CELEX: 62012TJ0190
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe
Ograniczenia wjazdu i przejazdu przez terytorium Unii
Zamrożenie środków finansowych
Podstawa prawna
Oczywisty błąd w ocenie
Obowiązek uzasadnienia
Prawo do obrony
Prawa podstawowe
Proporcjonalność

Okoliczności powstania sporu
We wspólnym stanowisku 2002/145/WPZiB z dnia 18 lutego 2002 r. dotyczącym środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 50, s. 1
), przyjętym na podstawie art. 15 traktatu UE w brzmieniu sprzed wejścia w życie traktatu z Lizbony, Rada Unii Europejskiej wyraziła poważne zaniepokojenie sytuacją w Zimbabwe, a zwłaszcza poważnymi naruszeniami praw człowieka przez rząd Zimbabwe, w tym wolności wyrażania opinii, stowarzyszeń i pokojowych zgromadzeń. Mając to na uwadze, nałożyła podlegające stałemu przeglądowi środki ograniczające na okres 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia. W ramach tych środków państwa członkowskie zostały między innymi zobowiązane do uniemożliwienia wjazdu na ich terytoria i przejazdu przez nie osób fizycznych wymienionych w załączniku do tego wspólnego stanowiska, a także do zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych osób i podmiotów, których nazwiska i nazwy zostały wymienione w tym załączniku. Na mocy wspólnego stanowiska Rady 2003/115/WPZiB z dnia 18 lutego 2003 r. zmieniającego i przedłużającego wspólne stanowisko 2002/145 (
Dz.U. L 46, s. 30
) wspólne stanowisko 2002/145 zostało zmienione, a jego okres obowiązywania przedłużony o kolejne 12 miesięcy, tj. do dnia 20 lutego 2004 r.
Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych przewidziane we wspólnym stanowisku 2002/145 zostało wykonane przez rozporządzenie Rady (WE) nr 310/2002 z dnia 18 lutego 2002 r. dotyczące niektórych środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 50, s. 4
). Okres obowiązywania tego rozporządzenia został ustalony na 12 miesięcy, licząc od dnia jego publikacji w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
. Na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 313/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. przedłużającego stosowanie rozporządzenia (WE) nr 310/2002 (
Dz.U. L 46, s. 6
) okres obowiązywania tego rozporządzania został przedłużony o kolejne 12 miesięcy, tj. do dnia 20 lutego 2004 r.
Na mocy wspólnego stanowiska Rady 2004/161/WPZiB z dnia 19 lutego 2004 r. odnawiającego środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 50, s. 66
) środki ograniczające wprowadzone wspólnym stanowiskiem 2002/145 zostały utrzymane w mocy. Zgodnie z art. 8 akapit drugi wspólnego stanowiska 2004/161 miało ono obowiązywać od dnia 21 lutego 2004 r. W myśl art. 9 tego wspólnego stanowiska miało ono obowiązywać przez okres 12 miesięcy i podlegać stałemu przeglądowi. Zgodnie z tym artykułem „[g]dy Rada uzna, że jego cele nie zostały zrealizowane, [wspólne stanowisko powinno zostać] odpowiednio odnowione lub zmienione”.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 314/2004 z dnia 19 lutego 2004 r. dotyczące niektórych środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 55, s. 1
) zostało przyjęte, jak wskazano w jego motywie 5, w celu wdrożenia środków ograniczających przewidzianych we wspólnym stanowisku 2004/161. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych, wymienionych w załączniku III do wspomnianego rozporządzenia, zostały zamrożone. W myśl art. 11 lit. b) tego rozporządzenia Komisja ma prawo zmienić załącznik III do tego rozporządzenia na podstawie decyzji podjętych w odniesieniu do załącznika do wspólnego stanowiska 2004/161.
Okres obowiązywania wspólnego stanowiska 2004/161 był wielokrotnie przedłużany, ostatnio na mocy decyzji Rady 2010/92/WPZiB z dnia 15 lutego 2010 r. rozszerzającej środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 41, s. 6
) do dnia 20 lutego 2011 r.
Decyzją Rady 2011/101/WPZiB z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie środków ograniczających wobec Zimbabwe (
Dz.U. L 42, s. 6
) wspólne stanowisko 2004/161 zostało uchylone. Mocą tej decyzji na osoby wymienione w załączniku do niej nałożono środki ograniczające analogiczne do środków przewidzianych we wspólnym stanowisku 2004/161.
Artykuł 4 ust. 1 decyzji 2011/101 stanowi w szczególności:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby uniemożliwić wjazd na swoje terytorium lub przejazd przez nie członkom rządu Zimbabwe oraz osobom fizycznym z nimi związanym, a także innym osobom fizycznym zaangażowanym w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. Osoby, o których mowa w niniejszym ustępie, wymieniono w załączniku”.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej decyzji:
„Zamraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do poszczególnych członków rządu Zimbabwe oraz do wszystkich osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi związanych lub należące do wszelkich innych osób fizycznych lub prawnych zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. Osoby i podmioty, o których mowa w niniejszym ustępie, wymieniono w załączniku”.
Stosownie do art. 6 ust. 1 tej decyzji:
„Rada, stanowiąc na wniosek państwa członkowskiego lub Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, przyjmuje w stosownych przypadkach zmiany do wykazu znajdującego się w załączniku w zależności od rozwoju sytuacji politycznej w Zimbabwe”.
Artykuł 7 decyzji 2011/101 stanowi z kolei:
„1.   W załączniku wskazuje się powody umieszczenia w wykazie danych osób fizycznych lub prawnych i podmiotów.
2.   W załączniku podaje się również dostępne informacje konieczne do zidentyfikowania odnośnych osób fizycznych lub prawnych lub podmiotów. W przypadku osób fizycznych takie informacje mogą obejmować imiona i nazwiska, w tym pseudonimy, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo, numery paszportów i dokumentów tożsamości, płeć, adres, a także funkcję lub zawód. W przypadku osób prawnych lub podmiotów informacje takie mogą obejmować nazwy, miejsce i datę rejestracji, numer rejestracji i miejsce prowadzenia działalności”.
Wreszcie zgodnie z art. 10 ust. 2 decyzji 2011/101 decyzja ta miała obowiązywać do dnia 20 lutego 2012 r. Przepis ten przewidywał też, że decyzja podlega stałemu przeglądowi, jest ona odpowiednio przedłużana lub zmieniana, jeżeli Rada uzna, że jej cele nie zostały osiągnięte.
Na mocy art. 1 pkt 1 decyzji Rady 2012/97/WPZiB z dnia 17 lutego 2012 r. zmieniającej decyzję 2011/101 (
Dz.U. L 47, s. 50
) – będącej pierwszym z aktów, których dotyczy niniejsza skarga – art. 10 decyzji 2011/101 nadano następujące brzmienie:
„1   Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.
2.   Niniejszą decyzję stosuje się do dnia 20 lutego 2013 r.
3.   Środki, o których mowa w art. 4 ust. 1, o ile odnoszą się one do osób wymienionych w załączniku II, zostają zawieszone do dnia 20 lutego 2013 r.
4.   Niniejsza decyzja podlega stałej weryfikacji, jest ona odpowiednio przedłużana lub zmieniana, jeżeli Rada uzna, że jej cele nie zostały osiągnięte”.
W art. 1 pkt 2 decyzji 2012/97 przewidziano ponadto, po pierwsze, że słowo „załącznik” użyte w decyzji 2011/101 zostaje zastąpione określeniem „załącznik I”, oraz po drugie, że treść tego załącznika zostaje zastąpiona treścią widniejącą w załączniku I do decyzji 2012/97. Artykuł 1 pkt 3 decyzji 2012/97 stanowi w końcu, że załącznik II do tej decyzji dodaje się do decyzji 2011/101 jako załącznik II.
Motywy 1–5 decyzji 2012/97 brzmią następująco:
„(1)
W dniu 15 lutego 2011 r. Rada przyjęła decyzję 2011/101 […].
(2)
Jak wynika z weryfikacji decyzji 2011/101 […], obowiązywanie środków ograniczających należy przedłużyć do dnia 20 lutego 2013 r.
(3)
Utrzymanie pewnych osób i podmiotów w wykazie osób i podmiotów, do których zastosowanie mają środki ograniczające przewidziane we wspólnym stanowisku 2011/101 […], przestało być jednak uzasadnione.
(4)
Aby nadal sprzyjać dialogowi między UE a rządem Zimbabwe, należy zawiesić obowiązywanie zakazu podróży nałożonego na dwóch członków zespołu negocjacyjnego z ramienia rządu Zimbabwe wymienionego w decyzji 2011/101 […].
(5)
Należy zaktualizować informacje dotyczące niektórych osób i podmiotów wyszczególnionych w wykazie zawartym w załączniku do decyzji 2011/101 […]”.
W załączniku I do decyzji 2011/101, w brzmieniu zmienionym decyzją 2012/97, widnieje nazwisko Johannesa Tomany oraz nazwiska i nazwy 120 innych skarżących wymienionych w załączniku A.4 do skargi. Nazwiska i nazwy tych osób i podmiotów były też ujęte w załączniku do decyzji 2011/101 w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych decyzją 2012/97.
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 151/2012 z dnia 21 lutego 2012 r. zmieniającego rozporządzenie nr 314/2004 (
Dz.U. L 49, s. 2
) – będącego drugim z aktów, których dotyczy niniejsza skarga – załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004 został zastąpiony nowym załącznikiem zawierającym nazwiska i nazwy wszystkich skarżących. W motywie 2 tego rozporządzenia wskazano ponadto:
„W decyzji Rady 2011/101 […] określono osoby fizyczne i prawne, wobec których środki ograniczające mają być stosowane zgodnie z art. 5 tejże decyzji, a rozporządzenie […] nr 314/2004 nadaje skutek tej decyzji w takim zakresie, w jakim konieczne jest działanie na szczeblu Unii. W celu zapewnienia spójności ze wspomnianą decyzją Rady należy wprowadzić odpowiednie zmiany w załączniku III do rozporządzenia […] nr 314/2004”.
Warto zaznaczyć, że nazwiska i nazwy wszystkich skarżących były też ujęte w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004, który obowiązywał przed jego zastąpieniem zgodnie z art. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012.
Decyzja wykonawcza Rady 2012/124/WPZiB z dnia 27 lutego 2012 r. dotycząca wykonania decyzji 2011/101 (
Dz.U. L 54, s. 20
) – będąca trzecim z aktów, których dotyczy niniejsza skarga – zmieniła wpis dotyczący skarżącego Cephasa George’a Msipy, wskazanego w wykazie w załączniku pod nr. 60, którego nazwisko widnieje w załączniku do decyzji 2011/101. W szczególności w kolumnie, w której wskazano powody umieszczenia go w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi na mocy tej decyzji, dotąd pustej, dodano następujące zdanie:
„Były gubernator prowincji powiązany z frakcją ZANU‑PF w rządzie”.
W dniu 20 kwietnia 2012 r. skarżący wystosowali do Komisji wniosek o przedstawienie im „wszystkich dowodów i informacji”, na których opierała się Komisja, podejmując decyzję o nałożeniu na skarżących środków ograniczających.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 25 kwietnia 2012 r., skarżący wnieśli niniejszą skargę.
Pismem zatytułowanym „Zarzut niedopuszczalności”, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 4 lipca 2012 r., Rada zwróciła się do Sądu o:
—
ustalenie, czy skarżący wskazani w wykazie w załączniku pod nr. 2–109, będący osobami fizycznymi, rzeczywiście popierają skargę,
—
jeżeli okaże się, że tak nie jest, odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej w zakresie, w jakim dotyczy ona tych osób, oraz obciążenie pozostałych skarżących kosztami postępowania.
Uznawszy, że składając to pismo, Rada zwróciła się w istocie o zastosowanie środka organizacji postępowania na podstawie art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem, Sąd wezwał skarżących i Komisję do przedstawienia na piśmie wyjaśnień w przedmiocie tego wniosku, co też uczestnicy ci uczynili w dniach, odpowiednio, 29 i 25 października 2012 r.
Pismem, które wypłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 16 sierpnia 2012 r., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wniosło o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania pozwanych instytucji. Postanowieniem z dnia 25 października 2012 r. prezes trzeciej izby Sądu dopuścił tę interwencję. W dniu 14 grudnia 2012 r. Zjednoczone Królestwo przedstawiło uwagi interwenienta. Rada, Komisja oraz skarżący przedstawili swoje uwagi w przedmiocie tego pisma odpowiednio w dniach 16 i 24 stycznia oraz 20 lutego 2013 r.
Pismem z dnia 7 listopada 2012 r., którego kopia tego samego dnia wpłynęła do Sądu, skarżący poinformowali Radę o śmierci skarżącego Isacka Stanislausa Gorerazva Mudengego (nr 66).
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 19 listopada 2012 r., skarżący zwrócili się do Sądu o wezwanie Rady, aby potwierdziła, że materiały znajdujące się w załączniku B.19 do odpowiedzi na skargę nie stanowią dowodów, na których opierała się Komisja, podejmując decyzję o umieszczeniu nazwisk i nazw skarżących w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi. Uznawszy, że pismo to stanowi w istocie wniosek o zastosowanie środka organizacji postępowania na podstawie art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem, Sąd wezwał Radę, Komisję i Zjednoczone Królestwo do przedstawienia uwag w tym względzie, co też uczestnicy ci uczynili w dniach, odpowiednio, 10, 11 i 7 grudnia 2012 r. W swoich uwagach Rada poinformowała też Sąd, że pismem z dnia 27 listopada 2012 r. ustosunkowała się do wniosku skarżących wskazanego w pkt 19 powyżej, na dowód czego przedstawiła kopię tego pisma i załączników do niego.
Ponadto, ustosunkowując się do ww. pisma skarżących z dnia 19 listopada 2012 r., którym skarżący zwrócili się do Sądu o potwierdzenie, że żadne nowe materiały, na jakie powoła się Rada na tym etapie postępowania, nie zostaną wzięte pod uwagę i dołączone do akt sprawy, Sąd pismem z dnia 26 listopada 2012 r. przypomniał skarżącym, że w kwestii możliwości przedstawienia nowych dowodów zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
W swojej replice, która wpłynęła do sekretariatu Sądu w dniu 31 stycznia 2013 r., skarżący poinformowali Sąd o śmierci skarżącego Johna Landy Nkoma (nr 83).
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 25 lutego 2013 r., Rada poinformowała Sąd o przyjęciu decyzji 2013/89/WPZiB z dnia 18 lutego 2013 r. zmieniającej decyzję 2011/101 (
Dz.U. L 46, s. 37
). Decyzją tą zmieniono załącznik I do decyzji 2011/101, wykreślając z wykazu osób i podmiotów objętych zaskarżonymi środkami ograniczającymi wpisy dotyczące następujących skarżących: Davida Chapfiki (nr 6), Tinayego Chigudu (nr 9), Tongesaia Shadrecka Chipangi (nr 16), R. Kwendy (nr 31), Shuvaia Bena Mahofy (nr 38), G. Mashavy (nr 42), Gilberta Moya (nr 54), S. Mpabangi (nr 58), Cephasa George’a Msipy (nr 60), C. Muchona (nr 64), Isacka Stanislausa Gorerazva Mudengego (nr 66), Columbusa Mudonhiego (nr 67), Bothwella Mugaririego (nr 68), Isaaca Mumby (nr 70), S. Mutsvungumy (nr 78), Johna Landy Nkoma (nr 83), Michaela Reubena Nyambuyi (nr 84), Davida Pagwesego Parirenyatwy (nr 88), Daniego Rangwaniego (nr 89), Richarda Ruwoda (nr 92), Patricka Zhuwao (nr 109) oraz spółki Divine Homes (Private) Ltd. (nr 113).
Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 145/2013 z dnia 19 lutego 2013 r. zmieniającym rozporządzenie nr 314/2004 (
Dz.U. L 47, s. 63
) zmieniono załącznik III do tego ostatniego rozporządzenia, wykreślając z niego wpisy dotyczące osób i podmiotów wymienionych w pkt 28 powyżej.
Skarżący zostali wezwani do ustosunkowania się do pisma Rady wskazanego w pkt 28 powyżej, czego jednak nie uczynili.
Na mocy art. 1 pkt 1 decyzji 2013/160/WPZiB z dnia 27 marca 2013 r. zmieniającej decyzję 2011/101 (
Dz.U. L 90, s. 95
) art. 10 ust. 3 decyzji 2011/101 zyskał nowe brzmienie: „Środki, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz w art. 5 ust. 1 i 2, o ile mają one zastosowanie do osób i podmiotów wymienionych w załączniku II, zostają zawieszone do dnia 20 lutego 2014 r. Zawieszenie jest poddawane przeglądowi co trzy miesiące”. Ponadto zgodnie z art. 1 pkt 2 decyzji 2013/160 treść załącznika II do decyzji 2011/101 została zastąpiona treścią widniejącą w załączniku do decyzji 2013/160.
Załącznik II do decyzji 2011/101, w brzmieniu nadanym mu decyzją 2013/160, zawiera nazwiska i nazwy większości skarżących – osób fizycznych i prawnych. Wykreślono z niego wpisy dotyczące następujących skarżących: Happytona Mabhuyi Bonyongwego (nr 3), Augustine Chihuri (nr 12), Constantine’a Chiwengi (nr 18), Didymusa Noela Edwina Mutasy (nr 75), Douglasa Nyikayaramby (nr 86), Perence’a Samsona Chikeremy Shiriego (nr 99), Jabulaniego Sibandy (nr 102), Philipa Valeria Sibandy (nr 104), spółki Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd (nr 120) i spółki Zimbabwe Mining Development Corp. (nr 121).
Artykuł 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 298/2013 z dnia 27 marca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie nr 314/2004 (
Dz.U. L 90, s. 48
) stanowi, że „stosowanie art. 6 rozporządzenia […] nr 314/2004 zostaje zawieszone do dnia 20 lutego 2014 r. w zakresie, w jakim dotyczy ono osób i podmiotów wymienionych w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Zawieszenie jest poddawane przeglądowi co trzy miesiące”. Załącznik do rozporządzenia nr 298/2013 zawiera te same nazwiska osób i nazwy podmiotów, które widnieją w załączniku II do decyzji 2011/101, w brzmieniu wynikającym z decyzji 2013/160 (zob. pkt 32 powyżej).
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 26 września 2013 r., Rada poinformowała Sąd o przyjęciu decyzji wykonawczej 2013/469/WPZiB z dnia 23 września 2013 r. dotyczącej wykonania decyzji 2011/101 (
Dz.U. L 252, s. 31
). Decyzją tą zmieniono załącznik I do decyzji 2011/101, wykreślając z niego wpis dotyczący skarżącej spółki Zimbabwe Mining Development (nr 121).
Ponadto rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 915/2013 z dnia 23 września 2013 r. zmieniającym rozporządzenie nr 314/2004 (
Dz.U. L 252, s. 23
) zmieniono załącznik III do tego ostatniego rozporządzenia, wykreślając z niego wpis dotyczący skarżącego wskazanego w wykazie w załączniku pod nr. 121.
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 20 lutego 2014 r., Rada poinformowała Sąd o przyjęciu decyzji 2014/98/WPZiB z dnia 17 lutego 2014 r. zmieniającej decyzję 2011/101 (
Dz.U. L 50, s. 20
) oraz rozporządzenia (UE) nr 153/2014 z dnia 17 lutego 2014 r. zmieniającego rozporządzenie nr 314/2004 i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 298/2013 (
Dz.U. L 50, s. 1
).
Na mocy art. 1 pkt 2 decyzji 2014/98 art. 10 decyzji 2011/101 otrzymał następujące brzmienie:
„1.   Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia.
2.   Niniejszą decyzję stosuje się do dnia 20 lutego 2015 r.
3.   Środki, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2, o ile odnoszą się one do osób i podmiotów wymienionych w załączniku II, zostają zawieszone do dnia 20 lutego 2015 r.
Zawieszenie jest poddawane przeglądowi co trzy miesiące.
4.   Niniejsza decyzja podlega stałemu przeglądowi, jest ona odpowiednio przedłużana lub zmieniana, jeżeli Rada uzna, że jej cele nie zostały osiągnięte”.
Artykuł 2 decyzji 2014/98 stanowi ponadto, że „Osoby określone w załączniku I do decyzji 2011/101/WPZiB wymienione w załączniku do niniejszej decyzji zostają dodane do załącznika II do decyzji 2011/101/WPZiB”. W załączniku do decyzji 2014/98 widnieją nazwiska skarżących wskazanych w wykazie w załączniku pod nr. 3, 12, 18, 75, 86, 99, 102 i 104.
Z kolei rozporządzenie nr 153/2014 stanowi, co następuje:
„Artykuł 1
W rozporządzeniu […] nr 314/2004 wprowadza się następujące zmiany:
1)
w art. 6 dodaje się ustęp w brzmieniu:
»4.   Środki, o których mowa w ust. 1 i 2, zostają zawieszone w zakresie, w jakim dotyczą one osób i podmiotów wymienionych w załączniku IV«,
2)
załącznik do niniejszego rozporządzenia dodaje się jako załącznik IV.
Artykuł 2
Uchyla się rozporządzenie […] nr 298/2013.
Artykuł 3
Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie z dniem jego opublikowania w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
.
Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”.
Załącznik IV do rozporządzenia nr 314/2004, który został dodany przez rozporządzenie nr 153/2014, zawiera nazwiska wszystkich osób i nazwy wszystkich podmiotów, które widniały w załączniku III do tego rozporządzenia, z wyjątkiem skarżącej spółki Zimbabwe Defence Industries (nr 120), będącej jedynym podmiotem, którego środki finansowe i zasoby gospodarcze pozostały zamrożone na mocy tego rozporządzenia.
Sąd zwrócił się do pozostałych uczestników postępowania o przedstawienie uwag w przedmiocie pisma Rady, o którym mowa w pkt 37 powyżej. Skarżący i Komisja zastosowali się do tego wezwania w dniach, odpowiednio, 21 i 4 marca 2014 r.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) zarządził otwarcie procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem wezwał strony do udzielenia pisemnej odpowiedzi na pewne pytania oraz do przedstawienia pewnych dokumentów. Strony zastosowały się do żądania Sądu w wyznaczonym terminie.
Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron i ich odpowiedzi na jego pytania, Zjednoczone Królestwo nie stawiło się na rozprawie.
Podczas rozprawy Rada dołączyła do akt sprawy szereg artykułów prasowych, z których wynika, że skarżący Bothwell Mugariri (nr 68), Lovemore Sekeremayi (nr 96) i Nathan Marwirakuwa Shamuyarira (nr 98) zmarli. Pełnomocnicy skarżących potwierdzili śmierć dwóch ostatnich skarżących, oświadczając jednocześnie, że zgodnie z ich wiedzą informacje dotyczące śmierci B. Mugaririego są nieprawdziwe. Dodatkowo, odpowiadając na pytanie Sądu, pełnomocnicy skarżących potwierdzili, że uważają się za pełnomocników wszystkich skarżących i zaproponowali jednocześnie, iż przedstawią pisemne pełnomocnictwa podpisane przez skarżących, których pełnomocnictwa nie zostały wcześniej załączone do skargi. Złożenie tych dokumentów i oświadczeń zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
Na rozprawie Sąd wezwał skarżących i Radę do udzielenia pisemnej odpowiedzi na pewne pytania oraz do przedstawienia pewnych dokumentów, w tym wymaganych pełnomocnictw. Uczestnicy ci zastosowali się do tego żądania w wyznaczonym terminie, po czym prezes ósmej izby ogłosił zamknięcie procedury pisemnej.
W swojej skardze skarżący wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności decyzji 2012/97, rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012 i decyzji wykonawczej 2012/124 w zakresie, w jakim te akty dotyczą skarżących,
—
obciążenie Rady i Komisji kosztami postępowania.
Rada i Komisja wnoszą do Sądu o:
—
oddalenie skargi,
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Zjednoczone Królestwo popiera żądania Rady i Komisji zmierzające do oddalenia skargi.
Co do prawa
1.
W przedmiocie skarżących, którzy zmarli
W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez adresata zaskarżonego aktu może być kontynuowane przez jego następcę prawnego, w szczególności w przypadku śmierci osoby fizycznej (wyrok Sądu z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawach połączonych
T-67/00, T-68/00, T-71/00 i T-78/00 JFE Engineering i in przeciwko Komisji, Rec. s. II-2501
, pkt 46, zob. także podobnie wyrok Trybunału z dnia 20 października 1983 r. w sprawie
92/82 Gutmann przeciwko Komisji, Rec. s. 3127
, pkt 2).
W niniejszej sprawie, jak zauważono w pkt 24 i 27 powyżej, skarżący I.S.G. Mudenge (nr 66) i J.L. Nkomo (nr 83) zmarli w toku postępowania. Ponadto w pisemnej odpowiedzi na jedno z pytań zadanych na rozprawie pełnomocnicy skarżących potwierdzili też śmierć w toku postępowania skarżących Lovemore’a Sekeremayia (nr 96) i Nathana Marwirakuwy Shamuyariry (nr 98). Pełnomocnicy skarżących poinformowali jednocześnie, że w toku postępowania zmarł również skarżący R. Kwenda (nr 32).
W odniesieniu do wszystkich ww. skarżących, którzy zmarli, pełnomocnicy skarżących wskazali, że ich następcy prawni – w niniejszym wypadku ich żony – wyrazili wolę kontynuowania postępowania, na dowód czego przedstawili ich pisemne oświadczenia notarialne. W dalszej części niniejszego wyroku sformułowanie „skarżący”, w zakresie, w jakim odnosi się do ww. skarżących, którzy zmarli, będzie odnosić się do ich następców prawnych, którzy przedstawili pisemne oświadczenia o woli kontynowania postępowania.
2.
W przedmiocie posiadania przez adwokatów, których podpisy widnieją pod skargą, pełnomocnictw wszystkich skarżących będących osobami fizycznymi
Jak zauważono w pkt 21 powyżej, Rada, odrębnym pismem, zwróciła się do Sądu o ustalenie, czy wszyscy skarżący będący osobami fizycznymi „rzeczywiście popierają skargę”. W tym kontekście Rada podnosi, że pełnomocnicy skarżących nie załączyli do skargi żadnego pełnomocnictwa ani innego dokumentu świadczącego o tym, że byli prawidłowo umocowani do reprezentowania skarżących wskazanych w wykazie w załączniku pod nr. 2–109, będących osobami fizycznymi.
Z tego względu Rada podniosła, że w przypadku tych skarżących skarga powinna zostać odrzucona jako nieodpuszczalna, chyba że ich pełnomocnicy przedstawią, w odniesieniu do każdego z nich, dowody świadczące o woli wniesienia skargi. Rada powołuje się w tym względzie na wyrok Trybunału z dnia 16 lutego 1965 r. w sprawie
14/64 Barge przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 69, 77
. Komisja poparła wniosek Rady.
Należy przypomnieć, że zgodnie, po pierwsze, z art. 19 akapit trzeci i czwarty oraz art. 21 akapit pierwszy Protokołu w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w myśl swego art. 53 akapit pierwszy znajduje zastosowanie do postępowania przed Sądem, oraz po drugie, z art. 43 § 1 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem strony inne niż państwa członkowskie i instytucje Unii Europejskiej, Urząd Nadzoru EFTA albo państwa będące stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) muszą być reprezentowane przez adwokatów lub radców prawnych uprawnionych do występowania przed sądem państwa członkowskiego lub innego państwa, które jest stroną porozumienia EOG. Ponadto skarga musi zawierać nazwisko i adres zamieszkania skarżącego oraz wskazywać charakter, w jakim występuje osoba ją podpisująca. Wreszcie oryginał każdego pisma procesowego musi być podpisany przez pełnomocnika albo adwokata lub radcę prawnego strony.
Jednakże tylko wobec osób prawnych regulamin postępowania przed Sądem przewiduje, w art. 44 § 5 lit. b), wymóg, aby do skargi dołączono „dowód, iż pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy prawnemu zostało udzielone przez osobę do tego uprawnioną”. A zatem zgodnie z regulaminem postępowania przed Sądem osoby fizyczne mogą być reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego bez potrzeby okazywania przez niego pełnomocnictwa, podczas gdy adwokat lub radca prawny osób prawnych jest zobowiązany takie pełnomocnictwo dostarczyć (wyrok Sądu z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie
T-34/02 Le Levant 001 i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-267
, pkt 64).
Fakt, że adwokaci lub radcowie prawni reprezentujący osobę fizyczną nie są zobowiązani do przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez ich mocodawcę, niewątpliwie znajduje swoje uzasadnienie w okoliczności, że skoro osoba będąca członkiem izby adwokackiej lub radcowskiej jednego z państw członkowskich, która tym samym jest związana kodeksem etyki zawodowej, oświadcza, że została prawidłowo umocowana przez swojego mocodawcę, oświadczenie takie co do zasady uważa się za wystarczające (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie
C-229/05 P PKK i KNK przeciwko Radzie, Rec. s. I-439
, pkt 119).
Niemniej jednak, mając na uwadze również postanowienia przytoczone w pkt 55 powyżej, należy stwierdzić, że przed przystąpieniem do rozpatrywania skargi Sąd musi mieć pewność, że adwokat lub radca prawny, którego podpis widnieje pod skargą, został faktycznie umocowany do reprezentowania osoby, w której imieniu składa skargę. W świetle stwierdzenia przytoczonego w pkt 57 powyżej należy uznać, że co do zasady Sąd traktuje fakt, że adwokat lub radca prawny podpisał i wniósł skargę w imieniu osoby fizycznej, jako dorozumiane oświadczenie tego adwokata lub radcy prawnego, że został prawidłowo umocowany do reprezentowania danej osoby fizycznej, przy czym dla Sądu takie oświadczenie jest wystarczające. Jednakże w razie powzięcia przez Sąd wiadomości o okolicznościach mogących budzić jego wątpliwości co do prawdziwości tego dorozumianego oświadczenia, Sąd ma prawo zwrócić się do adwokata lub radcy prawnego o przedstawienie dowodu potwierdzającego udzielenie mu pełnomocnictwa.
Właśnie w ten sposób należy rozumieć stwierdzenie zawarte w ww. w pkt 54 wyroku w sprawie Barge przeciwko Wysokiej Władzy (s. 77), w myśl którego adwokat czy radca prawny nie są „zobowiązani do przedstawienia prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa do wniesienia skargi, zaś dostarczenie takiego dokumentu jest wymagane tylko wówczas, gdy istnieją wątpliwości, czy takie pełnomocnictwo w ogóle zostało udzielone”. Jak jednak wynika z opinii rzecznika generalnego K. Roemera w sprawie, która zakończyła się ww. w pkt 54 wyrokiem w sprawie Barge przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 69, 81, 82, stwierdzenie to należy rozpatrywać w specyficznym kontekście tamtej sprawy.
Z opinii tej wynika, że w owym czasie standardową praktyką Trybunału było wymaganie od pełnomocników przedstawienia pisemnego pełnomocnictwa nawet w przypadku reprezentowania przez nich osób fizycznych, mimo iż wymóg taki nie wynikał z ówczesnego regulaminu postępowania przed Trybunałem, podobnie jak nie wynika z obecnego regulaminu postępowania przed Sądem. Adwokat skarżącej w sprawie zakończonej ww. w pkt 54 wyrokiem w sprawie Barge przeciwko Wysokiej Władzy przedstawił wprawdzie stosowne pełnomocnictwo wraz ze złożeniem skargi, lecz z pełnomocnictwa tego wynikało, że zostało ono udzielone dla innej sprawy. Już po złożeniu skargi adwokat przedstawił więc nowe pełnomocnictwo, tym razem prawidłowe, co zmusiło Trybunał do rozstrzygnięcia, czy późniejsze przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa jest wystarczające, czy też nieprzedstawienie prawidłowego pełnomocnictwa wraz ze złożeniem skargi prowadzi do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Trybunał opowiedział się za pierwszym z tych stanowisk.
A więc wbrew temu, co zdaje się sugerować Rada, z wyroku tego nie wynika, że druga strona postępowania ma prawo żądać, nie przedstawiając jakichkolwiek dowodów na poparcie tego żądania, aby adwokat (radca prawny) skarżącego będącego osobą fizyczną okazał dokument pełnomocnictwa wystawiony przez jego mocodawcę, w braku którego skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną. Przyznanie drugiej stronie postępowania takiego prawa pozbawiałoby większego sensu regułę, że osoby fizyczne mogą być reprezentowane przez adwokata (radcę prawnego) bez konieczności przedstawiania przez niego dokumentu pełnomocnictwa, i mogłoby prowadzić do skomplikowania i nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, w szczególności w sprawach takich jak sprawa niniejsza, gdzie skarżącymi jest znaczna liczba osób fizycznych, które dodatkowo mieszkają poza terytorium Unii Europejskiej. Za przyjęciem stanowiska, że przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa wymagane jest tylko w razie pojawienia się konkretnych wątpliwości, czy takie pełnomocnictwo faktycznie zostało udzielone (zob. pkt 58 powyżej), przemawiają też wymogi prawa do skutecznej ochrony sądowej, gwarantowanego na gruncie art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz względy, na które zwrócono uwagę w pkt 57 powyżej.
W rozpatrywanej sprawie pełnomocnicy skarżących formalnie potwierdzili na rozprawie, odpowiadając na pytanie Sądu, że w ich przekonaniu zostali prawidłowo umocowani do reprezentowania wszystkich skarżących. Zaproponowali przy tym, że przedstawią pisemne pełnomocnictwa wszystkich skarżących, których pełnomocnictwa nie zostały jeszcze przedstawione. W terminie wyznaczonym im przez Sąd faktycznie przedstawili pełnomocnictwa, poświadczone notarialnie, udzielone im przez skarżących wskazanych w wykazie w załączniku pod nr. 2–110, oprócz pełnomocnictw skarżących wymienionych w pkt 51 powyżej, którzy zmarli. Należy w tym względzie podkreślić, że przedstawili też pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego Bothwella Mugaririego (nr 68). A zatem informacje o jego śmierci, zawarte w artykułach prasowych, które Rada dołączyła do akt sprawy na rozprawie, okazały się błędne. Warto zauważyć, że w świetle stanowiska przedstawionego w pkt 60 powyżej okoliczność, że owe pełnomocnictwa nie zostały przedstawione wraz z wniesieniem skargi, pozostaje bez znaczenia.
Należy zatem stwierdzić, że prawidłowość pełnomocnictw do reprezentowania przed Sądem każdego ze skarżących nie budzi żadnych wątpliwości.
3.
W przedmiocie dalszego interesu prawnego skarżących do wniesienia skargi
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny do jej wniesienia, muszą, pod rygorem umorzenia postępowania, istnieć aż do momentu wydania orzeczenia, co zakłada, że pozytywne rozpatrzenie skargi powinno w efekcie doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego (zob. wyroki Trybunału: z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie
C-362/05 P Wunenburger przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-4333
, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawach połączonych
C-373/06 P, C-379/06 P i C-382/06 P Flaherty i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-2649
, pkt 25).
Należy odnotować, że w przypadku części skarżących zaskarżone środki ograniczające zostały uchylone (zob. pkt 28, 29, 35 i 36 powyżej). Ponadto w przypadku wszystkich skarżących, których nazwiska i nazwy nadal widnieją w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, z wyjątkiem jednego, środki te zostały zawieszone (zob. pkt 32, 33 i 37–41 powyżej).
Niemniej jednak w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie C‑239/12 P Abdulrahim przeciwko Radzie i Komisja, dotyczącym sytuacji osoby objętej środkami ograniczającymi w związku z zarzucanymi jej powiązaniami z organizacjami terrorystycznymi, które zostały uchylone w toku postępowania, Trybunał przypomniał, że środki ograniczające mają daleko idące negatywne konsekwencje oraz istotny wpływ na prawa i wolności objętych nimi osób. W ocenie Trybunału poza zamrożeniem środków finansowych jako takim, które wskutek swojego szerokiego zakresu zakłóca życie zawodowe i rodzinne określonych osób, należy wziąć pod uwagę potępienie i nieufność, które towarzyszą publicznemu napiętnowaniu danych osób jako powiązanych z organizacją terrorystyczną. W rezultacie Trybunał orzekł, że mimo wykreślenia nazwiska osoby skarżącej ze spornego wykazu nadal ma ona interes prawny w tym, aby sąd Unii stwierdził, że jej nazwisko nigdy nie powinno było zostać umieszczone w tym wykazie albo nie powinno było zostać umieszczone w nim w ramach postępowania prowadzonego przez instytucje Unii. Jeśli bowiem – kontynuował Trybunał – uznanie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu nie może jako takie spowodować naprawienia szkody materialnej lub zakłócenia życia prywatnego, do jakiego doszło, to jest jednak w stanie zrehabilitować go lub stanowić jakąś formę zadośćuczynienia za krzywdę, której ów skarżący doznał z powodu tej niezgodności z prawem, a tym samym uzasadnia przyjęcie, że jego interes prawny nadal trwa. Trybunał uznał wreszcie, że ostateczne uchylenie danych środków ograniczających nie stoi na przeszkodzie dalszemu trwaniu interesu prawnego w odniesieniu do skutków tych środków pomiędzy datą ich wejścia w życie a datą ich uchylenia (ww. wyrok w sprawie Abdulrahim przeciwko Radzie i Komisji, pkt 70–72, 82).
Chociaż skarżący w niniejszej sprawie nie zostali objęci środkami ograniczającymi ze względu na ich powiązania z organizacjami terrorystycznymi, lecz ze względu na to, że albo są członkami rządu, którzy, zdaniem instytucji, które wydały zaskarżone akty, dopuszczali się poważnych naruszeń praw człowieka, albo są związani z tymi członkami rządu, albo też są osobami, których działania stanowią poważne naruszenie demokracji, praw człowieka i państwa prawa w Zimbabwe, motywy ww. w pkt 66 powyżej wyroku Trybunału w sprawie Abdulrahim przeciwko Radzie i Komisji, pkt 70–72, 82, znajdują przełożenie, mutatis mutandis, również na ich sytuację, wskutek czego należy uznać, że mimo uchylenia, w przypadku niektórych z nich, bądź zawieszenia, w przypadku innych z nich, zaskarżonych środków ograniczających nadal mają oni interes prawny we wniesieniu skargi.
4.
W przedmiocie niektórych argumentów podniesionych przez Komisję w celu uznania skargi za niedopuszczalną
W pierwszej kolejności Komisja uważa, że skarga zmierzająca do stwierdzenia nieważności aktów Rady jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy Komisji, ze względu na nieposiadanie przez nią legitymacji biernej w odniesieniu do aktów Rady.
Należy jednak stwierdzić, że skoro skarga zmierza do stwierdzenia nieważności dwóch aktów Rady i jednego aktu Komisji, skarżący prawidłowo oznaczyli w skardze jako stronę pozwaną obie instytucje.
W drugiej kolejności Komisja podnosi, że w jej przekonaniu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej 2012/124 należy traktować jako złożony wyłącznie w imieniu skarżącego Cephasa George’a Msipy (nr 60), będącego jedyną osobą, której decyzja ta dotyczy. Komisja ma jednak wątpliwości, czy taki wniosek jest dopuszczalny, jako że decyzja 2012/124 zmieniła decyzję 2011/101 tylko w odniesieniu do powodów umieszczenia jego nazwiska w wykazie osób objętych spornymi środkami ograniczającymi, a tym samym nie wpłynęła na jego sytuację prawną. Komisja dodaje, że gdyby Sąd stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony przez wszystkich skarżących, należałoby go odrzucić jako niedopuszczalny, jako że „żaden ze skarżących nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu Rady”.
Z argumentem tym nie sposób się zgodzić. Należy przypomnieć, że po zmianie decyzji 2011/101 przez decyzję 2012/97, na mocy której między innymi zastąpiono załącznik I do tej pierwszej decyzji nowym załącznikiem, ów załącznik I do decyzji 2011/101 został ponownie zmieniony – mocą decyzji wykonawczej 2012/124 – w odniesieniu do skarżącego wskazanego w wykazie w załączniku pod nr. 60 poprzez dodanie w kolumnie dotyczącej powodów umieszczenia jego nazwiska w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi na mocy tej decyzji, dotąd pustej, zdania, o którym mowa w pkt 18 powyżej. Wynika stąd, że podobnie jak decyzja 2012/97, decyzja wykonawcza 2012/124 dotyczy skarżącego wskazanego w wykazie w załączniku pod nr. 60 bezpośrednio i indywidualnie, jako że zmienia jego sytuację prawną poprzez wskazanie w załączniku I do decyzji 2011/101, w brzmieniu nadanym decyzją 2012/97, dodatkowych powodów, dla których został on objęty zaskarżonymi środkami ograniczającymi.
W rezultacie skarżący wskazany w wykazie w załączniku pod nr. nr 60 ma pełne prawo żądać stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej 2012/124. W przypadku jednej i tej samej skargi stwierdzenie dopuszczalności względem jednego tylko skarżącego wyłącza konieczność badania interesu prawnego pozostałych skarżących (wyrok Trybunału z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie
C-313/90CIRFS i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1125
, pkt 31, wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r. w sprawach połączonych
T-374/94, T-375/94, T-384/94 i T-388/94 European Night Services i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-3141
, pkt 61). Skarga zmierza bowiem do stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim dotyczą one wszystkich skarżących. Ponieważ decyzja wykonawcza 2012/124 wymienia z nazwiska tylko skarżącego wskazanego w wykazie w załączniku pod nr. 60, jest oczywiste, że w razie jej uwzględnienia, decyzja ta zostanie uznana za nieważną tylko w jego przypadku.
5.
Co do istoty
Na poparcie skargi skarżący podnoszą pięć zarzutów, dotyczących, po pierwsze, braku odpowiedniej podstawy prawnej do umieszczenia w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi, osób i podmiotów, którzy ani nie są przywódcami Zimbabwe, ani nie są z nimi związani, po drugie, oczywistego błędu w ocenie, po trzecie, naruszenia obowiązku uzasadnienia, po czwarte, naruszenia ich prawa do obrony, oraz po piąte, naruszenia zasady proporcjonalności.
W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzut pierwszy, dotyczący podstawy prawnej zaskarżonych aktów, następnie zarzuty trzeci i czwarty, dotyczące kwestii proceduralnych, i wreszcie zarzuty drugi i piąty, które odnoszą się do istoty sprawy.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku odpowiedniej podstawy prawnej do umieszczenia w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi osób i podmiotów, które ani nie są przywódcami Zimbabwe, ani nie są z nimi związane
W zarzucie pierwszym skarżący twierdzą w istocie, że brak jest odpowiedniej podstawy prawnej do umieszczenia w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi nazwisk i nazw szeregu osób, którym nawet nie zarzuca się, iż są przywódcami Zimbabwe lub osobami bądź podmiotami z nimi związanymi. W ocenie skarżących samo stwierdzenie, że w przeszłości osoby te dopuszczały się zachowań przestępczych lub innych działań niezgodnych z prawem, nie wystarczy, aby można było je umieścić w wykazie osób objętych spornymi środkami ograniczającymi.
Należy w tym względzie przypomnieć, że pierwszy z aktów, których dotyczy niniejsza skarga, czyli decyzja 2012/97, został przyjęty na podstawie art. 29 TUE, który stanowi:
„Rada przyjmuje decyzje, które określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii”.
Również decyzja 2011/101, zmieniona decyzją 2012/97, została przyjęta na podstawie art. 29 TUE.
Artykuł 29 TUE wchodzi w skład tytułu V traktatu UE, zatytułowanego „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. Artykuł 21 TUE, który również stanowi część tego tytułu, stanowi z kolei:
„1.   Działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego.
[…]
2.   Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania oraz dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu:
a)
ochrony swoich wartości, podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności i integralności,
b)
umacniania i wspierania demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego,
c)
utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, jak również z zasadami Aktu końcowego z Helsinek oraz celami Karty paryskiej, w tym z celami i zasadami dotyczącymi granic zewnętrznych,
d)
wspierania trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz środowiskowego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa,
[…]
3.   Unia szanuje zasady i dąży do osiągnięcia celów, o których mowa w ustępach 1 i 2, przy opracowywaniu i wprowadzaniu w życie jej działań zewnętrznych w różnych dziedzinach objętych niniejszym tytułem i częścią piątą Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jak również zewnętrznych aspektów innych polityk Unii […]”.
Trzeci akt, którego unieważnienia domagają się skarżący, czyli decyzja wykonawcza 2012/124, należy do kategorii „decyzji wykonujących decyzję określającą działanie lub stanowisko Unii”, w niniejszym przypadku decyzję 2012/97. Decyzja wykonawcza 2012/124 została przyjęta na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji 2011/101 (zob. pkt 9 powyżej) w procedurze przewidzianej w art. 31 ust. 2 TUE.
Wreszcie drugi z aktów, których dotyczy niniejsza skarga, czyli rozporządzenie wykonawcze nr 151/2012, zostało przyjęte na podstawie art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004 (zob. pkt 4 powyżej). Z kolei samo rozporządzenie nr 314/2004 zostało przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE. Obecnie, po zmianach wprowadzonych traktatem z Lizbony, są to art. 75 TFUE i art. 215 TFUE.
W przekonaniu skarżących zaskarżone akty rozszerzają zakres środków ograniczających przyjętych wobec Zimbabwe, jako że objęte nimi zostały nie tylko osoby fizyczne i prawne, którym zarzuca się bycie członkami rządu lub osobami z nimi związanymi, lecz także osoby, którym wprawdzie nie zarzuca się związków z rządem, lecz które były zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. W rezultacie osobom należącym do tej ostatniej kategorii nie zarzuca się związków z przywódcami Zimbabwe. Znaczna liczba osób została umieszczona w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi na podstawie niczym niepopartych oskarżeń o dopuszczanie się poważnych zachowań przestępczych lub innych działań niezgodnych z prawem. Nie przedstawiono przy tym żadnych dowodów ani materiałów na potwierdzenie zarzutów stawianych tym osobom w zaskarżonych aktach ani też żadnych konkretnych informacji w tym zakresie. W wielu przypadkach przestępstwa lub naruszenia prawa, o których mowa w zaskarżonych aktach, zostały popełnione przed utworzeniem rządu jedności narodowej, który sprawował władzę w Zimbabwe w momencie przyjmowania spornych aktów.
Po pierwsze, argumentację skarżących, zgodnie z którą informacje dotyczące niektórych z osób objętych środkami ograniczającymi są niepoparte żadnymi dowodami bądź są mało precyzyjne, należy oddalić jako pozbawioną znaczenia w kontekście niniejszego zarzutu, który dotyczy braku odpowiedniej podstawy prawnej do przyjęcia zaskarżonych aktów. Posługiwanie się tego rodzaju argumentacją byłoby bowiem zasadne tylko w celu wykazania, że zaskarżone akty są wadliwe albo ze względu na błędy w ustaleniach faktycznych, jakie zawierają, albo ze względu na brak uzasadnienia. Tego rodzaju uchybienia w żaden sposób nie wiążą się z kwestią istnienia odpowiedniej podstawy prawnej do przyjęcia tych aktów, której w całości poświęcony jest niniejszy zarzut. Nie ulega wątpliwości, że nawet gdyby okazało się, iż wbrew twierdzeniom skarżących taka podstawa prawna istnieje, należałoby jeszcze zbadać, po pierwsze, czy instytucje, które te akty wydały, nie popełniły oczywistego błędu w ocenie, uznając, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uzasadniają posłużenie się taką podstawą prawną, oraz po drugie, czy odpowiednio uzasadniły jej wybór. Jednakże powyższe kwestie mogłyby w danym wypadku mieć znaczenie tylko w ramach badania zarzutów drugiego i trzeciego.
Po drugie, należy przypomnieć, że: (i) pierwszym z zaskarżonych aktów (decyzja 2012/97) w istocie przedłużono okres obowiązywania decyzji 2011/101 oraz zastąpiono załącznik do tej decyzji zawierający nazwiska osób i nazwy podmiotów objętych środkami ograniczającymi wprowadzonymi na mocy tej decyzji; (ii) drugim z zaskarżonych aktów (rozporządzenie wykonawcze nr 151/2012) zastąpiono załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004 zawierający nazwiska osób i nazwy podmiotów, których środki finansowe i zasoby gospodarcze zostały zamrożone na mocy tego rozporządzenia; oraz (iii) trzecim z zaskarżonych aktów (decyzja wykonawcza 2012/124) zmieniono wpis dotyczący skarżącego Cephasa George’a Msipy (nr 60), którego nazwisko widniało w załączniku do decyzji 2011/101, w brzmieniu nadanym decyzją 2012/97. Innymi słowy, we wszystkich tych przypadkach mamy do czynienia z aktami zmieniającymi akty wcześniejsze.
W tym względzie należy zauważyć, że sformułowanie „osoby fizyczne lub prawne zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”, do których odnoszą się skarżący w ich argumentacji streszczonej w pkt 81 powyżej, zostało użyte tylko w decyzji 2011/101 (zob. pkt 7 i 8 powyżej). Natomiast, jak już zauważono w pkt 4 powyżej, zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych na mocy rozporządzenia nr 314/2004 dotyczy, w myśl jego art. 6 ust. 1, wyłącznie „funduszy i zasobów gospodarczych należących do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych”.
Wynika stąd, że niniejszy zarzut dotyczy dwóch odrębnych kwestii, w zależności od tego, czy odnosi się do pierwszego i trzeciego zaskarżonego aktu, zmieniających decyzję 2011/101, czy do drugiego zaskarżonego aktu, zmieniającego rozporządzenie nr 314/2004.
W pierwszym przypadku należy zasadniczo ustalić, czy art. 29 UE, który został wskazany jako podstawa prawna decyzji 2012/97 (podobnie jak decyzji 2011/101, którą decyzja 2012/97 zmienia), jest odpowiednią podstawą prawną do objęcia środkami ograniczającymi wymienionymi w decyzji 2012/97 „osób fizycznych lub prawnych zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”. W tym względzie należy zauważyć, że logicznym następstwem udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi negatywnej będzie stwierdzenie, iż decyzja 2011/101 również jest pozbawiona prawidłowej podstawy prawnej w odniesieniu do osób należących do tych kategorii. Należy więc uznać, że formułując niniejszy zarzut, skarżący jednocześnie podnoszą, w sposób dorozumiany, aczkolwiek jednoznaczny, zarzut niezgodności decyzji 2011/101 z prawem. Z art. 277 TFUE wynika, że skarżący mają prawo podnieść taki zarzut nawet wtedy, gdy mimo posiadania uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji 2011/101 z możliwości tej nie skorzystali (zob. podobnie i analogicznie wyroki Trybunału: z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie
C-11/00 Komisja przeciwko BCE, Rec. s. I-7147
, pkt 74–78; z dnia 15 maja 2008 r. w sprawie
C-442/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-3517
, pkt 22; a także z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie
C-91/05 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-3651
, pkt 29–34).
W drugim przypadku, czyli w przypadku rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012, należy ustalić, czy istnieje podstawa prawna pozwalająca na dokonanie zmiany rozporządzenia nr 314/2004 w celu umieszczenia w załączniku III do tego rozporządzenia zawierającego wykaz nazwisk i nazw osób i podmiotów, których środki finansowe i zasoby gospodarcze podlegają zamrożeniu, nazwisk i nazw osób i podmiotów, które zostały ujęte w załączniku do decyzji 2011/101, zmienionej decyzją 2012/97, ze względu na to, że owe osoby i podmioty były zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, mimo że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 przewiduje wyłącznie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych.
Kwestie te zostaną zbadane po kolei.
W przedmiocie podstawy prawnej decyzji 2011/101, decyzji 2012/97 oraz decyzji wykonawczej 2012/124
Skarżący podnoszą trzy, ściśle ze sobą związane argumenty, które można rozumieć tylko w ten sposób, że Rada nie miała prawa przyjąć decyzji 2011/101 i 2012/97 w odniesieniu do osób, które były zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, w oparciu o art. 29 UE.
Po pierwsze, skarżący podnoszą, że o ile wspieranie demokracji, państwa prawa i praw człowieka (a także walka z terroryzmem) stanowią zgodne z prawem cele wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), o tyle Rada i Komisja nie mają generalnej kompetencji do stanowienia norm z zakresu prawa karnego i cywilnego. Ich kompetencje w tych dziedzinach są ściśle ograniczone i wyznaczone przez artykuły 82–86 TFUE, przy czym w myśl art. 40 TUE instytucje te nie mogą poza te kompetencje wykraczać. Z tego względu skarżący utrzymują, że chociaż Unia ma prawo ustanawiać normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym oraz przyjmować środki harmonizujące niezbędne do zapewnienia skutecznego wprowadzania w życie polityki Unii w tej dziedzinie, to ani Rada, ani Komisja nie są władne posługiwać się instrumentami WBZiB w celu nałożenia na dane osoby środka w postaci zamrożenia środków finansowych lub zakazu podróży, motywując to tym, że w przeszłości osoby te brały udział w popełnianiu przestępstw lub w inny sposób naruszały prawo.
Po drugie, zdaniem skarżących między osobami objętymi środkami ograniczającymi a zgodnymi z prawem celami WPZiB, jakie Unia realizuje w odniesieniu do państw trzecich, musi zachodzić jednoznaczny i oczywisty związek. Tymczasem żaden taki związek nie istnieje między osobami oskarżonymi o popełnianie w przeszłości przestępstw lub dopuszczanie się innych poważnych naruszeń prawa a którymkolwiek ze zgodnych z prawem celów WPZiB. Nie wyjaśniono, w jaki sposób zastosowanie wobec tych osób) którym nie zarzuca się związków z obecnym rządem Zimbabwe) środka w postaci zamrożenia środków finansowych lub zakazu podróży przyczynia się do osiągnięcia jakiekolwiek zgodnego z prawem celu. Skarżący, którzy zostali przypisani do tej kategorii, nie są ani terrorystami mogącymi wykorzystywać swoje środki finansowe lub zasoby gospodarcze do wspierania międzynarodowych działań o charakterze terrorystycznym, ani osobami odpowiedzialnymi za politykę prowadzoną przez rząd Zimbabwe bądź mającymi na nią jakikolwiek wpływ.
Po trzecie, przyjmując środki ograniczające, Rada ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego środki te są odpowiednie i proporcjonalne dla osiągnięcia zgodnego z prawem celu. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wskazano żadnego zgodnego z prawem celu, który uzasadniałby konieczność nałożenia środków ograniczających na zimbabweńskie podmioty niepaństwowe na podstawie informacji, że w przeszłości podmioty te dopuszczały się zachowań przestępczych lub innych działań poważnie naruszających prawo. Nie wyjaśniono też dlaczego zastosowanie środka w postaci zamrożenia środków finansowych lub zakazu podróży wobec osób, które nie tylko nie odpowiadają za politykę rządu jedności narodowej sprawującego władzę w Zimbabwe w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów, ale też nie mają na nią żadnego wpływu, stanowi odpowiedni i proporcjonalny sposób osiągnięcia jakiegokolwiek zgodnego z prawem celu WPZiB.
Należy zauważyć, że z art. 21 TUE w związku z art. 29 TUE, których treść została przypomniana, odpowiednio, w pkt 78 i 76 powyżej, jednoznacznie wynika, że przyjęcie środków zmierzających do wspierania na świecie, a więc także w Zimbabwe, demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności może stanowić przedmiot decyzji opartej na art. 29 TUE (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie T‑200/11 Al Matri przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 46). Argumentując w sposób przedstawiony powyżej, skarżący generalnie nie podważają bowiem tego wniosku, a jedynie podnoszą, że środki ograniczające takie jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, przyjęte wobec osób lub podmiotów wyłącznie na podstawie ich zachowań mających charakter przestępczy lub w inny sposób naruszający prawo, nie należą do kategorii środków, które można przyjmować na podstawie art. 29 TUE. W ich przekonaniu zachowania takie mogą co najwyżej być przedmiotem środków przyjętych na podstawie przepisów dotyczących współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, która została uregulowana w artykułach 82–86 TFUE.
Argumentacja skarżących pomija jednakże kontekst, w jaki wpisują się działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, w jakie miały być zaangażowane osoby, których nazwiska zostały umieszczone w wykazie ujętym w załączniku I do decyzji 2011/101. Warto wobec tego przypomnieć ów kontekst, odwołując się do motywów decyzji 2011/101 oraz poprzedzających ją aktów.
I tak w motywie 1 wspólnego stanowiska 2002/145, które było pierwszym wspólnym stanowiskiem przyjętym w odniesieniu do Zimbabwe (zob. pkt 1 powyżej), stwierdzono, co następuje:
„W dniu 28 stycznia 2002 r. Rada wyraziła głębokie zaniepokojenie sytuacją w Zimbabwe, a zwłaszcza niedawnym nasileniem się aktów przemocy oraz zastraszania członków opozycji politycznej i niezależnej prasy. Odnotowała, że rząd Zimbabwe nie podjął żadnych konkretnych środków w celu poprawy tej sytuacji, do czego został wezwany przez Radę Europejską w Laeken w grudniu 2001 r.” [tłumaczenie nieoficjalne].
Wspólne stanowisko 2002/145 zostało zmienione i rozszerzone wspólnym stanowiskiem 2003/115. Motyw 2 tego ostatniego wspólnego stanowiska brzmi następująco:
„Sytuacja w Zimbabwe uległa dalszemu pogorszeniu, w dalszym ciągu dochodzi tam do poważnych naruszeń praw człowieka, włącznie z naruszeniem wolności wyrażania opinii, stowarzyszeń i pokojowych zgromadzeń” [tłumaczenie nieoficjalne].
We wspólnym stanowisku 2004/161, które uchyliło i zastąpiło wspólne stanowisko 2002/145, również mowa jest, w motywie 6, o „ciągłym pogarszaniu się sytuacji w zakresie praw człowieka w Zimbabwe”, które uzasadnia utrzymanie w mocy środków ograniczających przyjętych przez Unię wobec tego państwa przez kolejnych 12 miesięcy. W myśl motywu 7 tego wspólnego stanowiska „[c]elem tych środków ograniczających jest zachęcenie osób, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów”.
Rada najwyraźniej uznała, że sytuacja w Zimbabwe nie uległa poprawie, skoro, jak wskazano w pkt 3 powyżej, kilkakrotnie przedłużała obowiązywanie wspólnego stanowiska 2004/161 aż do dnia 20 lutego 2009 r.„ze względu na sytuację w Zimbabwe”, jak niezmiennie odnotowywano w różnych wspólnych stanowiskach w celu uzasadniania decyzji o przedłużeniu ich obowiązywania.
W 2008 r. w Zimbabwe odbyły się wybory prezydenckie. Jak przypomina Rada w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2008 r., wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa zwrócił uwagę „na nieustającą kampanię przemocy, obstrukcji i zastraszania, prowadzoną przez zimbabweńskie władze”, w związku z czym „w tych warunkach wybory stały się parodią demokracji”.
Rada przypomina też, czego skarżący nie kwestionują, że wskutek pojednania partii sprawującej w Zimbabwe władzę – ZANU‑PF – z opozycją podpisane zostało w dniu 15 września 2008 r. Global Political Agreement (ogólne porozumienie polityczne, zwane dalej „GPA”), przewidujące między innymi powołanie nowego rządu jedności narodowej, w którym obok członków zaproponowanych przez ZANU‑PF, będących już u władzy przed powołaniem tego rządu, mieli zasiadać członkowie wskazani przez opozycję. Robert Mugabe pozostał na stanowisku prezydenta Zimbabwe. Ostatecznie rząd ten został utworzony w dniu 9 lutego 2009 r., lecz w ocenie Rady kolejne lata były naznaczone walką o władzę między ZANU‑PF a partiami opozycyjnymi. W trakcie tej walki Robert Mugabe nadal cieszył się wsparciem zimbabweńskiego aparatu bezpieczeństwa – armii, wywiadu, policji i więziennictwa. To właśnie organ sprawujący kontrolę nad tym aparatem, Joint Operations Command (połączone dowództwo operacyjne), był w większości odpowiedzialny za akty przemocy popełnione podczas wyborów w 2008 r., przy czym poszczególni członkowie tego gremium w 2008 r. nadal pozostają u władzy.
Wspólne stanowisko Rady 2009/68/WPZiB z dnia 26 stycznia 2009 r. odnawiające środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 23, s. 43
) przedłużyło obowiązywanie wspólnego stanowiska 2004/161 o kolejny rok, do dnia 20 lutego 2010 r. W motywie 3 wspólnego stanowiska 2009/68 wskazano, że owo przedłużenie następuje „[z]e względu na sytuację w Zimbabwe, a szczególnie z uwagi na przemoc organizowaną i popełnianą przez władze Zimbabwe oraz ciągłe blokowanie realizacji porozumienia politycznego podpisanego w dniu 15 września 2008 r.”. Również w decyzji 2010/92, którą przedłużono obowiązywanie wspólnego stanowiska 2004/161 do dnia 20 lutego 2011 r., odnotowano, w motywie 3, „brak postępów w realizacji” GPA.
To właśnie w tym kontekście należy rozpatrywać użyte w art. 4 i 5 decyzji 2011/101 (zob. pkt 7 i 8 powyżej) sformułowanie „osoby fizyczne zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”. Oczywiście owo sformułowanie nie dotyczy wszystkich zachowań przestępczych lub innych działań naruszających normy prawa karnego bądź cywilnego. Niewątpliwie odnosi się ono do zachowań osób dopuszczających się aktów, które skłoniły Radę do obarczenia przywódców Zimbabwe odpowiedzialnością za „nasilenie się aktów przemocy”, „zastraszanie członków opozycji politycznej i niezależnej prasy” (zob. pkt 95 powyżej), „poważne naruszenia praw człowieka, włącznie z naruszeniem wolności wyrażania opinii, stowarzyszeń i pokojowych zgromadzeń” (pkt 96 powyżej) oraz „nieustającą kampanię przemocy, obstrukcji i zastraszania, prowadzoną przez zimbabweńskie władze” (pkt 99 powyżej).
Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w treści art. 4 i 5 decyzji 2011/101. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że zachowania stanowiące przestępstwo lub w inny sposób naruszające prawo mogą poważnie naruszać prawa osób będących ich ofiarami, trudno przyjąć, że mogłyby one naruszać demokrację lub praworządność jako takie, gdyby między osobami bezpośrednio zaangażowanymi w te działania a przynajmniej częścią z przywódców danego państwa nie zachodził żaden związek.
Należy też zauważyć, że zawarcie GPA i utworzenie tzw. rządu jedności narodowej nie doprowadziło do całkowitego odsunięcia od władzy przywódców Zimbabwe, wobec których wysunięto oskarżenia przytoczone powyżej (zob. także w tym względzie pkt 109 poniżej). Ich konsekwencją był co najwyżej podział władzy między tymi przywódcami a byłymi partiami opozycyjnymi.
W tych okolicznościach Sąd jest zdania, że art. 29 TUE stanowi odpowiednią podstawę prawną do przyjęcia decyzji takich jak decyzje 2011/101 i 2012/97 wobec osób, o których mowa w pkt 102 powyżej. Wbrew stanowisku skarżących środki ograniczające, których dotyczą obie te decyzje, nie zostały nałożone na te osoby ze względu na ich rzekomy udział w popełnianiu jakichkolwiek zachowań, które mogą stanowić przestępstwo bądź w inny sposób naruszać prawo, lecz ze względu na to, że zarzucane im zachowania, które, naruszając z dużą dozą prawdopodobieństwa jednocześnie normy prawa karnego, a przynajmniej cywilnego, były częścią strategii systematycznego zastraszania i naruszania podstawowych praw ludności Zimbabwe, odpowiedzialnością za którą Rada obarczyła przywódców tego państwa. To właśnie z tego ostatniego powodu wobec osób, którym zarzucono takie zachowania, można było zgodnie z prawem przyjąć akty, takie jak dwie wymienione decyzje, wskazując jako podstawę prawną art. 29 TUE.
Również z tego właśnie powodu istnieje związek, jak ten, na który powołują się skarżący w swojej argumentacji przytoczonej w pkt 91 powyżej, między zachowaniami tych osób a zgodnymi z prawem celami WPZiB wymienionymi w art. 21 TUE. Z uwagi na cel rozpatrywanych środków ograniczających, przedłużonych na mocy decyzji 2011/101 (zob. pkt 97 powyżej), całkowicie zasadnym krokiem było umieszczenie wśród osób objętych tymi środkami nie tylko przywódców Zimbabwe, ale też domniemanych sprawców aktów przemocy i zastraszania, za które zdaniem Rady polityczną odpowiedzialność ponoszą ci przywódcy. Niezależnie bowiem od możliwości wszczęcia postępowania karnego bądź cywilnego przeciwko osobom, które miały być zaangażowane w popełnianie owych aktów przemocy, przyjęcie środków mających „zachęcić osoby, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów”, co w ich wypadku oznaczało powstrzymanie się od podobnych zachowań w przyszłości, było w pełni zasadne i zgodne z celami WPZiB.
Odnosząc się do argumentu skarżących przytoczonego w pkt 92 powyżej, należy zauważyć, że w rzeczywistości nie dotyczy on podstawy prawnej zaskarżonych aktów, ale braku ich uzasadnienia. Niezależnie od tego ustalenia, wystarczy stwierdzić, że jak wynika z motywów poszczególnych aktów, którymi ustanowiono i przedłużono obowiązywanie rozpatrywanych środków ograniczających, przytoczonych w pkt 95–101 powyżej, a także jak zostanie wyjaśnione w ramach rozpatrywania zarzutu trzeciego poniżej, Rada wystarczająco uzasadniła powody, które skłoniły ją do umieszczenia wśród osób objętych tymi środkami osoby, których dotyczy niniejszy zarzut skargi.
Skarżący utrzymują też, że w każdym wypadku zaskarżone środki ograniczające nie są odpowiednie do osiągnięcia w sposób proporcjonalny jakiekolwiek zgodnego z prawem celu. W tym względzie skarżący podnoszą pięć argumentów. Po pierwsze, chociaż środki te miały być wymierzone w członków obecnego rządu, całkowicie skupiają się na kwestiach dotyczących byłego rządu Zimbabwe, nie zaś rządu, który sprawuje władzę wskutek realizacji GPA. Rząd ten (tzw. rząd jedności narodowej) jest dodatkowo popierany przez Unię, która prowadzi z nim dialog. Po drugie, zachowania i naruszenia prawa, jakie zarzuca się skarżącym, dotyczą, w większości przypadków, okresu sprzed utworzenia rządu jedności narodowej. Po trzecie, nałożenie środka w postaci zamrożenia środków finansowych lub zakazu podróży na osoby fizyczne, które nie są związane z rządem i które nie biorą udziału w realizacji jego polityki ani nie mają żadnego wpływu na jej kształtowanie, w żadnym razie nie przyczynia się do osiągnięcia zgodnych z prawem celów WPZiB. Po czwarte, Zjednoczone Królestwo, które zaproponowało dodanie pewnych osób fizycznych do wykazu osób objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi, stosuje strategię zmierzającą do wywarcia nacisku na „twardogłowych”. Tymczasem nie jest to formalny cel WPZiB, w związku z czym nie można uzasadniać nim decyzji o rozszerzeniu środków ograniczających na zimbabweńskie podmioty niepaństwowe, które w przeszłości miały dopuszczać się zachowań przestępczych. Po piąte, nawet gdyby przyjąć, że zaskarżone środki są odpowiednie, są one nieproporcjonalne z powodów, które zostały wskazane w zarzucie piątym.
Ostatni z tych pięciu argumentów sprowadza się do odesłania do argumentacji przedstawionej przez skarżących na poparcie zarzutu piątego, który zostanie rozpatrzony w pkt 285–302 poniżej. Co się tyczy czterech pozostałych argumentów, niewątpliwie wychodzą one z założenia, że utworzenie tzw. rządu jedności narodowej, zgodnie z postanowieniami GPA, skutkowało wymianą wszystkich przywódców Zimbabwe. Jak zaś zostało podkreślone w pkt 100 powyżej, sytuacja taka nie miała miejsca. O ile prawdą jest, że w skład rządu jedności narodowej weszli przedstawiciele opozycji, o tyle jego członkami byli też przedstawiciele ZANU‑PF, czyli partii, która sprawowała władzę w okresie, gdy dochodziło do aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych, na które powoływała się Rada w różnych wspólnych stanowiskach i decyzjach odnoszących się do Zimbabwe, a które zostały przytoczone powyżej. Jak bowiem wynika z odpowiedzi Rady na jedno z pytań, które zostały zadane jej przez Sąd w ramach środków organizacji postępowania, co do zasady wszyscy członkowie rządu jedności narodowej zaproponowani przez ZANU‑PF byli też członkami poprzedniego rządu. Ponadto prezydent Zimbabwe, Robert Mugabe, pozostał na swoim stanowisku.
W tych okolicznościach, wbrew temu, co zdają się sugerować skarżący, utworzenie rządu jedności narodowej zgodnie z postanowieniami GPA nie doprowadziło do radykalnej i całkowitej wymiany przywódców Zimbabwe. Rada miała zatem prawo do tego, aby mimo utworzenia tego rządu przyjąć, na podstawie art. 29 TUE, decyzję nakładającą środki ograniczające zarówno na tych spośród przywódców Zimbabwe, którzy wcześniej należeli do kierownictwa tego państwa lub na osoby z nimi związane, jak też na osoby, które w przeszłości były zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. Stwierdzenie to jest tym bardziej zasadne, że jak wynika z motywów wspólnego stanowiska 2009/68 i decyzji 2010/92 przytoczonych w pkt 101 powyżej, Rada uznała, że realizacja GPA była „ciągle blokowana” i odznaczała się „brakiem postępu”.
Ponadto, jeśli chodzi w szczególności o czwarty argument, w którym skarżący odnoszą się do rzekomo odmiennej strategii Zjednoczonego Królestwa, opiera się on na sprawozdaniu komisji parlamentarnej tego państwa członkowskiego, które załączono do skargi. Jak słusznie podkreśla w tym względzie Rada, wystarczy zauważyć, że legalność zaskarżonych aktów musi być oceniana w świetle uzasadnienia wskazanego w tych aktach, nie zaś w oparciu o względy, którymi kierowało się Zjednoczone Królestwo, wyrażając poparcie dla ich przyjęcia. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy, jak trafnie podkreśla Rada, akty te nie zostały przyjęte wyłącznie przez Zjednoczone Królestwo, lecz przez wszystkich przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że art. 29 TUE stanowi odpowiednią podstawę prawną do przyjęcia decyzji 2012/97, podobnie jak zmieniającej ją decyzji 2011/101. Decyzja wykonawcza 2012/124 również została przyjęta w oparciu o odpowiednią podstawę prawną, czyli art. 6 ust. 1 decyzji 2011/101.
W przedmiocie podstawy prawnej rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012
Jak już wcześniej wskazano (zob. pkt 80 powyżej), Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze nr 151/2012 na podstawie art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w swojej treści (zob. pkt 4 powyżej) rozpatrywany przepis odnosi się do „decyzji podjętych w odniesieniu do załącznika do wspólnego stanowiska 2004/161”. Tymczasem jak już zaznaczono w pkt 6 powyżej, wspólne stanowisko 2004/161 zostało uchylone decyzją 2011/101.
Trudno zaprzeczyć, że brzmienie art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004 powinno było zostać dostosowane, tak aby zastąpić odesłanie do uchylonego wspólnego stanowiska 2004/161 odesłaniem do decyzji 2011/101, która je zastąpiła. Jednakże nawet mimo braku takiego dostosowania jest oczywiste, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż dotyczy on każdej decyzji pozostającej w związku z aktem, takim jak w niniejszej sprawie decyzja 2011/101, który uchylając wspólne stanowisko 2004/161, jednocześnie zastąpił je, oraz który zawiera w istocie identyczne przepisy.
Z analizy porównawczej przepisów zawartych w dwu rozpatrywanych aktach wynika bowiem, że art. 1–5 decyzji 2011/101 są, pomijając pewne jednostkowe zmiany, których znaczenie jest drugorzędne, identyczne pod względem treści z odpowiadającymi im artykułami wspólnego stanowiska 2004/161 w brzmieniu obowiązującym w chwili jego uchylenia. Artykuł 6 decyzji 2011/101 powtarza, w ust. 1, brzmienie art. 6 wspólnego stanowiska 2004/161, choć zawiera też dwa nowe ustępy, zmierzające do zagwarantowania prawa do obrony osobom, wobec których zastosowano środki ograniczające. Nowy art. 7, zawierający informacje na temat załącznika do decyzji 2011/101, niewątpliwie czyniący zadość obowiązkowi uzasadnienia, został umieszczony między art. 6 tej decyzji a jej art. 8, którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 7 wspólnego stanowiska 2004/161. Artykuł 9 decyzji 2011/101 zawiera jedno zdanie, dotyczące uchylenia wspólnego stanowiska 2004/161, zaś ostatni artykuł (art. 10) decyzji 2011/101 odpowiada zasadniczo art. 9 wspólnego stanowiska 2004/161. Decyzja 2011/101 nie zawiera artykułu analogicznego do art. 10 wspólnego stanowiska 2004/161, lecz ten ostatni artykuł dotyczy wyłącznie publikacji tego wspólnego stanowiska w Dzienniku Urzędowym. Brak analogicznego przepisu w tekście decyzji 2011/101 wynika oczywiście z faktu, że obowiązek jej publikacji w Dzienniku Urzędowym wynika wprost z art. 297 ust. 2 akapit drugi TFUE.
Interpretacja art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004 w ten sposób, że dotyczy on także decyzji przyjętych w odniesieniu do załącznika do decyzji 2011/101, znajduje potwierdzenie w motywie 5 tej decyzji, przyjętej, co warto przypomnieć, przez Radę, będącej również autorem rozporządzenia nr 314/2004. Zgodnie z tym motywem „środki wykonawcze [do decyzji 2011/101] Unii określono w rozporządzeniu […] nr 314/2004”.
Należy zatem stwierdzić, że art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004 stanowi odpowiednią podstawę prawną do przyjęcia rozporządzenia wykonawczego, takiego jak rozporządzenie nr 151/2012, na podstawie decyzji zmieniającej załącznik I do decyzji 2011/101. W dalszej kolejności należy wobec tego zbadać kwestię, o której mowa w pkt 87 powyżej, a mianowicie czy taka zmiana może skutkować nałożeniem środków ograniczających ustanowionych w rozporządzeniu nr 314/2004 na osoby, którym zarzuca się, że były zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, mimo że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 przewiduje wyłącznie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych.
Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 314/2004 zostało przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE. Skarżący powołują się na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym osoby fizyczne mogą być przedmiotem środków przyjmowanych na podstawie art. 60 WE i 301 WE jako środki ograniczające wymierzone w państwa trzecie, pod warunkiem że środki te dotyczą wyłącznie przywódców wspomnianych państw oraz osób, które są z tymi przywódcami związane (wyroki Trybunału: z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych
C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6351
, pkt 166; a także z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie C‑376/10 P Tay Za przeciwko Radzie, pkt 63).
Skarżący dodają, że we wniosku w sprawie rozporządzenia Rady z dnia 29 lipca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie nr 314/2004 [COM(2009) 395 wersja ostateczna] Komisja wyraźnie przyznała, że art. 60 WE i 301 WE nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej do nałożenia środków ograniczających na osoby, które nie są związane z rządem, w związku z czym w celu nałożenia środków ograniczających na osoby i podmioty, którym nie można zarzucić bycia członkami rządu Zimbabwe albo osobami związanymi z tym rządem, należy zmienić rozporządzenie nr 314/2004. Wniosek ten nigdy nie został jednak przyjęty, więc środki ograniczające ustanowione na mocy rozporządzenia nr 314/2004 nadal opierały się na art. 60 WE i 301 WE.
Rada utrzymuje w odpowiedzi, że decyzja 2011/101 została przyjęta już po wejściu w życie traktatu z Lizbony, a obecny art. 215 ust. 2 TFUE uprawnia ją do przyjmowania środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów niepaństwowych niezwiązanych z rządem państwa trzeciego. Zmiany normatywne, do jakich doszło wskutek wejścia w życie traktatu z Lizbony, spowodowały, że składając wniosek, na który powołują się skarżący, Komisja nie nadążyła za rozwojem wypadków. Również Komisja odwołuje się w swojej argumentacji do art. 215 ust. 2 TFUE, twierdząc, że przepis ten stanowi odpowiednią podstawę prawną do nałożenia środków ograniczających na osoby lub podmioty niebędące przywódcami państw trzecich lub osobami z nimi związanymi.
Oczywiście prawdą jest, że jak potwierdził Trybunał w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑130/10 Parlament przeciwko Radzie, pkt 51, wskutek zmian prawa pierwotnego wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony treść art. 60 WE, dotyczącego środków ograniczających w zakresie przepływu kapitału i płatności, oraz art. 301 WE, dotyczącego zerwania lub ograniczenia w całości lub w części stosunków gospodarczych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, znalazła odzwierciedlenie w art. 215 TFUE. Trybunał potwierdził też, że art. 215 ust. 2 TFUE pozwala Radzie na przyjmowanie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, czyli środków, które przed wejściem w życie traktatu z Lizbony wymagały – w sytuacji gdy ich adresaci nie mieli żadnego związku z reżimem rządzącym państwem trzecim – przyjęcia za podstawę prawną także art. 308 WE (ww. wyrok w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 53).
Niemniej jednak ustalenie to świadczy jedynie o tym, że wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony Rada zyskała odpowiednią podstawę prawną, w postaci art. 215 ust. 2 TFUE, która pozwala jej na przyjmowanie rozporządzeń nakładających środki ograniczające na zimbabweńskie osoby fizyczne lub prawne, które nie są związane w przywódcami tego państwa trzeciego. Należy jednak stwierdzić, że żadne takie rozporządzenie nie zostało przyjęte. Rozporządzenie nr 314/2004 nadal odnosi się, w art. 6 ust. 1, do „członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych, wymienionych w załączniku III”.
Ponadto art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004 należy interpretować w sposób zgodny z ww. przepisem art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, co prowadzi do stwierdzenia, że Komisja miała prawo do tego, aby zmienić załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004 w drodze rozporządzenia wykonawczego tylko wówczas, gdyby osoby, których nazwiska miały być umieszczone w tym załączniku, można było uznać albo za poszczególnych członków rządu Zimbabwe albo za osoby z nimi związane.
W związku z tym należy w szczególności ustalić, czy osoby, których nazwiska zostały ujęte w załączniku I do decyzji 2011/101 można – ze względu na ich zaangażowanie w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe – uznać za osoby należące do kategorii osób powiązanych z poszczególnymi członkami rządu Zimbabwe. Oczywiście jeżeli którakolwiek z tych osób jest jednocześnie członkiem rządu Zimbabwe, nie ma żadnych przeszkód dla umieszczenia jej nazwiska, na mocy rozporządzenia wykonawczego przyjętego na podstawie art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004, w wykazie ujętym w załączniku III do tego ostatniego rozporządzenia, gdyż jej status członka rządu jest w tym względzie wystarczający.
Aby jak najlepiej ustalić znaczenie pojęcia „osoby związanej” z przywódcami państwa trzeciego, które zostało użyte w orzecznictwie Trybunału przytoczonym w pkt 119 powyżej, konieczne jest przybliżenie spraw, w których zapadło to orzeczenie. Przedmiotem spraw zakończonych ww. w pkt 119 wyrokiem Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji były, jak zauważył Trybunał w pkt 167 tego wyroku, środki ograniczające, których cechą charakterystyczną był brak jakiegokolwiek związku z reżimem sprawującym rządy w państwie trzecim. Konkretnie rzecz ujmując, przedmiotem tych spraw były środki skierowane bezpośrednio przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida, jak również osobom i podmiotom z nim powiązanym po upadku reżimu talibów w Afganistanie.
Z kolei w sprawie zakończonej ww. w pkt 119 wyrokiem Tay Za przeciwko Radzie osoba, wobec której zastosowano środki ograniczające, była członkiem rodziny osoby kierującej przedsiębiorstwem w Mjanmie. Zdaniem Trybunału nie można wykluczyć, iż kierujący niektórymi przedsiębiorstwami mogą podlegać środkom ograniczającym przyjętym na podstawie art. 60 WE i 301 WE, o ile zostanie ustalone, że są oni związani z przywódcami Republiki Związku Mjanmy lub że działalność tych przedsiębiorstw znajduje się pod kontrolą tych przywódców (ww. w pkt 119 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie, pkt 55). Niemniej jednak Trybunał wykluczył możliwość stosowania takich środków do osób fizycznych tylko ze względu na ich powiązania rodzinne z osobami związanymi z przywódcami danego państwa trzeciego i niezależnie od ich osobistego zachowania (ww. w pkt 119 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie, powyżej, pkt 66).
Żadna z tych dwóch spraw nie ma jednakże bezpośredniego przełożenia na okoliczności niniejszej sprawy. Odmiennie do sytuacji rozpatrywanej w ww. w pkt 119 wyroku Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji w sprawie niniejszej, z uwagi na argumenty przytoczone w pkt 109 powyżej, nie doszło do „upadku” reżimu sprawującego władzę w Zimbabwe, w chwili gdy dochodziło do popełniania aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych ludności Zimbabwe, na które powołała się Rada, podejmując decyzję o przyjęciu spornych środków ograniczających. Co się natomiast tyczy ww. w pkt 119 wyroku Tay Za przeciwko Radzie, wystarczy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie doszło do nałożenia środków ograniczających na jakiekolwiek osoby tylko ze względu na ich powiązania rodzinne z osobami związanymi z przywódcami państwa trzeciego.
Wynika stąd, że ww. orzecznictwo Trybunału w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż osoby, których nazwiska zostały ujęte w załączniku I do decyzji 2012/97 ze względu na to, że ich działania poważnie naruszały zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, należą do kategorii „osób związanych z poszczególnymi członkami rządu Zimbabwe” w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004. Ponadto w świetle ustaleń i stwierdzeń zawartych w pkt 105, 106, 109 i 110 powyżej osoby te tak właśnie należy określać.
Innymi słowy, należy uznać, że w szczególnych okolicznościach dotyczących Zimbabwe przytoczonych w pkt 95–104 powyżej „osoby fizyczne, których działania poważnie naruszają zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe” oraz należące do nich osoby prawne, podmioty lub grupy, wymienione w art. 4 i 5 decyzji 2011/101, nie są kategorią odmienną od osób związanych z członkami rządu Zimbabwe oraz należących do nich osób prawnych, podmiotów lub grup, lecz szczególną kategorią tych osób z nimi związanych.
Prawdą oczywiście jest, że na pierwszy rzut oka brzmienie obu przepisów, w których użyto sformułowań „a także” oraz „inne osoby”, zdaje się przemawiać za przyjęciem odmiennego wniosku. Niemniej jednak z uwagi na kontekst, w jakim przyjęto środki ograniczające wobec Zimbabwe, a następnie przedłużono – na stosunkowo długi okres – ich obowiązywanie, przedstawiony w pkt 95–104 powyżej, nie można zgodzić się z interpretacją art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004, wedle której środki ograniczające przewidziane w tym rozporządzeniu mogą być nałożone tylko na osoby, o których mowa w pkt 129 powyżej.
Otóż zaakceptowanie stanowiska, że przewidziane w rozporządzeniu nr 314/2004 środki ograniczające mogą być nakładane na członków rodzin przywódców Zimbabwe (zob. podobnie ww. w pkt 119 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo) z tego tylko względu, że owi członkowie są osobami z nimi związanymi, bez konieczności formułowania wobec nich jakiegokolwiek konkretnego zarzutu dopuszczenia się zachowania godzącego w zasady demokracji poszanowania praw człowieka i praworządności, a jednocześnie że nie mogą być one nakładane na osoby będące rzeczywistymi wykonawcami polityki przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych, które Unia zarzuca tym przywódcom, byłoby paradoksalne. Uznanie tych osób za „osoby związane” z przywódcami Zimbabwe jest bardziej zasadne w ich przypadku niż w przypadku członków rodziny tych przywódców.
Wynika stąd, że art. 11 lit. b) rozporządzenia nr 314/2004 stanowił odpowiednią podstawę prawną do przyjęcia rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012 wobec wszystkich osób, których rozporządzenie to dotyczy.
Wszystkie powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie, jeśli przyjrzeć się powodom, jakie zostały podane w związku z umieszczeniem nazwisk poszczególnych skarżących, o których mowa w przypisie 33 skargi, w wykazie ujętym w załączniku I do decyzji 2011/101, zmienionej decyzją 2012/97. Warto w tym względzie zauważyć, że jak trafnie stwierdziła Rada, większość skarżących piastuje stanowiska, które pozwalają na sformułowanie wobec nich twierdzenia, że są przywódcami Zimbabwe lub osobami z nimi związanymi, co już samo w sobie uzasadnia umieszczenie ich nazwisk w tym załączniku. Niezależnie od tej uwagi nie ma wątpliwości, że we wszystkich tych przypadkach z krótkiego opisu zachowań, jakie Rada zarzuca skarżącym, wynika, że zachowania te pozostają w oczywistym związku z polityką przemocy, zastraszania oraz naruszania praw podstawowych ludności Zimbabwe, za które według Unii odpowiedzialność ponoszą przywódcy tego państwa.
I tak, tytułem przykładu, skarżącym Josephowi Chinotimbie (nr 15) i Gilbertowi Moyowi (nr 54) zarzuca się udział w aktach przemocy podczas wyborów w 2008 r. W przypadku skarżącego Nolberta Kunongi (nr 30) – w załączniku I do decyzji 2011/101, zmienionej decyzją 2012/97, wskazano: „Gorący zwolennik reżimu. Jego zwolenników wspierała policja w popełnianiu aktów przemocy wobec sympatyków kościoła w 2011 roku”. Powody umieszczenia w wykazie nazwisk pozostałych skarżących, o których mowa w przypisie 33 skargi, są w dużej mierze analogiczne.
W świetle powyższych ustaleń zarzut pierwszy należy oddalić jako bezpodstawny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Skarżący twierdzą, że aż do 2007 r. Rada i Komisja w żaden sposób nie uzasadniły decyzji o konieczności zastosowania wobec Zimbabwe środków ograniczających w związku z sytuacją w tym państwie – takie uzasadnienie zaczęło pojawiać się dopiero później. Mimo to uzasadnienie, jakie zostało wskazane w zaskarżonych aktach w przypadku skarżących, nie odpowiada wymogom określonym w orzecznictwie i sprowadza się do ogólnych stwierdzeń, które nie ujawniają w sposób jasny i jednoznaczny konkretnych i szczegółowych powodów, dla których uznano, że wszystkie wskazane w nich osoby i podmioty powinny zostać objęte środkami ograniczającymi. Według skarżących zainteresowane osoby lub podmioty nie mogły ustalić, dlaczego ich nazwiska i nazwy zostały pozostawione w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, w sytuacji gdy nazwiska i nazwy innych osób i podmiotów zostały z niego wykreślone, ani też dowiedzieć się co musiałyby zrobić, aby ich nazwiska i nazwy zostały z tego wykazu usunięte. W replice skarżący odsyłają „tytułem przykładu” do „zbyt niejasnych i ogólnych” wpisów dotyczących 39 spośród nich, które widnieją w załączniku I do decyzji 2011/101, w brzmieniu nadanym decyzją 2012/97.
Skarżący dodają, że na gruncie orzecznictwa uzasadnienie decyzji przedłużającej stosowanie środków ograniczających musi wskazywać rzeczywiste i konkretne powody, dla których dany organ po przeprowadzeniu kontroli zasadności stosowania tych środków uznał, iż środki finansowe zainteresowanego powinny pozostać zamrożone. W niniejszym przypadku pozwane instytucje nie dopełniły tego obowiązku. W żadnym momencie nie wskazały, czy i na jakiej podstawie twierdzą, że działania konkretnych skarżących godzą w zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, mimo sformułowania wobec nich całkowicie nowych zarzutów dotyczących dopuszczania się zachowań przestępczych, o których wcześniej nie wspominały.
Obowiązki te mają w niniejszej sprawie tym większe znaczenie, że pozwane instytucje próbowały uzasadnić konieczność dalszego stosowania omawianych środków ograniczających wobec skarżących, powołując się na ich zachowania, jakich mieli oni dopuścić się w przeszłości, a tym samym stosując wobec nich „ciche domniemanie”, że takie zachowania będą się w przyszłości powtarzać. Skarżący przypominają w tym kontekście wyrok Sądu z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie
T-362/04 Minin przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2003
, pkt 72, twierdząc, że podobnie jak w sprawie, w której zapadł tamten wyrok, pozwane instytucje miały obowiązek wyjaśnić, dlaczego stosowanie wobec skarżących środków ograniczających jest według nich nadal konieczne.
Skarżący zarzucają wreszcie pozwanym instytucjom, że decyzję o przedłużeniu stosowania wobec nich omawianych środków ograniczających podjęły na podstawie powodów, które nie zostały im ujawnione. Powody te, ujawnione im po raz pierwszy dopiero w na etapie odpowiedzi na skargę, są następujące: po pierwsze, niesformułowane wcześniej określenie, co pozwane instytucje rozumieją pod pojęciem „osoby związanej” z rządem Zimbabwe, po drugie, opis kryteriów, według których dokonywana jest ocena, czy dany skarżący wspiera realizację GPA, czy ją utrudnia, albo czy ma wpływ na politykę rządu w Zimbabwe, oraz po trzecie, przyjęcie domniemania, że każdy ze skarżących będzie brał udział w aktach przemocy w trakcie wyborów, które miały odbyć się w Zimbabwe w 2013 r. Zdaniem skarżących pozwane instytucje przyjęły ogólne założenia opierające się na niczym niepopartych zarzutach dotyczących uchybień, jakich skarżący mieli dopuścić się w przeszłości, oraz na ich przynależności do partii politycznej, ZANU‑PF, do członkostwa w której mieli oczywiście prawo.
Przypomnienie stosownego orzecznictwa
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, służy, po pierwsze, zapewnieniu zainteresowanemu wskazówek wystarczających do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnieniu sądowi Unii możliwości kontroli zgodności z prawem tego aktu (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie C‑417/11 P Rada przeciwko Bambie, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno w sposób jasny i jednoznaczny przedstawiać tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z względami uzasadniającymi nałożenie danych środków, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli (zob. ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). W rezultacie uzasadnienie aktu przewidującego zastosowanie środka ograniczającego w postaci zamrożenia środków finansowych musi wskazywać rzeczywiste i konkretne powody, dla których instytucja, która ten akt wydała, stwierdziła w ramach przysługującego jej uznania, że dana osoba powinna zostać objęta takim środkiem (zob. ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 52).
Jednakże uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być także dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, a także całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka (zob. ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 53, 54 i przytoczone tam orzecznictwo)
Aby rozstrzygnąć, czy uzasadnienie zaskarżonych aktów jest wystarczające w odniesieniu do każdego ze skarżących, których akty te dotyczą, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy powołano się w nich na przyczyny natury ogólnej wskazujące na konieczność przyjęcia środków ograniczających w związku z sytuacją w Zimbabwe oraz przemawiające za utrzymaniem ich w mocy. Jeżeli wymóg ten został spełniony, w dalszej kolejności należy zbadać, czy w odniesieniu do każdego ze skarżących wskazanych w zaskarżonych aktach podano konkretne powody, które wystarczą, aby uznać, że dana osoba lub dany podmiot powinny zostać objęte środkami ograniczającymi lub też że środki te należy utrzymać wobec nich w mocy.
W przedmiocie powodów przemawiających za przyjęciem środków ograniczających wobec Zimbabwe oraz za utrzymaniem ich w mocy
Należy przypomnieć, że zaskarżone akty jedynie utrzymały w mocy, wobec wszystkich skarżących, środki ograniczające, które zostały na nich nałożone innymi aktami (zob. pkt 15 powyżej). Należy wobec tego przyjąć, że akty te zostały wydane w okolicznościach znanych skarżącym. Okoliczności te obejmują w szczególności ustalenia i zdarzenia przypomniane w pkt 95–104 powyżej oraz wskazane w pkt 109 i 110 powyżej, których skarżący musieli być świadomi. Wynika stąd, że treść zaskarżonych aktów oraz aktów je poprzedzających, które zostały przytoczone powyżej, pozwalała skarżącym na zrozumienie powodów, jakimi kierowała się Rada, podejmując decyzję o zastosowaniu środków ograniczających wobec kategorii osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 i w art. 5 ust. 1 decyzji 2011/101, a także w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004. Wskazane powody pozwalają skarżącym na zakwestionowanie zasadności decyzji o zastosowaniu tych środków w związku z sytuacją w Zimbabwe oraz zapewniają sądowi Unii możliwość kontroli ich zgodności z prawem.
Podobnie rzecz ma się w przypadku uzasadnienia kolejnych decyzji utrzymujących rozpatrywane środki w mocy. W szczególności zdarzenia i ustalenia, przypomniane w pkt 109 i 110 powyżej, na jakie powołano się w zaskarżonych aktach i w aktach je poprzedzających, umożliwiają skarżącym zrozumienie powodów, jakimi kierowano się, podejmując decyzję – mimo zawarcia GPA i utworzenia rządu jedności narodowej – o utrzymaniu w mocy środków ograniczających wobec osób i podmiotów powiązanych z ZANU‑PF, która wcześniej sprawowała wyłączną władzę w Zimbabwe, mimo że analogicznymi środkami nie zostali objęci członkowie rządu jedności narodowej, którzy nie wchodzili w skład poprzedniego rządu.
W przedmiocie konkretnych powodów przemawiających za koniecznością objęcia skarżących rozpatrywanymi środkami ograniczającymi oraz za utrzymaniem tych środków w mocy.
Sąd musi zbadać, czy zaskarżone akty zostały uzasadnione w sposób wystarczający, tzn. czy przedstawiono w nich konkretne powody, które skłoniły pozwane instytucje do uznania, że wszyscy skarżący należeli do jednej lub kilku kategorii osób, które postanowiono objąć środkami ograniczającymi.
W tym względzie już na samym początku należy oddalić argumentację opartą na ww. w pkt 139 wyroku Minin przeciwko Komisji (pkt 72) jako niemającą znaczenia dla sprawy. Fragment wyroku, na który powołują się skarżący, nie dotyczy uzasadnienia rozporządzeń, których dotyczyła tamta sprawa, lecz podstawy prawnej, na której rozporządzenia te zostały przyjęte. Konkretniej rzecz ujmując, chodziło o ustalenie, czy owe rozporządzenia mogły być przyjęte na podstawie art. 60 WE i art. 301 WE, oraz o zbadanie w tym kontekście, czy środki ograniczające, którymi został objęty skarżący w tamtej sprawie jako osoba wspierająca byłego prezydenta Liberii Charlesa Taylora, rzeczywiście zmierzają do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z państwem trzecim, mając na uwadze, że Charles Taylor został usunięty z urzędu prezydenta Liberii w sierpniu 2003 r., czyli jeszcze przed przyjęciem rozporządzeń, których dotyczyła tamta sprawa (ww. w pkt 139 wyrok w sprawie Minin przeciwko Komisji, pkt 70, 71). To właśnie w tym kontekście, w pkt 72 tego wyroku, padło stwierdzenie, na które powołują się skarżący, zgodnie z którym „środki ograniczające przyjęte w odniesieniu do Charlesa Taylora i osób go wspierających są konieczne w celu uniemożliwienia korzystania przez nich ze sprzeniewierzonych środków finansowych i majątku w celu powstrzymywania przywrócenia pokoju i stabilności w Liberii i w regionie”.
W niniejszej sprawie tymczasem prezydent Mugabe i ZANU‑PF nie zostali odsunięci od władzy w Zimbabwe. Jak już wskazano powyżej, w szczególności w pkt 109 i 110, wyrazili oni jedynie zgodę na podzielenie się władzą z partią MDC, która wcześniej była w opozycji, a dodatkowo, według instytucji, które wydały zaskarżone akty, realizacja porozumienia o podzieleniu się władzą, czyli GPA, była utrudniana przez ZANU‑PF. Wcześniej wskazano także, że zaskarżone akty spełniają wymogi prawidłowego uzasadnienia, jako że podano w nich powody natury ogólnej, które przemawiały za utrzymaniem w mocy rozpatrywanych środków ograniczających mimo zawarcia GPA i utworzenia rządu jedności narodowej.
Co się następnie tyczy twierdzenia skarżących, zgodnie z którym pozwane instytucje próbowały uzasadnić konieczność utrzymania w mocy omawianych środków ograniczających, powołując się na zachowania, jakich mieli dopuścić się skarżący w przeszłości, należy zauważyć, że nie można z góry wykluczyć, iż zachowania, jakich dany skarżący dopuścił się w przeszłości, mogą przemawiać za objęciem go środkami ograniczającymi bądź za utrzymaniem ich w jego przypadku w mocy. Jest tak tym bardziej, że jak już zauważono, osoby i partia polityczna ZANU‑PF, które sprawowały władzę w Zimbabwe w czasie, gdy dochodziło do popełniania aktów przemocy i naruszania praw podstawowych, o których mowa w zaskarżonych aktach, nadal sprawowały władzę w chwili przyjmowania tych aktów) jakkolwiek odbywało się to na zasadach wynikających z porozumienia o podziale władzy. W związku z tym, odnosząc się do kwestii przestrzegania obowiązku uzasadnienia, której w całości poświęcony jest niniejszy zarzut, należy zauważyć, że odwołanie się do zachowań, jakich poszczególni skarżący mieli dopuszczać się w przeszłości, nie świadczy o tym, że zaskarżone akty nie zostały uzasadnione ani o tym że owo uzasadnienie jest niewystarczające. Kwestia, czy zachowania, do jakich miało dochodzić w przeszłości, mogą uzasadniać zastosowanie wobec danej osoby lub danego podmiotu rozpatrywanych środków ograniczających albo przemawiać za utrzymaniem ich w mocy, sprowadza się do tego, czy rozpatrywane akty zostały prawidłowo uzasadnione i musi być zbadana w ramach oceny materialnej zgodności z prawem tych aktów, co stanowi przedmiot zarzutu drugiego (zob. pkt 235 poniżej).
Odnosząc się do argumentu skarżących, zgodnie z którym powody utrzymania wobec nich rozpatrywanych środków ograniczających w mocy zostały przedstawione dopiero na etapie odpowiedzi na skargę (zob. pkt 140 powyżej), należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja instytucji powinna być samowystarczalna, a jej uzasadnienie nie może wynikać z pisemnych lub ustnych wyjaśnień udzielonych w późniejszym okresie, kiedy decyzja ta jest już przedmiotem skargi do sądu Unii (wyroki Sądu: z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie
T-16/91 RV Rendo i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1827
, pkt 45, a także z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie T‑161/04 Valero Jordana przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 107). O ile uzasadnienie, którego początek znajduje się w zaskarżonym akcie, może zostać rozwinięte i uściślone na etapie postępowania sądowego, o tyle instytucja, która akt wydała, nie jest uprawniona do zastąpienia pierwotnego uzasadnienia nowym uzasadnieniem (ww. wyrok w sprawie Valero Jordana przeciwko Komisji, pkt 107, zob. także podobnie ww. wyrok w sprawie Rendo i in. przeciwko Komisji, pkt 55, a także wyrok Sądu z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie
T-4/01 Renco przeciwko Radzie, Rec. s. II-171
, pkt 96).
Z przytoczonego orzecznictwa wynika, że to, czy uzasadnienie zaskarżonych aktów jest wystarczające, należy oceniać wyłącznie w świetle wskazanych w nim powodów oraz kontekstu, w jakim zostały przyjęte akty je poprzedzające, na mocy których postanowiono o nałożeniu bądź utrzymaniu w mocy środków ograniczających wobec Zimbabwe. W rezultacie całkowicie nowe powody, które pozwane instytucje przedstawiły dopiero na etapie postępowania sądowego, nie mogą naprawić ewentualnego braku lub niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonych aktów. Niemniej jednak instytucje były uprawnione do rozwinięcia i uściślenia przed Sądem uzasadnienia wskazanego w zaskarżonych aktach.
Niezależnie od powyższego należy odnotować, że aby uczynić zadość obowiązkowi uzasadnienia, instytucje, które wydały zaskarżone akty, nie były zobowiązane do przedstawienia w tych aktach sposobu, w jaki interpretują pojęcie „osoby związanej” z rządem Zimbabwe, czy też, idąc szerzej, sposobu, w jaki interpretują stosowne przepisy i orzecznictwo. Kwestia, czy owe akty zostały oparte na prawidłowej, czy też na błędnej interpretacji tego pojęcia, oraz patrząc szerzej, stosownych przepisów i orzecznictwa, wiąże się z istotą sprawy, nie zaś z obowiązkiem uzasadnienia. Wynika stąd, że ewentualne uwagi w tym przedmiocie, które pozwane instytucje przedstawiły przed Sądem, nie powinny być rozpatrywane w kategoriach uzasadnienia zaskarżonych aktów przedstawionego na etapie postępowania sądowego.
Oddaliwszy te argumenty, Sąd musi teraz zbadać, czy powody, jakie zdaniem instytucji przemawiają za umieszczeniem każdego ze skarżących w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi, są wystarczające.
W tym względzie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarówno załączniki I i II do decyzji 2012/97 (obecnie załączniki I i II do decyzji 2011/101, w brzmieniu nadanym im decyzją 2012/97), jak też załącznik I do rozporządzenia nr 151/2012 (obecnie załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004) mają postać tabeli. Tabele te składają się z trzech kolumn, z których pierwsza zawiera nazwisko lub nazwę danej osoby lub danego podmiotu, druga informacje identyfikujące, zaś trzecia powody umieszczenia w wykazie. W przypadku osób fizycznych dwie ostatnie kolumny zawierają między innymi informacje o stanowisku, jakie dana osoba zajmuje albo w danym wypadku zajmowała w rządzie lub w administracji, bądź, w przypadku osób, które nigdy nie zajmowały takich stanowisk, innych cechach, które instytucje, które wydały zaskarżone akty, uznały w ich przypadku za istotne. W znacznej liczbie przypadków widnieją w niej również informacje o ewentualnym powiązaniu danej osoby z ZANU‑PF, która przed zawarciem GPA jako jedyna sprawowała władzę w Zimbabwe, oraz w danym wypadku krótki opis aktów przemocy i zastraszania lub naruszania praw podstawowych ludności Zimbabwe, jakich zdaniem Rady dana osoba się dopuściła.
W przypadku osób prawnych i podmiotów, kolumna, w której widnieją powody umieszczenia ich nazw w wykazie, zawiera informacje o tym, czy dana osoba prawna lub dany podmiot znajduje się w posiadaniu osób fizycznych wymienionych w pierwszej części załącznika albo o ich ewentualnych powiązaniach z „frakcją ZANU‑PF w rządzie”, zaś w przypadku skarżącej spółki OSLEG (Private) Ltd (nr 117) – o pozostawaniu „pod kontrolą armii Zimbabwe”.
Następnie należy przypomnieć, że w myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 zamrożeniu podlegają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych. Dodatkowo zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 decyzji 2011/101 ustanowione w niej środki ograniczające mają zastosowanie do członków rządu oraz osób z nimi związanych, zarówno osób fizycznych, jak i prawnych, w tym „osób fizycznych lub prawnych zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”, które, jak już zauważono w pkt 146 powyżej, należy uznawać za szczególną kategorię osób związanych z członkami rządu.
Wynika stąd, że aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonych aktów jest zgodne z wymogami prawa w przypadku każdego skarżącego, akty te muszą w sposób jasny i jednoznaczny wskazywać okoliczności, które przemawiają za możliwością uznania danej osoby za członka rządu Zimbabwe lub za osobę z nim związaną.
W przypadku skarżących: Johannesa Tomany (nr 1), Flory Buki (nr 4), Phineasa Chihoty (nr 11), Patricka Anthony’ego Chinamasy (nr 13), Ignatiusa Morgana Chiminyi Chomba (nr 19), Nicholasa Tasunungurwy Goche’a (nr 21), Savioura Kasukuwerego (nr 27), Andrew Langi (nr 33), Josepha Mtakwesego Made’a (nr 36), Paula Munyaradziego Mangwany (nr 40), Reubena Marumahoka (nr 41), Emmersona Dambudza Mnangagwy (nr 52), Kemba Campbella Dugishiego Mohadiego (nr 53), Oberta Mosesa Mpofu (nr 59), Olivii Nyembesi Mucheny (nr 62), Isacka Stanislausa Gorerazva Mudengego (nr 66), Joyce Teurai Ropy Mujuru (nr 69), Isaaca Mumby (nr 70), Herberta Muchemwy Murerwy (nr 72), Didymusa Noela Edwina Mutasy (nr 75), Waltera Mzembiego (nr 79), Sylvestera Nguniego (nr 81), Francisa Chenayimoya Dunstana Nhemy (nr 82), Johna Landy Nkoma (nr 83), Magadzirego Huberta Nyanhonga (nr 85), Sithembiso Gile Glady Nyoni (nr 87), S.T. Sekeramayiego (nr 95) oraz Webstera Kotiwaniego Shamu) (nr 97) powody wskazane w decyzji 2012/97 i w rozporządzeniu wykonawczym nr 151/2012 jednoznacznie wskazują stanowiska, jakie osoby te zajmowały w chwili przyjęcia tych aktów. Wskazane stanowiska w pełni uprawniają stwierdzenie, że owi skarżący są członkami rządu Zimbabwe. Należy wobec tego uznać, że uzasadnienie, jakie zostało podane w zaskarżonych aktach w odniesieniu do tych skarżących, jest zgodne z wymogami prawa.
W przypadku pozostałych skarżących będących osobami fizycznymi, z wyjątkiem skarżących, o których mowa w pkt 159 powyżej, oraz skarżących: Josepha Chinotimby (nr 15), Nolberta Kunongi (nr 30) oraz Gilberta Moya (nr 54) – których przypadki zostaną zbadane w pkt 170 i 171 poniżej – należy zauważyć, że osoby te mają różny status i zajmowały różne stanowiska. Konkretniej rzecz ujmując, mowa tu o: oficerach sił lądowych i powietrznych; dyrektorze generalnym Centralnej Organizacji Wywiadowczej; funkcjonariuszach policji; wysokich urzędnikach, którymi są skarżący: George Charamba (nr 7), piastujący stanowisko stałego sekretarza w departamencie informacji i propagandy, Tobaiwa Mudede (nr 65), będący dyrektorem Centralnego Urzędu Statystycznego, który odpowiada w szczególności za kształt list wyborczych, Lovemore Sekeremayi (nr 97), będący głównym urzędnikiem ds. wyborów, oraz Paradzai Willings Zimondi (nr 112), będący dyrektorem więziennictwa; gubernatorach prowincji; prezesie Reserve Bank of Zimbabwe (banku centralnego); posłach do parlamentu, którymi są skarżący Newton Kachepa (nr 25), będący posłem do parlamentu reprezentującym Mudzi Północne, oraz Edna Madzongwe (nr 37), będąca przewodniczącą senatu; członkach kierownictwa partii ZANU‑PF, którymi są skarżąca wskazana w wykazie w załączniku pod nr. 37, będąca członkinią biura politycznego partii ZANU‑PF, zajmująca dodatkowo stanowisko przewodniczącej senatu Zimbabwe, Simon Khaya Moyo (nr 57), będący przewodniczącym biura politycznego partii ZANU‑PF, Oppah Chamu Zvipange Muchinguri (nr 63) i Nathan Marwirakuwa Shamuyarira (nr 98), oboje będący sekretarzami biura politycznego partii ZANU‑PF, a także Stanley Urayayi Sakupwanya (nr 93) i Tendai Savanhu (nr 94), oboje będący zastępcami sekretarze biura politycznego partii ZANU‑PF; jak również o Misheku Juliusie Mpandym Sibandzie (nr 103), będącym sekretarzem gabinetu.
Należy też wspomnieć o skarżącym Jawecie Kazangararim (nr 28), który w załącznikach do decyzji 2012/97 i rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012 widnieje jako „radny z ramienia partii ZANU‑PF w Północnym Hurungwe oraz weteran wojenny”, oraz o skarżącym Jabulanim Sibandzie (nr 102), który w owych aktach został określony jako „były przewodniczący krajowego stowarzyszenia weteranów wojennych”.
Wreszcie wśród pozostałych osób fizycznych, których dotyczą zaskarżone akty, są byli członkowie rządu, dwóch byłych gubernatorów prowincji, którymi są skarżący Tinaye Chigudu (nr 9) oraz Cephas George Msipa (nr 60), a także były starszy podkomisarz policji, którym jest skarżący Bothwell Mugariri (nr 68).
W ocenie Sądu w przypadku większości ze skarżących wymienionych w pkt 160–162 powyżej, czyli wszystkich skarżących z wyjątkiem tych, o których będzie mowa w pkt 168, nawiązanie do stanowisk, które owi skarżący zajmowali w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów lub które zajmowali wcześniej, wystarczająco uzasadnia decyzję o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób i podmiotów objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi. Są to najwyżsi rangą funkcjonariusze państwa i urzędnicy (w tym gubernatorzy prowincji), oficerowie armii i funkcjonariusze policji. Jest oczywiste, że osoby zajmujące takie stanowiska blisko współpracują z rządem państwa, co uzasadnia możliwość uznania ich za „osoby związane” z członkami tego rządu, bez potrzeby przedstawiania w tym względzie jakiegokolwiek dodatkowego uzasadnienia. Podobnie rzecz ma się w przypadku członków biura politycznego partii ZANU‑PF, będącego organem kierowniczym partii politycznej, która od chwili uzyskania niepodległości aż do podpisania GPA sprawowała wyłączną władzę w Zimbabwe.
Dodatkowo w przekonaniu Sądu w okolicznościach takich jak okoliczności niniejszej sprawy samo powołanie się na fakt, że dana osoba zajmowała w przeszłości stanowisko, które pozwala uznać, że w okresie jego sprawowania była członkiem rządu danego państwa lub osobą z nim związaną, wystarczająco uzasadnia możliwość przyjęcia, że po zaprzestaniu pełnienia swoich funkcji osoba ta nadal jest osobą związaną z członkami rządu danego państwa. W sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, w danym państwie nie doszło w do upadku reżimu sprawującego władzę w czasie, gdy dana osoba była członkiem rządu lub osobą z nim związaną, można zasadnie przyjąć, w braku odmiennych dowodów lub wskazówek, że po zaprzestaniu pełnienia swoich funkcji osoba ta nadal jest związana z członkami rządu tego państwa, którzy są jej byłymi współpracownikami, osobami, z którymi ta osoba pracowała, bądź jej przełożonymi.
Co się tyczy ewentualnej argumentacji, zgodnie z którą możliwe jest, że osoby te zostały usunięte ze swoich stanowisk ze względu na brak aprobaty dla represyjnej polityki reżimu, w którym to przypadku ich umieszczenie wśród osób objętych spornymi środkami ograniczającymi byłoby bezpodstawne, należy odwołać się do celu obowiązku uzasadnienia, sformułowanego w orzecznictwie przytoczonym w pkt 141 powyżej, i przypomnieć, że kwestię uzasadnienia, która stanowi istotny wymóg formalny, należy odróżnić od kwestii dowiedzenia zarzucanego danej osobie zachowania, która mieści się w sferze materialnej zgodności z prawem danego aktu i pociąga za sobą kontrolę prawdziwości okoliczności faktycznych przywołanych w tym akcie, a także ich kwalifikacji jako argumentów uzasadniających zastosowanie środków ograniczających wobec danej osoby (ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 60).
Otóż osoba, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie osób objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi ze względu na bycie wcześniej członkiem rządu lub wysokiej rangi członkiem władz Zimbabwe, dysponuje, po zapoznaniu się z tymi informacjami, istotnym materiałem, który pozwala jej na zakwestionowanie wpisu jej nazwiska do wykazu poprzez podniesienie w danym wypadku, że zerwała wszelkie związki z reżimem, który w ocenie instytucji wydających te akty miał charakter represyjny, i z tego właśnie powodu została usunięta z zajmowanego stanowiska. Również sądy Unii dysponują w takim wypadku materiałem pozwalającym im na przeprowadzenie kontroli – o ile z uzasadnienia danego aktu wynika, że jej przeprowadzenie jest konieczne – czy z uwagi na stanowisko, jakie zajmowała dana osoba, osoba ta nadal utrzymuje więzi z tym reżimem, czy też, przeciwnie, zerwała je.
Należy podkreślić, że powyższe rozważania, które wiążą się z oceną przestrzegania przez pozwane instytucje obowiązku uzasadnienia, nie oznaczają, że w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle szczególnej sytuacji Zimbabwe (zob. pkt 130 powyżej) zostało przyjęte jakiegokolwiek domniemanie bądź doszło do odwrócenia ciężaru dowodu na niekorzyść zainteresowanych. Chodzi tu jedynie o zaznaczenie, że powołanie się przez instytucje, które wydały zaskarżone akty, w uzasadnieniu tych aktów na stanowiska, jakie zajmowali wcześniej niektórzy skarżący, oznacza, że w ocenie tych instytucji okoliczność ta świadczy o dalszych związkach tych skarżących z przywódcami Zimbabwe i że instytucje te nie dysponowały informacjami, które wskazywałyby na co innego. W razie zakwestionowania tych twierdzeń obowiązek wykazania przed sądami Unii prawdziwości tezy o związkach zainteresowanych z rządem ze względu stanowiska, jakie wcześniej zajmowali, spoczywa na instytucjach, które wydały zaskarżone akty, przy czym w celu obalenia tych twierdzeń zainteresowani mają prawo przedstawić wszelkie dowody, jakimi dysponują.
Wynika stąd, że odwołanie się w zaskarżonych aktach do stanowisk zajmowanych wcześniej przez skarżących, o których mowa w pkt 162 powyżej, wystarczająco uzasadnia decyzję o umieszczeniu ich nazwisk wśród nazwisk osób objętych spornymi środkami ograniczającymi.
Natomiast w przypadku skarżących, o których mowa poniżej, Sąd jest zdania, że samo powołanie się na ich status bądź stanowisko, jakie dana osoba zajmowała, nie wystarczy do uzasadnienia decyzji o umieszczeniu jej nazwiska w wykazie osób objętych spornymi środkami ograniczającymi. Do tej kategorii należą członkowie sił zbrojnych w randze pułkownika lub niższej, czyli skarżący: Stephen Gwekwerere (nr 24), R. Kwenda (nr 32), G. Mashava (nr 42), Cairo Mhandu (nr 49), Fidellis Mhonda (nr 50), S. Mpabanga (nr 58), C. Muchono (nr 64), S. Mutsvunguma (nr 78), Morgan S. Mzilikazi (nr 80), Victor Tapiwe Chashe Rungani (nr 91) i Chris Sibanda (nr 101); funkcjonariusze policji w randze niższej od funkcjonariuszy wskazanych w pkt 160 powyżej, czyli skarżący: Columbus Mudonhi (nr 67) („zastępca inspektora”), Isaac Mumba (nr 70) („nadzorca generalny”), Dani Rangwani (nr 87) („inspektor policji”), N. Kachepa (nr 25) (poseł do parlamentu) oraz dwóch skarżących, o których była mowa w pkt 161 powyżej.
Co się tyczy skarżących wskazanych w wykazie w załączniku pod nr. 15, 30 i 54, czyli odpowiednio Josepha Chinotimby, Nolberta Kunongi i Gilberta Moya, w odpowiedzi na skargę Rada uznała, że tworzą oni szczególną kategorii osób, w przypadku której nałożenie środków ograniczających znajduje podstawę w konkretnych zachowaniach, jakie zarzucono im w uzasadnieniu decyzji 2012/97 i rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012. Jest to prawdą tylko w przypadku skarżącego Nolberta Kunongi (nr 30), którego w drugiej kolumnie załączników do tych dwóch aktów określono jako „samozwańczego biskupa anglikańskiego”. Trudno jednak uznać, że sama taka kwalifikacja wystarczy, aby osoba ta mogła zostać objęta środkami ograniczającymi.
Co się natomiast tyczy skarżących wskazanych w wykazie w załączniku pod nr. 15 i 54, w tej samej kolumnie tych załączników wyraźnie wskazano w szczególności, że oboje „kierowali milicją ZANU‑PF”. Kwalifikacja ta, jeżeli zostanie potwierdzona, wystarczy, aby tych skarżących uznać za osoby związane z członkami rządu Zimbabwe desygnowanymi przez ZANU‑PF, a tym samym uzasadnia decyzję o ich umieszczeniu wśród osób objętych spornymi środkami ograniczającymi, niezależnie od konkretnych zachowań, jakie zostały im zarzucone w kolumnie trzeciej tych załączników.
Powyższe rozważania już na obecnym etapie pozwalają na sformułowanie wniosku, że w przypadku wszystkich skarżących będących osobami fizycznymi, z wyjątkiem skarżących wymienionych w pkt 169 powyżej oraz skarżącego Nolberta Kunongi (nr 30), zaskarżone akty zostały uzasadnione zgodnie z wymogami prawa. Aby ocenić, czy uzasadnienia decyzji 2012/97 i rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012 są wystarczające również w przypadku tych ostatnich skarżących, należy odwołać się do zachowań, jakie tym skarżącym zarzucają instytucje, które te akty wydały.
Należy zaznaczyć, że zaskarżone akty zawierają informacje na temat konkretnych zachowań większości z pozostałych skarżących będących osobami fizycznymi. Rada twierdzi, że w przypadku tych pozostałych skarżących, podając informacje na temat ich konkretnego zaangażowania w realizację polityki godzącej w prawa podstawowe, zasady praworządności i demokracji w Zimbabwe, „znacznie wykroczyła poza obowiązujące ją w tym względzie wymogi”. Z tym twierdzeniem nie zgadzają się skarżący, jednakże opierają się oni na błędnym założeniu, jako że według nich samo posiadanie przez nich określonego statusu – członka rządu lub osoby z nim związanej – nie wystarczy do uzasadnienia decyzji o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi. Tymczasem z rozważań przedstawionych w ramach analizy zarzutu pierwszego wynika, że w przypadku członków rządu, którzy byli nimi jeszcze przed utworzeniem rządu jedności narodowej, oraz w przypadku osób z nimi związanych odwołanie się do ich statusów w zupełności wystarczy do uzasadnienia decyzji o zastosowaniu wobec nich środków ograniczających (zob. w szczególności pkt 105 powyżej). Podobnie rzecz ma się w przypadku byłych członków rządu i byłych wysokich urzędników (zob. pkt 168 powyżej). Z tego względu ten argument skarżącej należy oddalić.
Co się tyczy skarżących, w przypadku których konieczne jest odniesienie się do konkretnych zachowań, jakie zostały im zarzucone w zaskarżonych aktach (zob. pkt 172 powyżej), z brzmienia tych aktów wynika, że zarzuca im się w istocie bezpośredni udział w aktach przemocy i zastraszania, a co więcej, w roli przywódcy bądź podżegacza. We wszystkich przypadkach, z wyjątkiem skarżących Nolberta Kunongi (nr 30) i Daniego Rangwaniego (nr 89), których zachowania, jakich mieli się dopuścić, miały miejsce, odpowiednio, w latach 2011 i 2007, przedmiotowe akty przemocy lub zastraszania miały miejsce w trakcie kampanii wyborczej w 2008 r. We wszystkich przypadkach, z wyjątkiem skarżących Nolberta Kunongi (nr 30) i Daniego Rangwaniego (nr 89), wskazano na konkretne miejsce, gdzie miało dochodzić do tych zachowań. W przypadku skarżącego wskazanego w wykazie w załączniku pod nr. 30 wskazano, że był on „gorącym zwolennikiem reżimu”, dodając, że „jego zwolenników wspierała policja w popełnianiu aktów przemocy wobec sympatyków kościoła w 2011 roku”. W przypadku skarżącego wskazanego w wykazie w załączniku pod nr 89 wskazano, że „znajdował się w grupie 50 ludzi, którym ZANU‑PF płaciła bezpośrednio za lokalizowanie i torturowanie zwolenników MDC w kwietniu 2007 roku”.
Informacje podane na temat skarżących wymienionych w pkt 174 powyżej oraz, ogólnie rzecz ujmując, wszystkie powody wskazane w odniesieniu do skarżących w zaskarżonych aktach w trzeciej kolumnie załącznika III do rozporządzenia nr 314/2004 oraz w tabeli zatytułowanej „Osoby”, będącej częścią załącznika do decyzji 2011/101, są pod względem treści analogiczne do powodów, które Trybunał uznał za wystarczające w ww. w pkt 141 powyżej wyroku Rada przeciwko Bambie, pkt 57–59. Podobnie jak w tamtej sprawie, uzasadnienie to zawiera rzeczywiste i konkretne informacje odnoszące się do statusu danej osoby lub zajmowanego przez nią stanowiska lub rodzaju działań, które według instytucji, które wydały zaskarżone akty, świadczą o jej udziale w popełnianiu aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych w Zimbabwe.
Wbrew temu, co twierdzą skarżący, należy uznać, że powody umieszczenia w wykazie wskazane w trzeciej kolumnie ww. załączników nie są zbyt niejasne i ogólnikowe ani w przypadku 39 skarżących, o których mowa w pkt 137 powyżej, ani w przypadku pozostałych osób fizycznych, których nazwiska widnieją w tych załącznikach. Należy też podkreślić, że – jak wynika to również z motywów zaskarżonych aktów przytoczonych powyżej w ramach rozpatrywania pierwszego zarzutu – oskarżenia wysunięte przeciwko reżimowi prezydenta Roberta Mugabego dotyczące dopuszczania się aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych w Zimbabwe, które były popełnianie w ogóle, jak też w szczególności w trakcie wyborów w 2008 r., są znane całej społeczności międzynarodowej, tak więc skarżący nie mogą twierdzić, że oskarżenia te nie są im znane. Oskarżenia te, niezależnie od ich prawdziwości, stanowią wobec tego część kontekstu, w jakim należy rozpatrywać zaskarżone akty, który z myśl orzecznictwa przytoczonego w pkt 143 powyżej ma znaczenie w ramach oceny poszanowania obowiązku uzasadnienia.
Będąc świadomymi tego kontekstu, zainteresowani skarżący mogli bowiem z łatwością zrozumieć stawiane im zarzuty i w danym wypadku zakwestionować ich prawdziwość w całości lub w szczególności jeśli chodzi o miejsca, w których mieli dopuszczać się swoich zachowań, albo przynajmniej twierdzić, że akty przemocy, zastraszania lub naruszenia praw podstawowych faktycznie miały miejsce, ale oni w nich nie uczestniczyli (zob. podobnie ww. w pkt 141 powyżej wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 59).
Należy też przypomnieć, że do odpowiedzi na skargę Rada dołączyła liczący 1046 strony dokument (załącznik B.19), który zawiera, zgodnie z opisem listy załączników, „powszechnie znane materiały potwierdzające informacje wskazane w [zaskarżonych] środkach” ograniczających. Zdaniem Rady informacje dotyczące zachowań skarżących godzących w prawa podstawowe oraz zasady praworządności i demokracji w Zimbabwe, zawarte w załącznikach do zaskarżonych aktów, są, jak szczegółowo wynika z dokumentów w tym załączniku, powszechnie znane.
W świetle powyższych rozważań nie ma potrzeby uwzględniania tego załącznika w celu oceny, czy zaskarżone akty zostały uzasadnione w sposób wystarczający. W przekonaniu Sądu zastosowanie środka organizacji postępowania zaproponowanego przez skarżących w odniesieniu do tego załącznika (zob. 25 powyżej) jest bezzasadne.
Zważywszy na wyjaśnienia Rady streszczone w pkt 178 powyżej, nie ma wątpliwości, że dokumenty znajdujące się załączniku B.19 odpowiedzi na skargę należy odróżnić od dokumentów, których przedstawienia domagają się skarżący, o czym była mowa w pkt 19 powyżej. Jak już zauważono, krótko po przedstawieniu przez skarżących wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania, o którym mowa w pkt 25 powyżej, Rada poinformowała Sąd o przekazaniu skarżącym dokumentów, których domagali się we wniosku, o którym mowa w pkt 19 powyżej. Wynika stąd, że dokumenty znajdujące się w załączniku B.19 odpowiedzi na skargę Rady nie są dokumentami, na których oparła się Rada przyjmując decyzję 2012/97 i decyzję wykonawczą 2012/124.
Należy uznać, że załącznik B.19 do odpowiedzi na skargę Rady pełni głównie funkcję pomocniczą i nie służy uzasadnieniu spornych aktów ex post, ale do wykazania, że z uwagi na kontekst, w jaki wpisuje się przyjęcie tych aktów, przedstawione w nich uzasadnienie było wystarczające (zob. podobnie ww. w pkt 141 wyrok w sprawie Rada przeciwko Bambie, pkt 62).
Sąd jest wreszcie zdania, że również szczegółowe powody przedstawione w załącznikach do decyzji 2012/97 i rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012 wobec skarżących będących osobami prawnymi w celu uzasadnienia decyzji o umieszczeniu ich nazw w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi należy uznać za wystarczające. W przypadku każdego z tych podmiotów wskazano bowiem, że albo stanowi on własność którejś z osób fizycznych objętych środkami ograniczającymi na podstawie tych aktów, albo jest powiązany z rządem Zimbabwe, jedną z jego jednostek organizacyjnych bądź z „frakcją ZANU‑PF w rządzie” Zimbabwe. Powody te są wystarczające do tego, aby zainteresowane podmioty mogły zakwestionować ich zasadność, zaś Sąd mógł dokonać ich kontroli.
Podsumowując, należy uznać, że w przypadku wszystkich skarżących zaskarżone akty zostały uzasadnione zgodnie z wymogami prawa, wobec czego zarzut trzeci należy oddalić jako bezpodstawny.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony
Skarżący podnoszą, że zasada poszanowania prawa do obrony w kontekście niniejszej sprawy nakłada na instytucje Unii dwa podstawowe obowiązki. Z jednej strony instytucje muszą poinformować zainteresowaną osobą lub zainteresowany podmiot o argumentach i dowodach, na jakich oparły się, podejmując decyzję o zastosowaniu wobec nich środków ograniczających. Z drugiej strony zainteresowanej osobie lub zainteresowanemu podmiotowi należy umożliwić skuteczne wypowiedzenie się w przedmiocie tych dowodów. Skarżący przypominają też, że w przypadku utrzymania w mocy środka ograniczającego nałożonego na daną osobę lub dany podmiot konieczność poszanowania ich prawa do obrony oraz prawa do przedstawienia ich stanowiska wymagają udostępnienia im wszystkich materiałów na ich niekorzyść, jakie zostały uwzględnione, oraz umożliwienia im wypowiedzenia się w ich przedmiocie przed podjęciem decyzji o utrzymaniu tych środków w mocy.
Tymczasem w ocenie skarżących w niniejszej sprawie żadnemu z nich nie przedstawiono, ani przed przyjęciem zaskarżonych aktów, ani po ich przyjęciu, żadnych dowodów przemawiających za koniecznością wydania tych aktów. Nie umożliwiono im też wypowiedzenia się w przedmiocie tych dowodów. Zaskarżone akty nie zawierają w tym względzie żadnych gwarancji. Dodatkowo w aktach tych zawarto poważne oskarżenia o popełnienie poważnych przestępstw, jednakże bez wskazania źródła, na jakich oskarżenia te się opierają, oraz z całkowitym zlekceważeniem kwestii związanych z ochroną danych, na które zwrócili uwagę Komisja oraz Europejski Inspektor Ochrony Danych (EDPS), które mogą zaistnieć w ramach przetwarzania przez Radę i Komisję danych dotyczących przestępstw i wyroków za nie skazujących.
Jak przypomniał Trybunał w ramach kontroli środków ograniczających, sądy Unii powinny – zgodnie z kompetencjami, w które wyposażył je traktat – zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii w świetle praw podstawowych stanowiących integralną część porządku prawnego Unii. Wymóg ten został wyraźnie określony w art. 275 akapit drugi TFUE (zob. wyrok Trybunału z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie C‑280/12 P Rada przeciwko Fulmen i Mahmoudianowi, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
Do tych praw podstawowych zaliczają się w szczególności poszanowanie prawa do obrony, zagwarantowane w art. 41 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz prawo do bycia wysłuchanym i prawo dostępu do akt sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności (zob. ww. w pkt 186 wyrok w sprawie Rada przeciwko Fulmen i Mahmoudianowi, pkt 59, 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
Na gruncie tego orzecznictwa kwestię naruszenia prawa do obrony należy oceniać przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności danej sprawy, a w szczególności charakteru rozpatrywanego aktu, okoliczności jego wydania oraz przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. ww. w pkt 186 wyrok w sprawie Rada przeciwko Fulmen i Mahmoudianowi, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy stwierdzić, że chociaż w rozpatrywanym przypadku skarżący powołali się w swojej skardze na stosowne przepisy, zasady ogólne oraz orzecznictwo właściwe dla rozpatrywanej dziedziny, ich konkretny zarzut, streszczony w pkt 185 powyżej, dotyczy nieujawnienia im przez Radę, przed przyjęciem zaskarżonych aktów, dowodów świadczących o dopuszczenia się przez nich zachowań, jakie zostały im zarzucone w tych aktach i na podstawie których podjęto decyzję o zastosowaniu wobec nich środków ograniczających, oraz uniemożliwienia im wypowiedzenia się w przedmiocie tych dowodów.
Tymczasem z akt sprawy ani zarzutów skarżących nie wynika, aby przed wystąpieniem do Rady z wnioskiem o ujawnienie tych dowodów – na pięć dni przed wniesieniem skargi (zob. pkt 19 powyżej) – skarżący zwrócili się do Rady o przekazanie im dowodów, na których oparła się Rada, podejmując decyzję o objęciu ich spornymi środkami ograniczającymi.
Wynika stąd, że skarżący wychodzą z założenia, zgodnie z którym aby uczynić zadość obowiązkowi poszanowania ich prawa do obrony, Rada powinna była ujawnić im cały materiał dowodowy z urzędu, bez konieczności składania przez nich jakiekolwiek wniosku w tym względzie. Założenie to jest jednak błędne.
W wyroku z dnia 14 października 2009 r. w sprawie
T-390/08 Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-3967
, pkt 97, Sąd orzekł bowiem, że w przypadku przekazania informacji, które są wystarczająco dokładne i umożliwiają zainteresowanemu podmiotowi przedstawienie w sposób użyteczny jego stanowiska na temat okoliczności obciążających uwzględnionych przez Radę, zasada poszanowania prawa do obrony nie obejmuje obowiązku udzielenia przez Rada z własnej inicjatywy dostępu do dokumentów znajdujących się w jej aktach. Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych dotyczących danego środka, które nie są poufne, jedynie na wniosek zainteresowanej strony. Przekazywanie przez instytucję, z własnej inicjatywy, dokumentów zgromadzonych w aktach byłoby w rzeczywistości przesadnym wymogiem, zważywszy, że w momencie wydawania decyzji o zamrożeniu środków finansowych nie jest pewne, czy objęty nim podmiot zamierza dzięki dostępowi do akt weryfikować okoliczności faktyczne, na podstawie których Rada sformułowała obciążające go zarzuty.
Tymczasem po analizie zarzutu trzeciego stwierdzono, że zaskarżone akty zostały uzasadnione zgodnie z wymogami prawa (zob. pkt 183 powyżej). Innymi słowy, należy uznać, że skarżący dysponowali informacjami, które na gruncie stosownego orzecznictwa były wystarczająco precyzyjne, w związku z czym to do nich należała inicjatywa wystąpienia w razie potrzeby z wnioskiem o przekazanie im materiałów dowodowych, którymi posłużyła się Rada w ich przypadku. Jak już zauważono, wniosek taki skarżący złożyli dopiero pięć dni przed wniesieniem skargi.
Nic w aktach sprawy nie wskazuje na to, by skarżący nie mogli złożyć takiego wniosku wcześniej, gdyby taka była ich wola. Akta sprawy świadczą natomiast o tym, że skarżący byli świadomi możliwości skontaktowania się z Radą w przedmiocie środków ograniczających, które zostały na nich nałożone, i zwrócenia się do niej o ujawnienie im dotyczących ich dowodów.
Należy w szczególności zauważyć, że Rada dołączyła do akt sprawy pismo z dnia 1 września 2011 r. skierowane przez skarżącego Johannesa Tomanę (nr 1) do przewodniczącego Rady Europejskiej „w imieniu wszystkich osób fizycznych i prawnych oraz podmiotów”, których nazwiska i nazwy zostały umieszczone w załączniku do decyzji 2011/101. W piśmie tym Johannes Tomana wyraził stanowisko, że powody, jakie zostały podane w tym załączniku dla uzasadnienia konieczności zastosowania wobec tych osób środków ograniczających, są niewystarczające i bezzasadne. Nie zwrócił się natomiast o udostępnienie tym osobom dowodów na poparcie twierdzeń zawartych w omawianym załączniku.
Należy też zauważyć, że w swojej odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu skarżący, z wyjątkiem Johannesa Tomany, nie stwierdzili, że J. Tomana nie został przez nich upoważniony do wystosowania tego pisma w ich imieniu. Zaprzeczyli jedynie, że Johannes Tomana działał w ich imieniu „w celu doręczenia im zawiadomienia o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób objętych [spornymi] środkami ograniczającymi”.
Należy dodać, że Johannes Tomana potwierdził, iż działał w imieniu pozostałych skarżących, nie tylko poprzez wysłanie tego pisma. Wraz z wniesieniem skargi skarżący przedstawili pismo, jakie do ich przedstawicieli wysłał Johannes Tomana, w którym potwierdził on, że reprezentuje wszystkich pozostałych skarżących i w imieniu własnym oraz ich upoważnia tych przedstawicieli do wniesienia skargi.
Należy też odnotować odpowiedź na pismo Johannesa Tomany z dnia 1 września 2011 r. wystosowaną przez szefa gabinetu przewodniczącego Rady Europejskiej z dnia 20 września 2011 r., w którym przypomniano mu, że powody objęcia środkami ograniczającymi zainteresowanych osób i podmiotów zostały wskazane w załączniku do decyzji 2011/101, oraz odesłano go do treści ogłoszenia Rady z dnia 16 lutego 2011 r. dla osób, podmiotów i organów, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane we wspólnym stanowisku Rady 2011/101 (
Dz.U. C 49, s. 4
). W ogłoszeniu tym zwrócono uwagę zainteresowanych osób, podmiotów i organów objętych środkami ograniczającymi na możliwość „złożenia do Rady wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu ich w przedmiotowym wykazie”, wskazując adres, na który należy kierować takie wnioski. Analogiczne ogłoszenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym z dnia 18 lutego 2012 r. (
Dz.U. C 48, s. 13
) w następstwie przyjęcia decyzji 2012/97.
Niezależnie od kwestii, czy ww. informacje dowodzą, że Rada – jak twierdzi – zawiadomiła Johannesa Tomanę o przyjęciu decyzji 2012/97, co miałoby skutek również w odniesieniu do pozostałych osób fizycznych, które zostały w niej wymienione, potwierdzają one, że skarżący mieli możliwość wcześniejszego zwrócenia się do Rady o przekazanie im materiałów, o które się zwrócili i które otrzymali w następstwie złożenia wniosku wskazanego w pkt 19 powyżej.
Co się tyczy tego ostatniego wniosku, Rada ustosunkowała się do niego, przekazując skarżącym żądane przez nich materiały (w wersji odtajnionej) z pewnym opóźnieniem, wynoszącym ok. 7 miesięcy, które motywowała koniecznością „odtajnienia” znacznej liczby dokumentów, których ujawnienia żądano. Wobec braku informacji przeciwnych można założyć, że odpowiedź Rady na ewentualny wcześniejszy wniosek skarżących tej samej treści byłaby taka sama, czyli że Rada przekazałaby im żądane przez nich materiały w wersji odtajnionej.
Należy dodać, że okoliczność, iż Rada przekazała skarżącym materiały, o jakie zwrócono się do niej pismem, o którym mowa w pkt 19 powyżej, dopiero w dniu 27 listopada 2012 r., nie miała żadnego wpływu na możliwość przedstawienia przez skarżących swojego stanowiska przed Sądem. Otóż skarżący dwukrotnie wnieśli do Sądu o przedłużenie terminu do złożenia repliki, na co Sąd się zgodził, w związku z czym mieli możliwość wypowiedzenia się w tym piśmie na temat tych dokumentów. Ich argumentacja dotycząca tych dokumentów zostanie rozpatrzona poniżej, w ramach analizy zarzutu drugiego.
W swojej replice, po powtórzeniu zastrzeżeń przytoczonych w pkt 185 powyżej, skarżący podnieśli też, że po ujawnieniu im przez Radę materiałów, na których się opierała, podejmując decyzję o przyjęciu zaskarżonych aktów, doszło do rażącego naruszenia ich praw ze względu na to, że w samym tylko roku 2013 r. musieli ustosunkować się do zarzutów odnoszących się do zachowań, jakich mieli dopuścić się na przestrzeni pięciu wcześniejszych lat.
Tak zwięzłe i ogólnikowe twierdzenie nie może jednak uzasadniać stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów ze względu na naruszenia prawa skarżących do obrony. Skarżący bowiem ani nie wskazali konkretnych zarzutów, których zakwestionowanie zostało im utrudnione, ani charakteru czy przyczyn trudności, jakie mieli napotkać. Dodatkowo skarżący nie wyjaśnili, dlaczego pierwszy wniosek o ujawnienie im materiałów dowodowych złożyli dopiero na pięć dni przez złożeniem skargi.
Zakładając nawet, że niniejszy zarzut należy rozumieć w ten sposób, że w przekonaniu skarżących przed przyjęciem zaskarżonych aktów nie umożliwiono im skutecznego przedstawienia ich stanowiska w przedmiocie powodów, jakimi kierowano się przy podejmowaniu decyzji o objęciu ich środkami ograniczającymi, należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem aktów utrzymujących w mocy środki ograniczające w odniesieniu do osób lub podmiotów już nimi objętych musi być przestrzegane, jeżeli autor tego aktu oparł się na nowych okolicznościach niekorzystnych dla tych osób lub podmiotów, nie zaś wtedy, gdy ich utrzymanie w mocy opiera się w istocie na tych samych powodach, które przemawiały za pierwotnym nałożeniem tych środków ograniczających (wyroki Sądu: z dnia 13 września 2013 r. w sprawie T‑383/11 Makhlouf przeciwko Radzie, pkt 43; z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawach połączonych T‑174/12 i T‑80/13 Syrian Lebanese Commercial Bank przeciwko Radzie, pkt 149; zobacz także podobnie wyrok Trybunału z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie
C-27/09 P Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran, Zb.Orz. s. I-13427
, pkt 62).
Tymczasem w niniejszej sprawie powody wskazane w zaskarżonych aktach w celu uzasadnienia konieczności zastosowania wobec skarżących środków ograniczających nie różnią się istotnie od powodów wskazanych w aktach wcześniejszych, a konkretnie w decyzji 2011/101, w wersji sprzed zmian wprowadzonych decyzją 2012/97, oraz w rozporządzeniu nr 314/2004, w wersji sprzed zmian wprowadzonych rozporządzeniem wykonawczym nr 151/2012.
O ile bowiem powody wskazane w zaskarżonych aktach zawierają dalsze szczegóły zachowań, jakie zarzucono wielu skarżącym, bądź też bardziej szczegółowe opisy tych zachowań, powody uzasadniające decyzję o umieszczeniu nazwisk i nazw skarżących w wykazie osób i podmiotów objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi są zasadniczo takie same, jak te, które widniały we wcześniejszych aktach. W żadnym wypadku nie jest tak, że w chwili podejmowania decyzji o utrzymaniu rozpatrywanych środków ograniczających w mocy powody widniejące we wcześniejszych aktach zostały porzucone i zastąpione nowymi powodami, tak, jak to było w sprawie, która zakończyła się ww. w pkt 204 wyrokiem Francja przeciwko People’s Mojahedin Organization of Iran.
Co się w szczególności tyczy osób, których nazwiska zostały umieszczone w wykazie osób i podmiotów objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi ze względu na stanowiska, jakie osoby te zajmują albo zajmowały w przeszłości, czyli wszystkich skarżących z wyjątkiem skarżących, o których mowa w pkt 169 powyżej, stwierdzono już (zob. pkt 163 powyżej), że nawiązanie do stanowisk, które skarżący ci zajmowali w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów lub wcześniej, wystarczająco uzasadnia decyzję o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób i podmiotów objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi. Zarówno w aktach wcześniejszych, jak i w zaskarżonych aktach w przypadku każdej z tych osób powołano się na te same stanowiska.
Wynika stąd, że jeśli skarżący wysuwają to samo zastrzeżenie, które zostało omówione w pkt 204 powyżej, zastrzeżenie to należy oddalić.
Pozostałe argumenty wysuwane przez skarżących w ramach niniejszego zarzutu nie dotyczą naruszenia ich prawa do obrony, jakie ich zdaniem miało miejsce. Skarżący twierdzą w istocie, że pozwane instytucje, podejmując decyzję o objęciu ich środkami ograniczającymi, nie dysponowały niezbitymi dowodami. Podkreślają oni w tym kontekście, że gdyby zachowania, jakie zarzucono im w zaskarżonych aktach, były przedmiotem postępowania karnego, ich ewentualne skazanie zależałoby od przedstawienia istotnych i niezbitych dowodów. Skarżący twierdzą też, że Zjednoczone Królestwo przyznało, iż w przypadku kilku z nich nie ma żadnych dowodów świadczących o dopuszczeniu się przez nich zachowań, na które powołano się w zaskarżonych aktach.
Tymczasem w kontekście ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa skarżących do obrony, argumenty te są pozbawione znaczenia. W stosownym wypadku argumenty te mogłyby okazać się istotne, gdyby skarżący kwestionowali zasadność zaskarżonych aktów oraz prawdziwość okoliczności, na których te akty zostały oparte. To, czy skarżący faktycznie wysunęli taki zarzut, zostanie zbadane w pkt 261–266 poniżej.
Skarżący podnoszą też, że we wniosku w sprawie rozporządzenia, o którym mowa w pkt 120 powyżej, Komisja przewidziała pewne gwarancje mające zapewnić, że prawo skarżących do obrony będzie przestrzegane, które wszelako zignorowano w niniejszej sprawie. Tymczasem wniosek Komisji, na który powołują się skarżący, nigdy nie został przyjęty, tak więc to, czy przewidziane w nim gwarancje były przestrzegane, jest pozbawione znaczenia. Z tego samego powodu nie ma potrzeby pochylania się nad opinią EDPS na temat różnych wniosków ustawodawczych nakładających określone środki ograniczające wobec Somalii, Zimbabwe, Korei Północnej oraz Gwinei (
Dz.U. 2010, C 73, s. 1
), na którą również powołują się skarżący (zob. pkt 185 powyżej). Opinia ta także dotyczy wniosku Komisji, o którym mowa wcześniej, a który nie został przyjęty przez Radę.
W swojej replice skarżący twierdzą też, że pozwane instytucje nigdy nie wystosowały do nich żadnego pisma informującego ich o umieszczeniu ich nazwisk i nazw w wykazie osób objętych spornymi środkami ograniczającymi. Ich zdaniem publikacja stosownego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nie jest w tym względzie wystarczająca.
Tymczasem argument ten dotyczy kwestii doręczenia skarżącym zaskarżonych aktów, a więc pozostaje bez znaczenia w kontekście ustalenia, czy przed przyjęciem tych aktów doszło do naruszenia ich prawa do obrony. Jest oczywiste, że doręczenie aktów następuje po ich przyjęciu. Kwestia, czy Rada powinna była doręczyć pocztą zaskarżone akty każdemu ze skarżących, których te akty dotyczą, oraz czy w szczególności doręczenie ich pocztą Johannesowi Tomanie jest – jak twierdzi Rada – równoznaczne z doręczeniem ich pozostałym skarżącym (zob. pkt 199 powyżej), jest istotna dla ustalenia początku biegu terminu na wniesienie skargi. Jednakże w niniejszym, jak też w każdym wypadku, nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona w terminie, czego pozwane instytucje nie zakwestionowały.
Ponieważ żadne z zastrzeżeń, jakie podnieśli skarżący w ramach zarzutu czwartego, nie zasługuje na uwzględnienie, zarzut ten należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie
Poprzez zarzut drugi skarżący podnoszą, że Rada i Komisja popełniły oczywisty błąd w ocenie, uznając, że kryteria uzasadniające umieszczenie ich nazw i nazwisk w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi zostały spełnione.
Uwagi wstępne
W ww. w pkt 192 wyroku Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 36, Sąd orzekł, że jeśli chodzi o przepisy ogólne określające zasady stosowania środków ograniczających, Rada dysponuje szerokim marginesem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia decyzji o zastosowaniu środków w postaci sankcji gospodarczych i finansowych na podstawie art. 60 WE i 301 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem przyjętym w ramach WPZiB. W związku z tym, że sąd Unii w szczególności nie może zastąpić oceny Rady własną oceną dowodów, faktów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takich środków, sprawowana przez Sąd kontrola musi być ograniczona do badania ich zgodności z wymogami proceduralnymi i obowiązkiem uzasadnienia, prawidłowości ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie zachodzi oczywisty błąd w ocenie lub nadużycie władzy. Taka ograniczona kontrola znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych z zasadnością wydania decyzji.
Powyższe uwagi pozostają prawdziwe również w odniesieniu do środków ograniczających przyjętych na podstawie art. 215 TFUE, którego treść odzwierciedla treść art. 60 WE i 301 WE (zob. pkt 122 powyżej).
Tymczasem z ww. orzecznictwa wynika, że uznanie, jakim dysponuje w tym zakresie Rada, nie wyklucza możliwości zbadania przez sąd Unii, w toku kontroli legalności, prawdziwości ustaleń faktycznych, na których opiera się Rada. Skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej na gruncie art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga bowiem w szczególności, by sąd Unii upewnił się, że decyzja, która dotyczy danej osoby czy danego podmiotu indywidualnie, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianego aktu, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tego aktu – są wykazane (zob. ww. w pkt 186 wyrok w sprawie Rada przeciwko Fulmen i Mahmoudianowi, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym celu sąd Unii ma obowiązek przeprowadzić to badanie, zwracając się w razie potrzeby do właściwego organu Unii o przedstawienie informacji lub dowodów, poufnych lub nie, mających znaczenie dla takiego badania. To bowiem do właściwego organu Unii należy wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie w razie ich zakwestionowania, a nie do tej osoby przedstawienie dowodu zaprzeczającego zasadności wspomnianych powodów. W tym celu nie jest wymagane, by wspomniany organ przedstawił przed sądem Unii wszystkie informacje i dowody nieodłącznie związane z powodami podniesionymi w zaskarżonym akcie, o którego stwierdzenie nieważności wniesiono (zob. ww. w pkt 186 wyrok w sprawie Rada przeciwko Fulmen i Mahmoudianowi, pkt 65–67 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli właściwy organ Unii nie jest w stanie zastosować się do wezwania sądu Unii, sąd ten musi wtedy oprzeć się jedynie na materiałach, które zostały mu przekazane, czyli w niniejszej sprawie na uzasadnieniu zaskarżonego aktu oraz ewentualnie na przedstawionych przez zainteresowaną osobę uwagach i dowodach na jej korzyść, a także na odpowiedzi właściwego organu Unii na te uwagi. Jeśli materiały te nie pozwalają na potwierdzenie zasadności danego powodu, sąd Unii pomija ten powód jako uzasadnienie rozpatrywanej decyzji o umieszczeniu lub pozostawieniu jej nazwiska w wykazie. Jeśli natomiast właściwy organ Unii przedstawi stosowne informacje lub dowody, sąd Unii powinien sprawdzić prawdziwość podnoszonych okoliczności faktycznych w świetle tych informacji lub dowodów oraz ocenić ich moc dowodową w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i w świetle ewentualnych uwag przedstawionych w szczególności przez zainteresowaną osobę w tym względzie (zob. ww. w pkt 186 wyrok w sprawie Rada przeciwko Fulmen i Mahmoudianowi, pkt 68, 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy jednak zaznaczyć, że jak ponadto wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 218 powyżej, sąd Unii powinien badać prawdziwość ustaleń faktycznych, na które powołano się w uzasadnieniu decyzji o przyjęciu środków ograniczających, tylko wówczas, gdy osoby nimi dotknięte zakwestionują je w toczącym się przed nim postępowaniu. Tego rodzaju badanie mieści się bowiem w zakresie kontroli zasadności zaskarżonych aktów, której sąd Unii nie dokonuje z urzędu.
Ponadto w sytuacji, gdy Rada w sposób abstrakcyjny określa kryteria, które przemawiają za umieszczeniem nazwiska danej osoby lub nazwy danego podmiotu w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, do sądu Unii należy sprawdzenie w oparciu o zarzuty podniesione przez zainteresowaną osobę bądź podmiot lub w odpowiednim przypadku podniesione z urzędu, czy dany przypadek odpowiada abstrakcyjnym kryteriom określonym przez Radę. Kontrola ta obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych w celu uzasadnienia decyzji o umieszczeniu nazwiska danej osoby lub nazwy danego podmiotu w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta się opiera (zob. podobnie ww. w pkt 192 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 37).
To w świetle powyższych uwag należy zbadać zastrzeżenia i argumenty wysuwane przez skarżących w ramach niniejszego zarzutu. W tym względzie w pierwszej kolejności Sąd zbada zastrzeżenia i argumenty przedstawione w skardze, w dalszej kolejności przechodząc do badania dopuszczalności oraz w razie potrzeby – zasadności zastrzeżeń i argumentów przedstawionych w replice.
W przedmiocie zastrzeżeń i argumentów przedstawionych w skardze
Skarżący podnoszą, że zaskarżone środki ograniczające, podobnie jak środki je poprzedzające, obejmowały, w myśl art. 4 i 5 decyzji 2011/101, osoby fizyczne lub prawne „zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”. W ich przekonaniu wynika stąd, że Rada i Komisja mogły objąć tymi środkami tylko te osoby i podmioty, co do których istnieją dowody ich bieżącego zaangażowania w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. Co więcej, owo zaangażowanie powinno mieć charakter ciągły.
Tymczasem wniosek Rady i Komisji, zgodnie z którym kryterium to zostało spełnione w przypadku każdego ze skarżących, jest błędny, i to z kilku powodów. Po pierwsze, niektórzy ze skarżących zostali objęci spornymi środkami ograniczającymi ze względu na bycie „członkiem/członkami rządu ZANU‑PF” lub powiązania z „frakcją ZANU‑PF”. Tak sformułowany powód nie jest wystarczający, gdyż nie stanowi on zarzutu zaangażowania tych skarżących w działania naruszające prawo. Przynależność do partii politycznych jest zresztą prawem, które gwarantuje konstytucja Zimbabwe. Ponadto spornymi środkami ograniczającymi zostali objęci członkowie byłego rządu Zimbabwe. Nie zostały one nałożone ani na członków rządu jedności narodowej, który sprawował w Zimbabwe władzę w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów, ani na członków partii ZANU‑PF. Dodatkowo rząd jedności narodowej cieszy się wyraźnym poparciem Unii.
Po drugie, nazwiska niektórych skarżących zostały umieszczone w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi ze względu na powiązania z członkiem rządu z ramienia partii ZANU‑PF lub z frakcją partii ZANU‑PF w rządzie. Tak sformułowany powód jest niewystarczający. Z jednej strony owym skarżącym nie zarzuca się udziału w zachowaniach niezgodnych z prawem ani tym bardziej rzeczywistego zaangażowania w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. Z drugiej strony w ww. w pkt 119 wyroku Tay Za przeciwko Radzie Trybunał wyraźnie wykluczył możliwość stosowania takich środków do osób fizycznych lub podmiotów tylko ze względu na ich powiązania z przywódcami danego państwa trzeciego.
Po trzecie, w przypadku znacznej większości skarżących powody wskazane dla uzasadnienia decyzji o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi odnoszą się do zachowań, których mieli się dopuścić w przeszłości, czyli, w większości przypadków, kilka lat przed przyjęciem spornych środków, a nawet przed utworzeniem rządu jedności narodowej. Powołanie się na takie powody jest niewystarczające w świetle celu spornych środków ograniczających, którym jest „zachęcenie osób, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów”. Trudno uznać, by objęcie przedmiotowymi środkami osób, które w żaden sposób nie uczestniczą w realizacji polityki rządu ani też nie mają żadnego wpływu na jej kształtowanie, tylko na podstawie zachowań, jakich osoby te miały dopuszczać się w przeszłości, mogło zachęcić je do odrzucenia tej polityki. W tym względzie skarżący twierdzą, odwołując się do motywów wspólnego stanowiska 2002/145 oraz oświadczenia wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, że decyzja o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, takimi jak środki rozpatrywane w niniejszej sprawie, nie może opierać się wyłącznie na zachowaniach, do jakich miało dochodzić w przeszłości.
Należy stwierdzić, że powyższa argumentacja skarżących opiera się na błędnym założeniu, jako że skarżący zdają się twierdzić, iż środkami ograniczającymi mogą być objęte jedynie osoby i podmioty zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe. Takie założenie jest nieprawidłowe.
Otóż jak już wskazano w ramach badania zarzutów pierwszego i trzeciego, z treści art. 4 i 5 decyzji 2011/101 (zob. pkt 7 i 8 powyżej) wynika, że przepisy te odnoszą się tylko do jednej z trzech kategorii osób, które mogą zostać objęte środkami ograniczającymi na mocy tej decyzji. Dwie pozostałe kategorie tworzą, odpowiednio, „członkowie rządu Zimbabwe” oraz „wszystkie osoby fizyczne lub prawne, podmioty lub organy z nimi związane”. Innymi słowy uznanie danej osoby lub danego podmiotu za członka rządu Zimbabwe lub osobę z nim związaną stanowi wystarczającą przesłankę dla objęcia go środkami ograniczającymi przewidzianymi w decyzji 2011/101.
Dodatkowo z uwag przedstawionych w pkt 129–133 powyżej wynika w istocie, że osoby i podmioty zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe stanowią jedynie szczególną kategorie osób powiązanych z przywódcami tego państwa. Z tego powodu umieszczenie ich nazwisk w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004 jest uzasadnione, mimo że treść tego rozporządzenia bezpośrednio nie odnosi się do tej kategorii osób i podmiotów.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że argumenty skarżących streszczone w pkt 224 i 225 powyżej nie mogą zostać uwzględnione. Z ww. w pkt 119 wyroku Tay Za przeciwko Radzie, pkt 63, jasno wynika, że art. 60 WE i art. 301 WE albo art. 215 TFUE mogą stanowić podstawę dla zastosowania środków ograniczających wobec członków rządu Zimbabwe, którzy bez wątpienia należą do kręgu przywódców tego państwa, jak też wobec osób z nimi związanych. Wszelkie informacje dotyczące konkretnych zachowań, jakich miały dopuścić się osoby należące do tej ostatniej kategorii, w ostateczności służy jedynie potwierdzeniu tezy, że są oni osobami związanymi z członkami rządu tego państwa. Wynika stąd, że podanie tych informacji nie było niezbędne ani w przypadku członków rządu, ani w przypadku osób z nimi związanych, skoro, w tym ostatnim przypadku, zostali oni uznani za osoby związane z członkami rządu na podstawie innych okoliczności, takich jak stanowiska, jakie osoby te zajmowały w przeszłości.
Ponadto nawiązanie do okoliczności, że wymienieni w zaskarżonych aktach członkowie rządu należą do ZANU‑PF nie oznacza, jak zdają się twierdzić skarżący, że zainteresowane osoby (oraz związane z nimi podmioty) zostały objęte sankcjami tylko ze względu na przynależność do partii politycznej. Warto przypomnieć, że ZANU‑PF nie jest jakąkolwiek partią polityczną, ale partią, która samodzielnie sprawowała pełnię władzy w czasie, gdy dochodziło do aktów przemocy, zastraszania i naruszeń praw podstawowych ludności Zimbabwe, na które powołali się autorzy zaskarżonych aktów i innych wcześniejszych aktów, uzasadniając konieczność ich przyjęcia. Należy też przypomnieć, że rząd jedności narodowej, który sprawował władzę w Zimbabwe w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów, składał się z jednej strony z osób należących do partii ZANU‑PF, którzy w większości przypadków byli już członkami rządu Zimbabwe przed utworzeniem tego rządu, czyli w czasie gdy dochodziło do aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych, które uzasadniały przyjęcie spornych środków ograniczających, oraz z drugiej strony osób desygnowanych przez partie opozycyjne (zob. także pkt 104, 109, 110 powyżej).
W tych okolicznościach jest oczywiste, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonych aktów informacja o tym, że dany członek rządu wymieniony w tych aktach należał do ZANU‑PF albo do „frakcji ZANU‑PF” w rządzie, służy wyjaśnieniu powodów, dla których ów członek rządu został objęty środkami ograniczającymi, mimo że analogicznymi środkami nie zostali objęci inni członkowie tego rządu desygnowani przez byłe partie opozycyjne.
Dodatkowo z informacji przedstawionych w pkt 110 powyżej wynika, że mimo utworzenia tego rządu Rada miała prawo podjąć decyzję o objęciu środkami ograniczającymi tych członków tego rządu, którzy przed jego utworzeniem należeli do kręgu przywódców Zimbabwe, jak też osób z nimi związanych. I tak, jeśli chodzi o te osoby, o oczywistym błędzie w ocenie można by mówić tylko wtedy, gdyby instytucje, które wydały zaskarżone akty, błędnie uznały, że dana osoba lub dany podmiot, do których zastosowanie znajdują sporne środki ograniczające, byli członkami rządu desygnowanymi z ramienia partii ZANU‑PF albo też byli osobami związanymi z takim członkiem, jeżeli w rzeczywistości tak nie było. Tymczasem skarga skarżących nie zawiera takiego twierdzenia.
Należy też zauważyć, że skarżący błędnie interpretują ww. w pkt 119 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie, twierdząc, iż Trybunał potwierdził w nim, że samo powiązanie danej osoby lub danego podmiotu z przywódcami państwa trzeciego nie jest wystarczającą przesłanką dla objęcia ich środkami ograniczającymi. Otóż w pkt 63 tego wyroku Trybunał wyraźnie stwierdził, że „aby środki wobec osób fizycznych mogły zostać przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE jako środki ograniczające obejmujące państwa trzecie, muszą one dotyczyć wyłącznie przywódców wspomnianych państw i osób, które są z tymi przywódcami powiązane”. Trybunał wyłączył możliwość stosowania takich środków wobec członków rodziny osób powiązanych z przywódcami danego państwa trzeciego wówczas, gdy jedynym motywem ich zastosowania są powiązania rodzinne z osobami związanymi z przywódcami danego państwa trzeciego, abstrahując od ich osobistego zachowania (zob. pkt 128 powyżej).
Nie można też zgodzić się z argumentem skarżących, zgodnie z którym, w przypadku większości z nich powody umieszczenia ich nazwisk w wykazie wskazane w zaskarżonych aktach odnoszą się do ich zachowań, jakich mieli dopuścić się w przeszłości, w niektórych przypadkach bardzo odległej. Jest oczywiste, że skoro autorzy zaskarżonych aktów postanowili odwołać się do konkretnych zachowań osób lub podmiotów objętych zaskarżonymi aktami, może tu chodzić wyłącznie o zachowania, które miały miejsce w przeszłości. Nie można twierdzić, że tego rodzaju informacje są pozbawione znaczenia tylko dlatego, że przedmiotowe zachowania miały miejsce w bliższej lub dalszej przeszłości. W braku przeciwnych argumentów bądź dowodów uprawnione jest twierdzenie, że osoby, które w przeszłości były osobiście zaangażowane w popełnianie aktów przemocy i naruszania praw podstawowych, które autorzy zaskarżonych aktów zarzucają osobom sprawującym przed utworzeniem rządu jedności narodowej pełnię władzy w Zimbabwe oraz będącym członkami partii politycznej ZANU‑PF, są, na gruncie orzecznictwa, o którym mowa w pkt 235 powyżej, „osobami związanymi” z przywódcami tego państwa, co zgodnie z tym orzecznictwem stanowi wystarczającą przesłankę do objęcia ich środkami ograniczającymi.
Co się tyczy argumentu skarżących, że w istocie spornymi środkami ograniczającymi – wyłącznie na podstawie ich zachowań w przeszłości – zostały objęte osoby, które nie uczestniczyły w realizacji polityki rządu Zimbabwe ani nie miały wpływu na jej kształtowanie, argument ten można rozumieć tylko w ten sposób, że skarżący podnoszą, iż zaskarżone akty dotyczą, przynajmniej w części, osób lub podmiotów, którzy nie są przywódcami Zimbabwe ani osobami z nimi związanymi.
Tymczasem w ramach badania zarzutu trzeciego Sąd odniósł się już do kwestii, czy powody wskazane w zaskarżonych aktach są wystarczające dla uzasadnienia objęcia tymi środkami wszystkich skarżących, potwierdzając, że tak w istocie było (zob. pkt 155–182 powyżej). Warto też zauważyć, że skarżący nie wyjaśnili, którego z nich dotyczy ten argument. Dodatkowo kategoria „osób związanych” z członkami rządu państwa trzeciego obejmuje nie tylko osoby biorące udział w kształtowaniu polityki tego rządu i mające na nią wpływ, lecz także osoby biorące udział w realizacji tej polityki, w szczególności jeśli polityka ta polega na popełnianiu aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych ludności. Z wszystkich powyższych względów argument ten należy oddalić.
Skarżący powołują się też na okoliczność, że nazwiska niektórych osób zostały wykreślone z wykazu osób objętych spornymi środkami ograniczającymi. Przykładowo skarżący wskazują tu na przypadki F.Z. Charumbiry, T. Gambego i Ch.T. Kuruneriego, którzy do 2011 r. byli objęci środkami ograniczającymi wobec Zimbabwe, a które następnie zostały w ich przypadku uchylone. Zdaniem skarżących nazwiska osób, wobec których uchylono rozpatrywane środki ograniczające, początkowo umieszczono w wykazie ze względu na zachowania tych osób w przeszłości. W ich przekonaniu stanowisko Rady i Komisji w odniesieniu do osób, których nazwiska nadal widnieją w wykazie, nosi znamiona arbitralności oraz narusza zasady pewności prawnego i równego traktowania. Dodatkowo władze Zjednoczonego Królestwa potwierdziły, że nazwiska osób, które przestały mieć związki z ZANU‑PF, zostały wykreślone z wykazu. W ocenie skarżących trudno zrozumieć, dlaczego nazwiska niektórych osób, co do których twierdzi się, iż dopuściły się nagannych zachowań w przeszłości, zostały pozostawione w wykazie, podczas gdy nazwiska innych osób zostały z niego wykreślone.
Powody umieszczenia w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi nazwisk trzech osób, do których odnoszą się skarżący w ramach tego argumentu, zostały wskazane w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Komisji (WE) nr 77/2009 z dnia 26 stycznia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 314/2004 (
Dz.U. L 23, s. 5
), jak też w załączniku do wspólnego stanowiska 2004/161, w brzmieniu nadanym mu wspólnym stanowiskiem Rady 2009/68/WPZiB z dnia 26 stycznia 2009 r. odnawiającym środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (
Dz.U. L 23, s. 43
). W przypadku F.Z. Charumbiry jako powód umieszczenia w wykazie podano okoliczność, że jest on „byłym wiceministrem ds. samorządu lokalnego, robót publicznych i gospodarki mieszkaniowej [oraz] byłym członkiem rządu, nadal mającym powiązania z rządem”. W przypadku T. Gambego wskazano, że jest on „przewodniczącym nadzorczej komisji wyborczej […] współodpowiedzialnym za sfałszowane wybory w 2005 r.”. Wreszcie w przypadku Ch.T. Kuruneriego w obu tych aktach wskazano, że jest on „byłym ministrem finansów i rozwoju gospodarczego [oraz] byłym członkiem rządu, nadal z nim powiązanym”.
Zapytana w ramach środka organizacji postępowania o powody, którymi kierowała się, postanawiając uchylić środki ograniczające wobec tych trzech osób, Rada odpowiedziała w istocie, że „chciała nieco złagodzić nacisk na Zimbabwe z uwagi na poprawę sytuacji w tym państwie”.
Sąd przypomina, że z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004, jak też z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 decyzji 2011/101 wynika, że sporne środki ograniczające są skierowane przeciwko członkom rządu Zimbabwe oraz osobom z nimi związanym, przy czym ta ostatnia kategoria obejmuje też „osoby zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”.
Jednakże z powyżej przywołanych przepisów nie wynika, że Rada i Komisja są zobowiązane umieścić w wykazie osób objętych tymi środkami ograniczającymi wszystkich członków rządu Zimbabwe oraz wszystkie osoby z nimi związane. Jeśli weźmie się pod uwagę orzecznictwo przytoczone w pkt 216 powyżej, wypada raczej uznać, że przepisy te należy interpretować w ten sposób, że środkami tymi nie może zostać objęta osoba, która nie jest ani członkiem rządu Zimbabwe, ani osobą związaną z takim członkiem, przy czym w odniesieniu do członków rządu Zimbabwe i osób z nimi związanych Rada dysponuje szerokim marginesem uznania, który w danym wypadku uprawnia ją do nienakładania środków ograniczających na daną osobę, jeżeli Rada uzna, że w świetle celów, jakim służą te środki, byłoby to niezasadne.
W niniejszej sprawie powody uchylenia rozpatrywanych środków ograniczających wobec innych osób nie mają znaczenia dla sytuacji skarżących.
Aby bowiem uznać, że zaskarżone akty są wadliwe ze względu na popełnienie w przypadku skarżących oczywistego błędu w ocenie, należy wykazać albo – że opierają się na błędnych ustaleniach faktycznych, albo – że mimo iż okoliczności faktyczne przyjęte wobec skarżących są prawidłowe, Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, że utrzymanie w mocy środków ograniczających w przypadku skarżących jest konieczne. Tymczasem w odniesieniu do pierwszego z tych przypadków skarżący nie kwestionują w skardze prawdziwości ustaleń faktycznych, na jakie powołano się w ich odniesieniu w zaskarżonych aktach (zob. także pkt 261–263 powyżej). Co się tyczy drugiego przypadku, skarżący nie wyjaśnili, dlaczego Rada powinna była przyjąć, że środki ograniczające, jakimi ich objęła, nie powinny być w ich wypadku utrzymane w mocy.
Odwołanie się, w sposób niezrozumiały i ogólnikowy, do zasad równego traktowania i pewności prawa nie może wypełnić luk w argumentacji skarżących.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania zabrania traktowania porównywalnych sytuacji w sposób odmienny lub traktowania odmiennych sytuacji w jednakowy sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. ww. w pkt 192 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wyjaśniają, dlaczego ich zdaniem ich sytuacja jest porównywalna do sytuacji osób, w przypadku których postanowiono uchylić środki ograniczające.
Warto w tym względzie zaznaczyć, że skoro uchylenie tych środków wobec tych innych osób znajduje racjonalne wytłumaczenie, skarżący powinni wskazać powody, na których się oparto, oraz wyjaśnić, dlaczego występują one w ich sytuacji. W takim przypadku porównanie z sytuacją innych osób, a w konsekwencji odwołanie się do zasady równego traktowania, jest bezcelowe. Jeśli bowiem istnieją racjonalne powody, dla których należy uchylić rozpatrywane środki ograniczające w przypadku skarżących, stanowi to istotną przesłankę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów, niezależnie od tego, w jaki sposób Rada potraktowała inne osoby, które wcześniej były objęte tymi środkami.
Gdyby natomiast uchylenie rozpatrywanych środków ograniczających wobec innych osób nie było uzasadnione racjonalnym powodem, zachowanie Rady byłoby niezgodne z prawem, czego skarżący nie mogą powoływać na swoją korzyść. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że poszanowanie zasady równości traktowania musi iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, zgodnie z którą nikt dla osiągnięcia własnej korzyści nie może powoływać się na niezgodne z prawem działanie na rzecz innej osoby (zob. ww. w pkt 192 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobnie rzecz ma się w przypadku argumentu skarżących opartego na zasadzie pewności prawa – wystarczy stwierdzić, że nie wyjaśnili oni, dlaczego decyzja o pozostawieniu w mocy środków ograniczających w ich przypadku narusza tę zasadę. W szczególności skarżący nie twierdzą nawet, że w świetle przepisów obowiązujących w chwili przyjęcia zaskarżonych aktów mieli prawo oczekiwać uchylenia tych środków w ich przypadku.
Podsumowując: nic w argumentacji przedstawionej na poparcie zarzutu drugiego skargi nie przemawia za tym, że zaskarżone akty są wadliwe ze względu na jakiekolwiek naruszenie prawa bądź że uzasadniając je, popełniono oczywisty błąd w ocenie.
W przedmiocie zastrzeżeń i argumentów przedstawionych w replice
Aby zakwestionować zasadność powodów, jakie instytucje, które wydały zaskarżone akty, wskazały w celu uzasadnienia konieczności zastosowania spornych środków ograniczających, w replice skarżący przedstawili osobną argumentację. Należy wobec tego zbadać, czy ich argumenty są dopuszczalne oraz czy w danym wypadku są zasadne. W tym względzie argumentację skarżących należy podzielić na argumentację dotyczącą skarżących będących osobami fizycznymi i argumentację dotyczącą skarżących będących osobami prawnymi.
– W przedmiocie skarżących będących osobami fizycznymi
W części repliki zatytułowanej „Procedura zastosowana przez pozwane instytucje” stwierdzono, że Rada i Komisja „błędnie założyły, że skarżący nie kwestionują prawdziwości powodów powołanych” przez te instytucje dla uzasadnienia decyzji o umieszczeniu ich nazwisk i nazw w wykazie osób objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi. Skarżący przedstawili, stanowiące załącznik do repliki, „oświadczenia świadków”, złożone przez 40 spośród nich. Ich zdaniem dzięki owym oświadczeniom „[skarżący] po raz pierwszy mogli wypowiedzieć się na temat powodów podjęcia decyzji o umieszczeniu ich nazwisk w zaskarżonych aktach oraz dokumentów widniejących w załączniku B.19” do odpowiedzi na skargę Rady. W oświadczeniach tych skarżący kwestionują zarzuty sformułowane wobec nich w powodach wskazanych w zaskarżonych aktach. Niektóre z tych oświadczeń zawierają załączniki.
Skarżący dodają, że z oświadczeń tych wynika, iż wielu spośród nich nigdy wcześniej nie widziało materiałów, na których pozwane instytucje opierały się, podejmując decyzję o umieszczeniu ich nazwisk w wykazie osób objętych spornymi środkami ograniczającymi, ani tym bardziej dokumentów znajdujących się w załączniku B.19 do odpowiedzi na skargę Rady. Skarżący ci twierdzą, że nie znają „źródeł ani dat” dokumentów widniejących w tym załączniku, przy czym większość z nich zdaje się pochodzić od ich przeciwników politycznych. W każdym wypadku skarżący utrzymują, że wysunięte przeciwko nim zarzuty „są dla nich szkodliwe i całkowicie bezzasadne”. „Sformułowane przeciwko nim oskarżenia są ogólnikowe, dlatego z całą mocą pragną im zaprzeczyć”.
Niektórzy skarżący, którzy złożyli te oświadczenia, utrzymują, że w ramach rządu jedności narodowej bezpośrednio współpracowali z partią MDC, w związku z czym nie mogą zrozumieć, dlaczego zostali objęci środkami ograniczającymi, podczas gdy ich odpowiednicy z MDC, zajmujący w rządzie analogiczne stanowiska, nie zostali nimi objęci.
Następnie, w części repliki poświęconej „oczywistym błędom w ocenie”, skarżący podnoszą, że Rada i Komisja nie udowodniły, że umieszczenie ich nazwisk w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi jest zasadne. Oprócz tego w tej części repliki w istocie powtórzono te same argumenty, które zostały już wysunięte na poparcie zarzutu drugiego skargi i do których Sąd już się ustosunkował powyżej (zob. pkt 228–251 powyżej).
Tak więc oczywiste jest, że w swojej replice skarżący podważają prawdziwość ustaleń faktycznych, na jakie powołano się w zaskarżonych aktach w celu uzasadnienia decyzji o nałożeniu na nich rozpatrywanych środków ograniczających. Niemniej jednak nie ma też żadnych wątpliwości, że w argumentacji przedstawionej w skardze na poparcie zarzutu drugiego, która została streszczona w pkt 224–227 powyżej, skarżący nie wysunęli takich zastrzeżeń.
To głównie z tego powodu ta część argumentacji skarżących jest zdaniem Rady niedopuszczalna. Ze swojej strony Komisja podkreśliła, że skarżący po raz pierwszy zakwestionowali prawdziwość okoliczności faktycznych zarzucanych im w uzasadnieniu zaskarżonych aktów dopiero na etapie repliki, jednakże nie podniosła zarzutu niedopuszczalności wobec tej części argumentacji skarżących.
W odpowiedzi na zadane im w ramach środka organizacji postępowania pytania dotyczące argumentacji streszczonej w pkt 258 powyżej skarżący stwierdzili, że w swojej skardze podnieśli zarzut dotyczący oczywistego błędu w ocenie oraz wyraźnie zaznaczyli, że ich zdaniem twierdzenia znajdujące się w zaskarżonych aktach są na tyle niezrozumiałe i niepoparte żadnymi dowodami, że nie potrafią się ustosunkować do ich istoty. Dodali, że nie można im niczego zarzucać, gdyż z wyjątkiem skarżącego Johannesa Tomany (nr 1), nie zostali powiadomieni o zastosowaniu wobec nich środków ograniczających. Przypomnieli ponadto, że zwrócili się do Rady o „materiały”, na których Rada oparła zarzuty stawiane im w zaskarżonych aktach, oraz ustosunkowali się do istoty tych zarzutów po zapoznaniu się z wyjaśnieniami, jakie Rada zamieściła w odpowiedzi na skargę, a także z dowodami, jakie przedstawiła w tym względzie.
Sąd przypomina, że zgodnie z art. 48 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem w toku postępowania nie można podnosić nowych zarzutów, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Jednakże zarzut stanowiący rozszerzenie zarzutu, który został uprzednio – bezpośrednio lub w dorozumiany sposób – wskazany w skardze i który pozostaje z nim w ścisłym związku, należy uznać za dopuszczalny. Poza tym argumenty, których istota pozostaje w ścisłym związku z zarzutem podniesionym w skardze wszczynającej postępowanie, nie mogą być uważane za nowe zarzuty i dopuszcza się ich przedstawienie na etapie repliki lub rozprawy (zob. wyrok Sądu z dnia 12 września 2012 r. w sprawie T‑394/06 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący w swojej skardze nie podnieśli, że okoliczności faktyczne, na jakie powołano się w uzasadnieniu zaskarżonych aktów w odniesieniu do każdego z nich, są nieprawidłowe. Innymi słowy skarżący nie kwestionują w skardze prawidłowości ustaleń faktycznych, co, jak już stwierdzono w pkt 221 powyżej, stanowi warunek wstępny kontroli ich prawdziwości przez sąd Unii. W zarzucie drugim skargi skarżący podnieśli, iż autorzy zaskarżonych aktów popełnili oczywisty błąd, uznając, że powody, jakie wskazali w zaskarżonych aktach w odniesieniu do każdego ze skarżących, uzasadniają decyzję o objęciu ich spornymi środkami ograniczającymi. Zarzut oparty na takim błędzie, niezależnie od tego, czy zakwalifikuje się go jako naruszenie prawa, czy też oczywisty błąd w ocenie, należy odróżnić od zarzutu, w którym kwestionuje się prawdziwość tych powodów. Nie stanowi on rozszerzenia takiego zarzutu ani nie pozostaje w nim w ścisłym związku.
Poza tym argumentacji, jaką skarżący przedstawili w swojej replice, nie można łączyć z niektórymi zarzutami, jakie sformułowali w skardze w odniesieniu do zarzutów pierwszego i czwartego (zob. pkt 81, 82, 90, 108 i 185 powyżej). Warto przypomnieć, że w ramach żadnego z tych zarzutów nie zakwestionowano zasadności zaskarżonych aktów ani, ściślej rzecz ujmując, prawdziwości ustaleń faktycznych, na jakie powołano się w ich uzasadnieniu, lecz podniesiono, odpowiednio, brak odpowiedniej podstawy prawnej do ich przyjęcia i naruszenie prawa skarżących do obrony. Niezależnie od powyższego stwierdzenia należy jednak zauważyć, że o ile w częściach skargi poświęconych argumentacji, o której była mowa w pkt 81 i 185 powyżej, skarżący odnoszą się do braku dowodów na poparcie „oskarżeń” sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonych aktów, o tyle nie twierdzą oni, że owe „oskarżenia” są nieprawdziwe, ani nawet nie podejmują próby pełnego i szczegółowego zaprzeczenia im. Takie pełne zaprzeczenie jest natomiast tym bardziej konieczne w przypadku dużej liczby skarżących i różnorodności powodów, na jakie się powołano w zaskarżonych aktach.
Wynika stąd, że argumentację przedstawioną po raz pierwszy w replice w celu podważenia prawdziwości powodów, na jakie powołano się w zaskarżonych aktach, należy uznać za nowy zarzut. Nie można przyjąć, że zarzut ten opiera się na okolicznościach prawnych i faktycznych, które zostały ujawnione w toku postępowania, gdyż w chwili wniesienia skargi skarżący byli świadomi powodów, na jakie powołano się w zaskarżonych aktach w odniesieniu do każdego z nich, i mieli wiele okazji, aby podważyć ich prawdziwość.
Wbrew twierdzeniom skarżących, przedstawienie przez Radę w toku postępowania, po pierwsze, załącznika B.19 do odpowiedzi na skargę, oraz po drugie, odpowiedzi na żądania skarżących, o których mowa w pkt 19 powyżej, nie prowadzi do odmiennego wniosku. Należy zauważyć, że w swojej argumentacji, przedstawionej po raz pierwszy w replice, skarżący nie kwestionują wiarygodności ani znaczenia tego czy innego dowodu powołanego na poparcie powodów wskazanych w zaskarżonych aktach, lecz prawdziwość samych tych powodów. Jednakże ponieważ przed wniesieniem skargi skarżący znali już treść tych aktów, mogli zakwestionować prawdziwość tych powodów już w skardze, nawet jeśli nie znali dowodów, na jakich powody te były oparte. Jak bowiem wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 219 powyżej, gdyby skarżący podnieśli taki zarzut, sąd Unii musiałby zwrócić się do właściwego organu o przedstawienie tych dowodów i zbadać, czy powody znajdowały w nich oparcie. Tymczasem skarżący nie sformułowali takiego zarzutu w swojej skardze.
Stwierdzenie, że skarżący mogli zakwestionować w skardze prawdziwość powodów, na jakie powołano się w ich przypadku w zaskarżonych aktach, jest tym bardziej zasadne, jeżeli weźmie się pod uwagę to, że powody te odnoszą się do stanowisk, jakie skarżący zajmowali w rządzie lub administracji publicznej Zimbabwe, albo do zachowań, jakie są im zarzucane. Tymczasem nawet gdyby założyć, że żaden ze skarżących nie znał dowodów, na jakich opierały się powody przytoczone w odniesieniu do każdego z nich w zaskarżonych aktach, każdy z nich mógł bez problemu ustalić, po lekturze dotyczącego go powodu, czy są one prawdziwe, czy też nie, a w tym ostatnim wypadku – zakwestionować ich prawdziwość już na etapie składania skargi.
Wynika stąd, że argumentacja, którą skarżący będący osobami fizycznymi przedstawili w replice w celu zakwestionowania prawdziwości powodów mających uzasadnić objęcie ich rozpatrywanymi środkami ograniczającymi, jest niedopuszczalna i jako taką należy ją odrzucić bez potrzeby rozpatrywania jej co do istoty.
– W przedmiocie skarżących będących osobami prawnymi
Mimo że argumenty skarżących przedstawione w replice i streszczone w pkt 253 nie wprowadzają rozróżnienia na osoby fizyczne i osoby prawne, jest oczywiste, że w ramach repliki zakwestionowane zostały także powody, jakie wskazano wobec skarżących będących osobami prawnymi w celu uzasadnienia decyzji o umieszczeniu ich nazw w wykazie podmiotów objętych środkami ograniczającym. Tymczasem ze względów wyjaśnionych powyżej (zob. pkt 260–266 powyżej), argumentację tę należy odrzucić jako niedopuszczalną, gdyż została przedstawiona po terminie.
W swojej replice skarżący wysuwają też szereg innych argumentów dotyczących legalności nałożenia rozpatrywanych środków ograniczających na osoby prawne.
Przypominają, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 i art. 5 decyzji 2011/101 zamrożone zostały środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do osób prawnych związanych z członkami rządu Zimbabwe lub osób „zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe”. Ich zdaniem wynika stąd, że instytucje, które wydały zaskarżone akty, nie miały prawa postanowić o zamrożeniu środków finansowych podmiotów, które są związane z osobami związanymi z rządem, z samym rządem, jedną z jego frakcji lub ministerstwem.
Na tej podstawie skarżący, po pierwsze, kwestionują zamrożenie środków finansowych skarżącej spółki Divine Homes (nr 113). Spółce tej zarzucono powiązania z rządem, a konkretnie ze skarżącym Davidem Chapfiką (nr 6). Zdaniem skarżących nawet gdyby przyznać, że David Chapfika jest osobą związaną z rządem, z czym się one nie zgadzają, sama ta kwalifikacja nie wystarczy do zamrożenia środków finansowych skarżącej wskazanej w wykazie w załączniku pod nr. 113.
Po drugie, żaden członek rządu nie został wymieniony w zaskarżonych aktach jako osoba związana ze skarżącymi spółkami Jongwe Printing, M & S Syndicate (Private) Ltd, Osleg, Swift Investments (Private) Ltd, Zidco Holdings (Private) Ltd, Zimbabwe Defence Industries lub Zimbabwe Mining Development (nr. 115–121). Warunek wstępny umieszczenia nazw tych podmiotów wśród podmiotów objętych środkami ograniczającymi nie został wobec tego spełniony.
Po trzecie, z orzecznictwa Sądu wynika, że powody wskazane w zaskarżonych aktach mające uzasadniać decyzję o zamrożeniu środków finansowych i zasobów gospodarczych tych podmiotów są niewystarczające. Instytucje, które wydały zaskarżone akty, powinny były w każdym konkretnym przypadku ustalić, po pierwsze, stopień, w jakim dany podmiot „pozostaje w posiadaniu lub pod kontrolą”, oraz po drugie, charakter tej kontroli i jej znaczenie w kontekście spornych środków ograniczających. W odniesieniu do tych podmiotów żadna taka analiza nie została przeprowadzona.
Po czwarte wreszcie, do Rady zwrócono się z wnioskiem o wykreślenie nazwy spółki Zimbabwe Mining Development z wykazu podmiotów objętych środkami ograniczającymi, jednakże ani Rada, ani Komisja nie wyjaśniły, dlaczego wniosek ten nie został przez nie uwzględniony.
W odpowiedzi na zadane w ramach środka organizacji postępowania pytanie, do którego z zarzutów skargi odnoszą się te argumenty oraz danym wypadku czy w toku postępowania zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności prawne lub faktyczne uzasadniające to, że owe argumenty zostały przedstawione po raz pierwszy dopiero na etapie repliki, skarżący stwierdzili, że odnoszą się one do trzech pierwszych zarzutów skargi oraz że stanowią one odpowiedź na pewne argumenty Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę.
W ocenie Sądu argumenty przedstawione w pkt 272 i 273 powyżej dotyczą w istocie kwestii, czy uzasadnienie zaskarżonych aktów jest wystarczające, którą w danym wypadku Sąd ma obowiązek badać z urzędu (zob. wyrok Sądu z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-367/95 P Komisja/Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719
, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że należy przejść do merytorycznego zbadania owych argumentów.
Na poparcie swoich argumentów streszczonych w pkt 272 powyżej skarżący powołują się na wyroki Sądu: z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawach połączonych
T-246/08 i T-332/08 Melli Bank przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-2629
; z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie
T-562/10 HTTS przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-8087
; oraz z dnia 26 października 2012 r. w sprawie T‑53/12 CF Sharp Shipping Agencies przeciwko Radzie. Tymczasem żaden z tych wyroków nie zawiera informacji przemawiających za przyjęciem argumentacji skarżących.
Prawdą jest, że w ww. w pkt 276 wyroku Melli Bank przeciwko Radzie, pkt 146, Sąd stwierdził, że przepis będący przedmiotem analizy w tamtej sprawie wymaga przeprowadzenia w każdym przypadku odrębnej oceny, czy zainteresowany podmiot „pozostaje w posiadaniu lub pod kontrolą” oraz że oprócz podania podstawy prawnej danego środka spoczywający na jego autorze obowiązek uzasadnienia dotyczy konkretnie tej okoliczności. Niemniej jednak, abstrahując nawet od okoliczności, że wyrok ten dotyczy interpretacji i stosowania innego przepisu niż te, które są rozpatrywane w niniejszej sprawie, należy w każdym wypadku stwierdzić, że w niniejszej sprawie instytucje, które wydały zaskarżone akty, faktycznie dokonały odrębnej oceny każdego przypadku, opierając uzasadnienie zaskarżonych aktów na wyniku tej oceny.
Jak już zaznaczono w ramach badania zarzutu trzeciego, zaskarżone akty zawierają wystarczające z punktu widzenia wymogów prawa uzasadnienie decyzji o umieszczeniu w wykazie osób i podmiotów objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi nazwisk i nazw wszystkich skarżących, w tym skarżącej spółki Zimbabwe Mining Development (nr 121). Otóż w zaskarżonych aktach w przypadku każdego ze skarżących, zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych, podano rzeczywiste i konkretne powody przemawiające za koniecznością zastosowania wobec nich spornych środków. Dodatkowo instytucje, które wydały zaskarżone akty, nie miały obowiązku wyjaśniać, jakimi powodami kierowały się, postanawiając o nieuwzględnianiu wniosku o wykreślenie z tego wykazu nazwy skarżącej wskazanej w wykazie w załączniku pod nr. 121.
Należy też zauważyć, że Sąd powołał wspomniany fragment ww. w pkt 276 wyroku Melli Bank przeciwko Radzie (pkt 146) w celu oddalenia argumentu Rady, zgodnie z którym Rada nie miała obowiązku wskazywać w decyzjach, których dotyczyła tamta sprawa, nazw podmiotów pozostających w posiadaniu lub pod kontrolą, których środki finansowe zostały zamrożone. Fragment ten nie ma przełożenia na niniejszą sprawę, gdyż w zaskarżonych aktach wymieniono z nazwy wszystkie podmioty objęte środkami ograniczającymi.
W dwóch pozostałych wyrokach, na które powołują się skarżący, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych aktów ze względu na naruszenie obowiązku uzasadnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie w ramach badania zarzutu trzeciego stwierdzono już, że zaskarżone akty zostały uzasadnione zgodnie z wymogami prawa w odniesieniu do każdego ze skarżących. Stąd również żaden z tych dwóch wyroków nie ma przełożenia na grunt niniejszej sprawy.
Co się tyczy argumentów streszczonych w pkt 269 i 270 powyżej, pozostają one w związku z argumentem przedstawionym w ramach zarzutu drugiego, który został streszczony w pkt 237 powyżej, w związku z czym stanowią one rozszerzenie zarzutu drugiego i jako takie są dopuszczalne.
Co do istoty jednakże argumenty te nie mogą zostać uwzględnione. Teza skarżących sprowadza się w istocie do tego, że jedynie te podmioty, które pozostają w posiadaniu lub pod kontrolą członków rządu Zimbabwe, można uznać za osoby z nimi związane w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 i art. 5 decyzji 2011/101. Nie można zgodzić się z tą tezą. Interpretowanie dwóch rozpatrywanych przepisów w ten sposób, że podmioty znajdujące się w posiadaniu lub pod kontrolą osób fizycznych (lub w danym wypadku prawnych) związanych z członkami rządu Zimbabwe również mogą być objęte środkami ograniczającymi przewidzianymi w tych przepisach, jest całkowicie zgodne z ich literą. Podobnie jest w przypadku interpretacji, że podmioty znajdujące się w posiadaniu lub pod kontrolą samego rządu Zimbabwe należy uznać za podmioty związane z członkami tego rządu w rozumieniu tych przepisów.
Dodatkowo tylko taka interpretacja ww. przepisów jest zgodna z celem omawianych środków ograniczających (zob. pkt 97 powyżej). Przyjęcie interpretacji zaproponowanej przez skarżących niesie z sobą ryzyko pozbawienia tych środków – w znacznej części, jeśli nie całkowicie – ich skuteczności (effet utile). Przyjęcie, że środkiem w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych można objąć osobę fizyczną związaną z członkami rządu Zimbabwe, ale nie można rozszerzyć zakresu tego środka na podmioty pozostające pod bezpośrednią albo pośrednią kontrolą tej osoby, mogłoby prowadzić do absurdalnych rezultatów. Osoba fizyczna, której środki finansowe zostały zamrożone, z łatwością mogłaby bowiem obejść ten środek ograniczający, wykorzystując w tym celu osoby prawne lub inne podmioty pozostające pod jej kontrolą. Do podobnego rezultatu prowadziłoby przyjęcie, że omawiane przepisy nie pozwalają na zamrożenie środków finansowych i środków gospodarczych pozostających pod bezpośrednią kontrolą państwa Zimbabwe.
W świetle wszystkich powyższych rozważań zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia praw podstawowych skarżących oraz zasady proporcjonalności
Znaczna część argumentacji przedstawionej przez skarżących na poparcie tego zarzutu składa się z odesłań do orzecznictwa i innych tekstów, w tym Karty praw podstawowych, Karty Narodów Zjednoczonych, dokumentu Rady nr 15114/05 z dnia 2 grudnia 2005 r., zatytułowanego „Wytyczne w sprawie stosowania i oceniania środków ograniczających (sankcji) w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE”, opinii EDPS, wspomnianej w pkt 210 powyżej, oraz sprawozdania Independent Reviewer of Terrorism Legislation (niezależnego inspektora ds. ustawodawstwa antyterrorystycznego Zjednoczonego Królestwa).
Zasadniczo skarżący twierdzą, w sposób dość oględny, że doszło do naruszenia ich praw podstawowych oraz zasady proporcjonalności. Przypominają swoją argumentację, do której Sąd odniósł się już w ramach badania zarzutu pierwszego, w szczególności w pkt 106 powyżej, zgodnie z którą sporne środki ograniczające nie realizują żadnego zgodnego z prawem celu WPZiB. Jednakże w ich przekonaniu nawet gdyby założyć, że taki cel realizują, są wobec niego nieproporcjonalne. Na poparcie tego zastrzeżenia skarżący pokrótce przytaczają niektóre argumenty, które zostały już rozpatrzone i oddalone powyżej. Podnoszą w szczególności, że w przypadku niektórych z nich w zaskarżonych aktach nie został nawet postawiony zarzut, iż w chwili przyjęcia rozpatrywanych aktów, odpowiadali za realizację polityki rządu Zimbabwe lub mieli wpływ na jej kształtowanie. Twierdzą też w istocie, że zaskarżone akty nie zostały uzasadnione, gdyż instytucje, które je wydały, nie wyjaśniły, w jaki sposób sporne środki ograniczające mogą przyczynić się do osiągnięcia jakiegokolwiek zgodnego z prawem celu WPZiB. Przypominają również treść GPA, w którym wezwano do uchylenia środków ograniczających. Dalsza analiza tych argumentów nie jest konieczna, gdyż większość z nich w znacznym stopniu pokrywa się z – bardziej rozwiniętą – argumentacją podniesioną w ramach trzech pierwszych zarzutów. Dlatego ze względów przedstawionych powyżej w ramach analizy tych zarzutów należy oddalić powyższe argumenty skarżących, które poza tym w żaden sposób nie wiążą się z zasadą proporcjonalności.
Na poparcie swojego zastrzeżenia, że omawiane środki ograniczające są „nieproporcjonalne”, skarżący podnoszą też ich „znaczną restrykcyjność”, „duży negatywny wpływ na ich sytuację ekonomiczną i reputację” oraz „charakter oskarżeń”, jakie zostały sformułowane wobec nich w zaskarżonych aktach.
Ponieważ w swojej argumentacji skarżący odwołują się też do innych tekstów – jakkolwiek tylko w formie cytatów – oraz do zasady poszanowania prawa do prywatności i życia rodzinnego, swobody działalności gospodarczej i prawa własności, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 Karty praw podstawowych „[k]ażdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się”. Ponadto w myśl art. 16 karty „[u]znaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”. Wreszcie art. 17 ust. 1 karty stanowi:
„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.
Nie ma wątpliwości, że ustanowione w zaskarżonych aktach środki ograniczające będące przedmiotem niniejszej sprawy stanowią ograniczenie w korzystaniu przez skarżących z praw podstawowych, o których mowa powyżej (zob. podobnie ww. w pkt 119 wyrok w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 358; a także wyrok Sądu z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie T‑187/11 Trabelsi i in. przeciwko Radzie, pkt 76).
Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem owe prawa podstawowe nie korzystają w prawie Unii z bezwzględnej ochrony, lecz należy je postrzegać z perspektywy funkcji społecznej, jaką pełnią (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie C‑348/12 P Rada przeciwko Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, pkt 121; a także ww. w pkt 204 wyrok w sprawie Makhlouf przeciwko Radzie, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo). Wobec tego wykonywanie tych praw może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom Unii służącym interesowi ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia ingerencji, która naruszałaby istotę praw w ten sposób gwarantowanych (zob. ww. w pkt 204 wyrok w sprawie Makhlouf przeciwko Radzie, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych stanowi w tym względzie, po pierwsze, że „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności” oraz po drugie, że „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
Tymczasem należy zauważyć, że ograniczenie w korzystaniu z przysługujących skarżącym praw podstawowych, o których mowa powyżej, zostało „przewidziane ustawą”, gdyż jak wynika z rozważań przedstawionych w kontekście zarzutów pierwszego i drugiego, kryteria wskazane w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004, a także w art. 4 ust. 1 i w art. 5 ust. 1 decyzji 2011/101, były przestrzegane.
Ponadto z analizy zarzutu pierwszego wynika, że omawiane środki faktycznie przyczyniają się do osiągnięcia celów interesu ogólnego uznawanych przez Unię lub odpowiadają potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (zob. pkt 93 powyżej).
W tych okolicznościach niniejszy zarzut należy rozumieć w ten sposób, że skarżący podnoszą w nim naruszenie „zasady proporcjonalności”, której przestrzeganie wymagane jest na gruncie art. 52 ust. 1 karty.
W tym względzie warto przypomnieć, że zasada proporcjonalności jako zasada ogólna prawa Unii wymaga, by akty instytucji unijnych nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji celów, którym ma służyć dane uregulowanie. Tym samym gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie
C-189/01 Jippes i in., Rec. s. I-5689
, pkt 81; wyrok Sądu z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie T‑388/07 Comune di Napoli przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 143).
Niemniej jednak należy też przypomnieć, że w odniesieniu do sądowej kontroli przestrzegania zasady proporcjonalności Trybunał orzekł, iż w dziedzinach, które wiążą się z dokonywaniem wyborów politycznych, ekonomicznych czy społecznych i w których należy dokonywać kompleksowych ocen, prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania. W rezultacie zdaniem Trybunału na zgodność z prawem środka przyjętego w tych dziedzinach może mieć wpływ wyłącznie rażąco niewłaściwy charakter tego środka w stosunku do celu, który właściwa instytucja ma realizować (zob. ww. w pkt 290 wyrok w sprawie Rada przeciwko Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo).
W rozpatrywanym przypadku należy przypomnieć, że jak już wskazano w pkt 97 powyżej, celem spornych środków ograniczających jest zachęcenie osób, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów. Wprawdzie środki te mają działać pośrednio, zgodnie z założeniem, że objęte nimi osoby porzucą tę politykę, aby doprowadzić do ich uchylenia. Niemniej jednak w przypadku suwerennego państwa trzeciego, jakim jest Zimbabwe, jest oczywiste, że Unia nie ma innej możliwości wpływania na jej politykę, jak tylko w sposób pośredni.
Należy też przypomnieć, że zaskarżone akty zostały wydane w następstwie poważnego zaniepokojenia władz Unii sytuacją w Zimbabwe, któremu władze Unii dały wyraz po raz pierwszy już 10 lat wcześniej (zob. pkt 1 powyżej). Tymczasem owo zaniepokojenie, którego zasadności skarżący nie podważają w toku niniejszego postępowania, nie ustało w chwili przyjmowania zaskarżonych aktów. Władzom Unii nie można wobec tego zarzucać, że naruszyły zasadę proporcjonalności, podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy lub rozszerzeniu zakresu ustanowionych wcześniej środków ograniczających, aby położyć kres sytuacji, którą zaniepokojone są już tak długo (zob. podobnie ww. w pkt 290 wyrok w sprawie Rada przeciwko Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, pkt 126).
Należy też stwierdzić, że skarżący nie zaproponowali żadnego konkretnego środka, który byłby mniej restrykcyjny, a jednocześnie miałby efekt podobny do zaskarżonych środków, co pozwoliłoby na osiągnięcie tych samych celów.
Warto też zaznaczyć, że sporne środki ograniczające z samej swej natury mają charakter tymczasowy i odwracalny, a więc nie godzą w „istotę” praw podstawowych, na których ograniczenie powołują się skarżący. Ma to tym większe znaczenie w sytuacji, gdy wszyscy skarżący są osobami fizycznymi i prawnymi, których miejsce zamieszkania bądź siedziba mieszczą się w Zimbabwe, a nie na terytorium Unii, co oznacza, że niedogodności związane z tymi środkami, jakkolwiek znaczące, nie są aż tak restrykcyjne jak w przypadku osób fizycznych i prawnych mających miejsce zamieszkania bądź siedzibę na terytorium Unii.
Należy w końcu zauważyć, że zarówno w rozporządzeniu nr 314/2004, jak i w decyzji 2011/101 przewidziano możliwość stosowania odstępstw od środków ograniczających, jakie tymi aktami ustanowiono. I tak zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 właściwe organy państw członkowskich mogą udzielić zezwolenia od uwolnienie lub udostępnienie środków finansowych lub zasobów gospodarczych „niezbędnych na pokrycie kosztów podstawowych, obejmujących artykuły żywnościowe, czynsz lub hipotekę, leki i leczenie, podatki, składki ubezpieczeniowe i opłaty z tytułu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej” lub „przeznaczone wyłącznie na honoraria profesjonalnych doradców, w rozsądnej wysokości, oraz na zwrot kosztów poniesionych w związku ze świadczeniem usług prawnych”. Ponadto w art. 4 ust. 3–5 decyzji 2011/101 przewidziano możliwość stosowania przez państwa członkowskie zwolnień z zakazu wjazdu na ich terytorium lub przejazdu przez nie w szczególności „w przypadkach gdy podróż jest uzasadniona pilnymi potrzebami humanitarnymi”.
W świetle wszystkich powyższych rozważań i w szczególności z uwagi na orzecznictwo przytoczone w pkt 298 powyżej proporcjonalność spornych środków ograniczających została w przekonaniu Sądu wykazana. Należy zatem oddalić zarzut piąty, a w konsekwencji niniejszą skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy – zgodnie z żądaniami Rady i Komisji – obciążyć ich kosztami poniesionymi przez Radę i Komisję. Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania przed Sądem Zjednoczone Królestwo pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Johannes Tomana oraz 120 pozostałych skarżących, których nazwiska i nazwy zostały wymienione w załączniku do wyroku, pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską.

3)
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywa własne koszty.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 22 kwietnia 2015 r.
Podpisy
Załącznik
Wykaz skarżących
Johannes Tomana, zamieszkały w Harare (Zimbabwe),
Titus Mehliswa Johna Abu Basutu, zamieszkały w Harare,
Happyton Mabhuya Bonyongwe, zamieszkały w Harare,
Flora Buka, zamieszkała w Harare,
Wayne Bvudzijena, zamieszkały w Harare,
David Chapfika, zamieszkały w Harare,
George Charamba, zamieszkały w Harare,
Faber Edmund Chidarikire, zamieszkały w Harare,
Tinaye Chigudu, zamieszkały w Harare,
Aeneas Soko Chigwedere, zamieszkały w Harare,
Phineas Chihota, zamieszkały w Harare,
Augustine Chihuri, zamieszkały w Harare,
Patrick Anthony Chinamasa, zamieszkały w Harare,
Edward Takaruza Chindori-Chininga, zamieszkały w Harare,
Joseph Chinotimba, zamieszkały w Harare,
Tongesai Shadreck Chipanga, zamieszkały w Harare,
Augustine Chipwere, zamieszkały w Harare,
Constantine Chiwenga, zamieszkały w Harare,
Ignatius Morgan Chiminya Chombo, zamieszkały w Harare,
Martin Dinha, zamieszkały w Harare,
Nicholas Tasunungurwa Goche, zamieszkały w Harare,
Gideon Gono, zamieszkały w Harare,
Cephas T. Gurira, zamieszkały w Harare,
Stephen Gwekwerere, zamieszkały w Harare,
Newton Kachepa, zamieszkały w Harare,
Mike Tichafa Karakadzai, zamieszkały w Harare,
Saviour Kasukuwere, zamieszkały w Harare,
Jawet Kazangarare, zamieszkały w Harare,
Sibangumuzi Khumalo, zamieszkały w Harare,
Nolbert Kunonga, zamieszkały w Harare,
Martin Kwainona, zamieszkały w Harare,
R. Kwenda, zamieszkały w Harare,
Andrew Langa, zamieszkały w Harare,
Musarashana Mabunda, zamieszkały w Harare,
Jason Max Kokerai Machaya, zamieszkały w Harare,
Joseph Mtakwese Made, zamieszkały w Harare,
Edna Madzongwe, zamieszkała w Harare,
Shuvai Ben Mahofa, zamieszkały w Harare,
Titus Maluleke, zamieszkały w Harare,
Paul Munyaradzi Mangwana, zamieszkały w Harare,
Reuben Marumahoko, zamieszkały w Harare,
G. Mashava, zamieszkały w Harare,
Angeline Masuku, zamieszkała w Harare,
Cain Ginyilitshe Ndabazekhaya Mathema, zamieszkały w Harare,
Thokozile Mathuthu, zamieszkały w Harare,
Innocent Tonderai Matibiri, zamieszkały w Harare,
Joel Biggie Matiza, zamieszkały w Harare,
Brighton Matonga, zamieszkały w Harare,
Cairo Mhandu, zamieszkały w Harare,
Fidellis Mhonda, zamieszkały w Harare,
Amos Bernard Midzi, zamieszkały w Harare,
Emmerson Dambudzo Mnangagwa, zamieszkały w Harare,
Kembo Campbell Dugishi Mohadi, zamieszkały w Harare,
Gilbert Moyo, zamieszkały w Harare,
Jonathan Nathaniel Moyo, zamieszkały w Harare,
Sibusio Bussie Moyo, zamieszkały w Harare,
Simon Khaya Moyo, zamieszkały w Harare,
S. Mpabanga, zamieszkały w Harare,
Obert Moses Mpofu, zamieszkały w Harare,
Cephas George Msipa, zamieszkały w Harare,
Henry Muchena, zamieszkały w Harare,
Olivia Nyembesi Muchena, zamieszkała w Harare,
Oppah Chamu Zvipange Muchinguri, zamieszkała w Harare,
C. Muchono, zamieszkały w Harare,
Tobaiwa Mudede, zamieszkały w Harare,
Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge, zamieszkały w Harare,
Columbus Mudonhi, zamieszkały w Harare,
Bothwell Mugariri, zamieszkały w Harare,
Joyce Teurai Ropa Mujuru, zamieszkała w Harare,
Isaac Mumba, zamieszkały w Harare,
Simbarashe Simbanenduku Mumbengegwi, zamieszkały w Harare,
Herbert Muchemwa Murerwa, zamieszkały w Harare,
Munyaradzi Musariri, zamieszkały w Harare,
Christopher Chindoti Mushohwe, zamieszkały w Harare,
Didymus Noel Edwin Mutasa, zamieszkały w Harare,
Munacho Thomas Alvar Mutezo, zamieszkały w Harare,
Ambros Mutinhiri, zamieszkały w Harare,
S. Mutsvunguma, zamieszkały w Harare,
Walter Mzembi, zamieszkały w Harare,
Morgan S. Mzilikazi, zamieszkały w Harare,
Sylvester Nguni, zamieszkały w Harare,
Francis Chenayimoyo Dunstan Nhema, zamieszkały w Harare,
John Landa Nkomo, zamieszkały w Harare,
Michael Reuben Nyambuya, zamieszkały w Harare,
Magadzire Hubert Nyanhongo, zamieszkały w Harare,
Douglas Nyikayaramba, zamieszkały w Harare,
Sithembiso Gile Glad Nyoni, zamieszkała w Harare,
David Pagwese Parirenyatwa, zamieszkały w Harare,
Dani Rangwani, zamieszkały w Harare,
Engelbert Abel Rugeje, zamieszkały w Harare,
Victor Tapiwe Chashe Rungani, zamieszkały w Harare,
Richard Ruwodo, zamieszkały w Harare,
Stanley Urayayi Sakupwanya, zamieszkały w Harare,
Tendai Savanhu, zamieszkały w Harare,
Sydney Tigere Sekeramayi, zamieszkały w Harare,
Lovemore Sekeremayi, zamieszkały w Harare,
Webster Kotiwani Shamu, zamieszkały w Harare,
Nathan Marwirakuwa Shamuyarira, zamieszkały w Harare,
Perence Samson Chikerema Shiri, zamieszkały w Harare,
Etherton Shungu, zamieszkały w Harare,
Chris Sibanda, zamieszkały w Harare,
Jabulani Sibanda, zamieszkały w Harare,
Misheck Julius Mpande Sibanda, zamieszkały w Harare,
Phillip Valerio Sibanda, zamieszkały w Harare,
David Sigauke, zamieszkały w Harare,
Absolom Sikosana, zamieszkały w Harare,
Nathaniel Charles Tarumbwa, zamieszkały w Harare,
Edmore Veterai, zamieszkały w Harare,
Patrick Zhuwao, zamieszkały w Harare,
Paradzai Willings Zimondi, zamieszkały w Harare,
Cold Comfort Farm Cooperative Trust, z siedzibą w Harare,
Comoil (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Divine Homes (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Famba Safaris (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Jongwe Printing and Publishing Company (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
M & S Syndicate (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Osleg (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Swift Investments (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Zidco Holdings (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Zimbabwe Mining Development Corp., z siedzibą w Harare.
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

1. W przedmiocie skarżących, którzy zmarli

2. W przedmiocie posiadania przez adwokatów, których podpisy widnieją pod skargą, pełnomocnictw wszystkich skarżących będących osobami fizycznymi

3. W przedmiocie dalszego interesu prawnego skarżących do wniesienia skargi

4. W przedmiocie niektórych argumentów podniesionych przez Komisję w celu uznania skargi za niedopuszczalną

5. Co do istoty

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku odpowiedniej podstawy prawnej do umieszczenia w wykazie osób i podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi osób i podmiotów, które ani nie są przywódcami Zimbabwe, ani nie są z nimi związane

W przedmiocie podstawy prawnej decyzji 2011/101, decyzji 2012/97 oraz decyzji wykonawczej 2012/124

W przedmiocie podstawy prawnej rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia

Przypomnienie stosownego orzecznictwa

W przedmiocie powodów przemawiających za przyjęciem środków ograniczających wobec Zimbabwe oraz za utrzymaniem ich w mocy

W przedmiocie konkretnych powodów przemawiających za koniecznością objęcia skarżących rozpatrywanymi środkami ograniczającymi oraz za utrzymaniem tych środków w mocy.

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie

Uwagi wstępne

W przedmiocie zastrzeżeń i argumentów przedstawionych w skardze

W przedmiocie zastrzeżeń i argumentów przedstawionych w replice

– W przedmiocie skarżących będących osobami fizycznymi

– W przedmiocie skarżących będących osobami prawnymi

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia praw podstawowych skarżących oraz zasady proporcjonalności

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.