CELEX: 62011TJ0297
Competencia
Procedimiento administrativo
Decisión de solicitud de información
Necesidad de la información solicitada
Principio de buena administración
Obligación de motivación
Proporcionalidad

Hechos que dieron origen al litigio
En octubre de 2008, al amparo del artículo 20 del Reglamento (CE) n
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
), la Comisión de las Comunidades Europeas llevó a cabo varias inspecciones en los locales de ciertas sociedades del sector del cemento, entre ellos los de la demandante, Buzzi Unicem SpA, y los de Dyckerhoff AG y Cimalux SA, sociedades directa o indirectamente controladas por la demandante.
El 30 de septiembre de 2009, la Comisión remitió a la demandante una solicitud de información que incluía dos cuestionarios. El primer cuestionario se refería a documentos incautados en las inspecciones. En el segundo cuestionario anejo a la solicitud de información, la Comisión formulaba una lista inicial de 57 preguntas a la demandante (en lo sucesivo, «preguntas iniciales»). El 11 de enero de 2010, se remitió a la demandante otra solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento n
o
1/2003.
El 5 de noviembre de 2010, la Comisión informó a la demandante de su intención de remitirle una decisión requiriéndole información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 y le transmitió el borrador del cuestionario que pensaba adjuntar a dicha decisión.
El 17 de noviembre de 2010, la demandante presentó sus observaciones sobre el borrador del cuestionario.
El 6 de diciembre de 2010, la Comisión informó a la demandante de que había decidido, en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento n
o
1/2003, incoar un procedimiento en su contra y contra otras siete empresas del sector del cemento, por sus presuntas infracciones del artículo 101 TFUE consistentes en «restricciones del flujo comercial en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados» (en lo sucesivo, «decisión de incoación del procedimiento»).
El 30 de marzo de 2011, la Comisión adoptó la Decisión C(2011) 2356 final, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 (Asunto 39.520 – Cemento y productos relacionados con el cemento) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En la Decisión impugnada, la Comisión indicó que, de conformidad con el artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003, para la realización de las tareas que le asigna dicho Reglamento, ella podía solicitar a las empresas y asociaciones de empresas, mediante una decisión o una simple solicitud, que le facilitasen toda la información que estimara necesaria (considerando 3 de la Decisión impugnada). Tras recordar que había informado a la demandante de su intención de adoptar una decisión conforme al artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 y que ésta había formulado sus observaciones sobre el proyecto de cuestionario (considerandos 4 y 5 de la Decisión impugnada), la Comisión solicitó a la demandante y a sus filiales situadas en la Unión Europea y controladas directa o indirectamente por ella, mediante decisión, que respondieran al cuestionario del anexo I de la Decisión, que constaba de 79 páginas y contenía once series de preguntas (considerando 6 de la Decisión impugnada).
La Comisión recordó igualmente la descripción de las presuntas infracciones, que figura en el apartado 5
supra
(considerando 2 de la Decisión impugnada).
Tras hacer referencia a la naturaleza y a la cantidad de la información solicitada y a la gravedad de las potenciales infracciones de las normas sobre competencia, la Comisión estimó que procedía conceder a la demandante un plazo de respuesta de doce semanas para las diez primeras series de preguntas y de dos semanas para la undécima, relativa a los «Contactos y reuniones» (considerando 8 de la Decisión impugnada).
La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«
Artículo 1
[La demandante], junto con todas las filiales de la UE directa o indirectamente controladas por ésta, deberá facilitar la información especificada en el Anexo I de la presente Decisión en la forma solicitada en los Anexos II y III de la presente Decisión en el plazo de doce semanas para responder a las preguntas n
o
1 a 10 y de dos semanas para responder a la pregunta n
o
11 a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión. Ambos Anexos forman parte integrante de la presente Decisión.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión es [la demandante] junto con todas las filiales de la UE directa o indirectamente controladas por ésta […]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 10 de junio de 2011, la demandante interpuso el presente recurso, que tiene por objeto la anulación de la Decisión impugnada.
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, la demandante formuló una solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
Mediante decisión de 14 de septiembre de 2011, el Tribunal (Sala Séptima) denegó dicha solicitud.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
En la vista de 26 de abril de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule total o parcialmente la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante invoca cinco motivos, basados, en esencia, en primer lugar, en una falta o en una insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada y en una vulneración del derecho de defensa, en segundo lugar, en un exceso y una desviación de poder con ocasión de la adopción de la Decisión impugnada y en una inversión de la carga de la prueba, en tercer lugar, en una infracción del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003, en cuarto lugar, en una violación del principio de proporcionalidad y, en quinto lugar, en una violación por la Comisión de sus buenas prácticas en materia de presentación de datos económicos y del principio de buena administración.
Sobre el primer motivo, basado en una falta o en una insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada y en una vulneración del derecho de defensa
Con carácter principal, la demandante alega que la Decisión impugnada adolece de una falta de motivación en la medida en que no contiene ninguna indicación por lo que respecta al objeto y la finalidad de la solicitud de información y en que la motivación no puede ser totalmente sustituida por una remisión a otros actos. Con carácter subsidiario, la demandante sostiene que, aunque el contenido de la decisión de incoación del procedimiento pudiera tomarse en consideración, la Decisión impugnada seguiría adoleciendo de una insuficiencia de motivación, habida cuenta del carácter demasiado general de la definición de las presunciones de infracción que pretende comprobar. En su opinión, los otros elementos del contexto jurídico a los que la Comisión se refiere no permiten completar la motivación de la Decisión impugnada. La demandante considera que esta insuficiencia de motivación le impide apreciar la necesidad de la información solicitada y, por consiguiente, ejercer su derecho de defensa.
La Comisión estima que la Decisión impugnada está suficientemente motivada en Derecho.
El deber de motivar una decisión individual tiene la finalidad de permitir al juez ejercer su control sobre la legalidad de ésta y de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez, precisándose que el alcance de esta obligación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado, así como del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Rec. p. 3623
, apartado 38; sentencias del Tribunal General de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión,
T-349/03, Rec. p. II-2197
, apartados 62 y 63, y de 12 de julio de 2007, CB/Comisión, T‑266/03, no publicada en la Recopilación, apartado 35).
De acuerdo con una jurisprudencia reiterada, los elementos esenciales de la motivación de una decisión de solicitud de información están definidos en el artículo 18, apartado 3, del propio Reglamento n
o
1/2003 (véase la sentencia del Tribunal de 22 de marzo de 2012, Slovak Telekom/Comisión, T‑458/09 y T‑171/10, apartados 76 y 77, y la jurisprudencia citada).
El artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 establece que la Comisión «indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». El artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 precisa, además, que la Comisión «hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23», que «indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24», y que «también les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia […]».
Esta delimitación de la obligación de motivación se debe al carácter de medida de investigación de las decisiones de solicitud de información.
En efecto, hay que tener presente que el procedimiento administrativo con arreglo al Reglamento n
o
1/2003, que tramita la Comisión, se subdivide en dos fases distintas y sucesivas, cada una de las cuales tiene una lógica interna propia, a saber, una fase de investigación preliminar, por un lado, y una fase contradictoria, por otro. La fase de investigación preliminar, durante la que la Comisión ejerce las facultades de investigación previstas por el Reglamento n
o
1/2003 y que se extiende hasta el pliego de cargos, está destinada a permitir que la Comisión reúna todos los elementos pertinentes que confirmen o no la existencia de una infracción de las reglas sobre la competencia y adopte una primera postura sobre la orientación y la continuación que proceda dar al procedimiento. En cambio, la fase contradictoria, que se extiende desde la notificación del pliego de cargos hasta la adopción de la decisión final, debe permitir que la Comisión se pronuncie definitivamente sobre la infracción imputada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2008, AC‑Treuhand/Comisión,
T-99/04, Rec. p. II-1501
, apartado 47).
Por un lado, en lo que se refiere a la fase de investigación preliminar, es preciso señalar que dicha fase tiene como punto de partida la fecha en que la Comisión, en el ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 18 y 20 del Reglamento n
o
1/2003, adopta medidas que implican la imputación de una infracción y conllevan repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. Por otro lado, sólo al comienzo de la fase contradictoria administrativa la empresa afectada es informada mediante el pliego de cargos de todos los elementos esenciales en los que se apoya la Comisión en esta fase del procedimiento, y disfruta del derecho de acceso al expediente para garantizar el ejercicio efectivo de su derecho de defensa. Por consiguiente, la empresa afectada sólo puede hacer valer plenamente su derecho de defensa después del envío del pliego de cargos. En efecto, si ese derecho se extendiera al período anterior al envío del pliego de cargos se vería comprometida la eficacia de la investigación de la Comisión, dado que, ya durante la fase de la investigación preliminar, la empresa afectada estaría en condiciones de identificar las informaciones que ya son conocidas por la Comisión y, en consecuencia, las que pueden aún serle ocultadas (véase, en este sentido, la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 25
supra
, apartado 48, y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, las medidas de investigación adoptadas por la Comisión durante la fase de investigación preliminar, en especial las medidas de verificación y las solicitudes de información, implican por su naturaleza la imputación de una infracción y pueden producir repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. En consecuencia, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido durante esa fase del procedimiento administrativo ya que las medidas de investigación practicadas pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión,
46/87 y 227/88, Rec. p. 2859
, apartado 15, y la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 25
supra
, apartados 50 y 51).
En este contexto, debe recordarse que la obligación que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 impone a la Comisión de indicar la base jurídica y el objeto de la solicitud de información constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la información solicitada a las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa. De ello se deduce que la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión,
T-39/90, Rec. p. II-1497
, apartado 25, y de 8 de marzo de 1995, Société Générale/Comisión,
T-34/93, Rec. p. II-545
, apartado 40).
Tal como subrayó el Abogado General Jacobs en el punto 30 de las conclusiones en el asunto sobre el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1994, SEP/Comisión (
C-36/92 P, Rec. pp. I-1911
y ss., especialmente p. I‑1914), la obligación de indicar el objeto de la solicitud de información significa «evidentemente que [la Comisión] debe identificar la supuesta infracción de las normas sobre la competencia», «la necesidad de la información debe ser estimada en relación con el objeto mencionado en la solicitud de información» y «dicho objeto debe indicarse con suficiente precisión, sin lo cual resultaría imposible determinar si la información es necesaria y el Tribunal de Justicia no podría desempeñar sus tareas de control».
De reiterada jurisprudencia también se desprende que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de tal decisión todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, pero que debe indicar con claridad las presunciones que pretende comprobar (sentencias Société Générale/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartados 62 y 63, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 22
supra
, apartado 77).
Sin embargo, no puede exigirse a la Comisión que, en la fase de investigación preliminar, indique, aparte de las presunciones de infracción que pretende comprobar, los indicios, es decir, los elementos que le llevan a contemplar la hipótesis de una infracción del artículo 101 TFUE. En efecto, tal obligación comprometería el equilibrio que la jurisprudencia establece entre la preservación de la eficacia de la investigación y la preservación del derecho de defensa de la empresa de que se trate.
En el caso de autos, en la Decisión impugnada se indica claramente que ésta fue adoptada sobre la base del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 y que las prácticas objeto de investigación podrían constituir una infracción del artículo 101 TFUE. Sus considerandos 10 y 11 se refieren expresamente a las sanciones y al derecho de recurso contemplados en el apartado 23
supra
.
Por tanto, el carácter suficientemente motivado o no de la Decisión impugnada depende exclusivamente de si las presunciones de infracción que la Comisión pretende comprobar están precisadas con suficiente claridad.
La motivación de la Decisión impugnada por lo que atañe a este aspecto está constituida por la mención que se hace en el considerando 2 de la Decisión impugnada según la cual «las presuntas infracciones revisten la forma de restricciones de los flujos comerciales en el [EEE], incluidas las restricciones a las importaciones en el EEE procedentes de países de fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados».
Asimismo, la Decisión impugnada se remite explícitamente a la decisión de incoación del procedimiento mencionada en el apartado 5
supra
, que contiene información suplementaria sobre el alcance geográfico de las presunciones de infracción y sobre el tipo de productos afectados.
El Tribunal señala que la motivación de la Decisión impugnada está formulada en términos muy generales, que convendría haber precisado, y es, por tanto, criticable desde este punto de vista. Sin embargo, puede considerarse que la referencia a las restricciones a las importaciones en el EEE, al reparto de mercados y a la coordinación de precios en el mercado del cemento y productos relacionados, puesta en relación con la decisión de incoación del procedimiento, equivale al grado mínimo de claridad que permite concluir que se cumple lo establecido en el artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003.
De lo anterior debe deducirse que la Decisión impugnada está suficientemente motivada en Derecho. Por consiguiente, también debe concluirse que la demandante podía apreciar la necesidad de la información solicitada.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la argumentación de la demandante basada en que la Comisión no precisó el período objeto de su investigación. En efecto, con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003, la Comisión no está obligada a proporcionar una motivación en lo que atañe a esta cuestión.
Por consiguiente, debe desestimarse el presente motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en un exceso y una desviación de poder por parte de la Comisión y en una inversión de la carga de la prueba
La demandante considera que la Comisión incurrió en exceso y desviación de poder al adoptar una decisión por razones puramente exploratorias, cuando, a su juicio, una decisión adoptada sobre la base del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003 sólo debe servir para confirmar la realidad de indicios que ya se encuentran en su posesión. Reprocha a la Comisión no haber precisado la finalidad de su solicitud de información. Además, la demandante estima que las modificaciones que la Comisión introdujo en sus diferentes solicitudes de información muestran que ésta no estaba en posesión de indicios que revelasen la existencia de una infracción del Derecho de la competencia cuando adoptó la Decisión impugnada. A su entender, el carácter exploratorio de la Decisión impugnada se desprende también del escrito de contestación de la Comisión. La demandante afirma que, al proceder de esa forma, la Comisión invirtió también la carga de la prueba, al obligar a las empresas afectadas a facilitarle elementos de prueba que serán utilizados en su contra. La demandante sostiene que, en las presentes circunstancias, correspondía, en su caso, a la Comisión llevar a cabo una investigación sectorial en aplicación del artículo 17 del Reglamento n
o
1/2003.
En primer lugar, el Tribunal señala que, en la medida en que por medio del presente motivo la demandante reprocha a la Comisión no haber precisado la finalidad de su solicitud de información, este motivo se confunde con la argumentación presentada en el marco del primer motivo, basado en una falta de motivación, y debe, por tanto, desestimarse por las razones expuestas en los apartados 21 a 37
supra
.
En segundo lugar, debe observarse que el presente motivo comprende también, en esencia, una crítica basada en el carácter arbitrario de la Decisión impugnada, debido a que, supuestamente, la Comisión no estaba en posesión de indicios que ayudasen a demostrar la existencia de una infracción del Derecho de la competencia previamente a su adopción.
Es cierto que la exigencia de una protección contra las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de una persona, sea física o jurídica, que sean arbitrarias o desproporcionadas, constituye un principio general del Derecho de la Unión (sentencia Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 22
supra
, apartado 81).
Asimismo, es preciso subrayar que, para respetar este principio general, una decisión de solicitud de información debe tener por objeto recabar la documentación necesaria para comprobar la realidad y el alcance de determinadas situaciones de hecho y de Derecho con respecto a las cuales la Comisión ya dispone de información, que constituyan indicios suficientemente importantes que permitan sospechar de la existencia de una infracción de las normas sobre la competencia (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Rec. p. I-9011
, apartados 54 y 55).
Sin embargo, debe señalarse que la demandante se limita a esgrimir una serie de críticas generales con respecto a la actitud de la Comisión durante el procedimiento administrativo. Por tanto, en las circunstancias del caso de autos, a falta de una petición explícita y motivada de la demandante, no ha lugar a que el Tribunal compruebe por propia iniciativa si la Comisión disponía de indicios suficientemente serios para justificar la adopción de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de marzo de 2013, Viega/Comisión, C‑276/11 P, apartados 41 a 43).
En tercer lugar, por consiguiente, la crítica según la cual la Comisión incurrió en una desviación de poder al adoptar una decisión sobre la base del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 en vez de llevar a cabo una investigación sectorial debe rechazarse, ya que la demandante no ha demostrado que la Comisión utilizase los poderes que le otorgaba dicha disposición para una finalidad que le fuese ajena.
Asimismo, no es superfluo destacar que el recurso a una investigación sectorial en virtud del artículo 17 del Reglamento n
o
1/2003 no tiene necesariamente un carácter menos apremiante para la demandante que una decisión de solicitud de información adoptada en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003. En efecto, con arreglo al artículo 23, apartado 1, letra b), del Reglamento n
o
1/2003, la Comisión tiene derecho a imponer una multa sancionadora en caso de que se proporcione información inexacta, incompleta o engañosa o si la demandante no facilita la información en el plazo fijado, tras haber adoptado una decisión sobre la base del artículo 17 del Reglamento n
o
1/2003. Lo mismo sucede con la posibilidad de imponer multas coercitivas en aplicación del artículo 24, apartado 1, letra d), de ese mismo Reglamento. Por tanto, la Comisión dispone de medios de coerción idénticos en el marco de los procedimientos del artículo 17 y del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003.
En cuarto lugar, por lo que atañe a la crítica basada en que la Comisión supuestamente obligó a la demandante a facilitarle elementos de prueba que serán utilizados en su contra y, por consiguiente, llevó a cabo una inversión de la carga de la prueba en su perjuicio, ha de señalarse que será analizada junto con la argumentación de la demandante presentada en el marco del tercer motivo, que cuestiona la naturaleza de la información solicitada, y con el cual se confunde.
Con esta reserva, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo y sobre la primera parte del cuarto motivo, basados en la infracción del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003
En el marco de su tercer motivo, la demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003, que sólo le autoriza a imponer la presentación de elementos de naturaleza factual en su posesión y que sean necesarios. Según la demandante, en primer lugar, las preguntas 1D, 5R, 5S, 5T y 5V implican la presentación de estimaciones y de opiniones y sobrepasan, por tanto, el marco de la presentación de elementos de naturaleza factual. A juicio de la demandante, lo mismo sucede con las preguntas que le piden que aprecie determinadas distancias (preguntas 1A, punto Y, 1B, puntos AB y AC, 3, puntos AB y AC y 4, punto Y). En segundo lugar, la demandante afirma que la Comisión solicitó la presentación de información que reconocía que no estaba o no podía estar en poder de la empresa afectada. En tercer lugar, la demandante estima que la Comisión le solicitó que presentase información que habría podido obtener por sí misma.
En la primera parte del cuarto motivo, la demandante sostiene que la Decisión impugnada se adoptó infringiendo el artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003, ya que solicita la presentación de información que no es «necesaria» en el sentido de dichas disposiciones.
La Comisión solicita que se desestimen estos dos motivos.
En la medida en que tanto el tercer motivo como la primera parte del cuarto motivo están basados en una infracción del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003, el Tribunal estima que es preciso analizarlos conjuntamente.
Sobre la naturaleza de la información solicitada
En el marco de su tercer motivo, la demandante cuestiona el derecho de la Comisión a obligarle a responder a preguntas que, por una parte, sobrepasan el marco de la presentación de elementos de naturaleza factual o, por otra parte, atañen a información que no se encuentra en su poder.
Es preciso recordar que, según el considerando 23 del Reglamento n
o
1/2003, «la Comisión debe disponer en todo el territorio de la [Unión] de la facultad de requerir que se le entregue la información que sea necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo [101 TFUE], así como la explotación abusiva de una posición dominante prohibida por el artículo [102 TFUE]». Dicho considerando también dispone que, «al dar cumplimiento al requerimiento de la Comisión, no podrá obligarse a las empresas a admitir que han cometido una infracción, pero éstas estarán obligadas en cualquier caso a responder a preguntas relativas a los hechos y a proporcionar documentos, aun cuando dicha información pueda ser utilizada en contra de dichas u otras empresas para constatar la existencia de una infracción».
Por tanto, dado que debe entenderse por presentación de «información» en el sentido del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003 no sólo la aportación de documentos, sino también la obligación de responder a preguntas relativas a dichos documentos, la Comisión no tiene por qué limitarse a solicitar únicamente la aportación de datos existentes con independencia de cualquier tipo de intervención de la empresa afectada. Por consiguiente, la Comisión puede dirigir a una empresa preguntas que impliquen dar un formato a los datos solicitados (véanse, en este sentido y por analogía, las conclusiones del Abogado General Darmon en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1989, Orkem/Comisión,
374/87, Rec. pp. 3283
y ss., especialmente p. 3301, apartado 55).
Sin embargo, debe subrayarse que el ejercicio de esta prerrogativa ha de respetar al menos dos principios. Por una parte, tal como se recuerda en el considerando 23 del Reglamento n
o
1/2003, las preguntas dirigidas a una empresa no pueden obligarla a admitir que ha cometido una infracción. Por otra parte, responder a dichas preguntas no debe representar una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación (sentencias del Tribunal de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 51; de 30 de septiembre de 2003, Atlantic Container Line y otros/Comisión,
T-191/98, T-212/98 a T-214/98, Rec. p. II-3275
, apartado 418, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 22
supra
, apartado 81).
Al alegarse el carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica la respuesta a la Decisión impugnada en el marco de la segunda parte del cuarto motivo, en este momento, basta comprobar si determinadas preguntas pudieron obligar a la demandante a admitir que había cometido una infracción.
De una reiterada jurisprudencia se desprende que la Comisión no puede imponer a una empresa la obligación de dar respuestas que impliquen admitir la existencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión (sentencia Orkem/Comisión, citada en el apartado 56
supra
, apartados 34 y 35, y sentencia del Tribunal de 28 de abril de 2010, Amann & Söhne y Cousin Filterie/Comisión,
T-446/05, Rec. p. II-1255
, apartado 325).
La jurisprudencia también recuerda que no puede reconocerse el derecho absoluto a guardar silencio a una empresa destinataria de una solicitud de información en el sentido del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003. En efecto, el reconocimiento de tal derecho excedería de lo que es necesario para preservar el derecho de defensa de las empresas y constituiría un obstáculo injustificado para el cumplimiento, por parte de la Comisión, de la misión de velar por el respeto de las normas sobre competencia en el mercado interior. El derecho a guardar silencio sólo puede reconocerse a la empresa implicada en la medida en que se viera obligada a dar respuestas que implicaran admitir la existencia de la infracción cuya existencia debe ser probada por la Comisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Amann & Söhne y Cousin Filterie/Comisión, citada en el apartado 59
supra
, apartado 326).
Para preservar el efecto útil del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003, la Comisión tiene la potestad de obligar a las empresas a que faciliten toda la información necesaria relacionada con hechos de los que puedan tener conocimiento y a que le presenten, si fuera preciso, los documentos correspondientes que obren en su poder, aun cuando éstos puedan servir para probar la existencia de una conducta contraria a la competencia. Esta potestad de información de la Comisión no es contraria ni al artículo 6, apartados 1 y 2, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, ni a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tampoco es contraria a los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Amann & Söhne y Cousin Filterie/Comisión, citada en el apartado 59
supra
, apartado 327).
El hecho de verse obligado a responder a las preguntas relativas únicamente a los hechos planteadas por la Comisión y satisfacer sus peticiones de presentación de documentos preexistentes no puede violar el principio de respeto del derecho de defensa reconocido en el artículo 48, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales o el derecho a un juicio justo, reconocido en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales que ofrecen, en el ámbito del Derecho de la competencia, una protección equivalente a la garantizada por el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. En efecto, nada impide que el destinatario de una solicitud de información demuestre posteriormente, en el marco del procedimiento administrativo o durante un procedimiento ante el juez de la Unión, que los hechos expuestos en sus respuestas o los documentos comunicados tienen un significado distinto al que les ha dado la Comisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Amann & Söhne y Cousin Filterie/Comisión, citada en el apartado 59
supra
, apartado 328).
Por tanto, una empresa no puede sustraerse a una petición de presentación de documentos por el motivo de que, si lo hace, resulta obligada a declarar contra sí misma (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2006, Comisión/SGL Carbon,
C-301/04 P, Rec. p. I-5915
, apartado 48). Por lo que respecta a las respuestas a las preguntas que la Comisión puede dirigir a las empresas, debe distinguirse entre las que pueden ser calificadas como puramente factuales y las que no. Sólo en el caso de que una pregunta no pueda ser calificada como puramente factual deberá comprobarse si implica una respuesta que lleve a la empresa de que se trate a admitir la existencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión.
En primer lugar, ha de observarse que las preguntas 5R, 5S, 5T y 5V atañen a la producción máxima de CEM I, la utilización total de la capacidad de producción, la utilización total de la capacidad de triturado y al volumen anual de producción y tienen, por tanto, una dimensión exclusivamente factual.
En segundo lugar, el Tribunal considera que lo mismo sucede con las preguntas 1A, punto Y, 1B, punto AB, 1B, punto AC, 3, punto AB, 3, punto AC y 4, punto Y, en la medida en que la evaluación de las distancias recorridas que se solicita a la demandante tiene un carácter exclusivamente factual.
En tercer lugar, por lo que atañe a la pregunta 1D, hay que señalar que tiene el siguiente tenor:
«Sobre la base de la información presentada en la respuesta a las diferentes preguntas del cuestionario, indique la metodología que su empresa consideraría apropiada para calcular los márgenes brutos trimestrales:
1)
para transacciones individuales;
2)
para transacciones fraccionadas, con el fraccionamiento utilizado en las preguntas que contemplan las ventas nacionales y de exportación;
3)
por instalación de suministro.»
Es preciso señalar que, mediante esta pregunta, la Comisión obliga a la demandante a posicionarse sobre el método que convendría seguir para calcular los márgenes brutos trimestrales. Por tanto, dicha pregunta no puede ser calificada como puramente factual en la medida en que pide a la demandante que realice una apreciación. Esto es lo que la distingue de la pregunta 1C que la precede, que tiene una dimensión exclusivamente factual, dado que pide que se faciliten «todos los márgenes que compute [la] empresa en el transcurso de sus operaciones empresariales para cada país de referencia».
Por consiguiente, debe comprobarse si la respuesta a la pregunta 1D podría implicar que la demandante admita la existencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión.
Con carácter preliminar, el Tribunal señala que la Comisión se equivoca al afirmar que la demandante podía no responder a esa pregunta porque el anexo II, letra a), apartado 4, de la Decisión impugnada relativo a las instrucciones que debían seguirse para responder al cuestionario del anexo I prevé la posibilidad de responder mediante la mención «UNK», que designa el término inglés «unknown» (desconocido).
Es cierto que el hecho de que una empresa goce de libertad para responder o no a una pregunta que se le plantee impide que pueda considerarse que la Comisión imponga a dicha empresa la obligación de dar respuestas que impliquen que ésta admita la existencia de la infracción cuya prueba incumbe a la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 20 de abril de 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
T-305/94 a T-307/94, T-313/94 a T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 y T-335/94, Rec. p. II-931
, apartados 455 y 456).
Sin embargo, ha de recordarse que esta jurisprudencia atañía a una pregunta que figuraba en una simple solicitud de información, acto carente de fuerza imperativa, con respecto al cual no existe ninguna ambigüedad por lo que atañe a la libertad de la empresa de que se trate de no responder.
Ahora bien, esta falta de ambigüedad no se da en el caso de autos. Por una parte, la pregunta 1D está redactada de un modo imperativo, que da a entender que la demandante está obligada a responder a ella. Por otra parte, de la lectura del anexo II, letra a), apartado 4, de la Decisión impugnada no puede deducirse que a la demandante se le ofreciera claramente la posibilidad de no responder a la pregunta 1D. En efecto, este apartado subraya que «como norma general, [se] debe facilitar toda la información almacenada en los registros de [la] empresa» y que sólo «en caso de que [la] empresa no almacene en forma alguna la información solicitada [ésta] deberá indicar de forma clara y coherente en las hojas Excel los datos que faltan utilizando la abreviación “UNK” (que significa “no disponible/desconocido”)». Por consiguiente, no comprende la situación de una empresa que no desee responder a una pregunta que se le plantea.
Por lo que respecta a la cuestión de si la pregunta 1D supone una vulneración del derecho de defensa de la demandante, procede, ciertamente, señalar que, en un contexto en el que también se exige a la demandante que aporte datos factuales relativos a sus márgenes de beneficio, la apreciación que debe proporcionar en virtud de la pregunta 1D equivale a comentar el nivel de sus márgenes de beneficio, cuando esto puede constituir un indicio revelador de la existencia de prácticas restrictivas de la competencia.
Sin embargo, también tiene que tenerse en cuenta la posibilidad que tiene la demandante en una fase ulterior del procedimiento administrativo o en el marco de un recurso contra la decisión final de la Comisión de alegar una interpretación de su respuesta a la pregunta 1D distinta de la que podría realizar la Comisión.
A este respecto, es preciso efectuar una distinción entre dos tipos de situaciones.
Por una parte, si la Comisión considera que existe una infracción de las normas de la competencia basándose en la suposición de que los hechos demostrados sólo pueden explicarse por la existencia de un comportamiento contrario a la competencia, el juez de la Unión deberá anular la decisión de que se trate cuando las empresas afectadas formulen alegaciones que arrojen una luz diferente a los hechos demostrados por la Comisión y que permitan, en consecuencia, dar otra explicación plausible de los hechos distinta de la invocada por la Comisión para llegar a la conclusión de que existe una infracción. En efecto, no puede considerarse en tal caso que la Comisión haya aportado la prueba de la existencia de una infracción del Derecho de la competencia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de noviembre de 2012, E.ON Energie/Comisión, C‑89/11 P, apartado 74, y la jurisprudencia citada). Las preguntas que, sin que puedan calificarse de puramente factuales, impliquen una respuesta cuya interpretación por parte de la Comisión pueda ser puesta en entredicho por parte de la empresa afectada con arreglo a tales modalidades no generan en su beneficio el derecho a guardar silencio.
Por otra parte, si la Comisión había podido demostrar que una empresa había participado en reuniones entre empresas de carácter manifiestamente contrario a la competencia, corresponde entonces a la empresa afectada aportar otra explicación del contenido de dichas reuniones. Asimismo, cuando la Comisión se basa en pruebas que en principio son suficientes para demostrar la existencia de la infracción, no basta que la empresa afectada evoque la posibilidad de que se haya producido una circunstancia que podría desvirtuar el valor probatorio de dichas pruebas para que la Comisión soporte la carga de probar que dicha circunstancia no pudo desvirtuar el valor probatorio de éstas. Al contrario, salvo en los casos en los que la empresa no hubiera podido aportar dicha prueba debido al comportamiento de la propia Comisión, corresponde a la empresa afectada demostrar de manera suficiente en Derecho, por un lado, la existencia de la circunstancia que invoca y, por otro lado, que dicha circunstancia pone en entredicho el valor probatorio de las pruebas en que se basa la Comisión (véase la sentencia E.ON Energie/Comisión, citada en el apartado 76
supra
, apartados 75 y 76, y la jurisprudencia citada). Con respecto a preguntas que tengan por objeto o efecto hacer que aporte a la Comisión tales elementos, una empresa dispone necesariamente del derecho a guardar silencio. En efecto, en caso contrario, se vería obligada a admitir la existencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 60
supra
.
Es preciso señalar que la pregunta 1D no requiere una respuesta que pueda considerarse suficiente para demostrar la existencia de una o de varias de las presunciones de infracción objeto de investigación por parte de la Comisión, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 76
supra
. Por tanto, en el supuesto de que la Comisión invocase contra la demandante la apreciación efectuada en virtud de su respuesta a la pregunta 1D, la demandante seguiría pudiendo, en su caso, alegar una interpretación de su respuesta distinta de la realizada por la Comisión.
De lo anterior se deriva que, al obligar a la demandante a responder a la pregunta 1D, la Comisión no vulneró su derecho de defensa.
Finalmente, por lo que respecta a la crítica de la demandante basada en que la Comisión, supuestamente, le exige facilitar información que no se encuentra en su poder, procede recordar que, por una parte, la demandante está sujeta a una obligación de colaboración activa, lo que implica que ésta debe poner a disposición de la Comisión todos los elementos de información relativos al objeto de la investigación (sentencias Orkem/Comisión, citada en el apartado 56
supra
, apartado 27, y Société Générale/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 72), y, por otra parte, por las razones mencionadas en los apartados 55 a 57
supra
, la Comisión puede dirigirle preguntas que impliquen dar un formato a los datos solicitados.
En todo caso, debe subrayarse que, si bien, por las razones a las que se hace referencia en el apartado 72
supra
, el anexo II, letra a), apartado 4, de la Decisión impugnada no comprende la situación de una empresa que no desee responder a una pregunta que se le plantea, dicho anexo sí que se aplica a la información de la que la demandante no puede disponer.
Por consiguiente, el Tribunal considera que la demandante reprocha erróneamente a la Decisión impugnada haberle obligado a facilitar información que no se encontraba en su poder.
Por tanto, las imputaciones relativas a la naturaleza de la información solicitada deben rechazarse.
Sobre la necesidad de la información solicitada
Tal como ya se ha subrayado en el apartado 28
supra
, la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información (sentencias de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 25, y Société Générale/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 40).
Habida cuenta de las amplias facultades de investigación y de verificación de la Comisión, corresponde a esta última determinar la necesidad de la información que solicita a las empresas implicadas (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 1982, AM & S Europe/Comisión,
155/79, Rec. p. 1575
, apartado 17, y Orkem/Comisión, citada en el apartado 56
supra
, apartado 15). Por lo que respecta al control que el Tribunal ejerce sobre esta apreciación de la Comisión, debe recordarse que, según la jurisprudencia, el concepto de «información necesaria» debe interpretarse en función de las finalidades para las que se otorgaron a la Comisión las facultades de investigación de que se trata. Por tanto, se satisface la exigencia de correlación entre la solicitud de información y la presunta infracción desde el momento en que, en esta fase del procedimiento, puede considerarse legítimamente que dicha solicitud guarda relación con la presunta infracción, en el sentido de que la Comisión pueda suponer razonablemente que el documento le ayudará a determinar si tuvo lugar la supuesta infracción (sentencias de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 29, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 22
supra
, apartado 42).
La demandante invoca, en esencia, cuatro imputaciones. En el marco de su tercer motivo, la demandante cuestiona el derecho de la Comisión a solicitarle la presentación de información que habría podido obtener por sí misma (primera imputación). En el marco de la primera parte de su cuarto motivo, la demandante cuestiona la necesidad en el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003 de la obligación de facilitar información proporcionada anteriormente (segunda imputación) y la utilización de un formato diferente, utilizando criterios y variables diferentes (tercera imputación). Asimismo, pone en entredicho la necesidad de determinada información adicional solicitada por la Comisión en virtud de la Decisión impugnada (cuarta imputación).
– Sobre la alegación basada en el carácter público de parte de la información solicitada
En el marco de esta imputación, la demandante cuestiona, en esencia, la necesidad de las preguntas relativas a los códigos postales de los emplazamientos de suministro, de los emplazamientos de destino y del lugar de entrega o que impliquen calcular las distancias recorridas por el producto, desde el lugar de suministro hasta la dirección de entrega, aduciendo que la información solicitada tiene carácter público.
Sin embargo, debe señalarse que tal información, aunque por su naturaleza accesible a la Comisión, constituye el complemento lógico de información que únicamente se encuentra en poder de la demandante. Por consiguiente, su eventual carácter público no impide que pueda considerarse necesaria en el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003.
– Sobre la alegación basada en que la Comisión se encontraba en posesión de parte de la información solicitada con anterioridad a la Decisión impugnada
La demandante cuestiona el derecho de la Comisión a solicitarle información que fue anteriormente facilitada.
El Tribunal señala que en el considerando 6 de la Decisión impugnada se precisa lo siguiente:
«En este contexto, la Comisión solicita a [la demandante] mediante decisión que facilite la información solicitada en el cuestionario del Anexo I de esta Decisión. El Anexo I toma en consideración en la medida de lo necesario, las respuestas a las cartas mencionadas en el [considerando] 4 de la presente Decisión y las observaciones presentadas por las empresas investigadas en el transcurso de la investigación. Parte de la información solicitada ha sido previamente requerida a [la demandante] en virtud del artículo 18, apartado 2, pero se vuelve a solicitar en el Anexo I para recibir una respuesta completa, coherente y consolidada.
Además, el Anexo I solicita información adicional que es igualmente necesaria para evaluar la compatibilidad de las prácticas investigadas con las normas de competencia de la UE con pleno conocimiento de los hechos y en su contexto económico adecuado.»
De lo anterior se desprende que la Comisión formula esencialmente dos justificaciones en apoyo de su solicitud de información: por una parte, la voluntad de «recibir una respuesta completa, coherente y consolidada» y, por otra parte, la búsqueda de información adicional con respecto a la proporcionada anteriormente.
Por lo que respecta a la primera justificación formulada por la Comisión, es preciso señalar que efectivamente parece que la Decisión impugnada fue adoptada, al menos en parte, para obtener, en particular, de la demandante una versión consolidada de las respuestas que había proporcionado anteriormente.
Debe observarse que las preguntas 1A, 1Ei) a 1Eiii), 1F, 2 a 5, 9A, 9B y 10 del anexo I de la Decisión impugnada tienen, respectivamente, un objeto próximo al de las preguntas iniciales 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, al de la pregunta inicial 40, letras a) y b), y al de la pregunta inicial 7.
Asimismo, ha de señalarse que, como la Comisión admitió en la vista, las diez primeras preguntas del cuestionario contenido en el anexo I de la Decisión impugnada son idénticas a las que figuran como anexo de las decisiones dirigidas a las otras siete empresas afectadas por el procedimiento mencionado en el apartado 5
supra
. De ello sólo puede deducirse que la Comisión no procedió a una individualización de las preguntas dirigidas a cada una de las empresas afectadas, en función del grado de precisión y de la calidad de las respuestas anteriores.
Por tanto, podría considerarse que la Decisión impugnada tiene, al menos en parte, como objetivo obtener una versión consolidada de la información anteriormente proporcionada. Esta impresión se ve reforzada por el carácter excesivamente preciso de las prescripciones del cuestionario relativas a la forma como deben presentarse las respuestas. Por consiguiente, existe innegablemente una voluntad de la Comisión de obtener las respuestas en un formato que permita comparar más fácilmente los datos recabados de las empresas afectadas.
Sin embargo, ha de recordarse que el Tribunal, en su sentencia Atlantic Container Line y otros/Comisión, citada en el apartado 57
supra
(apartado 425), subrayó que las solicitudes de información que tienen por objeto obtener información sobre un documento que ya está en posesión de la Comisión no pueden considerarse justificadas por las necesidades de la investigación.
Asimismo, es preciso subrayar que, para que una decisión de solicitud de información respete el principio de proporcionalidad, no basta que la información solicitada esté vinculada al objeto de la investigación. También es necesario que la obligación impuesta a una empresa de facilitar una información no represente para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación (sentencias Atlantic Container Line y otros/Comisión, citada en el apartado 57
supra
, apartado 418, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 22
supra
, apartado 81).
De lo anterior debe deducirse que una decisión que obliga al destinatario a facilitar de nuevo información anteriormente solicitada basándose en que sólo una parte de ella es, en opinión de la Comisión, incorrecta podría representar una carga desmesurada en relación con las necesidades de la investigación y, por tanto, no sería conforme ni con el principio de proporcionalidad ni con el requisito de necesidad. En efecto, en ese caso, la Comisión puede delimitar con precisión la información que considera que debe ser corregida por la empresa de que se trate.
Asimismo, la búsqueda de un tratamiento más fácil de las respuestas dadas por las empresas no puede justificar que se obligue a dichas empresas a facilitar en un nuevo formato información que ya está en posesión de la Comisión. Si bien las empresas tienen una obligación de colaboración activa, que implica que éstas deben poner a disposición de la Comisión todos los elementos de información relativos al objeto de la investigación (sentencias Orkem/Comisión, citada en el apartado 56
supra
, apartado 27, y Société Générale/Comisión, citada en el apartado 28
supra
, apartado 72), esta obligación de colaboración activa no puede conllevar la exigencia de que se presente en cierto formato información que ya está en posesión de la Comisión.
Por tanto, en las circunstancias del caso de autos, debe comprobarse el fundamento de la segunda justificación formulada por la Comisión, basada en la necesidad de obtener información adicional.
A la luz de la jurisprudencia citada en los apartados 84 y 85
supra
, debe considerarse que una decisión de la Comisión que solicita que se aporte información más precisa que la ya facilitada hasta entonces está justificada por las necesidades de la investigación. En efecto, la búsqueda de todos los elementos pertinentes para confirmar o desmentir la existencia de una infracción de las normas sobre competencia puede implicar que la Comisión solicite a las empresas que precisen o detallen determinada información de carácter factual que le fue precedentemente transmitida.
A este respecto, procede señalar que algunas preguntas atañen a información no solicitada en las solicitudes de información anteriores. Esto es lo que ocurre con las series de preguntas 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A a 8C, 9C y 11.
Asimismo, por lo que respecta a las preguntas 1A, 1Ei) a 1Eiii), 1F, 2 a 5, 9A, 9B y 10 del anexo I de la Decisión impugnada, debe señalarse que, en realidad, implican la presentación de información adicional con respecto a la facilitada en virtud de las solicitudes de información anteriores, en la medida en que tienen un grado de detalle superior, debido a la modificación de su ámbito de aplicación o al añadido de variables adicionales.
Por tanto, procede concluir que el hecho de que el cuestionario que constituye el anexo I de la Decisión impugnada tenga por objeto obtener o bien nueva información, o bien información más detallada, puede justificar la necesidad de la información solicitada.
En consecuencia, debe rechazarse la presente imputación.
– Sobre la imputación que cuestiona la necesidad del grado de detalle adicional solicitado por la Decisión impugnada
La demandante estima que, por lo que respecta a las preguntas cuyo objeto es esencialmente idéntico al de las solicitudes de información anteriores, el grado de detalle adicional del cuestionario no tiene un carácter necesario, en el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003. Más concretamente, la demandante pone en entredicho la necesidad de modificar la presentación formal de los datos, la modificación de los criterios de cálculo y de las definiciones utilizadas, así como la introducción de nuevas variables.
En el apartado 101
supra
se ha explicado que las necesidades de la investigación pueden justificar que la Comisión solicite a las empresas que precisen o detallen determinada información de carácter factual que le fue precedentemente transmitida.
Asimismo, debe tenerse en cuenta la gran complejidad técnica del sector económico afectado por la investigación, en la medida en que tal complejidad puede justificar la adopción de un cuestionario adicional dirigido a ajustar y precisar la información que ya estaba en posesión de la Comisión.
En estas circunstancias, el Tribunal estima que los cambios realizados con respecto a las preguntas iniciales deben considerarse necesarios para el examen de las presunciones de infracción contempladas en la Decisión impugnada.
– Sobre la imputación que pone en entredicho la necesidad de la información adicional solicitada
La demandante estima que la información adicional solicitada por la Comisión no puede considerarse necesaria en el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003. La demandante se refiere de forma específica a las preguntas 1A, 1B, 5, a la pregunta 5, punto Y, y a la pregunta 7, puntos G y H.
En primer lugar, por lo que respecta a la necesidad de la inclusión del CEM I a granel y del clínker en lo que atañe a las ventas nacionales (pregunta 1A) y a las compras nacionales (pregunta 1B), basta observar que estos producto son variedades de cemento y que, por tanto, la información relativa al precio de sus transacciones, por su propia naturaleza, guarda relación, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 84
supra
, con las presunciones de infracción mencionadas en la Decisión impugnada.
En segundo lugar, por lo que respecta a la pregunta 5, la pregunta 5, punto Y, y la pregunta 7, puntos G y H, la demandante cuestiona la utilidad de la información solicitada. En esencia, a su entender, determinadas circunstancias ignoradas por la Comisión cuando redactó el cuestionario privan de fiabilidad a los datos proporcionados.
Ha de recordarse que el objetivo de la fase de investigación preliminar en la que se inscribe la Decisión impugnada es permitir que la Comisión reúna todos los elementos pertinentes que confirmen o no la existencia de una infracción de las reglas sobre la competencia y adopte una primera postura sobre la orientación y la continuación que proceda dar al procedimiento. En cambio, la fase contradictoria, que se extiende desde la notificación del pliego de cargos hasta la adopción de la decisión final, debe permitir que la Comisión se pronuncie definitivamente sobre la infracción imputada (véase, en este sentido, la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 25
supra
, apartado 47).
Por tanto, dado que la pregunta 5, la pregunta 5, punto Y, y la pregunta 7, puntos G y H, tienen por objeto obtener información que puede legítimamente considerarse que guarda relación con las presunciones de infracción que justifican la investigación, la crítica basada en una falta de fiabilidad de los datos proporcionados no afecta a la legalidad de la solicitud de información. Es responsabilidad de la Comisión apreciar si la información recabada le permite utilizar contra la demandante la existencia de una o varias de dichas presunciones de infracción, quedándole a la demandante, en su caso, la posibilidad de cuestionar el carácter probatorio de la información solicitada en el marco de su respuesta a un eventual pliego de cargos o en apoyo de un recurso de anulación interpuesto contra la decisión final.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar esta imputación y, por consiguiente, los motivos tercero y cuarto, en la medida en que se basan en una infracción del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003.
Sobre la segunda parte del cuarto motivo, basado en una violación del principio de proporcionalidad
En la segunda parte de su cuarto motivo, la demandante cuestiona, por una parte, la proporcionalidad de la propia adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 y, por otra parte, la proporcionalidad de la carga que implica la respuesta al antedicho cuestionario.
Sobre el supuesto carácter desproporcionado de la adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003.
La demandante alega que la adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 no respeta el principio de proporcionalidad, ya que, incluso en el caso de que hubiera sido necesario recabar precisiones, hubieran podido obtenerse por medio de una simple solicitud de información.
De reiterada jurisprudencia se desprende que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros,
C-189/01, Rec. p. I-5689
, apartado 81).
En virtud del artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003, la Comisión puede solicitar información «mediante una decisión o una simple solicitud», sin que dicha disposición supedite la adopción de una decisión a una «simple solicitud» previa. En ello el artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003 se distingue del artículo 11 del Reglamento n
o
17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81 CE] y [82 CE] (
DO 1962, 13, p. 204
; EE 08/01, p. 22), que, en su apartado 5, supeditaba la posibilidad de solicitar información mediante decisión al fracaso de una solicitud previa de información.
Contrariamente a lo que parece sostener la Comisión en sus escritos, debe subrayarse que la opción que debe realizar entre una simple solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento n
o
1/2003 y una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, de ese mismo Reglamento está sujeta a un control de proporcionalidad. Ello se deriva necesariamente de la propia definición del principio de proporcionalidad que figura en el apartado 118
supra
, en la medida en que allí se menciona que, «cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa». Asimismo, puede verse que la elección que el artículo 18, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003 ofrece a la Comisión presenta una clara analogía con la existente entre la verificación mediante simple mandato y la verificación ordenada mediante decisión con arreglo al artículo 14 del Reglamento n
o
17 y al artículo 20 del Reglamento n
o
1/2003. Pues bien, el ejercicio de esta elección está sujeto a un control por el juez de la Unión en virtud del principio de proporcionalidad (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1980, National Panasonic/Comisión,
136/79, Rec. p. 2033
, apartado 29, y de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Rec. p. I-9011
, apartado 77; sentencia del Tribunal General de 8 de marzo de 2007, France Télécom/Comisión,
T-340/04, Rec. p. II-573
, apartado 147).
A la luz del enfoque por el que se ha decantado la jurisprudencia con respecto al control de proporcionalidad de la utilización de una verificación ordenada mediante decisión, resulta que tal control, en relación con la opción que debe realizarse entre una simple solicitud de información y una decisión, ha de depender de las necesidades de una investigación adecuada, teniendo en cuenta las particularidades del caso de autos (sentencias National Panasonic/Comisión, citada en el apartado 120
supra
, apartado 29; Roquette Frères, citada en el apartado 120
supra
, apartado 77, y France Télécom/Comisión, citada en el apartado 120
supra
, apartado 147).
A este respecto, debe recordarse que la Decisión impugnada se inscribe en el marco de una investigación sobre prácticas restrictivas de la competencia en las que están implicadas, además de la demandante, otras siete sociedades del sector del cemento.
Una decisión se distingue de una simple solicitud de información por el hecho de que la Comisión puede imponer una multa sancionadora o multas coercitivas en caso de que se haya proporcionado información incompleta o tardía, en aplicación, del artículo 23, apartado 1, letra b), y del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento n
o
1/2003.
Por tanto, habida cuenta de la cantidad de información que debía recabarse y cruzarse, no parece ni inapropiado ni desmesurado que la Comisión hiciese uso del instrumento jurídico que le ofrecía la mayor garantía de que la demandante le diese una respuesta completa y dentro del plazo fijado.
De lo anterior se desprende que la Comisión no violó el principio de proporcionalidad al adoptar una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003 con respecto a la demandante.
Sobre el carácter supuestamente desproporcionado de la carga que implica la respuesta al cuestionario
La demandante considera que la carga que implica la respuesta al cuestionario vulnera el principio de proporcionalidad. Critica el hecho de que la Comisión obligue a proporcionar datos trimestrales del decenio 2001‑2010, así como el carácter particularmente oneroso de la obligación de facilitar de nuevo determinada información, en otro formato, sobre la base de criterios de cálculo y de definiciones modificadas y teniendo en cuenta nuevas variables. Asimismo, la demandante también considera que la respuesta a las nuevas preguntas que figuran en el cuestionario implica una carga de trabajo desproporcionada.
Tal como ya se ha subrayado en el apartado 97
supra
, la obligación que se impone a una empresa de facilitar una información no debe representar para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.
En primer lugar, es preciso subrayar que, por las razones mencionadas en los apartados 102 a 104
supra
, no puede acogerse que la Comisión haya vulnerado el principio de proporcionalidad por haber, supuestamente, solicitado a la demandante que facilitase información que, en parte, ya había sido transmitida anteriormente a la Comisión, dado que el cuestionario que constituye el anexo I de la Decisión impugnada tiene por objeto obtener o bien nueva información, o bien información más detallada que la anteriormente proporcionada.
En segundo lugar, por lo que respecta al carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica el formato del cuestionario y el grado de detalle adicional de algunas preguntas, el Tribunal señala que es innegable que esos elementos han implicado una carga de trabajo particularmente importante.
Sin embargo, no puede concluirse que esta carga de trabajo tenga un carácter desproporcionado a la luz de las necesidades de la investigación ligadas, en particular, a las presunciones de infracción que la Comisión quiere comprobar y a las circunstancias del presente procedimiento.
A este respecto, en primer término, debe recordarse que la Decisión impugnada se enmarca en un procedimiento que tiene por objeto «restricciones de los flujos comerciales en el [EEE], incluidas las restricciones a las importaciones en el EEE procedentes de países de fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados». Es preciso observar que el amplio ámbito de aplicación y la gravedad de las presunciones de infracción que la Comisión investiga pueden justificar la presentación de gran cantidad de información.
En segundo término, debe tenerse en cuenta el hecho, ya recordado en el apartado 122
supra
, de que la Decisión impugnada se inscribe en el marco de una investigación sobre prácticas restrictivas de la competencia en las que, aparte de la demandante, están implicadas otras sietes empresas del sector del cemento. Así, habida cuenta de la cantidad de información que debía cruzarse, no parece desproporcionado que la Comisión impusiese que las respuestas fuesen facilitadas en un formato que permitiese su comparación.
Por las mismas razones, no parece desproporcionado que la Comisión solicite la presentación de datos trimestrales relativos a un período de cerca de diez años, en el supuesto de que la Comisión sospeche que existe una infracción que abarca un largo período. Asimismo, ha de recordarse que el juez de la Unión ha reconocido la necesidad de la Comisión de solicitar información relativa a un período anterior al período de la infracción al objeto de precisar el contexto en el que se incardina un comportamiento durante este último período (sentencia Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 22
supra
, apartado 51).
En tercer lugar y por las mismas razones, debe rechazarse la alegación basada en el carácter desproporcionado de la carga que implican las preguntas adicionales que figuran en el cuestionario.
Finalmente, en cuarto lugar, por lo que respecta al reproche que se hace a la Comisión de no haber aceptado las propuestas alternativas de preguntas presentadas por la demandante, es preciso subrayar que, si bien, en virtud del principio de proporcionalidad, la Comisión está obligada a recurrir a la medida menos onerosa, tal obligación sólo existe cuando se ofrece una elección entre varias medidas adecuadas.
Debe observarse que las propuestas formuladas por la demandante equivalían, en realidad, a una solicitud de exención parcial de la obligación de responder a determinadas preguntas, al ofrecer facilitar información sobre un período de tiempo más corto que el requerido o sobre la base de un método de cálculo diferente del determinado por la Comisión. Habida cuenta de la necesidad de una investigación adecuada y tomando, en particular, en consideración el importante número de empresas afectadas por el procedimiento mencionado en el apartado 5
supra
, el Tribunal estima que la Comisión pudo válidamente no dar curso a las propuestas de la demandante.
Por lo tanto, procede desestimar el cuarto motivo en su totalidad.
Sobre el quinto motivo, basado en una violación de las buenas prácticas de la Comisión en materia de presentación de datos económicos y del principio de buena administración
Sobre la primera parte del motivo, basada en una violación por la Comisión de sus buenas prácticas en materia de presentación de datos económicos
La demandante alega que, cuando la Comisión adopta una línea de conducta, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación. La demandante deduce de ello que, en la medida en que, en el caso de autos, la Comisión recurrió a una consulta previa de las empresas afectadas como se preconiza en sus buenas prácticas en materia de presentación de datos económicos en el marco de los procedimientos de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE y de los asuntos de concentraciones (en lo sucesivo, «buenas prácticas»), estaba obligada a atenerse a dichas buenas prácticas. Según la demandante, no es esto lo que ocurrió, dado que la Comisión no tuvo en cuenta ni los comentarios ni las solicitudes de precisiones presentadas por la demandante y que el cuestionario finalmente adoptado difiere significativamente del proyecto de cuestionario, pues muchas de las preguntas que comprende no fueron objeto de una consulta previa.
La Comisión solicita que se desestime esta argumentación.
El Tribunal señala que es cierto que, cuando la Comisión establece una regla de conducta indicativa que pretende producir efectos externos, no puede apartarse de ella, en un determinado caso, sin dar razones que sean compatibles con el principio de igualdad de trato (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 2006, Archer Daniels Midland y Archer Daniels Midland Ingredients/Comisión,
C-397/03 P, Rec. p. I-4429
, apartado 91).
No obstante, es preciso también que el pasaje de las buenas prácticas invocado por la demandante pueda apreciarse como una regla de conducta. A este respecto, debe señalarse que en el punto 3.4.3 de las buenas prácticas se subraya que sólo en el supuesto de que una consulta sea «apropiad[a] y útil» la Comisión procederá a llevarla a cabo. Por tanto, en la medida en que la consulta a las empresas se presenta como una mera facultad, no puede reprochársele a la Comisión no haber respetado el punto 3.4.3 por incluir en su cuestionario preguntas que no habían sido objeto de una consulta previa o,
a fortiori
, por no recoger todas las observaciones presentadas por las empresas consultadas.
Por lo tanto, procede desestimar la primera parte del motivo.
Sobre la segunda parte del motivo, basada en una violación por la Comisión del principio de buena administración
La demandante considera que la Comisión no obró con diligencia al modificar constantemente el tipo de preguntas, los criterios que debían seguirse, los productos contemplados y los países de referencia afectados por sus diferentes solicitudes de información. A su entender, ello constituye una violación del principio de buena administración.
La Comisión niega haber violado el principio de buena administración.
Ha de recordarse que el considerando 37 del Reglamento n
o
1/2003 precisa que éste «respeta los derechos fundamentales y sigue los principios reconocidos, en particular, por la Carta de [los] Derechos Fundamentales» y que «debe ser interpretado y aplicado respetando dichos derechos y principios». Además, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta de los Derechos Fundamentales tiene, en virtud del artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo primero, el mismo valor jurídico que los Tratados.
El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales, titulado «Derecho a una buena administración», dispone en su apartado 1 que «toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable».
Según la jurisprudencia relativa al principio de buena administración, cuando las instituciones de la Unión disponen de una facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia aún más fundamental. Entre estas garantías figura, en particular, la obligación de la Institución competente de examinar, detenida e imparcialmente, todos los elementos pertinentes del asunto de que se trata (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Rec. p. I-5469
, apartados 14, y sentencia Atlantic Container Line y otros, citada en el apartado 57
supra
, apartado 404).
Por las razones ya expuestas en los apartados 102 a 104
supra
, procede señalar que el cuestionario, aunque tiene un objeto próximo al de las solicitudes de información anteriores, se diferencia de éstas por el grado de detalle de sus preguntas o por la presencia de nuevas cuestiones. Asimismo, debe observarse que la amplitud de la investigación llevada a cabo por la Comisión y el número de empresas implicadas, así como la complejidad técnica del mercado de productos afectado pueden justificar que la Comisión adopte sucesivamente varias solicitudes de información que se solapen parcialmente, sin violar el principio de buena administración.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el presente motivo y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Buzzi Unicem SpA.

Dittrich
Wiszniewska‑Białecka
Prek
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de marzo de 2014.
Firmas
Índice

Hechos que dieron origen al litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre el primer motivo, basado en una falta o en una insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada y en una vulneración del derecho de defensa

Sobre el segundo motivo, basado en un exceso y una desviación de poder por parte de la Comisión y en una inversión de la carga de la prueba

Sobre el tercer motivo y sobre la primera parte del cuarto motivo, basados en la infracción del artículo 18 del Reglamento n
o
1/2003

Sobre la naturaleza de la información solicitada

Sobre la necesidad de la información solicitada

– Sobre la alegación basada en el carácter público de parte de la información solicitada

– Sobre la alegación basada en que la Comisión se encontraba en posesión de parte de la información solicitada con anterioridad a la Decisión impugnada

– Sobre la imputación que cuestiona la necesidad del grado de detalle adicional solicitado por la Decisión impugnada

– Sobre la imputación que pone en entredicho la necesidad de la información adicional solicitada

Sobre la segunda parte del cuarto motivo, basado en una violación del principio de proporcionalidad

Sobre el supuesto carácter desproporcionado de la adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento n
o
1/2003.

Sobre el carácter supuestamente desproporcionado de la carga que implica la respuesta al cuestionario

Sobre el quinto motivo, basado en una violación de las buenas prácticas de la Comisión en materia de presentación de datos económicos y del principio de buena administración

Sobre la primera parte del motivo, basada en una violación por la Comisión de sus buenas prácticas en materia de presentación de datos económicos

Sobre la segunda parte del motivo, basada en una violación por la Comisión del principio de buena administración

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.