CELEX: 62014CJ0044
Kumoamiskanne
Asetus (EU) N:o 1052/2013
Ulkorajojen ylittäminen
Eurosur-järjestelmä
Schengenin säännöstön määräysten kehittäminen
Osallistuminen
Yhteistyö Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa
Pätevyys

Espanjan kuningaskunta vaatii kanteellaan Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta 22.10.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1052/2013 (
EUVL L 295, s. 11
; jäljempänä Eurosur-asetus) 19 artiklan kumoamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Päätös 2000/365/EY
Euroopan unionin neuvosto teki osaksi Euroopan unionia sisällytetystä Schengenin säännöstöstä tehdyn pöytäkirjan N:o 19 (jäljempänä Schengen-pöytäkirja) 4 artiklan nojalla 29.5.2000 päätöksen 2000/365/EY Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan pyynnöstä saada osallistua joihinkin Schengenin säännöstön määräyksiin (
EYVL L 131, s. 43
).
Päätöksen 1 artiklassa luetellaan ne Schengenin säännöstön määräykset, joihin Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta osallistuu. Ulkorajojen ylittämistä koskevat tämän säännöstön määräykset eivät sisälly lueteltuihin määräyksiin.
Päätös 2002/192/EY
Neuvosto teki Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan nojalla 28.2.2002 päätöksen 2002/192/EY Irlannin pyynnöstä saada osallistua joihinkin Schengenin säännöstön määräyksiin (
EYVL L 64, s. 20
).
Päätöksen 1 artiklassa luetellaan ne Schengenin säännöstön määräykset, joihin Irlanti osallistuu. Ulkorajojen ylittämistä koskevat tämän säännöstön määräykset eivät sisälly lueteltuihin määräyksiin.
Eurosur-asetus
Eurosur-asetuksen johdanto-osan 16, 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(16)
Tämä asetus sisältää säännöksiä mahdollisesta Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa tehtävästä tiiviistä yhteistyöstä, jolla voitaisiin edistää Eurosurin tavoitteiden saavuttamista.
– –
(20)
Tällä asetuksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu [päätöksen 2000/365] mukaisesti; Yhdistynyt kuningaskunta ei sen vuoksi osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä sitä sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
(21)
Tällä asetuksella kehitetään niitä Schengenin säännöstön määräyksiä, joihin Irlanti ei osallistu [päätöksen 2002/192] mukaisesti; Irlanti ei sen vuoksi osallistu tämän asetuksen hyväksymiseen, asetus ei sido Irlantia eikä sitä sovelleta Irlantiin.”
Asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan yhteiset puitteet jäsenvaltioiden ja [Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (jäljempänä virasto)] väliselle tiedonvaihdolle ja yhteistyölle tilannetietoisuuden parantamiseksi ja reaktiokyvyn lisäämiseksi unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla – – tarkoituksena havaita, estää ja torjua laitonta maahanmuuttoa ja rajat ylittävää rikollisuutta sekä auttaa suojelemaan maahanmuuttajien henkeä ja pelastamaan maahanmuuttajia hengenmenetykseltä, jäljempänä ’Eurosur’. ”
Asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Eurosur-puitteet”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden ja viraston on käytettävä tiedonvaihtoon ja yhteistyöhön rajojen valvonnan alalla ja nykyiset tiedonvaihto- ja yhteistyömekanismit huomioon ottaen Eurosur-puitteita, joihin kuuluvat seuraavat osat:
a)
kansalliset koordinointikeskukset;
b)
kansalliset tilannekuvat;
c)
viestintäverkko;
d)
Euroopan tilannekuva;
e)
rajan läheisen alueen yhteinen tiedustelutilannekuva;
f)
valvontavälineiden yhteinen käyttö.
– –
3.   Virasto antaa kansallisille koordinointikeskuksille viestintäverkon kautta rajattoman pääsyn tarkastelemaan Euroopan tilannekuvaa ja rajan läheisen alueen yhteistä tiedustelutilannekuvaa.”
Asetuksen 9 artiklan 9 ja 10 kohdassa säädetään seuraavaa:
”9.   Naapurijäsenvaltioiden kansallisten koordinointikeskusten on jaettava toistensa kanssa suoraan ja miltei reaaliajassa vierekkäisiä ulkorajaosuuksia koskevat tilannekuvat seuraavilta osin:
a)
erityistapahtumat ja muut tapahtumatietotasoon sisältyvät merkittävät tilanteet;
b)
taktista riskianalyysiä koskevat raportit sellaisina kuin ne sisältyvät analyysitietotasoon.
10.   Naapurijäsenvaltioiden kansalliset koordinointikeskukset voivat jakaa toistensa kanssa suoraan ja miltei reaaliajassa vierekkäisiä ulkorajaosuuksia koskevat tilannekuvat, jotka liittyvät operatiivisten tietojen tasoon sisältyviin tietoihin vierekkäisillä ulkorajaosuuksilla toimivien omien voimavarojen sijainnista, asemasta ja tyypistä.”
Eurosur-asetuksen 14–16 artiklassa vahvistetaan reaktiokykyä unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla koskevat säännöt.
Asetuksen 19 artiklan, jonka otsikko on ”Yhteistyö Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Tätä asetusta sovellettaessa tiedonvaihto ja yhteistyö Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa voidaan toteuttaa Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan ja yhden tai usean naapurijäsenvaltion välillä tehtyjen kahden- tai monenvälisten sopimusten pohjalta tai kyseisiin sopimuksiin perustuvien alueellisten verkostojen välityksellä. Jäsenvaltioiden kansalliset koordinointikeskukset toimivat Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan vastaavien viranomaisten kanssa Eurosur-puitteissa käytävän tiedonvaihdon yhteyspisteinä. Tehdyistä sopimuksista on ilmoitettava komissiolle.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen sopimusten on rajoituttava yksinomaan seuraavien tietojen vaihtoon jäsenvaltion kansallisen koordinointikeskuksen ja Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan vastaavan viranomaisen välillä:
a)
tiedot, jotka sisältyvät jäsenvaltion kansalliseen tilannekuvaan, siltä osin kuin ne toimitetaan virastolle Euroopan tilannekuvaa ja rajan läheisen alueen yhteistä tiedustelutilannekuvaa varten;
b)
Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan keräämät tiedot, jotka ovat merkityksellisiä Euroopan tilannekuvan ja rajan läheisen alueen yhteisen tiedustelutilannekuvan kannalta;
c)
edellä 9 artiklan 9 kohdassa tarkoitetut tiedot.
3.   Viraston tai sellaisen jäsenvaltion, joka ei ole 1 kohdassa tarkoitetun sopimuksen osapuoli, Eurosur-puitteissa toimittamia tietoja ei jaeta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa ilman viraston tai asianomaisen jäsenvaltion etukäteen antamaa hyväksyntää. Kieltäytyminen jakamasta kyseisiä tietoja Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sitoo jäsenvaltioita ja virastoa.
4.   Tämän artiklan nojalla vaihdettuja tietoja ei saa lähettää tai muulla tavoin toimittaa kolmansille maille tai kolmansille osapuolille.
5.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin on sisällytettävä säännöksiä rahoituskustannuksista, joita aiheutuu Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan osallistumisesta kyseisten sopimusten täytäntöönpanoon.”
Asianosaisten vaatimukset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
Espanjan kuningaskunta vaatii, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa Eurosur-asetuksen 19 artiklan ja
—
velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin
—
hylkää kanteen perusteettomana ja
—
velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin tuomioistuimen presidentin 19.5.2014 antamalla määräyksellä Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
Kanteen tarkastelu
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Espanjan kuningaskunta esittää kanteensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklan määräyksiä on rikottu.
Tämä jäsenvaltio väittää tältä osin, että Eurosur-asetuksen 19 artikla on näiden määräysten vastainen, koska siinä otetaan pöytäkirjan 4 artiklan ulkopuolella käyttöön yhteistyösopimusten avulla Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan ad hoc ‑osallistumismenettely tähän asetukseen.
Espanjan kuningaskunta katsoo, että Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan Eurosur-asetuksen 19 artiklassa tarkoitetun kaltainen assosiointi Eurosur-järjestelmään on Schengen-pöytäkirjassa tarkoitettu osallistumisen muoto, koska näiden jäsenvaltioiden yhteistyö tässä järjestelmässä merkitsee osallistumista kyseisen asetuksen täytäntöönpanoon ja näiden jäsenvaltioiden integroituminen tiedonvaihtoon asettaa ne niihin tiedonvaihdon ja yhteistyön yhteisiin puitteisiin, jotka asetuksella on sen 1 artiklan mukaan tarkoitus vahvistaa. Eron tekeminen tämän Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan Eurosur-järjestelmään assosioinnin ja Schengen-pöytäkirjassa tarkoitetun osallistumisen välillä on näin ollen keinotekoista.
Espanjan kuningaskunnan mukaan se, että ad hoc ‑osallistumismenettelyn käyttöönottoa pidettäisiin lainmukaisena, merkitsisi, että Schengen-pöytäkirjan 4 artiklalta riistettäisiin sen tehokas vaikutus, koska jäsenvaltio, joka ei ole saanut lupaa osallistua Schengenin säännöstöä kehittävän toimenpiteen hyväksymiseen, voisi luvan puuttumisesta huolimatta osallistua kyseiseen toimenpiteeseen tämän ad hoc ‑menettelyn kautta. Tämä järjestelmä ei näin ollen olisi yhteensoveltuva yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-77/05,
EU:C:2007:803
) ja tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-137/05,
EU:C:2007:805
) antamien ratkaisujen kanssa.
Espanjan kuningaskunta muistuttaa myös, että unionin tuomioistuin katsoi tuomiossa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (C-482/08,
EU:C:2010:631
), että jäsenvaltiot, jotka osallistuvat Schengenin säännöstöön, eivät ole velvollisia säätämään erityisistä mukauttamistoimista muita jäsenvaltioita varten.
Espanjan kuningaskunta toteaa lisäksi, että Eurosur-asetuksen 19 artiklalla rikotaan Schengen-pöytäkirjan 4 artiklaa erityisen törkeästi, koska siinä kohdellaan Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa kolmansina maina; koska siinä asetetaan nämä kaksi jäsenvaltiota suotuisampaan asemaan kuin muut jäsenvaltiot; koska 19 artiklassa mainittuihin sopimuksiin sisältyy niiden täytäntöönpanoon liittyviä kustannuksia koskevia määräyksiä ja koska näistä sopimuksista seuraava järjestelmä johtaa ulkorajojen ylittämisen hallinnoinnin pirstoutumiseen. Sen mukaan unionin lainsäätäjä on siis lainvastaisesti luonut erityistilanteen, josta ei määrätä primaarioikeudessa ja joka on ristiriidassa Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa asetetun tavoitteen kanssa.
Parlamentti, neuvosto, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta toteavat, että sanaa ”osallistuminen” käytetään Schengen-pöytäkirjassa sekä kuvaamaan osallistumista Schengenin säännöstön kehittämistoimenpiteisiin että kuvaamaan osallistumista jo hyväksyttyjen ja tähän säännöstöön kuuluvien määräysten soveltamiseen. Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole kuitenkaan osallistuneet Eurosur-asetuksen antamiseen, eivätkä ne myöskään osallistu sen soveltamiseen, kuten asetuksen johdanto-osan 20 ja 21 perustelukappaleessa todetaan.
Parlamentti, neuvosto, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio katsovat, että asetuksen 19 artiklassa säädetään tosiasiallisesti vain rajoitetusta yhteistyön muodosta, jonka avulla Eurosurin tavoitteet voidaan helpommin saavuttaa, ilman että Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta rinnastettaisiin valtioihin, jotka osallistuvat ulkorajojen ylittämistä koskeviin Schengenin säännöstön määräyksiin. Kyseisessä 19 artiklassa mainitut sopimusten ulottuvuutta koskevat rajoitukset merkitsevät, että sopimukset eivät voi johtaa siihen, että Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta asetettaisiin samalla asetuksella luotuihin yhteisiin puitteisiin.
Parlamentti ja komissio toteavat lisäksi, että Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklan tarkoituksena on ainoastaan säännellä tilanteita, joissa Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta pyytää saada osallistua johonkin Schengenin säännöstön alaan, eikä näiden jäsenvaltioiden asemaa silloin, kun ne eivät ole esittäneet tällaista pyyntöä.
Espanjan kuningaskunnan ehdottama ratkaisu johtaisi lisäksi parlamentin ja Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan siihen, että Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa kohtaan osoitettaisiin vähemmän luottamusta kuin kolmansia maita kohtaan.
Neuvosto, Yhdistynyt kuningaskunta ja komissio kiistävät lopuksi Espanjan kuningaskunnan esittämän väitteen, jonka mukaan Eurosur-asetuksen 19 artikla johtaa erilaisiin epäsuotuisiin seurauksiin, ja toteavat erityisesti, että yhteistyösopimusten tekemisestä mahdollisesti johtuva monitahoisuus ei vaaranna Schengen-pöytäkirjan päämäärää ja se on erottamaton osa Schengen-alueen tiiviimmän yhteistyön ja sen rajoitetumman yhteistyön, jota toivotaan naapureina olevilta kolmansilta mailta ja niiltä jäsenvaltioilta, jotka eivät osallistu, todellisuutta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
On palautettava mieleen, että Schengen-pöytäkirjan 1 artiklan nojalla 25 jäsenvaltiota, joihin eivät kuulu Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta, voivat toteuttaa tiiviimpää yhteistyötä keskenään Schengenin säännöstöön kuuluvilla aloilla.
Koska Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistu kaikkiin Schengenin säännöstön määräyksiin, nämä kaksi jäsenvaltiota ovat erityistilanteessa, joka otetaan Schengen-pöytäkirjassa kahdella tavalla huomioon (ks. vastaavasti tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-77/05,
EU:C:2007:803
, 57 kohta).
Yhtäältä näillä kahdella jäsenvaltiolla on kyseisen pöytäkirjan 4 artiklan mukaan mahdollisuus milloin tahansa pyytää saada osallistua Schengenin säännöstöön kokonaisuudessaan tai sen osiin, sellaisena kuin se on voimassa osallistumispyynnön esittämispäivänä. Toisaalta mainitun pöytäkirjan 5 artikla, joka koskee tätä säännöstöä kehittäviä ehdotuksia ja aloitteita, mahdollistaa sen, että mainitut jäsenvaltiot voivat valita, osallistuvatko ne tämäntyyppisen toimenpiteen hyväksymiseen; näillä samoilla jäsenvaltioilla on tämä valinnan mahdollisuus vain, mikäli kyseinen jäsenvaltio on pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti hyväksynyt sen Schengenin säännöstön alan, johon kyseinen toimenpide kuuluu, tai jos toimenpiteellä kehitetään tällaista alaa (ks. vastaavasti tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-77/05,
EU:C:2007:803
, 58, 62 ja 65 kohta ja tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-482/08,
EU:C:2010:631
, 61 kohta).
Tässä yhteydessä on korostettava, että on kiistatonta, että vaikka Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta osallistuvat tiettyihin Schengenin säännöstön määräyksiin Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan ja päätösten 2000/365 ja 2002/192 mukaisesti, tämä osallistuminen ei ulotu ulkorajojen ylittämistä koskeviin kyseisen säännöstön määräyksiin.
Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta voivat näin ollen osallistua tätä alaa koskeviin Schengenin säännöstön voimassa oleviin määräyksiin tai tätä säännöstöä kehittävien ehdotusten ja aloitteiden hyväksymiseen vasta sen jälkeen, kun asianomainen jäsenvaltio on esittänyt tätä koskevan pyynnön, jonka neuvosto sitten on hyväksynyt Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan mukaisessa menettelyssä.
Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjä ei voi pätevästi ottaa käyttöön menettelyä, joka poikkeaa tämän pöytäkirjan 4 artiklassa määrätystä menettelystä, riippumatta siitä, onko kyse menettelyn tiukentamisesta vai lieventämisestä, siinä tarkoituksessa, että Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta saisi osallistua tällaisiin määräyksiin tai tällaisten ehdotusten tai aloitteiden hyväksymiseen (ks. vastaavasti tuomio parlamentti v. neuvosto, C-133/06,
EU:C:2008:257
, 56 kohta).
Unionin lainsäätäjä ei myöskään voi antaa jäsenvaltioille oikeutta tehdä keskenään sopimuksia, joilla on tällainen vaikutus.
Käsiteltävässä asiassa Eurosur-asetuksen, jolla kehitetään Schengenin säännöstöä ulkorajojen ylittämisen alalla, 19 artiklassa säädetään mahdollisuudesta ottaa käyttöön tiedonvaihtoon tähtäävä yhteistyö Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan ja yhden tai useamman naapurijäsenvaltion välillä tehtävien kahden- tai monenvälisten sopimusten perusteella ilman että tämän yhteistyön hyväksyminen edellyttäisi neuvoston ennalta Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan perusteella tekemää päätöstä.
Kun otetaan huomioon näiden sopimusten kohde, Eurosur-asetuksen 19 artiklassa ei mahdollisteta sitä, että Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta osallistuisi Schengenin säännöstöä kehittävien ehdotusten ja aloitteiden hyväksymiseen ulkorajojen ylittämisen alalla.
Sen sijaan siltä osin kuin näiden sopimusten tarkoituksena on ottaa käyttöön Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan ja yhden tai useamman naapurijäsenvaltion välinen yhteistyö, on sen arvioimiseksi, onko Espanjan kuningaskunnan kanteensa perusteeksi esittämä ainoa kanneperuste perusteltu, ratkaistava, voidaanko tätä yhteistyötä pitää Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitettuna ”osallistumisena” Eurosur-asetuksen säännöksiin.
Tältä osin on ensiksi todettava yhtäältä, että Eurosur-asetuksen johdanto-osan 20 ja 21 perustelukappaleesta käy ilmi, että tämä asetus ei sido Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä sitä sovelleta niihin, ja toisaalta, että asetuksen 19 artiklassa ei säädetä, että tässä artiklassa mainittujen sopimusten kohteena olisi tämän tilanteen muuttaminen.
Eurosur-asetuksen 1 ja 4 artiklasta käy ilmi, että asetuksessa vahvistetaan asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa luetelluista kuudesta osasta muodostuvat yhteiset puitteet jäsenvaltioiden ja viraston väliselle tiedonvaihdolle ja yhteistyölle. Asetuksen 19 artiklassa mainitut sopimukset koskevat asetuksen 19 artiklan 2 kohdan nojalla yksinomaan kahta näistä kuudesta osasta, koska niissä sallitaan tiedonvaihto vain niiden jäsenvaltioiden kansallisten koordinointikeskusten kanssa, jotka ovat tehneet tällaisen sopimuksen näiden jäsenvaltioiden kansallisiin tilannekuviin sisältyvistä tiedoista.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 27 ja 31 kohdassa, tämä Eurosur-asetuksen 19 artiklassa mainittujen sopimusten kohteen rajoitus merkitsee erityisesti sitä, että näillä sopimuksilla ei voida luoda suhteita Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan ja viraston välille ja että poissuljettu on myös välitön pääsy viestintäverkkoon, Euroopan tilannekuvaan tai yhteiseen tiedustelutilannekuvaan, joihin muilla jäsenvaltioilla on rajaton pääsy asetuksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla ja jotka muodostavat asetuksella käyttöön otettujen yhteisten puitteiden ytimen.
Eurosur-asetuksen 19 artiklassa mainitut sopimukset eivät lisäksi voi koskea asetuksen operatiivista osaa eli reaktiokykyä jäsenvaltioiden ulkorajoilla, joka on asetuksen 14–16 artiklan kohteena.
On lopuksi huomattava, että tiedot, jotka Irlannille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle voidaan toimittaa Eurosur-asetuksen 19 artiklassa mainittujen sopimusten perusteella, yksilöidään täsmällisesti asetuksen 19 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Erityisesti asetuksen 9 artiklan 10 kohdassa tarkoitettuja tietoja ja viraston tai sellaisen jäsenvaltion, joka ei ole tällaisen sopimuksen osapuoli, Eurosur-puitteissa toimittamia tietoja ei jaeta Irlannin tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa ilman viraston tai asianomaisen jäsenvaltion etukäteen antamaa hyväksyntää.
On siis ilmeistä yhtäältä, että Eurosur-asetuksen 19 artiklassa sallittu yhteistyö voi koskea vain rajoitettua osaa asetuksella säännellyistä aloista, ja toisaalta, että näillä aloilla kyseisessä artiklassa mainitut sopimukset eivät mahdollista edes välillistä pääsyä asetuksella käyttöön otetuissa yhteisissä puitteissa vaihdettuihin tietoihin ilman nämä tiedot toimittaneiden jäsenvaltioiden etukäteen antamaa hyväksyntää.
Edellä esitetystä seuraa, että Eurosur-asetuksen 19 artiklassa mainittujen sopimusten perusteella voidaan toteuttaa rajoitettu yhteistyön muoto Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan ja yhden tai useamman naapurimaana olevan jäsenvaltion välillä, mutta ne eivät voi johtaa siihen, että Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta asetettaisiin tilanteeseen, joka vastaa muiden jäsenvaltioiden tilannetta, koska näissä sopimuksissa ei voida kahden ensiksi mainitun jäsenvaltion osalta pätevästi määrätä oikeuksista tai velvollisuuksista, jotka ovat rinnastettavissa muilla jäsenvaltioilla Eurosur-järjestelmässä tai sen merkittävällä osalla oleviin oikeuksiin tai velvollisuuksiin.
Toisin kuin parlamentti ja neuvosto Espanjan kuningaskunta katsoo kuitenkin, että myös rajoitettua yhteistyön muotoa on pidettävä Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitettuna osallistumisena, mikä merkitsee, että Eurosur-asetuksen 19 artiklassa säädettyä yhteistyötä koskevista rajoituksista huolimatta viimeksi mainittu artikla ei ole yhteensoveltuva kyseisen pöytäkirjan kanssa.
Tältä osin on muistettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännön tulkitsemisessa on otettava huomioon samalla kertaa säännön sanamuoto, asiayhteys ja päämäärät (ks. vastaavasti tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-77/05,
EU:C:2007:803
, 55 kohta ja tuomio van der Helder ja Farrington, C-321/12,
EU:C:2013:648
, 36 kohta).
Ensiksi Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan sanamuodosta käy ilmi, että Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta voivat pyytää saada osallistua Schengenin säännöstöön kokonaisuudessaan tai sen osiin. Tämän artiklan sanamuoto ei sen sijaan anna neuvostolle mahdollisuutta tässä artiklassa määrättyä menettelyä käyttäen vaihdella tämän osallistumisen intensiteettiä määräämällä näihin kahteen jäsenvaltioon nähden sellaisten määräysten rajoitetusta tai mukautetusta soveltamisesta, joihin niiden osallistumiselle on annettu hyväksyntä, kuten Eurosur-asetuksen 19 artiklassa.
Toiseksi asiayhteydestä, johon Schengen-pöytäkirjan 4 artikla kuuluu, on ensiksi korostettava, että pöytäkirjan johdanto-osassa täsmennetään, että siinä varataan Irlannille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle mahdollisuus ”hyväksyä” Schengenin säännöstön määräyksiä, joten se osoittaa, että pöytäkirjan 4 artiklassa käyttöön otetulla menettelyllä on tarkoitus tukea sitä, että nämä jäsenvaltiot liittyvät säännöstön voimassa oleviin määräyksiin täysimääräisesti ja kokonaan, eikä laatia rajoitettuja yhteistyömekanismeja mainitun säännöstön niillä aloilla, joihin kyseiset jäsenvaltiot eivät ole liittyneet. Tätä tarkastelua tukee se, että sanaa ”hyväksyä” käytetään myös saman pöytäkirjan 7 artiklassa, kun kyse on unionin uusista jäsenvaltioista.
Tämän jälkeen on palautettava mieleen, että sekä Schengen-pöytäkirjan johdanto-osasta että sen 1 artiklasta käy ilmi, että Schengenin säännöstön sisällyttäminen osaksi Euroopan unionia perustuu tiiviimpää yhteistyötä koskeviin perussopimusten määräyksiin.
EUT-sopimuksen kuudennen osan III osastosta ja erityisesti SEUT 327 artiklasta seuraa, että tiiviimmän yhteistyön toteuttaminen rakentuu siihen osallistuvien valtioiden, joita näissä puitteissa annetut toimet sitovat, ja valtioiden, jotka eivät osallistu siihen ja joita nämä toimet eivät sido, välillä tehtävään eroon. Jäsenvaltion, joka ei osallistu yhteistyöhön, muuttumista siihen osallistuvaksi jäsenvaltioksi säännellään yleisesti SEUT 331 artiklassa, ja se merkitsee, kuten kyseinen artikla osoittaa, että asianomaisen jäsenvaltion on sovellettava kyseessä olevan tiiviimmän yhteistyön yhteydessä jo annettuja toimia.
Schengen-pöytäkirjan 4 artiklaa, jota sovelletaan SEUT 331 artiklan sijaan Schengenin säännöstön aloihin kuuluvan tiiviimmän yhteistyön puitteissa, on näin ollen luettava siten, että sen tarkoituksena on mahdollistaa se, että Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta asetetaan tiettyjen Schengenin säännöstön voimassa olevien määräysten osalta vastaavaan tilanteeseen kuin jäsenvaltiot, jotka osallistuvat tähän säännöstöön, eikä sen tarkoituksena ole säännellä näiden kahden jäsenvaltion oikeuksia ja velvollisuuksia silloin, kun ne päättävät tietyillä aloilla jäädä tämän tiiviimmän yhteistyön ulkopuolelle.
Kolmanneksi on hylättävä Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan Schengen-pöytäkirjan 4 artiklalla tavoitellun päämäärän kanssa on ristiriidassa se, että pidetään lainmukaisena rajoitettujen yhteistyön muotojen käyttöön ottamista Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa.
Yhtäältä sekä Schengen-pöytäkirjan systematiikasta, Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi unionia tehdyn pöytäkirjan 4 artiklasta annetusta julistuksesta N:o 45 että vilpittömän yhteistyön periaatteesta seuraa, että Schengen-pöytäkirjan 4 ja 5 artiklassa tarkoitetun järjestelmän ei voida katsoa asettavan Irlannille ja Yhdistyneelle kuningaskunnalle velvollisuutta osallistua koko Schengenin säännöstöön siten, että mikään rajoitettu yhteistyö näiden jäsenvaltioiden kanssa ei olisi mahdollista (ks. vastaavasti tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-77/05,
EU:C:2007:803
, 66 kohta).
Toisaalta on huomattava, että Schengen-pöytäkirjan 4 artiklan tulkitsemisella siten, että sitä ei sovelleta rajoitettuihin yhteistyön muotoihin, ei aseteta kyseenalaiseksi tämän artiklan tehokasta vaikutusta, koska tällaisen tulkinnan perusteella Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta voivat saada oikeuksia, jotka ovat rinnastettavissa muiden jäsenvaltioiden oikeuksiin Schengenin säännöstön voimassa oleviin määräyksiin nähden, ja osallistua säännöstöä kehittävien ehdotusten ja aloitteiden hyväksymiseen vasta saatuaan ennalta hyväksynnän osallistua asianomaisiin määräyksiin neuvoston kyseisen artiklan nojalla tekemän yksimielisen päätöksen perusteella.
Se, että Schengenin säännöstöön osallistuvat jäsenvaltiot eivät ole velvollisia, kun ne kehittävät ja syventävät tiiviimpää yhteistyötä, jota niillä on lupa toteuttaa Schengen-pöytäkirjan 1 artiklan nojalla, säätämään erityisistä mukauttamistoimista muita jäsenvaltioita varten (tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C-482/08,
EU:C:2010:631
, 49 kohta), ei myöskään merkitse, että unionin lainsäätäjä ei saisi antaa tällaisia toimia erityisesti sallimalla tiettyjä rajoitettuja yhteistyön muotoja viimeksi mainittujen jäsenvaltioiden kanssa silloin, kun se katsoo tämän aiheelliseksi.
Päinvastainen ratkaisu olisi omiaan estämään Schengenin säännöstön tavoitteiden täysimääräisen saavuttamisen esimerkiksi rajoittamalla ulkorajojen valvonnan tehokuutta niiden valtioiden maantieteellisillä lähialueilla, jotka eivät osallistu Schengen-säännöstöön näiden rajojen ylittämisen alalla.
Se, että rajoitettujen yhteistyön muotojen käyttöönotto voisi johtaa tällä alalla sovellettavien sääntöjen pirstoutumiseen – vaikka se katsottaisiin toteennäytetyksi –, ei horjuta tätä päätelmää, koska tiivistetyn yhteistyön täytäntöönpano johtaa väistämättä jäsenvaltioihin sovellettavien sääntöjen tiettyyn pirstoutumiseen asianomaisella alalla.
Tässä yhteydessä sitä, että Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta asetettaisiin Eurosur-asetuksella käyttöön otettujen yhteisten puitteiden kannalta muihin jäsenvaltioihin nähden erilaiseen tilanteeseen, joka voitaisiin tietyssä määrin rinnastaa kolmannen maan tilanteeseen, ei voida näin ollen pitää merkityksellisenä.
On lisäksi todettava, että Eurosur-asetuksen 19 artikla voi auttaa vähentämään tätä pirstoutumista rajaamalla niiden sopimusten sisällön, joita jäsenvaltiot voivat tehdä Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa ulkorajojen ylittämistä koskevan tiedonvaihdon alalla.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että rajoitetut yhteistyön muodot eivät ole Schengen-pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetun osallistumisen muoto.
Tästä seuraa, että kun otetaan huomioon edellä 42 kohdassa esitetyt toteamukset, ei voida katsoa, että Eurosur-asetuksen 19 artiklassa vahvistettaisiin jäsenvaltioille oikeus tehdä sopimuksia, joiden nojalla Irlanti tai Yhdistynyt kuningaskunta voisi osallistua Schengenin säännöstön voimassa oleviin määräyksiin, jotka kuuluvat ulkorajojen ylittämisen alaan.
Tämän vuoksi Espanjan kuningaskunnan kanteensa tueksi esittämä ainoa kanneperuste ja näin ollen tämä kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet Espanjan kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämän ainoa kanneperuste on hylätty, Espanjan kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Irlanti, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3)
Irlanti, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.