CELEX: 62013CJ0361
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Rozporządzenie (WE) nr 883/2004
Artykuł 7
Świadczenie z tytułu starości
Dodatek bożonarodzeniowy
Zasada dotycząca miejsca zamieszkania

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że odmawiając przyznania dodatku bożonarodzeniowego przewidzianego w ustawie nr 592/2006 o dodatku bożonarodzeniowym dla niektórych osób uprawnionych do emerytur lub rent oraz o zmianie innych ustaw, ze zmianami (zwanej dalej „ustawą nr 592/2006”), osobom uprawnionym, które zamieszkują w państwie członkowskim innym niż Republika Słowacka, Republika Słowacka naruszała zobowiązania ciążące na niej na mocy art. 45 TFUE i 48 TFUE oraz art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. L 166, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 72; sprostowanie
Dz.U. L 188, s. 10
), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (
Dz.U. L 284, s. 43
, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”).
Ramy prawne
Prawo Unii
W motywie 16 rozporządzenia nr 883/2004 wskazano:
„W zasadzie nie ma we Wspólnocie uzasadnienia dla uzależniania praw w zakresie zabezpieczenia społecznego od miejsca zamieszkania zainteresowanych osób; jednakże w szczególnych przypadkach, w szczególności w odniesieniu do świadczeń specjalnych związanych z kontekstem gospodarczym i społecznym zainteresowanej osoby, miejsce zamieszkania może być brane pod uwagę”.
Motyw 37 wspomnianego rozporządzenia brzmi następująco:
„Jak wielokrotnie orzekał Trybunał Sprawiedliwości, wykładnia przepisów, które stanowią odstępstwo od zasady eksportowania świadczeń w zakresie zabezpieczenia społecznego, musi być dokonywana w sposób ścisły. To oznacza, że mogą się one stosować tylko do świadczeń, które spełniają określone warunki. Wynika stąd, że przepisy rozdziału 9 tytułu III niniejszego rozporządzenia mogą mieć zastosowanie tylko do świadczeń, które są zarówno specjalne, jak i nieskładkowe, wymienionych w załączniku X do niniejszego rozporządzenia”.
Artykuł 1 lit. w) rozporządzenia nr 883/2004 stanowi:
„Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia:
[…]
w)
określenie »emerytura lub renta« oznacza nie tylko emerytury lub renty, ale też świadczenia zryczałtowane, które mogą zastąpić emerytury i renty oraz wypłaty z tytułu zwrotu składek, jak również, zgodnie z postanowieniami tytułu III, podwyżki rewaloryzacyjne lub zasiłki uzupełniające”.
Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zagadnienia objęte rozporządzeniem”, stanowi:
„1.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego:
[…]
d)
świadczeń z tytułu starości;
[…]
2.   O ile załącznik XI nie stanowi inaczej, niniejsze rozporządzenie stosuje się do ogólnych i specjalnych systemów zabezpieczeń społecznych, bez względu na to, czy są one składkowe, czy nieskładkowe, oraz do systemów związanych z obowiązkiem pracodawcy lub armatora.
3.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się także do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych objętych art. 70.
[…]
5.   Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się:
a)
do pomocy społecznej i medycznej;
[…]”.
Stosownie do treści art. 7 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowanego „Uchylenie zasad dotyczących miejsca zamieszkania”:
„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne należne na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich lub na podstawie niniejszego rozporządzenia, nie podlegają jakimkolwiek obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie”.
Prawo słowackie
Artykuł 1 ustawy nr 592/2006 stanowi:
„1.   O ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, osobom uprawnionym do emerytury, wcześniejszej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty socjalnej, renty rodzinnej lub renty sierocej na mocy przepisów odrębnych, które miały ustalone prawo do tych świadczeń w grudniu roku kalendarzowego i które zamieszkują na terytorium Republiki Słowackiej, zakład ubezpieczeń społecznych wypłaca dodatek bożonarodzeniowy będący świadczeniem socjalnym finansowanym z budżetu państwa, pod warunkiem że łączna kwota świadczeń emerytalnych lub rentowych, jakie zostały im wypłacone w grudniu roku kalendarzowego, nie przekracza 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce Republiki Słowackiej ogłaszanego przez krajowy urząd statystyczny za rok kalendarzowy poprzedzający rok, w którym następuje wypłata dodatku bożonarodzeniowego.
2.   Osobom uprawnionym do emerytury wojskowej i policyjnej, wojskowej i policyjnej renty inwalidzkiej, wojskowej i policyjnej renty rodzinnej lub wojskowej i policyjnej renty sierocej na mocy przepisów odrębnych, których świadczenia emerytalno-rentowe były wcześniej regulowane przepisami dotyczącymi emerytur, rent z tytułu niezdolności do pracy, częściowych rent z tytułu niezdolności do pracy, emerytur za wysługę lat, rent rodzinnych lub rent sierocych przyznawanych na podstawie ogólnych przepisów o zabezpieczeniu społecznym obowiązujących do dnia 30 kwietnia 1998 r., które to świadczenia na mocy przepisów obowiązujących od dnia 1 maja 1998 r. zostały przekształcone w świadczenia z systemu ubezpieczeń wojskowych i policyjnych albo na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2002 r., które na mocy przepisów szczególnych zostały przekształcone w świadczenia z systemu ubezpieczeń wojskowych i policyjnych, a także osobom uprawnionym do wojskowej i policyjnej renty rodzinnej lub wojskowej i policyjnej renty sierocej, które nabyły do nich prawo po śmierci osoby uprawnionej do przekształconej emerytury, przekształconej renty z tytułu niezdolności do pracy, przekształconej częściowej renty z tytułu niezdolności do pracy lub przekształconej emerytury za wysługę lat, które to osoby miały ustalone prawo do tych świadczeń w grudniu roku kalendarzowego i które zamieszkują na terytorium Republiki Słowackiej, departamenty ubezpieczeń społecznych ministerstwa spraw wewnętrznych, ministerstwa sprawiedliwości, służby wywiadu, biura bezpieczeństwa narodowego, ministerstwa transportu, poczty i telekomunikacji, ministerstwa finansów i wojskowego biura zabezpieczenia społecznego (zwane dalej »organami«) wypłacają dodatek bożonarodzeniowy będący świadczeniem socjalnym finansowanym z budżetu państwa, pod warunkiem że łączna kwota świadczeń emerytalnych lub rentowych, jakie zostały im wypłacone w grudniu roku kalendarzowego, nie przekracza kwoty obliczonej zgodnie z ust. 1.
[…]
5.   Osoby uprawnione do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, które jednocześnie pobierają rentę socjalną, mają prawo do jednokrotnego dodatku bożonarodzeniowego, o którym mowa w ust. 1, pod warunkiem że łączna kwota emerytury i renty socjalnej albo łączna kwota renty z tytułu niezdolności do pracy i renty socjalnej, jakie zostały im wypłacone w grudniu roku kalendarzowego, nie przekracza kwoty obliczonej zgodnie z ust. 1. Osoby uprawnione do emerytury, wcześniejszej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty socjalnej, emerytury wojskowej i policyjnej lub wojskowej i policyjnej renty inwalidzkiej, o których mowa w ust. 1–3, które jednocześnie pobierają rentę rodzinną lub rentę sierocą, wojskową i policyjną rentę rodzinną lub wojskową i policyjną rentę sierocą, mają prawo do dodatku bożonarodzeniowego, pod warunkiem że łączna kwota świadczeń emerytalnych i rentowych, jakie zostały im wypłacone w grudniu roku kalendarzowego, nie przekracza kwoty obliczonej zgodnie z ust. 1. Jeżeli osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych lub rentowych, o których mowa w ust. 1–3, pobierają je zarówno z zakładu ubezpieczeń społecznych, jak i od organów, oraz pod warunkiem, że łączna kwota owych świadczeń wypłaconych im w grudniu roku kalendarzowego nie przekracza kwoty obliczonej zgodnie z ust. 1, dodatek bożonarodzeniowy dolicza się do tego świadczenia, którego kwota jest wyższa.
[…]
8.   Wysokość świadczenia bożonarodzeniowego:
a)
w przypadku gdy kwota emerytury lub renty albo łączna kwota wszystkich pobieranych świadczeń emerytalnych lub rentowych nie przekracza minimum egzystencji na osobę dorosłą, określone w przepisach odrębnych, wynosi 66,39 EUR […];
b)
w przypadku gdy kwota emerytury lub renty albo łączna kwota wszystkich pobieranych świadczeń emerytalnych lub rentowych przekracza minimum egzystencji na osobę dorosłą, określone w przepisach odrębnych, oblicza się zgodnie ze wzorem wskazanym w załączniku”.
Zgodnie ze wzorem wskazanym w załączniku do ustawy nr 592/2006, jeżeli kwota emerytury lub renty albo łączna kwota wszystkich pobieranych świadczeń emerytalnych lub rentowych przekracza minimum egzystencji na osobę dorosłą, wysokość dodatku bożonarodzeniowego ulega proporcjonalnemu obniżeniu.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W następstwie otrzymania szeregu skarg od słowackich emerytów i rencistów oraz po przeprowadzeniu konsultacji w tym zakresie z Republiką Słowacką, Komisja, w dniu 28 lutego 2012 r., wystosowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia, podnosząc, że dodatek bożonarodzeniowy przewidziany w ustawie nr 592/2006 należy uznać za „świadczenie” w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004. W rezultacie, stosownie do art. 7 tego rozporządzenia, jego wypłata nie może być uzależniona od miejsca zamieszkania osoby uprawnionej.
Republika Słowacka ustosunkowała się do tego wezwania pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r., twierdząc, że dodatek bożonarodzeniowy jest specyficznym rodzajem świadczenia socjalnego finansowanego z budżetu państwa, które odpowiada cechom specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 70 rozporządzenia nr 883/2004, w związku z czym przepisy regulujące prawo do tego dodatku nie naruszają ani tego rozporządzenia, ani art. 45 TFUE i 48 TFUE.
Komisja nie zgodziła się z argumentacją Republiki Słowackiej i w dniu 22 listopada 2012 r. wydała uzasadnioną opinię, wzywając to państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych kroków w celu dostosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia. W owej opinii Komisja stwierdziła, że dodatek bożonarodzeniowy należy uznać za „świadczenie z tytułu starości” w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004, a nie za „specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne” w rozumieniu art. 70 ust. 2 tego rozporządzenia, skutkiem czego Republika Słowacka powinna je wypłacać także tym uprawnionym, którzy nie zamieszkują na terytorium słowackim.
Republika Słowacka ustosunkowała się do uzasadnionej opinii pismem z dnia 16 stycznia 2013 r., twierdząc, że dodatek bożonarodzeniowy jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, które nie mieści się w zakresie stosowania rozporządzenia nr 883/2004.
Komisji nie przekonała argumentacja Republiki Słowackiej, w związku z czym zdecydowała się wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie zakresu skargi
Argumentacja stron
Zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w duplice, Republika Słowacka podnosi, po pierwsze, że ponieważ skarga Komisji opiera się na założeniu, że dodatek bożonarodzeniowy jest „świadczeniem z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, nie dotyczy ona odmowy wypłacenia tego dodatku niezamieszkującym na Słowacji osobom uprawnionym do świadczeń mających na celu zabezpieczenie przed innymi ryzykami niż utrata dochodów ze względu na osiągnięcie pewnego wieku, takich jak renta z tytułu niezdolności do pracy, renta rodzinna, renta sieroca lub renta socjalna.
W związku z tym Republika Słowacka odbiera skargę Komisji w ten sposób, że Komisja zarzuca jej w niej odmowę wypłaty dodatku bożonarodzeniowego jedynie tym niezamieszkującym na Słowacji osobom, które uprawnione są do emerytury, wcześniejszej emerytury oraz emerytury wojskowej i policyjnej.
Komisja nie przedstawiła uwag w tym względzie.
Po drugie, Republika Słowacka podnosi, że skarga Komisji jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy domniemanego naruszenia przez nią art. 45 TFUE i 48 TFUE, gdyż nie zawiera uzasadnienia dotyczącego naruszenia tych artykułów, czego wymaga art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem.
Komisja wskazuje w tym względzie w replice, że art. 45 TFUE i 48 TFUE, a także rozporządzenie nr 883/2004 wspólnie tworzą jednolite ramy normatywne, mające zastosowanie w rozpatrywanym przypadku, oraz że nie wypłacając dodatku bożonarodzeniowego osobom uprawnionym, które zamieszkują poza jej terytorium, Republika Słowacka naruszyła rozporządzenie nr 883/2004, wskazaną w art. 48 TFUE zasadę eksportu świadczeń oraz zagwarantowane w art. 45 TFUE prawo osób do swobodnego przemieszczania się w obrębie Unii.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że aby ocenić skutki, jakie, mając na uwadze krąg osób uprawnionych do dodatku bożonarodzeniowego, niesie za sobą teza Komisji, że ów dodatek jest świadczeniem z tytułu starości, należy ustalić, jaką kwalifikację dodatku bożonarodzeniowego należy przyjąć na gruncie przepisów rozporządzenia nr 883/2004, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 lit. d), uwzględniając sposób interpretowania tych przepisów przez Trybunał.
Ustalenie to dotyczy istoty rozpatrywanej sprawy i jako takie musi być przeprowadzone w ramach badania zasadności skargi.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że z art. 120 lit. c) regulaminu postępowania, jak i z orzecznictwa odnoszącego się do tego przepisu wynika, że skarga wszczynająca postępowanie musi zawierać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty, a także zwięzłe omówienie tych zarzutów, przy czym owo przedstawienie przedmiotu sporu i zarzutów musi być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby pozwalało stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Trybunałowi na dokonanie kontroli. Z powyższego wynika, że podstawowe okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem jakiegoś zarzutu (zob. podobnie wyroki: Komisja/Republika Czeska, C‑343/08,
EU:C:2010:14
, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Komisja/Hiszpania, C‑360/11,
EU:C:2013:17
, pkt 26).
Tymczasem należy stwierdzić, że chociaż Komisja podniosła w skardze, że art. 7 rozporządzenia nr 883/2004, którego naruszenie zarzuca Republice Słowackiej, należy interpretować w świetle art. 48 TFUE, to nie zawarła w niej żadnej odpowiedniej argumentacji na poparcie zarzutów dotyczących domniemanych naruszeń art. 45 TFUE i 48 TFUE.
W tych okolicznościach zarzuty dotyczące naruszenia art. 45 TFUE i 48 TFUE należy uznać za niedopuszczalne, w związku z czym zasadność skargi Komisji należy ocenić wyłącznie w świetle art. 7 rozporządzenia nr 883/2004.
Co do istoty
Argumentacja stron
W ocenie Komisji dodatek bożonarodzeniowy jest „świadczeniem z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, a więc powinien być wypłacany także osobom uprawnionym, które nie zamieszkują na Słowacji. Ustanawiając regułę, że dodatek ten przysługuje jedynie tym osobom uprawnionym, które zamieszkują w tym państwie członkowskim, Republika Słowacka naruszyła art. 7 rozporządzenia nr 883/2004.
Zdaniem Komisji dodatek bożonarodzeniowy spełnia dwa określone w orzecznictwie Trybunału kryteria, które pozwalają rozstrzygnąć, czy dane świadczenie należy uznać za świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 883/2004.
Otóż w pierwszej kolejności dodatek bożonarodzeniowy jest przyznawany na podstawie kryteriów określonych w ustawie z pominięciem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb osoby uprawnionej. Dodatek ten przysługuje bowiem wszystkim osobom, które spełniają kryteria określone w ustawodawstwie krajowym, a więc osobom uprawnionym do różnych rodzajów ustawowych świadczeń emerytalnych lub rentowych, których dochody osiągane z tytułu świadczeń emerytalnych lub rentowych, jakie zostały im wypłacone w grudniu roku kalendarzowego, nie przekraczają 60% średniego miesięcznego wynagrodzenia na Słowacji. Kryteria te mają charakter generalny i prawnie wiążący i nie pozostawiają organom słowackim żadnego miejsca na ocenę o charakterze indywidualnym i uznaniowym.
W drugiej kolejności prawo do dodatku bożonarodzeniowego związane jest z poszczególnymi kategoriami ryzyk określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Konkretniej rzecz ujmując, w art. 3 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia wskazano rodzaje świadczeń, które mieszczą się w przedmiotowym zakresie rozporządzenia nr 883/2004. Zakres ten pokrywa się z zakresem przedmiotowym ustawy nr 592/2006, która stanowi, że dodatek bożonarodzeniowy jest wypłacany osobom uprawnionym do emerytury, wcześniejszej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinnej lub renty sierocej, a także renty socjalnej.
Ponadto okoliczność, że sam dodatek bożonarodzeniowy nie pozwala na pokrycie podstawowych potrzeb osób uprawnionych, nie przekreśla możliwości uznania go za „świadczenie z tytułu starości”, gdyż jest on wypłacany w postaci „podwyższenia dochodów emerytów i rencistów” w rozumieniu art. 1 lit. w) rozporządzenia nr 883/2004.
Dodatek bożonarodzeniowy ma na celu podwyższenie dochodu osoby uprawnionej do emerytury lub renty, co potwierdza, że ów dodatek należy uznać za świadczenie z tytułu starości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, oraz świadczenie, do którego w szczególności odnosi się art. 7 tego rozporządzenia.
W tym względzie nie ma znaczenia, że dodatek bożonarodzeniowy nie jest finansowany z tych samych źródeł co same emerytury i renty, który to wymóg byłby sprzeczny z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 i znacząco osłabiałby skuteczność (effet utile) tego rozporządzenia. Dodatkowo wymogu takiego nie można wyprowadzić z wyroku Noteboom (C‑101/04,
EU:C:2005:51
, pkt 27), gdyż użycie wyrażenia przysłówkowego „ponadto” odnośnie do właściwego sposobu finansowania danych świadczeń sugeruje, że element ten nie został uznany za niezbędny w argumentacji Trybunału.
Okoliczność, że sprawa, która zakończyła się wyrokiem Noteboom (C‑101/04,
EU:C:2005:51
), dotyczyła świadczenia o charakterze składkowym, które wypłacane było wszystkim osobom uprawnionym do emerytury lub renty, nie umniejsza znaczenia tego wyroku dla niniejszej sprawy. To, że dodatek bożonarodzeniowy wypłacany jest tylko niektórym osobom spośród kręgu osób uprawnionych do emerytury lub renty, miałoby znaczenie tylko wtedy, gdyby przynależność do tego kręgu zależała od indywidualnej i uznaniowej oceny, a tak nie jest, gdyż przedmiotowy dodatek wypłacany jest wszystkim osobom, które spełnią kryteria określone w ustawie.
Jako świadczenie z tytułu starości dodatek bożonarodzeniowy jest zatem objęty zakresem art. 7 rozporządzenia nr 883/2004. Artykuł ten, który należy interpretować w świetle art. 48 TFUE, nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, że świadczenia objęte zakresem stosowania tego rozporządzenia nie podlegają jakimkolwiek „obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie”. Z artykułu tego wynika, że wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z treści samego rozporządzenia. Republika Słowacka nie może zatem odmawiać wypłaty dodatku bożonarodzeniowego osobom zamieszkującym poza terytorium słowackim, gdyż ani rozporządzenie nr 883/2004, ani żaden inny przepis prawa Unii jej na to nie pozwalają.
Komisja podnosi wreszcie, że dodatek bożonarodzeniowy nie jest „specjalnym nieskładkowym świadczeniem pieniężnym” w rozumieniu art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, gdyż jest „świadczeniem” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia.
Republika Słowacka, podobnie jak Komisja, zgadza się, że dodatek bożonarodzeniowy nie jest „specjalnym nieskładkowym świadczeniem pieniężnym” w rozumieniu art. 3 ust. 3 oraz art. 70 rozporządzenia nr 883/2004.
Jednakże, wbrew twierdzeniom Komisji, w ocenie tego państwa członkowskiego dodatek bożonarodzeniowy nie jest objęty zakresem rozporządzenia nr 883/2004, gdyż spełnia kryteria, pozwalające uznać go za „świadczenie z zakresu pomocy społecznej”, które to świadczenia zostały wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia nr 883/2004.
Dodatek bożonarodzeniowy nie ma bowiem na celu zwykłego zwiększenia dochodów świadczeniobiorców, ale polepszenie trudnej sytuacji społecznej świadczeniobiorców o niskich dochodach, co przejawia się w tym, że jego wysokość uzależniona jest od wysokości ich dochodów. Jako specjalne doraźne świadczenie finansowane ze środków pochodzących z budżetu państwa dodatek ten jest wyrazem solidarności społecznej wobec grupy świadczeniobiorców o niskich dochodach, mającym zapewnić im minimalny dochód w okresie, w którym ich sytuacja społeczno-gospodarcza spowodowana niskimi dochodami jest dla nich szczególnie odczuwalna.
Przyznawanie i sposób obliczania wysokości dodatku bożonarodzeniowego uwzględniają sytuację osobistą osoby uprawnionej, gdyż osobami uprawnionymi do tego dodatku są tylko ci świadczeniobiorcy, których łączna kwota otrzymanych świadczeń nie przekracza 60% średniego miesięcznego wynagrodzenia na Słowacji, przy czym kwota dodatku zmniejsza się proporcjonalnie wraz ze wzrostem wysokości dochodów ponad ustalone w tym państwie członkowskim minimum egzystencji dla dorosłej osoby fizycznej.
Z uwagi na wyjątkowy charakter i niską kwotę tego dodatku, szczegółowe analizowanie indywidualnej sytuacji każdego uprawnionego, w tym dokładne ustalanie rozmiarów jego majątku i dochodów pochodzących z innych źródeł, stanowiłoby nieproporcjonalne obciążenie dla organów zarządzających systemem ubezpieczeń społecznych, które odpowiadają za wypłacanie dodatku bożonarodzeniowego.
Przyznawanie prawa do dodatku bożonarodzeniowego, jak też jego wysokość, są niezależne od okresów zatrudnienia, okresów ubezpieczenia bądź okresów składkowych osób uprawnionych. Tymczasem nieskładkowy sposób finansowania dodatku bożonarodzeniowego, choć sam w sobie nie rozstrzyga, czy dane świadczenie jest świadczeniem z zakresu zabezpieczenia społecznego, brany pod uwagę wraz z celem i kryteriami przyznawania tego dodatku, świadczy o tym, że rozpatrywany dodatek ma charakter świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
Wreszcie dodatek bożonarodzeniowy nie odpowiada żadnemu z dwóch kryteriów pozwalających na uznanie go za „świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego”, objętego zakresem rozporządzenia nr 883/2004, gdyż osoby uprawnione nie mają prawa podmiotowego do żądania tego dodatku, a poza tym dodatek ten nie wiąże się z żadną z kategorii ryzyk określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004.
Co się tyczy tego ostatniego argumentu, rząd Republiki Słowackiej podnosi, że dodatek bożonarodzeniowy nie jest ani „świadczeniem z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, ani „emeryturą lub rentą” jako taką w rozumieniu art. 1 lit. w) tego rozporządzenia. Abstrahując bowiem od niskiej wysokości i wyjątkowego charakteru tego dodatku, jego celem nie jest zagwarantowanie środków wystarczających na pokrycie podstawowych potrzeb osób, które, po osiągnięciu wieku emerytalnego, zaprzestały działalności zarobkowej.
Dodatek bożonarodzeniowy nie odpowiada też żadnej konkretnej kategorii świadczeń wskazanych w art. 1 lit. w) rozporządzenia nr 883/2004, które należy uznawać za „emeryturę lub rentę”, w szczególności zasiłkom uzupełniającym, gdyż dodatek ów nie jest finansowany ze składek, ale bezpośrednio z budżetu państwa, w całkowitym oderwaniu od składek ubezpieczeniowych, które odprowadzane są w przypadku innych świadczeń wypłacanych z systemu zabezpieczeń społecznych.
W każdym razie brak możliwości eksportu rozpatrywanego świadczenia nie wynika z arbitralnej decyzji, lecz jest następstwem okoliczności związanych ze specyficzną sytuacją Słowacji. Okoliczności te znajdują odzwierciedlenie w kryteriach przyznawania dodatku bożonarodzeniowego oraz w sposobie obliczania jego wysokości poprzez uwzględnienie wskaźników dotyczących średniego wynagrodzenia oraz minimum egzystencji na Słowacji. Umożliwienie eksportu takiego świadczenia całkowicie podważałoby jego związek z wewnętrzną sytuacją społeczną tego państwa.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ciężar dowodu istnienia zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To ona powinna dostarczyć Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania, czy zarzucane przez Komisję uchybienie rzeczywiście miało miejsce, przy czym Komisja nie może w tym względzie opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki: Komisja/Niderlandy, 96/81,
EU:C:1982:192
, pkt 6; Komisja/Hiszpania, C‑404/00,
EU:C:2003:373
, pkt 26; Komisja/Włochy, C‑135/05,
EU:C:2007:250
, pkt 26; a także Komisja/Grecja, C‑305/06,
EU:C:2008:486
, pkt 41).
W rozpatrywanej sprawie ocena zasadności skargi wymaga ustalenia, czy dodatek bożonarodzeniowy jest „świadczeniem z zakresu zabezpieczenia społecznego” w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004, w którym to przypadku art. 7 tego rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do uchylenia wymogu zamieszkiwania.
Należy przypomnieć, że rozróżnienie między świadczeniami, do których rozporządzenie nr 883/2004 ma zastosowanie, a świadczeniami, do których nie ma ono zastosowania, dotyczy zasadniczo elementów konstytutywnych każdego świadczenia, w szczególności jego celu i warunków przyznawania, a nie okoliczności, czy w ustawodawstwie krajowym dane świadczenie jest bądź nie jest uznane za „świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego” (wyrok Molenaar, C‑160/96,
EU:C:1998:84
, pkt 19).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dane świadczenie można uznać za świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest ono przyznawane uprawnionym według kryteriów określonych w ustawie z pominięciem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb osoby uprawnionej oraz jeżeli jest ono związane z jednym z ryzyk wyraźnie wymienionych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 (zob. w szczególności wyrok da Silva Martins, C‑388/09,
EU:C:2011:439
, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z przepisów regulujących przyznawanie dodatku bożonarodzeniowego wynika przede wszystkim, że przedmiotowy dodatek jest wypłacany osobom uprawnionym do jednego ze świadczeń emerytalnych lub rentowych wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy nr 592/2006, do których osoby te miały ustalone prawo w grudniu roku kalendarzowego, które zamieszkują na Słowacji i których łączna kwota dochodów pochodzących z ustawowych świadczeń emerytalnych lub rentowych nie przekracza 60% średniego miesięcznego wynagrodzenia na Słowacji w roku referencyjnym.
Z kolei art. 1 ust. 5 ustawy nr 592/2006 ustanawia kryteria przyznawania przedmiotowego dodatku bożonarodzeniowego osobom, które są uprawnione do kilku świadczeń emerytalnych lub rentowych wymienionych w art. 1 ust. 1–3 tej ustawy.
Wreszcie w art. 1 ust. 8 ustawy nr 592/2006, jak też w załączniku do tej ustawy ustanowiono reguły obliczania wysokości tego dodatku.
Z powyższego wynika, że jeśli chodzi o pierwsze kryterium, które odnosi się do przyznawania świadczenia z pominięciem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny osobistych potrzeb osoby uprawnionej, to wypłata dodatku bożonarodzeniowego jest uzależniona od spełnienia enumeratywnych kryteriów wskazanych w art. 1 ustawy nr 592/2006, przy czym właściwe organy nie dysponują żadnym uznaniem w tym względzie.
Owszem, o tym, czy dodatek bożonarodzeniowy przysługuje albo nie przysługuje, a także o wysokości tego dodatku decyduje kryterium dochodów, jakie osoba uprawniona uzyskuje ze świadczeń emerytalnych lub rentowych. Jednakże owo kryterium przyznania tego dodatku ma charakter obiektywny i wynika z ustawy, przy czym właściwe organy nie mogą brać pod uwagę innych okoliczności osobistych osoby uprawnionej. Przyznanie dodatku bożonarodzeniowego nie zależy więc od indywidualnej oceny osobistych potrzeb wnioskodawcy, charakterystycznej dla pomocy społecznej (zob. podobnie wyroki: Hughes, C‑78/91,
EU:C:1992:331
, pkt 17; Acciardi, C‑66/92,
EU:C:1993:341
, pkt 15; De Cuyper, C‑406/04,
EU:C:2006:491
, pkt 23).
Co się tyczy drugiego kryterium, warto przypomnieć, że zdaniem Komisji dodatek bożonarodzeniowy jest „świadczeniem z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, które przybiera postać „podwyższenia dochodów emerytów i rencistów” w rozumieniu art. 1 lit. w) tego rozporządzenia.
Na gruncie orzecznictwa przytoczonego w pkt 46 niniejszego wyroku ustalenie, czy dodatek bożonarodzeniowy można uznać za „świadczenie z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, wymaga dokonania oceny elementów konstytutywnych tego dodatku, w szczególności jego celu i warunków przyznawania.
W tym względzie należy zaznaczyć, że zasadniczą cechą świadczeń z tytułu starości, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, jest to, że świadczenia te służą zapewnieniu źródeł utrzymania osobom, które wraz z osiągnięciem pewnego wieku kończą działalność zarobkową i nie są już zobowiązane do pozostawania do dyspozycji urzędów pracy (zob. wyrok Valentini, 171/82,
EU:C:1983:189
, pkt 14).
Trybunał orzekł ponadto, że za „świadczenie z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, wypłacane w charakterze zasiłku uzupełniającego, można w szczególności uznać świadczenie, które wypłacane jest wyłącznie osobom uprawnionym do emerytury lub renty rodzinnej, które finansowane jest z tych samych źródeł, z których finansowane są emerytury i renty rodzinne i który wypłacany jest obok emerytury, umożliwiając osobom uprawnionym zaspokojenie ich potrzeb poprzez zagwarantowanie dodatku finansowego pozwalającego im na ewentualny wyjazd na wakacje (wyrok Noteboom, C‑101/04,
EU:C:2005:51
, pkt 25–29).
W rozpatrywanym przypadku należy stwierdzić, że dodatek bożonarodzeniowy nie jest wypłacany wyłącznie osobom uprawnionym do emerytury, wcześniejszej emerytury lub emerytury wojskowej i policyjnej, ale że krąg osób uprawnionych do tego dodatku obejmuje też uprawnionych do innych rodzajów świadczeń emerytalnych lub rentowych, w szczególności renty z tytułu niezdolności do pracy, renty socjalnej, renty rodzinnej lub renty sierocej.
Tymczasem Komisja nie wskazała powodów, dla których, zważywszy na tak szeroki zakres osobowy, uważa, że dodatek bożonarodzeniowy należy uznać za „świadczenie z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004.
Z przedłożonych Trybunałowi akt wynika, że celem dodatku bożonarodzeniowego jest wsparcie finansowe osób uprawnionych do wskazanych wyżej ustawowych świadczeń emerytalnych lub rentowych, których dochody nie przekraczają określonego w przepisach progu.
Zważywszy na to, że dodatek bożonarodzeniowy jest wypłacany osobom uprawnionym do emerytury lub świadczeń zbliżonych do emerytury, dodatek ten służy uzupełnieniu środków utrzymania osób, które osiągnęły pewien wiek. Mimo to nie można jednak uznać, że cel dodatku bożonarodzeniowego zależy wyłącznie od rodzaju świadczeń emerytalnych lub rentowych, które ów dodatek ma uzupełniać.
Z jednej strony bowiem, jak podnosi Republika Słowacka, dodatek finansowy, przybierający postać dodatku bożonarodzeniowego, ma na celu polepszenie trudnej sytuacji społecznej świadczeniobiorców o niskich dochodach w okresie, w którym ich sytuacja społeczno-gospodarcza spowodowana niskimi dochodami jest dla nich szczególnie odczuwalna. Z drugiej strony podstawowy cel tego dodatku wynika też z przewidzianych w art. 1 ust. 5 ustawy nr 592/2006 kryteriów wypłacania go osobom uprawnionym do kilku świadczeń emerytalnych lub rentowych. Z przepisu tego wynika w istocie, że osoby uprawnione do kilku ustawowych świadczeń emerytalnych lub rentowych otrzymują ten dodatek tyko jeden raz i to pod warunkiem, że łączna kwota dochodów osiąganych z tych świadczeń nie przekroczy ustalonego progu.
W rezultacie należy uznać, że Komisja nie udowodniła, że elementy konstytutywne dodatku bożonarodzeniowego pozwalają na uznanie go za „świadczenie z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004.
Z powyższych względów skargę Komisji należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Słowacka wniosła o obciążenie kosztami postępowania Komisji, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słowacki.