CELEX: 62011CJ0515
Ympäristötiedon julkinen saatavuus
Direktiivi 2003/4/EY
Jäsenvaltioiden mahdollisuus jättää mainittuun direktiiviin sisältyvän käsitteen "viranomainen" ulkopuolelle elimet, jotka toimivat lainsäädäntövallan käyttäjinä
Rajat

Ennakkoratkaisupyyntö koskee ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (
EUVL L 41, s. 26
) 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisen virkkeen tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Deutsche Umwelthilfe eV ja Saksan valtio ja joka koskee ensiksi mainitun pyyntöä saada tutustua Bundesministerium für Wirtschaft und Technologien (talous- ja teknologiaministeriö) hallussa oleviin tietoihin, jotka sisältyvät kirjeenvaihtoon, jota ministeriön ja Saksan autoteollisuuden edustajien välillä käytiin valmisteluvaiheessa, joka edelsi energiankulutusmerkintöjä koskevan säännöstön antamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Århusin yleissopimus
Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus on Euroopan yhteisön puolesta hyväksytty 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (
EUVL L 124, s. 1
; jäljempänä Århusin yleissopimus), ja mainitun yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleessa määritellään ilmaisu ”viranomainen” siten, että sillä tarkoitetaan muun muassa
”a)
kansallisen, alueellisen ja muun tason hallintoa.–
–– –
Tämä määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin kun ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä”.
Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että kunkin sopimuspuolen on tietyin varaumin ja edellytyksin varmistettava, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Århusin yleissopimuksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleisön osallistuminen viranomaismääräysten ja/tai yleisesti sovellettavien oikeudellisesti sitovien asiakirjojen laadintaan”, määrätään seuraavaa:
”Kukin sopimuspuoli pyrkii edistämään sitä, että yleisö voi osallistua tehokkaasti, sopivassa vaiheessa ja vaihtoehtojen ollessa vielä avoimia sellaisten viranomaisten vastuulla olevien viranomaismääräysten ja muiden yleisesti sovellettavien oikeudellisesti sitovien sääntöjen laatimiseen, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. – –
– –”
Unionin oikeus
Päätöksen 2005/370 liitteenä on Euroopan yhteisön lausuma, joka koskee tiettyjä direktiivin 2003/4 erityissäännöksiä, ja lausumassa todetaan seuraavaa:
”Euroopan yhteisö kehottaa Århusin yleissopimuksen 9 artiklan osalta yleissopimuksen osapuolia panemaan merkille direktiivin [2003/4] 2 artiklan 2 kohdan ja 6 artiklan. Kyseiset säännökset antavat Euroopan [unionin] jäsenvaltioille poikkeustapauksissa ja tarkasti määritellyin edellytyksin mahdollisuuden jättää tietyt elimet ja laitokset tiedonsaantipyyntöjä koskeviin päätöksiin liittyvää muutoksenhakumenettelyä koskevien sääntöjen ulkopuolelle.
– –”
Direktiivin 2003/4 1, 5, 11 ja 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Ympäristötiedon entistä laajemmalla julkisella saatavuudella ja tällaisen tiedon levittämisellä edistetään osaltaan tietoisuuden lisääntymistä ympäristökysymyksistä, vapaata keskustelua ja yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä viime kädessä parempaa ympäristöä.
– –
(5)
– – Yhteisön lainsäädännön säännösten on oltava yhdenmukaisia [Århusin yleissopimuksen] kanssa, jotta Euroopan yhteisö voi liittyä siihen.
– –
(11)
Jotta otettaisiin huomioon perustamissopimuksen 6 artiklan mukainen periaate ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämisestä yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, viranomaisten määritelmä olisi ulotettava kattamaan keskushallinto tai muu julkishallinto kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla riippumatta siitä, onko sillä erityisesti ympäristöön liittyviä velvollisuuksia. Määritelmä olisi samoin ulotettava kattamaan muut henkilöt ja elimet, jotka hoitavat ympäristöön liittyviä viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla, sekä näiden valvonnassa toimivat muut henkilöt ja elimet, joilla on ympäristöön liittyviä julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä.
– –
(16)
Oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemi[s]en olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa. – –”
Direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan ensimmäisessä alakohdassa määritellään, että direktiivissä tarkoitetaan
”’viranomaisilla’:
a)
keskushallintoa tai muita kansallisia, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkiset neuvoa-antavat elimet mukaan lukien;
– –”.
Direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat säätää, että tämä määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin kuin ne toimivat – – lainsäädäntövallan käyttäjinä. – –”
Saksan oikeus
Saksan liittotasavallan perustuslain (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) 80 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Liittovaltion hallitus, liittovaltion ministeri tai osavaltioiden hallitukset voidaan lailla valtuuttaa antamaan asetuksia. Tässä laissa määritellään annetun valtuutuksen sisältö, tarkoitus ja ulottuvuus. Asetuksessa on mainittava sen oikeudellinen perusta. Jos laissa säädetään, että toimivalta voidaan luovuttaa edelleen, toimivallan luovuttamisesta on säädettävä asetuksella.
(2)   Ellei liittovaltion laissa toisin säädetä, liittovaltion hallituksen tai liittovaltion ministerin asetukset – –, jotka annetaan sellaisten liittovaltion lakien nojalla, jotka edellyttävät Bundesratin hyväksyntää tai joiden täytäntöönpanosta osavaltiot huolehtivat liittovaltion valtuutuksen tai oman toimivaltansa perusteella, edellyttävät myös Bundesratin hyväksyntää.
(3)   Bundesrat voi tehdä liittovaltion hallitukselle ehdotuksia, jotka koskevat sen hyväksyntää edellyttävien asetusten antamista.
(4)   Kun osavaltioiden hallitukset on liittovaltion lailla tai liittovaltion lakien nojalla valtuutettu antamaan asetuksia, osavaltiot voivat antaa myös lain.”
Direktiivi 2003/4 on saatettu osaksi Saksan oikeutta 22.12.2004 annetulla ympäristötietolailla (Umweltinformationsgesetz; BGBl. 2004 I, s. 3704), ja lain 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tietojen antamiseen velvollisia viranomaisia ovat
1.   Hallitus ja muut julkishallinnon elimet – –. Tietojen antamista koskevan velvollisuuden piiriin eivät kuitenkaan kuulu seuraavat elimet:
a)
liittovaltion ylimmät viranomaiset lakien säätämiseen tai asetusten antamiseen liittyvässä toiminnassaan – –”
Energiankulutusmerkintälain (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz), joka on annettu 30.1.2002 (BGBl. 2002 I, s. 570), pääasian tosiseikkoihin sovellettavan version 1 §:ssä valtuutetaan Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie antamaan asetuksia seuraavasti:
”(1)   Energian ja muiden merkittävien varojen kulutuksen vähentämiseksi, CO
-päästöjen alentamiseksi ja tätä aihetta koskevien tietojen antamiseksi kuluttajalle Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie voi asetuksin ja Bundesratin suostumuksella
1.
tehdä laitteiden ja laitteiden osien (jäljempänä laitteet) sekä moottoriajoneuvojen osalta pakolliseksi energian ja muiden merkittävien varojen kulutusta ja CO
-päästöjä koskevien tietojen antamisen ja täydentävien tietojen antamisen (merkinnät)
2.
vahvistaa laitteiden energiankulutuksen sallitut enimmäisrajat (kulutusrajat).
– –
(3)   Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja asetusten säännöksiä voidaan soveltaa erityisesti
1.
asianomaisiin laite- tai moottoriajoneuvotyyppeihin
– –
3.
moottoriajoneuvojen osalta merkintöjen sisältöön ja muotoon, kuten
– –
4.
sovellettaviin mittausnormeihin ja -menetelmiin
5.
toimivaltaisten elinten ja viranomaisten nimeämiseen ja valtuuksiin
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Deutsche Umwelthilfe eV on ympäristön- ja kuluttajansuojelujärjestö.
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vastasi 27.10.2010 tekemällään päätöksellä kieltävästi mainitun järjestön pyyntöön saada tutustua tietoihin, jotka sisältyivät kirjeenvaihtoon, jota mainitun ministeriön ja Saksan autoteollisuuden edustajien välillä käytiin valmisteluvaiheessa, joka edelsi energiankulutusmerkintöjä koskevan säännöstön antamista. Mainittu ministeriö vetosi tältä osin 22.12.2004 annetun ympäristötietolain säännökseen, jolla viranomaiset vapautetaan velvollisuudesta antaa ympäristötietoja silloin, kun ne toimivat asetuksen laatijoina.
Kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu mainitusta kieltävästä päätöksestä nostettu kumoamiskanne, pohtii mainitun lain yhteensopivuutta direktiivin 2003/4 kanssa ja erityisesti sitä, voidaanko direktiivin 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäistä virkettä – joka koskee lainsäädäntövallan käyttäjinä toimivia viranomaisia – soveltaa viranomaisiin silloin, kun nämä laativat ja antavat pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen asetuksen.
Kansallinen tuomioistuin pohtii myös sitä, voidaanko kyseistä poikkeusta soveltaa silloinkin, kun kyseisen toimen valmisteluvaihe on jo päättynyt.
Verwaltungsgericht Berlin on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäistä virkettä] tulkittava siten, että elimet ja laitokset toimivat lainsäädäntövallan käyttäjänä myös silloin, kun ne antavat täytäntöönpanoviranomaisina säännöksiä parlamentin antamassa laissa myönnetyn toimivallan nojalla?
2)
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen annettava vastaus on myöntävä: Jäävätkö nämä elimet ja laitokset viranomaisten käsitteen ulkopuolelle pysyvästi vai ainoastaan säännöstenantomenettelyn päättymiseen saakka?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäistä virkettä tulkittava siten, että jäsenvaltioille kyseisessä säännöksessä annettu mahdollisuus olla pitämättä ”elimiä tai laitoksia silloin, kun ne toimivat – – lainsäädäntövallan käyttäjinä”, viranomaisina, jotka ovat velvollisia antamaan hallussaan olevia ympäristötietoja, voi koskea ministeriöitä silloin, kun ne laativat ja antavat oikeusnormeja laissa myönnetyn toimivallan nojalla.
Aluksi on muistettava, että unionin tuomioistuin on todennut, että kyseistä säännöstä voidaan soveltaa ministeriöihin silloin, kun ne osallistuvat varsinaiseen lainsäädäntömenettelyyn. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole ottanut kantaa siihen, voitiinko samaa säännöstä soveltaa ministeriöihin myös silloin, kun ne osallistuvat menettelyyn, joka voi johtaa lakia alemmantasoisen normin hyväksymiseen (asia C-204/09, Flachglas Torgau, tuomio 14.2.2012, 34 ja 51 kohta).
Tältä osin on täsmennettävä, että on kansallisen tuomioistuimen asiana arvioida sitä, ovatko pääasiassa kyseessä olevat normit tällaisia.
Sen määrittämiseksi, koskeeko direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäinen virke ministeriöitä myös silloin, kun ne osallistuvat menettelyyn, joka voi johtaa lakia alemmantasoisen normin hyväksymiseen, on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä (ks. em. asia Flachglas Torgau, tuomion 37 kohta).
Lisäksi on todettava, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisellä virkkeellä, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat poiketa direktiivillä vahvistetusta yleisestä säännöstöstä, ei voida tulkita olevan laajempia vaikutuksia kuin mikä on välttämätöntä niiden etujen suojaamiseksi, jotka sillä pyritään takaamaan, ja siinä säädettyjen poikkeusten soveltamisala on määriteltävä mainitun direktiivin tavoitteet huomioon ottaen (em. asia Flachglas Torgau, tuomion 38 kohta).
Edellä mainitussa asiassa Flachglas Torgau annetun tuomion 43 kohdasta ilmenee tältä osin, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetyn poikkeuksen tavoitteena on, että jäsenvaltiot voivat antaa säännöt, joilla voidaan varmistaa lakien antamismenettelyn moitteeton kulku, kun otetaan huomioon se, että eri jäsenvaltioissa kansalaisten tiedonsaanti lainsäädäntömenettelyssä on yleensä riittävällä tavalla varmistettu.
Unionin tuomioistuin on myös täsmentänyt, että koska jäsenvaltioiden lainsäädäntömenettelyt voivat erota toisistaan, käsitteen ”elimet tai laitokset silloin kun ne toimivat lainsäädäntövallan käyttäjinä” funktionaalinen tulkinta voidaan perustella tarpeella varmistaa direktiivin 2003/4 yhdenmukainen soveltaminen jäsenvaltioissa (em. asia Flachglas Torgau, tuomion 50 kohta).
Unionin tuomioistuin on päätellyt tämän perusteella, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäistä virkettä on aiheellista tulkita funktionaalisesti siten, että mainitussa säännöksessä säädettyä mahdollisuutta voidaan soveltaa ministeriöihin silloin, kun ne osallistuvat lainsäädäntömenettelyyn (em. asia Flachglas Torgau, tuomion 51 kohta).
Niillä syillä, joiden perusteella unionin tuomioistuin päätyi tällaiseen tulkintaan, ei kuitenkaan lähtökohtaisesti voida oikeuttaa ilmaisun ”lainsäädäntövalta” laajentavaa tulkintaa, jonka mukaan direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäinen virke koskisi kaikkia menettelyjä, joilla voidaan laatia yleisiä ja abstrakteja normeja, lakia alemmantasoiset normit mukaan lukien.
On nimittäin todettava, että edellä mainitussa asiassa Flachglas Torgau esitetty kysymys koski sellaisten elinten ja laitosten määrittämistä, jotka osallistuivat menettelyyn, joka kiistatta oli lainsäädäntömenettely, kun taas nyt käsiteltävä pääasia koskee nimenomaisesti erillistä kysymystä eli sitä, koskeeko direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäinen virke mahdollisesti muita menettelyjä.
Näin ollen on todettava, että sekä direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisen virkkeen sanamuoto että Århusin yleissopimuksen ja mainitun direktiivin tavoite – eli se, että taataan oikeus saada viranomaisten hallussa olevaa ympäristötietoa, ja se, että tätä tietoa saatetaan viran puolesta asteittain saataville ja levitetään yleisölle (em. asia Flachglas Torgau, tuomion 39 kohta) – johtavat suppeaan tulkintaan, jonka mukaan direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäinen virke koskee vain menettelyjä, jotka voivat johtaa lain tai vastaavantasoisen normin antamiseen.
Lainsäädäntömenettelyn erityisluonne ja sille ominaiset piirteet ovat nimittäin ne tekijät, joilla oikeutetaan lainsäädäntövaltaa käyttäen annettujen säädösten erityisjärjestelmä suhteessa tiedonsaantioikeuteen, sellaisena kuin mainittu oikeus vahvistetaan Århusin yleissopimuksessa ja direktiivissä 2003/4.
Tästä seuraa, että kyseisen toimen luonne ja erityisesti se, että kyse on yleisesti sovellettavasta toimesta, ei sellaisenaan merkitse sitä, että sen antava elin vapautetaan direktiivistä johtuvista tiedonantovelvollisuuksista.
Kun otetaan huomioon direktiivin tavoitteet, on todettava, että ainoastaan lakien antamista koskevan menettelyn moitteettomalla kululla ja sellaisen lainsäädäntömenettelyn ominaispiirteillä, jolla yleensä riittävällä tavalla varmistetaan tietojen antaminen yleisölle, voidaan oikeuttaa se, että lainsäädäntövaltaa käyttävät tai sen käyttöön osallistuvat elimet vapautetaan direktiivissä säädetyistä tiedonantovelvoitteista.
Tätä tulkintaa tukevat Århusin yleissopimuksen – jonka valossa direktiiviä 2003/4 on tulkittava (ks. ex analogia asia
C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, tuomio 12.5.2011, Kok., s. I-3673
, 41 kohta) – sanamuoto ja rakenne.
Århusin yleissopimuksessa nimittäin erotellaan toisistaan yhtäältä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia ja toisaalta täytäntöönpanotoimia koskeva järjestelmä. Yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisessa virkkeessä annetaan jäsenvaltioille oikeus evätä oikeus tutustua asiakirjoihin, joita viranomaisilla on ”lainsäädäntövallan käyttäjinä”, kun taas yleissopimuksen 8 artiklassa sitä vastoin määrätään jäsenvaltioiden velvollisuudesta edistää sitä, että yleisö voi osallistua tehokkaasti ”viranomaismääräysten laatimiseen”.
Tämä direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädettyyn poikkeusmahdollisuuteen kohdistuva rajoitus ei kuitenkaan merkitse, ettei asianomaisella laitoksella tai elimellä olisi mahdollisuutta kieltäytyä antamasta ympäristötietoja muista syistä ja erityisesti vedota tarvittaessa johonkin direktiivin 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista.
Koska unionin oikeudessa ei ole täsmennetty, mitä direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäisen virkkeen soveltamisen kannalta on pidettävä lakina tai vastaavantasoisena normina, on myös todettava lisäksi, että tämä arvio riippuu jäsenvaltioiden oikeudesta, kuitenkin siten, ettei direktiivin tehokas vaikutus saa vaarantua.
Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava siten, että jäsenvaltioille kyseisessä säännöksessä annettu mahdollisuus olla pitämättä ”elimiä tai laitoksia silloin, kun ne toimivat – – lainsäädäntövallan käyttäjinä”, viranomaisina, jotka ovat velvollisia antamaan hallussaan olevia ympäristötietoja, ei voi koskea ministeriöitä silloin, kun ne laativat ja antavat lakia alemmanasteisia oikeusnormeja.
Toinen kysymys
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY 2 artiklan 2 alakohdan toisen alakohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava siten, että jäsenvaltioille kyseisessä säännöksessä annettu mahdollisuus olla pitämättä ”elimiä tai laitoksia silloin, kun ne toimivat – – lainsäädäntövallan käyttäjinä”, viranomaisina, jotka ovat velvollisia antamaan hallussaan olevia ympäristötietoja, ei voi koskea ministeriöitä silloin, kun ne laativat ja antavat lakia alemmanasteisia oikeusnormeja.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.