CELEX: 62012CJ0086
Гражданство на Съюза
Членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС
Директива 2004/38/ЕО
Право на пребиваване на гражданин на трета страна, възходящ на граждани на Съюза, които са малки деца
Граждани на Съюза, които са родени в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и които не са упражнявали правото си на свободно движение
Основни права

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на разпоредбите на членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС, както и на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
Запитването е отправено в рамките на спор между г-жа Alokpa и синовете ѝ Jarel и Eja Moudoulou, от една страна, и Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (министърът на труда, заетостта и имиграцията, наричан по-нататък „министърът“), от друга, по повод отказа на последния да предостави на г-жа Alokpa право на пребиваване в Люксембург и заповедта му тя да напусне територията на тази държава членка.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директиви 2003/86/ЕО и 2003/109/ЕО
Съгласно член 1 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (
ОВ L 251, стр. 12
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164) и член 1, буква a) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (
ОВ L 16, 2004 г., стр. 44
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225) тези директиви имат за цел да определят условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки, и съответно условията за предоставяне и отменяне на статут на дългосрочно пребиваващ, предоставен от една държава членка на граждани на трети страни, които пребивават легално на нейна територия, както и свързаните с това права.
Директива 2004/38
Член 2 от Директива 2004/38 е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
1)
„Гражданин на Съюза“ означава лице, което има гражданство на държава членка;
2)
„Член на семейство“ означава:
[…]
г)
преки роднини по възходяща линия на издръжка, както и такива преки роднини на съпруга/съпругата или партньора, така както е определен в буква б);
3)
„Приемаща държава членка“ означава държавата членка, в която гражданинът на Съюза се движи, за да упражни своето право на свободно движение и пребиваване“.
Член 3 от Директива 2004/38 е озаглавен „Бенефициенти“ и параграф 1 от него предвижда:
„Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства така, както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях“.
Член 7 от Директива 2004/38 е озаглавен „Право на пребиваване за повече от три месеца“ и гласи следното:
„1.   Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
a)
са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б)
притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или
в)
—
са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка въз основа на нейното законодателство или административна практика, с основната цел да преминат курс на обучение, включително професионално обучение, и
—
притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка и убедят съответните национални власти, посредством декларация или други равностойни средства, избрани от тях, че притежават достатъчни финансови средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване; или
г)
са членове на семейството, придружаващи или присъединяващи се към гражданин на Съюза, който отговаря на условията, посочени в букви а), б) или в).
2.   Правото на пребиваване, предвидено в параграф 1, обхваща и членове на семейството, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза в приемащата държава членка, при условие че този гражданин на Съюза отговаря на условията, посочени в параграф 1, букви а), б) или в).
[…]“.
Люксембургското право
Законът от 29 август 2008 г. относно свободното движение на хора и имиграцията (Loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration,
Mémorial
A 2008, стр. 2024, наричан по-нататък „Законът за свободното движение“) транспонира Директиви 2003/86 и 2004/38 в люксембургския правен ред.
Съгласно член 6 от този закон:
„(1)   Всеки гражданин на Съюза има право да пребивава на територията на страната в продължение на повече от три месеца, ако отговаря на едно от следните условия:
1.
работи по трудово правоотношение или упражнява свободна професия;
2.
разполага със здравна осигуровка и с достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство по смисъла на член 12, така че да не създава тежест за системата за социално подпомагане;
3.
записан е в частно или държавно учебно заведение, акредитирано от Великото херцогство Люксембург съобразно действащата законова и подзаконова уредба, за да премине редовен курс на обучение или в същите рамки — професионално обучение, като същевременно докаже, че разполага със здравна осигуровка и с достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство, така че да не създава тежест за системата за социално подпомагане.
(2)   Размерът на средствата, които се изискват по точки 2 и 3 от параграф 1 по-горе, и условията и редът за доказване се уреждат с правилник.
[…]“.
Член 12 от посочения закон гласи:
„(1)   Членове на семейството са:
[…]
d)
възходящите, които се намират на издръжка на гражданина на Съюза или на неговия съпруг или партньор по буква b).
(2)   Министърът може да разреши на всеки друг член на семейството, независимо от неговото гражданство, който не попада в обхвата на определението по параграф 1, да пребивава на територията на страната, ако отговаря на едно от следните условия:
1.
в държавата на произход се е намирал на издръжка или е бил член на домакинството на гражданина на Съюза, който има основното право на пребиваване;
2.
сериозни здравословни причини налагат гражданинът на Съюза да полага лично грижи за съответния член на семейството.
Молбата за влизане и пребиваване на членовете на семейството по предходната алинея подлежи на задълбочена проверка с оглед на личното им положение.
[…]“.
Съгласно член 103 от същия закон:
„Преди да издаде на съответния гражданин на трета страна решение, с което му отказва пребиваване, отнема му разрешението за пребиваване или му отказва подновяване на разрешението за пребиваване, или решение за извеждането му от територията на страната, министърът взема предвид в частност продължителността на пребиваването на съответното лице на люксембургска територия, възрастта му, здравословното му състояние, семейното и икономическото му положение, социалната и културната му интегрираност в страната и степента на връзките му с неговата страна по произход, освен ако оставането му представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност.
Извън случаите, когато решението се взема по императивни причини, свързани с обществената сигурност, не се допуска издаване на решение за извеждане от територията на страната на непълнолетни лица, които не са придружени от законен представител, освен ако извеждането им е в техен интерес“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
На 21 ноември 2006 г. г-жа Alokpa, гражданка на Того, подава пред люксембургските власти молба за международна закрила по смисъла на Закона от 5 май 2006 г. за правото на убежище и допълнителните форми на закрила (Loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection,
Mémorial
A 2006, стр. 1402). Властите обаче отхвърлят молбата, а решението им е потвърдено от люксембургските съдилища.
Впоследствие г-жа Alokpa подава пред тези власти молба да ѝ се предостави статут на толериран имигрант. Първоначално тази молба е отхвърлена, но след преразглеждане е уважена и на г-жа Alokpa е предоставен такъв статут до 31 декември 2008 г., поради това че на 17 август 2008 г. е родила в Люксембург близнаци и че същите се нуждаят от медицински грижи поради преждевременното им раждане.
При изготвянето на актовете им за раждане децата на г-жа Alokpa са припознати от френския гражданин г-н Moudoulou. Те имат френско гражданство и съответно на 15 май и 4 юни 2009 г. са им издадени френски паспорти и лични карти.
Междувременно люксембургските власти отхвърлят молбата на г-жа Alokpa за продължаване на статута ѝ на толериран имигрант, но същевременно вземат решение изпълнението на заповедта за извеждането ѝ от страната да бъде спряно до 5 юни 2010 г. — срок, който повече не е продължаван.
На 6 май 2010 г. г-жа Alokpa подава молба за издаване на разрешение за пребиваване съгласно Закона за свободното движение. В отговор на искането на министъра за допълнителна информация г-жа Alokpa посочва, че не може да се установи с децата си на френска територия, където живее баща им, тъй като не поддържа никакви отношения с него и тъй като децата имат нужда от медицинско наблюдение в Люксембург поради преждевременното им раждане. С решение от 14 октомври 2010 г. министърът отхвърля тази молба.
Съгласно това решение, от една страна, право на пребиваване като членове на семейството на гражданин на Съюза имат само възходящите му роднини, които се намират на негова издръжка, докато г-жа Alokpa не отговаря на това условие. От друга страна, децата на г-жа Alokpa не отговарят на условията по член 6, параграф 1 от Закона за свободното движение. Освен това в решението се отбелязва, че е напълно възможно да се осигури медицинско наблюдение на децата във Франция и че г-жа Alokpa не отговаря на необходимите условия, за да получи разрешение за пребиваване от някоя от другите категории, предвидени в посочения закон.
Г-жа Alokpa обжалва решението на министъра от свое име и от името на своите деца пред Tribunal administratif (Люксембург). С решение от 21 септември 2011 г. този съд отхвърля жалбата ѝ като неоснователна. С въззивна жалба, подадена на 31 октомври 2011 г., г-жа Alokpa обжалва това съдебно решение пред запитващата юрисдикция.
Тази юрисдикция отбелязва, че безспорно децата на г-жа Alokpa никога не са живели с баща си в общо семейство и че той само е декларирал раждането им и е осигурил възможност да им се издадат френски документи за самоличност. Освен това тази юрисдикция констатира, че г-жа Alokpa и децата ѝ фактически живеят като семейство в дом за временно настаняване от момента, в който приключва продължителният престой на децата в родилния дом, и че тези деца не са упражнявали правото си на свободно движение в същинския смисъл на думата.
При тези обстоятелства Cour administrative решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 20 ДФЕС, евентуално във връзка с един или няколко от членове 20, 21, 24, 33 и 34 от Хартата на основните права [на Европейския съюз], разглеждани поотделно или заедно, да се тълкува в смисъл, че не допуска държава членка, от една страна, да откаже на гражданин на трета държава, който сам издържа своите малки деца, граждани на Съюза, да пребивава в държавата членка по местопребиваването на тези деца, в която те живеят с посочения гражданин от раждането си, без да са нейни граждани, и от друга страна, да откаже да издаде на този гражданин на трета държава разрешение за пребиваване и евентуално по-нататък разрешително за работа?
Следва ли да се приеме, че такива решения биха могли да лишат посочените деца от възможността действително да упражняват в страната по местопребиваването си, в която живеят от своето раждане, най-съществената част от правата, свързани със статута им на граждани на Съюза, включително когато се вземе предвид обстоятелството, че другият им пряк роднина по възходяща линия, с когото никога не са живели в общо семейство, пребивава в друга държава от Съюза и е неин гражданин?“.
По преюдициалния въпрос
В самото начало следва да се посочи, че макар запитващата юрисдикция да е свела въпросите си до тълкуването на член 20 ДФЕС, това обстоятелство не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да бъдат полезни за решаването на делото, с което тя е сезирана, независимо дали тази юрисдикция е споменала съответните разпоредби във въпросите си (вж. в този смисъл Решение от 5 май 2011 г. по дело McCarthy,
C-434/09, Сборник, стр. I-3375
, точка 24 и цитираната съдебна практика).
В този смисъл въпросът на запитващата юрисдикция трябва да се разбира като предназначен да се установи по същество дали в случай като разглеждания в главното производство членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат държава членка да откаже право на пребиваване на нейна територия на гражданин на трета страна, когато той сам издържа малки деца, граждани на Съюза, които пребивават заедно с него в тази държава членка от раждането си, без да са нейни граждани и без да са упражнявали правото си на свободно движение.
В това отношение следва да се напомни, че евентуалните права, които разпоредбите на правото на Съюза относно гражданството на Съюза предоставят на гражданите на трети страни, не са техни собствени права, а са производни от упражненото от гражданина на Съюза право на свободно движение. Целта и смисълът на тези производни права, и конкретно на правото на влизане и пребиваване на членовете на семейството на гражданина на Съюза, се откриват в констатацията, че отказът да бъдат признати би могъл да накърни свободата на движение на гражданина на Съюза, като го разубеди от упражняване на правото му на влизане и пребиваване в приемащата държава членка (вж. в този смисъл Решение от 8 май 2013 г. по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, C-87/12, точка 35 и цитираната съдебна практика).
Трябва също така да се подчертае, че съществуват случаи, за които е характерно, че макар да се уреждат с нормативни актове, чието издаване по принцип е от компетентността на държавите членки, а именно с нормативните актове в областта на правото на влизане и пребиваване на гражданите на трети страни извън приложното поле на разпоредбите на вторичното право, които при някои условия предвиждат учредяването на такова право, все пак те са неразривно свързани със свободата на движение на съответния гражданин на Съюза, което не допуска на тези граждани на трети страни да бъде отказано правото да влязат и пребивават в държавата членка, в която пребивава гражданинът на Съюза, за да не бъде накърнена тази свобода (вж. Решение по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, посочено по-горе, точка 37).
За настоящия случай трябва да се отбележи, на първо място, че г-жа Alokpa не може да се разглежда като бенефициент на Директива 2004/38 по смисъла на член 3, параграф 1 от същата.
Всъщност от практиката на Съда следва, че качеството член на семейството „на издръжка“ на гражданина на Съюза, носител на правото на пребиваване, произтича от фактическо положение, характеризиращо се с обстоятелството, че материалната помощ за члена на семейството се осигурява от носителя на правото на пребиваване, така че в обратния случай, тоест ако носителят на правото на пребиваване е на издръжката на гражданина на третата страна, последният не може да се позовава на качеството възходящ роднина „на издръжка“ на носителя по смисъла на Директива 2004/38, за да получи право на пребиваване в приемащата държава членка (Решение от 8 ноември 2012 г. по дело Iida, C-40/11, точка 55).
В случая носителите на правото на пребиваване, а именно двамата синове на г-жа Alokpa, са именно на нейна издръжка, така че тя няма качеството възходящ роднина на тяхна издръжка по смисъла на Директива 2004/38.
Въпреки това в случай, сходен с разглеждания в главното производство, в който е ставало дума за гражданин на Съюза, който е роден в приемащата държава членка и не е упражнявал правото си на свободно движение, Съдът е установил, че изразът „притежават“ достатъчно средства, използван в аналогична разпоредба на член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38, трябва да се тълкува в смисъл, че е достатъчно гражданите на Съюза да имат такива средства на свое разположение, без тази разпоредба ни най-малко да поставя изисквания относно произхода на средствата, които всъщност могат да са предоставени в частност от гражданина на трета държава, родител на тези малки деца, граждани на Съюза (в този смисъл, но във връзка с актовете в правото на Съюза отпреди посочената директива, вж. Решение от 19 октомври 2004 г. по дело Zhu и Chen,
C-200/02, Recueil, стр. I-9925
, точки 28 и 30).
Ето защо е било постановено, че ако на родителя, гражданин на държава членка или на трета държава, който действително упражнява родителските права по отношение на непълнолетен гражданин на Съюза, не бъде позволено да пребивава с този гражданин на Съюза в приемащата държава членка, това напълно би лишило от полезно действие правото на пребиваване на гражданина на Съюза, като се има предвид, че упражняването на правото на пребиваване от малко дете винаги предполага това дете да бъде придружавано от лицето, което действително упражнява родителските права по отношение на него, и съответно това лице да може да живее с него в приемащата държава членка по време на пребиваването му (вж. Решение по дело Zhu и Chen, посочено по-горе, точка 45 и Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 69).
В този смисъл, ако член 21 ДФЕС и Директива 2004/38 предоставят право на пребиваване в приемащата държава членка на малко дете, което е гражданин на друга държава членка и отговаря на условията по член 7, параграф 1, буква б) от тази директива, същите тези разпоредби позволяват на родителя, който действително упражнява родителските права по отношение на това дете, да пребивава с него в приемащата държава членка (вж. в този смисъл Решение по дело Zhu и Chen, посочено по-горе, точки 46 и 47).
В случая запитващата юрисдикция следва да провери дали децата на г-жа Alokpa отговарят на условията по член 7, параграф 1 от Директива 2004/38 и дали съответно имат право на пребиваване в приемащата държава членка на основание член 21 ДФЕС. По-конкретно, тази юрисдикция трябва да провери дали посочените деца сами по себе си или благодарение на майка си притежават достатъчно средства и пълно здравно застрахователно покритие по смисъла на член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38.
Ако условията по член 7, параграф 1 от Директива 2004/38 не са изпълнени, член 21 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че допуска на г-жа Alokpa да бъде отказано право на пребиваване на люксембургска територия.
Що се отнася, на второ място, до член 20 ДФЕС, Съдът е констатирал, че съществуват някои съвсем особени случаи, при които, въпреки че не се прилагат разпоредбите на вторичното право относно правото на пребиваване на гражданите на трети страни и въпреки че съответният гражданин на Съюза не е използвал свободата си на движение, по изключение е недопустимо да се откаже право на пребиваване на гражданина на трета държава, член на семейството на посочения гражданин на Съюза, тъй като в противен случай би било накърнено полезното действие на притежаваното от него гражданство на Съюза, ако в резултат от отказа гражданинът на Съюза се окаже фактически принуден да напусне територията на Съюза като цяло и по този начин бъде лишен от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя статутът на гражданин на Съюза (вж. Решение по дело Iida, посочено по-горе, точка 71 и Решение по дело Ymeraga и Ymeraga-Tafarshiku, посочено по-горе, точка 36).
В този смисъл, ако констатира, че член 21 ДФЕС не е пречка на г-жа Alokpa да бъде отказано право на пребиваване на люксембургска територия, запитващата юрисдикция трябва наред с това да провери дали все пак не би могло по изключение да ѝ бъде предоставено това право, тъй като в противен случай би било накърнено полезното действие на притежаваното от нейните деца гражданство на Съюза, доколкото в резултат от отказа децата биха се оказали фактически принудени да напуснат територията на Съюза като цяло и по този начин биха били лишени от възможността действително да упражняват най-съществената част от правата, които им предоставя посоченият статут.
В това отношение, както посочва генералният адвокат в точки 55 и 56 от заключението си, като майка на Jarel и Eja Moudoulou и като единственото лице, което действително упражнява родителските права по отношение на тези деца от раждането им, г-жа Alokpa би могла да получи право да ги придружава и да пребивава с тях на френска територия.
Оттук следва, че по принцип не би могло като последица от отказа на люксембургските власти да предоставят право на пребиваване на г-жа Alokpa децата ѝ да се окажат принудени да напуснат територията на Съюза като цяло. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери дали това наистина е така предвид всички обстоятелства по спора в главното производство.
Предвид всички изложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че в случаи като разглеждания в главното производство членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже право на пребиваване на нейна територия на гражданин на трета страна, въпреки че той издържа сам малки деца, граждани на Съюза, които пребивават заедно с него в тази държава членка от раждането си, без да са нейни граждани и без да са упражнявали правото си на свободно движение, при положение че тези граждани на Съюза не отговарят на предвидените в Директива 2004/38 условия и при положение че отказът не лишава посочените граждани на Съюза от възможността действително да упражняват най-съществената част от правата, които им предоставя статутът на граждани на Съюза, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

В случаи като разглеждания в главното производство членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да откаже право на пребиваване на нейна територия на гражданин на трета страна, въпреки че той издържа сам малки деца, граждани на Съюза, които пребивават заедно с него в тази държава членка от раждането си, без да са нейни граждани и без да са упражнявали правото си на свободно движение, при положение че тези граждани на Съюза не отговарят на условията, предвидени в Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, и при положение че отказът не лишава посочените граждани на Съюза от възможността действително да упражняват най-съществената част от правата, които им предоставя статутът на граждани на Съюза, което запитващата юрисдикция следва да провери.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.