CELEX: 62014CJ0038
Prejudiciële verwijzing
Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Richtlijn 2008/115/EG
Gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen
Artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1
Nationale regeling op grond waarvan in geval van illegaal verblijf, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft met name de uitlegging van de artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (
PB L 348, blz. 98
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een tegen S. Zaizoune ingestelde procedure met betrekking tot diens illegaal verblijf op het Spaanse grondgebied.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2008/115
De overwegingen 2 en 4 van richtlijn 2008/115 luiden:
„(2)
De Europese Raad van Brussel van 4 en 5 november 2004 heeft erop aangedrongen, op basis van gemeenschappelijke normen een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen, zodat mensen op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden.
[...]
(4)
Om in het kader van een gedegen migratiebeleid een doeltreffend terugkeerbeleid te kunnen voeren, moeten duidelijke, transparante en billijke regels worden vastgesteld.”
Artikel 1 van richtlijn 2008/115, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt:
„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”
In artikel 3 van die richtlijn worden verschillende begrippen voor de toepassing ervan omschreven. Zo wordt in punt 4 van dat artikel het „terugkeerbesluit” omschreven als „de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld”.
In punt 5 van dat artikel wordt onder „verwijdering”„de tenuitvoerlegging van de terugkeerverplichting, d.w.z. de fysieke verwijdering uit de lidstaat” verstaan.
Onder het opschrift „Gunstiger bepalingen” bepaalt artikel 4 van richtlijn 2008/115, leden 2 en 3:
„2.   Deze richtlijn laat onverlet de bepalingen van het communautaire acquis op het gebied van immigratie en asiel die gunstiger zijn voor de onderdanen van derde landen.
3.   Deze richtlijn laat onverlet dat de lidstaten bepalingen kunnen aannemen of handhaven die gunstiger zijn voor de personen op wie de richtlijn van toepassing is, mits deze bepalingen verenigbaar zijn met de richtlijn.”
Artikel 6 van die richtlijn, met als opschrift „Terugkeerbesluit”, bepaalt:
„1.   Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
2.   De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.
3.   De lidstaten kunnen ervan afzien een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land die op grond van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn geldende bilaterale overeenkomst of regeling door een andere lidstaat wordt teruggenomen. Door de lidstaat die de betrokken onderdaan van een derde land heeft teruggenomen, wordt in dit geval lid 1 toegepast.
4.   De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen, beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.
5.   Indien ten aanzien van de illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land een procedure loopt voor de verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf, overweegt, onverminderd lid 6, die lidstaat ervan af te zien een terugkeerbesluit uit te vaardigen zolang de procedure loopt.
[...]”
Artikel 7 van voormelde richtlijn, met als opschrift „Vrijwillig vertrek”, bepaalt in de leden 1 en 4:
„1.   In een terugkeerbesluit wordt een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen. [...]
[...]
4.   Indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus afgewezen is, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek [...].”
Artikel 8 van die richtlijn, met als opschrift „Verwijdering”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek overeenkomstig artikel 7, lid 4, is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de volgens artikel 7 toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.”
Spaans recht
Artikel 28, lid 3, onder c), van Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie) van 11 januari 2000 (BOE nr. 10 van 12 januari 2000, blz. 1139), zoals gewijzigd bij het enige artikel, lid 28, van Ley Orgánica 2/2009 (organieke wet 2/2009, BOE nr. 299 van 12 december 2009), welke versie in werking is getreden op 13 december 2009 (hierna: „vreemdelingenwet”), bepaalt:
„Het vertrek [uit Spaans grondgebied] is in de volgende situaties verplicht:
[...]
c)
wanneer het bevoegde orgaan de door de vreemdeling ingediende aanvragen om op Spaans grondgebied te blijven, heeft afgewezen of wanneer de vreemdeling niet in het bezit is van een verblijfsvergunning voor Spanje.”
Volgens artikel 51, lid 2, van de vreemdelingenwet worden de bij deze wet omschreven delicten, naargelang van de ernst ervan, ingedeeld in „lichte”, „ernstige” en „zeer ernstige” delicten.
Artikel 53, lid 1, onder a), van de vreemdelingenwet omschrijft als „ernstig” delict „(h)et zich illegaal ophouden op Spaans grondgebied doordat de verlenging van het verblijf of de verblijfsvergunning niet zijn verkregen of reeds meer dan drie maanden zijn afgelopen en de betrokkene niet binnen de voorgeschreven termijn een aanvraag tot vernieuwing daarvan heeft ingediend”.
Krachtens artikel 55, lid 1, onder b), van de vreemdelingenwet wordt een ernstig delict bestraft met een geldboete van 501 tot 10000 EUR.
Lid 3 van hetzelfde artikel bepaalt dat de bevoegde autoriteit bij het opleggen van de sanctie evenredigheidscriteria moet toepassen, waarbij zij rekening houdt met de schuldgraad, de toegebrachte schade, het risico dat het delict oplevert en de ernst van dat delict.
Artikel 57 van de vreemdelingenwet bepaalt:
„1.   Wanneer de delictplegers vreemdelingen zijn en hun gedrag zeer ernstige of ernstige delicten oplevert in de zin van artikel 53, lid 1, onder a), b), c), d) en f), van de onderhavige organieke wet, kan, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel, de geldboete worden vervangen door verwijdering van het Spaanse grondgebied, na afloop van de daartoe bedoelde administratieve procedure en bij met redenen omkleed besluit waarin de feiten worden beoordeeld die het delict opleveren.
[...]
3.   De verwijdering en de geldboete kunnen in geen geval samen als straf worden opgelegd.
[...]”
Artikel 24 van koninklijk besluit 557/2011 van 20 april 2011 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie, zoals gewijzigd bij organieke wet 2/2009, bepaalt:
„1.   Wanneer een vergunning om zich in Spanje op te houden ontbreekt, met name omdat de toegangs- of verblijfsvoorwaarden niet of niet langer zijn vervuld, of bij afwijzing door het bevoegde orgaan van aanvragen voor verlenging van het verblijf, verblijfsvergunningen of enig ander document dat noodzakelijk is voor de langdurige aanwezigheid van vreemdelingen op Spaans grondgebied, [...] dient de betrokkene in het daartoe vastgestelde administratieve besluit te worden meegedeeld dat hij verplicht is het grondgebied te verlaten, onverminderd de mogelijkheid om deze mededeling ook te vermelden in het paspoort of een soortgelijk document of zelfs op een apart document indien de betrokkene zich in Spanje bevindt met een identiteitsdocument waarop deze vermelding niet kan worden aangebracht [...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Zaizoune, die de Marokkaanse nationaliteit heeft, werd op 15 juli 2011 op het Spaanse grondgebied gecontroleerd door de politie.
Omdat betrokkene bij die gelegenheid zijn identiteitsdocumenten niet kon voorleggen, werd hij aangehouden en werd tegen hem een procedure tot verwijdering van het Spaanse grondgebied ingeleid.
Die procedure leidde ertoe dat de Subdelegacion del Gobierno en Gipuzkoa (vertegenwoordiger van de regering in de regio Guipúzcoa) op 19 oktober 2011 een besluit nam tot verwijdering van de betrokkene van het Spaanse grondgebied, waaraan een inreisverbod gedurende vijf jaar was gekoppeld.
Dat besluit was gebaseerd op Zaizounes illegale verblijf in Spanje in de zin van artikel 53, lid 1, onder a), van de vreemdelingenwet, en voorts op zijn gerechtelijke verleden in die staat.
Betrokkene heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
2 de Donostia-San Sebastián (bestuursrechter te San Sebastián), die dat besluit nietig heeft verklaard en daarbij de verwijdering heeft vervangen door een geldboete.
De Subdelegacion del Gobierno en Gipuzkoa heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Deze rechter merkt op dat de in het geding zijnde nationale bepalingen door de hoogste nationale rechter aldus worden uitgelegd dat de geldboete de primaire straf is voor het illegale verblijf van onderdanen van derde landen, tenzij er daarnaast sprake is van verzwarende omstandigheden die de verwijdering van het nationale grondgebied in plaats van de geldboete rechtvaardigen.
Derhalve heeft het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moeten de artikelen 4, leden 2 en 3, en 6, lid 1, van richtlijn [2008/115], in het licht van de beginselen van loyale samenwerking en de nuttige werking van richtlijnen, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling die, evenals het nationale recht dat in het hoofdgeding aan de orde is en de rechtspraak waarin dat recht wordt uitgelegd, de mogelijkheid biedt om het illegale verblijf van een vreemdeling [op het nationale grondgebied] uitsluitend te bestraffen met een geldstraf die bovendien onverenigbaar is met de straf van verwijdering?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Vooraf zij eraan herinnerd dat in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, het de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geschil kan beslechten. Daartoe dient het Hof de hem voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren. Het Hof heeft namelijk tot taak alle bepalingen van het Unierecht uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van de bij nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door die rechterlijke instanties gestelde vragen (arrest eco cosmetics en Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 en C‑120/13,
EU:C:2014:2144
, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het feit dat in de prejudiciële vraag formeel gezien aan de uitlegging van de artikelen 4, leden 2 en 3, en 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 wordt gerefereerd, belet het Hof dus niet om alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van het hoofdgeding. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van dat recht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arrest eco cosmetics en Raiffeisenbank St. Georgen, C‑119/13 en C‑120/13,
EU:C:2014:2144
, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu zij erop gewezen dat het begrip „verwijdering” in de verwijzingsbeslissing, zoals de Spaanse regering in haar opmerkingen ter terechtzitting heeft bevestigd, zowel een terugkeerbesluit als de tenuitvoerlegging ervan omvat. Daarom is ook de uitlegging van artikel 8, lid 1, van richtlijn 2008/115, dat op de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit betrekking heeft, relevant in het kader van het hoofdgeding.
Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, dient de prejudiciële vraag dan ook zo te worden geherformuleerd dat zij in wezen luidt of richtlijn 2008/115 – met name de artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1, ervan, gelezen in samenhang met artikel 4, leden 2 en 3 – aldus dient te worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als in het hoofdgeding, op grond waarvan in geval van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen op het grondgebied van die staat, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij beide maatregelen elkaar wederzijds uitsluiten.
Krachtens de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, zoals uitgelegd door de hoogste nationale rechter, kan het illegale verblijf van onderdanen van derde landen op het Spaanse grondgebied blijkens de verwijzingsbeslissing uitsluitend worden bestraft met een geldboete, die onverenigbaar is met de verwijdering van het nationale grondgebied, waarbij laatstgenoemde maatregel enkel kan worden genomen als daarnaast sprake is van verzwarende omstandigheden.
In dat verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2008/115, zoals blijkt uit de overwegingen 2 en 4 ervan, tot doel heeft een doeltreffend verwijderings- en terugkeerbeleid te ontwikkelen. Die richtlijn stelt volgens artikel 1 ervan de „gemeenschappelijke normen en procedures” vast die iedere lidstaat moet toepassen bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen.
Zoals blijkt uit punt 35 van het arrest El Dridi (C‑61/11 PPU,
EU:C:2011:268
), bepaalt artikel 6, lid 1, van voormelde richtlijn om te beginnen, primair, dat de lidstaten verplicht zijn om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
Zodra is vastgesteld dat het verblijf illegaal is, moeten de bevoegde nationale autoriteiten immers krachtens dat artikel, onverminderd de uitzonderingen waarin de leden 2 tot en met 5 van hetzelfde artikel voorzien, een terugkeerbesluit uitvaardigen (arrest Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punt 31). In dat verband bevat het aan het Hof overgelegde dossier geen enkel element waaruit kan worden opgemaakt dat Zaizoune zich in een van de in die leden bedoelde situaties bevindt.
Bovendien zij opgemerkt dat, wanneer een terugkeerbesluit is uitgevaardigd tegen een onderdaan van een derde land maar deze niet aan de terugkeerverplichting heeft voldaan, ongeacht of dat het geval is binnen de voor vrijwillig vertrek toegestane termijn dan wel of geen termijn daarvoor is toegekend, artikel 8, lid 1, van richtlijn 2008/115 de lidstaten verplicht om, teneinde de doeltreffendheid van de terugkeerprocedures te verzekeren, de nodige maatregelen te nemen voor de verwijdering van de betrokkene, namelijk volgens artikel 3, punt 5, van die richtlijn diens fysieke verwijdering uit die lidstaat (zie in die zin arrest Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punt 35).
Voorts zij eraan herinnerd dat de lidstaten, zoals volgt uit zowel hun loyaliteitsplicht als de vereisten van doeltreffendheid die met name in overweging 4 van richtlijn 2008/115 in herinnering worden gebracht, zo spoedig mogelijk moeten voldoen aan de hun bij artikel 8 van die richtlijn opgelegde verplichting om bedoelde onderdaan in de in lid 1 van dat artikel genoemde gevallen te verwijderen (zie arrest Sagor, C‑430/11,
EU:C:2012:777
, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg voldoet een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde niet aan de duidelijke vereisten van de artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1, van richtlijn 2008/115.
De mogelijkheid voor de lidstaten om op grond van artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2008/115 af te wijken van de normen en procedures die door die richtlijn zijn vastgesteld, kan aan deze conclusie niet afdoen.
Zo dient met betrekking tot de bepalingen van het communautaire acquis op het gebied van immigratie en asiel die gunstiger zijn voor de onderdanen van derde landen, als bedoeld in lid 2 van dat artikel, te worden vastgesteld dat geen enkele bepaling van die richtlijn of van een handeling van het communautaire acquis de invoering van een mechanisme toestaat op grond waarvan in geval van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen op het grondgebied van een lidstaat, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij beide maatregelen elkaar wederzijds uitsluiten.
Wat lid 3 van hetzelfde artikel betreft, dient te worden opgemerkt dat aan de in dat lid geboden afwijkingsmogelijkheid de voorwaarde is verbonden dat de door de lidstaten aangenomen of gehandhaafde bepalingen die gunstiger zijn voor de personen die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallen, met die richtlijn verenigbaar zijn. Gelet op de met die richtlijn nagestreefde doelstelling, zoals in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering gebracht, alsook op de verplichtingen van de lidstaten die duidelijk voortvloeien uit de artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1, van bedoelde richtlijn, is een dergelijke verenigbaarheid evenwel niet gewaarborgd wanneer een nationale regeling voorziet in een mechanisme als bedoeld in het vorige punt van het onderhavige arrest.
In dat verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten geen regeling mogen toepassen die de verwezenlijking van de met een richtlijn nagestreefde doelstellingen in gevaar kan brengen en die richtlijn daardoor haar nuttige werking kan ontnemen (zie in die zin arrest Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg kan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding een belemmering vormen voor de toepassing van de bij richtlijn 2008/115 vastgestelde gemeenschappelijke normen en procedures en in voorkomend geval de terugkeer vertragen, waardoor afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van die richtlijn (zie in die zin arrest Achughbabian, C‑329/11,
EU:C:2011:807
, punt 39).
Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat richtlijn 2008/115 – met name de artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1, ervan, gelezen in samenhang met artikel 4, leden 2 en 3 – aldus dient te worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan in geval van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen op het grondgebied van die staat, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij beide maatregelen elkaar wederzijds uitsluiten.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven – met name de artikelen 6, lid 1, en 8, lid 1, ervan, gelezen in samenhang met artikel 4, leden 2 en 3 – dient aldus te worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan in geval van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen op het grondgebied van die staat, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij beide maatregelen elkaar wederzijds uitsluiten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.