CELEX: 62010CJ0567
Directiva 2001/42/CE
Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente
Concepto de planes y programas "exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas"
Aplicabilidad de dicha Directiva a un procedimiento de derogación total o parcial de un plan de uso del suelo

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (
DO L 197, p. 30
).
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL y Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL, asociaciones belgas sin ánimo de lucro, y la Région de Bruxelles-Capitale, relativo a una solicitud de anulación de determinadas disposiciones de la Orden de 14 de mayo de 2009, por la que se modifica la Orden de 13 de mayo de 2004 que ratifica el code bruxellois de l’aménagement du territoire (Código de ordenación del territorio de Bruselas) (
Moniteur belge
de 27 de mayo de 2009, p. 38913; en lo sucesivo, «Orden de 2009»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2001/42
Los objetivos de la Directiva 2001/42 se desprenden especialmente de su artículo 1, según el cual:
«[Dicha] Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
Los planes y programas se definen en el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 en los siguientes términos:
«A efectos de [dicha] Directiva se entenderá por:
a)
“planes y programas”: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
—
cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
—
que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».
El artículo 3 de la Directiva 2001/42, que define el ámbito de aplicación de ésta, dispone lo siguiente:
«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 [a] 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a)
que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE, o
b)
que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE.
3.   Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
4.   En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
5.   Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
[...]»
A tenor del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2001/42:
«Cuando se requiera una evaluación medioambiental de conformidad con el apartado 1 del artículo 3, se elaborará un informe medioambiental en el que se identificarán, describirán y evaluarán los probables efectos significativos en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan o programa. La información que se habrá de facilitar al respecto se menciona en el anexo I.»
El anexo I de dicha Directiva, relativo a la «Información a que se refiere el apartado 1 del artículo 5», a efectos de la elaboración del informe medioambiental, presenta la siguiente redacción:
«La información que habrá de facilitarse con arreglo al apartado 1 del artículo 5, a reserva de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 de dicho artículo, será la siguiente:
[...]
b)
los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa;
[...]».
Derecho nacional
El artículo 13 del code bruxellois de l’aménagement du territoire, en su versión modificada por la Orden de 2009 (en lo sucesivo, «CoBAT»), que menciona las diferentes categorías de planes previstos en la Région de Bruxelles-Capitale, estipula lo siguiente:
«La concepción del desarrollo de la Région [...] y la ordenación de su territorio se llevarán a cabo mediante los siguientes planes:
1.
el plan regional de desarrollo;
2.
el plan regional de uso del suelo;
3.
los planes municipales de desarrollo;
4.
el plan particular de uso del suelo[, en lo sucesivo, “PPUS”].»
En lo que atañe a la adopción de PPUS, el artículo 40 del CoBAT establece lo siguiente:
«Cada municipio de la Région adoptará, bien a iniciativa propia, bien en el plazo que le haya fijado el Gobierno, [PPUS].»
Por lo que se refiere a la derogación de tales planes, el artículo 58 del CoBAT preceptúa lo siguiente:
«El Consejo municipal, bien a iniciativa propia, bien previa petición formulada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 51, podrá decidir derogar un [PPUS] respecto de la totalidad o de una parte de su perímetro.
En las condiciones previstas en el artículo 54 y mediante decreto motivado, el Gobierno podrá decidir la derogación total o parcial de un [PPUS].
En ese caso, instará al Consejo municipal a proceder al respecto con arreglo a la presente sección y fijará los plazos en los que el Consejo municipal deberá presentarle para su aprobación la resolución de derogación del [PPUS], de la sumisión a información pública y de la remisión del expediente completo para aprobación de la resolución de derogación conforme al artículo 61.
En el supuesto de que el Consejo municipal rechace la petición del Gobierno o no respete los plazos fijados, el Gobierno podrá sustituirlo para derogar el [PPUS] con arreglo al procedimiento previsto en la presente sección.»
Además, el artículo 59 del CoBAT prescribe lo siguiente:
«El Consejo municipal adoptará un proyecto de resolución de derogación de un [PPUS], acompañado de un plano del perímetro afectado en caso de derogación parcial y de un informe que justifique la derogación del [PPUS] en lugar de su modificación, y lo someterá a información pública. En el caso al que se refiere el artículo 58, último párrafo, dicho informe será elaborado por el Gobierno.
Esta información pública será anunciada tanto con carteles como mediante un anuncio publicado en el
Moniteur belge
y al menos en tres diarios de lengua francesa y tres diarios de lengua neerlandesa publicados en la Région según las modalidades establecidas por el Gobierno.
El período de sumisión a información pública durará treinta días. Las reclamaciones y observaciones se dirigirán al collège des bourgmestre et échevins dentro de dicho plazo y se adjuntarán al acta de cierre del período de información. Dicha acta será levantada por el collège des bourgmestre et échevins en los quince días siguientes a la expiración del plazo para la sumisión a información pública.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Tal como se desprende de la petición de decisión prejudicial, en su recurso tendente a la anulación de determinadas disposiciones de la Orden de 2009, las demandantes en el litigio principal invocaron ante la Cour constitutionnelle un motivo único, basado en la incompatibilidad de los artículos 58 y 59 del CoBAT con la Directiva 2001/42, por no prever tales artículos la elaboración de un informe medioambiental para proceder a la derogación total o parcial de un PPUS.
Respecto del procedimiento de derogación, las demandantes en el litigio principal alegaron ante el órgano jurisdiccional nacional que, aun cuando el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, formalmente, se refiera únicamente a la adopción y modificación de planes de ordenación del suelo, debe considerarse que dicha Directiva, para preservar su efecto útil, es aplicable también a la derogación de tales planes. En este caso, a su juicio, la derogación de un PPUS altera el contexto en el que se conceden las licencias urbanísticas y puede modificar el marco de las autorizaciones a futuros proyectos.
Además, las demandantes en el litigio principal señalaron que los «planes y programas» que menciona el artículo 2, letra a), de dicha Directiva son generalmente los previstos en las disposiciones legales o reglamentarias nacionales y no sólo los que deben adoptarse obligatoriamente en virtud de estas disposiciones. Consideran que no es conforme con la finalidad ni con el efecto útil de la Directiva 2001/42 excluir del ámbito de aplicación de ésta un acto de derogación, cuya adopción, aunque facultativa, ha tenido lugar.
En cambio, según la Région de Bruxelles-Capitale, tras ser derogado, un plan de ordenación del suelo deja de definir como tal el marco normativo para la autorización de proyectos en el territorio afectado. Aduce aquella, en particular, que una vez derogado el PPUS ya no puede calificarse de plan elaborado en el ámbito de la ordenación del territorio urbano y rural en el sentido de la Directiva 2001/42. Añade que, a tenor del artículo 2, letra a), esta Directiva no resulta aplicable a los actos de derogación, que, en principio, son facultativos.
El órgano jurisdiccional remitente señala que, dado que las disposiciones relativas al procedimiento de elaboración de PPUS prevén una información pública, la consulta a diversas administraciones e instancias y la elaboración de un informe medioambiental, no se aplican al procedimiento de derogación de tales planes.
Aún constatando que el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 no tiene por objeto la derogación de los planes, dicho órgano jurisdiccional subraya que, no obstante, del artículo 3, apartado 2, letra a), de esa Directiva se desprende que debe realizarse una evaluación medioambiental no sólo de los actos nacionales que establecen normas de ordenación del territorio sino también de aquellos que definen el marco para la autorización de proyectos en el futuro. Por tanto, a juicio del órgano jurisdiccional remitente, un acto del Gobierno de la Région de Bruxelles-Capitale incardinado en un conjunto de planes de ordenación debe estar sujeto a tal procedimiento igualmente cuando su único objeto sea la derogación de los planes.
Además, el órgano jurisdiccional remitente destaca que de los trabajos preparatorios de la Directiva 2001/42 se deduce que el artículo 2, letra a), segundo guión, de ésta prevé la aplicación de la misma únicamente a los planes y programas exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas. En el presente asunto, arguye que el artículo 40 del CoBAT parece exigir la adopción de PPUS en cada municipio de la Région de Bruxelles-Capitale. Afirma que, no obstante, existen puntos de vista discrepantes al respecto entre las partes en el litigio principal. Además, dicho órgano jurisdiccional subraya el hecho de que, en determinados casos, la autoridad municipal puede negarse a elaborar un PPUS.
Habida cuenta de tales divergencias en la interpretación de la Directiva 2001/42, la Cour constitutionnelle decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse la definición de “planes y programas” del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 [...] en el sentido de que excluye del ámbito de aplicación de esta Directiva un procedimiento de derogación total o parcial de un plan como el de un [PPUS] regulado por los artículos 58 a 63 del [CoBAT]?
2)
¿Debe entenderse el término “exigidos”, que figura en el artículo 2, letra a), de dicha Directiva, en el sentido de que excluye de la definición de “planes y programas” los planes que están previstos por disposiciones legislativas, pero cuya adopción no es obligatoria, como los [PPUS] contemplados en el artículo 40 del [CoBAT]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
Con carácter previo, debe subrayarse que el objetivo esencial de la Directiva 2001/42, como se desprende de su artículo 1, consiste en someter a evaluación medioambiental los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, durante su preparación y antes de su adopción (sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie,
C-105/09 y C-110/09, Rec. p. I-5611
, apartado 32).
La Directiva 2001/42, al exigir dicha evaluación medioambiental, establece normas mínimas respecto a la preparación del informe sobre el medio ambiente, la aplicación del procedimiento de consulta, la consideración de los resultados de la evaluación medioambiental y el suministro de información sobre la decisión adoptada al término de la evaluación (sentencia Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 33).
El artículo 2 de la Directiva 2001/42, que contiene las definiciones pertinentes, dispone que ésta se aplicará a los planes y programas que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas y cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, así como a sus modificaciones.
El órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 2, letra a), de dicha Directiva con respecto tanto al concepto de acto derogatorio (primera cuestión prejudicial) como al de planes y programas «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas» (segunda cuestión prejudicial).
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante la segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en primer lugar por referirse al propio concepto de planes y programas, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que dilucide si el requisito previsto en el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, según el cual los planes y programas contemplados en dicha disposición son los «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas», debe interpretarse en el sentido de que ha de aplicarse a planes y a programas, como los planes de ordenación del suelo de que se trata en el litigio principal, que están previstos por la legislación nacional, pero cuya adopción por la autoridad competente no es obligatoria.
Según las demandantes en el litigio principal, la mera interpretación literal de esa disposición, que excluiría del ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 los planes y programas que sólo fueran previstos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, comportaría el doble riesgo de no someter al procedimiento de evaluación a planes de ordenación del suelo que producen normalmente efectos considerables en el territorio afectado y de no garantizar una aplicación uniforme de dicha Directiva en los diversos ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, habida cuenta de las diferencias existentes en la formulación de las normas nacionales en la materia.
En cambio, los Gobiernos belga, checo y del Reino Unido consideran que se deduce, no solamente del tenor literal del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, sino también de los trabajos preparatorios de ésta, que el legislador de la Unión no ha tenido intención de someter al procedimiento de evaluación medioambiental, establecido por esa Directiva, a los actos administrativos y legislativos que no impone una norma jurídica.
La Comisión Europea considera que, desde el momento en que una autoridad tiene la obligación legal de elaborar o adoptar un plan o programa, se atiende el criterio de «exigibilidad» del citado artículo 2, letra a). Pues bien, según dicha institución, tal es el caso,
a priori
, de los planes que debe adoptar la Région de Bruxelles-Capitale.
A su juicio, no se puede acoger una interpretación que llevara a excluir del ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 todos los planes y programas, especialmente los relativos a la ordenación del suelo, cuya adopción se regula en los diferentes ordenamientos nacionales mediante normas jurídicas, por la única razón de que tal adopción no tenga en todo caso carácter obligatorio.
Aduce que, efectivamente, la interpretación del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 que invocan dichos Gobiernos daría lugar a una restricción considerable del alcance del control medioambiental de los planes y programas relativos a la ordenación del territorio de los Estados miembros que establece dicha Directiva.
Arguye que, en consecuencia, una interpretación semejante del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, al limitar considerablemente el ámbito de aplicación de ésta, menoscabaría en parte el efecto útil de dicha Directiva, dada su finalidad, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros,
C-295/10, Rec. p. I-8819
, apartado 42). Dicha institución afirma que tal interpretación es contraria por tanto al objetivo de la propia Directiva, consistente en establecer un procedimiento de control de los actos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, los cuales definen los criterios y las modalidades de ordenación del suelo y se refieren normalmente a una pluralidad de proyectos cuya aplicación está sujeta al cumplimiento de normas y procedimientos previstos en dichos actos.
De ello se infiere que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva 2001/42 y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que ésta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración.
De las consideraciones anteriores se desprende que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el concepto de planes y programas «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas», que figura en el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, debe interpretarse en el sentido de que se refiere también a los planes particulares de ordenación del suelo, como el previsto por la normativa nacional de que se trata en el litigio principal.
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante la primera cuestión prejudicial, la Cour constitutionnelle pide que se determine si la derogación total o parcial de un plan o de un programa incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 debe someterse a una evaluación medioambiental, de conformidad con el artículo 3 de dicha Directiva.
Las demandantes en el litigio principal y la Comisión subrayan que la derogación de un plan de uso del suelo produce efectos materiales y jurídicos, de modo que debe considerarse una modificación del plan incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42.
Los Gobiernos belga y checo consideran, por contra, que dicha Directiva no es aplicable a la derogación de un plan, ya que, por una parte, la misma se refiere únicamente a los actos modificativos y, por otra, la derogación no implica ninguna definición del marco jurídico en el que se inscriben los proyectos de ordenación del suelo que se van a realizar. El Gobierno del Reino Unido comparte estas observaciones solamente en lo atinente a los actos de derogación total.
A este respecto, debe declararse de inmediato, como hizo el órgano jurisdiccional remitente, que la Directiva 2001/42 no se refiere explícitamente a los actos de derogación, sino únicamente a los actos modificativos de planes y programas.
No obstante, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio.
A este respecto, no se excluye que la derogación, total o parcial, de un plan o de un programa pueda tener efectos significativos en el medio ambiente, puesto que la misma puede suponer una modificación de la planificación prevista en los territorios afectados.
En consecuencia, un acto de derogación puede producir efectos significativos en el medio ambiente, pues —como señalaron, por un lado, la Comisión, y por otro, la Abogado General en los puntos 40 y 41 de sus conclusiones— un acto de ese tipo conlleva necesariamente una modificación del marco jurídico de referencia y altera, por tanto, los efectos medioambientales que fueron evaluados, eventualmente, mediante el procedimiento previsto por la Directiva 2001/42.
A este respecto, ha de recordarse que, cuando los Estados miembros proceden a la redacción de un informe medioambiental en virtud del artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva, deben tomar en consideración, en particular, la información relativa a «los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa», conforme a la letra b) del anexo I de la Directiva. Por tanto, en la medida en que la derogación de un plan o de un programa puede modificar la situación medioambiental examinada al adoptar el acto que debe derogarse, aquella debe tenerse en cuenta en vista de un control de sus eventuales efectos posteriores en el medio ambiente.
De lo anterior cabe colegir que, habida cuenta de las características y de los efectos de los actos de derogación del plan o programa, sería contrario a los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión, y podría menoscabar en parte el efecto útil de la Directiva 2001/42, considerar que tales actos están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva.
En cambio, debe subrayarse que, en principio, no sucede así cuando el acto derogado se incardina en una jerarquía de actos de ordenación del territorio, siempre que tales actos establezcan normas de uso del suelo suficientemente precisas, que hayan sido objeto ellos mismos de una evaluación de sus efectos en el medio ambiente y que pueda considerarse razonablemente que los intereses que la Directiva 2001/42 se propone proteger han sido debidamente tenidos en cuenta en ese marco.
De las consideraciones anteriores resulta que procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que un procedimiento de derogación total o parcial de un plan de uso del suelo, como el previsto en los artículos 58 a 63 del CoBAT, está incluido en principio en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, de modo que está sujeto a las normas de ésta relativas a la evaluación medioambiental.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El concepto de planes y programas «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas», que figura en el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que se refiere también a los planes particulares de ordenación del suelo, como el previsto por la normativa nacional de que se trata en el litigio principal.

2)
El artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que un procedimiento de derogación total o parcial de un plan de uso del suelo, como el previsto en los artículos 58 a 63 del code bruxellois de l’aménagement du territoire, en su versión modificada por la Orden de 14 de mayo de 2009, está incluido en principio en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, de modo que queda sujeto a las normas de ésta relativas a la evaluación medioambiental.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.