioni necessarie a identificare le persone fisiche o giuridiche o le entità interessate. Riguardo alle persone fisiche, tali informazioni possono includere i nomi, compresi gli pseudonimi, la data e il luogo di nascita, la cittadinanza, il numero del passaporto e della carta d’identità, il sesso, l’indirizzo e la funzione o professione. Riguardo alle persone giuridiche o alle entità, tali informazioni possono includere i nomi, la data e il luogo di registrazione, il numero di registrazione e la sede di attività».
Infine, ai sensi del suo articolo 10, paragrafo 2, la decisione 2011/101 resta in vigore fino al 20 febbraio 2012. Ai sensi della medesima disposizione, essa è costantemente riesaminata ed è prorogata o modificata, a seconda del caso, qualora il Consiglio ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti.
Con il suo articolo 1, punto 1, la decisione 2012/97/PESC del Consiglio, del 17 febbraio 2012, che modifica la decisione 2011/101 (
GU L 47, pag. 50
), nella fattispecie il primo atto nei confronti del quale è diretto tale ricorso, ha sostituito l’articolo 10 della decisione 2011/101, con i seguenti termini:
«1.   La presente decisione entra in vigore il giorno dell’adozione.
2.   La presente decisione si applica fino al 20 febbraio 2013.
3.   Le misure di cui all’articolo 4, paragrafo 1, nella misura in cui si applicano alle persone di cui all’allegato II, sono sospese fino al 20 febbraio 2013.
4.   La presente decisione è costantemente riesaminata ed è prorogata o modificata, a seconda del caso, qualora il Consiglio ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti».
Inoltre, dall’articolo 1, punto 2, della decisione 2012/97, risulta, da un lato, che il termine «allegato» che compare nella decisione 2011/101, è sostituito dal termine «allegato I» e dall’altro lato, che il testo di tale allegato è sostituito dal testo riportato nell’allegato I della decisione 2012/97. Infine, l’articolo 1, punto 3, della decisione 2012/97 prevede che l’allegato II di tale decisione è aggiunto come allegato II della decisione 2011/101.
I considerando da 1 a 5 della decisione 2012/97 sono così formulati:
«(1)
Il 15 febbraio 2011 il Consiglio ha adottato la decisione 2011/101 (…)
(2)
Sulla scorta di un riesame della decisione 2011/101 (…), è opportuno prorogare le misure restrittive fino al 20 febbraio 2013.
(3)
Tuttavia, non vi è più motivo di mantenere determinate persone ed entità nell’elenco delle persone ed entità alle quali si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/101 (…)
(4)
Al fine di facilitare ulteriormente il dialogo tra l’UE e il governo dello Zimbabwe, è opportuno sospendere il divieto di viaggio imposto ai due membri del governo dello Zimbabwe appartenenti alla squadra incaricata della ripresa del dialogo inseriti nell’elenco della decisione 2011/101 (…)
(5)
È opportuno aggiornare le informazioni relative a determinate persone ed entità inserite nell’elenco di cui all’allegato della decisione 2011/101 (…)».
L’allegato I della decisione 2011/101, come sostituito dalla decisione 2012/97, contiene i nomi del il sig. Johannes Tomana e degli altri 120 ricorrenti, elencati nell’allegato A.4 all’atto introduttivo del ricorso. I nomi delle medesime persone ed entità figuravano già nell’allegato della decisione 2011/101, prima delle modifiche apportate dalla decisione 2012/97.
L’articolo 1 del regolamento di esecuzione (UE) n. 151/2012 della Commissione, del 21 febbraio 2012, che modifica il regolamento (CE) n. 314/2004 (
GU L 49, pag. 2
), nella fattispecie il secondo atto nei cui confronti è diretto il presente ricorso, ha sostituito l’allegato III del regolamento n. 314/2004 con un nuovo allegato contenente i nomi di tutti i ricorrenti. Il considerando 2 di tale regolamento è peraltro così formulato:
«Nella decisione 2011/101 (…) sono elencate le persone fisiche e giuridiche a cui si applicano le misure restrittive previste all’articolo 5 della medesima decisione, che il regolamento (…) n. 314/2004 attua nella misura in cui è necessaria un’azione a livello dell’Unione. Occorre pertanto modificare l’allegato III del regolamento (…) n. 314/2004 per garantire la coerenza con la decisione del Consiglio».
Occorre inoltre rilevare che i nomi di tutti i ricorrenti figuravano già nell’allegato III del regolamento n. 314/2004, nella versione in vigore prima della sua sostituzione ai sensi dell’articolo 1 del regolamento di esecuzione n. 151/2012.
La decisione di esecuzione 2012/124/PESC del Consiglio, del 27 febbraio 2012, che attua la decisione 2011/101 (
GU L 54, pag. 20
), nella fattispecie il terzo atto nei cui confronti è diretto il presente ricorso, ha modificato l’iscrizione relativa al sessantesimo ricorrente, il sig. Cephas George Msipa, il cui nome compare nell’allegato alla decisione 2011/101. In particolare, nella colonna, in precedenza vuota, relativa ai motivi del suo inserimento tra le persone a cui si applicano le misure restrittive istituite da tale decisione è stato aggiunto il seguente testo che lo riguarda:
«Ex governatore della provincia associato alla fazione ZANU‑PF del governo».
Il 20 aprile 2012, i ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di comunicare loro «tutte le prove e informazioni» sulle quali si era fondato al momento di applicare le misure restrittive nei loro confronti.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 aprile 2012, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con un atto intitolato «Eccezione di irricevibilità», depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 luglio 2012, il Consiglio ha chiesto che il Tribunale voglia:
—
verificare che i ricorrenti dal secondo al centonovesimo, persone fisiche, sostengano effettivamente il ricorso;
—
nell’ipotesi in cui risultasse che ciò non avviene, respingere il ricorso come manifestamente irricevibile nella parte in cui è stato proposto da tali persone e condannare gli altri ricorrenti alle spese.
Poiché il Consiglio, con tale atto, ha chiesto, in sostanza, in via principale l’adozione di una misura di organizzazione del procedimento, ai sensi dell’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, i ricorrenti e la Commissione sono stati invitati a presentare le loro osservazioni scritte relative a tale domanda, richiesta alla quale hanno ottemperato, rispettivamente, il 29 e il 25 ottobre 2012.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 agosto 2012, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con ordinanza del 25 ottobre 2012 il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento. Il Regno Unito ha depositato la sua memoria d’intervento il 14 dicembre 2012. Il Consiglio, la Commissione e poi i ricorrenti, hanno presentato le loro osservazioni scritte su detta memoria, rispettivamente il 16 e 24 gennaio e il 20 febbraio 2013.
Con lettera del 7 novembre 2012, depositata in copia nella cancelleria del Tribunale lo stesso giorno, i ricorrenti hanno informato il Consiglio che il sessantaseiesimo ricorrente, il sig. Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, era deceduto.
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 19 novembre 2012 i ricorrenti hanno chiesto al Tribunale di invitare il Consiglio a confermare che gli elementi figuranti nell’allegato B.19 del controricorso non costituivano le prove sulle quali esso si era fondato per inserire i loro nomi nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive controverse. Poiché si tratta, in sostanza, di una domanda di adozione di misure di organizzazione del procedimento ai sensi dell’articolo 64 del regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato il Consiglio, la Commissione e il Regno Unito a presentare le loro osservazioni a tale proposito, come hanno fatto, rispettivamente il 10, 11 e 7 dicembre 2012. Nelle sue osservazioni il Consiglio ha altresì informato il Tribunale che esso aveva risposto, con lettera del 27 novembre 2012, alla domanda dei ricorrenti menzionata al precedente punto 19 e ha prodotto una copia della lettera e dei suoi allegati.
Peraltro, poiché nella lettera dei ricorrenti del 19 novembre 2012, questi chiedevano al Tribunale di indicare che gli eventuali elementi aggiuntivi dedotti dal Consiglio fino a quella fase del procedimento non sarebbero stati presi in considerazione e non sarebbero stati aggiunti al fascicolo di causa, è stato ricordato ai ricorrenti, con lettera del 26 novembre 2012, che, trattandosi di offerta di prove aggiuntive, era applicabile l’articolo 48, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
Nella replica, depositata nella cancelleria del Tribunale il 31 gennaio 2013, i ricorrenti hanno informato il Tribunale del decesso dell’ottantatreesimo ricorrente, il sig. John Landa Nkomo.
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 25 febbraio 2013, il Consiglio ha informato il Tribunale dell’adozione della sua decisione 2013/89/PESC, del 18 febbraio 2013, che modifica la decisione 2011/101 (
GU L 46, pag. 37
). Essa ha modificato l’allegato I della decisione 2011/101, in modo tale da sopprimere dall’elenco delle persone ed entità alle quali si applicano le misure restrittive di cui trattasi i nomi del sesto ricorrente, il sig. David Chapfika, del nono ricorrente, il sig. Tinaye Chigudu, del sedicesimo ricorrente, il sig. Tongesai Shadreck Chipanga, del trentaduesimo ricorrente, il sig. R. Kwenda, del trentottesimo ricorrente, il sig. Shuvai Ben Mahofa, del quarantaduesimo ricorrente, il sig. G. Mashava, del cinquantaquattresimo ricorrente, il sig. Gilbert Moyo, del cinquantottesimo ricorrente, il sig. S. Mpabanga, del sessantesimo ricorrente il sig. Cephas George Msipa, del sessantaquattresimo ricorrente, il sig. C. Muchono, del sessantaseiesimo ricorrente, il sig. Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, del sessantasettesimo ricorrente, il sig. Columbus Mudonhi, del sessantottesimo ricorrente, il sig. Bothwell Mugariri, del settantesimo ricorrente, il sig. Isaac Mumba, del settantottesimo ricorrente, il sig. S. Mutsvunguma, dell’ottantatreesimo ricorrente, il sig. John Landa Nkomo, dell’ottantaquattresimo ricorrente, il sig. Michael Reuben Nyambuya, dell’ottantottesimo ricorrente, il sig. David Pagwese Parirenyatwa, dell’ottantanovesimo ricorrente, il sig. Dani Rangwani, del novantaduesimo ricorrente, il sig. Richard Ruwodo, del centonovesimo ricorrente, il sig. Patrick Zhuwao e della centotredicesima ricorrente, la Divine Homes (Private) Ltd.
Il regolamento di esecuzione (UE) n. 145/2013 della Commissione, del 19 febbraio 2013, che modifica il regolamento n. 314/2004 (
GU L 47, pag. 63
), ha modificato l’allegato III di quest’ultimo regolamento in modo tale da sopprimere i riferimenti di tale allegato alle persone e alle entità di cui al punto 28 supra.
I ricorrenti sono stati invitati a presentare le loro osservazioni sulla lettera del Consiglio citata al precedente punto 28, ma non hanno ottemperato a tale richiesta.
L’articolo 1, punto 1, della decisione 2013/160/PESC, del 27 marzo 2013, che modifica la decisione 2011/101 (
GU L 90, pag. 95
), ha sostituito il testo dell’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/101, con un nuovo testo, secondo il quale «[l]e misure di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5, paragrafi 1 e 2, nella misura in cui si applicano alle persone ed entità iscritte nell’elenco di cui all’allegato II, sono sospese fino al 20 febbraio 2014», «[la] sospensione è riesaminata ogni tre mesi». L’articolo 1, punto 2, della decisione 2013/160 disponeva inoltre che l’allegato II della decisione 2011/101 era sostituito dal testo riportato nell’allegato della decisione 2013/160.
I nomi della maggior parte dei ricorrenti, tanto persone fisiche tanto entità, figurano nell’allegato II della decisione 2011/101, come sostituito dalla decisione 2013/160. Non vi compaiono il nome del terzo ricorrente, il sig. Happyton Mabhuya Bonyongwe, della dodicesima ricorrente, la sig.ra Augustine Chihuri, del diciottesimo ricorrente, il sig. Constantine Chiwenga, del settantacinquesimo ricorrente, il sig. Didymus Noel Edwin Mutasa, dell’ottantaseiesimo ricorrente, il sig. Douglas Nyikayaramba, dell’novantanovesimo ricorrente, il sig. Perence Samson Chikerema Shiri, del centoduesimo ricorrente, il sig. Jabulani Sibanda, del centoquattresimo ricorrente, il sig. Philip Valerio Sibanda, della centoventesima ricorrente, la Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd e della centoventunesima ricorrente, la Zimbabwe Mining Development Corp.
Il regolamento (UE) n. 298/2013 del Consiglio, del 27 marzo 2013, che modifica il regolamento n. 314/2004 (
GU L 90, pag. 48
), dispone, al suo articolo 1 che «[l]’applicazione dell’articolo 6 del regolamento (…) n. 314/2004 è sospesa fino al 20 febbraio 2014 nella misura in cui si applica alle persone ed entità elencate nell’allegato del presente regolamento» e che «[l]a sospensione è riesaminata ogni tre mesi». L’allegato del regolamento n. 298/2013 contiene gli stessi nomi di persone fisiche ed entità dell’allegato II della decisione 2011/101, come sostituita dalla decisione 2013/160 (v. punto 32 supra).
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 26 settembre 2013, il Consiglio ha informato il Tribunale dell’adozione della sua decisione di esecuzione 2013/469/PESC, del 23 settembre 2013, che attua la decisione 2011/101 (
GU L 252, pag. 31
). Essa ha modificato l’allegato I della decisione 2011/101, in modo tale da ritirare la centoventunesima ricorrente, Zimbabwe Mining Development.
Peraltro, il regolamento di esecuzione (UE) n. 915/2013 della Commissione, del 23 settembre 2013, che modifica il regolamento n. 314/2004 (
GU L 252, pag. 23
), ha modificato l’allegato III di quest’ultimo regolamento in modo tale da sopprimere la menzione relativa alla centoventunesima ricorrente che vi figurava.
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 20 febbraio 2014, il Consiglio ha informato il Tribunale dell’adozione della decisione 2014/98/PESC, del 17 febbraio 2014, che modifica la decisione 2011/101 (
GU L 50, pag. 20
), nonché del suo regolamento (UE) n. 153/2014, del 17 febbraio 2014, che modifica il regolamento n. 314/2004 e abroga il regolamento (UE) n. 298/2013 (
GU L 50, pag. 1
).
L’articolo 1, paragrafo 2,della decisione 2014/98, ha sostituito il testo dell’articolo 10 della decisione 2011/101, con il seguente testo:
«1.   La presente decisione entra in vigore il giorno dell’adozione.
2.   La presente decisione si applica fino al 20 febbraio 2015.
3.   Le misure di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5, paragrafi 1 e 2, nella misura in cui si applicano alle persone ed entità di cui all’allegato II, sono sospese fino al 20 febbraio 2015.
La sospensione è riesaminata ogni tre mesi.
4.   La presente decisione è costantemente riesaminata ed è prorogata o modificata, a seconda del caso, qualora il Consiglio ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti».
Inoltre, l’articolo 2 della decisione 2014/98 dispone che «[l]e persone di cui all’allegato I della decisione 2011/101/PESC elencate nell’allegato della presente decisione sono aggiunte all’allegato II della decisione 2011/101/PESC». L’allegato della decisione 2014/98 contiene i nomi del terzo, del dodicesimo, del diciottesimo, del settantacinquesimo, dell’ottantaseiesimo, del novantanovesimo, del centoduesimo e del centoquattresimo ricorrente.
Dal canto suo, il regolamento n. 153/2014 dispone quanto segue:
«Articolo 1
Il regolamento (…) n. 314/2004 è così modificato:
1)
all’articolo 6 è aggiunto il seguente paragrafo:
“4.   Le misure di cui ai paragrafi 1 e 2 sono sospese nella misura in cui riguardano persone ed entità elencate nell’allegato IV”.
2)
l’allegato del presente regolamento è aggiunto come allegato IV.
Articolo 2
Il regolamento (…) n. 298/2013 è abrogato.
Articolo 3
Il presente regolamento entra in vigore il giorno della pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri».
L’allegato IV del regolamento n. 314/2004, come aggiunto dal regolamento n. 153/2014, contiene i nomi di tutti i ricorrenti, persone fisiche ed entità, i cui nomi erano ancora iscritti nell’allegato III di detto regolamento, con la sola eccezione del nome della centoventesima ricorrente, la Zimbabwe Defence Industries, che è l’unica alla quale le misure di congelamento di capitali e di risorse economiche previste da detto regolamento sono ancora applicabili e non sono state sospese.
Il Tribunale ha invitato le altre parti a presentare le loro osservazioni sulla lettera del Consiglio menzionata al punto 37 supra. I ricorrenti e la Commissione hanno ottemperato a tale domanda, rispettivamente il 21 e il 4 marzo 2014.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura, ha invitato le parti a rispondere per iscritto a taluni quesiti, nonché a fornire determinati documenti. Le parti hanno dato seguito a tale richiesta nel termine impartito.
Le parti, fatta eccezione per il Regno Unito che non era presente, hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 10 giugno 2014.
Durante l’udienza il Consiglio ha inserito nel fascicolo alcuni articoli di giornale dai quali risulta che il sessantottesimo ricorrente, il sig. Bothwell Mugariri, il novantaseiesimo ricorrente, il sig. Lovemore Sekeremayi e il novantottesimo ricorrente, il sig. Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, sarebbero deceduti. I rappresentanti dei ricorrenti hanno confermato il decesso degli ultimi due ma hanno indicato che, secondo le loro informazioni, la notizia riguardante il decesso del sig. Mugariri sarebbe inesatta. Peraltro, in risposta a un quesito del Tribunale i rappresentanti dei ricorrenti hanno confermato di ritenersi incaricati da tutti i ricorrenti e hanno proposto di produrre una delega scritta redatta da ogni ricorrente per il quale non avevano allegato una tale delega all’atto introduttivo del giudizio. È stato preso atto del deposito dei documenti e delle dichiarazioni summenzionati nel verbale dell’udienza.
Durante l’udienza il Tribunale ha invitato i ricorrenti e il Consiglio a rispondere per iscritto a taluni quesiti e a produrre taluni documenti, comprese le deleghe richieste. Tali parti hanno ottemperato a tale richiesta del Tribunale nel termine impartito, dopodiché si è conclusa la fase scritta del procedimento con decisione del presidente dell’Ottava Sezione.
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione 2012/97, il regolamento di esecuzione n. 151/2012 e la decisione di esecuzione 2012/124, nella parte in cui tali atti li riguardano;
—
condannare il Consiglio e la Commissione alle spese.
Il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
Il Regno Unito sostiene le conclusioni del Consiglio e della Commissione volte al rigetto del ricorso.
In diritto
1.

Sui ricorrenti deceduti
La giurisprudenza riconosce che un’azione di annullamento avviata dal destinatario di un atto può essere proseguita dall’avente causa a titolo universale dello stesso, in particolare in caso di decesso di una persona fisica (sentenza del Tribunale dell’8 luglio 2004, JFE Engineering e a./Commissione,
T-67/00, T-68/00, T-71/00 e T-78/00, Racc. pag. II-2501
, punto 46; v., altresì, in tal senso, sentenza della Corte del 20 ottobre 1983, Gutmann/Commissione,
92/82, Racc. pag. 3127
, punto 2).
Nella fattispecie, come è stato rilevato ai punti 24 e 27 supra, il sessantaseiesimo ricorrente, il sig. I. S. G. Mudenge, e l’ottantatreesimo ricorrente, il sig. J. L. Nkomo, sono deceduti in corso di causa. Inoltre, in risposta ad uno dei quesiti che gli sono stati posti durante l’udienza per risposta scritta, i rappresentanti dei ricorrenti hanno confermato che il novantaseiesimo ricorrente, il sig. Lovemore Sekeremayi, e il novantottesimo ricorrente, il sig. Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, erano deceduti in corso di causa. Infine, alla medesima occasione, essi hanno indicato che anche il trentaduesimo ricorrente, il sig. R. Kwenda, era deceduto in corso di causa.
Nei confronti di tutti i ricorrenti deceduti summenzionati, i rappresentanti dei ricorrenti hanno indicato che i loro eredi universali, nella fattispecie e in ogni caso le loro vedove, desideravano proseguire il giudizio ed hanno prodotto dichiarazioni scritte di questi ultimi in tal senso, redatte in presenza di un notaio. Nel prosieguo della presente sentenza il termine «i ricorrenti», nella parte in cui si riferisce ai ricorrenti deceduti di cui sopra designa i loro eredi universali che hanno prodotto una dichiarazione scritta manifestando la propria intenzione di proseguire il presente giudizio.
2.

Sull’esistenza di una delega conferita agli avvocati che hanno firmato il ricorso da parte di tutti i ricorrenti persone fisiche
Come rilevato al punto 21 supra il Consiglio, con atto separato, ha chiesto al Tribunale di verificare che tutti i ricorrenti persone fisiche «sostengano effettivamente il presente ricorso». In tale ambito ha sostenuto che i rappresentanti dei ricorrenti non avevano allegato al loro ricorso nessuna delega o altro elemento atto a dimostrare di essere debitamente abilitati dai ricorrenti dal secondo al centodecimo, che sono persone fisiche.
Il Consiglio ha pertanto sostenuto che il ricorso doveva essere dichiarato irricevibile per quanto riguarda tali ricorrenti, a meno che i loro rappresentanti forniscano, per ciascuno di essi, elementi che dimostrano la loro volontà di proporre il ricorso. Il Consiglio si è fondato, a tale proposito, sulla sentenza della Corte del 16 febbraio 1965, Barge/Alta Autorità (
14/64, Racc. pag. 69, 77
). Tale domanda del Consiglio è stata sostenuta anche dalla Commissione.
Va ricordato che, in forza, da un lato, dell’articolo 19, terzo e quarto comma e dell’articolo 21, primo comma, del protocollo sullo Statuto delle Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale conformemente all’articolo 53, primo comma, del medesimo Statuto, e dall’altro, dell’articolo 43, paragrafo 1, primo comma, del regolamento di procedura, le parti diverse dagli Stati membri e dalle istituzioni dell’Unione europea, dall’Autorità di vigilanza EFTA o dagli Stati parti dell’Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), devono essere rappresentate da un avvocato, che soddisfa il requisito di essere abilitato al patrocinio dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno Stato membro o di un altro Stato parte dell’Accordo sul SEE. Inoltre, l’atto introduttivo del giudizio deve contenere l’indicazione del nome e del domicilio dell’istante e della qualità del firmatario. Infine, l’originale di ogni atto processuale dev’essere sottoscritto dall’agente o dall’avvocato della parte.
Tuttavia, è solo nei confronti delle persone giuridiche che il regolamento di procedura prevede, al suo articolo 44, paragrafo 5, lettera b), l’obbligo di allegare all’atto introduttivo del giudizio «la prova che il mandato all’avvocato è stato regolarmente conferito da un rappresentante a ciò legittimato». Il regolamento di procedura permette quindi alle persone fisiche di essere rappresentate da un avvocato senza che egli debba produrre alcun mandato, mentre ciò è necessario per le persone giuridiche (sentenza del Tribunale del 22 febbraio 2006, Le Levant 001 e a./Commissione,
T-34/02, Racc. pag. II-267
, punto 64).
La circostanza che gli avvocati rappresentanti una persona fisica non siano obbligati a depositare un mandato firmato dal loro cliente trova, forse, la sua giustificazione nella considerazione secondo la quale se un membro dell’ordine forense di uno degli Stati membri, sottoposto, in quanto tale, ad un codice di deontologia professionale, dichiara di aver ricevuto validamente mandato dal proprio cliente, tale dichiarazione è, in principio considerata sufficientemente affidabile (v., in tal senso, sentenza della Corte del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio,
C-229/05 P, Racc. pag. I-439
, punto 119).
Tuttavia, tenuto conto altresì delle disposizioni ricordate al punto 55 supra, occorre concludere che prima di iniziare l’esame di un ricorso depositato dinanzi ad esso, il Tribunale deve assicurarsi che l’avvocato che l’ha firmato sia stato effettivamente designato al fine di rappresentarla dalla persona nel cui nome tale ricorso è stato proposto. Tenuto conto della considerazione esposta al punto 57 supra occorre considerare che, di norma, il Tribunale considera il fatto che un avvocato abbia firmato e depositato un atto di ricorso in nome di una persona fisica come una dichiarazione implicita da parte di tale avvocato secondo la quale egli è stato debitamente designato dalla persona fisica di cui trattasi, poiché il Tribunale considera tale tipo di dichiarazione come sufficiente. Tuttavia, qualora sussistano elementi concreti idonei ad instillare un dubbio sulla veridicità di tale dichiarazione implicita, il Tribunale ha diritto di chiedere all’avvocato interessato di provare la veridicità del suo mandato.
È in tal modo che occorre comprendere la sentenza Barge/Alta Autorità, punto 54 supra (punto 77), secondo la quale l’avvocato «per poter introdurre il ricorso [...] non deve esibire una procura in piena regola, salvo comprovare i propri poteri in caso di contestazione». Infatti, tale affermazione deve essere situata nel contesto di tale causa, come risulta dalle conclusioni dell’avvocato generale Roemer nella causa Barge/Alta Autorità, punto 54 supra (Racc. pag. 69, 81, 82).
Esse rivelano che, all’epoca, era prassi corrente della Corte esigere un mandato scritto anche da parte dei ricorrenti persone fisiche e ciò sebbene la disposizione rilevante del regolamento di procedura della Corte non lo esigesse, non più di quanto lo richieda oggi il regolamento di procedura del Tribunale. L’avvocato della ricorrente nella causa che ha dato luogo alla sentenza Barge/Alta Autorità, punto 54 supra, aveva prodotto un tale mandato nello stesso momento del deposito dell’atto introduttivo del giudizio ma il mandato prodotto indicava una causa diversa. Successivamente al deposito dell’istanza, egli aveva prodotto un nuovo mandato, che si riferiva alla causa di cui si trattava, con la conseguenza che la questione che la Corte era chiamata a decidere era se tale produzione successiva fosse sufficiente o se l’omessa produzione di un mandato in piena regola al momento della proposizione del ricorso comportasse l’irricevibilità dello stesso. La Corte si è pronunciata in favore della prima di tali risposte.
Pertanto, contrariamente a quanto sembra ritenere in Consiglio, non risulta da tale causa che l’altra parte del procedimento abbia il diritto di chiedere, senza far valere elementi particolari che giustifichino la sua domanda, la produzione, da parte dell’avvocato di un ricorrente persona fisica, di un mandato firmato dal suo cliente, senza il quale il ricorso dovrebbe essere respinto in quanto irricevibile. Riconoscere all’altra parte del procedimento una facoltà del genere, priverebbe la norma secondo la quale le persone fisiche possono essere rappresentate da un avvocato senza che questo sia tenuto a produrre un mandato, di gran parte del suo senso e sarebbe idoneo a complicare e prolungare indebitamente il procedimento, in particolare nell’ipotesi in cui, come nella presente fattispecie, il ricorso sia stato proposto da un gran numero di ricorrenti persone fisiche che, in aggiunta, risiedono al di fuori del territorio dell’Unione europea. Le esigenze che derivano dal diritto a una tutela giurisdizionale effettiva sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e le considerazioni esposte al punto 57 supra, avvalorano la tesi secondo la quale la produzione di tale mandato debba essere richiesta solo qualora elementi concreti consentano di dubitare della realtà della sua esistenza (v. punto 58 supra).
Nella fattispecie, durante l’udienza i rappresentanti dei ricorrenti hanno formalmente confermato, in risposta ad un quesito del Tribunale, che essi ritenevano di avere un mandato in piena regola da parte di ciascuno dei ricorrenti. Essi hanno, del resto, proposto di produrre, per tutti i ricorrenti per i quali non l’avevano fatto, un mandato scritto. Essi hanno effettivamente prodotto, nel termine impartito dal Tribunale, tali mandati, redatti in presenza di un notaio, per i ricorrenti dal secondo al centodecimo, con l’eccezione dei ricorrenti deceduti menzionati al precedente punto 51. Occorre indicare a tale proposito che essi hanno altresì prodotto un mandato redatto in nome del sessantottesimo ricorrente, il sig. Bothwell Mugariri. È in tal modo emerso che l’informazione relativa al decesso di quest’ultimo, menzionata negli articoli di giornali allegati al fascicolo dal Consiglio, era errata. Peraltro si deve rilevare che, tenuto conto delle considerazioni esposte al punto 60 supra, la circostanza che i mandati prodotti siano stati redatti posteriormente al deposito del ricorso, non ha alcuna importanza.
Si deve concludere che nessun dubbio è giustificato riguardo alla veridicità del mandato conferito ai propri rappresentanti dinanzi al Tribunale da ciascuno dei ricorrenti.
3.

Sulla persistenza dell’interesse ad agire dei ricorrenti
Secondo una giurisprudenza costante, l’oggetto della controversia deve perdurare, così come l’interesse ad agire della parte ricorrente, fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire, il che presuppone che il ricorso possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto (v. sentenza della Corte del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione,
C-362/05 P, Racc. pag. I-4333
, punto 42, e la giurisprudenza citata; sentenza della Corte del 17 aprile 2008, Flaherty e a./Commissione,
C-373/06 P, C-379/06 P e C-382/06 P, Racc. pag. I-2649
, punto 25).
Occorre ricordare che le misure restrittive contestate sono state abrogate nei confronti di una parte dei ricorrenti (v. punti 28, 29, 35 e 36 supra). D’altra parte, la loro applicazione è stata sospesa nei confronti di tutti i ricorrenti i cui nomi continuano a figurare nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano tali misure, tranne uno (v. punti 32, 33 e da 37 a 41 supra).
Orbene, nella sue sentenza del 28 maggio 2013, Abdulrahim/Consiglio e Commissione (C‑239/12 P), relativa al caso di una persona a cui si applicano misure restrittive adottate in ragione di suoi pretesi legami con organizzazioni terroristiche e abrogate in corso di causa, la Corte ha ricordato che misure del genere avevano conseguenze negative importanti ed un’incidenza significativa sui diritti e sulle libertà delle persone interessate. Secondo la Corte oltre al congelamento di capitali in sé considerato, il quale, per la sua ampia portata, sconvolge la vita tanto professionale quanto familiare delle persone interessate e ostacola la conclusione di numerosi atti giuridici, si devono prendere in considerazione la riprovazione e la diffidenza che accompagnano la pubblica designazione delle persone interessate come legate ad un’organizzazione terroristica. La Corte ha perciò statuito che l’interesse ad agire di un ricorrente del genere persiste nonostante la cancellazione del suo nome dall’elenco controverso, al fine di ottenere dal giudice dell’Unione il riconoscimento che egli non avrebbe mai dovuto essere iscritto in tale elenco oppure che non avrebbe dovuto esserlo secondo la procedura seguita dalle istituzioni dell’Unione. La Corte ha proseguito rilevando che se il riconoscimento dell’illegittimità dell’atto impugnato non può, in quanto tale, riparare un danno materiale o un pregiudizio alla vita privata, esso può nondimeno riabilitare la persona interessata o costituire una forma di riparazione del danno morale da essa subìto in conseguenza di tale illegittimità, e giustificare quindi la persistenza del suo interesse ad agire. Infine, la Corte ha considerato che la circostanza che l’abrogazione delle misure restrittive in parola sia definitiva non impedisce che un interesse ad agire continui a sussistere per quanto riguarda gli effetti di atti che hanno imposto tali misure tra la data della loro entrata in vigore e quella della loro abrogazione (sentenza Abdulrahim/Consiglio e Commissione, cit., punti da 70 a 72 e 82).
Sebbene ai ricorrenti nella presente causa siano state imposte misure restrittive non già in ragione dei loro legami con organizzazioni terroristiche bensì per il motivo che essi sarebbero vuoi membri di un governo che ha, secondo gli autori degli atti impugnati, commesso gravi violazioni dei diritti dell’uomo o persone ad essi associate, vuoi persone coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, i motivi su cui si è fondata la Corte nella sentenza Abdulrahim/Consiglio e Commissione, punto 66 supra (punti da 70 a 72 e 82), sono applicabili altresì, mutatis mutandis, al loro caso, con la conseguenza che si deve concludere che il loro interesse ad agire persiste malgrado l’abrogazione, per alcuni di essi e la sospensione, per altri, delle misure restrittive controverse.
4.

Su taluni argomenti sostenuti dalla Commissione per contestare la ricevibilità del ricorso
In primo luogo la Commissione contesta la ricevibilità della domanda di annullamento degli atti del Consiglio nella parte in cui la riguarda per il motivo che essa non ha legittimazione passiva rispetto agli atti del Consiglio.
Orbene, poiché il ricorso tende all’annullamento tanto di due atti adottati dal Consiglio quanto di un atto adottato dalla Commissione, i ricorrenti hanno legittimamente menzionato nel ricorso queste due istituzioni come le convenute nel caso di specie.
In secondo luogo, la Commissione rileva che, a suo avviso, la domanda volta all’annullamento della decisione di esecuzione 2012/124 deve essere considerata come proposta in nome solo del sessantesimo ricorrente, il sig. Cephas George Msipa, l’unico interessato da tale decisione. Orbene, essa dubita della ricevibilità di una tale domanda poiché la decisione in questione modifica la decisione 2011/101 solo per quanto riguarda i motivi dell’iscrizione del nome di tale ricorrente nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive controverse e, di conseguenza, non modifica la sua situazione giuridica. La Commissione aggiunge che se dovesse ritenersi che la domanda di annullamento di tale decisione fosse stata proposta in nome di tutti i ricorrenti essa andrebbe respinta in quanto irricevibile, poiché «nessun ricorrente ha un interesse giuridico ad impugnare tale atto del Consiglio».
Tale argomento non può essere accolto. Si deve ricordare che, in seguito alla modifica della decisione 2011/101, effettuata in forza della decisione 2012/97 che, in particolare, ha sostituito l’allegato I della prima decisione con uno nuovo, la decisione di esecuzione 2012/124 ha nuovamente modificato l’allegato I della decisione 2011/101 nei confronti del sessantesimo ricorrente per aggiungere nella colonna relativa ai motivi, in precedenza vuota, il testo menzionato al punto 18 supra. Ne deriva che, proprio come la decisione 2012/97, la decisione di esecuzione 2012/124 riguarda direttamente e individualmente il sessantesimo ricorrente e modifica la sua situazione giuridica, in quanto aggiunge all’allegato I della decisione 2011/101, come sostituito dalla decisione 2012/97, i motivi che giustificano l’adozione nei suoi confronti delle misure restrittive di cui trattasi.
Di conseguenza, il sessantesimo ricorrente è legittimato a domandare l’annullamento della decisione 2012/124. Poiché si tratta di un unico ricorso, l’accertamento della sua ricevibilità relativamente ad un solo ricorrente dispensa dalla necessità di esaminare la legittimazione ad agire degli altri ricorrenti (sentenza della Corte del 24 marzo 1993, CIRFS e a./Commissione,
C-313/90, Racc. pag. I-1125
, punto 31, e sentenza del Tribunale del 15 settembre 1998, European Night Services e a./Commissione,
T-374/94, T-375/94, T-384/94 e T-388/94, Racc. pag. II-3141
, punto 61). Infatti, il ricorso tende all’annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui riguardano i ricorrenti. Poiché la decisione di esecuzione 2012/124 si riferisce in via nominativa solo al sessantesimo ricorrente, è evidente che, in caso di accoglimento del ricorso, tale decisione sarebbe annullata solo nei suoi confronti.
5.

Nel merito
A sostegno del loro ricorso i ricorrenti deducono cinque motivi vertenti, in sostanza, il primo sull’assenza di base giuridica adeguata per l’inclusione, tra le persone a cui si applicano le misure restrittive in parola, di persone ed entità che non sono né dirigenti dello Zimbabwe né loro associati, il secondo su un errore manifesto di valutazione, il terzo sulla violazione dell’obbligo di motivazione, il quarto sulla violazione dei loro diritti della difesa e il quinto sulla violazione del principio di proporzionalità.
Occorre esaminare, in primo luogo, il primo motivo, relativo alla base giuridica degli atti impugnati, poi il terzo e il quarto motivo, che sollevano questioni di procedura, e infine il secondo e il quinto motivo, che si riferiscono al merito della causa.
Sul primo motivo, vertente sull’assenza di base giuridica adeguata per l’inclusione, tra le persone a cui si applicano le misure restrittive in parola, di persone ed entità che non sono né dirigenti dello Zimbabwe né loro associati
Con il primo motivo i ricorrenti fanno valere, in sostanza, che non esiste alcuna base giuridica adeguata a giustificare l’inclusione, nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive controverse, dei nomi di numerose persone alle quali non è nemmeno addebitato di essere dirigenti dello Zimbabwe o individui o entità ad essi associate. Secondo i ricorrenti, il semplice fatto di addebitare alle persone interessate di aver svolto in passato attività criminali o di aver commesso altri delitti non sarebbe sufficiente per giustificare l’inclusione dei loro nomi nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive in esame.
Occorre ricordare, a tale proposito, che il primo degli atti contro cui si rivolge il presente ricorso, ovvero la decisione 2012/97, è stato adottato sul fondamento dell’articolo 29 TUE, che prevede quanto segue:
«Il Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione».
Anche la decisione 2011/101, modificata dalla decisione 2012/97, è fondata sull’articolo 29 TUE.
L’articolo 29 TUE fa parte del titolo V del Trattato UE intitolato «Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune». L’articolo 21 TUE, che fa altresì parte del medesimo titolo, dispone quanto segue:
«1.   L’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale.
(…)
2.   L’Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di:
a)
salvaguardare i suoi valori, i suoi interessi fondamentali, la sua sicurezza, la sua indipendenza e la sua integrità;
b)
consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo e i principi del diritto internazionale;
c)
preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
d)
favorire lo sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo sul piano economico, sociale e ambientale, con l’obiettivo primo di eliminare la povertà;
(…)
3.   Nell’elaborazione e attuazione dell’azione esterna nei vari settori compresi nel presente titolo e nella parte quinta del trattato [FUE] e delle altre politiche nei loro aspetti esterni, l’Unione rispetta i principi e persegue gli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2.
(…)».
Il terzo atto che il ricorso tende ad annullare, ovvero la decisione di esecuzione 2012/124, costituisce una «decision[e] relativ[a] all’attuazione di una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione», nel caso di specie la decisione 2012/97. La decisione di esecuzione 2012/124 è stata adottata sulla base dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2011/101 (v. punto 9 supra), conformemente al procedimento previsto dall’articolo 31, paragrafo 2, TUE.
Infine, il secondo atto contro cui è diretto il presente ricorso, ovvero il regolamento di esecuzione n. 151/2012, è stato adottato sulla base dell’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004 (v. punto 4 supra). Per quanto riguarda il regolamento n. 314/2004, è stato esso stesso adottato sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE. Tali articoli sono stati modificati dal Trattato di Lisbona e sono diventati, rispettivamente, l’articolo 75 TFUE e l’articolo 215 TFUE.
Secondo i ricorrenti gli atti impugnati ampliano la portata delle misure restrittive adottate nei confronti dello Zimbabwe, poiché esse si rivolgono ormai non solo alle persone fisiche e giuridiche alle quali è addebitato di essere membri del governo o ad essi associate, ma altresì alle persone che non sono accusate di essere membri del governo o loro associate, ma alle quali è imputato di essere coinvolte in attività che ledono i diritti dell’uomo, la democrazia e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. Perciò, nei confronti di quest’ultima categoria di persone non sarebbe addebitato alcun legame con i dirigenti dello Zimbabwe. Un gran numero di persone sarebbe stato incluso tra quelle a cui si applicano le misure controverse sulla base di accuse non comprovate di gravi atti criminali o altri delitti. Nessuna prova né alcun elemento che giustifichi le affermazioni relative a tali persone, come figurano negli atti impugnati, né nemmeno alcuna informazione precisa a tale proposito sarebbero stati dedotti. In molti casi i crimini o delitti a cui si riferiscono le misure controverse sarebbero stati commessi prima della formazione del governo di unità nazionale al potere nello Zimbabwe al momento dell’adozione degli atti controversi.
In primo luogo occorre respingere in quanto privi di rilevanza nell’ambito del presente motivo, vertente sull’assenza di una base giuridica adeguata per l’adozione degli atti impugnati, gli argomenti dei ricorrenti secondo i quali, in sostanza, gli elementi di fatto menzionati riguardo talune persone a cui si applicano le misure restrittive instaurate da detti atti non sarebbero dimostrati o sarebbero poco precisi. Infatti, argomenti del genere sono rilevanti unicamente al fine di dimostrare vuoi un errore di fatto commesso dagli autori degli atti impugnati, vuoi un difetto di motivazione di detti atti. Errori del genere non riguardano l’esistenza di una base giuridica adeguata che giustifichi l’adozione degli atti di cui trattasi, sola questione oggetto del presente motivo. È chiaro che anche qualora risulti che, contrariamente alle affermazioni dei ricorrenti, una tale base giuridica esiste, occorrerebbe ancora esaminare se, da un lato, gli autori di detti atti non abbiano commesso un errore manifesto di valutazione nel considerare che i fatti della presente fattispecie giustificassero il ricorso a tale base giuridica per l’adozione di tali atti e, dall’altro lato, se tali medesimi autori abbiano fornito a tale proposito una motivazione sufficiente. Tali questioni possono, eventualmente essere rilevanti solo nell’ambito dell’esame del secondo e del terzo motivo.
In secondo luogo, si deve ricordare che, da un lato, il primo degli atti impugnati (la decisione 2012/97) ha, in sostanza, prorogato la durata di validità della decisione 2011/101 e sostituito l’allegato di quest’ultima decisione che conteneva i nomi delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive da essa instaurate, dall’altro lato, il secondo atto impugnato (il regolamento di esecuzione n. 151/2012) ha sostituito l’allegato del regolamento n. 314/2004 che conteneva i nomi delle persone ed entità alle quali si applicano il congelamento di capitali e di risorse economiche istituiti da detto regolamento, e, infine il terzo atto impugnato (la decisione di esecuzione 2012/124) ha modificato l’iscrizione relativa al sessantesimo ricorrente, il sig. Cephas George Msipa, quale figurava nell’allegato della decisione 2011/101 come sostituita dalla decisione 2012/97. In altri termini si tratta, nei tre casi, di atti che modificano un atto anteriore.
A tale proposito occorre notare che i termini «persone fisiche o giuridiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe», quali richiamati dai ricorrenti nei loro argomenti sintetizzati al punto 81 supra, non compaiono nel testo della decisione 2011/101 (v. punti 7 e 8 supra). Per contro, come rilevato al punto 4 supra il congelamento di capitali e di risorse economiche istituito dal regolamento n. 314/2004 riguarda, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, dello stesso, solo «i capitali e le risorse economiche appartenenti a singoli membri del governo dello Zimbabwe e ad ogni persona fisica o giuridica, entità o organismi ad essi collegati».
Ne deriva che il presente motivo pone questioni diverse, per quanto riguarda, da un lato, il primo e il terzo atto impugnato, che modificano la decisione 2011/101, e, dall’altro, il secondo atto impugnato, che modifica il regolamento n. 314/2004.
Nel primo caso la questione che si pone è, essenzialmente, quella se l’articolo 29 TUE, citato quale base giuridica della decisione 2012/97 (e anche della decisione 2011/101 da essa modificata), costituisca una base giuridica adeguata per giustificare l’adozione delle misure restrittive menzionate da quest’ultima decisione nei confronti delle «persone fisiche o giuridiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe». A tale proposito si deve far notare che, in caso di risposta negativa a tale questione, ne deriverebbe logicamente che la decisione 2011/101 sarebbe altresì priva di una legittima base giuridica per quanto riguarda le persone che rientrano nella categoria sopracitata. Occorre pertanto concludere che, con il presente motivo, i ricorrenti sollevano altresì, in modo implicito ma chiaro, un’eccezione di illegittimità nei confronti della decisione 2011/101. Risulta dall’articolo 277 TFUE che i ricorrenti hanno il diritto di sollevare un’eccezione del genere e ciò anche qualora avessero la facoltà di chiedere l’annullamento di quest’ultima decisione e avessero omesso di farlo (v., in tal senso e per analogia le sentenze della Corte del 10 luglio 2003, Commissione/BCE,
C-11/00, Racc. pag. I-7147
, punti da 74 a 78; del 15 maggio 2008, Spagna/Consiglio,
C-442/04, Racc. pag. I-3517
, punto 22, e del 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio,
C-91/05, Racc. pag. I-3651
, punti da 29 a 34).
Nel secondo caso, nella specie quello del regolamento di esecuzione n. 151/2012, si pone la questione dell’esistenza di una base giuridica che giustifichi la modifica del regolamento n. 314/2004 al fine di iscrivere nel suo allegato III, che contiene i nomi delle persone ed entità i cui capitali e risorse economiche sono congelati, i nomi delle persone ed entità che sono stati iscritti nell’allegato della decisione 2011/101, come modificata dalla decisione 2012/97, per il motivo che esse sarebbero coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, mentre, ai sensi del suo articolo 6, paragrafo 1, il regolamento n. 314/2004 prevede unicamente il congelamento di capitali e di risorse economiche dei membri del governo dello Zimbabwe e di ogni persona fisica o giuridica, entità o organismo ad essi collegati.
Occorre, pertanto esaminare in successione queste due questioni.
Sulla base giuridica delle decisioni 2011/101 e 2012/97 e della decisione di esecuzione 2012/124
I ricorrenti deducono tre argomenti strettamente legati che si possono comprendere solo come volti a mettere in discussione la competenza del Consiglio ad adottare, sulla base dell’articolo 29 UE, le decisioni 2011/101 e 2012/97 nei confronti delle persone ed entità coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe.
In primo luogo, essi fanno valere che, sebbene il sostegno alla democrazia, allo Stato di diritto e ai diritti dell’uomo (nonché la lotta al terrorismo) siano obiettivi legittimi della politica estera e di sicurezza comune (PESC), il Consiglio e la Commissione non hanno la competenza per legiferare in modo generale in materia penale o civile. La loro competenza in tale ambito sarebbe strettamente limitata e definita dagli articoli da 82 TFUE a 86 TFUE e risulterebbe dall’articolo 40 TUE che essi non devono superarla. Pertanto, secondo i ricorrenti, sebbene l’Unione possa stabilire norme minime relative alla definizione dei reati nella sfera della grave criminalità transfrontaliera al fine di garantire l’attuazione effettiva di una politica dell’Unione, né il Consiglio né la Commissione hanno competenza per avvalersi della PESC al fine di imporre una misura di congelamento di capitali o un divieto di viaggio a individui unicamente in ragione del fatto che sarebbero stati in passato asseritamente coinvolti in azioni criminali o delittuose.
In secondo luogo, secondo i ricorrenti è necessario un legame chiaro e evidente tra le persone assoggettate alle misure restrittive e gli obiettivi legittimi della PESC perseguiti dall’Unione nei confronti di uno Stato terzo. Orbene, non sussisterebbe alcun legame tra persone accusate di aver commesso crimini o gravi delitti in passato e un qualunque obiettivo legittimo della PESC. Non sarebbe spiegato in che modo l’imposizione di una misura di congelamento di capitali o di divieto di viaggio nei confronti di tali persone, alle quali non sarebbe addebitato di essere legate all’attuale governo dello Zimbabwe, possa consentire la realizzazione di un qualunque obiettivo legittimo. I ricorrenti che rientrano in quest’ultima categoria non sarebbero né terroristi capaci di mettere i loro capitali e risorse economiche al servizio di attività terroristiche internazionali, né persone responsabili o che hanno un potere di controllo nei confronti di una qualunque politica attuata dal governo dello Zimbabwe.
In terzo luogo, il Consiglio sarebbe tenuto, allorquando adotta misure restrittive, a spiegare in che modo tali misure siano adeguate e proporzionate per raggiungere un obiettivo legittimo. Orbene, nella presente fattispecie, non sarebbe stata fornita alcuna giustificazione legittima di politica estera per l’imposizione di misure restrittive nei confronti di attori non statali dello Zimbabwe, che avrebbero commesso crimini o gravi delitti in passato. Non sarebbe nemmeno spiegato come l’applicazione di una misura di congelamento di capitali o di divieto di viaggio a individui che non hanno alcuna responsabilità o influenza sulla politica del governo di unità nazionale al potere nello Zimbabwe al momento dell’adozione degli atti impugnati costituisca un modo adeguato e proporzionato di raggiungere un qualunque obiettivo legittimo della PESC.
Occorre rilevare che dal combinato disposto degli articoli 21 TUE e 29 TUE, il testo dei quali è ricordato, rispettivamente, ai punti 78 e 76 supra, risulta che l’adozione delle misure volte a promuovere nel resto del mondo e, di conseguenza, nello Zimbabwe, la democrazia, lo Stato di diritto, l’universalità e l’indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, può essere l’oggetto di una decisione fondata sull’articolo 29 TUE (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 28 maggio 2013, Al Matri/Consiglio, T‑200/11, punto 46). Infatti, con il loro argomento quale sintetizzato qui sopra, i ricorrenti non contestano in maniera generale tale conclusione, ma fanno unicamente valere che misure restrittive come quelle di cui si tratta nel caso di specie, adottate nei confronti di persone o entità sulla sola base delle loro azioni, di natura asseritamente delittuosa o criminale, non rientrano nel novero delle misure che possono essere adottate sulla base dell’articolo 29 TUE. Sempre secondo i ricorrenti azioni del genere possono, al massimo, essere oggetto di misure adottate sulla base delle disposizioni relative alla cooperazione giudiziaria in materia penale, di cui si tratta negli articoli da 82 TFUE a 86 TFUE.
Tali argomenti dei ricorrenti disconoscono tuttavia il contesto nel quale rientrano le attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, quali quelle contestate alle persone il cui nome è stato iscritto nella lista che compare nell’allegato I della decisione 2011/101. Si deve pertanto ricordare tale contesto, quale risulta dai considerando della decisione 2011/101 e degli atti che l’hanno preceduta.
Così, il considerando 1 della posizione comune 2002/145, la prima posizione comune adottata nei confronti dello Zimbabwe (v. punto 1 supra), rileva quanto segue:
«Il 28 gennaio 2002 il Consiglio si è dichiarato gravemente preoccupato per la situazione nello Zimbabwe, in particolare per la recente recrudescenza della violenza e l’intimidazione nei confronti degli oppositori politici, nonché la persecuzione della stampa indipendente. Esso ha sottolineato che il governo dello Zimbabwe non ha adottato misure efficaci per migliorare la situazione, come richiesto dal Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001».
La posizione comune 2002/145 è stata modificata e prorogata dalla posizione comune 2003/115. Il considerando 2 di quest’ultima è così formulato:
«La situazione si è ulteriormente degradata nello Zimbabwe, in quanto continuano ad essere perpetrate gravi violazioni dei diritti umani e della libertà di opinione, di associazione e di riunione pacifica».
La posizione comune 2004/161, che ha abrogato e sostituito la posizione comune 2002/145, si riferisce altresì, nel suo considerando 6, «all’invariata degradazione della situazione dei diritti dell’uomo nello Zimbabwe», la quale giustificherebbe il rinnovo delle misure restrittive adottate dall’Unione nei confronti di tale paese per un nuovo periodo di dodici mesi. Secondo il considerando 7 della stessa posizione comune, «[l]’obiettivo di tali misure restrittive è incoraggiare le persone in questione a respingere politiche che conducono alla soppressione dei diritti umani, della libertà di espressione e del buon governo».
Il Consiglio ha chiaramente considerato che la situazione nello Zimbabwe non era migliorata dal momento che, come rilevato al punto 3 supra, esso ha successivamente prorogato la durata della validità della posizione comune 2004/161 fino al 20 febbraio 2009«[i]n considerazione della situazione dello Zimbabwe», come rilevano in maniera identica le diverse posizioni comuni che hanno attuato tale proroga.
Nel 2008, nello Zimbabwe si sono svolte le elezioni. Come ricorda il Consiglio in una dichiarazione del 22 giugno 2008 l’alto rappresentante dell’Unione per la PESC ha fatto riferimento all’«inaccettabile campagna sistematica di violenza, ostruzione e intimidazione condotta dalle autorità dello Zimbabwe da qualche settimana» e ha ritenuto che «[i]n tali condizioni tali elezioni erano di fatto diventate una parodia di democrazia».
Come ricorda altresì il Consiglio senza essere smentito dai ricorrenti, al fine della conciliazione del partito al potere nello Zimbabwe, ovvero lo ZANU‑PF, con l’opposizione, è stato firmato, il 15 settembre 2008, un accordo politico globale (Global Political Agreement; in prosieguo: il «GPA») tra queste due parti, il quale prevede, in particolare, la nomina di un nuovo governo di unità nazionale formato oltre che dai membri proposti dallo ZANU-PF, già al potere prima della nomina di tale governo, da membri proposti dall’opposizione. Il sig. Robert Mugabe è rimasto presidente dello Zimbabwe. Tale governo è stato infine formato il 9 febbraio 2009 ma secondo il Consiglio gli anni che hanno seguito sono stati segnati da una lotta di potere tra lo ZANU-PF e i partiti dell’opposizione. In tale lotta, il sig. Robert Mugabe avrebbe continuato a beneficiare del sostegno dell’apparato di sicurezza dello Zimbabwe, comprensivo dell’esercito, dei servizi segreti, della polizia e del sistema penitenziario del paese. L’organo di coordinamento di tale apparato, ovvero il Joint Operations Command (Comando congiunto delle operazioni), sarebbe in gran parte responsabile delle violenze durante le elezioni del 2008 e le persone che facevano parte nel 2008 sarebbero ancora in carica.
La posizione comune 2009/68/PESC del Consiglio, del 26 gennaio 2009, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 23, pag. 43
), ha prorogato la durata di validità della posizione comune 2004/161 per un anno supplementare, fino al 20 febbraio 2010. Il considerando 3 della posizione comune 2009/68 indica che tale proroga è intervenuta «[i]n considerazione della situazione dello Zimbabwe, alla luce, in particolare, delle violenze organizzate e perpetrate dalle autorità dello Zimbabwe e del persistere del blocco nell’attuazione dell’accordo politico firmato il 15 settembre 2008». Parimenti, la decisione 2010/92, che ha prorogato la durata di validità della posizione comune 2004/161 fino al 20 febbraio 2011, si riferisce, al suo considerando 3, alla «mancanza di progressi nell’attuazione» del GPA.
È in tale contesto che occorre situare il riferimento che viene fatto, agli articoli 4 e 5 della decisione 2011/101 (v. punti 7 e 8 supra), a persone «coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe». Da ciò risulta che tale riferimento non indica qualunque azione criminale o delittuosa che rientra nel diritto penale o civile ordinario. Esso riguarda, palesemente, i comportamenti di persone che hanno effettuato atti che hanno indotto il Consiglio a imputare ai dirigenti dello Zimbabwe una «recrudescenza (...) della violenza», delle «intimidazioni nei confronti degli oppositori politici, nonché la persecuzione della stampa indipendente» (v. punto 95 supra), di «gravi violazioni dei diritti umani e della libertà di opinione, di associazione e di riunione pacifica» nel paese (punto 96 supra) o ancora una «campagna sistematica di violenza, ostruzione e intimidazione condotta dalle autorità dello Zimbabwe» (punto 99 supra).
Tali considerazioni sono confermate dalla formulazione degli articoli 4 e 5 della decisione 2011/101. Infatti, se appare evidente che comportamenti criminali o delittuosi possono pregiudicare gravemente i diritti delle persone che sono vittime di essi, è difficilmente concepibile che possano pregiudicare gravemente la democrazia stessa o lo Stato di diritto, in assenza di una collusione tra le persone direttamente implicate in tali comportamenti e una parte, almeno, dei dirigenti del paese di cui trattasi.
Occorre altresì rilevare che il GPA e la formazione di un governo detto di unità nazionale non hanno avuto l’effetto di allontanare completamente dal potere i dirigenti dello Zimbabwe interessati dalle accuse sintetizzate in precedenza (v. altresì, a tale proposito, il successivo punto 109). Al massimo essi hanno portato ad una condivisione del potere tra tali medesimi dirigenti e i partiti dell’ex opposizione.
In tali circostanze, il Tribunale ritiene che l’articolo 29 TUE costituisca una base giuridica adeguata per l’adozione di una decisione come le decisioni 2011/101 e 2012/97, nei confronti delle persone di cui al punto 102 supra. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, le misure restrittive di cui si tratta in tali due decisioni non sono state imposte a dette persone in ragione del loro presunto coinvolgimento in un qualche comportamento criminale o delittuoso, ma in ragione di loro presunti comportamenti i quali, pur rientrando anche e molto probabilmente nel diritto penale o, per lo meno, civile, facevano parte della strategia d’intimidazione e di violazione sistematica dei diritti fondamentali del popolo dello Zimbabwe imputati dal Consiglio ai dirigenti di tale paese. È precisamente per tale ultimo motivo che le persone alle quali tali comportamenti erano addebitati potevano legittimamente essere oggetto di una misura quale quella di cui alle due decisioni sopracitate, adottata sulla base dell’articolo 29 TUE.
È sempre per tale motivo che esiste un legame, come quello evocato dai ricorrenti nei loro argomenti sintetizzati al punto 91 supra, tra i comportamenti di tali persone e gli obiettivi legittimi della PESC, quali elencati all’articolo 21 TUE. Tenuto conto degli obiettivi delle misure restrittive di cui trattasi, reiterate dalla decisione 2011/101 (v. punto 97 supra), era del tutto ragionevole includere tra le persone alle quali esse si riferiscono, i presunti autori delle violenze e intimidazioni per le quali i dirigenti dello Zimbabwe dovevano, secondo il Consiglio, assumere la responsabilità sul piano politico e non solamente questi ultimi dirigenti. Infatti, a prescindere da qualunque azione penale o civile che potesse essere avviata contro le persone asseritamente coinvolte nelle violenze dedotte, era legittimo e conforme agli obiettivi della PESC adottare misure volte a incoraggiare altresì tali persone a «a respingere politiche che conducono alla soppressione dei diritti umani, della libertà di espressione e del buon governo», il che comporterebbe, nel loro caso, che esse si astengano da ogni comportamento analogo in futuro.
Quanto all’argomento dei ricorrenti sintetizzato al punto 92 supra, occorre rilevare che esso non riguarda, in realtà, la base giuridica degli atti impugnati, ma solleva un vizio di motivazione di detti atti. Anche a prescindere da tale considerazione è sufficiente rilevare che, come risulta dalle considerazioni all’origine dei diversi atti che hanno istituito e prorogato le misure restrittive di cui trattasi, ricordate ai punti da 95 a 101 supra, e come verrà in seguito esposto nell’ambito dell’esame del terzo motivo, il Consiglio ha fornito un’esposizione sufficientemente chiara dei motivi che l’hanno condotto ad includere, tra le persone interessate da dette misure, quelle di cui trattasi nell’ambito del presente motivo.
I ricorrenti fanno valere anche che, in ogni caso, le misure restrittive controverse non sono adeguate per raggiungere in modo proporzionato un qualunque obiettivo legittimo. A tale proposito, essi deducono cinque argomenti. In primo luogo, sebbene tali misure, a loro detta, siano destinate a colpire membri dell’attuale governo, esse si concentrerebbero interamente su questioni riguardanti il precedente governo dello Zimbabwe, e non già quello al potere in seguito all’applicazione del GPA. Inoltre, quest’ultimo governo (detto «di unità nazionale») sarebbe sostenuto dall’Unione, che avrebbe instaurato un dialogo con esso. In secondo luogo, le attività e i delitti contestati ai ricorrenti si riferirebbero, in un certo numero di casi, al periodo anteriore alla formazione del governo di unità nazionale. In terzo luogo, l’imposizione di una misura di congelamento di capitali o di divieto di viaggio a individui che non sono legati al governo o che non partecipano alle politiche che esso attua né le controllano, non potrebbe in alcun modo contribuire ad un qualunque obiettivo legittimo della PESC. In quarto luogo, il Regno Unito, che avrebbe proposto che alcuni individui siano aggiunti all’elenco delle persone interessate dalle misure restrittive in esame, applicherebbe una strategia intesa a mantenere la pressione sugli estremisti. Orbene, questo non sarebbe un obiettivo ufficiale della PESC e non avrebbe potuto giustificare l’estensione delle misure restrittive ad attori non facenti parte dello Stato dello Zimbabwe che sarebbero stati asseritamente coinvolti in attività criminali in passato. In quinto luogo, anche qualora le misure controverse fossero adeguate, esse resterebbero sproporzionate per i motivi esposti nell’ambito del quinto motivo.
L’ultimo dei cinque argomenti consiste in un mero rinvio all’argomento esposto dai ricorrenti a sostengo del quinto motivo, che sarà esaminato ai punti da 285 a 302 seguenti. Per quanto riguarda gli altri quattro essi discendono palesemente dalla premessa secondo la quale la formazione del governo di unità nazionale, come aveva previsto il GPA, ha avuto come effetto una sostituzione totale dei dirigenti dello Zimbabwe. Orbene, com’è stato esposto supra, al punto 100, così non è nella presente fattispecie. Sebbene in seno al governo di unità nazionale fossero presenti rappresentanti dell’opposizione, esso includeva altresì membri rappresentanti dello ZANU-PF, vale a dire il partito che era al potere quando hanno avuto luogo le violenze, le intimidazioni e le violazioni dei diritti dell’uomo denunciate dal Consiglio nelle diverse posizioni comuni e decisioni relative allo Zimbabwe rammentate in precedenza. Infatti, come risulta dalla risposta del Consiglio a un quesito ad esso posto dal Tribunale nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, i membri del governo di unità nazionale erano, in sostanza, già membri del precedente governo. Inoltre il presidente dello Zimbabwe, il sig. Robert Mugabe, ha continuato ad esercitare le sue funzioni.
In tali circostanze, contrariamente a quanto sembrano credere i ricorrenti, non può trattarsi di un cambiamento radicale e completo dei dirigenti dello Zimbabwe, in seguito alla formazione del governo di unità nazionale conformemente al GPA. Era pertanto consentito al Consiglio, anche dopo la formazione di tale governo, adottare, sulla base dell’articolo 29 TFUE, una decisione che prevedesse misure restrittive nei confronti vuoi degli attuali dirigenti dello Zimbabwe che facevano già parte in precedenza dei dirigenti di tale paese o di loro associati, vuoi delle persone coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. Ciò a maggior ragione in quanto, come risulta dai considerando della posizione comune 2009/68 e della decisione 2010/92, rammentati supra al punto 101, il Consiglio riteneva che l’attuazione del GPA fosse oggetto di un «blocco» persistente e si fosse caratterizzata da una «mancanza di progressi».
Inoltre, per quanto riguarda, più particolarmente, il quarto argomento, che si riferisce alla strategia asseritamente diversa del Regno Unito, esso è fondato su un rapporto di un comitato parlamentare di tale Stato membro, prodotto dai ricorrenti in allegato al loro ricorso. È sufficiente rilevare a tale proposito, come sottolinea in sostanza il Consiglio, che si deve valutare la legittimità degli atti impugnata sulla base dei motivi che essi espongono e non sulla base di presunte considerazioni del governo del Regno Unito che l’avrebbero portato a dare il suo consenso a tali atti. Ciò a maggior ragione in quanto, come sottolinea altresì il Consiglio, tali atti non sono stati, all’evidenza, adottati solo dal Regno Unito, bensì dall’insieme dei rappresentati degli Stati membri riuniti in seno al Consiglio.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve concludere che l’articolo 29 TUE costituiva una base giuridica adeguata per l’adozione della decisione 2012/97 come del resto della decisione 2011/101 che ha modificato tale decisione. Peraltro, anche la decisione di esecuzione 2012/124 è stata adottata sul fondamento di una base giuridica adeguata, nella fattispecie l’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2011/101.
Sulla base giuridica del regolamento di esecuzione n. 151/2012
Come è stato già rilevato (v. punto 80 supra), la Commissione ha adottato il regolamento di esecuzione n. 151/2012 sulla base dell’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004.
Innanzitutto si deve constatare che con la sua formulazione (v. supra, punto 4), la disposizione in esame è rivolta alle «decisioni adottate in relazione all’allegato della posizione comune 2004/161». Orbene, come è stato rilevato supra al punto 6, la posizione comune 2004/161 è stata abrogata dalla decisione 2011/101.
Vero è che sarebbe stato auspicabile aggiornare la formulazione dell’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004, sostituendo al riferimento alla posizione comune 2004/161, abrogata, un riferimento alla decisione 2011/101, che ne ha preso il posto. Tuttavia, anche in mancanza di un tale aggiornamento, è evidente che la disposizione in esame deve essere interpretata nel senso che essa copre altresì ogni decisione relativa a una misura, come, nella fattispecie, la decisione 2011/101, che, avendo abrogato la posizione comune 2004/161, l’ha sostituita e contiene in sostanza disposizioni identiche.
Infatti, un esame comparato delle disposizioni delle due misure in parola rivela che gli articoli da 1 a 5 della decisione 2011/101 sono, fatte salve alcune modifiche specifiche di natura secondaria, identiche agli articoli corrispondenti della posizione comune 2004/161, nella loro versione in vigore al momento della sua abrogazione. L’articolo 6 della decisione 2011/101 riprende, al suo paragrafo 1, il testo dell’articolo 6 della posizione 2004/161, ma contiene altresì due nuovi paragrafi intesi a garantire il rispetto dei diritti della difesa delle persone interessate dalle misure restrittive instituite. Un nuovo articolo 7, contenente precisazioni relative all’allegato della decisione 2011/101, palesemente al fine di garantire il rispetto dell’obbligo di motivazione, si inserisce tra l’articolo 6 di tale decisione e il suo articolo 8, il cui testo è identico a quello dell’articolo 7 della posizione comune 2004/161. L’articolo 9 della decisione 2011/101 consiste in un’unica clausola che abroga la posizione comune 2004/161 mentre, in sostanza, l’ultimo articolo (articolo 10) della decisione 2011/101 corrisponde all’articolo 9 della posizione comune 2004/161. La decisione 2011/101 non contiene un articolo analogo all’articolo 10 della posizione comune 2004/161, ma quest’ultimo prevede solo la pubblicazione della posizione comune di cui trattasi nella Gazzetta ufficiale. L’assenza di una disposizione analoga nel testo della decisione 2011/101 deriva sicuramente dal fatto che la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale è direttamente prevista dall’articolo 297, paragrafo 2, secondo comma, TFUE.
L’interpretazione dell’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004, nel senso che esso riguarda altresì le decisioni adottate relativamente all’allegato della decisione 2011/101 è confermata dal considerando 5 di quest’ultima decisione, adottata, va ricordato, dal Consiglio, che è anche l’autore del regolamento n. 314/2004. Tale considerando enuncia che «misure di attuazione [della decisione 2011/101] dell’Unione figurano nel regolamento (...) n. 314/2004».
Si deve pertanto concludere che l’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004 costituisce una base giuridica adeguata per l’adozione di un regolamento di esecuzione, come il regolamento n. 151/2012, sulla base di una decisione che modifica l’allegato I della decisione 2011/101. Si deve in seguito esaminare la questione menzionata supra al punto 87, ovvero la questione se una modifica del genere possa avere l’effetto di assoggettare alle misure restrittive previste dal regolamento n. 314/2004 persone alle quali è addebitato di essere state coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, mentre ai sensi del suo articolo 6, paragrafo 1, il regolamento n. 314/2004 prevede unicamente il congelamento di capitali e di risorse economiche dei membri del governo dello Zimbabwe e di ogni persona fisica o giuridica, entità o organismi ad essi collegati.
Si deve ricordare che il regolamento n. 314/2004 è stato adottato sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE. I ricorrenti rammentano la giurisprudenza della Corte secondo la quale per poter essere adottate sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, quali misure restrittive nei confronti di paesi terzi, le misure a carico di persone fisiche devono riguardare unicamente i dirigenti di tali paesi e le persone ad essi collegate (sentenze della Corte del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C-402/05 P e C-415/05 P, Racc. pag. I-6351
, punto 166, e del 13 marzo 2012, Tay Za/Consiglio, C‑376/10 P, punto 63).
I ricorrenti aggiungono che nella sua proposta di regolamento COM(2009) 395 definitivo del Consiglio, del 29 luglio 2009, che modifica il regolamento n. 314/2004, la Commissione aveva espressamente riconosciuto che gli articoli 60 CE e 301 CE non erano sufficienti per imporre misure restrittive a persone non collegate al governo e che occorreva modificare il regolamento n. 314/2004, al fine di infliggere misure restrittive a persone ed entità alle quali non era addebitato di essere membri del governo dello Zimbabwe o ad esso associati. Tale proposta tuttavia non sarebbe mai stata adottata e le misure restrittive istituite dal regolamento n. 314/2004 continuerebbero ad essere fondate sugli articoli 60 CE e 301 CE.
Il Consiglio risponde che la decisione 2011/101 è stata adottata dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e che, ormai, sarebbe consentito adottare sulla base dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non statali, che non hanno collegamenti con il regime al potere di un paese terzo. Lo sviluppo costituito dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona significherebbe che la proposta della Commissione, citata dai ricorrenti, sarebbe superata dagli avvenimenti. La Commissione deduce anch’essa l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE nei suoi argomenti e fa valere che tale disposizione costituisce una base giuridica adeguata per l’applicazione di misure nei confronti di persone od entità diverse dai dirigenti dei paesi terzi e le persone ad essi associate.
È pur vero che, come ha constatato la Corte nella sua sentenza del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio (C‑130/10, punto 51), in esito alle modifiche intervenute nel diritto primario dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il contenuto degli articoli 60 CE, relativo alle misure restrittive in materia di movimenti di capitali e di pagamenti, e 301 CE, concernente l’interruzione o la riduzione, parziale o totale, delle relazioni economiche con uno o più paesi terzi, è riprodotto nell’articolo 215 TFUE. Come ha confermato altresì la Corte. l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE consente al Consiglio l’adozione di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali, vale a dire misure per le quali, precedentemente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, era necessario includere anche l’articolo 308 CE nella rispettiva base giuridica se i loro destinatari non avevano alcun legame con il regime dirigente di un paese terzo (sentenza Parlamento/Consiglio, cit., punto 53).
Tuttavia, tali considerazioni dimostrano soltanto che, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il Consiglio disponeva di una base giuridica adeguata, costituita dall’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, che gli consentiva di adottare un regolamento che infligge misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche nello Zimbabwe che non hanno legami con i dirigenti di tale Stato terzo. Orbene, si deve constatare che nessun regolamento del genere è stato adottato. Il regolamento n. 314/2004 continua a fare riferimento, nel suo articolo 6, paragrafo 1, ai «membri del governo dello Zimbabwe e a persone fisiche o giuridiche, entità o organismi ad essi collegati figuranti nell’allegato III».
Si deve pertanto procedere a un’interpretazione dell’articolo 11, lettera b) del regolamento n. 314/2004 conforme alla disposizione summenzionata dell’articolo 6, paragrafo 1, del medesimo regolamento e concludere in tal modo che la Commissione può, con un regolamento di esecuzione, modificare l’allegato III del regolamento n. 314/2004 solo se le persone i cui nomi dovevano essere iscritti in detto allegato potevano essere qualificate vuoi membri del governo dello Zimbabwe, vuoi persone ad essi associate.
Si deve, pertanto esaminare, in particolare, la questione se le persone iscritte nell’allegato I della decisione 2011/101 per il motivo che esse sarebbero coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe possano essere considerate rientranti nella categoria di associate ai membri del governo dello Zimbabwe. È evidente che qualora una o più di tali persone siano contemporaneamente membri del governo dello Zimbabwe, nulla osta all’iscrizione dei loro nomi, in forza di un regolamento di esecuzione adottato sulla base dell’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004, nell’elenco di cui all’allegato III di tale regolamento, essendo la loro qualità di membro del governo già sufficiente a giustificare tale iscrizione.
Al fine di meglio definire la nozione di «associato» ai dirigenti di un paese terzo, quale utilizzata nella giurisprudenza della Corte citata al precedente punto 119, sono necessarie talune precisazioni sulle cause che hanno dato luogo a tale giurisprudenza. Nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, punto 119 supra, si trattava, come ha constatato la Corte al punto 167 di tale sentenza, di misure restrittive caratterizzate dall’assenza di qualsiasi legame con il regime dirigente di un paese terzo. In concreto, si trattava di misure rivolte direttamente contro Osama bin Laden, la rete di Al-Qaeda nonché le persone ed entità ad essi associate. a seguito del crollo del regime dei Talebani in Afghanistan.
Nella causa che ha dato luogo alla sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, la persona assoggettata a misure restrittive era un membro della famiglia del dirigente di una società in Myanmar/Birmania. Secondo la Corte, non può escludersi che i dirigenti di talune imprese possano essere oggetto di misure restrittive adottate sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, sempreché sia accertato il loro legame con i dirigenti di Myanmar/Birmania o che le attività di dette imprese dipendono da tali dirigenti (sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, punto 55). Tuttavia, la Corte ha escluso l’applicazione di misure siffatte alle persone fisiche per il solo fatto del loro legame familiare con persone collegate ai dirigenti del paese terzo interessato ed indipendentemente dalla loro personale condotta (sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, punto 66).
Nessuno di tali due casi è tuttavia paragonabile alle circostanze della presente causa. Contrariamente a quanto avveniva nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, punto 119 supra, nella presente specie, per i motivi esposti supra al punto 109, non si tratta di un «crollo» del regime che era al potere Zimbabwe al momento in cui hanno avuto luogo le violenze, intimidazioni e le violazioni dei diritti fondamentai del popolo zimbabwano invocate dal Consiglio per giustificare l’adozione delle misure restrittive controverse. Quanto alla sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, è sufficiente rilevare che, nel caso di specie, non si tratta assolutamente di persone assoggettate a misure restrittive per il semplice motivo di essere membri della famiglia di associati ai dirigenti di uno Stato terzo.
Ne deriva che nulla, nella giurisprudenza della Corte esaminata in precedenza, osta a che le persone il cui nome sia stato iscritto nell’allegato I della decisione 2012/97 per il motivo che le loro attività costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe, siano considerate come facenti parte della categorie di persone «collegate a membri del governo dello Zimbabwe», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004. È in tal modo che occorre in effetti qualificarle alla luce delle constatazioni e considerazioni che figurano ai punti 105, 106, 109 e 110 supra.
In altri termini si deve concludere che, nelle circostanze particolari dello Zimbabwe, quali risultano dalle constatazioni esposte supra ai punti da 95 a 104, le «persone fisiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe» e le persone giuridiche, entità od organismi appartenenti a tali persone fisiche di cui agli articoli 4 e 5 della decisione 2011/101, non devono essere distinte dagli associati ai membri del governo dello Zimbabwe e dalle persone giuridiche, entità o organismi appartenenti a tali associati, ma costituiscono, in realtà, una categoria particolare di tali associati.
Vero è che, prima facie, la formulazione delle due disposizioni sopracitate, con l’utilizzo dei termini «nonché» e «altre persone», sembra portare ad una conclusione in senso contrario. Tuttavia, tenuto conto del contesto che ha condotto all’adozione e alla proroga, per un periodo molto lungo, di misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe, quale è descritto supra ai punti da 95 a 104, non potrebbe ammettersi un’interpretazione dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004 che conducesse alla conclusione che le misure restrittive previste da tale regolamento non possano essere imposte alle persone di cui trattasi al punto 129 supra.
Sarebbe, infatti, paradossale ammettere che le misure restrittive previste dal regolamento n. 314/2004 possano essere adottate nei confronti dei familiari dei dirigenti dello Zimbabwe (v., in tal senso, sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, punto 63, e la giurisprudenza ivi citata) per il solo motivo che essi costituiscono associati a tali dirigenti e senza che debba essere loro contestato un comportamento specifico che pregiudica la democrazia, il rispetto dei diritti dell’uomo e lo Stato di diritto, e escludere, allo stesso tempo, l’adozione di misure del genere nei confronti delle persone che hanno costituito il vero strumento di esecuzione della politica di violenza, intimidazione e violazione dei diritti fondamentali come addebitata a tali dirigenti dall’Unione. Infatti, la qualifica di «associati» ai dirigenti dello Zimbabwe è ancora più giustificata nel caso di queste ultime persone rispetto ai familiari di detti dirigenti.
Ne deriva che l’articolo 11, lettera b), del regolamento n. 314/2004 costituiva una base giuridica adeguata per l’adozione del regolamento di esecuzione n. 151/2012, nei confronti di tutte le persone interessate da quest’ultimo.
L’insieme delle considerazioni che precedono sono confermate dall’esame dei motivi forniti nell’ambito dell’iscrizione nell’allegato I della decisione 2011/101, come modificata dalla decisione 2012/97, dei nomi dei ricorrenti nella nota a piè di pagina n. 33 dell’atto introduttivo del giudizio. Va rilevato a tale proposito che, come sottolinea giustamente il Consiglio, la maggior parte dei ricorrenti interessati occupava posizioni che consentivano di qualificarli come dirigenti dello Zimbabwe o ad essi associati e di giustificare in tal modo, per questo solo motivo, la loro iscrizione in detto allegato. A prescindere, tuttavia, da tale osservazione, va constatato che, in ogni caso, risulta dalla breve descrizione del comportamento loro imputato, che si tratta di attività che presentano un legame manifesto con la politica di violenza, intimidazione e violazione dei diritti fondamentali del popolo zimbabwano, quale addebitata dall’Unione ai dirigenti di tale Stato.
Così, per esempio, nel caso dei sigg. Joseph Chinotimba (quindicesimo ricorrente) e Gilbert Moyo (cinquantaquattresimo ricorrente), è loro imputata una partecipazione ad atti di violenza durante l’elezione del 2008. Per quanto riguarda il trentesimo ricorrente, il sig. Nolbert Kunonga, all’allegato I della decisione 2011/101, come modificato della decisione 2012/97, è indicato nei suoi confronti quanto segue: «Vescovo anglicano autoproclamato. Forte sostenitore del regime. I suoi seguaci sono stati appoggiati dalla polizia nel compimento di atti di violenza contro i sostenitori della chiesa nel 2011». I motivi forniti ai fini dell’iscrizione di tutti gli altri ricorrenti menzionati nella nota a piè di pagina n. 33 dell’atto introduttivo del giudizio hanno un contenuto in gran parte analogo.
Alla luce di tutte queste considerazioni si deve respingere il primo motivo in quanto privo di fondamento.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
I ricorrenti sostengono che, mentre fino al 2007 non era fornita alcuna motivazione per le misure restrittive imposte in relazione alla situazione nello Zimbabwe, il Consiglio e la Commissione hanno, in seguito, iniziato a fornire una certa motivazione. Tuttavia, nella parte in cui li riguardano, le motivazioni fornite negli atti impugnati non sarebbero conformi ai principi elaborati dalla giurisprudenza e consisterebbero in affermazioni di portata generale, senza che appaiano in modo chiaro e inequivoco le ragioni concrete e specifiche per le quali è stato considerato che ogni persona ed entità interessata doveva essere assoggettata alle misure restrittive in parola. Sarebbe impossibile per la persona o l’entità interessata conoscere la ragione per la quale il suo nome è stato mantenuto nell’elenco delle persone e entità assoggettate a dette misure restrittive mentre i nomi di altre persone o entità sarebbero stati ritirati, né sapere in che modo tale persona o entità avrebbe potuto ottenere la cancellazione del suo nome da tale elenco in futuro. Nella replica i ricorrenti rinviano «a titolo di esempio», alle menzioni «troppo vaghe e generiche» relative a 39 fra loro quali figurano all’allegato I della decisione 2011/101, come sostituita dalla decisione 2012/97.
I ricorrenti aggiungono che, secondo la giurisprudenza, una decisione che reitera misure restrittive imposte in precedenza deve indicare le ragioni specifiche e concrete per cui l’autorità interessata ritiene, in seguito al riesame, che il congelamento dei capitali dell’interessato resti giustificato. Nella fattispecie, le istituzioni convenute non si sarebbero conformate a tale obbligo. Esse non avrebbero mai indicato se, e a quale titolo, esse ritenevano che le attività di uno o più ricorrenti pregiudicassero gravemente la democrazia, il rispetto dei diritti dell’uomo o dello Stato di diritto nello Zimbabwe, ed avrebbero persino aggiunto, nei confronti dei ricorrenti, affermazioni interamente nuove di comportamenti criminali gravi, mai invocati prima.
Gli obblighi indicati supra sarebbero ancora più rilevanti nella fattispecie in quanto le istituzioni convenute avrebbero cercato di giustificare il rinnovo delle misure restrittive in parola nei confronti dei ricorrenti con il riferimento ai comportamenti passati degli stessi, applicando in tal modo una «presunzione non confessata» per quanto riguarda il comportamento delle medesime persone in futuro. I ricorrenti ricordano, in tale contesto, la sentenza del Tribunale del 31 gennaio 2007, Minin/Commissione (
T-362/04, Racc. pag. II-2003
, punto 72), e fanno valere che, proprio come nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, le istituzioni convenute avrebbero dovuto spiegare perché l’applicazione nei loro confronti delle misure restrittive di cui trattasi rimaneva necessaria.
Infine, i ricorrenti sostengono che le istituzioni convenute hanno preso nei loro confronti la decisione di reiterare le misure restrittive in parola sulla base di motivi non divulgati. Tali motivi, divulgati per la prima volta nel controricorso, consisterebbero in primo luogo in una definizione, mai enunciata prima, di ciò che le istituzioni convenute intendevano con «associazione» con il governo dello Zimbabwe, in secondo luogo, nell’esposizione di considerazioni secondo le quali ogni ricorrente potrebbe essere considerato ostacolare o sostenere l’attuazione del GPA e in grado di influenzare la politica del governo dello Zimbabwe e, in terzo luogo, nella presunzione secondo la quale ogni ricorrente sarebbe stato sul punto di ricorrere alla violenza durante le elezioni che dovevano avere luogo nello Zimbabwe nel 2013. Secondo i ricorrenti le istituzioni convenute hanno emesso ipotesi generiche sulla base di affermazioni infondate per quanto riguarda violazioni che essi avrebbero commesso in passato e la loro appartenenza ad un partito politico, lo ZANU-PF, del quale essi avevano chiaramente il diritto di essere membri.
Richiamo della giurisprudenza pertinente
Secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (v. sentenza della Corte del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, punto 49, e la giurisprudenza ivi citata).
La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra, punto 50, e la giurisprudenza ivi citata).In particolare, la motivazione di un atto che impone misure di congelamento di capitali deve identificare i motivi specifici e concreti per cui l’autore dell’atto considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta (sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra, punto 52).
Tuttavia, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. La necessità della motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possono avere a ricevere spiegazioni. Non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, considerato che la sufficienza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra, punti 53 e 54, e la giurisprudenza ivi citata).
Al fine di pronunciarsi sul carattere sufficiente o no della motivazione degli atti impugnati nei confronti di ciascun ricorrente interessato da essi, si deve esaminare, in un primo tempo, se essi contengono motivi sufficienti di carattere generale, intesi a giustificare l’adozione e il rinnovo di misure restrittive nei confronti della situazione nello Zimbabwe. Se tale requisito è stato rispettato, si dovrà, in seguito esaminare se gli atti impugnati contengono motivi sufficienti per ciascun ricorrente, tali da giustificare l’imposizione o il rinnovo delle misure in esame nei confronti della persona o entità interessata.
Sulle motivazioni dell’adozione e del rinnovo delle misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe
Si deve ricordare che gli atti impugnati si sono limitati a reiterare, nei confronti di tutti i ricorrenti, misure restrittive imposte in precedenza con altri atti (v. supra, punto 15). Ne deriva necessariamente che tali atti sono intervenuti in un contesto conosciuto dai ricorrenti. Rientrano, in particolare, in tale contesto le considerazioni e i fatti rammentati supra ai punti da 95 a 104, nonché quelli menzionati ai punti 109 e 110 supra, che i ricorrenti non potevano ignorare. Ne deriva che, alla lettura degli atti impugnati nonché degli atti che li avevano preceduti che sono indicati supra, i ricorrenti erano in grado di comprendere le motivazioni che hanno indotto il Consiglio a istituire le misure restrittive nei confronti delle categorie di persone menzionate dall’articolo 4, paragrafo 1, e dall’articolo 5, paragrafo 1, della decisione 2011/101, nonché dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004. Tali motivazioni consentono ai ricorrenti di contestare, eventualmente, la fondatezza della decisione di istituire misure del genere alla luce della situazione nello Zimbabwe, e al Tribunale di esercitare il suo controllo di legittimità a tale proposito.
Lo stesso dicasi per le motivazioni che giustificano le decisioni successive che hanno prorogato la durata della validità delle misure di cui trattasi. In particolare, i fatti e le considerazioni rammentati supra ai punti 109 e 110, quali risultano dagli atti impugnati e da quelli che li hanno preceduti, permettono di comprendere le ragioni per le quali è stato deciso, nonostante la conclusione del GPA e la successiva formazione di un governo detto di unità nazionale, di mantenere in vigore misure restrittive nei confronti delle persone ed entità legate allo ZANU‑PF, che era in precedenza da solo al potere, mentre non sono state istituite misure analoghe nei confronti dei membri del governo di unità nazionale che non erano membri del governo anteriore.
Sulle motivazioni specifiche che giustificano l’adozione ed il rinnovo delle misure restrittive contestate nei confronti di ciascun ricorrente
Occorre in seguito valutare se gli atti impugnati contengono una motivazione sufficiente, per quanto concerne le ragioni particolari che hanno condotto le istituzioni convenute a ritenere che ciascuno dei ricorrenti rientrasse in una o più categorie di persone nei confronti delle quali era stata decisa l’imposizione di misure restrittive.
A tale proposito occorre, innanzitutto, respingere in quanto privo di qualsiasi rilevanza nell’ambito della presente causa l’argomento dei ricorrenti derivato dalla sentenza Minin/Commissione, punto 139 supra (punto 72). Il passaggio di tale sentenza invocato dai ricorrenti non riguarda la questione della motivazione dei regolamenti di cui trattasi in tale causa, ma la base giuridica di detti regolamenti. Più particolarmente si trattava della questione se gli articoli 60 CE e 301 CE potessero costituire una base giuridica adeguata per l’adozione di tali regolamenti e, in tale contesto, di verificare se le misure restrittive adottate nei confronti del ricorrente nella causa in parola, nella sua qualità di associato dell’ex Presidente della Liberia, Charles Taylor, mirassero effettivamente ad interrompere o ridurre, in tutto o in parte, le relazioni economiche con un paese terzo, dato che Charles Taylor era stato rimosso dal potere presidenziale in Liberia sin dal mese di agosto 2003, vale a dire, anteriormente all’adozione di detti regolamenti in tale causa (sentenza Minin/Commissione, punto 139 supra, punti 70 e 71). È in tale contesto che si inserisce la considerazione, invocata dai ricorrenti, che figura al punto 72 di detta sentenza, secondo la quale «le misure restrittive adottate nei confronti di Charles Taylor e dei suoi associati restano necessarie per impedire che costoro utilizzino i fondi e i beni da essi distratti per ostacolare il riaffermarsi della pace e della stabilità [in Liberia] e nella regione».
Orbene, nella presente fattispecie, il presidente Mugabe e lo ZANU‑PF non sono stati allontanati dal potere nello Zimbabwe. Com’è stato rilevato supra, segnatamente ai punti 109 e 110, essi hanno solamente dato il loro accordo a condividere il potere con il partito MDC, che era precedentemente all’opposizione, e, in aggiunta, secondo gli autori degli atti impugnati, l’attuazione di tale accordo di condivisione di potere, nello specifico il GPA, era ostacolata dallo ZANU‑PF. Inoltre, è già stato rilevato che gli atti impugnati sono debitamente motivati, per quanto concerne i motivi di carattere generale che giustificano il rinnovo delle misure restrittive di cui trattasi, nonostante la conclusione del GPA e la formazione del governo di unità nazionale.
Per quanto riguarda, poi, l’affermazione secondo la quale le istituzioni convenute avrebbero tentato di giustificare il rinnovo delle misure restrittive controverse facendo riferimento ai comportamenti passati dei ricorrenti, occorre rilevare che non può essere escluso che i comportamenti passati di qualcuno dei ricorrenti possano giustificare l’imposizione o il rinnovo di misure restrittive nei suoi confronti. Ciò a maggior ragione in quanto, come è stato rilevato, le persone e il partito politico, ovvero lo ZANU-PF, che erano al potere nello Zimbabwe quando si sono verificate le violenze e le violazioni dei diritti fondamentali evocate dagli atti impugnati, erano ancora al potere al momento dell’adozione di detti atti, seppure nell’ambito di un accordo di condivisione del potere. Pertanto, per quanto riguarda il rispetto dell’obbligo di motivazione, che costituisce l’unico oggetto del presente motivo, si deve rilevare che il riferimento a comportamenti di qualcuno dei ricorrenti nel passato non può essere la prova di una mancanza o di un’insufficienza della motivazione degli atti di cui trattasi. La questione se, alla luce degli asseriti comportamenti passati, sia giustificata l’imposizione o il rinnovo delle misure restrittive in parola nei confronti della persona o entità interessata riguarda la fondatezza degli atti impugnati e deve essere esaminata nell’ambito dell’analisi dei motivi relativi alla legittimità interna degli atti di cui trattasi, segnatamente del secondo motivo (v. in prosieguo il punto 235).
Per quanto riguarda l’argomento dei ricorrenti secondo il quale i motivi del rinnovo, nei loro confronti, delle misure restrittive in parola, sarebbero stati rivelati solo nei controricorsi (v. supra, punto 140), si deve ricordare la costante giurisprudenza secondo la quale la decisione di un’istituzione deve essere autosufficiente e la sua motivazione non può derivare dalle spiegazioni scritte od orali fornite successivamente, quando la decisione in questione è già oggetto di un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione (sentenze del Tribunale del 12 dicembre 1996, Rendo e a./Commissione,
T-16/91 RV, Racc. pag. II-1827
, punto 45, e del 7 luglio 2011, Valero Jordana/Commissione, T‑161/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 107). Se è vero che una motivazione il cui principio è espresso nell’atto impugnato può essere sviluppata e precisata durante il procedimento, tuttavia l’istituzione autrice dell’atto non è autorizzata a sostituire una motivazione del tutto nuova alla motivazione iniziale (sentenza Valero Jordana/Commissione, cit., punto 107; v., altresì, in tal senso, sentenze del Tribunale Rendo e a./Commissione, cit., punto 55, e del 25 febbraio 2003, Renco/Consiglio,
T-4/01, Racc. pag. II-171
, punto 96).
Risulta da tale giurisprudenza che occorre valutare il carattere sufficiente o no della motivazione degli atti impugnati sulla base dei soli motivi che in essa compaiono, situati nel loro contesto risultante, in particolare, dagli atti precedenti che hanno imposto o reiterato misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe. Di conseguenza, motivi interamente nuovi, divulgati nel corso del procedimento dalle istituzioni convenute, non possono rimediare ad un’eventuale assenza o insufficienza di motivazione degli atti impugnati. Tali istituzioni potevano tuttavia sviluppare e precisare, dinanzi al Tribunale, i motivi degli atti impugnati quali figurano in detti atti.
Ciò detto, occorre sottolineare che, per rispettare l’obbligo di motivazione, gli autori degli atti impugnati non erano tenuti ad esporvi la loro interpretazione della nozione di «associazione» con il governo dello Zimbabwe o, più in generale, la loro interpretazione delle disposizioni e della giurisprudenza rilevanti. La questione se detti atti siano fondati su un’interpretazione corretta o errata di tale nozione, e, più in generale, delle disposizioni e della giurisprudenza rilevanti, rientra nel merito della causa e non riguarda il rispetto dell’obbligo di motivazione. Ne deriva che le eventuali osservazioni in merito presentate dalle istituzioni convenute nei loro scritti dinanzi al Tribunale non costituiscono una motivazione degli atti impugnati divulgata in corso d’istanza.
Dopo aver scartato tutti questi argomenti occorre procedere all’esame del carattere sufficiente delle motivazioni fornite dagli autori degli atti impugnati per giustificare l’iscrizione del nome di ciascun ricorrente nell’elenco delle persone ed entità alle quali si applicano le misure restrittive di cui trattasi.
A tale proposito, si deve innanzitutto rilevare che tanto gli allegati I e II della decisione 2012/97 (divenuti gli allegati I e II della decisione 2011/101, in seguito alla sua modifica da parte della decisione 2012/97) quanto l’allegato I del regolamento n. 151/2012 (divenuto l’allegato II del regolamento n. 314/2004) si presentano sotto forma di tabelle. Esse contengono, oltre a una prima colonna recante il nome della persona o entità interessata, una seconda colonna intitolata «Informazioni sull’identità» e una terza colonna intitolata «Motivi». Per quanto riguarda le persone fisiche, le ultime due colonne menzionano in particolare la funzione di governo o amministrativa che occupa la persona interessata o, se del caso, occupava, o, in taluni casi, di persone che non hanno esercitato tali funzioni, la qualità considerata pertinente nei loro confronti dagli autori degli atti impugnati. Vi compaiono altresì, in un gran numero di casi, l’informazione che la persona interessata è associata allo ZANU-PF, che era solo al potere prima della conclusione del GPA nonché, se necessario, una breve descrizione degli atti di violenza e di intimidazione o delle violazioni dei diritti fondamentali del popolo dello Zimbabwe loro contestati dal Consiglio.
Per quanto riguarda le persone giuridiche e le entità, la colonna relativa ai «[m]otivi» indica vuoi che esse appartengono ad una delle persone fisiche menzionate alla parte I dell’allegato corrispondente, vuoi che esse sono associate alla «fazione ZANU-PF del governo» e, nel caso del centodiciassettesimo ricorrente, la società OSLEG (Private) Ltd, che essa è «controllata dall’esercito dello Zimbabwe».
In seguito, si deve rammentare che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004, il congelamento dei capitali e delle risorse economiche istituito da tale regolamento, si applica ai membri del governo dello Zimbabwe e alle persone fisiche o giuridiche, entità o organismi ad essi collegati. Inoltre, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, e dell’articolo 5, paragrafo 1, della decisione 2011/101, le misure restrittive istituite dalla medesima si applicano ai membri del governo dello Zimbabwe e ai loro associati, tanto persone fisiche quanto persone giuridiche, incluse le «persone fisiche o giuridiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe», le quali, come è stato rilevato supra al punto 146, devono essere considerate come costituenti una categoria particolare di tali associati.
Ne deriva che per essere debitamente motivati gli atti impugnati dovevano contenere, nei confronti di ciascun ricorrente, un’indicazione chiara e precisa dei fatti che giustificano che la persona interessata fosse qualificata come membro del governo dello Zimbabwe o ad esso associata.
Nei confronti del primo ricorrente, il sig. Johannes Tomana, della quarta ricorrente, la sig.ra Flora Buka, dell’undicesimo ricorrente, il sig. Phineas Chihota, del tredicesimo ricorrente, il sig. Patrick Anthony Chinamasa, del diciannovesimo ricorrente, il sig. Ignatius Morgan Chiminya Chombo, del ventunesimo ricorrente, il sig. Nicholas Tasunungurwa Goche, del ventisettesimo ricorrente, il sig. Saviour Kasukuwere, del trentatreesimo ricorrente, il sig. Andrew Langa, del trentaseiesimo ricorrente, il sig. Joseph Mtakwese Made, del quarantesimo ricorrente, il sig. Paul Munyaradzi Mangwana, del quarantunesimo ricorrente, il sig. Reuben Marumahoko, del cinquantaduesimo ricorrente, il sig. Emmerson Dambudzo Mnangagwa, del cinquantatreesimo ricorrente, il sig. Kembo Campbell Dugishi Mohadi, del cinquantanovesimo ricorrente, il sig. Obert Moses Mpofu, della sessantaduesima ricorrente, la sig.ra Olivia Nyembesi Muchena, del sessantaseiesimo ricorrente, il sig. Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, della sessantanovesima ricorrente, la sig.ra Joyce Teurai Ropa Mujuru, del settantesimo ricorrente, il sig. Isaac Mumba, del settantaduesimo ricorrente, il sig. M. Herbert Muchemwa Murerwa, del settantacinquesimo ricorrente, il sig. Didymus Noel Edwin Mutasa, del settantanovesimo ricorrente, il sig. Walter Mzembi, dell’ottantunesimo ricorrente, il sig. Sylvester Nguni, dell’ottantaduesimo ricorrente, il sig. Francis Chenayimoyo Dunstan Nhema, dell’ottantatreesimo ricorrente, il sig. John Landa Nkomo, dell’ottantacinquesimo ricorrente, il sig. Magadzire Hubert Nyanhongo, dell’ottantasettesima ricorrente, la sig.ra Sithembiso Gile Glad Nyoni, del novantacinquesimo ricorrente, il sig. S.T. Sekeramayi e del novantasettesimo ricorrente, il sig. Webster Kotiwani Shamu, i motivi della decisione 2012/97 e del regolamento di esecuzione n. 151/2012 menzionano chiaramente le funzioni che tali persone esercitavano al momento dell’adozione di tali atti. Le funzioni menzionate giustificano ampiamente la qualificazione di tali ricorrenti come membri del governo dello Zimbabwe. Pertanto, gli atti impugnati summenzionati devono essere considerati come debitamente motivati per quanto riguarda tali ricorrenti.
Per quanto riguarda gli altri ricorrenti persone fisiche, fatti salvi i ricorrenti citati supra al punto 159 nonché il quindicesimo ricorrente, sig. Joseph Chinotimba, il trentesimo ricorrente, sig. Nolbert Kunonga e il cinquantaquattresimo ricorrente, sig. Gilbert Moyo (i cui casi saranno esaminati ai successivi punti 170 e 171), occorre rilevare che si tratta di persone fisiche che hanno qualità o esercitano funzioni, molto diverse. Più precisamente, si tratta: di ufficiali delle forze armate o dell’aeronautica; del Direttore generale dell’Organizzazione centrale di intelligence; dei quadri di comando della polizia; di alti funzionari, ovvero del settimo ricorrente, il sig. George Charamba, che è segretario permanente del Ministero dell’Informazione e della Comunicazione, del sessantacinquesimo ricorrente, il sig. Tobaiwa Mudede, che è «Conservatore generale dello stato civile», vale a dire responsabile, in particolare, della tenuta delle liste elettorali, del novantaseiesimo ricorrente, il sig. Lovemore Sekeremayi, che è «Commissario elettorale» e del centodecimo ricorrente, il sig. Paradzai Willings Zimondi, che è direttore dell’amministrazione penitenziaria; di governatori di province; del governatore della Reserve Bank of Zimbabwe (Banca centrale dello Zimbabwe); di parlamentari, ovvero il venticinquesimo ricorrente, il sig. Newton Kachepa, che è membro del Parlamento per la provincia di Mudzi Settentrionale, e la trentasettesima ricorrente, la sig.ra Edna Madzongwe, che è Presidente del Senato; di dirigenti dello ZANU-PF, ovvero la trentasettesima ricorrente (membro del Politburo e, in aggiunta, presidente del Senato dello Zimbabwe), il cinquantasettesimo ricorrente, il sig. Simon Khaya Moyo, che è presidente del Politburo, la sessantatreesima ricorrente, la sig. ra Oppah Chamu Zvipange Muchinguri, e il novantottesimo ricorrente, il sig. M. Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, che sono segretari del Politburo, nonché del novantatreesimo ricorrente, il sig. Stanley Urayayi Sakupwanya, e il novantaquattresimo ricorrente, il sig. Tendai Savanhu, che sono vice segretari del Politburo; e il centotreesimo ricorrente, il sig. Mishek Julius Mpande Sibanda, che è «Cabinet secretary» (capo di Gabinetto).
Occorre altresì citare i casi del ventottesimo ricorrente, il sig. Jawet Kazangarare, del quale è indicato, negli allegati della decisione 2012/97 e del regolamento di esecuzione n. 151/2012, che è «[c]onsigliere dello ZANU-PF nella provincia di Hurungwe settentrionale e veterano di guerra», nonché del centoduesimo ricorrente, il sig. Jabulani Sibanda, rispetto al quale i medesimi atti rilevano che è «[e]x presidente dell’Associazione nazionale dei veterani di guerra».
Infine, tra le altre persone fisiche a cui si applicano gli atti impugnati rientrano ex membri del governo, due ex governatori di province, ovvero il nono ricorrente, il sig. Tinaye Chigudu, e il sessantesimo ricorrente, il sig. Cephas George Msipa, e un ex «Vice capo della polizia di grado superiore», il sessantottesimo ricorrente, sig. Bothwell Mugariri.
Per quanto riguarda la maggior parte dei ricorrenti menzionati supra ai punti da 160 a 162, vale a dire la loro totalità ad eccezione di quelli citati al successivo punto 169, il Tribunale ritiene che il riferimento alle funzioni che essi esercitavano al momento dell’adozione degli atti impugnati, o che avevano esercitato in precedenza, sia di per sé sufficiente a giustificare l’iscrizione dei loro nomi nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi. Si tratta di alti funzionari (compresi i governatori di province) e dirigenti dell’esercito o della polizia. Le persone che esercitano funzioni del genere sono stretti collaboratori del governo di un paese e possono legittimamente essere qualificati come «associati» a membri di tale governo senza che sia necessaria una giustificazione supplementare. Lo stesso dicasi per i membri del Politburo dello ZANU‑PF, che è l’organo dirigente del partito politico che era solo al potere nello Zimbabwe dall’indipendenza del paese alla conclusione del GPA.
Peraltro, il Tribunale ha altresì considerato che, in circostanze quali quelle della presente causa, il riferimento al fatto che una persona abbia esercitato in passato funzioni che consentono di qualificarla, durante l’esercizio di tali funzioni, membro del governo del paese interessato o associato ad uno di tali membri, costituisce una giustificazione sufficiente della sua qualificazione, dopo la cessazione di tali funzioni, di associato a membri del governo del paese interessato. Infatti, nell’ipotesi in cui, come avviene nella presente fattispecie, non vi sia stato nel frattempo un crollo del regime al potere nel paese di cui trattasi quando la persona interessata era un membro del suo governo o un associato di un tale membro, è consentito considerare, in assenza di prove o indizi in senso contrario, che, dopo la cessazione delle sue funzioni, tale persona sia un associato di membri del governo di tale paese che sono suoi ex colleghi, collaboratori o superiori gerarchici.
Per quanto riguarda l’eventuale argomento secondo il quale è possibile che tali persone siano state allontanate dalla loro precedente funzione in ragione del fatto che esse non approvavano la politica repressiva del regime, ipotesi nella quale la loro inclusione tra le persone a cui si riferiscono le misure restrittive controverse non sarebbe giustificata, occorre rinviare all’obiettivo dell’obbligo di motivazione quale risulta dalla giurisprudenza citata al punto 141 supra, e ricordare che la questione della motivazione, che costituisce una forma sostanziale, è distinta dalla prova dei fatti contestati, la quale concerne la legittimità nel merito dell’atto in causa e implica l’accertamento della veridicità dei fatti indicati in tale atto nonché della loro qualificazione in quanto elementi che giustificano l’applicazione di misure restrittive nei confronti della persona interessata (sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra, punto 60).
Infatti, una persona il cui nome sia stato iscritto nell’elenco delle persone alle quali si riferiscono le misure restrittive in esame, per il motivo che essa sarebbe un ex membro del governo o un ex alto responsabile amministrativo dello Zimbabwe dispone, alla lettura di tale informazione, degli elementi essenziali che le consentono di contestare tale iscrizione, facendo valere, se del caso, che essa aveva cessato ogni legame con il regime considerato come repressivo dagli autori degli atti impugnati e che è proprio per tali ragioni che essa è stata esonerata da tali funzioni. Il giudice dell’Unione dispone anch’esso degli elementi necessari per effettuare il proprio controllo in quanto risulta dai motivi dell’atto in parola che occorre, al fine dell’analisi della sua fondatezza, verificare se, tenuto conto delle funzione precedentemente esercitate dalla persona interessata, persistano ancora legami tra di essa e il regime o al contrario siano stati spezzati.
Si deve sottolineare che le considerazioni che precedono, che rientrano nell’analisi del rispetto, da parte delle istituzioni convenute, dell’obbligo di motivazione, non implicano, nelle circostanze della presente causa e alla luce della situazione particolare dello Zimbabwe (v. punto 130 supra), né la sussistenza di una presunzione né un rovesciamento dell’onere della prova a discapito degli interessati. Esse significano semplicemente che il riferimento che nelle motivazioni degli atti impugnati è fatto alle funzioni precedentemente esercitate da taluni ricorrenti, rivela che gli autori di tali atti hanno considerato che, per tale ragione, i ricorrenti di cui trattasi rimanevano associati ai dirigenti dello Zimbabwe e che essi non disponevano di alcun elemento idoneo a mettere in discussione tale tesi. In caso di contestazione spetta agli autori degli atti impugnati dimostrare, dinanzi al giudice dell’Unione, la veridicità del legame esistente con il governo in ragione delle funzioni precedentemente esercitate dagli interessati, e questi ultimi hanno altresì il diritto di presentare ogni elemento di prova contraria di cui dispongono al fine di contestarlo.
Ne deriva che il riferimento, negli atti impugnati, alle funzioni precedentemente esercitate dai ricorrenti menzionati supra al punto 162 costituisce un motivo sufficiente che consente di giustificare l’inclusione di tali ricorrenti tra le persone a cui si applicano le misure restrittive in parola.
Per contro, per quanto riguarda i ricorrenti di seguito menzionati, il Tribunale ritiene che il mero riferimento alla loro qualità o alla funzione che essi esercitavano non sia di per sé sufficiente a giustificare l’iscrizione dei loro nomi nell’elenco delle persone alle quali si riferiscono le misure restrittive in esame. Rientrano in tale categoria i militari aventi il grado di colonnello o un grado inferiore, ovvero il ventiquattresimo ricorrente, il sig. Stephen Gwekwerere, il trentaduesimo ricorrente, il sig. R. Kwenda, il quarantaduesimo ricorrente, il sig. G. Mashava, il quarantanovesimo ricorrente, il sig. Cairo Mhandu, il cinquantesimo ricorrente, il sig, Fidellis Mhonda, il cinquantottesimo ricorrente, il sig. S. Mpabanga, il sessantaquattresimo ricorrente, il sig. C. Muchono, il settantottesimo ricorrente. il sig. S. Mutsvunguma, l’ottantesimo ricorrente, il sig. Morgan S. Mzilikazi, il novantunesimo ricorrente, il sig. Victor Tapiwe Chashe Rungani, e il centounesimo ricorrente, il sig. Chris Sibanda; i poliziotti di grado inferiore a quelli menzionati al punto 160 supra, ovvero il sessantasettesimo ricorrente, il sig. Columbus Mudonhi («assistente ispettore»), il settantesimo ricorrente, il sig. Isaac Mumba («sovrintendente»), e l’ottantanovesimo ricorrente, il sig. Dani Rangwani («Ispettore investigativo di polizia»); il venticinquesimo ricorrente, il sig. N. Kachepa (membro del Parlamento), e, in ultimo, i due ricorrenti menzionati supra al punto 161.
Per quanto riguarda il quindicesimo, il trentesimo e il cinquantaquattresimo ricorrente, rispettivamente i sigg. Joseph Chinotimba, Nolbert Kunonga e Gilbert Moyo, il Consiglio ha considerato nel controricorso che essi formavano una categoria speciale di persone nei confronti delle quali le misure restrittive controverse trovavano la propria giustificazione nei comportamenti concreti che gli erano addebitati nei motivi della decisione 2012/97 e del regolamento di esecuzione n. 151/2012. Orbene, ciò è esatto solo nei confronti del trentesimo ricorrente, il sig. Nolbert Kunonga, qualificato, nella seconda colonna degli allegati di tali atti, come «[v]escovo anglicano autoproclamato». Infatti, tale sola qualità non è, palesemente, sufficiente a giustificare l’imposizione di misure restrittive nei confronti della persona interessata.
Per contro, per quanto riguarda il quindicesimo e il cinquantaquattresimo ricorrente, è chiaramente menzionato nella medesima colonna di tali allegati, in particolare che ognuno di essi sarebbe un «capo della milizia ZANU-PF». Tale qualità, supponendo che sia verificata, è sufficiente per qualificarli associati a membri del governo dello Zimbabwe nominati dallo ZANU-PF e, pertanto, giustificare la loro inclusione tra le persone alle quali si riferiscono le misure restrittive in esame, a prescindere dai comportamenti concreti che sono imputati loro nella terza colonna del medesimo allegato.
Le considerazioni che precedono permettono già di concludere che gli atti impugnati sono debitamente motivati nei confronti di tutti i ricorrenti persone fisiche con l’eccezione dei ricorrenti menzionati supra al punto 169 nonché del trentesimo ricorrente, il sig. Nolbert Kunonga. Per valutare il carattere sufficiente o no della motivazione della decisione 2012/97 e del regolamento di esecuzione n. 151/2012 nei confronti di questi ultimi ricorrenti si deve far riferimento ai comportamenti contestati a tali persone dagli autori di questi due atti.
Occorre indicare che gli atti impugnati si riferiscono a comportamenti concreti altresì per quanto riguarda la maggior parte degli altri ricorrenti persone fisiche. Il Consiglio sostiene che, per tali altri ricorrenti esso «è andato bel al di là di quanto richiesto» fornendo elementi che testimoniano la loro implicazione concreta nelle politiche che pregiudicano i diritti fondamentali, lo Stato di diritto e la democrazia nello Zimbabwe. I ricorrenti contestano tale affermazione ma tale contestazione è fondata su una premessa errata, in quanto i ricorrenti considerano che la qualità di una persona, quale membro del governo dello Zimbabwe o ad esso associato non sia sufficiente a giustificare l’iscrizione del suo nome nell’elenco di persone alle quali si riferiscono le misure restrittive controverse. Orbene, deriva dalle considerazioni esposte nell’ambito dell’analisi del primo motivo che, per i membri del governo che erano già tali prima della formazione del governo di unità nazionale e per i loro associati, tali qualità sono ben sufficienti per giustificare l’adozione di tali misure (v., in particolare, il punto 105 supra). Così avviene nel caso degli ex membri del governo o degli ex alti funzionari (v. punto 168 supra). Pertanto, tale argomento dei ricorrenti deve essere respinto.
Per quanto riguarda i ricorrenti per i quali è necessario un riferimento concreto ai comportamenti concreti che gli sono addebitati negli atti impugnati (v. punto 172 supra), risulta dalla lettura di tali atti che ciò che gli viene imputato è, in sostanza, una partecipazione diretta a violenze e intimidazioni, per di più nel ruolo di protagonisti e incitatori. In tutti i casi, tranne quelli del trentesimo e dell’ottantanovesimo ricorrente, i sigg. Nolbert Kunonga e Dani Rangwani (per i quali i fatti dedotti risalgono, rispettivamente, al 2011 e al 2007), le violenze o intimidazioni di cui trattasi sarebbero avvenute durante la campagna elettorale del 2008. In tutti i casi, eccetto quello del trentesimo ricorrente, il sig. Nolbert Kunonga, e dell’ottantanovesimo ricorrente, il sig. Dani Rangwani, è indicato il luogo preciso nel quale avrebbe agito la persona interessata. Nel caso del trentesimo ricorrente è rilevato che sarebbe un «[f]orte sostenitore del regime» ed è aggiunto che «[i] suoi seguaci sono stati appoggiati dalla polizia nel compimento di atti di violenza contro i sostenitori del regime nel 2011». Nel caso dell’ottantanovesimo ricorrente è rilevato che egli sarebbe «coinvolto in un gruppo di 50 uomini pagati direttamente dallo ZANU-PF per localizzare e torturare i sostenitori dell’MDC nell’aprile 2007».
Le indicazioni relative ai ricorrenti menzionati supra al punto 174 e, più in generale, l’insieme dei motivi inseriti dagli atti impugnati nella terza colonna dell’allegato III del regolamento n. 314/2004 e della tabella intitolata «Persone» che figura nell’allegato della decisione 2011/101 nei confronti di tutti i ricorrenti hanno una portata analoga a quelli considerati sufficienti dalla Corte nella sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra (punto da 57 a 59). Come avveniva nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, tale motivazione identifica gli elementi specifici e concreti, in termini di qualità o di funzioni esercitate e di tipi di azioni considerate, che fanno trasparire, per gli autori degli atti impugnati, un coinvolgimento degli interessati nelle violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali nello Zimbabwe.
Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, si deve constatare che i motivi figuranti nella terza colonna degli allegati sopracitati non sono troppo vaghi e generici, né per quanto riguarda i 39 ricorrenti di cui trattasi nel punto 137 supra, né per quanto riguarda le altre persone fisiche interessate. Occorre altresì sottolineare che, come risulta dai considerando degli atti impugnati rammentati supra nell’ambito dell’esame del primo motivo, le accuse portate al regime del presidente Robert Mugabe relativamente a violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali nello Zimbabwe, tanto in generale quanto in particolare durante le elezioni del 2008, hanno ottenuto notorietà internazionale e non potevano essere ignorate dai ricorrenti. Tali accuse, a prescindere dalla loro veridicità, fanno pertanto parte del contesto nel quale si inseriscono gli atti impugnati, il quale, come risulta dalla giurisprudenza citata al punto 143 supra, è rilevante ai fini dell’esame del rispetto dell’obbligo di motivazione.
Infatti, coscienti di tale contesto, i ricorrenti interessati potevano facilmente comprendere quanto era loro imputato e, se necessario, contestare tali affermazioni in generale o in particolare nella parte in cui riguardano il luogo nel quale essi avrebbero agito o, perlomeno, fare valere che, sebbene le violenze, intimidazioni o violazioni dei diritti fondamentali abbiano effettivamente avuto luogo, essi non vi avevano partecipato (v., in tal senso, sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra, punto 59).
Occorre altresì rammentare che il Consiglio ha, segnatamente, allegato al suo controricorso un documento di 1046 pagine (allegato B.19) contenente secondo l’indicazione corrispondente nella distinta riassuntiva degli allegati, «[e]lementi di notorietà pubblica che avvalorano le informazioni che figurano nelle misure» restrittive controverse. Secondo il Consiglio, le indicazioni relative ai comportamenti dei ricorrenti che pregiudicano i diritti fondamentali, lo Stato di diritto e la democrazia nello Zimbabwe, che figurano negli allegati dagli atti impugnati, sono di notorietà pubblica, come risulterebbe, precisamente, dai diversi documenti presentati in tale allegato.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, non è necessario tenere conto di tale allegato ai fini della valutazione del carattere sufficiente della motivazione degli atti impugnati. Il Tribunale considera pertanto che non è necessario adottare la misura di organizzazione del procedimento proposta dai ricorrenti nei confronti di tale allegato (v. punto 25 supra).
Alla luce delle spiegazioni del Consiglio riassunte al punto 178 supra, è evidente che i documenti che figurano nell’allegato B.19 del suo controricorso devono essere distinti dai documenti richiesti dai ricorrenti nella loro domanda di cui al punto 19 supra. Come è già stato rilevato, poco dopo la presentazione della domanda di adozione di una misura di organizzazione del procedimento di cui al punto 25 supra, il Consiglio ha trasmesso ai ricorrenti i documenti richiesti nella loro domanda menzionata al punto 19 supra. Ne deriva che i documenti compresi nell’allegato B.19 del controricorso del Consiglio non sono, in quanto tali, documenti sui quali il Consiglio si è fondato nell’adozione della decisione 2012/97 e della decisione di esecuzione 2012/124.
Si deve ritenere, piuttosto, che l’allegato B.19 del controricorso del Consiglio avesse lo scopo non già di motivare ex post gli atti impugnati bensì di dimostrare che, alla luce del contesto nel quale l’adozione di tali atti si è inserita, la motivazione dei medesimi era sufficiente (v., in tal senso, sentenza Consiglio/Bamba, punto 141 supra, punto 62).
Da ultimo, il Tribunale ritiene altresì che i motivi specifici, come sono esposti negli allegati della decisione 2012/97 e del regolamento di esecuzione n. 151/2012 nei confronti dei ricorrenti persone giuridiche per giustificare la loro iscrizione nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive controverse siano anch’essi sufficienti. Infatti, per ciascuna entità di cui trattasi, è indicato vuoi che essa appartiene ad una delle persone fisiche assoggettate, in forza dei medesimi atti, a misure restrittive, vuoi che essa è associata al governo zimbabwano, a un agenzia del medesimo o alla «fazione ZANU-PF» del governo zimbabwano. Tali motivi sono sufficienti per consentire alle entità interessate di contestarne la fondatezza e al Tribunale di esercitare il proprio controllo.
In conclusione, occorre considerare che gli atti impugnati sono debitamente motivati nei confronti di tutti i ricorrenti e respingere, di conseguenza, il terzo motivo in quanto infondato.
Sul quarto motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa
I ricorrenti sostengono che il principio del rispetto dei diritti della difesa nell’ambito della presente causa impone alle istituzioni dell’Unione di rispettare due obblighi principali. Da un lato, esse dovrebbero informare la persona o entità interessata degli argomenti ed elementi di prova considerati a loro carico per giustificare l’imposizione delle misure restrittive. Dall’altro lato, la persona o entità interessata deve essere in grado di far valere proficuamente il suo punto di vista in merito a tali elementi di prova. I ricorrenti ricordano inoltre che, nell’ambito del rinnovo di una misura restrittiva già disposta nei confronti di una perdona o entità, la necessità di tutelare i suoi diritti della difesa e ad essere sentito deve essere intesa nel senso che impone di mettere a sua disposizione gli elementi considerati a suo carico e di consentirgli di formulare osservazioni a tale proposito prima di ogni decisione relativa al rinnovo della misura di cui trattasi.
Orbene, secondo i ricorrenti, nella presente fattispecie a nessuno di essi sarebbero state trasmesse, né prima né dopo l’adozione degli atti impugnati, prove idonee a giustificare gli atti impugnati nei confronti di ciascuno di essi. Essi non hanno avuto nemmeno la possibilità di presentare osservazioni su dette prove. Gli atti impugnati non conterrebbero nessuna garanzia a tale riguardo. Inoltre, tali atti conterrebbero accuse di comportamenti criminali gravi, senza fornire alcuna indicazione sulla fonte di tali accuse e senza tenere conto dei problemi di tutela dei dati personali identificati dalla Commissione e dal Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) che potrebbero porsi qualora il Consiglio o la Commissione trattassero dati relativi a infrazioni penali o condanne.
Come ha ricordato la Corte, nell’ambito del controllo delle misure restrittive, i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Tale condizione è espressamente sancita dall’articolo 275, secondo comma, TFUE (v. sentenza della Corte del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, punto 58, e la giurisprudenza ivi citata).
Nel novero di tali diritti fondamentali figura, in particolare, il rispetto dei diritti della difesa, che è sancito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali e comporta il diritto di essere sentiti e il diritto di accedere agli atti di causa nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 186 supra, punti 59 e 60, e giurisprudenza ivi citata).
Secondo tale medesima giurisprudenza, l’esistenza di una violazione dei diritti della difesa deve essere valutata in funzione delle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie, segnatamente della natura dell’atto in oggetto, del contesto in cui è stato adottato e delle norme giuridiche che disciplinano la materia in esame (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 186 supra, punto 63, e la giurisprudenza ivi citata).
Nella presente fattispecie occorre constatare che, sebbene i ricorrenti, nell’atto introduttivo del giudizio, abbiano effettuato un richiamo alle disposizioni e ai principi generali nonché alla giurisprudenza applicabile nella materia, la loro censura concreta, come sintetizzata al punto 185 supra, verte sulla mancata comunicazione da parte del Consiglio, prima dell’adozione degli atti impugnati, delle prove del comportamento che è contestato loro con detti atti e che costituisce la giustificazione delle misure adottate nei loro confronti, e sul non aver dato loro l’occasione di presentare osservazioni in merito a tali prove.
Orbene, né risulta dal fascicolo, né, tanto meno, i ricorrenti sostengono, che, prima della richiesta di comunicazione delle prove che essi hanno rivolto al Consiglio cinque giorni prima di proporre il ricorso (v. punto 19 supra), essi avessero richiesto al Consiglio la comunicazione degli elementi di prova sui quali esso si era fondato per adottare le misure restrittive controverse nei loro confronti.
Ne deriva che i ricorrenti partono dalla premessa secondo la quale, al fine di rispettare i loro diritti della difesa, il Consiglio avrebbe dovuto comunicare loro tali elementi di prova in modo spontaneo e senza che essi lo avessero nemmeno richiesto. Tale premessa è però errata.
Come ha statuito il Tribunale nella sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio (
T-390/08, Racc. pag. II-3967
, punto 97), qualora siano state comunicate informazioni sufficientemente precise, che consentano all’interessato di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi addotti a suo carico dal Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica l’obbligo in capo a quest’ultimo di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a dare accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi. La comunicazione spontanea degli elementi del fascicolo costituirebbe, infatti, una condizione eccessiva, dato che, al momento dell’adozione di una misura restrittiva di congelamento di capitali o altro, non è certo che la persona interessata voglia verificare, tramite l’accesso al fascicolo, gli elementi di fatto sottesi alle affermazioni formulate a suo carico dal Consiglio.
Orbene, in seguito all’analisi del terzo motivo si è giunti alla conclusione che gli atti impugnati erano debitamente motivati (v. punto 183 supra). In altri termini, occorre considerare che i ricorrenti avevano a disposizione informazioni sufficientemente precise come richiesto dalla giurisprudenza in parola e che, pertanto, spettava a loro stessi richiedere, se lo desideravano, la comunicazione degli elementi di prova che li riguardano sui quali si è basato il Consiglio. Come è stato rilevato essi hanno presentato una richiesta del genere solo cinque giorni prima del deposito del ricorso.
Nulla nel fascicolo indica che i ricorrenti non avrebbero potuto, se l’avessero voluto, presentare prima una domanda del genere. Per contro, sussistono elementi atti a dimostrare che i ricorrenti erano coscienti della possibilità di entrare in comunicazione con il Consiglio in merito alle misure restrittive di cui erano stati oggetto e, in tale contesto, di chiedere la comunicazione delle prove che li riguardano.
In particolare, occorre rilevare che il Consiglio ha versato agli atti una lettera del 1
o
settembre 2011, che il primo ricorrente, il sig. Johannes Tomana, aveva indirizzato al presidente del Consiglio europeo «in nome di tutte le persone fisiche e giuridiche e di tutte le entità» iscritte nell’allegato della decisione 2011/101. In tale lettera il sig. Johannes Tomana contestava il carattere sufficiente e la fondatezza dei motivi menzionati in detto allegato per giustificare l’imposizione di misure restrittive nei confronti di tutte queste persone. Per contro, il sig. Johannes Tomana non ha formulato nessuna richiesta tendente alla comunicazione di prove delle affermazioni contenute nell’allegato in questione.
Si deve altresì sottolineare che, nella loro risposta a un quesito scritto del Tribunale, i ricorrenti, ad eccezione del sig. Johannes Tomana, non hanno affermato che essi non avevano autorizzato quest’ultimo a scrivere la lettera di cui trattasi anche in loro nome. Essi hanno solamente negato che il sig. Johannes Tomana avesse agito in loro nome «per la notifica (…) della loro designazione quali persone a cui si applicano le misure restrittive» controverse.
D’altronde, non è unicamente nel caso dell’invio della lettera menzionata supra che il sig. Johannes Tomana ha affermato di agire anche per conto degli altri ricorrenti. Con il loro ricorso, i ricorrenti hanno prodotto una lettera indirizzata ai loro rappresentanti dal sig. Johannes Tomana, nella quale egli afferma di rappresentare tutte le altre parti e conferisce, sempre in nome di questi ultimi, mandato a tali rappresentanti ai fini del deposito del ricorso.
Occorre altresì rilevare che è stato risposto alla lettera del sig. Johannes Tomana del 1
o
settembre 2011 con una lettera del capo del gabinetto del presidente del Consiglio europeo del 20 settembre 2011, nella quale viene ricordato che i motivi per l’imposizione di misure restrittive nei confronti delle persone ed entità di cui trattasi figuravano nell’allegato della decisione 2011/101 e quanto al resto si rinviava all’avviso del Consiglio del 16 febbraio 2011 all’attenzione delle persone, delle entità e degli organismi cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/101 (
GU C 49, pag. 4
). Tale avviso indicava, in particolare, che le persone, le entità o gli organismi interessati dalle misure restrittive di cui trattasi potevano «presentare al Consiglio una richiesta volta ad ottenere il riesame della decisione che li include nell’elenco summenzionato» e indicava l’indirizzo al quale una tale domanda doveva essere inviata. Un avviso analogo è stato del resto pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 18 febbraio 2012 (
GU C 48, pag. 13
), in seguito all’adozione della decisione 2012/97.
A prescindere dalla questione se tali elementi giustifichino il fatto che il Consiglio notificasse l’adozione della decisione 2012/97 al sig. Johannes Tomana, anche per le altre persone fisiche in essa citate, come afferma di aver fatto, essi confermano che i ricorrenti avrebbero potuto rivolgersi al Consiglio precedentemente per ottenere gli elementi che hanno richiesto e ottenuto in seguito alla richiesta menzionata al punto 19 supra.
Per quanto riguarda quest’ultima richiesta, il Consiglio vi ha ottemperato comunicando gli elementi richiesti (in una versione non riservata) con un certo ritardo, di circa sette mesi, giustificato a suo avviso dalla necessità di ottenere la «declassificazione» di un gran numero dei documenti di cui trattasi. In mancanza di qualunque elemento in senso contrario, è consentito supporre che la risposta del Consiglio ad un’eventuale domanda anteriore avente il medesimo contenuto sarebbe stata identica, vale a dire che esso avrebbe comunicato ai ricorrenti una versione non riservata degli elementi di prova richiesti.
Si deve aggiungere che la circostanza che il Consiglio abbia comunicato ai ricorrenti gli elementi richiesti con la loro lettera menzionata al punto 19 supra solo il 27 novembre 2012 non ha avuto alcuna incidenza sulla loro possibilità di fare valere il loro punto di vista dinanzi al Tribunale. Infatti, i ricorrenti hanno chiesto e ottenuto dal Tribunale, per due volte, la proroga del termine per il deposito della replica e hanno perciò avuto la possibilità di commentare tali elementi in questa memoria. I loro argomenti relativi a tali documenti saranno esaminati di seguito, nell’ambito dell’analisi del secondo motivo.
Nella replica, dopo aver reiterato la censura sintetizzata al punto 185 supra, i ricorrenti hanno altresì fatto valere che, in seguito alla comunicazione da parte del Consiglio degli elementi sui quali si era fondato per adottare gli atti impugnati, essi hanno subito un grave pregiudizio dovuto al fatto che essi sono stati chiamati a rispondere solo nel 2013 ad affermazioni relative a presunti comportamenti risalenti a circa cinque anni prima.
Un’affermazione così breve e generica non è, tuttavia sufficiente a giustificare l’annullamento degli atti impugnati per la violazione dei diritti della difesa dei ricorrenti. Infatti, essi non identificano né le affermazioni precise che sarebbero difficili da confutare, né la natura e le cause delle difficoltà che essi incontrerebbero. Inoltre, i ricorrenti non spiegano perché hanno chiesto, per la prima volta, la comunicazione di tali elementi solo cinque giorni prima della proposizione del ricorso.
Anche supponendo che il presente motivo debba essere inteso nel senso che i ricorrenti affermano che, anteriormente all’adozione degli atti impugnati, le istituzioni convenute non abbiano consentito loro di far conoscere proficuamente il loro punto di vista sui motivi addotti a loro carico negli atti suddetti, si deve rilevare che, secondo la giurisprudenza, il diritto di una persona o di un’entità nei confronti della quale sono reiterate con un nuovo atto misure restrittive imposte in precedenza, di essere sentita prima dell’adozione di detto atto, deve essere rispettato quando l’autore dell’atto in oggetto abbia ammesso nuovi elementi a carico di tali persone od entità e non quando il rinnovo è fondato, in sostanza, sui medesimi motivi che hanno giustificato l’adozione dell’atto iniziale che imponeva le misure restrittive di cui trattasi (sentenze del Tribunale del 13 settembre 2013, Makhlouf/Consiglio, T‑383/11, punto 43, e del 4 febbraio 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conisglio, T‑174/12 e T‑80/13, punto 149; v., altresì, in tal senso, sentenza della Corte del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Racc. pag. I-13427
, punto 62).
Orbene, nella presente fattispecie, i motivi figuranti negli atti impugnati per giustificare l’applicazione delle misure restrittive controverse nei confronti dei ricorrenti non sono sostanzialmente diversi da quelli che figuravano negli atti anteriori, ovvero la decisione 2011/101, nella versione antecedente alla sua modifica con la decisione 2012/97, e il regolamento n. 314/2004, prima della sua modifica da parte del regolamento di esecuzione n. 151/2012.
Infatti, se i motivi degli atti impugnati contengono precisazioni quanto al comportamento imputato a molti ricorrenti, o una descrizione più dettagliata di tale comportamento, i motivi che giustificano l’iscrizione dei ricorrenti nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi restano sostanzialmente gli stessi, uguali a quelli che figuravano negli atti anteriori. In nessun caso risulta che, in occasione del rinnovo delle misure restrittive di cui trattasi, le motivazioni menzionate negli atti anteriori siano state abbandonate per esser sostituite da motivazioni diverse, come avveniva nella causa che ha dato luogo alla sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, punto 204 supra.
Per quanto riguarda, in particolare, le persone iscritte nella lista delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive in esame, in ragione delle funzioni che esse esercitavano in passato, vale a dire tutti i ricorrenti, eccetto quelli menzionati al punto 169 supra, è già stato rilevato (v. punto 163 supra) che il riferimento alle funzioni che esse esercitavano al momento dell’adozione degli atti impugnati, o che avevano esercitato anteriormente, è di per sé sufficiente a giustificare la loro iscrizione nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi. Orbene, tanto gli atti anteriori quanto gli atti impugnati si riferiscono, nei confronti di ognuna di tali persone, alle medesime funzioni.
Ne deriva che, anche a supporre che i ricorrenti deducano altresì una censura come quella ipotizzata al punto 204 supra, essa non può essere accolta.
Gli altri argomenti dedotti dalla ricorrente nell’ambito del presente motivo non riguardano un’asserita violazione dei loro diritti della difesa. I ricorrenti fanno valere, in sostanza, che le istituzioni convenute non si sono basate su prove solide per istituire nei loro confronti le misure restrittive controverse. Essi sottolineano, in tale contesto, che, qualora essi fossero stati giudicati dinanzi ad un giudice penale per i comportamenti che gli sono addebitati dagli atti impugnati, avrebbero dovuto essere presentate prove solide e pertinenti per ottenere la loro condanna. D’altronde, secondo i ricorrenti, il Regno Unito avrebbe riconosciuto nei confronti di taluni di essi che non sussisterebbe nessun elemento di prova dei loro presunti comportamenti indicati negli atti impugnati.
Orbene, tali argomenti sono privi di rilevanza rispetto alla questione di un’eventuale violazione dei diritti della difesa dei ricorrenti. Essi potrebbero, eventualmente, risultare pertinenti in caso di contestazione della fondatezza degli atti impugnati e dell’esattezza materiale dei fatti sui quali tali atti sono fondati. La questione se i ricorrenti abbiano effettivamente mosso una censura del genere è esaminata ai successivi punti da 260 a 266.
I ricorrenti fanno valere ancora che nella sua proposta di regolamento menzionata al punto 120 supra, la Commissione ha previsto talune garanzie volte ad assicurare il rispetto dei loro diritti di difesa, le quali non sono state rispettate nel caso di specie. Orbene, la proposta della Commissione citata dai ricorrenti non è mai stata adottata, di conseguenza la questione se le garanzie da essa previste siano state rispettate nella presente fattispecie è priva di rilevanza. Per il medesimo motivo, non è necessario esaminare il parere del GEPD su varie proposte legislative che impongono determinate misure restrittive specifiche nei confronti di Somalia, Zimbabwe, Repubblica democratica di Corea e Guinea (
GU 2010, C 73, pag. 1
), anch’esso richiamato dai ricorrenti (v. punto 185 supra). Tale parere riguarda anche la proposta della Commissione richiamata supra, non seguita dal Consiglio.
Nella replica i ricorrenti hanno inoltre fatto valere che le istituzioni convenute non gli avevano mai scritto al fine di informarli che i loro nomi erano stati iscritti nell’elenco contenente i nomi delle persone a cui si applicano le misure restrittive controverse. A loro avviso, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale di un avviso relativo a tale informazione non può essere ritenuta sufficiente.
Orbene, si tratta di un argomento relativo alla questione della notifica degli atti impugnati ai ricorrenti che è privo di pertinenza nel contesto dell’esame del rispetto dei loro diritti della difesa prima dell’adozione di tali atti. Infatti, la notifica degli atti è necessariamente successiva alla loro adozione. La questione se il Consiglio avrebbe dovuto notificare a mezzo posta gli atti impugnati a ciascun ricorrente da questi interessato e, in particolare, se la loro notifica a mezzo posta al sig. Johannes Tomana valga altresì come notifica a tutti gli altri ricorrenti come fa valere il Consiglio (v. punto 199 supra), è rilevante ai fini dell’identificazione del punto di partenza per la proposizione del ricorso. Tuttavia, nella presente fattispecie e in ogni caso, non sussiste alcun dubbio che il ricorso sia stato proposto tempestivamente, non avendo le istituzioni convenute sollevato alcuna contestazione sul punto.
Poiché nessuna delle censure formulate dai ricorrenti nell’ambito del quarto motivo può essere accolta, si deve respingere tale motivo.
Sul secondo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione
Con il secondo motivo i ricorrenti fanno valere che il Consiglio e la Commissione hanno commesso un errore manifesto di valutazione nel considerare che fossero soddisfatti i requisiti che giustificano la loro iscrizione nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive controverse.
Osservazioni preliminari
Il Tribunale ha già statuito, nella sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 192 supra (punto 36), che, per quanto riguarda le norme generali che definiscono le modalità di attuazione delle misure restrittive, il Consiglio disponeva di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare misure aventi ad oggetto sanzioni economiche e finanziarie sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, conformemente ad una posizione comune adottata in base alla PESC. Poiché il giudice dell’Unione non può, in particolare, sostituire la sua valutazione delle prove, dei fatti e delle circostanze che giustificano l’adozione di tali misure a quella svolta dal Consiglio, il controllo esercitato dal Tribunale dev’essere limitato alla verifica del rispetto delle regole del procedimento e della motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza di un manifesto errore di valutazione dei fatti e di sviamento di potere. Tale controllo ristretto si applica, in particolare, alla valutazione delle considerazioni di opportunità sulle quali sono fondate decisioni siffatte.
Tali considerazioni si applicano ugualmente per quanto concerne misure restrittive adottate in forza dell’articolo 215 TFUE, il cui contenuto riflette quello degli articoli 60 e 301 CE (v. punto 122 supra).
Orbene, risulta da tale giurisprudenza che il potere discrezionale di cui dispone il Consiglio in materia non osta a che il giudice dell’Unione verifichi, nell’esercizio del suo controllo di legittimità, l’esattezza materiale dei fatti sui quali si è fondato il Consiglio. Infatti, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali postula in particolare che il giudice dell’Unione si assicura che la decisione, che riveste portata individuale per la persona o l’entità interessata, sia fondata su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò implica una verifica dei fatti addotti nell’esposizione della motivazione sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limita alla valutazione dell’astratta verosimiglianza della motivazione dedotta, ma consiste invece nell’accertamento se la motivazione, o per lo meno uno dei suoi elementi, considerato di per sé sufficiente a suffragare la decisione medesima, siano fondati (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 186 supra, punto 64, e la giurisprudenza ivi citata).
A tal fine, spetta al giudice dell’Unione procedere a detto esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti ai fini di un siffatto esame. Infatti, in caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi. Non è richiesto che detta autorità produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori attinenti ai motivi dedotti nell’atto di cui è richiesto l’annullamento. Tuttavia, occorre che le informazioni e gli elementi prodotti suffraghino i motivi posti a carico della persona interessata (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 186 supra, punti da 65 a 67, e la giurisprudenza ivi citata).
Se l’autorità competente dell’Unione si trova nell’impossibilità di esaudire la richiesta del giudice dell’Unione, quest’ultimo deve allora fondarsi sui soli elementi comunicatigli, ossia, nel caso di specie, la motivazione dell’atto impugnato, le osservazioni e gli elementi a discarico eventualmente prodotti dalla persona interessata, nonché la risposta dell’autorità competente dell’Unione a tali osservazioni. Qualora detti elementi non consentano di accertare la fondatezza di un motivo, il giudice dell’Unione espunge tale motivo da quelli posti a fondamento della decisione d’iscrizione o di mantenimento dell’iscrizione di cui trattasi. Se, per contro, l’autorità competente dell’Unione fornisce informazioni o elementi probatori pertinenti, il giudice dell’Unione deve verificare l’esattezza materiale dei fatti dedotti in giudizio alla luce di tali informazioni o elementi e valutare l’efficacia probatoria di questi ultimi in funzione delle circostanze del caso e alla luce delle eventuali osservazioni presentate in proposito, in particolare, dalla persona interessata (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 186 supra, punti 68 e 69, e la giurisprudenza ivi citata).
Si deve tuttavia sottolineare, come rileva del resto la giurisprudenza citata al punto 219 supra, che il giudice dell’Unione deve controllare l’esattezza materiale dei fatti dedotti per giustificare l’adozione delle misure restrittive solamente qualora le persone a cui si applicano tali misure contestano tali fatti dinanzi ad esso. Infatti, una verifica del genere fa parte dell’analisi della fondatezza degli atti impugnati che non spetta al giudice dell’Unione verificare d’ufficio.
Peraltro, nel caso in cui il Consiglio definisca in termini astratti i criteri atti a giustificare l’iscrizione di una persona o di un’entità nell’elenco delle persone od entità oggetto di una misura restrittiva, spetta al giudice dell’Unione verificare, sulla base dei motivi dedotti dalla persona o dall’entità interessata o, eventualmente, rilevati d’ufficio, se il suo caso corrisponda ai criteri astratti definiti dal Consiglio. Tale controllo si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze dedotti per giustificare l’iscrizione della persona o dell’entità di cui trattasi nell’elenco di coloro che sono oggetto di misure restrittive, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 192 supra, punto 37).
È tenendo conto di tali considerazioni che si deve procedere all’analisi delle censure e argomenti dedotti dai ricorrenti nell’ambito del presente motivo. A tale proposito, saranno esaminati innanzitutto le censure e gli argomenti presentati nell’atto introduttivo del giudizio, prima di procedere all’esame della ricevibilità e, se del caso, della fondatezza, delle censure e argomenti dedotti nella replica.
Sulle censure e gli argomenti dedotti nell’atto introduttivo del giudizio
I ricorrenti sostengono che le misure restrittive controverse, alla stregua di quelle che le hanno precedute, ai termini degli articoli 4 e 5 della decisione 2011/101, si rivolgono alle persone ed entità «coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe». Ne deriva, secondo i ricorrenti, che il Consiglio e la Commissione potevano adottare dette misure solo nei confronti delle persone ed entità rispetto alle quali sussisterebbero prove di un loro attuale coinvolgimento in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. Tale coinvolgimento dovrebbe avere pertanto carattere continuativo.
Orbene, la conclusione del Consiglio e della Commissione secondo la quale ciascun ricorrente soddisferebbe tali criteri è errata, e ciò per diversi motivi. In primo luogo a taluni ricorrenti sarebbero state applicate le misure restrittive controverse in ragione del fatto che essi erano «membr[i] del governo ZANU PF» o appartenenti alla «fazione ZANU-PF». Tale motivo non sarebbe sufficiente poiché non corrisponderebbe ad un’affermazione di un comportamento delittuoso. Peraltro, essere membro di un partito politico costituirebbe un diritto garantito dalla Costituzione dello Zimbabwe. Inoltre, le misure restrittive controverse si riferirebbero ai membri dell’ex governo dello Zimbabwe. Esse non si riferirebbero al governo di unità nazionale al potere nello Zimbabwe al momento dell’adozione degli atti impugnati, né allo ZANU-PF. In aggiunta, l’Unione sosterrebbe espressamente il governo di unità nazionale.
In secondo luogo, taluni ricorrenti sarebbero stati iscritti nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi per il motivo che essi erano associati, o avrebbero avuto legami, con un membro dello ZANU-PF, del governo o della fazione ZANU-PF del governo. Un motivo del genere sarebbe insufficiente. Da un lato, non sarebbe imputato a tali ricorrenti di aver avuto comportamenti illeciti, né, tanto meno, di avere effettivamente partecipato ad attività rispetto alle quali si può seriamente affermare che costituiscano una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. Dall’altro lato, nella sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, la Corte avrebbe chiaramente sottolineato che la mera accusa ad una persona od entità di essere associata ai dirigenti di un paese terzo non è sufficiente a giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti di tale persona od entità.
In terzo luogo, nei confronti di gran parte dei ricorrenti, i motivi invocati per giustificare la loro iscrizione nell’elenco delle persone o entità a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi si riferirebbero a comportamenti asseritamente avvenuti in passato, ovvero, in un gran numero di casi, vari anni prima dell’adozione delle misure controverse e persino prima della formazione del governo di unità nazionale. Motivi del genere sarebbero insufficienti alla luce dell’obiettivo delle misure restrittive in parola, che sarebbe incoraggiare le persone interessate «a respingere politiche che conducono alla soppressione dei diritti umani, della libertà di espressione e del buon governo». Colpire, unicamente sulla base di loro comportamenti passati, persone non coinvolte in una qualunque politica del governo e senza influenza su quest’ultima, non può incoraggiarle a respingere tali politiche. A tale proposito, i ricorrenti ritengono, basandosi altresì sui considerando della posizione comune 2002/145 e su una dichiarazione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che i soli comportamenti degli interessati in passato non sarebbero sufficienti per giustificare la loro iscrizione nell’elenco di persone ed entità a cui si applicano misure restrittive quali quelle controverse nella presente causa.
Si deve constatare che tale argomento dei ricorrenti è fondato su una premessa errata, in quanto i ricorrenti sembrano ritenere che le misure restrittive controverse potessero applicarsi solo a persone od entità le cui attività costituivano una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe. Un’asserzione del genere è inesatta.
Infatti, come è già stato detto nell’ambito dell’analisi del primo e del terzo motivo, risulta dalla formulazione degli articoli 4 e 5 della decisione 2011/101 (v. punti 7 e 8 supra) che quella è solo una delle tre categorie di persone alle quali possono essere applicate le misure restrittive delineate da tale decisione. Le altre due categorie sono costituite, rispettivamente, dai «membri del governo dello Zimbabwe» e da «ogni persona fisica o giuridica, entità od organismo loro associati». In altri termini, la qualità di una persona o di un’entità, in quanto membro del governo dello Zimbabwe o a tale membro associata, è, di per sé, sufficiente a giustificare l’adozione nei suoi confronti delle misure restrittive previste dalla decisione 2011/101.
Inoltre, risulta in sostanza dalle considerazioni menzionate ai punti da 129 a 133 supra, che le persone e le entità le cui attività costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe sono solo una categoria particolare di associati ai dirigenti di tale paese. È così che la loro iscrizione nell’allegato III del regolamento n. 314/2004 è giustificata, sebbene il testo di tale regolamento non menzioni specificamente tale categoria di persone ed entità.
Tenuto conto di tali considerazioni, gli argomenti dei ricorrenti sintetizzati ai punti 225 e 226 supra non possono essere accolti. Risulta chiaramente dalla sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra (punto 63), che, sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE o dell’articolo 215 TFUE, possono essere adottate misure restrittive nei confronti di membri del governo dello Zimbabwe, che fanno parte senza alcun dubbio dei dirigenti di tale paese, nonché nei confronti dei loro associati. Un eventuale riferimento ai comportamenti concreti di quest’ultima categoria di persone intende, in definitiva, solo provare la loro qualità di associati ai membri del governo di tale paese. Ne deriva che tali riferimenti non sono indispensabili né per i membri del governo e nemmeno per i loro associati qualora, nel caso di questi ultimi, la loro qualità di associati a membri del governo derivi da altre circostanze quali le funzioni che essi esercitano o hanno esercitato in passato.
Pertanto, il riferimento alla circostanza che i membri del governo interessati appartengono allo ZANU-PF non significa, come sembrano affermare i ricorrenti, che le persone interessate (e le entità ad essi associate) siano oggetto di sanzioni per il solo motivo che essi appartengono ad un partito politico. Si deve ricordare che lo ZANU-PF non è un qualunque partito politico bensì il partito che era da solo al potere durante le violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali del popolo zimbabwano invocate dagli autori degli atti impugnati e degli altri atti che li hanno preceduti per giustificare la loro adozione. Va altresì ricordato che il governo di unità nazionale, al potere nello Zimbabwe al momento dell’adozione degli atti impugnati, era composto, da un lato, da persone appartenenti al partito ZANU-PF, le quali erano in aggiunta e nella maggior parte dei casi già membri del governo dello Zimbabwe anteriormente alla formazione di tale governo, ovvero nel periodo delle violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali che giustificano l’adozione delle misure restrittive controverse e, dall’altro lato, da persone proposte dai partiti dell’opposizione (v., altresì, punti 104, 109 e 110 supra).
In tali circostanze, è evidente che il riferimento, nella motivazione degli atti impugnati, al fatto che un membro del governo a cui si applicano tali atti, apparteneva allo ZANU-PF, o alla «fazione ZANU-PF» del governo, intende chiarire perché a tale membro del governo sono applicate misure restrittive mentre misure analoghe non sono state adottate nei confronti di altri membri del medesimo governo proposti dai partiti dell’ex opposizione.
Inoltre, deriva da quanto giù rilevato al punto 110 supra che, anche dopo la formazione del governo di unità nazionale, era possibile adottare misure restrittive nei confronti di membri di tale governo che già facevano parte dei dirigenti dello Zimbabwe prima della sua formazione o di loro associati. Pertanto, per quanto riguarda tali persone, può trattarsi di errore manifesto di valutazione solo nell’ipotesi in cui gli autori degli atti impugnati avessero erroneamente considerato che l’una o l’altra persona o entità assoggettate alle misure restrittive controverse fosse un membro del governo dello Zimbabwe proposto dallo ZANU‑PF o ad esso associato, mentre invece così non era. Orbene, nell’atto introduttivo del giudizio, i ricorrenti non formulano un’asserzione del genere.
Occorre ancora rilevare che i ricorrenti fanno una lettura errata della sentenza Tay Za/Consiglio, punto 119 supra, quando affermano che la Corte ha ivi confermato che la semplice associazione di una persona od entità con i dirigenti di un paese terzo non è sufficiente per giustificare l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti. Infatti, al punto 63 di detta sentenza la Corte ha espressamente dichiarato che «per poter essere adottate sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, quali misure restrittive nei confronti di paesi terzi, le misure a carico di persone fisiche devono riguardare unicamente i dirigenti di tali paesi e le persone ad essi collegate». È solo nei confronti nei familiari delle persone associate ai dirigenti di un paese terzo che la Corte ha escluso l’applicazione di misure del genere qualora esse siano adottate in ragione solo del legame familiare delle persone interessate con associati dei dirigenti del paese di cui trattasi, a prescindere dal comportamento personale delle persone interessate (v. punto 128 supra).
Non può nemmeno essere accolto l’argomento dei ricorrenti secondo il quale, per gran parte di essi, le motivazioni degli atti impugnati si riferirebbero a loro comportamenti passati, per di più risalenti ad un passato molto remoto in vari casi. Palesemente, dato che gli autori degli atti impugnati avevano deciso di riferirsi ai concreti comportamenti dell’una o l’altra persona o entità a cui si applicano gli atti impugnati, può trattarsi solo di comportamenti passati. Un tale riferimento non può essere considerato come privo di rilevanza per il solo motivo che i comportamenti in questione risalgono ad un passato più o meno remoto. In assenza di argomenti e di elementi di prova in senso contrario è consentito ritenere che le persone che, in passato, sono state personalmente coinvolte negli atti di violenze e violazioni dei diritti fondamentali che gli autori degli atti impugnati addebitano a carico di coloro che dirigevano da soli lo Zimbabwe prima della formazione del governo di unità nazionale, nonché al partito politico al quale esse appartenevano, nella presente fattispecie lo ZANU-PF, rimangano, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto 235 supra, «associati» ai dirigenti di tale paese con la conseguenza che, secondo tale medesima giurisprudenza è consentita l’adozione nei loro confronti di misure restrittive.
Per quanto riguarda l’argomento dei ricorrenti secondo il quale, in sostanza, le misure restrittive controverse sarebbero rivolte a persone non coinvolte nella politica del governo dello Zimbabwe e prive di influenza sulla medesima, sulla sola base di loro comportamenti passati, esso può essere inteso solo nel senso che i ricorrenti fanno valere che gli atti impugnati si rivolgono, almeno in parte, a persone od entità che non sarebbero né dirigenti dello Zimbabwe né ad essi associate.
Orbene, nell’ambito dell’analisi del terzo motivo il Tribunale ha esaminato la questione se le motivazioni menzionate negli atti impugnati fossero sufficienti per giustificare l’imposizione di tali misure nei confronti di tutti i ricorrenti e ha concluso che così era (v. punti da 155 a 182 supra). In aggiunta, si deve constatare che i ricorrenti non hanno specificato chi tra di loro fosse interessato da tali argomenti. Inoltre, occorre rilevare che rientra nella categoria di «associati» a membri del governo di un paese terzo non solo la persona coinvolta nella formulazione della politica di tale governo e che esercita su di essa un’influenza, ma anche la persona coinvolta nell’esecuzione di tale politica, segnatamente quando la politica in questione consiste nel commettere violenze, intimidazioni e violazioni dei diritti fondamentali del popolo. Per tutti questi motivi, tale argomento deve essere respinto.
I ricorrenti rilevano altresì che il nome di talune persone è stato cancellato dall’elenco delle persone assoggettate alle misure restrittive in parola. I ricorrenti citano, a titolo di esempio i sigg. Charumbira, Gambe e Kuruneri, che erano stati assoggettati alle misure restrittive adottate nei confronti dello Zimbabwe fino al 2011, ma nei confronti dei quali tali misure non state in seguito rinnovate. Secondo i ricorrenti le persone nei cui confronti le misure restrittive di cui trattasi sono state abrogate erano inizialmente state inserite in tale elenco in ragione di loro comportamenti passati. Orbene, la posizione del Consiglio e della Commissione per quanto riguarda le persone mantenute nell’elenco di cui trattasi sarebbe arbitraria e violerebbe i principi della certezza del diritto e della parità di trattamento. Inoltre, le autorità del Regno Unito avrebbero confermato che persone, che non sarebbero più associate allo ZANU-PF, erano state cancellate dall’elenco in parola. Sarebbe pertanto difficile capire perché talune persone rispetto alle quali si afferma che siano state coinvolte in passato in comportamenti riprovevoli dovrebbero essere mantenute nell’elenco in parola, mentre altre sarebbero state tolte dallo stesso.
I motivi d’iscrizione nell’elenco delle persone assoggettate alle misure restrittive controverse, dei nomi delle tre persone citate dai ricorrenti nell’ambito di tale argomento risultano dall’allegato III del regolamento n. 314/2004, nella versione modificata dal regolamento (CE) n. 77/2009 della Commissione, del 26 gennaio 2009, recante modifica del regolamento n. 314/2004 (
GU L 23, pag. 5
), nonché dall’allegato della posizione comune 2004/161, come modificata dalla posizione comune 2009/68/PESC del Consiglio, del 26 gennaio 2009, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU L 23, pag. 43
). Nel caso del sig. Charumbira, tali motivazioni indicano che l’interessato è «[e]x Vice Ministro degli enti locali, dei lavori pubblici e dell’edilizia abitativa [ed e]x membro del governo, tuttora compromesso con quest’ultimo». Nel caso del sig. Gambe, è rilevato che quest’ultimo è «[p]residente della commissione per la supervisione delle elezioni» e «[c]orresponsabile delle elezioni fraudolente del 2005». Infine, per il sig. Kuruneri, i due testi sopracitati indicano che è «[e]x Ministro delle finanze e dello sviluppo economico [ed e]x membro del governo, tutt’ora compromesso con quest’ultimo».
Interrogato nell’ambito di una misura di organizzazione della procedura sulle ragioni per le quali aveva deciso di non prorogare le misure restrittive adottate nei confronti di queste tre persone, il Consiglio ha indicato, in sostanza, che esso «desidera[va] alleggerire un po’ la pressione sullo Zimbabwe, alla luce del miglioramento della situazione nel paese».
Il Tribunale rammenta che dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/200 e dall’articolo 4, paragrafo 1, e dall’articolo 5, paragrafo 1, della decisione 2011/101 risulta che le misure restrittive controverse si applicano ai membri del governo dello Zimbabwe e alle persone ad essi associate, tale ultima categoria include anche le «altre persone fisiche coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe».
Tuttavia, da tali disposizioni non risulta che il Consiglio e la Commissione siano tenuti ad iscrivere nell’elenco delle persone a cui si applicano dette misure qualsiasi membro del governo dello Zimbabwe e qualsiasi persona ad esso associata. Tenuto conto altresì della giurisprudenza citata al punto 216 supra, occorre, al contrario, considerare che tali disposizioni devono essere interpretate nel senso che una persona che non è né un membro del governo dello Zimbabwe, né ad esso associata, non può essere assoggettata a tali misure, ma che, per quanto riguarda i membri del governo dello Zimbabwe e le persone ad essi associate, il Consiglio dispone di un ampio margine discrezionale che gli consente, se necessario, di non assoggettare una determinata persona a tali misure qualora non ritenga opportuno farlo, alla luce dei loro obiettivi.
Nel caso di specie, le motivazioni del mancato rinnovo delle misure restrittive in parola nei confronti di altre persone sono prive di rilevanza per il caso dei ricorrenti.
Infatti, per concludere che gli atti impugnati sono viziati da un errore manifesto di valutazione nei confronti dei ricorrenti, deve essere dimostrato vuoi che essi si basano su un fondamento di fatto errato, vuoi che i fatti considerati a carico dei ricorrenti sono esatti ma che il Consiglio è incorso in un errore manifesto di valutazione quando ha ritenuto che occorreva mantenere in vigore nei loro confronti le misure restrittive controverse. Orbene, per quanto riguarda la prima ipotesi, i ricorrenti non contestano nell’atto introduttivo del giudizio l’esattezza materiale dei fatti considerati a loro carico negli atti impugnati (v. altresì punti da 261 a 263 in prosieguo). Per quanto riguarda la seconda ipotesi, i ricorrenti non spiegano affatto per quali motivi il Consiglio avrebbe dovuto considerare che non occorreva prorogare nei loro confronti le misure restrittive a cui erano assoggettati.
L’invocazione vaga e generica dei principi della parità di trattamento e della certezza del diritto non può colmare tali lacune negli argomenti dei ricorrenti.
Secondo una giurisprudenza costante, il principio della parità di trattamento vieta che situazioni analoghe siano trattate in maniera differente o che situazioni diverse siano trattate in maniera uguale, a meno che tale disparità di trattamento non sia oggettivamente giustificata (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 192 supra, punto 56, e la giurisprudenza ivi citata). Orbene, nella fattispecie, i ricorrenti non spiegano sotto quale profilo la loro situazione sarebbe analoga a quella delle persone nei confronti delle quali le misure restrittive non sono state prorogate.
Occorre notare a tale a proposito che, sebbene la mancata proroga nei confronti di tali altre persone sia giustificata da motivi validi, i ricorrenti dovevano indicare quali erano tali motivi e perché essi si applicherebbero anche al loro caso. In un’ipotesi del genere un confronto con la situazione di altre persone e, di conseguenza, il ricorso al principio della parità di trattamento, sarebbero stati superflui. Infatti, qualora sussistano giusti motivi per cui le misure restrittive di cui trattasi non dovrebbero essere prorogate nei confronti dei ricorrenti, tale circostanza è già di per sé sufficiente a giustificare l’annullamento degli atti impugnati, a prescindere dal trattamento che il Consiglio ha riservato ad altre persone anteriormente assoggettate alle medesime misure restrittive.
Per contro, se, per ipotesi, il mancato rinnovo delle misure restrittive di cui trattasi nei confronti di altre persone non fosse giustificato da alcun motivo valido, il Consiglio avrebbe commesso un illecito, il quale non può avvantaggiare i ricorrenti. Da una costante giurisprudenza risulta che il principio della parità di trattamento deve conciliarsi con il principio di legalità, secondo cui nessuno può far valere, a proprio vantaggio, un illecito commesso a favore di altri (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 192 supra, punto 59, e la giurisprudenza ivi citata).
Parimenti, per quanto riguarda il riferimento dei ricorrenti al principio di certezza del diritto, è sufficiente constatare che essi non spiegano in alcun modo sotto quale profilo tale principio sarebbe stato violato in ragione della proroga delle misure restrittive di cui trattasi nei loro confronti. In particolare, essi non affermano nemmeno che, alla luce delle disposizioni applicabili al momento dell’adozione degli atti impugnati, avevano il diritto di aspettarsi, per quanto li riguarda, la mancata proroga delle misure restrittive di cui trattasi.
In conclusione, nulla negli argomenti esposti nell’atto introduttivo del giudizio a sostegno del secondo motivo mostra che gli atti impugnati siano viziati da un qualsiasi illecito o che derivino da un errore manifesto di valutazione.
Sulle censure e gli argomenti presentati nella replica
Al fine di mettere in discussione la fondatezza delle motivazioni invocate dagli autori degli atti impugnati per giustificare l’imposizione delle misure restrittive controverse, i ricorrenti hanno sostenuto, nella replica, una diversa argomentazione. Occorre esaminare in prosieguo la ricevibilità e, se necessario, la fondatezza di tale argomentazione. A tale proposito verrà fatta una distinzione tra l’argomentazione relativa ai ricorrenti persone fisiche e quella relativa ai ricorrenti persone giuridiche.
– Sui ricorrenti persone fisiche
In una parte della replica intitolata «Il procedimento seguito dalle convenute», si afferma che il Consiglio e la Commissione «presumono a torto che i ricorrenti non contestano la fondatezza delle motivazioni invocate» per giustificare l’iscrizione dei loro nomi nell’elenco delle persone a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi. I ricorrenti hanno prodotto, in allegato alla replica, «dichiarazioni di testimoni» effettuate da 40 di essi. Essi sostengono che tali dichiarazioni «hanno costituito la prima opportunità [che è stata loro] concessa di esprimere il loro punto di vista sulle ragioni della loro designazione nelle misure impugnate, e sui documenti figuranti nell’allegato B19» al controricorso del Consiglio. In tali dichiarazioni i ricorrenti interessati contestano le affermazioni menzionate nei confronti di ciascuno di essi nelle motivazioni degli atti impugnati. Alcune di tali dichiarazioni contengono allegati.
I ricorrenti aggiungono che un gran numero di quelli di loro che hanno fornito tale dichiarazione afferma di non aver mai visto prima gli elementi che sono serviti da fondamento per l’iscrizione dei loro nomi nell’elenco delle persone a cui ai applicano le misure restrittive di cui trattasi, né, tanto meno, i documenti che figurano nell’allegato B19 del controricorso del Consiglio. Questi stessi ricorrenti affermano di non conoscere le «fonti o le date» dei documenti inclusi in tale allegato, dei quali una grande parte sembrerebbe provenire dai loro avversari politici. In ogni caso i ricorrenti dichiarano che le affermazioni che li riguardano «arrecano loro un grave pregiudizio e sono in realtà completamente infondate». Essi le «contestano (…) con la più grande fermezza possibile, in ragione del loro carattere vago».
Secondo i ricorrenti in un certo numero di casi, coloro che hanno fornito dichiarazioni spiegano altresì che essi collaboravano strettamente con il partito MDC nell’ambito del governo di unità nazionale e che, di conseguenza, non potevano comprendere perché essi erano stati assoggettati alle misure restrittive controverse mentre i loro omologhi dell’MDC che occupavano posti analoghi nel governo non lo erano stati.
In seguito, nella parte della replica dedicata agli «errori manifesti di valutazione», i ricorrenti sostengono che il Consiglio e la Commissione non hanno dimostrato che l’iscrizione dei loro nomi nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi era giustificata. Del resto, tale parte della replica reitera, in sostanza, i medesimi argomenti avanzati a sostegno del secondo motivo del ricorso e che sono già stati esaminati supra (v. punti da 228 a 251 supra).
È perciò palese che, nella replica, i ricorrenti contestano l’esattezza materiale dei fatti dedotti negli atti impugnati per giustificare l’imposizione delle misure restrittive di cui trattasi nei loro confronti. Orbene, è altrettanto evidente che l’argomentazione sostenuta nell’atto introduttivo del giudizio a sostegno del secondo motivo, quale sintetizzata ai punti da 224 a 227 supra, non contiene nessuna contestazione di tale natura.
In sostanza è per tali motivi che il Consiglio contesta la ricevibilità di tale parte dell’argomentazione dei ricorrenti. Dal canto suo, la Commissione, pur sottolineando il fatto che i ricorrenti hanno contestato l’esattezza materiale dei fatti dedotti a loro carico nelle motivazioni degli atti impugnati per la prima volta solo in sede di replica, si astiene dal sollevare un’eccezione di irricevibilità contro tale parte dell’argomentazione dei ricorrenti.
I ricorrenti, invitati a rispondere agli argomenti sintetizzati al punto 258 supra nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, hanno ricordato che essi avevano mosso, nell’atto introduttivo del giudizio, una censura vertente su un errore manifesto di valutazione e che avevano chiaramente indicato, nello stesso atto, che le affermazioni figuranti negli atti impugnati erano vaghe e non suffragate, con la conseguenza che essi non potevano rispondervi nel merito. Essi hanno aggiunto che non può essergli mossa alcuna critica poiché, all’eccezione del primo ricorrente, il sig. Johannes Tomana, le misure restrittive controverse non gli sarebbero state notificate. Essi hanno inoltre ricordato che avevano chiesto al Consiglio il «materiale» sul quale erano fondate le affermazioni nei loro confronti negli atti impugnati e che essi avrebbero risposto nel merito a tali affermazioni dopo essere venuti a conoscenza delle spiegazioni fornite dal Consiglio nel controricorso e dei documenti giustificativi da esso prodotti.
Il Tribunale ricorda che ai termini dell’articolo 48, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di procedura, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Tuttavia, dev’essere dichiarato ricevibile un motivo che costituisca l’ampliamento di un motivo enunciato precedentemente, direttamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del giudizio e che presenti uno stretto collegamento con quest’ultimo. Del resto gli argomenti la cui sostanza presenta uno stretto nesso con un motivo enunciato nell’atto introduttivo d’istanza non possono essere considerati motivi nuovi e la loro presentazione è consentita nella fase della replica o dell’udienza (v. sentenza del Tribunale del 12 settembre 2012, Italia/Commissione, T‑394/06, punto 48, e la giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, il Tribunale constata che i ricorrenti non hanno affermato, nell’atto introduttivo del giudizio, che i fatti dedotti nelle motivazioni degli atti impugnati erano inesatti. In altri termini, i ricorrenti non hanno contestato, nel ricorso, l’esattezza materiale di detti fatti, circostanza che, come è stato rilevato al punto 221 supra, costituisce un requisito essenziale per il controllo della loro esattezza materiale da parte del giudice dell’Unione. Il secondo motivo, quale presentato nel ricorso, addebitava agli autori degli atti impugnati un errore manifesto poiché essi hanno considerato che le motivazioni enunciate per ciascuno dei ricorrenti in detti atti giustificassero l’adozione delle misure restrittive controverse nei confronti dei ricorrenti. Il motivo vertente su un errore del genere, sia esso qualificato errore di diritto o errore manifesto di valutazione, deve essere distinto da un motivo che mette in discussione l’esattezza materiale delle motivazioni in parola. Non costituisce l’ampliamento di un tale motivo né presenta con esso uno stretto legame.
Peraltro, non è possibile collegare l’argomento dedotto dai ricorrenti nella replica, esaminato supra, a talune loro affermazioni fatte nel ricorso, a proposito del primo e del quarto motivo (v. punti 81, 82, 90, 108 e 185 supra). Si deve ricordare che tali due motivi non intendono mettere in discussione la fondatezza degli atti impugnati e più in particolare l’esattezza materiale delle loro motivazioni, ma, rispettivamente, l’esistenza di una base giuridica adeguata che giustifichi la loro adozione e il rispetto dei diritti della difesa. Inoltre, e a prescindere persino da tale considerazione, occorre constatare che, sebbene, nelle parti dell’atto introduttivo del giudizio dedicate agli argomenti sintetizzati ai punti 81 e 185 supra, i ricorrenti si riferiscano all’assenza di prove delle «accuse» che compaiono nelle motivazioni degli atti impugnati, essi non affermano che tali «accuse» sono materialmente inesatte, né, tanto meno, confutano in modo circostanziato e dettagliato tali motivazioni. Una confutazione del genere si rivela a maggior ragione necessaria in quanto sussiste un gran numero di ricorrenti e una varietà di motivazioni menzionate negli atti impugnati.
Ne deriva che l’argomento sostenuto per la prima volta nella replica al fine di mettere in discussione l’esattezza materiale delle motivazioni degli atti impugnati costituisce un motivo nuovo. Orbene, non può essere considerato che tale motivo nuovo si fonda su elementi di fatto e di diritto emersi durante il procedimento, poiché i ricorrenti conoscevano le motivazioni enunciate nei confronti di ciascuno di essi negli atti impugnati già al momento della proposizione del ricorso e potevano tranquillamente contestare l’esattezza materiale delle stesse.
Contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, la produzione in corso di causa da parte del Consiglio, da un lato, dell’allegato B.19 del controricorso e, dall’altro, della sua risposta alla richiesta dei ricorrenti di cui al punto 19 supra, non può portare a una diversa conclusione. Si deve constatare che, con l’argomento che essi deducono per la prima volta nella replica, i ricorrenti non contestano l’affidabilità o la rilevanza di uno degli elementi di prova che suffragano le motivazioni degli atti impugnati, ma l’esattezza materiale delle motivazioni stesse. Tuttavia, poiché i ricorrenti avevano già avuto conoscenza di detti atti prima della proposizione del ricorso, era per loro assolutamente possibile contestare, già nell’atto introduttivo del giudizio, l’esattezza materiale di tali motivazioni, sebbene essi non fossero a conoscenza degli elementi di prova che le suffragano. Pertanto, come deriva dalla giurisprudenza menzionata al punto 219 supra, nell’ipotesi di una tale contestazione, spetterebbe al giudice dell’Unione chiedere all’autorità competente la produzione degli elementi di prova in parola e valutare se le prove così prodotte suffragavano tali motivazioni. Orbene, i ricorrenti non hanno effettuato una contestazione del genere nell’atto introduttivo del giudizio.
La considerazione secondo la quale i ricorrenti avrebbero potuto contestare nell’atto introduttivo del giudizio l’esattezza materiale delle motivazioni degli atti impugnati che li riguardavano, si rivela ancora più esatta se si tiene conto del fatto che le motivazioni riguardano vuoi i posti occupati dai ricorrenti, nel governo o nella pubblica amministrazione dello Zimbabwe, vuoi i loro pretesi comportamenti. Orbene, anche supponendo che ciascun ricorrente ignorasse gli elementi di prova che fondavano le motivazioni enunciate nei suoi confronti negli atti impugnati, ognuno era sicuramente in grado di determinare, alla semplice lettura delle motivazioni che lo riguardano, se fossero o no esatte e, in tale ultima ipotesi, di contestarne l’esattezza materiale già nell’atto introduttivo del giudizio.
Ne deriva che l’argomento sostenuto nella replica dai ricorrenti persone fisiche, al fine di contestare l’esattezza materiale delle motivazioni che giustificano l’adozione delle misure restrittive di cui trattasi nei loro confronti, è irricevibile e deve essere respinto in quanto tale, senza essere esaminato nel merito.
– Sui ricorrenti persone giuridiche
Poiché le affermazioni dei ricorrenti dedotte nella replica e sintetizzate al punto 253 supra non fanno distinzione tra le persone fisiche e le persone giuridiche, è evidente che nella replica è contestata anche l’esattezza materiale delle motivazioni che giustificano l’iscrizione, nell’elenco delle entità assoggettate alle misure restrittive controverse, del nome delle persone giuridiche che rientrano tra i ricorrenti. Orbene, per i motivi già indicati (v. punti da 260 a 266 supra), tale argomento deve essere respinto in quanto irricevibile poiché tardivo.
Nella replica i ricorrenti deducono anche un certo numero di argomenti relativi alla legittimità dell’imposizione delle misure restrittive di cui trattasi a persone giuridiche.
Essi ricordano che l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004 e l’articolo 5 della decisione 2011/101 prevedono il congelamento di capitali e di risorse economiche appartenenti alle persone giuridiche associate ai membri del governo dello Zimbabwe o «coinvolte in attività che costituiscono una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo Stato di diritto nello Zimbabwe». Ne deriva, secondo i ricorrenti, che gli autori degli atti impugnati non avevano il diritto di assoggettare a un tale congelamento di capitali entità asseritamente associate a persone associate al governo, al governo in generale, ad una fazione del governo o a un ministero.
Su tale base, in primo luogo, i ricorrenti rimettono in discussione il congelamento dei capitali della centotredicesima ricorrente, la Divine Homes. Essa sarebbe asseritamente associata ad un presunto associato al governo, ovvero il sesto ricorrente, sig. David Chapfika. Secondo i ricorrenti, anche ammettendo che il sig. David Chapfika sia un associato del governo, circostanza che essi contestano, tale sola qualità non sarebbe sufficiente a giustificare il congelamento dei capitali della centotredicesima ricorrente.
In secondo luogo, nessun membro del governo sarebbe menzionato negli atti impugnati come associato ai ricorrenti dal centoquindicesimo al centoventunesimo, la Jongwe Printing, la M & S Syndicate (Private) Ltd, l’Osleg, la Swift Investments (Private) Ltd, la Zidco Holdings (Private) Ltd, la Zimbabwe Defence Industries o la Zimbabwe Mining Development. Il requisito essenziale per l’inclusione di tali entità tra quelle cui si applicano le misure restrittive controverse non sarebbe, pertanto, soddisfatto.
In terzo luogo, risulterebbe dalla giurisprudenza del Tribunale che le motivazioni dedotte negli atti impugnati per giustificare il congelamento di capitali e di risorse economiche delle entità interessate sarebbero insufficienti. Gli autori degli atti impugnati avrebbero dovuto effettuare un’analisi caso per caso al fine di valutare, da un lato, in che misura ogni entità era posseduta o controllata e, dall’altro, la natura del preteso controllo e la sua rilevanza ai fini delle misure restrittive controverse. Nei confronti di tali entità non sarebbe stata effettuata nessuna analisi del genere.
In quarto luogo, infine, sarebbe stato proposto al Consiglio di ritirare il nome della Zimbabwe Mining Development dall’elenco delle entità a cui si applicano le misure restrittive controverse e il Consiglio e la Commissione non avrebbero spiegato per quali motivi tale proposta non è poi stata seguita.
Interrogati nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento sul motivo del ricorso al quale si ricollegano tali argomenti nonché, eventualmente, sulla questione se sussistano elementi di fatto e di diritto emersi durante il procedimento che giustifichino la presentazione di tali argomenti per la prima volta in sede di replica, i ricorrenti hanno risposto che tali argomenti si ricollegano ai primi tre motivi di ricorso e che, inoltre, essi rispondevano a taluni argomenti addotti dal Consiglio nel controricorso.
Il Tribunale constata che gli argomenti sintetizzati ai punti 272 e 273 supra sollevano, in sostanza una questione relativa al carattere sufficiente della motivazione degli atti impugnati che il Tribunale è tenuto, se necessario, ad esaminare d’ufficio (v. sentenza della Corte del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Racc. pag. I-1719
, punto 67, e la giurisprudenza ivi citata). Ne deriva che occorre esaminare nel merito tali argomenti.
Per suffragare gli argomenti sintetizzati al punto 272 supra, i ricorrenti richiamano le sentenze del Tribunale del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio (
T-246/08 e T-332/08, Racc. pag. II-2629
), del 7 dicembre 2011, HTTS/Consiglio (
T-562/10, Racc. pag. II-8087
) e del 26 ottobre 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Consiglio (T‑53/12). Orbene, nessuna di tali sentenze può avvalorare gli argomenti dei ricorrenti.
È pur vero che, nella sentenza Melli Bank/Consiglio, punto 276 supra (punto 146), il Tribunale ha rilevato che la disposizione controversa in tale causa richiedeva una valutazione caso per caso, per quanto riguardava l’entità interessata, la qualità di entità «posseduta o controllata» e che, oltre all’indicazione del fondamento normativo della misura adottata, l’obbligo di motivazione che l’autore dell’atto era tenuto a rispettare riguardava proprio tale circostanza. Tuttavia, a prescindere persino dalla circostanza che tale sentenza riguarda l’interpretazione e l’applicazione di una disposizione diversa da quella di cui trattasi nel presente caso, occorre in ogni caso constatare che, nella fattispecie, gli autori degli atti impugnati hanno effettivamente proceduto a una valutazione caso per caso e motivato gli atti impugnati sulla base dei risultati della stessa.
Come è stato rilevato nell’analisi del terzo motivo, gli atti impugnati espongono a sufficienza i motivi che hanno giustificato l’iscrizione, nell’elenco delle persone ed entità a cui si applicano le misure restrittive di cui trattasi, dei nomi di tutti i ricorrenti, compresi quelli della centoventunesima ricorrente, la Zimbabwe Mining Development. Infatti gli atti impugnati espongono, per ciascun ricorrente, tanto persona fisica quanto persona giuridica, le motivazioni specifiche e particolari che giustificano l’imposizione nei suoi confronti delle misure restrittive controverse. Inoltre, gli autori degli atti impugnati non erano tenuti a giustificare nello specifico le ragioni per quali hanno deciso di non seguire una proposta volta al ritiro, dall’elenco suddetto, del nome della centoventunesima ricorrente.
Si deve rilevare, peraltro, che il Tribunale aveva richiamato la considerazione di cui alla sentenza Melli Bank/Consiglio, punto 276 supra (punto 146), al fine di respingere un argomento del Consiglio secondo il quale non sarebbe stato necessario menzionare, nella decisione in questione in tale causa, i nomi delle entità possedute o controllate a cui si applicavano le misure di congelamento di capitali. Tale considerazione è pertanto priva di rilevanza ai fini della presente causa nella quale i nomi di tutte le entità a cui si applicano le misure restrittive controverse sono chiaramente menzionati negli atti impugnati.
Nelle altre due sentenze dedotte dai ricorrenti, il Tribunale ha annullato gli atti impugnati per violazione dell’obbligo di motivazione. Orbene, nel presente caso, è già stato giudicato nell’ambito dell’analisi del terzo motivo, che gli atti impugnati erano debitamente motivati nei confronti di tutti i ricorrenti. Le altre due sentenze richiamate dai ricorrenti sono, pertanto, prive di rilevanza nel presente caso di specie.
Per quanto riguarda gli argomenti sintetizzati ai punti 269 e 270 supra, essi presentano un nesso con l’argomento avanzato nell’ambito del secondo motivo e riassunto al punto 237 supra, con la conseguenza che essi ne costituiscono un ampliamento e devono essere considerati ricevibili.
Per quanto riguarda il merito, gli argomenti in parola non possono essere accolti. La tesi dei ricorrenti è, in sostanza, che solo le entità possedute, o controllate da, membri del governo dello Zimbabwe possono essere considerate ad essi associate, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004 e dell’articolo 5 della decisione 2011/101. Detta tesi non può essere accolta. Un’interpretazione delle due disposizioni in parola secondo la quale le entità possedute, o controllate, da persone fisiche (o, eventualmente, giuridiche) associate a membri del governo dello Zimbabwe possono anch’esse essere assoggettate alle misure restrittive previste da tali disposizioni è assolutamente compatibile con la loro formulazione. Lo stesso vale per l’interpretazione secondo la quale le entità possedute o controllate dal governo dello Zimbabwe stesso devono essere considerate come associate, ai sensi di tali due disposizioni, ai membri di tale governo.
Inoltre, tale interpretazione delle disposizioni di cui sopra è la sola conforme all’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi (v. punto 97 supra). L’interpretazione suggerita dai ricorrenti rischierebbe di privare tali misure, in gran parte o completamente, del loro effetto utile. Sarebbe, infatti, paradossale assoggettare una persona fisica associata ai membri del governo dello Zimbabwe a un congelamento di capitali e di risorse economiche senza poter estendere tale congelamento alle entità controllate, direttamente o indirettamente, da tale persona fisica. In un’ipotesi del genere sarebbe molto semplice per la persona fisica interessata evitare il congelamento di capitali istituito dalle misure restrittive di cui trattasi mediante l’utilizzo a tal fine di persone giuridiche o di altre entità da essa controllate. Ciò sarebbe altrettanto vero qualora si ammettesse che le disposizioni summenzionate non consentano l’attuazione di un congelamento di capitali e di risorse economiche nei confronti di entità direttamente controllate dal governo o dallo Stato dello Zimbabwe.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono occorre respingere il secondo motivo.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dei diritti fondamentali dei ricorrenti nonché del principio di proporzionalità
La maggior parte degli argomenti dei ricorrenti a sostegno di tale motivo consiste in riferimenti alla giurisprudenza e a vari testi, ovvero la Carta dei diritti fondamentali, la Carta delle Nazioni Unite, il documento 15114/05 del Consiglio, del 2 dicembre 2005, intitolato «Orientamenti sull’attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell’UE», il parere del GEPD menzionato al punto 210 supra e un rapporto dell’Independent Reviewer of Terrorism Legislation (controllore indipendente della legislazione antiterroristica del Regno Unito).
I ricorrenti deducono essenzialmente, in modo molto molto succinto, una violazione dei loro diritti fondamentali e del principio di proporzionalità. Essi ricordano la loro argomentazione, già esaminata nell’ambito dell’analisi del primo motivo, segnatamente al punto 106 supra, secondo la quale le misure restrittive controverse non perseguono nessun legittimo obiettivo della PESC. Tuttavia, secondo loro, anche supponendo che esse perseguano un tale obiettivo, esse sono sproporzionate rispetto a tale obiettivo. A sostegno di tale censura i ricorrenti deducono taluni argomenti già esaminati e respinti supra. In particolare, essi sostengono che nei confronti di alcuni di loro, negli atti impugnati non era stato loro contestato nemmeno di avere la responsabilità, al momento dell’adozione delle misure di cui trattasi, della politica del governo dello Zimbabwe o di aver esercitato un’influenza sulla stessa. Essi deducono altresì, in sostanza, un’assenza di motivazione degli atti impugnati, in quanto i loro autori non avrebbero spiegato come le misure restrittive controverse potevano contribuire alla realizzazione di un qualunque obiettivo legittimo della PESC. Essi ricordano altresì che il GPA richiede la rimozione delle misure restrittive. Non è necessario analizzare oltre tali argomenti in quanto essi combaciano largamente con quelli, molto più consistenti, sollevati nell’ambito dei primi tre motivi. Per le motivazioni già esposte nell’ambito dell’analisi di tali motivi, occorre respingere altresì tali argomenti che, inoltre, non presentano alcun nesso con il principio di proporzionalità.
I ricorrenti citano altresì, a sostegno del loro motivo secondo il quale le misure restrittive di cui trattasi sarebbero «sproporzionate», la pretesa «ampia portata» di dette misure, il loro «impatto negativo grave in termini economici e di reputazione», nonché la «natura delle accuse» a loro carico che compaiono nelle motivazioni degli atti impugnati.
Poiché in tali argomenti i ricorrenti si riferiscono, altresì, anche solo per rinvio, ad altri testi, al rispetto della vita privata e familiare, alla libertà d’impresa e al diritto di proprietà, si deve ricordare che, ai sensi dell’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali, «[o]gni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni». Inoltre, ai termini dell’articolo 16 della medesima Carta, «[è] riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali». Infine, l’articolo 17, paragrafo 1, di detta Carta dispone quanto segue:
«Ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale».
Nella fattispecie, non sussiste alcun dubbio che le misure restrittive contenute negli atti impugnati comportino limitazioni nell’esercizio da parte dei ricorrenti dei loro diritti fondamentali quali menzionati supra (v., in tal senso, sentenza Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, punto 119 supra, punto 358, e sentenza del Tribunale del 28 maggio 2013, Trabelsi e a./Consiglio, T‑187/11, punto 76).
Tuttavia, secondo una giurisprudenza costante, tali diritti fondamentali non fruiscono, nel diritto dell’Unione, di una tutela assoluta, ma vanno considerati in relazione alla loro funzione nella società (v., in tal senso, sentenza della Corte del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, punto 121; e sentenza Makhlouf/Consiglio, punto 204 supra, punto 99, e la giurisprudenza ivi citata). Di conseguenza, possono essere apportate restrizioni dell’esercizio di tali diritti, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione e non costituiscano, alla luce dello scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, punto 204 supra, punto 97, e la giurisprudenza ivi citata).
In particolare, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dispone, da un lato, che «[e]ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla [c]arta [dei diritti fondamentali] devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» e, dall’altro, che «[n]el rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».
Orbene, la limitazione all’esercizio dei diritti fondamentali di cui sopra e di cui sono titolari i ricorrenti deve essere considerata come «prevista dalla legge» poiché, come risulta dai ragionamenti effettuati supra relativi al primo e secondo motivo, i requisiti enunciati all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004 nonché all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5, paragrafo 1, della decisione 2011/101, sono stati rispettati.
Pertanto, risulta dall’analisi del primo motivo che le misure di cui trattasi rispondono effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui (v. punto 93 supra).
In tali circostanze, il presente motivo può essere inteso solo nel senso che i ricorrenti deducono una violazione del principio di proporzionalità del quale l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali ordina il rispetto.
A tale proposito, si deve ricordare che il principio di proporzionalità, in quanto principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è adeguato e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Pertanto, qualora debba scegliere tra più misure appropriate, l’istituzione deve ricorrere a quella meno restrittiva e gli inconvenienti cagionati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenze della Corte del 12 luglio 2001, Jippes e a.,
C-189/01, Racc. pag. I-5689
, punto 81, e del Tribunale del 6 maggio 2010, Comune di Napoli/Commissione, T‑388/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 143).
Tuttavia, si deve altresì ricordare che per quanto attiene al controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, la Corte ha già avuto modo di affermare che al legislatore dell’Unione deve essere riconosciuto un ampio potere discrezionale nei settori che implicano, da parte del medesimo, scelte di natura politica, economica e sociale, in cui deve effettuare valutazioni complesse. Essa ne ha dedotto che solo la manifesta inidoneità di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento (v. sentenza Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, punto 290 supra, punto 120, e la giurisprudenza ivi citata).
Nella presente fattispecie, occorre ricordare che, come è stato rilevato al punto 97 supra, le misure restrittive controverse intendono ottenere, dalle persone ed entità che colpiscono, il rigetto delle politiche che conducono alla soppressione dei diritti umani, della libertà di espressione e del buon governo. È pur vero che si tratta di misure che dovrebbero agire in maniera indiretta, poiché l’idea ad esse sottesa è che coloro a cui si applicano respingeranno le politiche summenzionate al fine di far abrogare nei loro confronti le restrizioni alle quali sono assoggettati. Tuttavia, nel caso di uno Stato terzo sovrano come lo Zimbabwe, è palese che l’Unione possa influire sulle sue politiche solo in maniera indiretta.
Occorre altresì ricordare che gli atti impugnati fanno seguito alla grave preoccupazione delle autorità dell’Unione nei confronti della situazione nello Zimbabwe, che esse hanno espresso per la prima volta dieci anni prima (v. punto 1 supra). Orbene, tale preoccupazione, il cui carattere giustificato non è stato contestato dai ricorrenti nell’ambito del presente procedimento, persisteva ancora al momento dell’adozione degli atti impugnati. Non può pertanto essere contestata alle autorità competenti dell’Unione una violazione del principio di proporzionalità in ragione del fatto che esse hanno mantenuto in vigore le misure restrittive già adottate e ne hanno esteso la portata con l’intenzione di porre fine ad una situazione gravemente preoccupante di così lunga durata (v., in tal senso, sentenza Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, punto 290 supra, punto 126).
Inoltre, si deve constatare che i ricorrenti non hanno menzionato nessuna misura concreta meno restrittiva il cui effetto sarebbe analogo a quello delle misure controverse e che potrebbe raggiungere il medesimo obiettivo.
Va ancora rilevato che le misure restrittive controverse presentano, per loro natura, un carattere temporaneo e reversibile e non pregiudicano, pertanto, il «contenuto essenziale» dei diritti fondamentali invocati dai ricorrenti. Ciò è vero a maggior ragione in quanto tutti i ricorrenti sono persone fisiche o giuridiche residenti nello Zimbabwe e non all’interno dell’Unione, circostanza che rende gli inconvenienti derivanti da dette misure, per quanto incontestabilmente significativi, meno restrittivi rispetto al caso di persone fisiche o giuridiche residenti all’interno dell’Unione.
Infine, si deve rilevare che tanto il regolamento n. 314/2004 quanto la decisione 2011/101 prevedono eccezioni alle misure restrittive che istituiscono. Infatti, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 314/2004, le autorità competenti possono consentire lo sblocco dei capitali e delle risorse economiche «necessari per coprire le spese di base, compresi i pagamenti relativi a generi alimentari, affitti o ipoteche, medicinali e cure mediche, imposte, premi assicurativi e servizi pubblici» o «destinati esclusivamente al pagamento di onorari ragionevoli e al rimborso delle spese sostenute per le prestazioni di servizi legali». Inoltre, l’articolo 4, paragrafi da 3 a 5, della decisione 2011/101 prevede deroghe al divieto di entrata o di transito nel territorio degli Stati membri, segnatamente «allorquando il viaggio è giustificato da ragioni umanitarie urgenti e imperative».
Alla luce di tutti questi elementi e tenuto conto, in particolare, della giurisprudenza citata al punto 298 supra, il Tribunale ritiene che sia dimostrato il carattere proporzionato delle misure restrittive controverse. Occorre quindi respingere il quinto motivo e, di conseguenza, il presente ricorso nella sua integralità.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. I ricorrenti, essendo rimasti soccombenti, vanno condannati alle spese del Consiglio e della Commissione, conformemente alla domanda di questi ultimi. Il Regno Unito sopporterà le proprie spese, conformemente all’articolo 87, paragrafo 4, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il sig. Johannes Tomana e gli altri 120 ricorrenti i cui nomi compaiono in allegato sopporteranno le proprie spese, nonché quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea e dalla Commissione europea.

3)
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporterà le proprie spese.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 22 aprile 2015.
Firme
Allegato
Elenco dei ricorrenti
Johannes Tomana, residente in Harare (Zimbabwe),
Titus Mehliswa Johna Abu Basutu, residente in Harare,
Happyton Mabhuya Bonyongwe, residente in Harare,
Flora Buka, residente in Harare,
Wayne Bvudzijena, residente in Harare,
David Chapfika, residente in Harare,
George Charamba, residente in Harare,
Faber Edmund Chidarikire, residente in Harare,
Tinaye Chigudu, residente in Harare,
Aeneas Soko Chigwedere, residente in Harare,
Phineas Chihota, residente in Harare,
Augustine Chihuri, residente in Harare,
Patrick Anthony Chinamasa, residente in Harare,
Edward Takaruza Chindori-Chininga, residente in Harare,
Joseph Chinotimba, residente in Harare,
Tongesai Shadreck Chipanga, residente in Harare,
Augustine Chipwere, residente in Harare,
Constantine Chiwenga, residente in Harare,
Ignatius Morgan Chiminya Chombo, residente in Harare,
Martin Dinha, residente in Harare,
Nicholas Tasunungurwa Goche, residente in Harare,
Gideon Gono, residente in Harare,
Cephas T. Gurira, residente in Harare,
Stephen Gwekwerere, residente in Harare,
Newton Kachepa, residente in Harare,
Mike Tichafa Karakadzai, residente in Harare,
Saviour Kasukuwere, residente in Harare,
Jawet Kazangarare, residente in Harare,
Sibangumuzi Khumalo, residente in Harare,
Nolbert Kunonga, residente in Harare,
Martin Kwainona, residente in Harare,
R. Kwenda, residente in Harare,
Andrew Langa, residente in Harare,
Musarashana Mabunda, residente in Harare,
Jason Max Kokerai Machaya, residente in Harare,
Joseph Mtakwese Made, residente in Harare,
Edna Madzongwe, residente in Harare,
Shuvai Ben Mahofa, residente in Harare,
Titus Maluleke, residente in Harare,
Paul Munyaradzi Mangwana, residente in Harare,
Reuben Marumahoko, residente in Harare,
G. Mashava, residente in Harare,
Angeline Masuku, residente in Harare,
Cain Ginyilitshe Ndabazekhaya Mathema, residente in Harare,
Thokozile Mathuthu, residente in Harare,
Innocent Tonderai Matibiri, residente in Harare,
Joel Biggie Matiza, residente in Harare,
Brighton Matonga, residente in Harare,
Cairo Mhandu, residente in Harare,
Fidellis Mhonda, residente in Harare,
Amos Bernard Midzi, residente in Harare,
Emmerson Dambudzo Mnangagwa, residente in Harare,
Kembo Campbell Dugishi Mohadi, residente in Harare,
Gilbert Moyo, residente in Harare,
Jonathan Nathaniel Moyo, residente in Harare,
Sibusio Bussie Moyo, residente in Harare,
Simon Khaya Moyo, residente in Harare,
S. Mpabanga, residente in Harare,
Obert Moses Mpofu, residente in Harare,
Cephas George Msipa, residente in Harare,
Henry Muchena, residente in Harare,
Olivia Nyembesi Muchena, residente in Harare,
Oppah Chamu Zvipange Muchinguri, residente in Harare,
C. Muchono, residente in Harare,
Tobaiwa Mudede, residente in Harare,
Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, residente in Harare,
Columbus Mudonhi, residente in Harare,
Bothwell Mugariri, residente in Harare,
Joyce Teurai Ropa Mujuru, residente in Harare,
Isaac Mumba, residente in Harare,
Simbarashe Simbanenduku Mumbengegwi, residente in Harare,
Herbert Muchemwa Murerwa, residente in Harare,
Munyaradzi Musariri, residente in Harare,
Christopher Chindoti Mushohwe, residente in Harare,
Didymus Noel Edwin Mutasa, residente in Harare,
Munacho Thomas Alvar Mutezo, residente in Harare,
Ambros Mutinhiri, residente in Harare,
S. Mutsvunguma, residente in Harare,
Walter Mzembi, residente in Harare,
Morgan S. Mzilikazi, residente in Harare,
Sylvester Nguni, residente in Harare,
Francis Chenayimoyo Dunstan Nhema, residente in Harare,
John Landa Nkomo, residente in Harare,
Michael Reuben Nyambuya, residente in Harare,
Magadzire Hubert Nyanhongo, residente in Harare,
Douglas Nyikayaramba, residente in Harare,
Sithembiso Gile Glad Nyoni, residente in Harare,
David Pagwese Parirenyatwa, residente in Harare,
Dani Rangwani, residente in Harare,
Engelbert Abel Rugeje, residente in Harare,
Victor Tapiwe Chashe Rungani, residente in Harare,
Richard Ruwodo, residente in Harare,
Stanley Urayayi Sakupwanya, residente in Harare,
Tendai Savanhu, residente in Harare,
Sydney Tigere Sekeramayi, residente in Harare,
Lovemore Sekeremayi, residente in Harare,
Webster Kotiwani Shamu, residente in Harare,
Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, residente in Harare,
Perence Samson Chikerema Shiri, residente in Harare,
Etherton Shungu, residente in Harare,
Chris Sibanda, residente in Harare,
Jabulani Sibanda, residente in Harare,
Misheck Julius Mpande Sibanda, residente in Harare,
Phillip Valerio Sibanda, residente in Harare,
David Sigauke, residente in Harare,
Absolom Sikosana, residente in Harare,
Nathaniel Charles Tarumbwa, residente in Harare,
Edmore Veterai, residente in Harare,
Patrick Zhuwao, residente in Harare,
Paradzai Willings Zimondi, residente in Harare,
Cold Comfort Farm Cooperative Trust, con sede in Harare,
Comoil (Private) Ltd, con sede in Harare,
Divine Homes (Private) Ltd, con sede in Harare,
Famba Safaris (Private) Ltd, con sede in Harare,
Jongwe Printing and Publishing Company (Private) Ltd, con sede in Harare,
M & S Syndicate (Private) Ltd, con sede in Harare,
Osleg (Private) Ltd, con sede in Harare,
Swift Investments (Private) Ltd, con sede in Harare,
Zidco Holdings (Private) Ltd, con sede in Harare,
Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd, con sede in Harare,
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

1. Sui ricorrenti deceduti

2. Sull’esistenza di una delega conferita agli avvocati che hanno firmato il ricorso da parte di tutti i ricorrenti persone fisiche

3. Sulla persistenza dell’interesse ad agire dei ricorrenti

4. Su taluni argomenti sostenuti dalla Commissione per contestare la ricevibilità del ricorso

5. Nel merito

Sul primo motivo, vertente sull’assenza di base giuridica adeguata per l’inclusione, tra le persone a cui si applicano le misure restrittive in parola, di persone ed entità che non sono né dirigenti dello Zimbabwe né loro associati

Sulla base giuridica delle decisioni 2011/101 e 2012/97 e della decisione di esecuzione 2012/124

Sulla base giuridica del regolamento di esecuzione n. 151/2012

Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione

Richiamo della giurisprudenza pertinente

Sulle motivazioni dell’adozione e del rinnovo delle misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe

Sulle motivazioni specifiche che giustificano l’adozione ed il rinnovo delle misure restrittive contestate nei confronti di ciascun ricorrente

Sul quarto motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa

Sul secondo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione

Osservazioni preliminari

Sulle censure e gli argomenti dedotti nell’atto introduttivo del giudizio

Sulle censure e gli argomenti presentati nella replica

– Sui ricorrenti persone fisiche

– Sui ricorrenti persone giuridiche

Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dei diritti fondamentali dei ricorrenti nonché del principio di proporzionalità

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.