CELEX: 62012TJ0296
Fogyasztóvédelem
432/2012/EU rendelet
Az élelmiszerekkel kapcsolatos, egészségre vonatkozó állítások
Megsemmisítés iránti kereset
Végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó rendeleti jellegű jogi aktus
Közvetlen érintettség
Elfogadhatóság
Az 1924/2006/EK rendelet 13. és 28. cikkének megsértése
A megfelelő ügyintézés elve
A hátrányos megkülönböztetés tilalma
Hibás értékelési szempontok
1924/2006 rendelet
Jogellenességi kifogás
A meghallgatáshoz való jog
Jogbiztonság
Ésszerűtlen átmeneti időszak
A felfüggesztett állítások jegyzéke

A jogvita előzményei
A felperesek, a The Health Food Manufacturers’ Association, a Quest Vitamins Ltd, a Natures Aid Ltd, a Natuur‑& gezondheidsProducten Nederland és a New Care Supplements B V, az Egyesült Királyságban és Hollandiában székhellyel rendelkező, és egyrészt az európai piacon táplálékkiegészítőket és diétás élelmiszereket forgalmazó vállalkozások, másrészt a hasonló tevékenységet végző vállalkozások érdekeit képviselő szakmai szervezetek. Ez utóbbiak napi rendszerességgel használnak egészségre vonatkozó állításokat a termékeik címkéin és e termékek reklámozásához.
Az élelmiszerekkel kapcsolatos, tápanyag‑összetételre és egészségre vonatkozó állításokról szóló, 2006. december 20‑i 1924/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 404., 9. o.
, helyesbítés:
HL 2007. L 12., 3. o.
) elfogadását követően a felperesek az egészségre vonatkozó állításokat terjesztettek a tagállamaik hatóságai elé az e rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdésében előírt engedélyezési eljárás céljából. Az Európai Közösségek Bizottsága ezt követően az említett rendelet 13. cikkének (2) bekezdése alapján összesen körülbelül 44000 darab egészségre vonatkozó állítást kapott a tagállamoktól. Ezen egészségre vonatkozó állítások alapján a Bizottság konszolidált listát állított össze az átfedések és ismétlődések elkerülése érdekében, valamint az Interneten is közzétett kodifikációs rendszert készített, állítása szerint a nemzeti listák koherens kezelésének és az említett állítások „ID” számok használatával történő azonosítása érdekében.
2008. július 24‑én a Bizottság az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése alapján hivatalosan tudományos szakvélemény iránti kérelmet küldött az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóságnak (EFSA) (a továbbiakban: tudományos szakvélemény iránti kérelem). Ezzel egyidejűleg a Bizottság továbbította az EFSA‑nak a konszolidált lista első részét. E lista többi részét a tagállamokkal való konzultációt követően 2008 novemberében és decemberében, majd 2010 márciusában egy kiegészítésben továbbították, amellyel a megvizsgálandó, egészségre vonatkozó állítások végső száma 4637‑re emelkedett.
2009 októbere és 2011 júliusa között az EFSA elvégezte a Bizottság által továbbított, egészségre vonatkozó állítások tudományos értékelését.
2012. május 16‑án a Bizottság az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése alapján elfogadta a nem a betegségek kockázatának csökkentését, illetve a gyermekek fejlődését és egészségét érintő, élelmiszerekkel kapcsolatos, egészségre vonatkozó, engedélyezett állítások jegyzékének megállapításáról szóló 432/2012/EU rendeletet (
HL L 136., 1. o.
). E rendeletben a Bizottság a konszolidált listán szereplő 497 tételnek megfelelő, 222 állítást tartalmazó részleges listát engedélyezett, amely tételek tekintetében az EFSA lényegében arra a következtetésre jutott, hogy az előterjesztett adatok lehetővé tették ok‑okozati összefüggés megállapítását egy adott élelmiszercsoport, élelmiszer vagy annak valamely alkotóeleme és az állított hatás között (a továbbiakban: az engedélyezett állítások listája). Az említett állításokat más, elutasított állításokkal együtt felvették a Bizottság által az 1924/2006/EK rendelet 20. cikke (2) bekezdése c) és d) pontjának megfelelően létrehozott, az élelmiszerekre alkalmazott, tápanyag‑összetételre és egészségre vonatkozó állítások uniós nyilvántartásába is. Másfelől a Bizottság előírta, hogy a 432/2012 rendelet a hatálybalépésétől számított hat hónap elteltével, vagyis 2012. december 14‑től alkalmazandó annak érdekében, hogy az élelmiszer‑ipari vállalkozók alkalmazkodni tudjanak e rendelkezésekhez, többek között azon egészségre vonatkozó állításoknak az 1924/2006/EK rendelet 10. cikkének (1) bekezdése szerinti tilalmához, amelyeket az EFSA már értékelt, a Bizottság pedig már mérlegelt.
A Bizottság ugyanazon a napon jegyzéket készített azon több mint 2000 állításról, amelyek értékelését az EFSA nem fejezte be, vagy amelyeket maga a Bizottság még nem mérlegelt, és e listát közzétette az internetes oldalán (a továbbiakban: a felfüggesztett állítások jegyzéke). A Bizottság szerint ezen egészségre vonatkozó állítások, amelyek többek között növény vagy növényi anyag, más néven „botanikai anyag” hatásával függnek össze, felfüggesztve maradnak, és azokat az 1924/2006 rendelet 28. cikkének (5) és (6) bekezdésében előírt átmeneti rendszernek megfelelően továbbra is használni lehet.
Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék Hivatalához 2012. július 2‑án benyújtott keresetlevelükkel a felperesek előterjesztették a jelen keresetet.
A Törvényszék Hivatalához 2012. szeptember 25‑én benyújtott beadványban a Cseh Köztársaság kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
A Törvényszék Hivatalához 2012. szeptember 26‑án benyújtott beadványban az Európai Unió Tanácsa kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
A Törvényszék Hivatalához 2012. szeptember 28‑án benyújtott beadványban a Bureau européen des unions de consommateurs (Európai Fogyasztók Szövetsége, BEUC) kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
A Törvényszék Hivatalához 2012. szeptember 28‑án benyújtott beadványban a FederSalus, a Medestea biotech SpA és a Naturando Srl kérték, hogy a felperesek kérelmeinek támogatása végett beavatkozhassanak.
A Törvényszék Hivatalához 2012. október 2‑án benyújtott beadványban az Európai Parlament kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
A Törvényszék Hivatalához 2012. október 3‑án benyújtott beadványban a Francia Köztársaság kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
A Törvényszék Hivatalához 2012. október 24‑én benyújtott levelekben a felperesek azt kérték, hogy amennyiben megengedik a beavatkozók részvételét az eljárásban, a Törvényszék eljárási szabályzata 116. cikke 2. §‑ának megfelelően bizonyos bizalmas adatokat hagyjanak ki a keresetlevél mellékleteinek beavatkozókkal való közlésekor. E közlés céljából a felperesek benyújtották az érintett irat nem bizalmas változatát.
2013. január 16‑i végzéseivel a Törvényszék első tanácsának elnöke megengedte a Cseh Köztársaság, a Tanács, a Parlament, a Francia Köztársaság és a BEUC beavatkozását a Bizottság kérelmeinek támogatása végett, valamint a FederSalus, a Medestea biotech és a Naturando beavatkozását a felperesek kérelmeinek támogatása végett. Másfelől a Törvényszék első tanácsának elnöke elhalasztotta a bizalmas kezelés iránti kérelem érdeméről való határozathozatalt, és az eljárási iratok említett felekkel való közlését a bizalmas kezelés iránti kérelemre vonatkozó esetleges észrevételekre várva átmenetileg a nem bizalmas változatra korlátozta.
A Törvényszék Hivatalához 2013. február 7‑én érkezett levelében a BEUC kifogással élt a felperesek által megfogalmazott bizalmas kezelés iránti kérelemmel szemben.
A Törvényszék Hivatalához 2013. április 3‑án benyújtott beadványban a Cseh Köztársaság tájékoztatta a Törvényszéket, hogy lemond a Bizottság kérelmeinek támogatására irányuló beavatkozásról.
A 2013. július 5‑i végzéssel a Cseh Köztársaságot törölték a nyilvántartásból, mint a jelen ügyben beavatkozó felet.
Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, az előadó bírót a nyolcadik tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanács elé utalták.
Tekintettel arra, hogy a nyolcadik tanács elnöke az ülésen való részvételben akadályoztatva volt, a Törvényszék elnöke – az eljárási szabályzat 6. cikkében meghatározott rangsor szerint – kijelölt egy bírót a helyettesítésére, és az eljárási szabályzat 32. cikke 3. §‑ának megfelelően egy másik bírót a tanács létszámának kiegészítésére.
2014. április 22‑én a felperesek érveik alátámasztására felajánlott újabb bizonyítékként a Törvényszék Hivatalához benyújtották az Egyesült Királyság egészségügyi minisztériumának egy 2014. április 16-i közleményét.
A Törvényszék nyolcadik tanácsának elnöke 2014. május 5‑i határozatával a kérdéses közleményt az ügy irataihoz csatolta, és határidőt állapított meg annak érdekében, hogy a többi fél kifejthesse az ezzel kapcsolatos észrevételeit. E felek észrevételeiket az előírt határidőn belül benyújtották.
A Törvényszék nyolcadik tanácsának elnöke 2014. szeptember 4‑i végzésével helyt adott a felperesek bizalmas kezelés iránti kérelmének, a költségekről pedig nem határozott.
Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (nyolcadik tanács) úgy döntött, hogy megnyitja a szóbeli szakaszt, és az eljárási szabályzat 64. cikkében előírt pervezető intézkedések keretében egyrészt felhívta a feleket, hogy nyújtsák be az őket érintő, egészségre vonatkozó állítások listáját és adják meg pontosan az említett állítások jogi helyzetét, vagyis azt, hogy a 432/2012 rendelet elfogadását követően azokat engedélyezték, elutasították vagy felfüggesztették. Másrészt a Törvényszék felhívta a feleket annak pontosítására, hogy véleményük szerint a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata szerinti, a felpereseket közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül‑e, amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket. A felek az előírt határidőn belül eleget tettek e felhívásoknak.
A Törvényszék a 2014. október 22‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
A FederSalus, a Medestea biotech és a Naturando által támogatott felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a 432/2012 rendeletet;
—
semmisítse meg a felfüggesztett állítások jegyzékét meghatározó bizottsági határozatot;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Tanács, a Parlament, a Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet;
—
a felpereseket kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy noha kereseti kérelmeik első részében a felperesek a 432/2012 rendelet megsemmisítését kérik a Törvényszéktől, a keresetlevélből kitűnik, hogy e megsemmisítés iránti kérelem részben az említett rendelet alapjául szolgáló jogi aktus jogellenességén alapul. E körülmények között úgy kell tekinteni, hogy a kérelem járulékosan és az EUMSZ 277. cikk alapján, a megsemmisítés iránti kérelem alátámasztásaként az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására is irányul. Emellett a felperesek a felfüggesztett állítások jegyzékét megállapító állítólagos bizottsági határozat megsemmisítését kérik. E három kérelmet külön kell megvizsgálni.
1.
A 432/2012 rendelet megsemmisítése iránti kérelemről
Az elfogadhatóságról
Anélkül hogy a Törvényszék eljárási szabályzatának 114. cikke alapján formálisan elfogadhatatlansági kifogást emelt volna, a Tanács, a Parlament, a Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság azt állítja, hogy a 432/2012 rendelet megsemmisítése iránti kérelem elfogadhatatlan. Közelebbről a Bizottság azzal érvel, hogy még ha a 432/2012 rendeletet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett, végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó rendeleti jellegű jogi aktusnak kellene is tekinteni, a felperesek nem bizonyították, hogy az említett rendelet őket közvetlenül érinti.
A felperesek vitatják a Bizottságnak a kereset elfogadhatatlanságára vonatkozó érveit. A felperesek először is azzal érvelnek, hogy a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti olyan rendeleti jellegű jogi aktus, amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket. A felperesek továbbá azt állítják, hogy az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően e rendelet őket közvetlenül érinti, mivel egyrészt közvetlen hatással jár a jogi helyzetükre, másrészt semmiféle mérlegelési jogkört nem hagy a végrehajtására köteles címzettek számára.
Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében bármely természetes vagy jogi személy az e cikk első és második bekezdésében említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket.
A jelen ügyben nem vitatott, hogy a 432/2012 rendeletet nem a felpereseknek címezték, akik következésképpen e jogi aktusnak nem címzettjei. Ilyen körülmények között az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében a felperesek csak akkor indíthatnak megsemmisítés iránti keresetet az említett jogi aktus ellen, ha az vagy olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak tekinthető, amely őket közvetlenül érinti, és nem von maga után végrehajtási intézkedéseket, vagy őket közvetlenül és személyükben érinti.
Ezért elsősorban azt kell megvizsgálni, hogy a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének harmadik fordulata szerinti rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül‑e.
Az ítélkezési gyakorlat szerint a „rendeleti jellegű jogi aktus” fogalmát úgy kell érteni, mint amely az általános hatályú jogi aktusokra vonatkozik, a jogalkotási aktusok kivételével (2013. október 3‑i Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑583/11 P, EBHT,
EU:C:2013:625
, 60. pont).
A jelen ügyben egyrészt a 432/2012 rendelet jogi alapja az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése, amely felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy az ugyanezen rendelet 25. cikkének (3) bekezdésében említett eljárásnak megfelelően elfogadja a nem a betegségek kockázatának csökkentését, illetve a gyermekek fejlődését és egészségét érintő, élelmiszerekkel kapcsolatos, egészségre vonatkozó engedélyezett állítások jegyzékét. Az 1924/2006 rendelet 25. cikkének (3) bekezdése pedig a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozat (
HL L 184., 23. o.
, magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.) 5a. cikkére hivatkozik, amely az együttdöntési eljárásban elfogadott alap jogi aktus nem alapvető fontosságú rendelkezéseinek módosítására irányuló intézkedések meghozatalának van fenntartva. Ebből következik, hogy a 432/2012 rendeletet a Bizottság végrehajtási hatáskörben, az ellenőrzéssel történő szabályozási eljárás keretében fogadta el, következésképpen az nem minősül az Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítéletből (
EU:C:2013:625
, fenti 34. pont) eredő ítélkezési gyakorlat értelmében vett jogalkotási aktusnak.
Másrészt, mivel az 1924/2006 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 432/2012 rendelet minden olyan élelmiszer‑ipari vállalkozóra vonatkozik, aki a nem a betegségek kockázatának csökkentését, illetve a gyermekek fejlődését és egészségét érintő, élelmiszerekkel kapcsolatos, egészségre vonatkozó állításokat használ, meg kell állapítani, hogy e rendelet általános hatályú, mivel objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandó, továbbá általánosan és absztrakt módon meghatározható személycsoporttal szemben fejt ki joghatást (lásd ebben az értelemben: 2011. október 25‑i Microban International és Microban (Europe) kontra Bizottság ítélet, T‑262/10, EBHT,
EU:T:2011:623
, 23. pont).
Ebből következik, hogy a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül.
Másodsorban, a közvetlen érintettség fogalmát illetően, az ítélkezési gyakorlat szerint e feltétel megköveteli először is, hogy a kifogásolt intézkedés közvetlen hatást gyakoroljon a felperes jogi helyzetére, másodszor pedig, hogy ne hagyjon mérlegelési jogkört az intézkedés végrehajtására kötelezett címzettek számára, mert az ilyen végrehajtás tisztán automatikus jellegű, és köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül a kifogásolt szabályozás alapján történik (1998. május 5‑i Dreyfus kontra Bizottság ítélet, C‑386/96 P, EBHT,
EU:C:1998:193
, 43. pont; 2009. szeptember 10‑i Bizottság kontra Ente per le Ville Vesuviane és Ente per le Ville Vesuviane kontra Bizottság ítélet, C‑445/07 P és C‑455/07 P, EBHT,
EU:C:2009:529
, 45. pont).
A jelen ügyben mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy a 432/2012 rendeletből eredő hatásokat a nem a betegségek kockázatának csökkentését, illetve a gyermekek fejlődését és egészségét érintő, élelmiszerekkel kapcsolatos, egészségre vonatkozó, összesen 222 állítás e rendelet 1. cikkében előírt engedélyezése jelenti. Ezenkívül, ahogyan az a 432/2012 rendelet (12) és (13) preambulumbekezdésében szerepel, e rendelet az 1924/2006 rendelet 10. cikkének (1) bekezdésével együttesen alkalmazva megtiltja bizonyos hasonló jellegű állítások használatát, amelyek értékelését és mérlegelését az EFSA illetve a Bizottság az említett rendelet 13. cikkének (3) bekezdése értelmében befejezte, lényegében azon következtetés levonásával, hogy ezen állítások vagy nem tudományosan megalapozottak, vagy nem felelnek meg az említett rendeletben előírt általános vagy egyedi követelményeknek.
Ebből következik, hogy mivel a felperesek a 432/2012 rendelet jogszerűségét vitatják, az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett közvetlen érintettségük bizonyítása érdekében nekik kell azonosítaniuk az említett rendelettel érintett azon állításokat, amelyek sértik a jogi helyzetüket. Közelebbről, ahogyan az a felperesek beadványaiból lényegében kitűnik, az egészségre vonatkozó engedélyezett állítások nem képezik a felperesek keresetének tárgyát, mivel azok megsemmisítéséhez semmiféle érdekük nem fűződik, ezért a felpereseknek azt kell bizonyítaniuk, hogy keresetük Törvényszékhez való benyújtásakor a termékeikkel kapcsolatos kereskedelmi kommunikációban olyan állításokat használtak, amelyeket a 432/2012 rendelet elfogadása következtében betiltottak.
A jelen ügyben a pervezető intézkedések keretében feltett kérdésekre adott válaszaikban a felperesek, különösen a második, a harmadik és az ötödik felperes, élelmiszergyártókként a Törvényszék elé terjesztették az őket érintő, egészségre vonatkozó állítások listáját, pontosan jelezve az említett állítások jogi helyzetét, különösen ha azokat a 432/2012 rendelet elfogadását követően elutasították. Emellett a felperesek az igazgatóik által aláírt nyilatkozatot nyújtottak be, amelyben megerősítették többek között, hogy az említett állítások a keresetlevél benyújtásáig, vagyis 2014. július 2‑ig használatban voltak. Mivel ezen iratok tanúsítják, hogy a felperesek termékeik forgalmazása során olyan, egészségre vonatkozó állításokat használtak, amelyeket a 432/2012 rendelet elutasított, meg kell állapítani, hogy e rendelet hatással lehetett a felperesek jogi helyzetére.
Ezt követően el kell utasítani a Bizottság által mind a pervezető intézkedésekre adott válaszként, mind a tárgyaláson megfogalmazott azon állítást, amely szerint a felperesek által benyújtott iratoknak nincs bizonyító ereje. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróság és a Törvényszék tevékenységét a bizonyítékok szabad mérlegelésének elve szabályozza, és a benyújtott bizonyítékok jelentősége értékelésének egyetlen kritériuma a bizonyítékok hitelességében rejlik. Emellett valamely dokumentum bizonyító erejének értékelésekor ellenőrizni kell az abban szereplő információ valószínűségét, és figyelembe kell venni többek között a dokumentum eredetét, készítésének körülményeit, címzettjét, valamint fel kell tenni a kérdést, hogy tartalma alapján értelmesnek és hitelesnek tűnik‑e (lásd ebben az értelemben: 2012. szeptember 27‑i Shell Petroleum és társai kontra Bizottság ítélet, T‑343/06, EBHT,
EU:T:2012:478
, 161. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Márpedig a jelen ügyben először is a felperesek által benyújtott iratok az utóbbiak igazgatói által aláírt nyilatkozatok, akiknek képesnek kell lenni a kért információk tekintetében pontos tájékoztatással szolgálni, másodszor azokat a Törvényszék kifejezett felhívására nyújtották be, harmadszor azok benyújtására a felpereseket az eljárásban képviselő ügyvéd útján került sor, aki az igazságszolgáltatás érdekében közreműködő személyként és az őt terhelő hivatásrendi kötelezettségek miatt köteles ügyelni az említett iratok eredetiségére és hitelességére. Ilyen körülmények között a Törvényszék úgy véli, hogy ezen iratok hitelessége kellően bizonyított. Emellett, noha a Bizottság általánosságban vitatja e nyilatkozatok hitelességét, semmiféle olyan bizonyítékot nem terjeszt elő, amely arra mutatna, hogy a felperesek által a pervezető intézkedések keretében benyújtott listában szereplő pontos információk valótlanok volnának.
Másfelől, ami az első és a negyedig felperest illeti, amelyek a Bizottság szerint táplálékkiegészítők gyártóinak társulásaiként a jelen ügyben nem rendelkeznek az eljáráshoz fűződő érdekkel, elegendő rámutatni, hogy mivel a felperesek egyetlen keresetet indítottak, amelynek elfogadhatósága a második, a harmadik és az ötödik felperes vonatkozásában megállapítást nyert, pergazdaságossági érdekből nincs helye a kereset elfogadhatóságának az első és a negyedik felperes tekintetében történő megvizsgálásának (lásd ebben az értelemben: 2012. november 29‑i Thesing és Bloomberg Finance kontra EKB ítélet, T‑590/10,
EU:T:2012:635
, 19. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Végül meg kell állapítani, hogy a fenti 38. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében véve a 432/2012 rendelet nem hagy semmiféle mérlegelési jogkört a címzettjeinek, mivel az említett rendeletben előírt engedélyezés nyilvánvalóan tisztán automatikus jellegű, és köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül a kifogásolt szabályozás alapján történik. E tekintetben elegendő arra rámutatni, hogy a 432/2012 rendelet 2. cikke értelmében ez a rendelet teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.
Ebből következik, hogy a felpereseket a 432/2012 rendelet által közvetlenül érintettnek kell tekinteni.
Harmadsorban azon kérdést illetően, hogy a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében végrehajtási intézkedéseket von‑e maga után vagy sem, először emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint az „olyan rendeleti jellegű jogi aktusok […], amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket” fogalmát e rendelkezés céljának fényében kell értelmezni, amely – amint az a jogalkotási eljárásból kiderül –, annak elkerülésére irányul, hogy a magánszemély jogsértést legyen kénytelen elkövetni azért, hogy bírósághoz fordulhasson (2013. december 19‑i Telefónica kontra Bizottság ítélet, C‑274/12 P, EBHT,
EU:C:2013:852
, 27. pont).
Annak meghatározása érdekében, hogy valamely rendeleti jellegű jogi aktus végrehajtási intézkedéseket von‑e maga után, az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének utolsó fordulata alapján a jogorvoslati jogára hivatkozó személy helyzetét kell figyelembe venni. Irreleváns tehát, hogy a szóban forgó jogi aktus más jogalanyokra nézve von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket (Telefónica kontra Bizottság ítélet, fenti 46. pont,
EU:C:2013:852
, 30. pont).
Annak vizsgálatakor, hogy a megtámadott jogi aktus von‑e maga után végrehajtási intézkedéseket, kizárólag a kereset tárgyát kell támpontul venni, és amennyiben a felperes csupán az aktus részleges megsemmisítését kéri, csak azon végrehajtási intézkedéseket kell adott esetben figyelembe venni, amelyeket a jogi aktus e része esetleg maga után von (Telefónica kontra Bizottság ítélet, fenti 46. pont,
EU:C:2013:852
, 31. pont).
A jelen ügyben elegendő rámutatni, hogy a 432/2012 rendelet meghatározásánál fogva automatikusan alkalmazandó a felperesekre nézve, és alkalmazása semmiféle intézkedést nem igényel a nemzeti vagy uniós hatóságok részéről.
Ebből következik, hogy a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében nem von maga után végrehajtási intézkedéseket.
Következésképpen, mivel a 432/2012 rendelet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak minősül, amely a felpereseket közvetlenül érinti, és amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket, a Bizottság által felhozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani anélkül, hogy vizsgálni kellene a felperesek esetleges személyükben való érintettségét.
Az ügy érdeméről
A 432/2012 rendelet megsemmisítése iránti kérelmük alátámasztására a felperesek két jogalapra hivatkoznak. Az első jogalap a jogi alap hiányára, továbbá a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elveinek, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának az egészségre vonatkozó állítások engedélyezési eljárásának több szakaszra osztásáról szóló határozat elfogadása során történő megsértésére vonatkozik. A második jogalap a megfelelő ügyintézés és a jogbiztonság elveinek megsértésére, valamint a nemzeti élelmiszerügyi hatóságokkal való együttműködés kötelezettségének megsértésére, továbbá az indokolási kötelezettségnek jelentős számú, egészségre vonatkozó állításnak az engedélyezett állítások jegyzékébe való felvételének elmaradása során történő megsértésére vonatkozik.
Az első jogalapról, amely a jogi alap hiányára, továbbá a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elveinek, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának az egészségre vonatkozó állítások engedélyezési eljárásának több szakaszra osztásáról szóló határozat elfogadása során történő megsértésére vonatkozik
Az első jogalap két részből áll.
– A jogi alap hiányára és a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozó első részről
Az első jogalap első részében a felperesek három kifogást hoznak fel.
Az első kifogás arra vonatkozik, hogy a 432/2012 rendeletben előírt, az egészségre vonatkozó állítások engedélyezésére vonatkozó eljárás több szakaszra osztásáról szóló intézkedésnek nincs jogi alapja, mivel az 1924/2006 rendelet 13. cikke csupán egyetlen végleges jegyzék elfogadását írja elő, az (1)–(3) bekezdésében szereplő, összes egészségre vonatkozó állításra nézve, így nem teszi lehetővé e jegyzék részenként és szakaszosan történő létrehozását, ahogyan azt a Bizottság végezte. Másfelől a felperesek megjegyzik, hogy a Bizottság nem tartotta tiszteletben az 1924/2006 rendeletben az engedélyezett állítások jegyzékének elkészítésére előírt határidőt.
A második kifogás arra vonatkozik, hogy az 1924/2006 rendelet 28. cikkének (5) és (6) bekezdése nem hatalmazza fel a Bizottságot az ahhoz szükséges hatáskörrel, hogy további átmeneti intézkedéseket írjon elő azon állításokra vonatkozóan, amelyeket az említett intézmény felfüggesztett.
A harmadik kifogás a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozik annyiban, amennyiben nem azonosíthatók egyértelműen és pontosan azon állítások, amelyek a Bizottság szerint felfüggesztve maradnak, különösen az elutasított állításokhoz képest.
A többek között a Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érveit, amelyek szerinte a szóban forgó rendelkezések téves értelmezésén alapulnak. A Bizottság azt is hozzáteszi, hogy az engedélyezési eljárás több szakaszra való felosztására vonatkozó határozatot az ügy körülményei igazolták.
Elsősorban ami az egészségre vonatkozó állítások engedélyezési eljárásának több szakaszra osztását engedélyező jogi alap állítólagos hiányára vonatkozó kifogást illeti, mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy az uniós jogalkotó az 1924/2006 rendelet 13. cikke révén a Bizottságra bízta a nem a betegségek kockázatának csökkentését, illetve a gyermekek fejlődését és egészségét érintő, egészségre vonatkozó, engedélyezett állítások harmonizált jegyzéke uniós szinten történő elkészítésének feladatát. Közelebbről az említett cikk szerint a jegyzéknek azon egészségre vonatkozó állításokat kellett tartalmaznia, amelyek azon kívül, hogy az e cikk (1) bekezdésében felsorolt három csoport valamelyikébe tartoznak, általánosan elfogadott tudományos adatokon alapulnak, és az átlagos fogyasztó számára jól érthetőek. Másfelől az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (2) és (3) bekezdéséből lényegében kitűnik, hogy az engedélyezett állítások jegyzékét a Bizottságnak az ugyanezen rendelet 25. cikkének (3) bekezdésében előírt eljárásnak megfelelően egyrészt az egészségre vonatkozó állítások saját piacaikon használt listájának a tagállamok általi megküldését, másrészt az EFSA‑val folytatott konzultációt követően legkésőbb 2010. január 30‑ig kellett elfogadnia.
Márpedig meg kell állapítani, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének szövege nem pontosítja, hogy az engedélyezett állítások jegyzékét egyszerre kell elfogadni, ahogyan azt a felperesek állítják, vagy ellenkezőleg, e jegyzék több szakaszban is elfogadható, lehetővé téve ezáltal a Bizottságnak, hogy elhalassza az egészségre vonatkozó azon állítások engedélyezését, amelyek értékelése akár az EFSA, akár maga a Bizottság előtt nem fejeződött be. Meg kell tehát vizsgálni, hogy a Bizottság hibát követett‑e el, amikor úgy vélte, hogy az említett rendelkezés lehetőséget biztosított számára arra, hogy az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadását fokozatosan hajtsa végre.
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (lásd: 2005. június 7‑i VEMW és társai ítélet, C‑17/03, EBHT,
EU:C:2005:362
, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Amennyiben valamely rendeletnek és különösen annak egyik rendelkezésének nyelvtani és történeti értelmezése nem teszi lehetővé, hogy megállapítsák annak pontos hatályát, a kérdéses szabályozást mind a célja, mind pedig az általános rendszere alapján kell értelmezni (lásd: 2012. október 10‑i Gem‑Year és Jinn‑Well Auto‑Parts (Zhejiang) kontra Tanács ítélet, T‑172/09,
EU:T:2012:532
, 106. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másfelől valamely aktus rendelkező része elválaszthatatlan annak indokolásától, így az aktust – amennyiben szükséges – az elfogadásához vezető okok figyelembevételével kell értelmezni (lásd: 2014. szeptember 11‑i Gold East Paper és Gold Huasheng Paper kontra Tanács ítélet, T‑443/11, EBHT,
EU:T:2014:774
, 118. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy ahogyan az az 1924/2006 rendelet (1) és (2) preambulumbekezdéséből, valamint 1. cikkéből kitűnik, e rendelet célja az, hogy az Unióban megszüntesse azon akadályokat, amelyek az élelmiszerek címkézése és reklámozása során használt állítások kereskedelmi kommunikációjára vonatkozó nemzeti szabályozások közötti különbségekből erednek, miközben biztosítja a fogyasztók magas szintű védelmét, biztonságos és megfelelő címkével ellátott termékek forgalmazásával megkönnyítve a választásukat. Közelebbről ugyanezen rendelet (14) preambulumbekezdése szerint biztosítani kell, hogy az anyag, amelyre az állítás vonatkozik, valóban rendelkezzen kedvező táplálkozási vagy élettani hatással. Az 1924/2006 rendelet (23) preambulumbekezdése emellett jelzi, hogy az Unióban az egészségre vonatkozó állítások használatát csak a lehető legmagasabb színvonalú tudományos értékelést követően lehet engedélyezni, amelyet az EFSA‑nak kell elvégeznie.
Márpedig a fenti 64. pontban említett célkitűzések fényében először is az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az csupán eredménykötelmet ír elő a Bizottság számára az engedélyezett állítások jegyzékének a tagállamok által rendelkezésre bocsátott nemzeti listák alapján és az EFSA‑val való konzultációt követően történő létrehozására. Az 1924/2006 rendelet e cikkének vagy preambulumbekezdéseinek szövegében ugyanis semmi sem utal arra, hogy az uniós jogalkotó meg kívánta volna fosztani a Bizottságot annak lehetőségétől, hogy fokozatosan készítse el az említett jegyzéket, és különösen attól, hogy azt annak megfelelően egészítse ki, ahogyan az EFSA a technikai értékeléseket elvégzi, és ahogyan maga a Bizottság ellenőrzi az említett rendeletben előírt feltételek teljesülését. Éppen ellenkezőleg, mivel az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdése nem pontosítja annak módozatát, ahogyan a Bizottságnak teljesítenie kell feladatát, e rendelkezés az 1924/2006 rendeletben rögzített elvek és az uniós jog tiszteletben tartása mellett ezen intézmény szabad mérlegelésére bízza az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadásához vezető ütemterv meghatározását. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a számára kitűzött célok hatékony elérése érdekében, és a jelen ügyhöz hasonlóan figyelembe véve az általa elvégzendő összetett műszaki értékeléseket a Bizottságnak széles mérlegelési jogkört kell biztosítani (lásd ebben az értelemben: 2008. szeptember 9‑i Bayer CropScience és társai kontra Bizottság ítélet, T‑75/06, EBHT,
EU:T:2008:317
, 81. és 82. pont; 2012. január 19‑i Xeda International és Pace International kontra Bizottság ítélet, T‑71/10,
EU:T:2012:18
, 69. pont).
Továbbá, ahogyan arra többek között a Francia Köztársaság rámutat, a fenti értelmezést erősíti az a tény is, hogy ahogyan az az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (4) és (5) bekezdéséből következik, a jogalkotó előírta, hogy az engedélyezett állítások jegyzékének módosítására akár általánosan elfogadott tudományos bizonyítékok, akár újonnan felfedezett tudományos bizonyítékok alapján sor kerülhet. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a jogalkotó nem ellenezte, hogy e jegyzéket fokozatosan kiegészítsék, következésképpen azt sem, hogy annak a rendelkezésre álló tudományos adatokra tekintettel folyamatosan fejlődő jellege legyen.
Végül, noha a felperesek azzal érvelnek, hogy az 1924/2006 rendelet (26) preambulumbekezdése az egészségre vonatkozó engedélyezett állítások „egy” jegyzékére hivatkozik, és ugyanezen rendelet 28. cikkének (5) bekezdése ugyancsak „a” jegyzéket említi az egészségre vonatkozó engedélyezett állításokkal kapcsolatban, meg kell állapítani, hogy e körülménynek nincs hatása e jegyzék fokozatos elkészítésére. Ugyanis a Bizottsághoz hasonlóan rá kell mutatni, hogy az engedélyezett állítások jegyzékének több szakaszban való elkészítésén alapuló megközelítés nem különböző jegyzékek elfogadását eredményezi, ahogyan azt a felperesek állítják, hanem egyetlen, szakaszosan kiegészített jegyzék elfogadását.
Ebből következik, hogy az 1924/2006 rendeletnek és különösen 13. cikke (1)–(3) bekezdésének szövegét nem lehet úgy értelmezni, mint amely megtiltja a Bizottság számára, hogy több szakaszban fogadja el az engedélyezett állítások jegyzékét.
Következésképpen azt a következtetést kell levonni, hogy a Bizottság nem követett el hibát, amikor úgy vélte, hogy a szóban forgó rendelkezés lehetőséget biztosít számára arra, hogy az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadását fokozatosan hajtsa végre.
A fenti következtetést nem kérdőjelezik meg a felperesek által ezen első kifogás keretében felhozott más érvek sem.
Először is igaz ugyan – ahogyan azt a felperesek megjegyzik –, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése értelmében a Bizottság köteles volt legkésőbb 2010. január 31‑ig elfogadni az engedélyezett állítások teljes jegyzékét, és hogy az említett jegyzéket csupán részben állapította meg a 432/2012 rendelet 2012. május 16‑án, emlékeztetni kell azon ítélkezési gyakorlatra, amely szerint az ügyben szereplőhöz hasonló eljárási határidő túllépésének következményeit kifejezetten vagy hallgatólagosan előíró rendelkezés hiányában a kérdéses határidő‑túllépés csak akkor vonhatja maga után azon jogi aktus teljes vagy részleges megsemmisítését, amelynek az elfogadására irányuló eljárásban irányadó a szóban forgó határidő, ha bizonyítást nyer, hogy e szabálytalanság hiányában e jogi aktus tartalma eltérő lehetett volna (lásd: 2014. április 30‑i Hagenmeyer és Hahn kontra Bizottság ítélet, T‑17/12, EBHT,
EU:T:2014:234
, 160. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a felperesek a jelen kifogás keretében a határidő Bizottság általi fent említett túllépésén kívül nem adnak elő semmilyen olyan érvet, amely annak megállapítására irányul, hogy a 432/2012 rendelet tartalma eltérő lett volna, ha azt 2010. január 31‑e előtt fogadták volna el. Következésképpen a 432/2012 rendeletet nem lehet megsemmisíteni kizárólag amiatt, hogy azt az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdésében előírt határidőn túl fogadták el.
Másodszor, mivel a felperesek kifogását úgy kell érteni, mint amely annak megállapítására irányul, hogy az engedélyezési eljárás felosztásáról szóló határozat semmiképpen sem volt igazolt, mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az ezen intézmény számára elismert széles mérlegelési jogkörre tekintettel a fenti 65. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében a Bizottság által valamely összetett területen végzett értékelés megalapozottságának uniós bíróság általi felülvizsgálata többek között annak megvizsgálására korlátozódik, hogy az uniós intézmények hatásköreinek gyakorlása nem volt‑e nyilvánvalóan hibás, nem követtek‑e el hatáskörrel való visszaélést, vagy nem lépték‑e nyilvánvalóan túl a mérlegelési jogkörüket (2003. szeptember 9‑i Monsanto Agricoltura Italia és társai ítélet, C‑236/01, EBHT,
EU:C:2003:431
, 135. pont; 2009. október 15‑i Enviro Tech (Europe) ítélet, C‑425/08, EBHT,
EU:C:2009:635
, 47. pont).
Márpedig a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a Bizottság jogszerűen vélhette úgy, hogy az egészségre vonatkozó állítások engedélyezési eljárásának felosztásáról és bizonyos állítások értékelésének elhalasztásáról szóló határozatra szükség volt az 1924/2006 rendelet különböző célkitűzéseinek jobb teljesítése érdekében, tekintettel különösen az említett eljárás során felmerült különös nehézségekre, még azzal együtt is, hogy ez az eredeti irányvonalhoz képest változást jelentett, ahogyan azt a felperesek állítják.
Ugyanis rá kell mutatni, hogy különböző körülmények, többek között a tagállamok által az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (2) bekezdése értelmében továbbított nemzeti listákon szereplő, egészségre vonatkozó állítások 44000 darabot meghaladó száma, e továbbítás során az említett tagállamok némelyike részéről a pontos információk hiánya, valamint annak szükségessége, hogy a megvizsgálandó állítások azonosítása érdekében egy konszolidált listát és egy kodifikációs rendszert hozzon létre, arra kényszerítette a Bizottságot, hogy alternatív megközelítést alkalmazzon, amellyel megóvható többek között a piac megtisztításának és a fogyasztók védelmének célkitűzése közötti egyensúly. E tekintetben a Bizottsághoz hasonlóan meg kell jegyezni, hogy a tagállamok által benyújtott, összes egészségre vonatkozó állítás értékelésének az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadása előtti bevárására vonatkozó döntés tovább késleltette volna az 1924/2006 rendelet célkitűzéseinek végrehajtását.
Emellett a felperesek azon érvét illetően, amely szerint nem volt szükség sürgős fellépésre, különösen a címkézés terén többek között az élelmiszerek címkézésére, kiszerelésére és reklámozására vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 2000. március 20‑i 2000/13/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (
HL L 109., 29. o.
, magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 5. kötet, 75. o.) előírt általános rendelkezésekre tekintettel, rá kell mutatni, hogy az említett irányelvnek csupán az a célja, hogy általános jelleggel megtiltsa a vásárló félrevezetésére alkalmas, illetve az élelmiszereknek gyógyító hatást tulajdonító információk használatát. Ezzel szemben, ahogyan az az 1924/2006 rendelet (3) preambulumbekezdéséből kitűnik, e rendeletnek és ebből következően a 432/2012 rendeletnek az a célja, hogy kiegészítse a 2000/13 irányelvben szereplő általános elveket, valamint a fogyasztók számára ilyen formában szolgáltatott élelmiszerek tekintetében egyedi rendelkezéseket határozzon meg az egészségre vonatkozó állítások használatát illetően.
Ebből következik, hogy a Bizottság részéről az egészségre vonatkozó állítások engedélyezési eljárásának több szakaszra bontásáról szóló határozat kapcsán semmiféle nyilvánvaló mérlegelési hiba nem állapítható meg.
Az első kifogást tehát el kell utasítani.
Másodszor, ami az 1924/2006 rendelet 28. cikkének (5) és (6) bekezdésében előírt átmeneti intézkedések megsértésére vonatkozó kifogást illeti, mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy ahogyan az a 432/2012 rendelet (10) és (11) preambulumbekezdéséből kitűnik, a Bizottság ténylegesen kifejtette, hogy a fent említett cikkekben előírt átmeneti intézkedéseknek megfelelően továbbra is használni lehetett azokat az állításokat, amelyeket többek között az EFSA tudományos értékelése hiányában függesztettek fel, vagy azért, mert egyéb indokolt tényezők miatt a Bizottság még nem tudott nyilatkozni az engedélyezésükről.
E tekintetben rá kell mutatni, hogy a Bíróság a 2014. április 10‑i Ehrmann‑ítéletében (C‑609/12, EBHT,
EU:C:2014:252
) pontosította, hogy az 1924/2006 rendelet 28. cikke olyan intézkedéseket ír elő, amelyek célja – ahogyan azt e rendelet (35) preambulumbekezdése kimondja –, hogy az élelmiszeripari vállalkozók képesek legyenek alkalmazkodni az említett rendelet követelményeihez. Az egészségre vonatkozó állítások tekintetében ezen átmeneti intézkedéseket ugyanezen rendelet 28. cikkének (5) és (6) bekezdése írja elő (a fent hivatkozott Ehrmann‑ítélet,
EU:C:2014:252
, 31. pont).
Így egyrészt az 1924/2006 rendelet 28. cikkének (5) bekezdése értelmében az e rendelet 13. cikke (1) bekezdésének a) pontjában említett, egészségre vonatkozó állításokat – az e rendelet 24. cikkében említett védintézkedések elfogadásának sérelme nélkül – az említett rendelet hatálybalépése időpontjától a 13. cikk (3) bekezdésében említett jegyzék elfogadásáig lehet alkalmazni az élelmiszeripari vállalkozók saját felelősségére, feltéve, hogy ezen állítások megfelelnek az említett rendeletnek és a rájuk vonatkozó hatályos nemzeti rendelkezéseknek. Az 1924/2006 rendelet 28. cikke (5) bekezdésének szövegéből ezért az következik, hogy valamely élelmiszeripari vállalkozó – saját felelősségére és meghatározott feltételek mellett – használhat egészségre vonatkozó állításokat az ugyanezen rendelet hatálybalépése és az 1924/2006 rendelet 13. cikkében említett jegyzék elfogadása közötti időszakban (Ehrmann‑ítélet, fenti 80. pont,
EU:C:2014:252
, 32. és 33. pont).
Ami másrészt többek között az 1924/2006 rendelet 13. cikke (1) bekezdésének b) és c) pontjában szereplő egészségre vonatkozó állításokat illeti, azokra az említett rendelet 28. cikkének (6) bekezdésében előírt átmeneti intézkedések vonatkoznak. E rendelkezés az egészségre vonatkozó azon állításokat érinti, amelyeket a nemzeti rendelkezéseknek megfelelően az 1924/2006 rendelet hatálybalépésének időpontja, vagyis 2007. január 17‑e előtt alkalmaztak (lásd ebben az értelemben: Ehrmann‑ítélet, fenti 80. pont,
EU:C:2014:252
, 34. és 35. pont), és lehetővé teszi, hogy az említett állításokat adott esetben az említett rendelkezésben előírt eljárásnak megfelelően elfogadott határozat elfogadását követően hat hónapig még alkalmazzák.
Az 1924/2006 rendelet 28. cikke (5) és (6) bekezdésének szövegéből kitűnik, hogy az átmeneti intézkedéseket az egészségre vonatkozó azon állításokra kell alkalmazni, amelyek értékelés alatt állnak, és amelyekre nézve a Bizottság semmilyen határozatot nem hozott. Ilyen körülmények között az e rendelet 13. cikkének (1) bekezdésében szereplő három kategóriába való besorolásuktól függetlenül semmi sem akadályozza meg, hogy az EFSA értékelésére vagy a Bizottság vizsgálatára váró, felfüggesztett állításokra az említett rendeletben előírt átmeneti intézkedések vonatkozhassanak.
Ebből következik, hogy a felperesek állításával ellentétben a Bizottság nem fogadott el az 1924/2006 rendelet 28. cikkének (5) és (6) bekezdésében elő nem írt, további átmeneti intézkedéseket, és nem is sértette meg az említett cikket annak pontosításával, hogy az egészségre vonatkozó felfüggesztett állítások továbbra is használhatók.
A második jogalapot tehát el kell utasítani.
Harmadszor, ami a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozó jogalapot illeti, mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat megköveteli, hogy a jogszabályok legyenek egyértelműek és pontosak, következményeik pedig kiszámíthatóak (lásd: 2005. szeptember 15‑i Írország kontra Bizottság ítélet, C‑199/03, EBHT,
EU:C:2005:548
, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben – noha a felperesek azzal érvelnek, hogy a felfüggesztett állításokat a piaci szereplők nem tudják könnyedén azonosítani, így nem tudják, mely állításokat lehet még az 1924/2006 rendelet 28. cikke (5) és (6) bekezdésének megfelelően használni, többek között az elutasított állításokhoz képest – meg kell állapítani, hogy a 432/2012 rendelet (4) és (11) preambulumbekezdése az EFSA és a Bizottság internetes oldalaira hivatkozik, amelyeken közzéteszik egyrészt az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (2) bekezdése alapján a tagállamok által továbbított, egészségre vonatkozó összes állítás azonosítókódját tartalmazó konszolidált listát, másrészt az egészségre vonatkozó felfüggesztett állítások azonosítókódjait tartalmazó listát, valamint az egészségre vonatkozó elutasított állítások azonosítókódjait tartalmazó listát. Ezzel összefüggésben rá kell mutatni, hogy az értékelés alatt álló és felfüggesztett, egészségre vonatkozó állításokat a konszolidált listának a Bizottság által biztosított azonosító kódokkal együttes megtekintésével lehet azonosítani. Noha kívánatos lett volna, hogy a Bizottság mind a felfüggesztett, mind az elutasított állítások tekintetében az engedélyezett állításoknak a 432/2012 rendelethez csatolt jegyzékéhez hasonló formátumú listát fogadjon el az érdekeltek számára az azonosítás feladatának megkönnyítése érdekében, az a körülmény, hogy a Bizottság a jelen ügyben eltérően járt el, önmagában nem elegendő a felpereseknek a világosság és pontosság ezzel kapcsolatos hiányára vonatkozó kifogásának alátámasztására.
A felperesek azon érvük alátámasztására, amely szerint a felfüggesztett állítások jegyzéke nem világos, emellett új bizonyítékként az Egyesült Királyság egészségügyi minisztériumának 2014. április 16‑i közleményét nyújtották be a Törvényszékhez, amely közlemény hangsúlyozza, hogy e tagállam hatóságai szerint a felfüggesztett állítások jegyzékében való keresés „nehéz feladat”.
Ugyanakkor e tekintetben először is rá kell mutatni, hogy az a tény, hogy az Egyesült Királyság hatóságai szerint az egészségre vonatkozó felfüggesztett állítások megkeresése bizonyos nehézséggel jár, önmagában nem elegendő ahhoz, hogy a Bizottságnak a pontosság vagy világosság hiányát lehessen felróni, mivel – ahogyan az a fenti 87. pontból kitűnik – a felfüggesztett állításokat a Bizottság és az EFSA által nyilvánosságra hozott iratok megtekintésével meg lehet találni. Továbbá, noha az Egyesült Királyság egészségügyi minisztériumának 2014. április 16‑i közleménye szintén a felfüggesztett állítások táblázatához vezeti az olvasókat – amely táblázatot az említett minisztérium hozta létre, és amely az említett állítások listájának egyszerűsített változatát tartalmazza –, a nemzeti hatóságok azon döntése, hogy segédeszközt kínálnak az élelmiszerek gyártóinak, nem tekinthető a 432/2012 rendeletet érintő olyan hibának, amely e rendelet megsemmisítését vonná maga után, hanem inkább olyan segítő mechanizmusnak, amelyet az említett hatóságok saját kezdeményezésre fogadtak el, saját hatáskörben. Végül, noha a felperesek az említett közlemény fényében azt állítják, hogy a felfüggesztett állítások jegyzéke világosságának hiányára lehet következtetni az azon nyelvet övező pontosság hiányából is, amelyen az említett állításokat használni lehet, a Bizottsághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy a felperesek ezen érvet nem a beadványaikban hozták fel, hanem az új bizonyíték felajánlásakor, így azt késedelmes volta miatt mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
Ebből következik, hogy a felpereseknek nem sikerült bizonyítaniuk, hogy a felfüggesztett állítások azonosításával kapcsolatban a Bizottság megsértette a jogbiztonság elvét.
A harmadik kifogást tehát el kell utasítani.
A fentiekre tekintettel az első jogalap első részét el kell utasítani.
– A megfelelő ügyintézés elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértésére vonatkozó második részről
Az első jogalap második részében a felperesek két kifogást hoznak fel.
Az első kifogás arra vonatkozik, hogy az engedélyezési eljárás több szakaszra osztásáról szóló határozat sérti az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikkében előírt megfelelő ügyintézés elvét. Közelebbről a felperesek azt róják fel a Bizottságnak, hogy nem tájékoztatta az érdekelteket e határozatról, arról nem konzultált velük, és a határozatot nem indokolta megfelelően.
A második kifogás az egyenlőség elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának azáltal történő megsértésére vonatkozik, hogy bizonyos élelmiszeripari szereplők az egészségre vonatkozó felfüggesztett állításokra előírt átmeneti időszak alatt tárgyalásokat folytathattak a tagállamokkal, így a rájuk vonatkozó állítások engedélyeztetésére további lehetőséget kaptak.
A Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érveit.
Először is, ami a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére vonatkozó kifogást illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében a megfelelő ügyintézés elve magában foglalja többek között mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák.
E tekintetben a Bíróság pontosította, hogy a megfelelő ügyintézés elve, ahogyan az az említett rendelkezésből kitűnik, nem vonatkozik az általános hatályú jogi aktusok megalkotásának folyamatára (2011. március 17‑i AJD Tuna ítélet, C‑221/09, EBHT,
EU:C:2011:153
, 49. pont). Ugyanis a valamely meghatározott személyre vonatkozó közigazgatási eljárásban fennálló meghallgatáshoz való jog nem ültethető át valamely általános intézkedés elfogadásához vezető eljárásra (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1996. december 11‑i Atlanta és társai kontra EK ítélet, T‑521/93, EBHT,
EU:T:1996:184
, 70. és 71. pont, amelyet fellebbezést követően helybenhagyott az 1999. október 14‑i Atlanta kontra Európai Közösség ítélet, C‑104/97 P, EBHT,
EU:C:1999:498
, 31–40. pont).
A jelen ügyben, mivel a Törvényszék a fenti 36. pontban megállapította, hogy a 432/2012 rendelet általános hatályú intézkedésnek minősül, elegendő rámutatni arra, hogy az Alapjogi Charta 41. cikke nem alkalmazható.
Mindenesetre meg kell állapítani, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdése mint a 432/2012 rendelet elfogadásának jogi alapja nem írja elő, hogy a Bizottság köteles volna konzultálni az ágazat vállalkozóival és az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadási eljárása keretében érdekelt más felekkel. Az említett rendelet 13. cikkének (2) bekezdéséből ugyanis kitűnik, hogy kizárólag a tagállamok voltak jogosultak arra, hogy a Bizottság elé terjesszék az egészségre vonatkozó állítások nemzeti listáit, amelyek alapul szolgálnak az engedélyezett állítások jegyzékének elkészítése során. Ilyen körülmények között a felperesek az engedélyezett állítások jegyzékének több szakaszban való elfogadásáról szóló határozattal kapcsolatban nem hivatkozhatnak saját érdekükben egyetlen az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdésén alapuló, konzultációhoz való jog Bizottság általi megsértésére sem.
Továbbá, amennyiben a felperesek érvelését úgy kell érteni, mint amely arra vonatkozik, hogy a Bizottság eljárását az átláthatóság hiánya jellemzi, meg kell állapítani, hogy az ilyen kifogást az ügy tényállása nem támasztja alá.
Ugyanis elsősorban a 2009. július 14‑én közzétett sajtóközleménnyel a Bizottság tájékoztatta az érdekelt feleket, ideértve az élelmiszeripari vállalkozókat arról, hogy többek között a fenti 75. pontban leírt nehézségek és körülmények miatt fokozatosan kívánja elfogadni az engedélyezett állítások jegyzékét. Másodsorban azon levélre válaszul, amelyben az uniós piacon diétás és botanikai termékek gyártóinak bizonyos társulásai – köztük a felperesek – e lépés átértékelését kérték, a Bizottság 2009. november 11‑i levelében megerősítette azon szándékát, hogy fokozatosan készítse el az engedélyezett állítások jegyzékét. Harmadsorban 2010. szeptember 27‑én és 2011. július 28‑án a Bizottság két sajtóközleményben bejelentette az engedélyezett állítások jegyzéke elfogadási eljárásának felülvizsgálatát, az 1924/2006 rendelet 13. cikke (3) bekezdésének megfelelően, kifejtve, hogy először az úgynevezett „botanikai” anyagoktól eltérő anyagokkal kapcsolatos, egészségre vonatkozó állításokat vizsgálja meg, majd ezt követően kerül sor a botanikai anyagok vizsgálatára.
Ebből következik, hogy az engedélyezett állítások jegyzékének több lépésben való elfogadására vonatkozó határozatot a Bizottság átlátható módon fogadta el, különösen az ágazat vállalkozói tekintetében.
Végül a felpereseknek az indokolási kötelezettség megsértésére vonatkozó kifogását illetően emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 296. cikke második bekezdése értelmében az uniós intézmények által elfogadott jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 296. cikk második bekezdése által megkövetelt indokolást a kérdéses jogi aktus természetéhez kell igazítani, és abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie a jogi aktust meghozó intézmény érvelésének oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait. Nem szükséges, hogy az indokolás minden releváns tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt, hogy valamely jogi aktus indokolása megfelel‑e az EUMSZ 296. cikk második bekezdése követelményeinek, nem pusztán a jogi aktus szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem tekintettel annak összefüggéseire is (lásd ebben az értelemben: 2009. március 5‑i Franciaország kontra Tanács ítélet, C‑479/07,
EU:C:2009:131
, 49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Törvényszék elsősorban azt jegyzi meg, hogy a fenti 102. pontban említett, 2010. szeptember 27‑én közzétett sajtóközleményből kitűnik, hogy a Bizottság kifejtette, hogy felhívta az EFSA‑t a botanikai anyagokkal kapcsolatos, egészségre vonatkozó állítások értékelésének ideiglenes felfüggesztésére, és arra, hogy összpontosítson az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1) bekezdése értelmében vett minden más egészségre vonatkozó állításra, annak érdekében, hogy azok vizsgálatát minél hamarabb le lehessen zárni. A Bizottság azt is jelezte, hogy ezáltal fel kívánta gyorsítani az engedélyezett állítások jegyzékének elkészítésére irányuló eljárást, hogy lehetősége legyen gondosan megvizsgálni és értékelni a botanikai anyagokkal kapcsolatos állítások sajátosságait, közelebbről az 1924/2006 rendelet és az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexéről szóló 2001/83/EK irányelvnek a hagyományos növényi gyógyszerek tekintetében történő módosításáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/24/EK irányelv (
HL L 136., 85. o.
, magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 313. o.) közötti esetleges feszültségeket.
Másodsorban a 432/2012 rendelet (10) preambulumbekezdésében a Bizottság újra megerősítette, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdésében előírt engedélyezési eljárás során az értékelésre benyújtott és növény vagy növényi anyag hatásával összefüggő bizonyos állítások végleges tudományos értékelését az EFSA nem végezte el. Emellett ugyanezen preambulumbekezdés szerint bizonyos egészségre vonatkozó állítások esetében további vizsgálatra van szükség ahhoz, hogy a Bizottság mérlegelhesse felvételüket az engedélyezett állítások jegyzékébe, míg más állítások esetében az értékelés már befejeződött, de jogszerű indokok miatt a Bizottság még nem tudott nyilatkozni.
Harmadsorban a 432/2012 rendelet (11) preambulumbekezdésében a Bizottság jelezte – ahogyan az már a fenti 79–84. pontban megvizsgálásra került –, hogy az 1924/2006 rendelet 28. cikke (5) és (6) bekezdésének megfelelően az egészségre vonatkozó felfüggesztett állításokat továbbra is használni lehetett, következésképpen az értékelésre váró állításokra nézve az említett rendelet átmeneti intézkedései maradtak alkalmazandók.
Ebből következik, hogy a Bizottság világosan kifejtette az engedélyezett állítások jegyzékének szakaszosan történő létrehozására vonatkozó határozata mögött meghúzódó érveket, lehetővé téve az érdekeltek számára mind az említett határozat igazolásának, mind a határozatból eredő következményeknek a megismerését.
Másfelől, noha a felperesek lényegében azt róják fel a Bizottságnak, hogy nem pontosította még részletesebben a felfüggesztett állítások, köztük a botanikai anyagokra vonatkozó állítások értékelésének elhalasztását igazoló érveket, emlékeztetni kell arra, hogy az indokolási kötelezettség terjedelme függ a szóban forgó aktus jellegétől. Közelebbről, amikor általános hatályú jogi aktusról van szó, mint amilyen a 432/2012 rendelet, az indokolás korlátozódhat egyfelől az aktus elfogadásához vezető általános helyzet, másfelől az általa elérni kívánt általános célok megjelölésére. E tekintetben a Bíróság több ízben megállapította, hogy a különböző kiválasztott technikai megoldások tekintetében túlzás lenne külön indokolást megkövetelni, ha a vitatott aktusból kitűnik az intézmény által követett cél lényege (2001. november 22‑i Hollandia kontra Tanács ítélet, C‑301/97, EBHT,
EU:C:2001:621
, 188. pont; 2011. július 21‑i Etimine‑ítélet, C‑15/10, EBHT,
EU:C:2011:504
, 115. pont).
Következésképpen a Bizottság tiszteletben tartotta az EUMSZ 296. cikk második bekezdése értelmében őt terhelő indokolási kötelezettséget.
Az első kifogást tehát el kell utasítani.
Másodszor, ami az egyenlő bánásmód elvének megsértésre vonatkozó kifogást illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az említett elv megköveteli, hogy hasonló helyzeteket ne kezeljenek eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíven igazolható (lásd: 2008. december 16‑i Arcelor Atlantique és Lorraine és társai ítélet, C‑127/07, EBHT,
EU:C:2008:728
, 23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A felperesek lényegében azt állítják, hogy bizonyos élelmiszeripari szereplők az egészségre vonatkozó felfüggesztett állításokra előírt átmeneti időszak alatt tárgyalásokat folytathattak a tagállamokkal és a Bizottsággal, így nagyobb esélyük volt arra, hogy megkapják az engedélyeiket.
Ennek az érvnek azonban nem lehet helyt adni. Ugyanis általános jellegén túlmenően lényegében azon alapul, hogy a Bizottság a felfüggesztett állításokkal megkülönböztetett bánásmódot biztosított az érintett szereplők számára.
Márpedig először is a felperesek nem fejtik ki, hogy mennyiben részesülhettek a felfüggesztett állításokkal érintett vállalkozók a tagállamok közbenjárásának köszönhetően a Bizottság részéről kedvezőbb döntésben.
Ezenkívül, ahogyan az a fenti 100. pontban szerepel, a Bizottság nem köteles konzultálni a szóban forgó ágazat vállalkozóival vagy az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadási eljárása keretében érdekelt más felekkel, így a megkülönböztetett bánásmód ezen intézmény általi alkalmazása semmi esetre sem ellenőrizhető.
A második kifogást tehát el kell utasítani.
A fentiekre tekintettel az első jogalap második részét el kell utasítani, akárcsak az első jogalapot teljes egészében.
A megfelelő ügyintézés és a jogbiztonság elvének, valamint a nemzeti élelmiszerügyi hatóságokkal való együttműködés kötelezettségének megsértésére, továbbá az indokolási kötelezettségnek jelentős számú állításnak az engedélyezett állítások jegyzékébe való felvétele elmulasztásával való megsértésére vonatkozó második jogalapról
A második jogalap három részből áll.
– Az arra vonatkozó első részről, hogy az engedélyezett állítások jegyzéke hibás szempontok alkalmazásával készült
Az első részben a felperesek két kifogást hoznak fel.
Az első kifogás arra vonatkozik, hogy a Bizottság által az EFSA‑hoz az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdésében szereplő egészségre vonatkozó állítások értékelése céljából intézett, tudományos szakvélemény iránti kérelem a túlzott igényei miatt nem volt megfelelő. Közelebbről a felperesek úgy vélik, hogy az említett rendelet 13. cikkének (3) bekezdése az EFSA részéről nem kimerítő és meggyőző tudományos szakvéleményt követelt meg, hanem csupán konzultációt. A felperesek emellett hangsúlyozzák, hogy e rendelkezés másfajta értékelést írt elő, mint amilyet többek között az ugyanezen rendelet 13. cikkének (5) bekezdésében és 14. cikkében szereplő egészségre vonatkozó állítások jóváhagyására irányuló szigorúbb különös eljárások.
A második kifogás arra vonatkozik, hogy – még ha feltételezzük is, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1) bekezdése szerinti vizsgálat lehet általánosan elfogadott tudományos bizonyítékokon alapuló teljes vizsgálat – a Bizottság és az EFSA által a tudományos bizonyítékokra alkalmazott szempontok hibásak voltak.
A Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érveit.
Az első kifogást illetően mindenekelőtt a Francia Köztársasághoz hasonlóan rá kell mutatni, hogy a felperesek érvelése annak megállapítására irányul, hogy a tudományos igazolásnak az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1) bekezdésén alapuló, az egészségre vonatkozó állítások engedélyezéséhez megkövetelt szintjének kevésbé szigorúnak kellett volna lennie, mint amelyet a Bizottság a tudományos szakvélemény iránti kérelemben megkövetelt, és különösen kevésbé szigorúnak, mint amely az ugyanezen rendelet 13. cikkének (5) bekezdésében és 14. cikkében szereplő egészségre vonatkozó állítások jóváhagyására vonatkozik.
E tekintetben a Törvényszék először is megjegyzi, hogy az 1924/2006 rendelet (17) preambulumbekezdése szerint a tápanyag‑összetételre és egészségre vonatkozó állítások alkalmazásával kapcsolatban elsősorban a tudományos megalapozottságot kell figyelembe venni, másrészről pedig, hogy az élelmiszeripari vállalkozóknak igazolniuk kell a feltüntetett állításokat. Az állításoknak az összes rendelkezésre álló tudományos adat és a bizonyítékok értékelése révén tudományosan bizonyítottnak kell lenniük. Másfelől ugyanezen rendelet (23) preambulumbekezdése előírja, hogy az egészségre vonatkozó állítások használatát csak a lehető legmagasabb színvonalú tudományos értékelést követően lehet engedélyezni az Unióban. Ezen állítások összehangolt tudományos értékelése érdekében az EFSA‑nak kell elvégeznie ezeket az értékeléseket.
Továbbá az 1924/2006 rendelet „Általános feltételek” címet viselő 5. cikke lényegében kimondja, hogy az egészségre vonatkozó állítások használata az Unióban csak akkor engedélyezett, ha egyéb feltételek teljesülése mellett általánosan elfogadott tudományos bizonyítékok alapján bizonyítást nyer egyrészt az, hogy azon anyag, amelyre az állítás vonatkozik rendelkezik az állított kedvező hatással; másrészt hogy az állítás tárgyát képező anyag olyan mennyiségben jelen van a végtermékben, amely lehetővé teszi az állított kedvező hatás kiváltását, vagy hiányzik a végtermékből; harmadszor pedig azt, hogy a termékből ésszerűen várhatóan elfogyasztandó mennyiség az állításban szereplő anyagból jelentős mennyiséget tartalmaz, amely lehetővé teszi az állított hatás kiváltását.
Végül az 1924/2006 rendelet 6. cikke „Az állítások tudományos alátámasztása” cím alatt kimondja, hogy az egészségre vonatkozó állításokat általánosan elfogadott tudományos bizonyítékokra kell alapozni, és azokkal kell alátámasztani. Másfelől az egészségre vonatkozó állítást alkalmazó élelmiszeripari vállalkozónak az állítás alkalmazását igazolnia kell.
A fent említett rendelkezések együttes olvasatából az következik, hogy az 1924/2006 rendelet megköveteli egyrészt, hogy kizárólag tudományosan alátámasztott egészségre vonatkozó állításokat lehessen használni az Unióban, másrészt hogy ezen állításokat kizárólag az EFSA harmonizált, a legmagasabb követelményeknek megfelelő tudományos értékelését követen lehessen engedélyezni. A felperesek állításával ellentétben e megközelítés alkalmazandó az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1)–(3) bekezdésében előírt engedélyezési eljárásra is, melynek keretében a Bizottság nem kérhet az EFSA‑tól az e rendelet 13. cikkének (5) bekezdésében vagy 14. cikkében szereplő állításokhoz képest kevésbé szigorú tudományos értékelést. E tekintetben a Bizottsághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy az elvégzendő tudományos értékelés tekintetében a fent hivatkozott rendelkezések egyike sem vezet be eltérő feltételeket az egészségre vonatkozó állításokra nézve attól függően, hogy azok mely rendelkezés hatálya alá tartoznak.
Másfelől az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően emlékeztetni kell arra, hogy a kockázatok lehető legkimerítőbb, a kiválóság, az átláthatóság és a függetlenség elvét tiszteletben tartó tudományos véleményeken alapuló tudományos értékelése jelentős eljárási garancia az intézkedések tudományos objektivitásának biztosítása és az önkényes intézkedések elfogadásának elkerülése érdekében (lásd ebben az értelemben: 2002. szeptember 11‑i Pfizer Animal Health kontra Tanács ítélet, T‑13/99, EBHT,
EU:T:2002:209
, 172. pont; 2011. szeptember 9‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, T‑257/07, EBHT,
EU:T:2011:444
, 89. pont).
Végül el kell utasítani a felperesek azon érvét is, amely szerint az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, mint amely a piacon már létező egészségre vonatkozó állítások tekintetében azon általános vélelmet vezeti be, hogy azokat általánosan elfogadott tudományos bizonyítékokon alapulónak kell tekinteni. Meg kell ugyanis állapítani, hogy – ahogyan arra a Francia Köztársaság rámutat –, valamely általános vélelem felperesek által bemutatott módon való alkalmazása ellentétes volna az 1924/2006 rendelet 6. cikkével, amely az ugyanezen rendelet (14) preambulumbekezdésében is szereplő azon megállapításon alapul, hogy a piacon jelen lévő számos állítás tudományos szempontból nem igazolt.
Ebből következik, hogy a Bizottság az egészségre vonatkozó állítások értékelése céljából az EFSA‑nak címzett tudományos szakvélemény iránti kérelem megfogalmazásakor nem sértette meg az 1924/2006 rendelet 13. cikkét.
Az első kifogást tehát el kell utasítani.
A második kifogást illetően a felperesek lényegében azt állítják, hogy ahogyan az többek között a tudományos szakvélemény iránti kérelemből kitűnik, a Bizottság és az EFSA által a tudományos bizonyítékokra alkalmazott szempontok hibásak voltak.
A felperesek tehát elsősorban azzal érvelnek, hogy azon követelmény, hogy az egészségre vonatkozó állítások tárgyát képező élelmiszerek elfogyasztásának kedvező hatása „jelentős” legyen, túlmegy az 1924/2006 rendelet 5. cikkében megkövetelt általános szemponton, amely szerint „valamely” kedvező táplálkozási hatás elegendő.
E tekintetben mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy még ha a felperesek állításának megfelelően a Bizottság a szakvélemény iránti kérelemben elő is írta, hogy az állított kedvező hatásnak jelentős mértékűnek kell lennie, a Bizottság úgy határozta meg e követelményt, mint amely annak megfelelő módon történő bizonyítására irányul, hogy az említett hatás kedvezően befolyásolja a test meghatározott funkcióit annak érdekében, hogy az egészség szempontjából releváns legyen. Márpedig az ilyen követelmény az 1924/2006 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) és d) pontjából levezethető feltételnek minősül. Ugyanis ahogyan az a fenti 127. pontban szerepel, e rendelkezés az egészségre vonatkozó állítások engedélyezésének feltételeként egyrészt azt írja elő, hogy az állítás tárgyát képező anyag olyan mennyiségben legyen jelen vagy hiányozzon, amely lehetővé teszi az állított kedvező hatás kiváltását, másrészt a termékből ésszerűen várhatóan elfogyasztandó mennyiség az állításban szereplő anyagból megfelelő mennyiséget tartalmazzon ahhoz, hogy lehetővé tegye az állított hatás kiváltását. A tudományos szakvélemény iránti kérelemben említett jelentős kedvező hatás követelménye tehát azért emelkedik a garancia szintjére, hogy a fogyasztókat ne tévesszék meg olyan élelmiszerek vásárlásakor, amelyekben állítólag ilyen hatású anyag található. Ilyen körülmények között a tudományos szakvélemény iránti kérelem nem tekinthető úgy, mint amely túlmegy az 1924/2006 rendeletben előírt, használatra vonatkozó általános feltételeken.
Másodsorban a felperesek azért kifogásolják a Bizottság által az EFSA‑hoz intézett tudományos szakvélemény iránti kérelmet, mert az túlértékelte az okozati összefüggés szerepét.
Mindazonáltal e kifogás nem fogadható el. Az állítás tárgyát képező élelmiszer és az állított hatás közötti okozati összefüggés fennállása bizonyításának követelménye ugyanis magából az 1924/2006 rendeletből ered. Így elegendő rámutatni, hogy az 1924/2006 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének 5. pontja az egészségre vonatkozó állítást úgy határozza meg, mint bármely olyan állítás, amely kijelenti, sugallja vagy sejteti, hogy az adott élelmiszer, élelmiszercsoport vagy annak valamely alkotóeleme és az egészség között összefüggés van. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy annak bizonyításához, hogy valamely egészségre vonatkozó állítás az említett rendelet szerint igazolt, meg kellett határozni az élelmiszer és a speciálisan érintett funkciók közötti okozati összefüggést.
Harmadsorban a felperesek azt állítják, hogy a megbízás túlzott jelentőséget tulajdonít az élelmiszerek jellemzésének.
Márpedig ahogyan azt a Bizottság állítja, az állítás tárgyát képező élelmiszer jellemzése az értékelés lényeges eleme. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EFSA kizárólag az állítás tárgyát képező élelmiszer vagy annak valamely összetevője pontos jellemzése fényében tudja meghatározni, hogy az állítás tudományos igazolása helytálló‑e. Így az állítás tárgyát képező élelmiszer jellemzése biztosítja, hogy az állítást csak olyan élelmiszerekre vonatkozóan használják, amelyeknek a szervezet valamely meghatározott funkciójára gyakorolt hatása bizonyítást nyert.
Negyedsorban a felperesek azt állítják, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikke (1) bekezdésének ii. pontjában előírt azon feltételt, amely szerint az egészségre vonatkozó állításnak „az átlagos fogyasztó számára jól érthetőnek” kell lennie, a Bizottság nem ellenőrizte megfelelően, mivel a Bizottság bonyolult tudományos nyelvezettel megfogalmazott állításokat is engedélyezett. Mindazonáltal e tekintetben elegendő arra rámutatni, hogy e kifogás csupán az engedélyezett állítások jegyzékét érinti, amelyre a felpereseknek a 432/2012 rendelet megsemmisítése iránti kérelme nem terjed ki, ahogyan azt a felperesek beadványaikban több alkalommal is jelezték. Ilyen körülmények között az érvüket mint hatástalant el kell utasítani.
Ebből következik, hogy a felpereseknek nem sikerült bizonyítani, hogy a Bizottság és az EFSA által az egészségre vonatkozó állítások értékelése során használt értékelési szempontok hibásak voltak.
A fentiekre tekintettel a felperesek második kifogását el kell utasítani, akárcsak a második jogalap első részét.
– A megfelelő ügyintézés és a jogbiztonság elvére vonatkozó második részről
A jogalap második részében a felperesek két kifogást hoznak fel.
Az első kifogás arra vonatkozik, hogy az egészségre vonatkozó állítások EFSA által elvégzett vizsgálata sérti a jogbiztonság elvét, mivel egyrészt az említett vizsgálat során alkalmazandó szempontokat az iránymutatások nem jelölték meg kellő részletességgel az egészségre vonatkozó állítások nemzeti listáinak az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (2) bekezdése alapján történő elkészítése időpontjában, hanem csupán akkor, amikor az értékelési eljárás már elkezdődött, másrészt az EFSA inkoherens és ellentmondásokat tartalmazó tudományos véleményt fogadott el.
A második kifogás a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére vonatkozik, mivel az értékelési eljárás nem garantálta, hogy az EFSA az érdekelt felek által előterjesztett összes információt megvizsgálja, ráadásul az EFSA szakvéleményét anélkül tették közzé, hogy arra az érdekelt felek észrevételt tehettek volna.
A többek között a Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érveit.
Elsősorban a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozó kifogást és különösen a felperesek azon érvét illetően, amely szerint az értékelési eljárás nem volt megfelelő, mivel hiányoztak az EFSA által végzett tudományos értékelésre vonatkozó különös rendelkezések, mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az EFSA létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 31., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o., helyesbítés:
HL L 327., 2014.11.12., 9. o.
) III. fejezete részletesen szabályozza az EFSA működését és munkamódszereit.
Továbbá rá kell mutatni, hogy a felperesek állításával ellentétben sem az 1924/2006 rendelet, sem a 178/2002 rendelet nem ír elő semmilyen olyan kötelezettséget a Bizottság vagy az EFSA számára, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése szerinti értékelési eljárás megkezdése előtt tudományos iránymutatással szolgáljanak arra nézve, hogy az EFSA hogyan kívánja értékelni az állítások engedélyezése iránti kérelmeket. Az a körülmény, hogy az EFSA – ahogyan arra a felperesek rámutattak – az első értékelések elvégzése során szerzett tapasztalatok fényében utólag, 2009. november 11‑én és 2011. március 25‑én ilyen iránymutatásokat fogadott el, nem bizonyítja a jogbiztonság sérelmének fennállását. Éppen ellenkezőleg, ahogyan azt a Bizottság állítja, úgy kell tekinteni, hogy az említett iránymutatások elfogadása hozzájárul a jogbiztonság erősítéséhez, többek között az érdekelt felekre nézve.
Végül, noha a felperesek azt róják fel a Bizottságnak, hogy az egészségre vonatkozó állítások nemzeti listáinak elkészítésekor nem pontosította, hogy ezen állításokat a tudományos bizonyításra vonatkozó ugyanolyan szintű követelményeknek fogják alávetni, mint az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (5) bekezdésében és 14. cikkében szereplő állításokat, ahogyan az az EFSA által utólag elfogadott iránymutatásokból kitűnik, meg kell állapítani, hogy e kifogást az ügy tényállása nem támasztja alá.
Ugyanis a Bizottsághoz hasonlóan rá kell mutatni, hogy az 1924/2006 rendelet 13. és 14. cikkével érintett állítások tudományos bizonyítékára vonatkozó kérdéssel a Bizottság 2007. december 14‑én elfogadott dokumentuma foglalkozott, amely a Bizottság internetes oldalán „Guidance on the implementation of regulation n
o
1924/2006 on nutrition and health claims made on foods – Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health” (Az élelmiszerekkel kapcsolatos, tápanyag‑összetételre és egészségre vonatkozó állításokról szóló 1924/2006 rendelet végrehajtására vonatkozó iránymutatás – az élelmiszerlánc‑ és állategészségügyi állandó bizottság következtetései) címen érhető el. Közelebbről az említett dokumentum „A 13. vagy 14. cikk alá történő besorolás hatása” címet viselő III.2.3. pontjából kifejezetten kitűnik, hogy az állítások e rendelkezések alá történő besorolásának semmilyen hatása nem volt az állítások engedélyezése céljából megkövetelt tudományos igazoltság szintjére.
Ebből következik, hogy a felpereseknek nem sikerült bizonyítani, hogy az EFSA előtti eljárás a tudományos értékelés szempontjait tekintve sértette a jogbiztonság elvét.
Az első kifogást tehát el kell utasítani.
Másodsorban a megfelelő ügyintézés elvének a meghallgatáshoz való jogra hivatkozó részében való megsértésére vonatkozó kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy az Alapjogi Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja és a Bíróságnak a fenti 98. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlata szerint ezen elv nem vonatkozik az általános hatályú jogi aktusok elfogadására.
A jelen ügyben elegendő ismét rámutatni, hogy mivel a Törvényszék a fenti 36. pontban megállapította, hogy a 432/2012 rendelet általános hatályú intézkedésnek minősül, az Alapjogi Charta 41. cikke nem alkalmazható.
A fentiekre tekintettel tehát a felperesek második kifogását el kell utasítani, akárcsak a második jogalap második részét.
– A nemzeti hatóságokkal való együttműködés kötelezettségének és az indokolási kötelezettségnek a megsértésére vonatkozó harmadik részről
A jogalap harmadik részében a felperesek egyrészt azt állítják, hogy az EFSA megsértette a 178/2002 rendelet 30. cikkének (4) bekezdéséből eredő, a nemzeti élelmiszerügyi hatóságokkal való együttműködés kötelezettségét, mivel nem végezte el a nemzeti szervek által előzetesen végrehajtott, az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (2) bekezdése alapján létrehozott listákon szereplő egészségre vonatkozó állításokkal kapcsolatos vizsgálat részletes elemzését. Másrészt a felperesek azt állítják, hogy még annak feltételezése esetén is, hogy sor került a nemzeti hatóságokkal való vitára, a jelen ügyben az indokolási kötelezettséget nem tartották tiszteletben, mivel az említett vita tartalmát és terjedelmét nem vették át a 432/2012 rendelet preambulumába.
A többek között a Francia Köztársaság által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érveit.
Mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy a 178/2002 rendelet „Különböző tudományos szakvélemények” címet viselő 30. cikkének (1)–(3) bekezdése lényegében kimondja, hogy az EFSA köteles ügyelni arra, hogy rövid időn belül azonosíthassa az általa készített tudományos szakvélemények és a hasonló feladatot ellátó más szervezetek által kibocsátott tudományos szakvélemények közötti esetleges eltérések forrását. Másfelől ugyanezen cikk (4) bekezdése pontosítja, hogy amennyiben kiderül, hogy lényeges különbségek vannak bizonyos tudományos kérdések megítélésében, és a szóban forgó szervezet valamely tagállami szervezet, az EFSA és a tagállami szervezet kötelesek együttműködni egymással az eltérések kiküszöbölése érdekében, vagy egy olyan, a vitatott tudományos kérdéseket tisztázó közös dokumentum elkészítése érdekében, amely ismerteti az adatokra vonatkozó bizonytalanságokat. Ezt a dokumentumot nyilvánosságra hozzák.
Márpedig a 178/2002 rendelettel létrehozott rendszerből, különösen az említett rendelet 30. cikkéből következik, hogy ami a tudományos szakvélemény elfogadási eljárására vonatkozó előírásokat illeti, e rendelet kiegészítő jellegű szabályozásnak minősül az 1924/2006 rendelethez képest, amelynek alkalmazása kizárt, amennyiben az utóbbi rendelethez hasonló valamely uniós szabályozás különös rendelkezéseket tartalmaz az egészségre vonatkozó állításokra nézve (lásd analógia útján: 2005. június 9‑i HLH Warenvertrieb és Orthica ítélet, C‑211/03, C‑299/03 és C‑316/03–C‑318/03, EBHT,
EU:C:2005:370
, 38. és 39. pont).
A jelen ügyben, mivel az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése kifejezetten előírja, hogy az EFSA‑ának lehetősége van elvégezni a tagállamok által az ugyanezen rendelet 13. cikkének (2) bekezdése alapján előterjesztett állítások listáinak harmonizált tudományos értékelését, a Bizottsághoz és a Francia Köztársasághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy a 178/2002 rendelet 30. cikkének (4) bekezdése a jelen ügyben nem alkalmazandó, így az EFSA nem volt köteles vitát kezdeményezni a nemzeti hatóságokkal, sem az elvégzett értékelés keretében nyilvánosságra hozni az említett vitához kapcsolódó iratokat.
Másfelől a felperesek azon érvét illetően, amely szerint az EFSA és a nemzeti élelmiszerügyi hatóságok álláspontja közötti, bizonyos egészségre vonatkozó állítások tekintetében fennálló eltérés nyilvánvaló a keresetlevelük mellékletében felsorolt vélemények tekintetében, elegendő emlékeztetni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a jogbiztonság és a gondos igazságszolgáltatás biztosítása érdekében a kereset elfogadhatóságához szükséges, hogy maga a keresetlevél tartalmazza az alapjául szolgáló alapvető jogi és ténybeli elemeket, legalább összefoglaló jelleggel, de összefüggő és érthető módon. E tekintetben a keresetlevél szövegének egyes pontjait ugyan alátámaszthatják és kiegészíthetik a csatolt iratok meghatározott részeire történő hivatkozások, a más, akár a keresetlevélhez mellékelt iratokra való általános hivatkozás nem pótolhatja a jogi érvelés azon lényegi elemeinek hiányát, amelyeknek a fent említett rendelkezések szerint a keresetlevélben kell szerepelniük (lásd ebben az értelemben: 2005. december 14‑i General Electric kontra Bizottság ítélet, T‑210/01, EBHT,
EU:T:2005:456
, 592. pont). Ennélfogva ezen érvet mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
Ebből következik, hogy az egészségre vonatkozó állítások EFSA általi értékelése során sem a 178/2002 rendelet 30. cikkének (4) bekezdését, sem az indokolási kötelezettséget nem sértették meg.
A fentiek alapján a második jogalap harmadik részét, valamint a második jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
Következésképpen a 432/2012 rendelet megsemmisítése iránti kérelmet el kell utasítani.
2.
Az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelemről
Az elfogadhatóságról
A Bizottság és a Tanács úgy véli, hogy a felperesek által járulékos módon előterjesztett, az EUMSZ 277. cikk alapján az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelem elfogadhatatlan, mivel a 432/2012 rendelet ellen irányuló alapkereset maga sem elfogadható. Másfelől a Bizottság és a Tanács mindenesetre hangsúlyozza, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a jogellenességi kifogást a jogvita megoldásához feltétlenül szükséges mértékre kell korlátozni.
A felperesek vitatják ezen érveket.
Az EUMSZ 277. cikk értelmében az EUMSZ 263. cikk hatodik bekezdésében megállapított határidő lejárta ellenére az Unió intézményei, szervei vagy hivatalai által elfogadott, általános hatályú jogi aktusokra vonatkozó jogvitában bármelyik fél élhet az EUMSZ 263. cikk második bekezdésében meghatározott eszközökkel annak érdekében, hogy az Európai Unió Bírósága előtt e jogi aktus alkalmazhatatlanságára hivatkozzon.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 277. cikk értelmében az általános hatályú jogi aktus jogellenességére történő hivatkozás lehetősége nem jelent önálló kereshetőségi jogot, hanem csak járulékosan alkalmazható, így az alapkereset elfogadhatatlansága a jogellenességi kifogás elfogadhatatlanságát eredményezi (lásd ebben az értelemben: 2008. június 17‑i Dow AgroSciences kontra EFSA végzés, T‑397/06,
EU:T:2008:208
, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az alapkeresetben valamely harmadik jogi aktus jogszerűségének vitatása során az EUMSZ 277. cikk alapján járulékosan felhozott jogellenességi kifogás csak akkor fogadható el, ha összefüggés áll fenn ezen aktus és azon jogi norma között, amelynek állítólagos jogellenességére hivatkoznak. Mivel az EUMSZ 277. cikknek nem célja az, hogy lehetővé tegye valamely fél számára bármely általános jellegű jogi aktus alkalmazhatóságának valamely kereset érdekében történő vitatását, a jogellenességi kifogás terjedelmét arra kell korlátozni, ami a jogvita megoldásához elengedhetetlen. Ebből következik, hogy annak az általános jogi aktusnak, amelynek a jogellenességét állítják, közvetlenül vagy közvetetten alkalmazandónak kell lennie a kereset tárgyát képező ügyre (lásd ebben az értelemben: 2007. november 20‑i Ianniello kontra Bizottság, T‑308/04, EBHT‑KSZ,
EU:T:2007:347
, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Törvényszék először is rámutat, hogy mivel a felperesek alapkeresete a 432/2012 rendelet ellen és járulékosan az 1924/2006 rendelet ellen irányul, az EUMSZ 277. cikken alapuló kérelem elfogadhatósága a 432/2012 rendelet megsemmisítésére irányuló kereset elfogadhatóságától függ, ahogyan az a fenti 169. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik. A fenti 51. pontban a 432/2012 rendelet megsemmisítésére irányuló kérelemmel kapcsolatos következtetésre tekintettel a jogellenességi kifogást elfogadhatónak kell nyilvánítani.
Másodszor, mivel az 1924/2006 rendelet és különösen 13. cikkének (3) bekezdése képezi a 432/2012 rendelet elfogadásának alapját, a fenti 170. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett kellően szoros kapcsolat állapítható meg e két jogi aktus között. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az ilyen kapcsolat fennállása levezethető többek között azon megállapításból, hogy az alapkeresettel megtámadott jogi aktus lényegében azon jogi aktus egyik rendelkezésén alapul, amelynek jogszerűsége vitatott (lásd ebben az értelemben: 2006. október 25‑i Carius kontra Bizottság ítélet, T‑173/04, EBHT‑KSZ,
EU:T:2006:333
, 46. pont; Ianniello kontra Bizottság ítélet, fenti 170. pont,
EU:T:2007:347
, 33. pont; lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1998. március 4‑i De Abreu kontra Bíróság ítélet, T‑146/96, EBHT‑KSZ,
EU:T:1998:50
, 25. és 29. pont).
Ebből következik, hogy a Bizottság és a Tanács azon érveit, amelyek a felperesek által az 1924/2006 rendelettel szemben felhozott jogellenességi kifogás elfogadhatatlanná nyilvánítására irányulnak, el kell utasítani.
Másfelől rá kell mutatni, hogy a felperesek az 1924/2006 rendelet 13. cikke (1)–(3) bekezdésének jogszerűsége és az ugyanezen rendelet 28. cikke (5) és (6) bekezdésében előírt átmeneti időszakok vitatására szorítkoztak. Ilyen körülmények között a fenti 170. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében kizárólag az említett intézkedések képezhetik az EUMSZ 277. cikken alapuló jogellenességi kifogás tárgyát. Következésképpen a Törvényszék a jelen kérelem keretében erre korlátozza felülvizsgálatát.
Az ügy érdeméről
A felperesek az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelmük alátámasztására két jogalapra hivatkoznak, amelyek a meghallgatáshoz való jog megsértésére és a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkoznak.
Az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelem alátámasztására felhozott első jogalapról, amely a meghallgatáshoz való jog megsértésére vonatkozik
A felperesek azt állítják, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése sérti az Alapjogi Charta 41. cikkében előírt, meghallgatáshoz való jogukat. Közelebbről a felperesek szerint az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (5) bekezdéséhez és 14. cikkéhez hasonlóan az ugyanezen rendelet 13. cikkének (3) bekezdése szerinti egészségre vonatkozó állítások engedélyezési eljárásának lehetővé kellett volna tennie az ágazat vállalkozói számára a rájuk vonatkozó állításokkal kapcsolatos észrevételeik előterjesztését, különösen az EFSA előtt. A felperesek az 1998. szeptember 17‑i Primex Produkte Import‑Export és társai kontra Bizottság ítéletre hivatkoznak (T‑50/96, EBHT,
EU:T:1998:223
, 58–61. pont), amely lényegében kimondja, hogy a valamely állami intézkedéssel közvetlenül érintett felek számára lehetővé kell tenni, hogy az intézkedés elfogadásakor meghallgassák őket, még erre vonatkozó különös rendelkezés hiányában is.
A Tanács, a BEUC, a Parlament és a Francia Köztársaság által támogatott Bizottság vitatja ezen érveket.
Mindenekelőtt a megfelelő ügyintézéshez való jog megsértésére vonatkozó érvet illetően elegendő emlékeztetni arra, hogy – ahogyan az a fenti 97. pontból kitűnik – az Alapjogi Charta 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja többek között magában foglalja azon mindenkit megillető jogot, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák. Márpedig a jelen ügyben, mivel az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése általános hatályú jogi aktus elfogadásához vezet, ahogyan az a fenti 36. pontban szerepel, az Alapjogi Charta említett rendelkezésében szereplő meghallgatáshoz való jog megsértésének megállapítására vonatkozó érvek nem fogadhatók el.
Másfelől a felperesek arra vonatkozó érvét illetően, hogy az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (5) bekezdése és 14. cikke olyan eljárást írnak elő, amelynek keretében az ágazat vállalkozóit megfelelően meg kell hallgatni, a Parlamenthez és a Tanácshoz hasonlóan rá kell mutatni, hogy az e két cikkben szereplő engedélyezési eljárás különbözik az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdésében szereplőtől, mivel az magánszemélyek kérelmére indul, akik emiatt észrevételt tehetnek az EFSA véleményére vonatkozóan, és akikre nézve egyedi határozat hozható. Ezzel szemben az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1) és (3) bekezdése csupán a tagállamok által kezdeményezett engedélyezési eljárásra vonatkozik, így abban magánszemélyek számára semmiféle meghallgatáshoz való jog nincs előírva.
Emellett a felperesek által hivatkozott, a fenti 176. pontban említett Primex Produkte Import‑Export és társai kontra Bizottság ítéletet (
EU:T:1998:223
) illetően meg kell állapítani, hogy a jelen ügytől eltérően az említett ítélet egyedi igazgatási intézkedésekre vonatkozott, amelyeket marhahús behozatali jogára vonatkozóan fogadtak el. Ugyanis a Törvényszék csak ebben az összefüggésben mondta ki – ahogyan arra a felperesek emlékeztetnek –, hogy a védelemhez való jog minden olyan eljárásban történő tiszteletben tartása, amely valamely személlyel szemben indult, és e jogalanyra nézve hátrányos intézkedéshez vezethet, az uniós jog alapelvei közé tartozik, amelyet még a szóban forgó eljárásra vonatkozó szabályozás teljes hiánya esetén is biztosítani kell (Primex Produkte Import‑Export és társai kontra Bizottság ítélet, fenti 176. pont,
EU:T:1998:223
, 59. pont). Márpedig mivel a 432/2012 rendelet általános hatályú jogi aktusnak minősül, az említett ítéletben szereplő érvelés és következtetések a jelen ügyben nem relevánsak.
Mindenesetre még ha feltételezzük is, hogy a Törvényszéknek a felperesek által hivatkozott ezen ítéletéből eredő megoldás átültethető volna a jelen ügyre, rá kell mutatni, hogy – ahogyan azt a felperesek keresetlevelükben elismerik – a 432/2012 rendelet elfogadását nyilvános konzultációs szakasz előzte meg, melynek során az érdekelt feleknek, ideértve a felpereseket is, lehetősége nyílt észrevételeik megtételére. A Bizottság által követett eljárást tehát a Törvényszék által a fenti 176. pontban említett Primex Produkte Import‑Export és társai kontra Bizottság ítélet (
EU:T:1998:223
) következtetéseivel összhangban állónak kell tekinteni. Ráadásul, ahogyan arra a Parlament rámutat, az 1924/2006 rendelet 25. cikkében előírt, rendelet elfogadására irányuló eljárás keretében az élelmiszer‑ipari vállalkozóknak lehetősége volt véleményt nyilvánítani a Bizottság, a Parlament és a Tanács által az érintett szereplőkkel fenntartott rendszeres érintkezés keretében.
Ebből következik, hogy a felperesek nem hivatkozhatnak hasznosan arra, hogy az 1924/2006 rendelet és különösen 13. cikkének (3) bekezdése sérti a megfelelő ügyintézéshez való jogukat, és különösen a meghallgatáshoz való jogukat.
A fentiek összességére tekintettel az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelem alátámasztására felhozott első jogalapot el kell utasítani.
Az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelem alátámasztására felhozott második jogalapról, amely a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozik
Az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelem alátámasztására felhozott második jogalap két kifogást tartalmaz.
Első kifogásukban a felperesek azzal érvelnek, hogy az 1924/2006 rendelet sérti a jogbiztonság elvét, mivel annak 28. cikke nem ír elő ésszerű átmeneti időszakot a rendelkezésekhez való alkalmazkodásra. A felperesek lényegében azon kötelezettséget kifogásolják, hogy a 432/2012 rendelet hatálybalépését követően ki kell vonniuk az értékesítési láncból azon élelmiszereket, amelyeket 2012. év előtt jogszerűen hoztak forgalomba.
Második kifogásukban a felperesek azt állítják, hogy nem volt egyértelműen meghatározva az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (3) bekezdése értelmében az egészségre vonatkozó állítások engedélyezéséhez megkövetelt vizsgálat terjedelme.
A Tanács, a BEUC, a Parlament és a Francia Köztársaság által támogatott Bizottság vitatja e két kifogást.
Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a fenti 86. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat szerint a jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogszabályok legyenek egyértelműek és pontosak, következményeik pedig kiszámíthatóak.
Először is az 1924/2006 rendeletben többek között a 432/2012 rendelethez való alkalmazkodásra előírt átmeneti időszak ésszerűtlenül rövid jellegére vonatkozó kifogással kapcsolatban meg kell állapítani, hogy noha a felperesek azt róják fel a Tanácsnak és a Parlamentnek, hogy túlságosan rövid átmeneti időszakokat írtak elő az alkalmazkodásra, e tekintetben csupán általános állításokat fogalmaznak meg, és beadványaikban sehol sem érvelnek azzal, hogy az említett időszakok esetleges homályos volta bizonytalanságot keltett volna bennük.
Mindenesetre azon érvet illetően, amely szerint a hosszan, két‑három évig eltartható táplálékkiegészítőkre és diétás élelmiszerekre vonatkozóan hosszabb átmeneti időszakot kellett volna előírni, a 432/2012 rendeletben előírt hat hónap elegendőnek tűnik a címkézés és a reklámok adaptálására, a felperesek ugyanis például még azt sem pontosították, hogy álláspontjuk szerint a Bizottságnak milyen ésszerű időszakot kellett volna az említett rendeletben előírnia. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 432/2012 rendeletnek nem az volt a célja, hogy megtiltsa a felperesek termékeinek forgalmazását, hanem az csupán a címkén található és az 1924/2006 rendelettel összhangban nem álló egészségre vonatkozó állítások eltávolítására irányult.
Ebből következik, hogy az 1924/2006 rendelet nem sérti a jogbiztonság elvét a 28. cikkében előírt átmeneti időszakokat érintően.
Az első kifogásnak tehát nem lehet helyt adni.
Másodszor, ami az 1924/2006 rendelet homályos voltára vonatkozó kifogást illeti, rá kell mutatni, hogy az említett rendelet értelmében az egészségre vonatkozó állításokra alkalmazandó jogi keret világos, és annak következményei az élelmiszeripari vállalkozások számára kiszámíthatóak, így a jogbiztonság elvének az ítélkezési gyakorlat értelmében vett semmiféle megsértése nem állapítható meg. Ugyanis egyrészt az 1924/2006 rendelet 10. cikke (1) bekezdésének és 13. cikkének együttes olvasata lehetővé teszi annak megértését, hogy az egészségre vonatkozó állítások tilosak, kivéve, ha egyfelől azok megfelelnek az említett rendeletben előírt általános és különös követelményeknek, másfelől azokat e rendelettel összhangban engedélyezték. Másfelől az 1924/2006 rendelet átmeneti rendelkezésekre vonatkozó 28. cikkének (5) és (6) bekezdése lehetővé tette egészségre vonatkozó állítások használatát az engedélyezett állítások jegyzékének elfogadásáig, ahogyan az a fenti 80–83. pontban kifejtésre került.
A felperesek továbbá azt állítják, hogy az 1924/2006 rendelet nem részletezte az EFSA konzultációs eljárását, közelebbről abban nem pontosították, hogy az egészségre vonatkozó állítások értékelése során e hatóságnak milyen tudományos szempontokat kell alkalmaznia.
Ugyanakkor e tekintetben meg kell állapítani, hogy az 1924/2006 rendelet alapján alkalmazandó tudományos értékelési szempontok az említett rendelet rendelkezéseire tekintettel semmiféle kétséget nem vetnek fel. Ugyanis, először is, ahogyan az a fenti 135. és 138. pontban már megállapítást nyert, az 1924/2006 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének 5. pontja pontosítja, hogy annak bizonyításához, hogy valamely egészségre vonatkozó állítás igazolt az élelmiszer és a speciálisan érintett funkciók közötti okozati összefüggés fennállásának megállapítása szükséges. Továbbá az 1924/2006 rendelet 5. cikke az egészségre vonatkozó állítások engedélyezésének feltételeként egyrészt azt írja elő, hogy az állítás tárgyát képező anyag olyan mennyiségben legyen jelen vagy hiányozzon, amely lehetővé teszi az állított kedvező hatás kiváltását, másrészt a termékből ésszerűen várhatóan elfogyasztandó mennyiség az állításban szereplő anyagból megfelelő mennyiséget tartalmazzon ahhoz, hogy lehetővé tegye az állított hatás kiváltását. Végül az 1924/2006 rendelet 6. cikkének és az ugyanezen rendelet fenti 126. pontban idézett (17) és (23) preambulumbekezdésének együttes olvasata szerint az egészségre vonatkozó állításoknak általánosan elfogadott tudományos bizonyítékokon kell alapulniuk, és azokat ilyen bizonyítékokkal kell alátámasztani.
Ebből következik, hogy el kell utasítani a felperesek azon érvét, amely szerint nem kellően részletes az a rendelkezés, amely az 1924/2006 rendelet 13. cikkének (1) bekezdésében szereplő szempontok EFSA általi, az ugyanezen rendelet 13. cikkének (3) bekezdésében előírt eljárás keretében a vele való konzultáció során történő alkalmazására vonatkozik.
A felperesek második kifogását tehát nem lehet elfogadni.
A fentiekre tekintettel az 1924/2006 rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítására irányuló kérelem alátámasztására felhozott második jogalapot és ebből következően az említett kérelmet a maga egészében el kell utasítani.
3.
A felfüggesztett állítások jegyzékének megsemmisítése iránti kérelemről
A többek között a Francia Köztársaság és a BEUC által támogatott Bizottság azzal érvel, hogy a felfüggesztett állításokat felsoroló jegyzék megsemmisítése iránti kérelem elfogadhatatlan. A Bizottság szerint ugyanis e jegyzék nem képezheti az EUMSZ 263. cikk szerinti kereset tárgyát, mivel csupán olyan közbenső jogi aktusról van szó, amelynek semmiféle rendeleti vagy határozati tartalma nincs, így nem alkalmas a felperesek jogi helyzetének módosítására. Másfelől a Bizottság azt állítja, hogy a keresetlevél alapján nem azonosítható a felperesek érdemi részre vonatkozó kifogása.
A felperesek vitatják a Bizottság által felhozott elfogadhatatlansági kifogást. A felperesek lényegében úgy vélik, hogy a felfüggesztett állítások jegyzéke megtámadható aktusnak minősül, mivel egyéb joghatások mellett a felfüggesztett állításokat az 1924/2006 rendelet 28. cikkében előírt átmeneti intézkedések hatálya alá helyezi. A kérelem érdemi részét illetően a felperesek arra hivatkoznak, hogy a felfüggesztett állítások jegyzéke jogellenes, és azt hatályon kívül kell helyezni, „mivel a létrehozás[á]nak nincs jogalapja, és sérti a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elvét, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmát”, továbbá „ugyanazon jogalapok alapján, mint amelyek a keresetlevél […] V. fejezetében szerepelnek”.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresettel megtámadható jogi aktusoknak és határozatoknak minősülnek az olyan kötelező joghatásokat kiváltó intézkedések, amelyek azzal, hogy lényegesen módosítják a felperesek jogi helyzetét, a felperesek érdekeit érintik (1981. november 11‑i IBM kontra Bizottság ítélet, 60/81, EBHT,
EU:C:1981:264
, 9. pont; 1998. március 31‑i Franciaország és társai kontra Bizottság ítélet, C‑68/94 és C‑30/95, EBHT,
EU:C:1998:148
, 62. pont; 1999. március 4‑i Assicurazioni Generali és Unicredito kontra Bizottság ítélet, T‑87/96, EBHT,
EU:T:1999:37
, 37. pont). Annak meghatározásakor, hogy valamely jogi aktus vagy határozat kivált‑e ilyen hatást, annak tartalmát kell figyelembe venni (1991. június 13‑i Sunzest kontra Bizottság végzés, C‑50/90, EBHT,
EU:C:1991:253
, 12. pont; a fent hivatkozott Franciaország és társai kontra Bizottság ítélet,
EU:C:1998:148
, 63. pont).
Másfelől szintén az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha olyan jogi aktusokról vagy határozatokról van szó, amelyek kidolgozása több szakaszban történik, főszabály szerint csak azok az intézkedések minősülnek megtámadható aktusnak, amelyek az eljárás végén véglegesen meghatározzák az intézmény álláspontját, kivéve az olyan közbenső intézkedéseket, amelyeknek célja a végleges határozat előkészítése (1992. december 18‑i Cimenteries CBR és társai kontra Bizottság ítélet, T‑10/92–T‑12/92 és T‑15/92, EBHT,
EU:T:1992:123
, 28. pont).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a felfüggesztett állítások jegyzéke nem minősül megtámadható aktusnak. Ugyanis egy olyan jegyzék elfogadása, amelynek egyetlen tárgya azon egészségre vonatkozó állítások felsorolása, amelyek még értékelés alatt állnak, és amelyekre nézve a Bizottság még nem nyilatkozott véglegesen, csupán közbenső aktusnak minősül, melynek célja, hogy előkészítse ezen állítások felvételét vagy éppen ellenkezőleg, fel nem vételét az engedélyezett állítások jegyzékébe, amely maga minősül a végleges határozatnak.
Másfelől, noha a felperesek állításának megfelelően a Bizottság jelezte, hogy a felfüggesztett állítások továbbra is az 1924/2006 rendelet 28. cikke (5) és (6) bekezdésében előírt átmeneti intézkedések hatálya alá tartoznak, meg kell állapítani, hogy ennek rögzítése semmiféle határozati jelleggel nem rendelkezik, és csupán arra korlátozódik, hogy emlékeztessen az értékelés alatt álló állítások tekintetében magából a rendeletből eredő következményekre.
Ebből következik, hogy a felfüggesztett állítások jegyzékének megsemmisítése iránti kérelmet mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A teljesség kedvéért, azt feltételezve is, hogy a felfüggesztett állítások jegyzéke megtámadható aktusnak minősülhet, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely megsemmisítés iránti kereset csupán abban az esetben fogadható el, ha a felperesnek érdeke fűződik a megtámadott jogi aktus megsemmisítéséhez. A felperes eljáráshoz fűződő érdeke azt feltételezi, hogy a megtámadott jogi aktus megsemmisítése önmagában jogi következményekkel járhasson, vagyis azt, hogy a kereset eredménye folytán alkalmas legyen arra, hogy előnyt biztosítson az azt megindító fél számára, valamint hogy az utóbbi igazolja az említett aktus megsemmisítéséhez fűződő, létrejött és fennálló érdekét (lásd: 2009. június 19‑i Socratec kontra Bizottság ítélet, T‑269/03,
EU:T:2009:211
, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az ítélkezési gyakorlat szerint a felperesre hárul annak bizonyítása, hogy az eljáráshoz érdeke fűződik. Ha a felperes által hivatkozott érdek valamely jövőbeli jogi helyzetre vonatkozik, a felperesnek bizonyítania kell, hogy e helyzet sérelme már most bizonyos. Ennélfogva a felperes annak igazolása érdekében, hogy a megtámadott aktus megsemmisítése iránti kérelemhez érdeke fűződik, nem hivatkozhat jövőbeli és bizonytalan helyzetekre (lásd: Hagenmeyer és Hahn kontra Bizottság ítélet, fenti 71. pont,
EU:T:2014:234
, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Törvényszék megjegyzi, hogy ahogyan az a 432/2012 rendelet (10) és (11) preambulumbekezdésében szerepel, a felfüggesztett állítások továbbra is azon jogi szabályozás hatálya alatt maradnak, amely a 432/2012 rendelet elfogadása előtt volt alkalmazandó rájuk. Következésképpen az ezen állításokkal érintett vállalkozások az 1924/2006 rendelet 28. cikke (5) és (6) bekezdésének megfelelően továbbra is használhatják azokat az élelmiszerek forgalmazására irányuló tevékenységük keretében. Ilyen körülmények között semmiféle előny nem származna a felfüggesztett állítások jegyzékének megsemmisítéséből. Másfelől rá kell mutatni, hogy amikor a tárgyaláson a Törvényszék erre vonatkozó kérdést tett fel, a felperesek nem tudták igazolni ilyen előny fennállását.
Mindenesetre emlékeztetni kell arra is, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az eljárási szabályzat 44. cikke 1. §‑ának c) pontja szerint ahhoz, hogy valamely megsemmisítés iránti kereset elfogadható legyen, a keresetlevélnek tartalmaznia kell a felhozott jogalapok rövid ismertetését, és ennek kellően egyértelműnek és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy lehetővé tegye az alperes számára védekezésének előkészítését és a Törvényszék számára a keresetről való határozathozatalt, adott esetben további információ nélkül. Ennélfogva a keresetlevélben egyértelműen ki kell fejteni azt a jogalapot, amelyre a keresetet alapították, így nem felel meg az eljárási szabályzatban támasztott követelményeknek, ha csak elvontan utalnak rá (lásd ebben az értelemben: 2012. szeptember 27‑i Nynäs Petroleum és Nynas Belgium kontra Bizottság ítélet, T‑347/06, EBHT,
EU:T:2012:480
, 107. pont).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a felperesek megsemmisítés iránti kérelmének alátámasztására felhozott érvelés, amely egyrészt azon állításra szorítkozik, hogy a felfüggesztett állítások jegyzéke jogellenes és azt meg kell semmisíteni, mert létrehozásának nincs jogalapja, és sérti a jogbiztonság és a megfelelő ügyintézés elvét, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, másrészt a keresetlevél V. fejezetében kifejtett jogalapokra hivatkozik, nyilvánvalóan nem elegendő a felperesek által a Bizottsággal mint az említett jegyzék elfogadójával szemben felhozott kifogások pontos azonosítására.
Következésképpen a felpereseknek a felfüggesztett állítások jegyzéke megsemmisítésére irányuló kereseti kérelmét elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
A fenti megfontolásokra tekintettel a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a felperesek pervesztesek lettek, kötelezni kell őket a saját költségeiknek és a Bizottság költségeinek viselésére.
Az eljárási szabályzat 87. cikke 4. §‑ának megfelelően az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket, a Törvényszék pedig elrendelheti, hogy a többi beavatkozó is maga viselje saját költségeit. A jelen ügyben a Francia Köztársaság, a Tanács, a Parlament, a BEUC, a FederSalus, a Medestea biotech és a Naturando maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Health Food Manufacturers’ Association, a Quest Vitamins Ltd, a Natures Aid Ltd, a Natuur‑& gezondheidsProducten Nederland és a New Care Supplements B V maguk viselik saját költségeiket, valamint kötelesek viselni az Európai Bizottságnál felmerült költségeket.

3)
A Francia Köztársaság, az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa, a Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), a FederSalus, a Medestea biotech SpA és a Naturando Srl maguk viselik saját költségeiket.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Kihirdetve Luxembourgban, a 2015. június 12‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol