CELEX: 62013CJ0593
Reenvio prejudicial
Artigos 49.° TFUE, 51.° TFUE e 56.° TFUE
Liberdade de estabelecimento
Participação no exercício da autoridade pública
Diretiva 2006/123/CE
Artigo 14.°
Organismos encarregados de verificar e certificar a observância dos requisitos legalmente estabelecidos pelas empresas que realizam empreitadas de obras públicas
Regulamentação nacional que impõe que a sede estatutária desses organismos esteja situada em Itália

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 49.° TFUE, 51.° TFUE e 56.° TFUE e dos artigos 14.° e 16.° da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (
JO L 376, p. 36
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de três litígios que opõem a Presidenza del Consiglio dei Ministri, o Consiglio di Stato, o Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, a Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, a Conferenza Unificata Stato Regioni, le Ministero dello Sviluppo Economico delle Infrastrutture e dei Trasporti, o Ministero per le Politiche europee, o Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, o Ministero per i beni e le attività culturali, o Ministero dell’Economia e delle Finanze e o Ministero degli Affari esteri, respetivamente, à Rina Services SpA, à Rina SpA e à SOA Rina Organismo di Attestazione SpA, a propósito, designadamente, de uma regulamentação nacional que obriga as sociedades com a qualidade de organismos de certificação (Società Organismi di Attestazione, a seguir «SOA») a terem a sua sede estatutária em Itália.
Quadro jurídico
Direito da União
Os considerandos 1 a 7, 16 e 33 da Diretiva 2006/123 enunciam:
«(1)
[…] A eliminação dos entraves ao desenvolvimento das atividades de serviços entre Estados‑Membros é essencial para reforçar a integração entre os povos europeus e para promover o progresso económico e social equilibrado e duradouro. […]
(2)
Um mercado de serviços competitivo é essencial para promover o crescimento económico e a criação de emprego na União Europeia. Atualmente, um grande número de entraves no mercado interno impede muitos prestadores, especialmente empresas de pequena e média dimensão (PME), de se expandirem para além das fronteiras nacionais e de beneficiarem plenamente do mercado interno, o que enfraquece a competitividade a nível mundial dos prestadores da União Europeia. Um mercado livre que imponha aos Estados‑Membros a eliminação das restrições à prestação de serviços transfronteiras, em conjugação com uma maior transparência em matéria de informação dos consumidores, dará aos consumidores europeus uma maior escolha e serviços de melhor qualidade a preços mais baixos.
(3)
O relatório da Comissão intitulado ‘O estado do mercado interno dos serviços’ inventariou um grande número de entraves que impedem ou atrasam o desenvolvimento da prestação de serviços entre Estados‑Membros […]. Os entraves afetam uma ampla variedade de atividades de serviços em todas as fases da atividade do prestador e apresentam numerosos pontos comuns, designadamente o facto de frequentemente decorrerem das sobrecargas administrativas, da insegurança jurídica relativa às atividades transfronteiras e da falta de confiança mútua entre os Estados‑Membros.
(4)
[…] A eliminação destes entraves, assegurando simultaneamente um modelo social europeu avançado, constitui, portanto, uma condição básica para vencer as dificuldades na aplicação da Estratégia de Lisboa e reativar a economia europeia, em especial em termos de emprego e de investimento. […]
(5)
Assim, é necessário eliminar os entraves à liberdade de estabelecimento dos prestadores nos Estados‑Membros e à livre circulação de serviços entre Estados‑Membros e garantir aos destinatários e aos prestadores a segurança jurídica necessária para o exercício efetivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado. Dado que os entraves no mercado interno dos serviços afetam tanto os operadores que pretendam estabelecer‑se noutros Estados‑Membros como aqueles que prestam um serviço noutro Estado‑Membro sem aí se estabelecerem, é necessário permitir ao prestador desenvolver as suas atividades de serviços no mercado interno, quer estabelecendo‑se num Estado‑Membro, quer fazendo uso da livre circulação de serviços. Os prestadores deverão estar em condições de escolher entre estas duas liberdades, em função da sua estratégia de desenvolvimento em cada Estado‑Membro.
(6)
A supressão destes entraves não se pode fazer apenas através da aplicação direta dos artigos [49.° e 56.° TFUE], já que, por um lado, o tratamento numa base casuística através de processos por infração contra os Estados‑Membros em causa seria, designadamente na sequência dos alargamentos, extremamente complicado para as instituições nacionais e comunitárias e, por outro, a supressão de muitos dos entraves requer a coordenação prévia das legislações nacionais, nomeadamente para instaurar uma cooperação administrativa. Como reconheceram o Parlamento Europeu e o Conselho, um instrumento legislativo comunitário permite a criação de um verdadeiro mercado interno dos serviços.
(7)
A presente diretiva estabelece um quadro jurídico geral aplicável a uma ampla variedade de serviços, tendo simultaneamente em conta as particularidades de cada tipo de atividade ou de profissão e o respetivo sistema de regulação. Esse quadro baseia‑se numa abordagem dinâmica e seletiva que consiste em eliminar, prioritariamente, os entraves que podem ser rapidamente suprimidos e, relativamente aos restantes, em lançar um processo de avaliação, de consulta e de harmonização complementar sobre questões específicas […]. Deverá prever‑se uma combinação equilibrada de medidas de harmonização direcionada, de cooperação administrativa, prever a liberdade de prestação de serviços e o incentivo à elaboração de códigos de conduta sobre determinadas questões. […]
[…]
(16)
A presente diretiva só abrange os prestadores estabelecidos num Estado‑Membro, não incluindo os aspetos externos. […]
[…]
(33)
Os serviços abrangidos pela presente diretiva pertencem a um amplo leque de atividades em constante evolução, entre os quais se contam os serviços empresariais, como por exemplo os serviços […] de certificação […]»
O artigo 2.
o
da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», tem a seguinte redação:
«1.   A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.
2.   A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:
[…]
i)
Atividades relacionadas com o exercício da autoridade pública, como previsto no artigo [51.° TFUE];
[…]»
Nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2006/123, os Estados‑Membros aplicam as disposições dessa diretiva no respeito das regras do Tratado FUE que regem o direito de estabelecimento e a livre circulação de serviços.
O artigo 14.
o
da referida diretiva, sob a epígrafe «Requisitos proibidos», que consta do seu capítulo III, denominado «Liberdade de estabelecimento dos prestadores», dispõe:
«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento dos requisitos seguintes:
1)
Requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sede [...]
[…]
3)
Restrições à liberdade de o prestador escolher entre um estabelecimento a título principal ou a título secundário, em especial a obrigação de o prestador ter o seu estabelecimento principal no respetivo território, ou restrições à liberdade de escolher entre o estabelecimento sob a forma de agência, sucursal ou filial;
[…]»
O artigo 15.
o
da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Requisitos sujeitos a avaliação», que consta do referido capítulo III, obriga os Estados‑Membros a verificar se os seus sistemas jurídicos estabelecem os requisitos referidos no n.
o
2 desse artigo e a assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições da não discriminação, da necessidade e da proporcionalidade, referidas no n.
o
3 do mesmo artigo.
O capítulo IV desta diretiva, intitulado «Liberdade de prestação de serviços e exceções conexas» abrange o artigo 16.
o
da mesma, sob a epígrafe «Liberdade de prestação de serviços». Este artigo dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem respeitar o direito de os prestadores prestarem serviços num Estado‑Membro diferente daquele em que se encontram estabelecidos.
O Estado‑Membro em que o serviço é prestado deve assegurar o livre acesso e exercício da atividade no setor dos serviços no seu território.
Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso ou o exercício de atividades no setor dos serviços no seu território ao cumprimento de qualquer requisito que não respeite os seguintes princípios:
a)
Não discriminação: o requisito não pode ser direta ou indiretamente discriminatório em razão da nacionalidade ou, no que respeita às pessoas coletivas, em razão do Estado‑Membro em que estão estabelecidas;
b)
Necessidade: o requisito tem que ser justificado por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente;
c)
Proporcionalidade: o requisito tem que ser adequado para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para o atingir.
2.   Os Estados‑Membros não podem restringir a liberdade de prestar serviços de um prestador estabelecido noutro Estado‑Membro através da imposição de algum dos seguintes requisitos:
a)
Obrigação de o prestador ter um estabelecimento no respetivo território;
[…]
3.   O Estado‑Membro para onde o prestador se desloca não está impedido de impor requisitos para o exercício de uma atividade de serviços quando esses requisitos sejam justificados por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente, em conformidade com o n.
o
1. […]»
Direito italiano
O Decreto n.
o
207 do Presidente da República, de 5 de outubro de 2010, relativo à execução e à aplicação do Decreto Legislativo n.
o
163, de 12 de abril de 2006 (suplemento ordinário ao GURI n.
o
288, de 10 de dezembro de 2010), que revoga o Decreto n.
o
34 do Presidente da República, de 25 de janeiro de 2000, prevê, no seu artigo 64.
o
, n.
o
1, que as SOA devem ser constituídas sob a forma de sociedades anónimas, cuja denominação social deve expressamente incluir a expressão «organismos de certificação», e que a sua sede estatutária deve estar situada no território da República Italiana.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A Rina SpA é a sociedade
holding
do grupo Rina. A sede social desta sociedade é em Génova (Itália).
A Rina Services SpA é uma sociedade anónima que faz parte do grupo Rina e que também tem sede social em Génova. O seu objeto social consiste na prestação de serviços de certificação de qualidade UNI CEI EN 45000.
A SOA Rina Organismo di Attestazione SpA também é uma sociedade anónima que tem sede social em Génova. Exerce a atividade de certificação e realização de controlos técnicos quanto à organização e produção das empresas de construção. Esta empresa é detida em 99% pela Rina SpA e em 1% pela Rina Services SpA.
Estas três sociedades interpuseram recursos no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, no sentido de, designadamente, impugnar a legalidade do artigo 64.
o
do Decreto n.
o
207 do Presidente da República, de 5 de outubro de 2010, relativo à execução e à aplicação do Decreto Legislativo n.
o
163, de 12 de abril de 2006, na parte em que este prevê que as SOA devem ter sede estatutária no território da República Italiana.
Por sentenças de 13 de dezembro de 2011, o referido órgão jurisdicional julgou procedentes esses recursos pelo facto de, designadamente, a exigência quanto ao local da sede estatutária ser contrária aos artigos 14.° e 16.° da Diretiva 2006/123.
Os recorrentes no processo principal recorreram destas sentenças para o Consiglio di Stato, alegando, em especial, que a atividade exercida pelas SOA está ligada ao exercício da autoridade pública, no sentido do artigo 51.
o
TFUE, e que, consequentemente, está excluída do âmbito da aplicação tanto da Diretiva 2006/123 como dos artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE.
Nestas condições, o Consiglio di Stato decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
[O]s princípios do Tratado sobre a liberdade de estabelecimento (artigo 49.
o
TFUE) e sobre a livre prestação de serviços (artigo 56.
o
TFUE), bem como os da Diretiva 2006/123[…], opõem‑se à adoção e aplicação de uma regulamentação nacional que prevê que as SOA, constituídas sob a forma de sociedades anónimas, ‘devem ter sede [estatutária] no território da República [Italiana]’?
2)
[A] derrogação referida no artigo 51.
o
TFUE deve ser interpretada no sentido de abranger uma atividade como a de certificação exercida por entidades de direito privado que, por um lado, devem ser constituídas sob a forma de sociedades anónimas e operam num mercado concorrencial; por outro, participam no exercício da autoridade pública e, por isso, estão sujeitas a autorizações e a controlos rigorosos por parte da Autoridade de [C]ontrolo?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à segunda questão
Com a segunda questão, que importa analisar em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 51.
o
, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que as atividades de certificação exercidas pelas SOA estão ligadas ao exercício da autoridade pública, no sentido desta disposição.
Importa salientar que o Tribunal de Justiça já decidiu sobre uma questão desta natureza no seu acórdão SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
), submetida a título prejudicial pelo Consiglio di Stato.
No n.
o
52 desse acórdão, concluiu que, à luz das considerações referidas nos seus n.
os
28 a 35, a saber, especialmente, o facto de as SOA serem empresas com fins lucrativos que exercem as suas atividades em condições de concorrência e não dispõem de nenhum poder decisório ligado ao exercício de prerrogativas de autoridade pública, as atividades de certificação das SOA não constituem uma participação direta e específica no exercício da autoridade pública, no sentido do artigo 51.
o
TFUE.
Mais especificamente, o Tribunal de Justiça salientou, no n.
o
54 do mesmo acórdão, que a verificação, pelas SOA, da capacidade técnica e financeira das empresas sujeitas a certificação, da veracidade e do conteúdo das declarações, dos certificados e dos documentos apresentados pelas pessoas a quem é concedida a certificação, bem como da manutenção dos requisitos relativos à situação pessoal do candidato ou do proponente, não pode ser considerada uma atividade abrangida pela autonomia decisória específica do exercício de prerrogativas de autoridade pública, dado que esta verificação é inteiramente determinada pelo quadro legislativo nacional. Além disso, o Tribunal de Justiça concluiu, no mesmo número do referido acórdão, que aquela verificação é levada a cabo sob a supervisão estatal direta e tem por função facilitar a tarefa das entidades adjudicantes no âmbito dos concursos públicos de empreitadas, com a finalidade de permitir às referidas autoridades cumprir a sua missão com um conhecimento preciso e circunstanciado da capacidade técnica e financeira dos proponentes.
No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio não faz referência, no presente pedido de decisão prejudicial, a qualquer alteração à natureza das atividades exercidas pelas SOA após os factos subjacentes ao acórdão SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12,
EU:C:2013:827
).
Nestas circunstâncias, há que responder à segunda questão que o artigo 51.
o
, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que a derrogação ao direito de estabelecimento, prevista nessa disposição, não se aplica às atividades de certificação exercidas pelas sociedades com a qualidade de organismos de certificação.
Quanto à primeira questão
Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, fazendo referência a diversas disposições do direito da União, designadamente aos artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE e aos princípios consagrados na Diretiva 2006/123, se este direito deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que prevê que as SOA devem ter a sua sede estatutária no território nacional.
A este respeito, há que concluir que os serviços de certificação são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123, sendo, de resto, expressamente mencionados no seu considerando 33, na lista exemplificativa das atividades abrangidas por esta mesma diretiva.
No caso em apreço, o requisito quanto ao local da sede dos organismos de certificação, em causa no processo principal, está previsto no artigo 14.
o
da Diretiva 2006/123. Com efeito, na medida em que obriga as SOA a ter a respetiva sede estatutária no território nacional, este requisito, por um lado, baseia‑se diretamente no local da sede do prestador, na aceção do artigo 14.
o
, ponto 1, desta diretiva, e, por outro, restringe a liberdade de o prestador escolher entre um estabelecimento a título principal ou a título secundário, obrigando‑o, em especial, a ter o seu estabelecimento principal no território nacional, na aceção do ponto 3 deste artigo.
O artigo 14.
o
da Diretiva 2006/123 proíbe os Estados‑Membros de condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento de um dos requisitos elencados nos pontos 1 a 8 desta disposição, impondo‑lhes, assim, a supressão sistemática e prioritária desses requisitos.
A República Italiana alega, porém, que o requisito segundo o qual a sede estatutária das SOA se deve situar no território nacional é justificado pela necessidade de assegurar a eficácia do controlo exercido pelas autoridades públicas sobre as atividades das SOA.
A este respeito, importa salientar, tal como o fizeram a República da Polónia e a Comissão, que os requisitos elencados no artigo 14.
o
da Diretiva 2006/123, no âmbito da qual se insere a regulamentação nacional em causa no processo principal, não podem ser justificados.
Esta conclusão decorre tanto da letra do artigo 14.
o
como da lógica subjacente à Diretiva 2006/123.
Com efeito, por um lado, resulta da epígrafe do referido artigo que os requisitos elencados nos seus pontos 1 a 8 são «proibidos». Por outro lado, nada na letra deste artigo indica que os Estados‑Membros dispõem da faculdade de justificar a manutenção desses requisitos nas suas legislações nacionais.
Por outro lado, a lógica subjacente à Diretiva 2006/123 baseia‑se, no que diz respeito à liberdade de estabelecimento, numa distinção clara entre os requisitos proibidos e os requisitos sujeitos a avaliação. Enquanto os primeiros se regem pelo artigo 14.
o
desta diretiva, os segundos estão sujeitos às regras previstas no artigo 15.
o
da mesma.
No que diz respeito, em particular, aos requisitos sujeitos a avaliação, cabe aos Estados‑Membros, por força do artigo 15.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2006/123, verificar se os seus sistemas jurídicos preveem os requisitos referidos no n.
o
2 deste artigo e assegurar que esses requisitos são compatíveis com as condições da não discriminação, da necessidade e da proporcionalidade, referidas no n.
o
3 do mesmo.
A este respeito, decorre dos n.
os
5 e 6 do referido artigo 15.
o
que é permitido aos Estados‑Membros manter ou, se for caso disso, introduzir requisitos do tipo dos referidos no n.
o
2 do mesmo artigo, desde que estejam em conformidade com as condições da não discriminação, da necessidade e da proporcionalidade, referidas no n.
o
3 desta disposição.
Por outro lado, quanto à livre circulação de serviços, o artigo 16.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2006/123 prevê que o Estado‑Membro para onde o prestador se desloca pode impor requisitos para o exercício da atividade de serviços quando esses requisitos sejam justificados por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente, em conformidade com o n.
o
1 desse artigo.
Ora, essa possibilidade não está prevista em relação aos requisitos «proibidos» elencados no artigo 14.
o
da Diretiva 2006/123.
Esta conclusão não é posta em causa pelo artigo 3.
o
, n.
o
3, da diretiva, nos termos do qual os Estados‑Membros aplicam as disposições da diretiva «no respeito das regras do Tratado que regem o direito de estabelecimento e a livre circulação de serviços».
A este respeito, importa salientar, como fez a República da Polónia, que uma interpretação do artigo 3.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2006/123 no sentido de que os Estados‑Membros podem justificar, a título do direito primário, um requisito proibido pelo seu artigo 14.
o
, teria por efeito privar esta última disposição de todo o efeito útil ao desautorizar definitivamente a harmonização seletiva por esta efetuada.
Com efeito, essa interpretação iria contra a conclusão expressa pelo legislador da União no considerando 6 da Diretiva 2006/123, segundo o qual a supressão dos entraves à liberdade de estabelecimento não se pode fazer apenas através da aplicação direta do artigo 49.
o
TFUE, devido, designadamente, ao facto de ser extremamente complicado o tratamento casuístico dos entraves a essa liberdade. Admitir que os requisitos «proibidos» pelo artigo 14.
o
da diretiva podem, não obstante, ser justificados, a título do direito primário, equivaleria precisamente à reintrodução da apreciação casuística, ao abrigo do Tratado FUE, em relação a todas as restrições à liberdade de estabelecimento.
Além disso, importa salientar que o artigo 3.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2006/123 não se opõe a que o seu artigo 14.
o
seja interpretado no sentido de que os requisitos proibidos elencados nesta última disposição não podem ser objeto de justificação. Com efeito, essa proibição sem possibilidade de justificação visa garantir a supressão sistemática e rápida de certas restrições à liberdade de estabelecimento que o legislador da União e a jurisprudência do Tribunal de Justiça consideram afetar gravemente o bom funcionamento do mercado interno. Esse objetivo está em conformidade com o Tratado FUE.
Assim, ainda que o artigo 52.
o
, n.
o
1, TFUE permita aos Estados‑Membros justificar, por um dos motivos aí referidos, medidas nacionais que constituem uma restrição a liberdade de estabelecimento, isso não significa, porém, que o legislador da União, ao adotar um ato de direito secundário, como a Diretiva 2006/123, que concretiza uma liberdade fundamental consagrada no Tratado FUE, não pode limitar determinadas derrogações, especialmente quando, como no caso em apreço, a disposição de direito secundário em causa se limita a seguir uma jurisprudência constante em virtude da qual um requisito como o que está em causa no processo principal é incompatível com as liberdades fundamentais que os operadores económicos podem invocar (v., a este respeito, designadamente, acórdão Comissão/França, C‑334/94,
EU:C:1996:90
, n.
o
19).
Nestas circunstâncias, há que responder à primeira questão que o artigo 14.
o
da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que as SOA devem ter sede estatutária no território nacional.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

1)
O artigo 51.
o
, primeiro parágrafo, TFUE deve ser interpretado no sentido de que a derrogação ao direito de estabelecimento, prevista nessa disposição, não se aplica às atividades de certificação exercidas pelas sociedades com a qualidade de organismos de certificação.

2)
O artigo 14.
o
da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que as sociedades com a qualidade de organismos de certificação devem ter sede estatutária no território nacional.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.