CELEX: 62012CJ0204
Procedimiento prejudicial
Sistema regional de apoyo que dispone la concesión de certificados verdes negociables a las instalaciones situadas en la región de que se trata que producen electricidad a partir de fuentes de energía renovables
Obligación de los proveedores de electricidad de presentar anualmente a la autoridad competente una determinada cuota de certificados
Negativa a tomar en consideración garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión Europea y de los Estados parte del Acuerdo EEE
Multa administrativa en caso de no presentar certificados
Directiva 2001/77/CE
Artículo 5
Libre circulación de mercancías
Artículo 28 CE
Artículos 11 y 13 del Acuerdo EEE
Directiva 2003/54/CE
Artículo 3

Las peticiones de decisión prejudicial se refieren a la interpretación de los artículos 18 TFUE, 34 TFUE y 36 TFUE, de los artículos 4, 11 y 13 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992 (
DO 1994, L 1, p. 3
; en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»), del artículo 5 de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad (
DO L 283, p. 33
), y del artículo 3 de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (
DO L 176, p. 37
).
Estas peticiones se presentaron en el marco de litigios entre Essent Belgium NV (en lo sucesivo, «Essent») y la Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (Autoridad reguladora del mercado del gas y de la electricidad; en lo sucesivo, «VREG»), el Vlaams Gewest (Región flamenca) y la Vlaamse Gemeenschap (Comunidad flamenca) sobre multas administrativas impuestas por la VREG a Essent por falta de presentación de certificados acreditativos de que la cantidad de electricidad que figura en ellos se ha generado a partir de fuentes de energía renovables (en lo sucesivo, «certificados verdes»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2001/77
La Directiva 2001/77 fue derogada, con efectos a partir del 1 de enero de 2012, por la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (
DO L 140, p. 16
). No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos relativos a los litigios principales, procede tomar en consideración las disposiciones de la Directiva 2001/77.
A tenor de los considerandos 1 a 3, 10, 11, 14 y 15 de la Directiva 2001/77:
«(1)
Las posibilidades de explotación de las fuentes de energía renovables están infrautilizadas actualmente en la Comunidad. La Comunidad reconoce que es necesario promover las fuentes de energía renovables con carácter prioritario, ya que su explotación contribuye a la protección medioambiental y al desarrollo sostenible. Además, esta medida puede ser fuente de empleo local, tener repercusiones positivas en la cohesión social, contribuir a la seguridad del aprovisionamiento y hacer posible que se cumplan los objetivos de Kioto con más rapidez. Por lo tanto, es necesario que estas posibilidades se exploten mejor en el marco del mercado interior de la electricidad.
(2)
[…] la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables es un objetivo prioritario para la Comunidad, por razones de seguridad y diversificación del suministro de energía, de protección del medio ambiente y de cohesión económica y social. [...]
(3)
El incremento en el uso de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables es una parte importante del conjunto de medidas necesarias para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y de cualquier política concebida para cumplir nuevos compromisos.
[...]
(10)
La presente Directiva no exige a los Estados miembros reconocer la adquisición de una garantía de origen procedente de otro Estado miembro ni la correspondiente compra de electricidad como contribución al cumplimiento de la obligación de una cuota nacional. Sin embargo, para facilitar el comercio de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables e incrementar la transparencia para la elección de los consumidores entre la electricidad generada a partir de fuentes de energía no renovables y la generada a partir de las renovables, se requiere una garantía de origen de esta última. Los sistemas de garantía de origen no suponen por sí mismos el derecho de acogerse a los beneficios de los mecanismos de apoyo nacionales establecidos en diversos Estados miembros. Es importante que todas las formas de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables estén cubiertas por tales garantías de origen.
(11)
Es importante diferenciar claramente las garantías de origen de los “certificados verdes” intercambiables.
[...]
(14)
Los Estados miembros aplican diferentes mecanismos de apoyo a las fuentes de energía renovables a escala nacional, como los “certificados verdes”, las ayudas a la inversión, las exenciones o desgravaciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los sistemas de apoyo directo a los precios. Uno de los medios importantes de alcanzar el objetivo de la presente Directiva, a fin de mantener la confianza del inversor, es garantizar el correcto funcionamiento de esos mecanismos a la espera de que entre en funcionamiento un marco comunitario.
(15)
Es demasiado pronto todavía para decidir la conveniencia de establecer un marco de ámbito comunitario para los sistemas de apoyo, habida cuenta de la escasa experiencia con los sistemas nacionales y la relativamente baja cuota de mercado de la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables que se beneficia de apoyo a los precios en la Comunidad.»
El artículo 1 de la Directiva 2001/77 establecía:
«La presente Directiva tiene por objetivo fomentar un aumento de la contribución de las fuentes de energía renovables a la generación de electricidad en el mercado interior de la electricidad y sentar las bases de un futuro marco comunitario para el mismo.»
A tenor del artículo 2 de esta Directiva, titulado «Definiciones»:
«A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las definiciones siguientes:
[...]
d)
“consumo de electricidad”: la producción nacional de electricidad, incluida la autoproducción, más las importaciones, menos las exportaciones (consumo nacional bruto de electricidad).
[...]»
El artículo 3, apartados 1 y 2, de dicha Directiva disponía:
«1.   Los Estados miembros adoptarán medidas adecuadas para promover el aumento del consumo de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables de conformidad con los objetivos indicativos nacionales mencionados en el apartado 2. Dichas medidas deberán ser proporcionales al objetivo fijado.
2.   A más tardar el 27 de octubre de 2002 y a partir de entonces cada cinco años, los Estados miembros adoptarán y publicarán un informe que establezca, para los diez años siguientes, los objetivos indicativos nacionales de consumo futuro de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en términos de porcentaje del consumo de electricidad. […] Al fijar estos objetivos hasta el año 2010, los Estados miembros:
—
tendrán en cuenta los valores de referencia que figuran en el anexo,
—
velarán por que dichos objetivos sean compatibles con cualesquiera compromisos nacionales asumidos en el marco de los compromisos en materia de cambio climático aceptados por la Comunidad en virtud del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.»
Bajo el título «Sistemas de apoyo», el artículo 4 de la misma Directiva estaba redactado en los siguientes términos:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 87 y 88 del Tratado [CE], la Comisión [Europea] evaluará la aplicación de los mecanismos utilizados en los Estados miembros, con arreglo a los cuales los productores de electricidad reciben, de conformidad con la normativa promulgada por las autoridades públicas, ayudas directas o indirectas, y los cuales podrían restringir el comercio, atendiendo al hecho de que contribuyen al logro de los objetivos establecidos en los artículos 6 y 174 del Tratado.
2.   La Comisión presentará, a más tardar el 27 de octubre de 2005, un informe debidamente documentado sobre la experiencia adquirida con respecto a la aplicación y la existencia simultánea de los distintos mecanismos de apoyo a que se refiere el apartado 1. En el informe se evaluarán los resultados, incluida la relación coste-eficacia, de los sistemas de apoyo mencionados en el apartado 1 en cuanto al fomento del consumo de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables de conformidad con los objetivos indicativos nacionales mencionados en el apartado 2 del artículo 3. Este informe irá acompañado, en su caso, de una propuesta de marco comunitario para los sistemas de apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables.
[...]»
El artículo 5 de la Directiva 2001/77, titulado «Garantía de origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables», disponía:
«1.   A más tardar el 27 de octubre de 2003 los Estados miembros harán lo necesario para que el origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables pueda garantizarse como tal a tenor de lo dispuesto en la presente Directiva, con arreglo a criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios establecidos por cada Estado miembro. Asimismo, velarán por que se expidan a tal efecto, previa solicitud, garantías de origen.
[...]
3.   Las garantías de origen:
—
indicarán la fuente de energía a partir de la cual se haya generado la electricidad, especificarán las fechas y lugares de generación y precisarán, en el caso de las centrales hidroeléctricas, la capacidad,
—
deberán servir para que los productores de electricidad que utilicen fuentes de energía renovables puedan demostrar que la electricidad que venden ha sido generada a partir de fuentes de energía renovables tal como se define en la presente Directiva.
4.   Las garantías de origen, que se expedirán con arreglo al apartado 2, deberían ser objeto de reconocimiento mutuo por parte de los Estados miembros y sólo podrán utilizarse como prueba de los elementos a que se refiere el apartado 3. Cualquier negativa a aceptar una garantía de origen como prueba de dichos elementos, en particular por razones relacionadas con la prevención del fraude, deberá basarse en criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios. En caso de negativa a reconocer una garantía de origen, la Comisión podrá obligar a su reconocimiento a la parte que lo deniegue, atendiendo en particular a los criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios en que se basa el reconocimiento.
[...]»
Según se desprende de su primer párrafo, el anexo de la Directiva 2001/77 contiene valores de referencia para el establecimiento de los objetivos indicativos nacionales en materia de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, de esta Directiva. De la tabla que figura en este anexo y de las explicaciones correspondientes se desprende que dichos valores de referencia se basan, para cada Estado miembro, por un lado, en la «producción nacional» de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en 1997 y, por otro, en la parte, en porcentaje, para los años 1997 y 2010 respectivamente, de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el consumo de electricidad, obteniéndose esta parte «a partir de la producción nacional de [electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables] dividida por el consumo nacional bruto de electricidad».
La Directiva 2001/77 se integró en el Acuerdo EEE mediante la Decisión del Comité Mixto del EEE n
o
102/2005, de 8 de julio de 2005, por la que se modifica el anexo IV (Energía) del Acuerdo EEE (
DO L 306, p. 34
). Esta Decisión entró en vigor el 1 de septiembre de 2006.
Directiva 2003/54
La Directiva 2003/54 fue derogada, con efectos a partir del 3 de marzo de 2011, por la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (
DO L 211, p. 55
). No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos relativos a los litigios principales, procede tomar en consideración las disposiciones de la Directiva 2003/54.
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/54/CE, establecía:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las empresas eléctricas operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental de la electricidad, y no ejercerán discriminación entre aquéllas en cuanto a derechos y obligaciones.»
La Directiva 2003/54 se integró en el Acuerdo EEE mediante la Decisión del Comité Mixto del EEE n
o
146/2005, de 2 de diciembre de 2005, por la que se modifica el anexo IV (Energía) del Acuerdo EEE (
DO 2006, L 53, p. 43
). Dicha Decisión entró en vigor el 1 de junio de 2007.
Derecho belga
Decreto flamenco relativo a la organización del mercado de la electricidad
El vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitmarkt (Decreto flamenco relativo a la organización del mercado de la electricidad), de 17 de julio de 2000 (
Belgisch Staatsblad
de 22 de septiembre de 2000, p. 32166; en lo sucesivo, «Decreto sobre la electricidad»), tenía por objeto, en particular, la aplicación de las Directivas 2001/77 y 2003/54. Dicho Decreto instauró un sistema de apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables (en lo sucesivo, «electricidad verde»). Fue derogado mediante un decreto de 8 de mayo de 2009.
El artículo 2, apartado 17, del Decreto sobre la electricidad definía el certificado verde como «un bien inmaterial transmisible en el que consta que un productor ha generado, en el curso de un año determinado, una cantidad determinada de electricidad verde, expresada en kWh».
El artículo 22 de dicho Decreto preveía que, «por la electricidad verde cuyo productor demuestre que ha sido generada en la Región Flamenca [...], la autoridad reguladora expedirá a solicitud del productor un [certificado verde] por cada tramo de 1000 kWh».
El artículo 23, apartado 1, de dicho Decreto disponía que «cada proveedor que suministre electricidad a los clientes finales conectados a la red de distribución o a la red de transporte deberá presentar anualmente a la autoridad reguladora, antes del 31 de marzo, el número de certificados verdes que se determine de conformidad con el apartado 2».
Del artículo 23, apartado 2, de este mismo Decreto se desprende que el número de certificados verdes que debían presentarse se determinaba, en esencia, multiplicando la cantidad total de electricidad suministrada por cada proveedor durante el año anterior por un coeficiente fijado, para los años 2005 a 2009, en 0,020, 0,025, 0,030, 0,0375 y 0,0450, respectivamente.
A tenor del artículo 24 del Decreto sobre la electricidad, «el vlaamse regering [(Gobierno flamenco)] adoptará las modalidades y los procedimientos en materia de concesión de certificados verdes y determinará qué certificados podrán tomarse en consideración para el cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 23».
El artículo 25 de este Decreto preveía que, «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo [23,] se faculta al vlaamse regering para, previo dictamen de la autoridad reguladora y habida cuenta de la existencia de garantías iguales o equivalentes en materia de concesión de tales certificados, admitir certificados relativos a electricidad verde que no se haya generado en la Región Flamenca».
El artículo 37, apartado 2, de dicho Decreto establecía que, a partir del 31 de marzo de 2005, la multa administrativa por una infracción del artículo 23, apartado 1, del mismo Decreto sería de 125 euros por certificado que faltara.
Orden del vlaamse regering relativa al fomento de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables
La aplicación del artículo 24 del Decreto sobre la electricidad se garantiza mediante la besluit van de vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (Orden del vlaamse regering relativa al fomento de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables) de 5 de marzo de 2004 (
Belgisch Staatsblad
de 23 de marzo de 2004, p. 16296; en lo sucesivo, «Orden de 5 de marzo de 2004»).
En su versión resultante de las modificaciones aportadas por la Orden del vlaamse regering de 25 de febrero de 2005 (
Belgisch Staatsblad
de 8 de marzo de 2005, p. 9490; en lo sucesivo, «Orden de 25 de febrero de 2005»), aplicable al asunto C‑204/12, la Orden de 5 de marzo de 2004 contenía, en particular, un artículo 15, apartado 1, que enumeraba las fuentes de energía a partir de las cuales la electricidad generada podía dar lugar a la concesión de un certificado verde admitido por la VREG.
En su versión resultante de las modificaciones introducidas por la Orden del vlaamse regering de 8 de julio de 2005 (
Belgisch Staatsblad
de 17 de febrero de 2006, p. 8515; en lo sucesivo, «Orden de 8 de julio de 2005»), aplicable a los asuntos C‑205/12 a C‑208/12, la Orden de 5 de marzo de 2004 contenía además las disposiciones siguientes.
Esta Orden definía la «garantía de origen» como un «documento probatorio para demostrar que una cantidad de electricidad suministrada a los clientes finales procede de fuentes de energía renovables».
El artículo 13 de dicha Orden disponía:
«1.   Los datos relativos a los certificados verdes concedidos se registrarán en una base de datos centralizada por la VREG. […]
2.   Por cada certificado verde se registrarán al menos los datos siguientes:
[...]
o
Si se puede admitir o no el certificado verde a los efectos de satisfacer la obligación de presentación de certificados prevista en el artículo 15.
[...]
3.   La mención a que hace referencia el apartado 2, punto 6, será:
o
“admisible”, en el caso de que el certificado verde se ajuste a los requisitos del artículo 15, apartado 1 […]
o
“no admisible”, en el caso de que el certificado verde no se ajuste a los requisitos del artículo 15, apartado 1 [...]
[...]»
El artículo 15, apartado 3, de esta misma Orden disponía:
«Los certificados verdes que han sido utilizados como garantías de origen de conformidad con las disposiciones de la subsección III podrán ser utilizados también a efectos de la obligación de presentación de certificados, siempre que la mención, prevista en el artículo 13, apartado 2, punto 6, sea “admisible” […]»
Los artículos 15
bis
y 15
quater
de dicha Orden figuraban en su subsección III, titulada «Utilización de certificados verdes como garantía de origen». Estos artículos establecían:
«Artículo 15
bis
1.   Los certificados verdes se utilizarán como garantía de origen cuando se entreguen al efectuarse una venta de electricidad a clientes finales como electricidad [verde].
[...]
Artículo 15
quater
1.   Una garantía de origen procedente de otra región o de otro país podrá ser importada en la Región flamenca para ser utilizada como garantía de origen […]
[...]
Cuando se importe la garantía de origen de otra región o de otro país, se registrarán sus datos en la base de datos central en forma de certificado verde con las siguientes menciones:
1°
“no admisible” [...];
[...]
Los certificados verdes de otra región o de otro país podrán registrarse con la mención “admisible” en el caso de que el Gobierno flamenco, con arreglo al artículo 25 del [Decreto sobre la electricidad], decida aceptar los correspondientes certificados.
Dicho registro se producirá después de que el organismo competente de la otra región o país haya transmitido a la VREG los datos necesarios relativos a la garantía de origen y después de que en esa región o país la garantía de origen sea declarada inutilizable.
[...]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Con arreglo al artículo 23, apartado 1, del Decreto sobre la electricidad, Essent, como proveedor de electricidad, estuvo sujeto entre 2003 y 2009 a la obligación de presentar cada año a la VREG un determinado número de certificados verdes (en lo sucesivo, «obligación de cuota»).
Para cumplir su obligación de cuota exigible el 31 de marzo de 2005, Essent presentó a la VREG, en particular, garantías de origen acreditativas de la producción de electricidad verde en los Países Bajos y en Noruega.
Al considerar que, dado que el vlaamse regering no había adoptado ninguna medida de ejecución del artículo 25 del Decreto sobre la electricidad, para cumplir dicha obligación de cuota sólo podían admitirse los certificados verdes concedidos en virtud de ese Decreto a productores de electricidad establecidos en la Región flamenca, la VREG, mediante decisión de 24 de mayo de 2005 adoptada en aplicación del artículo 37, apartado 2, del citado Decreto, impuso a Essent una multa administrativa por un importe de 125 euros por cada certificado verde que faltaba, es decir, por un importe total de 542125 euros.
El 30 de septiembre de 2005 Essent presentó un recurso ante el rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Tribunal de primera instancia de Bruselas, Bélgica), solicitando que se declarase contraria a Derecho dicha decisión y que, en consecuencia, se anulara la multa impuesta. Essent solicita que se declare que la sentencia que se dicte sea aplicable también al Vlaams Gewest y al Vlaamse Gemeenschap (asunto C‑204/12).
Por motivos análogos, durante los años siguientes la VREG impuso a Essent multas por importes, respectivamente, de 234750 euros, mediante decisión de 13 de julio de 2006, 166125 euros, mediante decisión de 4 de julio de 2007, y 281 250 euros y 302 375 euros, mediante dos decisiones de 18 de mayo de 2009, correspondientes, la primera, al año 2008 y, la segunda, al año 2009.
Las decisiones de 13 de julio de 2006 y 4 de julio de 2007 se adoptaron a raíz de la negativa de la VREG a tomar en consideración garantías de origen acreditativas de la producción de electricidad verde en Dinamarca (y/o en Suecia) y en Noruega, respectivamente, y las de 18 de mayo de 2009 de la negativa a tomar en consideración garantías de origen acreditativas de la producción de electricidad verde en Noruega.
El 16 de julio de 2010, Essent presentó un recurso ante el rechtbank van eerste aanleg te Brussel contra estas cuatro decisiones (asuntos C‑205/12 a C‑208/12).
En apoyo de cada uno de estos cinco recursos, Essent invoca un primer motivo basado en la infracción de los artículos 34 TFUE y 11 del Acuerdo EEE.
A este respecto, el rechtbank van eerste aanleg te Brussel se inclina por considerar que, en la medida en que se obliga a los proveedores de electricidad a comprar certificados verdes expedidos por la VREG, se les impide adquirir una parte de los certificados que precisan dirigiéndose a operadores situados en el extranjero, de manera que, a primera vista, existe una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, en el sentido de los artículos 34 TFUE y 11 del Acuerdo EEE, a la importación de tales certificados.
Dicho órgano jurisdiccional señala, además, que la VREG alegó en su defensa que las garantías de origen controvertidas en los asuntos que le fueron sometidos no constituyen certificados verdes y que del artículo 5 de la Directiva 2001/77, a la luz del considerando 10 de ésta, se desprende que tales garantías no conllevan en particular ningún derecho a acogerse a los beneficios de los mecanismos nacionales de apoyo a las energías verdes.
El segundo motivo formulado por Essent en apoyo de sus recursos se basa en la violación del principio de no discriminación consagrado en los artículos 18 TFUE, 4 del Acuerdo EEE, 5 de la Directiva 2001/77 y 3 de la Directiva 2003/54. En lo que se refiere al artículo 3 de la Directiva 2003/54, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, en sus recursos, Essent invoca el apartado 1 de dicha disposición según el cual los Estados miembros no ejercerán discriminación alguna en la organización institucional del mercado de la electricidad.
A juicio de Essent, se infringen las diversas disposiciones del Derecho de la Unión invocadas en la medida en que la normativa nacional controvertida protege a los productores de electricidad locales, impidiendo con ello la realización del mercado interior, y la VREG, al rechazar las garantías de origen concedidas en otros países, da un tratamiento diferente a situaciones idénticas.
En este contexto el rechtbank van eerste aanleg te Brussel decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes, redactadas en términos sustancialmente similares en cada uno de los cinco asuntos de los que conoce:
«1)
Un sistema nacional, como el que contiene el Decreto [sobre la electricidad], al que se dio aplicación mediante Orden [de 5 de marzo de 2004], en su versión modificada por la Orden [de 25 de febrero de 2005] y por [la Orden de 8 de julio de 2005] [(la referencia a la Orden de 8 de julio de 2005 no figura en la cuestión formulada en el asunto C‑204/12)], habida cuenta de que:
—
los proveedores que suministran electricidad a clientes finales conectados a la red de distribución o a la red de transporte tienen la obligación de presentar anualmente a la autoridad reguladora un número determinado de certificados verdes (artículo 23 del [Decreto sobre la electricidad]);
—
la [VREG] impone a los proveedores que suministran electricidad a clientes finales conectados a la red de distribución o a la red de transporte una multa administrativa cuando dichos proveedores no han presentado suficientes certificados verdes con el fin de cumplir con una obligación de cuota de certificados verdes (artículo 37, apartado 2, del [Decreto sobre la electricidad]);
—
se establece expresamente que, bajo determinadas condiciones, pueden aceptarse las garantías de origen de otros países para el cumplimiento de la obligación de cuota (artículo 15
quater
, apartado 2, de la Orden [de 5 de marzo de 2004, en su versión modificada por la Orden de 8 de julio de 2005]) [(el presente guión no figura en la cuestión formulada en el asunto C‑204/12)];
—
la [VREG] no puede o no quiere tomar en consideración las garantías de origen de Noruega [y de los Países Bajos (precisión particular correspondiente a la cuestión formulada en el asunto C‑204/12)] [y de Dinamarca (precisión particular correspondiente a la cuestión formulada en el asunto C‑205/12)] [y de Dinamarca/Suecia (precisión particular correspondiente a la cuestión formulada en el asunto C‑206/12)] debido a que el vlaams regering no ha adoptado medidas de ejecución por las que se reconozca la igualdad o la equivalencia de la concesión de dichos certificados (artículo 25 del Decreto [sobre la electricidad] y, [i) en cuanto atañe al asunto C‑204/12], artículo 15, apartado 1, de la Orden [de 5 de marzo de 2004, en su versión modificada por la Orden de 25 de febrero de 2005], [ii) en cuanto atañe a los asuntos C‑205/12 a C‑208/12], artículo 15
quater
, apartado 2, de la Orden [de 5 de marzo de 2004, en su versión modificada por la Orden de 8 de julio de 2005]), sin que la igualdad o equivalencia haya sido examinada en concreto por la [VREG];
—
de hecho, durante todo el período en que estuvo en vigor el Decreto [sobre la electricidad], sólo se tuvieron en cuenta los certificados de producción de electricidad verde generada en la Región flamenca para comprobar si se había cumplido la obligación de cuota, mientras que los proveedores de electricidad a clientes finales conectados a la red de distribución o a la red de transporte no tuvieron ninguna posibilidad de demostrar que las garantías de origen entregadas [procedentes de otros Estados miembros de la Unión Europea (esta precisión no figura en la cuestión formulada en el asunto C‑204/12)] cumplían el requisito de existencia de garantías iguales o equivalentes en materia de reconocimiento de tales certificados,
¿es compatible con los artículos 34 TFUE y 11 del Acuerdo EEE y/o con los artículos 36 TFUE y 13 del Acuerdo EEE [(en los asuntos C‑207/12 y C‑208/12 la cuestión versa únicamente sobre los artículos 11 y 13 del Acuerdo EEE)]?
2)
¿Es compatible con el artículo 5 de la Directiva [2001/77] un sistema nacional como el mencionado en la primera cuestión [(en los asuntos C‑207/12 y C‑208/12, esta cuestión sólo se ha formulado “en la medida en que dicha disposición sea relevante para el EEE”)]?
3)
¿Es compatible con los principios de igualdad y de no discriminación establecidos, en particular, en el artículo 18 TFUE [(asuntos C‑204/12 a C‑206/12)], en el artículo 4 del Acuerdo EEE [(asuntos C‑207/12 y C‑208/12)] y en el artículo 3 de la Directiva [2003/54] un sistema nacional como el mencionado en la primera cuestión [(en los asuntos C‑207/12 y C‑208/12, la cuestión sólo versa sobre el citado artículo 3 “en la medida en que esta disposición sea relevante para el EEE”)]?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de junio de 2012 [auto Essent Belgium (C‑204/12 a C‑208/12,
EU:C:2012:363
)], los asuntos C‑204/12 a 208/12 se acumularon a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
Tras la presentación de las conclusiones del Abogado General, la VREG, el Vlaams Gewest y la Vlaamse Gemeenschap (en lo sucesivo, conjuntamente, «VREG y otros»), mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de mayo de 2013, solicitaron la reapertura de la fase oral del procedimiento alegando, en esencia, que para que el Tribunal de Justicia pudiera responder con precisión a las cuestiones prejudiciales eran necesarias diversas clarificaciones fácticas. Además, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerase que el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida en el procedimiento principal, VREG y otros deseaban expresar su opinión en cuanto a la necesidad de limitar los efectos en el tiempo de la sentencia que se dicte.
Tras recibir una carta de la Secretaría del Tribunal de Justicia de fecha 16 de julio de 2014 por la que se le comunicaba que la sentencia en los presentes asuntos se dictaría el 11 de septiembre de 2014, Essent solicitó también la reapertura de la fase oral del procedimiento mediante escrito presentado en dicha Secretaría el 28 de julio de 2014.
En esta solicitud, Essent alega, en esencia, que considera que se debe permitir a las partes debatir sobre determinadas apreciaciones contenidas en la sentencia Ålands Vindkraft (C‑573/12,
EU:C:2014:2037
), dictada el 1 de julio de 2014. Essent señala a este respecto que tanto la situación fáctica como el marco jurídico que caracterizan al asunto que dio lugar a esta sentencia son diferentes de los del caso de autos.
Con arreglo al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, éste podrá ordenar, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o cuando una parte haya invocado ante él, tras el cierre de esta fase, un hecho nuevo que pueda influir decisivamente en su resolución, o también cuando el asunto deba resolverse basándose en un argumento que no fue debatido entre las partes o los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En el caso de autos, el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, considera que dispone de todos los datos necesarios para dictar sentencia. Observa, además, que las solicitudes de reapertura de la fase oral del procedimiento no hacen referencia a ningún hecho nuevo que pueda influir decisivamente en la resolución que haya de adoptarse. Señala también que los presentes asuntos no se dirimen basándose en argumentos no debatidos entre las partes.
En estas circunstancias, no procede ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
Según VREG y otros, las cuestiones prejudiciales son inadmisibles por dos razones. En primer lugar, alegan que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión. En segundo lugar, consideran que estas cuestiones prejudiciales carecen de pertinencia a efectos de resolver los litigios principales porque se basan en una interpretación errónea del Derecho interno. En efecto, según VREG y otros, el órgano jurisdiccional remitente ha considerado erróneamente que el artículo 25 del Decreto sobre la electricidad y el artículo 15
quater
, apartado 2, párrafo segundo, de la Orden de 5 de marzo de 2004 se refieren a la eventual toma en consideración no sólo de certificados verdes procedentes de otros países sino también de garantías de origen procedentes de dichos países.
A este respecto, es preciso no obstante recordar, por una parte, que, si bien el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho de la Unión en el marco de un procedimiento prejudicial, sí es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan apreciar dicha compatibilidad para dirimir el asunto del que esté conociendo (véase, en particular, la sentencia Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura, C‑2/10,
EU:C:2011:502
, apartado 35 y jurisprudencia citada).
Por otra parte, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la interpretación de disposiciones nacionales, ya que tal interpretación es competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales nacionales. Asimismo, cuando un órgano jurisdiccional nacional le plantea una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia debe atenerse a la interpretación del Derecho nacional que le ha expuesto dicho órgano jurisdiccional (véase, en particular, la sentencia ČEZ, C‑115/08,
EU:C:2009:660
, apartado 57 y jurisprudencia citada).
Además, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véase, en particular, la sentencia Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, apartado 75 y jurisprudencia citada).
La negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véase, en particular, la sentencia Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, apartado 76 y jurisprudencia citada).
Pues bien, debe señalarse a este respecto que la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión que solicita el órgano jurisdiccional remitente guarda una relación evidente con el objeto de los litigios principales, ya que se pretende, en esencia, saber si dichas disposiciones deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la aplicación que en el caso concreto se ha hecho de las disposiciones internas controvertidas en los litigios principales con respecto a Essent y que tal interpretación puede influir en la resolución de dichos litigios.
De las consideraciones precedentes se desprende que procede desestimar las objeciones formuladas por VREG y otros y que las peticiones de decisión prejudicial son admisibles.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5 de la Directiva 2001/77 debe interpretarse en el sentido de que se opone a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad verde producida en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE.
A título preliminar, en cuanto a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, en el marco específico de los asuntos C‑207/12 y C‑208/12, de si el artículo 5 de la Directiva 2001/77 es pertinente en lo que respecta al Espacio Económico Europeo (EEE), en el apartado 11 de la presente sentencia se ha expuesto que la Decisión n
o
102/2005, que integró dicha Directiva en el Acuerdo EEE, entró en vigor el 1 de septiembre de 2006. En estas circunstancias, y habida cuenta del hecho de que estos dos asuntos se refieren a decisiones de la VREG de fecha 18 de mayo de 2009 y relativas a multas impuestas en relación con los años 2008 y 2009, procede constatar que dicho artículo 5 es aplicable
ratione temporis
a dichos asuntos.
En lo que se refiere al alcance material de este mismo artículo 5, es preciso recordar que, en esencia, según se desprende de su título y de su apartado 1, dicha disposición tiene por objeto garantizar que el origen de la electricidad verde pueda acreditarse a través de una garantía de origen.
Por su parte, los sistemas nacionales de apoyo en virtud de los cuales los productores de electricidad verde pueden acogerse a ayudas directas o indirectas y que, como se desprende del considerando 14 de la Directiva 2001/77, pueden recurrir al mecanismo de certificados verdes, como es el caso del sistema de apoyo objeto del procedimiento principal, son objeto de una disposición distinta de dicha Directiva, a saber, el artículo 4 de ésta.
Ahora bien, nada en el tenor de dichos artículos 4 y 5 o en los considerandos de la Directiva 2001/77 sugiere que el legislador de la Unión haya querido establecer un vínculo entre las garantías de origen y los sistemas nacionales de apoyo a la producción de energía verde.
Ante todo, ha de tenerse en cuenta, en relación con este extremo, que, según se desprende de los considerandos 14 y 15 y del artículo 4 de la Directiva 2001/77, ésta no tiene por objeto establecer un marco comunitario para los sistemas nacionales de apoyo, sino que se dirige más bien a garantizar el buen funcionamiento de los sistemas existentes, de manera que se mantenga la confianza de los inversores hasta que se cree, en su caso, tal marco comunitario.
Además, el considerando 10 de la Directiva 2001/77 precisa que los sistemas de garantía de origen previstos no suponen por sí mismos el derecho de acogerse a los beneficios de los mecanismos nacionales de apoyo establecidos en diversos Estados miembros. A este respecto, y en lo que se refiere más concretamente a los mecanismos de apoyo que utilizan certificados verdes intercambiables, el considerando 11 de dicha Directiva subraya que es importante establecer una clara diferencia entre las garantías de origen y dichos certificados.
En cuanto a la finalidad de las garantías de origen, el considerando 10 de la Directiva 2001/77 indica que éstas son necesarias para facilitar el comercio de la electricidad verde e incrementar la transparencia para la elección de los consumidores entre tal electricidad y la generada a partir de fuentes de energía no renovables. El artículo 5, apartado 3, segundo guión, de dicha Directiva precisa, por su parte, que tales garantías de origen sirven para que los productores de electricidad puedan demostrar que la electricidad que venden ha sido generada a partir de fuentes de energía renovables.
Por otro lado, a tenor del apartado 4 de dicho artículo 5, las garantías de origen deberían ser objeto de reconocimiento mutuo por parte de los Estados miembros y sólo podrán utilizarse como prueba de los elementos a que se refiere el apartado 3 de este mismo artículo.
Pues bien, las precisiones expuestas en los apartados 61 a 63 de la presente sentencia indican que el legislador de la Unión no tuvo la intención de imponer a los Estados miembros que hayan optado por un sistema de apoyo que utilice certificados verdes extender las ventajas de éste a la electricidad verde producida en el territorio de otro Estado miembro (véase, por analogía, la sentencia Ålands Vindkraft, C‑573/12,
EU:C:2014:2037
, apartados 53 y 54).
Finalmente, es necesario también tener en cuenta, a este respecto, que, según se desprende del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/77, en relación con el anexo de ésta, los Estados miembros deben fijar, en particular, objetivos indicativos nacionales de consumo futuro de electricidad verde tomando en consideración, como valores de referencia, por un lado, la «producción nacional» de electricidad verde en 1997 y, por otro, la parte, en porcentaje, para los años 1997 y 2010 respectivamente, de la electricidad verde en el consumo bruto de electricidad, obteniéndose esta parte a partir de la «producción nacional» de electricidad verde dividida por el consumo nacional bruto de electricidad.
De ello resulta que los mecanismos nacionales de apoyo a los productores de electricidad a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 2001/77, que, en particular, deben contribuir a la realización, por parte de los Estados miembros, de sus respectivos objetivos indicativos nacionales, deben conducir, en principio, a un reforzamiento de la producción nacional de electricidad verde. A este respecto, el considerando 10 de esta Directiva subraya, en particular, que no exige a los Estados miembros reconocer que la adquisición de una garantía de origen procedente de otro Estado miembro o la correspondiente compra de electricidad constituye una contribución al cumplimiento de la obligación de una cuota nacional.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 5 de la Directiva 2001/77 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad verde producida en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE.
Sobre la primera cuestión prejudicial
A título preliminar, es preciso recordar que los litigios principales se refieren a decisiones de la VREG que, entre el 15 de abril de 2005 y el 28 de mayo de 2009, impusieron multas administrativas a Essent por no haber cumplido su obligación de presentación anual de certificados verdes. En estas circunstancias, y habida cuenta de que el Tratado de Lisboa no entró en vigor hasta el 1 de diciembre de 2009, para dar respuesta a la primera cuestión prejudicial, debe atenderse a los artículos 28 CE y 30 CE y no a los artículos 34 TFUE y 36 TFUE, a los que formalmente hace referencia el órgano jurisdiccional remitente.
Por tanto, debe considerarse que, mediante su primera cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 28 CE y 30 CE y los artículos 11 y 13 del Acuerdo EEE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad verde producida en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE.
Además, es preciso recordar que los artículos 11 y 13 del Acuerdo EEE están redactados en términos casi idénticos a los de los artículos 28 CE y 30 CE, de manera que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, estas normas deben interpretarse de manera uniforme (véanse en este sentido, en particular, las sentencias Bellio F.lli, C‑286/02,
EU:C:2004:212
, apartados 34 y 35, y Comisión/Portugal, C‑265/06,
EU:C:2008:210
, apartado 30). Las consideraciones siguientes relativas a los artículos 28 CE y 30 CE deben entenderse por tanto aplicables igualmente
mutatis mutandis
a los artículos 11 y 13 del Acuerdo EEE.
Sobre la existencia de un obstáculo a la libre circulación de mercancías
— Alegaciones de las partes
Por una parte, VREG y otros y la Comisión alegan que las garantías de origen no constituyen mercancías en el sentido de los artículos 28 CE y 30 CE. La Comisión mantiene a este respecto que la única función de dichas garantías es acreditar el carácter «verde» de la electricidad a la que se refieren, de manera que son accesorias de ésta y no una mercancía distinta.
Según VREG y otros, el hecho de que, en la práctica, estas garantías sean objeto en ocasiones de transacciones comerciales autónomas distintas de las relativas a la electricidad no desvirtúa este carácter accesorio. Incluso en este caso, en su opinión, estas garantías tienen, en efecto, la única función de permitir la venta de una determinada cantidad de electricidad a un cliente como electricidad verde. Además, añade que el carácter inmaterial de las garantías de origen impide igualmente que éstas puedan calificarse de «mercancías» en el sentido del artículo 28 CE.
En cambio, Essent considera que, dado que en la práctica las garantías de origen son objeto de transmisiones a título oneroso, deben tener la consideración de mercancías.
Por otra parte, Essent y la Comisión alegan que, independientemente de si las garantías de origen deben considerarse o no mercancías en el sentido del artículo 28 CE, la normativa controvertida en los litigios principales supone, en cualquier caso, una medida de efecto equivalente a una restricción a la importación de la propia electricidad.
— Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 28 CE, al prohibir entre los Estados miembros las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación, se aplica a cualquier medida nacional que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (véanse, en particular, las sentencias Dassonville, 8/74,
EU:C:1974:82
, apartado 5, y PreussenElektra, C‑379/98,
EU:C:2001:160
, apartado 69).
En lo que se refiere, en primer lugar, a si garantías de origen como las controvertidas en los litigios principales pueden considerarse «mercancías» en el sentido de los artículos 23 CE y 28 CE, y si su libre circulación se ha visto en este caso obstaculizada por el sistema de apoyo al que se refieren dichos litigios, ha de observarse de entrada que tales garantías constituyen instrumentos cuya existencia misma, contenido, alcance y funciones se derivan de la Directiva 2001/77.
En relación con este extremo, de los apartados 63 a 65 de la presente sentencia se desprende que, en virtud de dicha Directiva, tales instrumentos sirven para que los productores de electricidad puedan demostrar que la electricidad que venden ha sido generada a partir de fuentes de energía renovables, para facilitar el comercio de este tipo de electricidad y para incrementar la transparencia para la elección de los consumidores entre tal electricidad y la generada a partir de fuentes de energía no renovables. Sin embargo, no suponen, por sí mismos, el derecho a acogerse a mecanismos nacionales de apoyo establecidos en los diferentes Estados miembros, debiendo distinguirse así dichas garantías de los certificados verdes intercambiables utilizados en el marco de tales mecanismos.
Así pues, por una parte, las garantías de origen se conciben como un elemento accesorio, primero, de la electricidad verde generada por un productor y, después, de la electricidad que un proveedor vende a los consumidores. Por otra parte, no parece que pueda obstaculizarse la libre circulación de tales instrumentos entre los Estados miembros, al menos a los efectos que les han sido asociados consustancialmente en virtud de la Directiva 2001/77, por el hecho de que un sistema nacional de apoyo a la producción de energía verde que utiliza certificados verdes no prevea que se tengan en cuenta dichos instrumentos.
No obstante, para responder a la presente cuestión prejudicial no es necesario resolver definitivamente las cuestiones expuestas en el apartado 78 de la presente sentencia. En efecto, basta constatar que, incluso suponiendo que deba considerarse que garantías de origen como las de los litigios principales constituyen «mercancías», en el sentido de los artículos 23 CE y 28 CE, y que un sistema de apoyo como el de los litigios principales constituye un obstáculo a la libre circulación de éstas, en el sentido de la segunda de dichas disposiciones, en cualquier caso dicho obstáculo estaría justificado a la vista de las consideraciones expuestas en los apartados 89 a 103 de la presente sentencia.
En lo que se refiere, en segundo lugar, a la existencia de eventuales obstáculos a la importación de electricidad, es preciso señalar que, aunque la resolución de remisión no indica si las garantías de origen controvertidas en los litigios principales han sido adquiridas por Essent en relación con una adquisición y una importación efectivas de electricidad, todo hace suponer que así ha sido.
En estas circunstancias, debe declararse que una normativa como la controvertida en los litigios principales puede efectivamente obstaculizar, al menos indirecta y potencialmente, las importaciones de electricidad, en especial verde, procedentes de otros Estados miembros, y ello por diversos motivos (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartados 67 a 75).
Por un lado, de dicha normativa se desprende que los proveedores de electricidad como Essent están obligados a estar en posesión, en la fecha anual prevista, de un determinado número de certificados verdes para cumplir la obligación de cuota que recae sobre ellos y que depende de la cantidad total de electricidad que suministran.
Ahora bien, únicamente los certificados verdes concedidos con arreglo a dicha normativa pueden utilizarse para cumplir esta obligación. De este modo, dichos proveedores están obligados, con carácter general, por la electricidad que importan, a adquirir tales certificados so pena de tener que abonar una multa administrativa. Por tanto, una normativa de este tipo puede obstaculizar las importaciones de electricidad procedentes de otros Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartados 69 y 70 y jurisprudencia citada).
Por otro lado, la circunstancia de que los productores de electricidad verde puedan vender sus certificados verdes conjuntamente con la electricidad que producen parece apta, en la práctica, para favorecer la eventual apertura de negociaciones y la concreción de relaciones contractuales, en su caso a largo plazo, relativas a la entrega de electricidad nacional por tales productores a los proveedores, ya que éstos pueden conseguir así al mismo tiempo la electricidad y los certificados verdes que necesitan para cumplir la obligación de cuota que recae sobre ellos.
De ello se desprende que, también en esta medida, un sistema de apoyo como el controvertido en los litigios principales tiene por efecto, al menos potencial, frenar las importaciones de electricidad procedentes de otros Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartados 72 y 73 y jurisprudencia citada).
De lo anterior se deriva que una normativa como la controvertida en los litigios principales puede obstaculizar las importaciones de electricidad, en particular verde, procedentes de otros Estados miembros y constituye, en consecuencia, una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a las importaciones, en principio incompatible con las obligaciones del Derecho de la Unión resultantes del artículo 28 CE, a menos que esta normativa pueda estar objetivamente justificada (véase en este sentido, en particular, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 75 y jurisprudencia citada).
Sobre la eventual justificación
Como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa o una práctica nacional que constituya una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas puede estar justificada por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE o por exigencias imperativas. En ambos casos, conforme al principio de proporcionalidad, la medida nacional debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase, en especial, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 76 y jurisprudencia citada).
— Sobre el objetivo del fomento del recurso a fuentes de energía renovables
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las medidas nacionales que pueden obstaculizar el comercio intracomunitario pueden estar justificadas, en particular, por exigencias imperativas relativas a la protección del medio ambiente (véase, en particular, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 77 y jurisprudencia citada).
A este respecto, debe recordarse que la utilización de fuentes de energía renovables para la producción de electricidad, que una normativa como la controvertida en los litigios principales pretende fomentar, es útil para la protección del medio ambiente, dado que contribuye a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que figuran entre las principales causas de los cambios climáticos que la Unión y sus Estados miembros se han comprometido a combatir (véase la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 78 y jurisprudencia citada).
Así, como se afirma explícitamente en los considerandos 1 a 3 de la Directiva 2001/77, el incremento de este uso, que es un objetivo prioritario para la Unión, constituye una parte importante del conjunto de medidas necesarias para respetar el Protocolo de Kioto y acelerar la consecución de los objetivos de éste (véase en este sentido, en particular, la sentencia IBV & Cie, C‑195/12,
EU:C:2013:598
, apartado 56).
Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, este incremento tiene también por objeto la protección de la salud y la vida de las personas y animales, así como la preservación de los vegetales, razones de interés general enumeradas en el artículo 30 TFUE (véase la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 80 y jurisprudencia citada).
Como dispone, en particular, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/77, los mecanismos nacionales de apoyo a la producción de electricidad verde contribuyen a la realización de los objetivos definidos en los artículos 6 CE y 174 CE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia IBV & Cie,
EU:C:2013:598
, apartado 59).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe admitirse que el objetivo de fomentar el uso de fuentes de energía renovables para la producción de electricidad, como el perseguido por la normativa controvertida en los litigios principales, puede en principio justificar posibles obstáculos a la libre circulación de mercancías.
— Sobre la proporcionalidad
Según se ha expuesto en el apartado 89 de la presente sentencia, para que dicha normativa pueda estar justificada se precisa que sea conforme con el principio de proporcionalidad, es decir, que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo que persigue y necesaria para alcanzarlo.
A este respecto, y en lo que se refiere, en primer lugar, al hecho de que, para cumplir la obligación de cuota, sólo se pueden utilizar los certificados verdes concedidos en virtud de dicha normativa por la electricidad verde producida en el territorio regional en cuestión y no de garantías de origen relativas a electricidad verde producida en otros Estados miembros, debe admitirse que, en particular, dado que el Derecho de la Unión no ha armonizado los sistemas nacionales de apoyo a la electricidad verde, tal exclusión puede considerarse en sí misma necesaria para cumplir el objetivo legítimo perseguido en el caso de autos, consistente en promover el incremento del recurso al uso de las fuentes de energía renovables para la producción de electricidad (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartados 92 a 94).
En primer término, el que un sistema de apoyo esté concebido de modo que favorezca directamente la producción de electricidad verde antes que el mero consumo de ésta puede explicarse, concretamente, a la luz del hecho de que el carácter verde de la electricidad sólo está vinculado a su modo de producción y que, de este modo, los objetivos medioambientales relativos a la reducción de las emisiones de gas pueden cumplirse efectivamente en primer lugar en la fase de producción (véase la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 95).
Por otro lado, debe recordarse que, al contrario de lo que afirma Essent, y como se ha expuesto en los apartados 67 y 68 de la presente sentencia, según se desprende del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/77, en relación con el anexo de ésta, el legislador de la Unión ha asignado a los distintos Estados miembros la fijación de objetivos indicativos nacionales tomando en consideración la producción nacional de energía verde.
En segundo término, y en cuanto al hecho de que el sistema de apoyo controvertido en los litigios principales no esté concebido de modo que favorezca también la producción de electricidad verde localizada en el territorio de otros Estados miembros, en particular tomando en consideración garantías de origen relativas a tal electricidad, ha de observarse que las situaciones de partida, las posibilidades de desarrollar la energía procedente de fuentes de energía renovables y las combinaciones energéticas varían de un Estado miembro a otro (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 98).
Además, como ha señalado el legislador de la Unión en el considerando 14 de la Directiva 2001/77, uno de los medios importantes para alcanzar el objetivo de dicha Directiva es garantizar el buen funcionamiento de los mecanismos de apoyo a las fuentes de energía renovables a nivel nacional (véase, en este sentido, la sentencia IBV & Cie,
EU:C:2013:598
, apartado 57).
Pues bien, a tal efecto es imprescindible que los Estados miembros puedan controlar los efectos y los costes de estos sistemas de acuerdo con sus potenciales, manteniendo al mismo tiempo la confianza de los inversores (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 99).
Habida cuenta de lo que precede, no resulta que se haya vulnerado el principio de proporcionalidad por el mero hecho de limitar la aplicación de un sistema de apoyo que utiliza certificados verdes, como el controvertido en los litigios principales, a la electricidad verde producida en el territorio regional y no tomar en consideración garantías de origen relativas a electricidad producida en otros Estados miembros para cumplir la obligación de cuota (véase, por analogía, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 104).
Es necesario sin embargo examinar, en segundo lugar, si, consideradas conjuntamente con la restricción a la que se acaba de hacer referencia, las restantes características de la normativa controvertida en los litigios principales que menciona el órgano jurisdiccional remitente permiten llegar a la conclusión de que, globalmente, dicha normativa cumple las exigencias del principio de proporcionalidad.
A este respecto, debe recordarse, en efecto, que de la resolución de remisión se desprende que esta normativa se caracteriza, en particular, por una obligación que se impone anualmente a los proveedores de poseer y presentar a la autoridad reguladora competente una determinada cantidad de certificados verdes en relación con una parte de sus suministros, so pena de imposición de una multa administrativa.
Así, de dicha normativa se desprende que, en caso de importación de electricidad verde procedente de otros Estados miembros, la comercialización o el consumo de esta electricidad exigen, con carácter general, que los proveedores en cuestión compren certificados verdes por la cantidad de electricidad importada.
Sobre estos diferentes aspectos ha de señalarse, en primer término, que un sistema nacional de apoyo que emplea certificados verdes, como el controvertido en los litigios principales, pretende concretamente que los sobrecostes debidos a la producción de electricidad verde sean asumidos directamente por el mercado, es decir, por los proveedores de electricidad que están sujetos a la obligación de cuota y, en última instancia, por los consumidores.
Al llevar a cabo tal elección, un Estado miembro no sobrepasa el margen de apreciación que sigue teniendo para la consecución del objetivo legítimo de incrementar la producción de electricidad verde (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartados 109 y 110).
En segundo término, debe observarse que, a diferencia, por ejemplo, de una ayuda a la inversión, este tipo de sistema tiene por objeto apoyar la explotación de instalaciones de producción de electricidad verde una vez que están en actividad. A este respecto, la obligación de cuota está destinada, en particular, a garantizar a los productores de electricidad verde una demanda de los certificados que se les han concedido y a facilitar de este modo el desarrollo de la energía verde que producen a un precio superior al precio de mercado de la energía clásica.
El efecto de incitación que produce tal sistema en los productores de electricidad en general, y, en especial, en los que aúnan las condiciones de productor, por una parte, y de proveedor, por otra, para conducirles a incrementar su producción de electricidad verde no parece poder ponerse en duda, ni, por lo tanto, la aptitud de este sistema para alcanzar el objetivo legítimo perseguido en el caso de autos (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartados 111 y 112).
Sin embargo, en tercer término, ha de recordarse que el buen funcionamiento de tal sistema exige, en esencia, la existencia de mecanismos de mercado que permitan a los operadores que están sometidos a la obligación de cuota y que aún no disponen de los certificados requeridos para cumplir tal obligación conseguir certificados de manera efectiva y en condiciones equitativas (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 113).
Por tanto, es preciso que se establezcan mecanismos que garanticen la puesta en práctica de un verdadero mercado de certificados verdes en el que la oferta y la demanda puedan encontrarse efectivamente y tender al equilibrio, de modo que sea realmente posible que los proveedores interesados consigan en él tales certificados en condiciones equitativas (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 114).
En cuanto al hecho de que los proveedores que no respeten la obligación de cuota a la que están sometidos estén obligados al abono de una multa administrativa, como es el caso de Essent en los litigios principales, es preciso indicar lo siguiente.
Aunque, ciertamente, la imposición de tal multa pueda considerarse necesaria para incitar, por un lado, a los productores a incrementar su producción de electricidad verde y, por otro, a los operadores sometidos a una obligación de cuota a proceder a la adquisición efectiva de los certificados verdes requeridos, sigue siendo necesario que los criterios de determinación y el importe de dicha multa no vayan más allá de lo necesario para lograr dichos fines de incitación, evitando, en particular, a este respecto, penalizar a los operadores afectados de un modo que resulte excesivo (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 116). Corresponde, en su caso, al órgano jurisdiccional remitente comprobar si esto es así en lo que se refiere a las multas administrativas controvertidas en los litigios principales.
Finalmente, debe ponerse de manifiesto, en cuarto término, que, siempre que exista un mercado de certificados verdes que cumpla los requisitos enunciados en los apartados 111 y 112 de la presente sentencia y en el que los proveedores que hayan importado electricidad procedente de otros Estados miembros puedan adquirir certificados verdes de manera efectiva y en condiciones equitativas, el hecho de que los productores de electricidad verde puedan vender a los proveedores sometidos a la obligación de cuota conjuntamente electricidad y certificados verdes no implica que las modalidades del sistema de cuota vayan más allá de lo necesario para cumplir el objetivo de incremento de la producción de electricidad verde. En efecto, el hecho de que subsista tal posibilidad parece apto para producir un efecto de incitación suplementario en los productores para incrementar su producción de electricidad verde (véase, en este sentido, la sentencia Ålands Vindkraft,
EU:C:2014:2037
, apartado 118).
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede responder a la primera cuestión prejudicial que los artículos 28 CE y 30 CE y los artículos 11 y 13 del Acuerdo EEE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad verde producida en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE, siempre que:
—
se establezcan mecanismos que garanticen la puesta en práctica de un verdadero mercado de certificados en el que la oferta y la demanda puedan encontrarse y tender al equilibrio, de modo que sea posible que los proveedores interesados consigan en él certificados de manera efectiva y en condiciones equitativas;
—
los criterios de cálculo y el importe de la multa administrativa que se imponga a los proveedores que no cumplan dicha obligación se determinen de manera que no vayan más allá de lo necesario para incitar a los productores a incrementar efectivamente su producción de electricidad verde y a los proveedores sometidos a la mencionada obligación de proceder a la adquisición efectiva de los certificados requeridos, evitando, en particular, penalizar a dichos proveedores de un modo que resulte excesivo.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si las normas de no discriminación contempladas en los artículos 18 TFUE, 4 del Acuerdo EEE y 3 de la Directiva 2003/54, respectivamente, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad verde producida en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE.
En lo que se refiere, en primer lugar, al artículo 18 TFUE, éste establece que, en el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.
Debe señalarse que, en su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente no expone las razones por las que un sistema como el controvertido en los litigios principales podría suponer una diferencia de trato constitutiva de discriminación por razón de nacionalidad, ni en qué se distinguiría tal diferencia de trato, en su caso, de la relativa a las garantías de origen y la electricidad importada de otros Estados miembros, que es el objeto de la primera cuestión prejudicial.
En lo que respecta a los litigios principales, ha de recordarse, además, que Essent impugna el hecho de no poder utilizar, en su condición de proveedor de electricidad, garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión y del EEE para cumplir la obligación de cuota que le incumbe en virtud de la normativa nacional controvertida en los procedimientos principales.
Pues bien, debe señalarse a este respecto que la obligación de cuota controvertida en los litigios principales incumbe a todos los proveedores de electricidad que operan en la Región flamenca, cualquiera que sea su nacionalidad. Del mismo modo, el hecho de que dichos proveedores no puedan utilizar garantías de origen en lugar de certificados verdes afecta a todos ellos, independientemente de su nacionalidad.
En cuanto a los productores de electricidad, además de que no son los destinatarios de la obligación de cuota, procede recordar que el hecho de que la electricidad que producen aquellos que están establecidos en otros Estados miembros pueda en su caso ser objeto de una diferencia de trato y encontrar obstáculos cuando se importa en la Región flamenca está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 34 TFUE y, por ello, ha sido ya debidamente abordado con arreglo a dicha disposición en el marco del examen de la primera cuestión prejudicial.
En segundo lugar, en lo que se refiere al artículo 4 del Acuerdo EEE, cuyo tenor es prácticamente idéntico al del artículo 18 TFUE, de la jurisprudencia mencionada en el apartado 72 de la presente sentencia se desprende que debe prevalecer una interpretación idéntica a la realizada anteriormente respecto al artículo 18 TFUE, por lo que dicho artículo 4 tampoco parece poder ser aplicable a situaciones como las controvertidas en los litigios principales.
Finalmente, en lo que respecta al artículo 3 de la Directiva 2003/54 y, en primer lugar, en cuanto al interrogante que plantea la tercera cuestión prejudicial formulada en los asuntos C‑207/12 y C‑208/12 sobre la medida en la que dicha disposición es pertinente en lo que respecta al EEE, procede recordar que, según se ha expuesto en el apartado 14 de la presente sentencia, la Decisión n
o
146/2005, que integró dicha Directiva en el Acuerdo EEE, entró en vigor el 1 de junio de 2007. En estas circunstancias, y teniendo en cuenta que estos dos asuntos tienen como objeto decisiones de la VREG de 18 de mayo de 2009 que se refieren a multas impuestas por los años 2008 y 2009, ha de declararse que dicho artículo 3 es aplicable
ratione temporis
a dichos asuntos.
En segundo lugar, es preciso poner de manifiesto que, si bien la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente se refiere al artículo 3 de la Directiva 2003/54, de la precisión contenida en la resolución de remisión, tal como se ha reproducido en la segunda frase del apartado 40 de la presente sentencia, resulta que esta cuestión debe entenderse referida el apartado 1 de dicha disposición.
En tercer lugar, ha de recordarse que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/54 dispone, en particular, que los Estados miembros no ejercerán discriminación entre las empresas eléctricas en cuanto a derechos y obligaciones.
En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente, sin embargo, no explica en absoluto qué circunstancias podrían ser constitutivas, a su juicio, de una discriminación en el sentido de dicha disposición.
Sin embargo, procede recordar a este respecto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es necesario que los órganos jurisdiccionales remitentes indiquen las razones precisas que les han llevado a preguntarse sobre la interpretación de determinadas disposiciones del Derecho de la Unión y a considerar necesario plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia (véase, en particular, el auto BVBA De Backer, C‑234/05,
EU:C:2005:662
, apartado 9 y jurisprudencia citada).
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia no puede dar al órgano jurisdiccional remitente indicaciones que vayan más allá de lo que se desprende de los apartados 120 y 121 de la presente sentencia, a saber, que no se puede apreciar de qué modo Essent, en el marco de los litigios principales, podría haber sido objeto de una discriminación en lo que afecta a sus derechos u obligaciones en su condición de proveedor en el mercado de la electricidad.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que las normas de no discriminación contempladas en los artículos 18 TFUE, 4 del Acuerdo EEE y 3 de la Directiva 2003/54, respectivamente, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad verde producida en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 5 de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a un sistema nacional de apoyo, como el controvertido en los litigios principales, que prevé la concesión, por parte de la autoridad reguladora regional competente, de certificados negociables en razón de la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables en el territorio de la región en cuestión y que impone a los proveedores de electricidad la obligación de presentar cada año a dicha autoridad, bajo pena de multa administrativa, una determinada cantidad de tales certificados correspondientes a una parte del total de sus suministros de electricidad en esta región, sin que estos proveedores puedan cumplir dicha obligación utilizando garantías de origen procedentes de otros Estados miembros de la Unión Europea o de Estados terceros parte del Acuerdo EEE.

2)
Los artículos 28 CE y 30 CE y los artículos 11 y 13 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a un sistema nacional de apoyo, como el descrito en el punto 1 del presente fallo, siempre que:
—
se establezcan mecanismos que garanticen la puesta en práctica de un verdadero mercado de certificados en el que la oferta y la demanda puedan encontrarse y tender al equilibrio, de modo que sea posible que los proveedores interesados consigan en él certificados de manera efectiva y en condiciones equitativas;
—
los criterios de cálculo y el importe de la multa administrativa que se imponga a los proveedores que no cumplan la obligación mencionada en el punto 1 del presente fallo se determinen de manera que no vayan más allá de lo necesario para incitar a los productores a incrementar efectivamente su producción de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y a los proveedores sometidos a dicha obligación a proceder a la adquisición efectiva de los certificados requeridos, evitando, en particular, penalizar a dichos proveedores de un modo que resulte excesivo.

3)
Las normas de no discriminación contempladas en el artículo 18 TFUE, en el artículo 4 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992, y en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE, respectivamente, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a un sistema nacional de apoyo como el descrito en el punto 1 del presente fallo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.