CELEX: 62014CJ0038
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti
Smernica 2008/115/ES
Spoločné normy a postupy členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území
Článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1
Vnútroštátna právna úprava, ktorá podľa okolností postihuje neoprávnený pobyt buď uložením pokuty, alebo vyhostením

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka najmä výkladu článku 6 ods. 1 a článku 8 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (
Ú. v. EÚ L 348, s. 98
).
Tento návrh bol podaný v rámci konania začatého proti pánovi Zaizounovi vo veci jeho neoprávneného pobytu na španielskom území.
Právny rámec
Smernica 2008/115
Odôvodnenia 2 a 4 smernice 2008/115 stanovujú:
„(2)
Európska rada na zasadnutí 4. a 5. novembra 2004 v Bruseli vyzvala na zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských práv a dôstojnosti.
…
(4)
Je potrebné stanoviť jasné, transparentné a spravodlivé pravidlá na zabezpečenie efektívnej politiky návratu osôb, ktorá je nevyhnutným prvkom dobre riadenej migračnej politiky.“
Článok 1 smernice 2008/115 nazvaný „Predmet úpravy“ stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“
Článok 3 tejto smernice definuje na jej účely rôzne pojmy. V bode 4 tohto článku je „rozhodnutie o návrate“ definované ako „správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu“.
V bode 5 uvedeného článku sa pod pojmom „odsun“ rozumie „vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu“.
Článok 4 smernice 2008/115 s názvom „Priaznivejšie ustanovenia“ vo svojich odsekoch 2 a 3 stanovuje:
„2.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek ustanovenie
acquis
Spoločenstva v oblasti prisťahovalectva a azylu, ktoré môže byť priaznivejšie pre štátneho príslušníka tretej krajiny.
3.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov prijať alebo zachovať ustanovenia priaznivejšie pre osoby, na ktoré sa uplatňuje ak sú zlučiteľné s touto smernicou.“
Podľa článku 6 tejto smernice nazvanej „Rozhodnutie o návrate“:
„1.   Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
2.   Od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, sa vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nedodrží alebo ak sa z dôvodu verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti požaduje jeho bezodkladný odchod, uplatňuje sa odsek 1.
3.   Členské štáty nemusia vydať rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na jeho území, v prípade, ak si dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny vezme späť iný členský štát na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných v čase nadobudnutia účinnosti tejto smernice. V takom prípade členský štát, ktorý vzal späť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, uplatní odsek 1.
4.   Členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia poskytujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.
5.   Ak v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu prebieha konanie o obnovenie povolenia na jeho pobyt alebo iného oprávnenia udeľujúceho právo na pobyt, tento členský štát bez toho, aby bol dotknutý odsek 6, zváži možnosť upustiť od vydania rozhodnutia o návrate až do ukončenia uvedeného konania.
…“
Článok 7 uvedenej smernice s názvom „Dobrovoľný odchod“ v odsekoch 1 a 4 uvádza:
„1.   V rozhodnutí o návrate sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4. …
…
4.   Ak existuje riziko úteku alebo ak žiadosť o legálny pobyt bola zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná, alebo ak dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, členské štáty môžu upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod…“.
Článok 8 tejto smernice s názvom „Odsun“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.“
Španielske právo
Článok 28 ods. 3 písm. c) organického zákona č. 4/2000 o právach a slobodách cudzincov v Španielsku a o ich spoločenskej integrácii (Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social) z 11. januára 2000 (BOE č. 10 z 12. januára 2000, s. 1139) v znení vyplývajúcom z odseku 28 jediného článku organického zákona č. 2/2009 (Ley Orgánica 2/2009, BOE č. 299 z 12. decembra 2009), platný a účinný od 13. decembra 2009 (ďalej len „cudzinecký zákon“) stanovuje:
„Cudzinec je povinný opustiť [španielske územie] v týchto prípadoch:
…
c)
ak administratívne orgány zamietli jeho žiadosti o pobyt na španielskom území alebo ak nemá povolenie na pobyt v Španielsku.“
Podľa článku 51 ods. 2 cudzineckého zákona sa priestupky ustanovené v tomto zákone rozdeľujú podľa ich závažnosti na „menej závažné“, „závažné“ a „veľmi závažné“.
Článok 53 ods. 1 písm. a) cudzineckého zákona definuje ako „závažný“ administratívny priestupok „prípad, ak sa cudzinec neoprávnene zdržiava na španielskom území z dôvodu nepredĺženia pobytu alebo nevydania povolenia na pobyt, alebo z dôvodu, že platnosť uvedeného povolenia uplynula pred viac ako tromi mesiacmi bez toho, aby požiadal o ich obnovenie v lehote stanovenej právnou úpravou“.
Na základe článku 55 ods. 1 písm. b) cudzineckého zákona za závažné priestupky možno ako sankciu uložiť pokutu od 501 až do 10000 eur.
Odsek 3 tohto článku stanovuje, že pri uložení sankcie je príslušný úrad povinný uplatniť kritérium proporcionality, pričom zohľadní mieru zavinenia, spôsobenú škodu, nebezpečenstvo, ktoré hrozí z tohto priestupku, a jeho závažnosť.
Podľa článku 57 cudzineckého zákona:
„1.   Ak sa tohto priestupku dopustia cudzinci a ak predmetné konanie možno posúdiť ako ‚veľmi závažné‘ alebo ‚závažné‘ v zmysle článku 53 ods. 1 písm. a), b), c), d) a f) tohto organického zákona, možno v príslušnom správnom konaní a na základe odôvodneného rozhodnutia, ktoré posúdi skutočnosti, ktoré tvoria priestupok, nahradiť s ohľadom na zásadu proporcionality sankciu pokuty vyhostením zo španielskeho územia.
.…
3.   Sankciu vyhostenia nemožno v žiadnom prípade uložiť spolu s pokutou.
…“
Článok 24 kráľovského dekrétu č. 557/2011 z 20. apríla 2011, ktorým sa prijalo vykonávacie nariadenie k organickému zákonu 4/2000 o právach a slobodách cudzincov v Španielsku a o ich spoločenskej integrácii, po jeho zmene a doplnení organickým zákonom č. 2/2009 stanovuje:
„1.   Ak dotknutá osoba nemá povolenie na pobyt v Španielsku najmä preto, lebo podmienky na vstup alebo pobyt nespĺňa alebo už prestala spĺňať, alebo ak správny orgán zamietol žiadosť o predĺženie pobytu, o povolenie na pobyt alebo žiadosť, ktorou sa žiadal akýkoľvek iný dokument nevyhnutný pre cudzinca na zotrvanie na španielskom území,… v správnom rozhodnutí vydanom na tento účel sa dotknutá osoba musí upozorniť na to, že je povinná opustiť územie, bez toho, aby bola dotknutá možnosť zapísať toto upozornenie do cestovného pasu alebo obdobného dokladu, alebo samostatného dokladu v prípade, ak sa dotknutá osoba zdržiava v Španielsku na základe dokladu totožnosti, ktorý neumožňuje vyznačiť túto poznámku…“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Pána Zaizouna, marockého štátneho príslušníka, vyzvali poriadkové zložky 15. júla 2011 na španielskom území, aby preukázal svoju totožnosť.
Keďže dotknutá osoba pri tejto príležitosti nevedela predložiť svoj doklad totožnosti, bola zadržaná a začalo sa konanie o jej vyhostení zo španielskeho územia.
Toto konanie sa skončilo 19. októbra 2011 prijatím rozhodnutia Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa (zástupca vlády pre región Guipuzcoa), ktorým bolo nariadené vyhostenie zo španielskeho územia spolu so zákazom vstupu počas piatich rokov.
Toto rozhodnutie vychádza z neoprávneného pobytu pána Zaizouna v Španielsku v zmysle článku 53 ods. 1 písm. a) cudzineckého zákona, ku ktorému sa pridávajú jeho záznamy v trestnom registri v tomto členskom štáte.
Dotknutá osoba podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n
o
2 de Donostia – San Sebastián (Správny súd v San Sebastián), ktorý uvedené rozhodnutie zrušil a namiesto vyhostenia uložil pokutu.
Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa sa proti tomuto rozsudku odvolal na vnútroštátny súd, ktorý predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania. Tento súd poznamenáva, že dotknuté vnútroštátne ustanovenia sú vnútroštátnym Najvyšším súdom vykladané v tom zmysle, že hlavnou sankciou v prípade neoprávneného zdržiavania sa príslušníkov tretích krajín je pokuta, ak neexistujú ďalšie priťažujúce skutočnosti, ktoré odôvodňujú vyhostenie z vnútroštátneho územia namiesto uloženia pokuty.
Za týchto okolností sa Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 4 [ods. 2 a 3] a článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 s ohľadom na zásady lojálnej spolupráce a potrebného účinku smerníc vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave, akou je vnútroštátna právna úprava vo veci samej a judikatúra na účely jej výkladu, ktorá umožňuje uložiť cudzincovi za nelegálny pobyt [na vnútroštátnom území] výlučne finančnú sankciu, ktorá je navyše nezlučiteľná so sankciou vyhostenia?“
O prejudiciálnej otázke
Na úvod treba pripomenúť, že v rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zavedeného článkom 267 ZFEÚ prináleží Súdnemu dvoru dať vnútroštátnemu sudcovi užitočnú odpoveď, ktorá mu umožní rozhodnúť prejednávaný spor. V tomto smere Súdnemu dvoru prípadne prináleží právo preformulovať otázky, ktoré sú mu predložené. Povinnosťou Súdneho dvora je totiž vykladať všetky ustanovenia práva Únie, ktoré vnútroštátne súdy potrebujú na rozhodovanie o žalobách, ktoré im boli predložené, aj keď tieto ustanovenia nie sú výslovne spomenuté v otázkach položených Súdnemu dvoru týmito súdmi (rozsudok eco cosmetics a Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 a C‑120/13,
EU:C:2014:2144
, bod 32, ako aj citovaná judikatúra).
V dôsledku toho napriek tomu, že položené otázky sa z formálneho hľadiska v zásade vzťahujú na výklad článku 4 ods. 2 a 3, ako aj článku 6 ods. 1 smernice 2008/115, táto okolnosť nebráni tomu, aby Súdny dvor poskytol výklad všetkých častí práva Únie, ktoré môžu byť užitočné pre rozhodnutia vo veci samej. V tejto súvislosti Súdnemu dvoru prináleží, aby zo všetkých informácií, ktoré poskytol vnútroštátny súd, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu, vybral tie právne skutočnosti, ktoré si so zreteľom na predmet sporov vyžadujú výklad (pozri v tomto zmysle rozsudok eco cosmetics a Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 a C‑120/13,
EU:C:2014:2144
, bod 33, ako aj citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci treba zdôrazniť, že tak, ako potvrdila aj španielska vláda vo svojich pripomienkach predložených na pojednávaní, pojem „odsun“ uvedený v rozhodnutí vnútroštátneho súdu zahŕňa rozhodnutie o návrate a zároveň jeho vykonanie. V dôsledku toho je výklad článku 8 ods. 1 smernice 2008/115, ktorý sa týka výkonu rozhodnutia o návrate, tiež relevantný v rámci konania vo veci samej.
Za týchto podmienok treba na účely poskytnutia užitočnej odpovede vnútroštátnemu súdu prvú otázku preformulovať tak, že má za cieľ v podstate zistiť, či sa má smernica 2008/115, predovšetkým jej článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 a 3 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, o akú ide v konaní vo veci samej, ktorá v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na území tohto štátu stanovuje podľa okolností uloženie pokuty alebo vyhostenie, pričom sa tieto opatrenia navzájom vylučujú.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že neoprávnený pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín na španielskom území možno podľa dotknutej vnútroštátnej právnej úpravy vo veci samej, tak ako ju vykladá vnútroštátny Najvyšší súd, potrestať výlučne uložením pokuty, ktorá je nezlučiteľná s vyhostením z vnútroštátneho územia, pričom posledné uvedené opatrenie možno prijať len ak existujú ďalšie priťažujúce okolnosti.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že cieľom smernice 2008/115, tak ako vyplýva z jej odôvodnení 2 a 4, je zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie. Táto smernica podľa jej článku 1 stanovuje „spoločné normy a postupy“, ktoré každý členský štát uplatní pri vrátení neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín.
Ako vyplýva z bodu 35 rozsudku El Dridi (C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
), článok 6 ods. 1 uvedenej smernice v prvom rade stanovuje najmä povinnosť členských štátov vydať rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území.
Ak sa totiž zistí, že ide o neoprávnený pobyt, vnútroštátne príslušné orgány musia na základe tohto článku a bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5 tohto článku, vydať rozhodnutie o návrate (rozsudok Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, bod 31). V tomto ohľade nemožno zo žiadnej zo skutočností uvedených v spise predloženom Súdnemu dvoru vyvodiť predpoklad, že pán Zaizoune sa nachádza v niektorej zo situácií uvedených v týchto odsekoch.
Treba okrem toho zdôrazniť, že v prípade, ak bolo voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny vydané rozhodnutie o vrátení, ale tento si povinnosť návratu nesplnil, či už v lehote, ktorá sa mu poskytla na dobrovoľný odchod, alebo ak sa mu lehota na tento účel neposkytla, článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 ukladá členským štátom, aby na účely zabezpečenia účinnosti konaní o návrate prijali všetky opatrenia, ktoré sú potrebné na vykonanie odsunu dotknutej osoby, a síce podľa článku 3 ods. 5 tejto smernice pristúpili k fyzickému transportu z predmetného členského štátu (v tomto zmysle pozri rozsudok Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, bod 35).
Navyše je potrebné pripomenúť, že tak, ako vyplýva jednak z povinnosti členských štátov zachovávať lojálnosť a jednak z požiadaviek účinnosti pripomenutých najmä v odôvodnení 4 smernice 2008/115, povinnosť uložená členským štátom v článku 8 tejto smernice, aby v prípadoch uvedených v prvom odseku tohto článku pristúpili k vyhosteniu uvedeného štátneho príslušníka, musí byť splnená bez zbytočného odkladu (pozri rozsudok Sagor, C‑430/11,
EU:C:2012:777
, bod 43 a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, o akú ide v konaní vo veci samej, nespĺňa jasné požiadavky vyplývajúce z článku 6 ods. 1 a článku 8 ods. 1 smernice 2008/115.
Možnosť členských štátov odkloniť sa na základe článku 4 ods. 2 a 3 smernice 2008/115 od noriem a postupov stanovených touto smernicou nespochybňuje tento záver.
Taktiež, čo sa týka ustanovení, ktoré sú súčasťou
acquis communautaire
v oblasti prisťahovalectva a azylu, a ktoré by boli pre príslušníka tretej krajiny priaznivejšie, uvedených v odseku 2 tohto článku, treba konštatovať, že nijaké ustanovenie uvedenej smernice, ani nijaký akt, ktorý je súčasťou
acquis communautaire
, neumožňuje prijať mechanizmus, ktorý v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na území členského štátu ukladá podľa okolností povinnosť uložiť pokutu alebo vyhostenie osoby, pričom tieto dve opatrenia sa navzájom vylučujú.
S ohľadom na odsek 3 toho istého článku treba zdôrazniť, že možnosť výnimky, ktorú tento odsek upravuje, je podmienená tým, že priaznivejšie ustanovenia pre osoby patriace do pôsobnosti smernice 2008/115 prijaté, alebo naďalej uplatňované členskými štátmi, budú v súlade s touto smernicou. S ohľadom na cieľ sledovaný touto smernicou, ako bol pripomenutý v bode 30 tohto rozsudku, ako aj s ohľadom na povinnosti uložené členským štátom, ktoré jasne vyplývajú z článku 6 ods. 1 a článku 8 ods. 1 uvedenej smernice, takýto súlad nie je zabezpečený, ak vnútroštátna právna úprava stanovuje mechanizmus uvedený v predchádzajúcom bode tohto rozsudku.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že členské štáty nemôžu uplatňovať právnu úpravu, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým ju zbaviť potrebného účinku (pozri v tomto zmysle rozsudok Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, bod 33 a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, o akú ide v konaní vo veci samej, môže znemožniť uplatnenie spoločných noriem a postupov stanovených v smernici 2008/115, prípadne oddialiť návrat, a tak ohroziť potrebný účinok tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, bod 39).
S ohľadom na všetky vyššie uvedené konštatovania treba na položenú otázku odpovedať tak, že smernica 2008/115, predovšetkým jej článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 a 3 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, o akú ide v konaní vo veci samej, ktorá v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na území tohto štátu stanovuje podľa okolností uloženie pokuty alebo vyhostenie, pričom sa tieto opatrenia navzájom vylučujú.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, predovšetkým jej článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 a 3 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, o akú ide v konaní vo veci samej, ktorá v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na území tohto štátu stanovuje podľa okolností uloženie pokuty alebo vyhostenie, pričom sa tieto opatrenia navzájom vylučujú.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.