CELEX: 62013CJ0424
Rinvio pregiudiziale
Agricoltura
Regolamento (CE) n. 1/2005
Protezione degli animali durante il trasporto
Viaggi di lunga durata da uno Stato membro verso uno Stato terzo
Articolo 14, paragrafo 1
Controllo del giornale di viaggio da effettuarsi ad opera dell’autorità competente del luogo di partenza prima di lunghi viaggi
Applicabilità di tale disposizione con riferimento alla parte del trasporto che si svolge fuori del territorio dell’Unione europea
Applicabilità delle norme stabilite da detto regolamento a tale parte del viaggio

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del regolamento (CE) n. 1/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, sulla protezione degli animali durante il trasporto e le operazioni correlate che modifica le direttive 64/432/CEE e 93/119/CE e il regolamento (CE) n. 1255/97 (
GU 2005, L 3, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia tra la Zuchtvieh‑Export GmbH (in prosieguo: la «Zuchtvieh‑Export») e la Stadt Kempten in merito alla decisione, adottata da quest’ultima nella sua qualità di autorità competente del luogo di partenza, di negare lo sdoganamento di una partita di bovini da trasportare su strada da Kempten (Germania) ad Andijan (Uzbekistan).
Contesto normativo
Il regolamento n. 1/2005 contiene, inter alia, i seguenti considerando:
«(1)
Il protocollo sulla protezione ed il benessere degli animali allegato al trattato [CE] stabilisce che nella formulazione e nell’attuazione delle politiche comunitarie nei settori dell’agricoltura e dei trasporti la Comunità e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali.
(...)
(5)
In considerazione del benessere degli animali, il trasporto di animali, compresi gli animali da macello, che comporta lunghi viaggi va limitato nella misura del possibile.
(...)
(11)
Al fine di garantire un’applicazione coerente ed effettiva del presente regolamento in tutta la Comunità in base al suo principio fondamentale secondo cui gli animali non debbono essere trasportati in condizioni tali da esporli a lesioni o a sofferenze inutili, è opportuno elaborare disposizioni particolareggiate per far fronte alle particolari esigenze che emergono in relazione ai vari tipi di trasporto. Siffatte disposizioni particolareggiate dovrebbero essere interpretate ed applicate conformemente al suddetto principio e aggiornate tempestivamente ogniqualvolta, alla luce in particolare di nuovi pareri scientifici, non siano più tali da garantire la conformità con il suddetto principio per determinate specie o tipi di trasporto.
(...)».
L’articolo 1 del regolamento n. 1/2005, che definisce l’ambito d’applicazione di tale regolamento, dispone quanto segue:
«1.   Il presente regolamento si applica al trasporto di animali vertebrati vivi all’interno della Comunità, compresi i controlli specifici che i funzionari competenti devono effettuare sulle partite che entrano nel territorio doganale della Comunità o che ne escono.
2.   Soltanto gli articoli 3 e 27 si applicano:
a)
ai trasporti di animali effettuati dagli allevatori con veicoli agricoli o con i propri mezzi di trasporto nei casi in cui le circostanze geografiche richiedano il trasporto per transumanza stagionale di taluni tipi di animali;
b)
ai trasporti, effettuati dagli allevatori, dei propri animali, con i propri mezzi di trasporto per una distanza inferiore a 50 km dalla propria azienda.
(...)».
L’articolo 2 di tale regolamento contiene, in particolare, le seguenti definizioni:
«(...)
d)
“posto di ispezione frontaliero”: posto di ispezione designato e riconosciuto conformemente all’articolo 6 della direttiva 91/496/CEE [del Consiglio, del 15 luglio 1991, che fissa i principi relativi all’organizzazione dei controlli veterinari per gli animali che provengono dai paesi terzi e che sono introdotti nella Comunità e che modifica le direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE e 90/675/CEE (
GU L 268, pag. 56
),] per espletare controlli veterinari sugli animali provenienti da paesi terzi alle frontiere del territorio della Comunità;
(...)
f)
“autorità competente”: l’autorità centrale di uno Stato membro competente ad effettuare i controlli sul benessere degli animali o qualsiasi autorità cui essa abbia delegato tale competenza;
(...)
h)
“posti di controllo”: i posti di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1255/97 [del Consiglio, del 25 giugno 1997, riguardante i criteri comunitari per i punti di sosta e che adatta il ruolino di marcia previsto dall’allegato della direttiva 91/628/CEE (
GU L 174, pag. 1
)];
i)
“punto di uscita”: posto di ispezione frontaliero o qualsiasi altro luogo designato da uno Stato membro dal quale gli animali lasciano il territorio doganale della Comunità;
j)
“viaggio”: l’intera operazione di trasporto dal luogo di partenza al luogo di destinazione, comprese le operazioni di scarico, sistemazione e carico che si effettuano in punti intermedi durante il viaggio;
(...)
m)
“lungo viaggio”: viaggio che supera 8 ore, a partire dal momento in cui il primo animale della partita è trasferito;
(...)
s)
“luogo di destinazione”: il luogo in cui un animale è scaricato da un mezzo di trasporto e:
i)
sistemato per almeno 48 ore prima dell’ora di partenza; ovvero
ii)
macellato;
t)
“luogo di riposo o trasferimento”: qualsiasi sosta durante il viaggio che non sia il luogo di destinazione, compreso il luogo in cui gli animali hanno cambiato il mezzo di trasporto, con o senza scaricamento;
(...)
w)
“trasporto”: il movimento di animali effettuato con uno o più mezzi di trasporto e le operazioni correlate, comprese quelle di carico, scarico, trasferimento e riposo, fino a quando è completato lo scaricamento degli animali nel luogo di destinazione;
(...)».
L’articolo 3 del regolamento n. 1/2005, intitolato «Condizioni generali per il trasporto di animali», così prevede:
«Nessuno è autorizzato a trasportare o a far trasportare animali in condizioni tali da esporli a lesioni o a sofferenze inutili.
Inoltre sono soddisfatte le seguenti condizioni:
a)
sono state previamente prese tutte le disposizioni necessarie per ridurre al minimo la durata del viaggio e assicurare i bisogni degli animali durante il viaggio;
b)
gli animali sono idonei per il viaggio previsto;
c)
i mezzi di trasporto sono progettati, costruiti, mantenuti e usati in modo da evitare lesioni e sofferenze e assicurare l’incolumità degli animali;
(...)
e)
il personale che accudisce gli animali è formato o, secondo il caso, idoneo a tal fine e espleta i propri compiti senza violenza e senza usare nessun metodo suscettibile di causare all’animale spavento, lesioni o sofferenze inutili;
f)
il trasporto è effettuato senza indugio verso il luogo di destinazione e le condizioni di benessere degli animali sono controllate a intervalli regolari e opportunamente preservate;
g)
agli animali è garantito un sufficiente spazio d’impiantito e un’altezza sufficiente considerati la loro taglia e il viaggio previsto;
h)
acqua, alimenti e riposo sono offerti agli animali a opportuni intervalli [e] sono appropriati per qualità e quantità alle loro specie e taglia».
A tenore dell’articolo 5 del regolamento n. 1/2005, intitolato «Obblighi di pianificazione per il trasporto di animali»:
«(...)
3.   Gli organizzatori assicurano che per ciascun viaggio:
a)
il benessere degli animali non sia compromesso a causa di un insufficiente coordinamento delle diverse parti del viaggio e si tenga conto delle condizioni atmosferiche (...)
(...)
4.   Per i lunghi viaggi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi di equidi domestici diversi dagli equidi registrati e animali domestici delle specie bovina, ovina, caprina e suina [(in prosieguo: gli “animali di cui trattasi”)], i trasportatori e gli organizzatori ottemperano alle disposizioni sul giornale di viaggio di cui all’allegato II».
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 3 e 4, dello stesso regolamento:
«3.   I trasportatori trasportano gli animali conformemente alle specifiche tecniche di cui all’allegato I.
4.   I trasportatori affidano l’accudimento degli animali a personale che ha seguito una formazione sulle disposizioni pertinenti degli allegati I e II».
L’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2005 prevede quanto segue:
«I detentori controllano tutti gli animali che arrivano in un luogo di transito o in un luogo di destinazione e accertano se sono o sono stati sottoposti a un lungo viaggio tra Stati membri o tra Stati membri e paesi terzi. Nel caso di lunghi viaggi [degli animali di cui trattasi], i detentori ottemperano alle disposizioni sul giornale di viaggio di cui all’allegato II».
L’articolo 14 di tale regolamento è intitolato «Controlli e altre misure relative ai giornali di viaggio da adottarsi ad opera dell’autorità competente prima di lunghi viaggi». Il suo paragrafo 1 è del seguente tenore:
«Per lunghi viaggi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi [degli animali di cui trattasi], l’autorità competente del luogo di partenza:
a)
effettua controlli adeguati per verificare che:
i)
i trasportatori indicati nel giornale di viaggio siano in possesso delle relative autorizzazioni valide del trasportatore, dei certificati di omologazione validi dei mezzi di trasporto per lunghi viaggi e dei certificati di idoneità validi per i conducenti e i guardiani;
ii)
il giornale di viaggio presentato dall’organizzatore sia realistico e indichi la conformità del trasporto al presente regolamento;
b)
qualora il risultato dei controlli di cui alla lettera a) non sia soddisfacente, chiede all’organizzatore di modificare le modalità del lungo viaggio previsto in modo da renderlo conforme al presente regolamento;
c)
qualora il risultato dei controlli di cui alla lettera a) sia soddisfacente, l’autorità competente appone un timbro sul giornale di viaggio;
d)
invia quanto prima all’autorità competente del luogo di destinazione, del punto di uscita o del posto di controllo, mediante il sistema di scambio di informazioni di cui all’articolo 20 della direttiva 90/425/CEE [del Consiglio, del 26 giugno 1990, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (
GU L 224, pag. 29
)], le informazioni relative alle modalità del lungo viaggio previsto riportate nel giornale di viaggio».
L’articolo 15, paragrafo 2, di detto regolamento così dispone:
«In caso di lunghi viaggi tra Stati membri e con paesi terzi, i controlli di idoneità al trasporto al luogo di partenza, di cui all’allegato I, capo I, sono eseguiti prima del carico nel quadro dei controlli sulla salute degli animali di cui alla pertinente normativa veterinaria comunitaria, nei limiti temporali stabiliti da tale normativa».
L’articolo 21 del regolamento n. 1/2005 si riferisce ai «[c]ontrolli ai punti di uscita e ai posti d’ispezione frontalieri» ed è così formulato:
«1.   (...) allorché gli animali sono presentati ai punti di uscita o ai posti d’ispezione frontalieri, i veterinari ufficiali degli Stati membri controllano che gli animali siano trasportati conformemente al presente regolamento e in particolare:
a)
che i trasportatori abbiano presentato copia di un’autorizzazione valida (...)
b)
che i conducenti dei veicoli stradali che trasportano [gli animali di cui trattasi] o pollame e i guardiani abbiano presentato un certificato di idoneità (...)
c)
che gli animali siano idonei a continuare il viaggio;
d)
che i mezzi di trasporto con cui gli animali continueranno il viaggio siano conformi all’allegato I, capo II e, se del caso, capo VI;
e)
che, in caso di esportazione, i trasportatori abbiano fornito prova del fatto che il viaggio dal luogo di partenza al primo luogo di scaricamento nel paese di destinazione finale è conforme all’eventuale accordo internazionale citato nell’allegato V applicabile ai paesi terzi in questione;
f)
se [gli animali di cui trattasi] siano stati o debbano essere sottoposti a lunghi viaggi.
2.   In caso di lunghi viaggi per gli [animali di cui trattasi], i veterinari ufficiali dei punti di uscita e dei posti d’ispezione frontalieri eseguono e registrano nel giornale di viaggio i controlli di cui all’allegato II, sezione 3 “Luogo di destinazione”. Le registrazioni di tali controlli e di quelli di cui al paragrafo 1 sono conservate dall’autorità competente per un periodo di almeno tre anni dalla data dei controlli (...)
3.   Qualora l’autorità competente ritenga che gli animali non siano idonei a completare il viaggio, essi sono scaricati, abbeverati, nutriti e fatti riposare al posto di controllo».
L’allegato I, capo V, del regolamento n. 1/2005 contiene le norme relative agli intervalli per l’abbeveraggio e l’alimentazione, nonché ai periodi di viaggio e di riposo. In conformità ai punti 1.4, lettera d), e 1.5 di tale capo, per quanto riguarda i bovini, i lunghi viaggi su strada devono prevedere, dopo 14 ore di trasporto, un periodo di riposo di almeno un’ora, durante il quale gli animali devono essere abbeverati e, se necessario, alimentati; il trasporto può poi riprendere per un periodo massimo di 14 ore, al termine del quale gli animali devono essere scaricati, alimentati e abbeverati, e devono beneficiare di un periodo di riposo minimo di 24 ore.
L’allegato II dello stesso regolamento contiene le disposizioni relative al giornale di viaggio che i trasportatori e gli organizzatori, in caso di lunghi viaggi degli animali di cui trattasi tra gli Stati membri nonché tra gli Stati membri e i paesi terzi, devono tenere ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, di detto regolamento. Tale giornale contiene cinque sezioni relative, rispettivamente, alla pianificazione del viaggio, al luogo di partenza, al luogo di destinazione, alla dichiarazione del trasportatore riguardante, da una parte, l’itinerario effettivo, i punti di riposo, di trasferimento e di uscita e, dall’altra, gli animali feriti o morti durante il viaggio, e alle eventuali relazioni sulle anomalie. Il suddetto allegato contiene, in particolare, le seguenti disposizioni:
«(...)
3.
L’organizzatore:
(...)
b)
si assicura che una copia della sezione 1 del giornale di viaggio, debitamente compilata e firmata, [salvo] per quanto riguarda i numeri dei certificati veterinari, sia ricevuta dall’autorità competente del luogo di partenza almeno entro due giorni lavorativi dal giorno di partenza secondo le modalità definite da detta autorità;
c)
si conforma alle istruzioni impartite dall’autorità competente in conformità dell’articolo 14, [paragrafo 1];
d)
si assicura che il giornale di viaggio sia timbrato come previsto all’articolo 14, paragrafo 1;
e)
si assicura che il giornale di viaggio accompagni gli animali durante il viaggio fino al luogo di destinazione o, in caso di esportazione verso un paese terzo, almeno fino al punto di uscita.
4.
I detentori nel luogo di partenza, e qualora il luogo di destinazione sia situato sul territorio della Comunità, i detentori del luogo di destinazione compilano e firmano le pertinenti sezioni del giornale di viaggio. Essi informano quanto prima l’autorità competente di eventuali riserve quanto al rispetto delle disposizioni del presente regolamento utilizzando il modello riportato alla sezione 5.
(...)
7.
Se gli animali sono esportati verso un paese terzo, i trasportatori consegnano il giornale di viaggio al veterinario ufficiale al punto di uscita.
In caso di esportazione di bovini vivi cui si applica il regime di restituzione all’esportazione, non è necessario compilare la sezione 3 del giornale di viaggio se la legislazione agricola prevede una relazione.
8.
Il trasportatore menzionato nella sezione 3 del giornale di viaggio tiene:
a)
una copia del giornale di viaggio compilato;
(...)
I documenti [summenzionati] sono messi a disposizione dell’autorità competente che ha rilasciato l’autorizzazione al trasportatore e, su richiesta[,] dell’autorità competente del luogo di partenza, entro un mese dalla compilazione, e sono conservati dal trasportatore per un periodo di almeno tre anni dalla data del controllo.
Il documento di cui alla lettera a) è restituito all’autorità competente del luogo di partenza entro un mese dalla fine del viaggio, a meno che siano utilizzati i sistemi [di navigazione] di cui all’articolo 6, paragrafo 9 (...)».
L’appendice dell’allegato II del regolamento n. 1/2005 contiene un modello delle diverse sezioni del giornale di viaggio. La prima di queste sezioni, intitolata «Pianificazione», contiene un insieme di rubriche tra cui quelle che riguardano la durata complessiva prevista del viaggio (rubrica 2), il luogo, il paese, la data e l’ora della partenza (rubriche da 3.1 a 3.3), il luogo e il paese di destinazione nonché la data e l’ora d’arrivo (rubriche da 4.1 a 4.3), le specie e il numero di capi (rubriche 5.1 e 5.2), il peso totale stimato della partita e lo spazio totale previsto per essa (rubriche 5.4 e 5.5), l’elenco dei luoghi in cui gli animali saranno fatti riposare, l’ora del loro arrivo e la durata del riposo (rubriche da 6.1 a 6.3), nonché la dichiarazione dell’organizzatore del viaggio di aver preso le disposizioni adeguate per salvaguardare il benessere degli animali nel corso dell’intero viaggio, conformemente a quanto disposto dal regolamento n. 1/2005.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Zuchtvieh‑Export ha noleggiato due camion per effettuare il trasporto di 62 bovini da Kempten ad Andijan attraverso la Polonia, la Bielorussia, la Russia e il Kazakistan, cioè per un tragitto di circa 7000 km. Tale trasporto doveva svolgersi dal 23 aprile al 2 maggio 2012. Si trattava di un’esportazione non soggetta a domanda di restituzioni all’esportazione.
La sezione 1, rubrica 6, del giornale di viaggio presentato nel contesto della domanda di sdoganamento menzionava, come unici punti di riposo e di trasferimento per la parte del viaggio che si svolgeva sul territorio dei paesi terzi interessati, le località di Brest (Bielorussia) e di Karaganda (Kazakistan), con un riposo di 24 ore programmato in ciascuna di tali località e una durata prevista del viaggio tra le due località di 146 ore. Dalla decisione di rinvio risulta che tra dette località erano previsti periodi di pausa durante i quali gli animali sarebbero stati nutriti e abbeverati, senza essere tuttavia scaricati. La parte finale del viaggio, tra Karaganda e Andijan, sarebbe dovuta durare altre 29 ore.
Con decisione del 30 gennaio 2012, la Stadt Kempten ha negato lo sdoganamento della partita di bovini, esigendo che la pianificazione del viaggio fosse modificata in modo che le disposizioni del regolamento n. 1/2005 fossero rispettate anche per la parte del viaggio che si sarebbe svolta nel territorio dei paesi terzi interessati, tra Brest e Andijan, ciò che non si sarebbe verificato alla luce dei dati di pianificazione menzionati alla sezione 1 di detto giornale di viaggio.
Oltre ad una domanda di provvedimenti sommari, che è risultata infruttuosa, la Zuchtvieh‑Export ha proposto un ricorso nel merito avverso la decisione summenzionata della Stadt Kempten, su cui il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa della Baviera) è attualmente chiamato a decidere in grado d’appello. Nel contesto di tale ricorso, la Zuchtvieh‑Export chiede, in particolare, che sia constatata l’illegittimità di tale decisione e che sia ingiunto alla Stadt Kempten di procedere allo sdoganamento della partita di bovini controversa.
La questione centrale che si pone nella controversia principale consiste nello stabilire se, nel caso di un lungo viaggio che inizia nel territorio dell’Unione europea, ma termina fuori di tale territorio, il regolamento n. 1/2005 si applichi anche alla parte di detto viaggio che si svolge sul territorio di uno o più paesi terzi. Tale questione si pone essenzialmente in relazione all’approvazione o al diniego di approvazione del trasporto da parte dell’autorità competente del luogo di partenza in base ai dati di pianificazione del viaggio riportati nella sezione 1 del giornale di viaggio presentato a tale autorità, nell’ambito del controllo previsto all’articolo 14 del regolamento n. 1/2005.
Il giudice del rinvio considera che un insieme di disposizioni del regolamento n. 1/2005 corrobora la tesi secondo cui, in un caso siffatto, l’autorità del luogo di partenza può approvare il trasporto apponendo un timbro sul giornale di viaggio soltanto se risulta che le disposizioni di tale regolamento sono state rispettate anche fuori del territorio dell’Unione. Essa menziona, al riguardo, gli articoli 1, 3, 5 e 21, paragrafo 1, lettera e), di detto regolamento, ma si riferisce soprattutto all’appendice dell’allegato II di quest’ultimo, in cui compare il modello delle diverse sezioni del giornale di viaggio e, soprattutto, alla sezione 1 di esso, relativa alla pianificazione del viaggio.
Detto giudice menziona, da una parte, le rubriche da 2 a 4 di tale sezione 1 (relative alla durata complessiva prevista, al luogo e al momento della partenza, al luogo di destinazione e all’ora d’arrivo), le quali, combinate con la definizione della nozione di «viaggio» che figura all’articolo 2, lettera j), del regolamento n. 1/2005, indicherebbero che alcuni dati devono essere forniti per la totalità del viaggio.
Esso menziona, dall’altra parte, la dichiarazione, oggetto della rubrica 7 di detta sezione 1, secondo cui l’organizzatore ha «preso tutte le disposizioni adeguate per salvaguardare il benessere degli animali nel corso dell’intero viaggio conformemente alle disposizioni del regolamento [n. 1/2005]».
Detto giudice osserva parimenti che, anche in caso di esportazione, e sebbene il trasportatore debba consegnare il giornale di viaggio al veterinario ufficiale del punto di uscita, in conformità al punto 7 dell’allegato II del regolamento n. 1/2005, egli deve tuttavia conservarne una copia e spedirla all’autorità competente del luogo di partenza, in conformità al punto 8 di detto allegato.
Nel caso in cui si dovesse far prevalere la tesi secondo cui siffatto trasporto può essere approvato soltanto se dal giornale di viaggio risulti che le disposizioni del regolamento n. 1/2005 vengono rispettate anche per la parte del viaggio che si deve svolgere fuori del territorio dell’Unione, il giudice del rinvio considera che l’organizzatore del viaggio non possa limitarsi a dichiarare che saranno rispettate le normative in vigore nei paesi terzi di cui trattasi e, eventualmente, le convenzioni internazionali applicabili in tali paesi. Sarebbe necessario inoltre che ciò si rifletta nelle menzioni del giornale di viaggio. Orbene, così non accadrebbe nella fattispecie, in quanto la sezione 1 del giornale di viaggio di cui trattasi del procedimento principale non contiene alcun dato realistico, nel senso in cui tale termine dovrebbe essere inteso all’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), ii), del regolamento n. 1/2005, dato che essa non menziona alcun punto di riposo durante la parte del viaggio che si svolge tra Brest e Karaganda, nonché tra quest’ultima località e Andijan, luogo di destinazione finale. Peraltro, l’apposizione del timbro dell’autorità del luogo di partenza lascerebbe intendere che l’intero viaggio, fino al luogo di destinazione finale, sia stato approvato in tutte le sue modalità, il che sarebbe inopportuno anche nei confronti delle autorità degli Stati terzi.
Secondo la tesi opposta, sostenuta dalla Zuchtvieh‑Export, l’approvazione della pianificazione del viaggio nell’ambito dei controlli che devono essere effettuati a norma dell’articolo 14 del regolamento n. 1/2005 riguarderebbe soltanto la parte del viaggio alla quale tale regolamento è applicabile ratione loci. Diverse disposizioni di esso, tra le quali l’articolo 21, paragrafo 1, lettera e), relativo ai controlli ai punti di uscita e ai posti d’ispezione frontalieri, indicherebbero che il regime da esso istituito non si applica al di là delle frontiere dell’Unione.
La Zuchtvieh‑Export fa del pari valere che l’applicabilità delle norme del regolamento n. 1/2005 fuori del territorio dell’Unione, specialmente quelle dell’allegato I, capo V, di esso, relative agli intervalli per l’abbeveraggio e l’alimentazione nonché alle durate di viaggio e di riposo, sarebbe irrealistica e controproducente. Nei paesi terzi, infatti, esisterebbe un numero assai limitato di stalle sicure sotto il profilo igienico e tecnico nelle quali scaricare gli animali in trasporto al fine di farli riposare, cosicché sussisterebbero notevoli rischi di lesioni e contaminazioni incrociate. In effetti, le norme che tale regolamento stabilisce non sarebbero scindibili dalla qualità delle infrastrutture previste per il trasporto di animali nel territorio dell’Unione, in particolare i posti di controllo, che sono i luoghi di riposo, che vi sono stabiliti e che l’articolo 36 di detto regolamento assoggetta a requisiti tecnici e sanitari.
Peraltro, il fatto che le norme del regolamento n. 1/2005 non siano necessariamente applicabili, dal punto di vista sostanziale, in ogni circostanza sarebbe dimostrato dall’articolo 30, paragrafo 6, di esso, il quale prevede la possibilità di deroghe per i lunghi viaggi, allo scopo di tenere conto della distanza di talune regioni rispetto alla parte continentale del territorio dell’Unione.
Deriverebbe inoltre dal titolo della rubrica 6 della sezione 1 del modello di giornale di viaggio («Elenco dei previsti punti di riposo, trasferimento o uscita») che l’organizzatore del trasporto non sarebbe tenuto a menzionare tutti i punti di riposo. Peraltro, la realtà geografica non consentirebbe sempre di prevedere i luoghi in cui le pause saranno effettuate.
Inoltre, tali norme potrebbero essere in contraddizione con le regole applicabili nei paesi terzi interessati, come quelle che sarebbero in vigore nella Federazione russa, in cui sarebbe prassi costante delle autorità vietare lo scarico degli animali durante i periodi di riposo.
Infine, il principio di territorialità militerebbe a favore di un’applicabilità del regolamento n. 1/2005 limitata al territorio dell’Unione.
A tali argomenti la Stadt Kempten e la Landesanwaltschaft Bayern ribattono che l’indisponibilità di punti di riposo fuori del territorio dell’Unione non esime i trasportatori dall’osservanza degli obblighi che tale regolamento impone loro a tal riguardo, che il mancato scarico degli animali per i periodi di riposo significa che i compartimenti di trasporto non vengono puliti e che non sono garantiti o addirittura possibili né l’abbeveraggio né il controllo individuale di tutti gli animali. Pertanto, alla luce del considerando 5 di detto regolamento, secondo cui i lunghi viaggi dovrebbero essere limitati nella misura del possibile, si dovrebbe ritenere che taluni trasporti non siano realizzabili per l’impossibilità di rispettare le normative applicabili.
In tal contesto il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005 debba essere interpretato nel senso che, per lunghi viaggi che interessano [gli animali di cui trattasi] in cui il luogo di partenza sia ubicato in uno Stato membro, ma il luogo di destinazione sia situato in un paese terzo, l’autorità competente del luogo di partenza può apporre un timbro sul giornale di viaggio presentato dall’organizzatore [del trasporto] ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, lettera c), di tale regolamento solo se il suddetto giornale sia conforme ai requisiti enunciati all’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), ii), [dello stesso regolamento] per l’intero percorso del viaggio dal luogo di partenza al luogo di destinazione, e dunque anche per le parti del viaggio che si trovino interamente all’esterno del territorio dell’Unione.
2)
Se l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005 debba essere interpretato nel senso che l’autorità competente nel luogo di partenza in base alla suddetta norma può obbligare l’organizzatore del trasporto, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento, a modificare la pianificazione del lungo viaggio previsto in modo da renderlo conforme al suddetto regolamento per tutto il viaggio, dal luogo di partenza al luogo di destinazione, anche ove singole parti del viaggio si trovino esclusivamente in paesi terzi».
Sulle questioni pregiudiziali
Con le sue questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005 debba essere interpretato nel senso che, affinché un trasporto comportante un lungo viaggio degli animali di cui trattasi, che ha inizio nel territorio dell’Unione e prosegue fuori di tale territorio, possa essere autorizzato dall’autorità competente del luogo di partenza, l’organizzatore del viaggio deve presentare un giornale di viaggio che, alla luce delle previste modalità di svolgimento del viaggio in parola, sia realistico e consenta di ritenere che le disposizioni di tale regolamento saranno rispettate, anche nella parte di detto viaggio che si svolgerà nel territorio di paesi terzi, potendo l’autorità suddetta, se ciò non accade, esigere che detta organizzazione sia modificata in modo tale da garantire il rispetto delle disposizioni suddette per l’intero viaggio.
Va rilevato, in limine, che risulta, da una parte, dal considerando 1 del regolamento n. 1/2005 che quest’ultimo è basato sul protocollo (n. 33) sulla protezione e il benessere degli animali, allegato al Trattato CE, in forza del quale la Comunità e gli Stati membri devono tenere pienamente conto delle esigenze del benessere degli animali allorché formulano e attuano la politica comunitaria segnatamente nei settori dell’agricoltura e dei trasporti. Secondo la giurisprudenza, la protezione del benessere degli animali costituisce un obiettivo legittimo di interesse generale la cui importanza ha dato luogo, in particolare, all’adozione, da parte degli Stati membri, di tale protocollo (v., in tal senso, sentenze Viamex Agrar Handel et ZVK, C‑37/06 e C‑58/06,
EU:C:2008:18
, punto 22, nonché Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel, C‑219/07,
EU:C:2008:353
, punto 27). Al protocollo in parola corrisponde ormai l’articolo 13 TFUE, disposizione d’applicazione generale del Trattato FUE, che compare nella prima parte di quest’ultimo, dedicata ai principi.
Risulta, peraltro, dai considerando 5 e 11 del regolamento suddetto che il legislatore ha inteso stabilire disposizioni dettagliate fondate sul principio secondo cui gli animali non devono essere trasportati in condizioni tali da rischiare di subire lesioni o sofferenze inutili, considerando che il benessere degli animali implica che i trasporti di lunga durata siano nella misura del possibile limitati.
Va anzitutto osservato che deriva da diverse disposizioni del regolamento n. 1/2005 il fatto che quest’ultimo impone obblighi non soltanto ai trasporti di animali vertebrati vivi che si svolgono esclusivamente nel territorio dell’Unione, ma anche ai trasporti che si svolgono in partenza da tale territorio e a destinazione di paesi terzi, come il trasporto di cui trattasi nel procedimento principale. Tali disposizioni sono essenzialmente, oltre all’articolo 14 di tale regolamento, i suoi articoli 1, paragrafo 1, 2, lettera i), 5, paragrafo 4, 8, paragrafo 2, 15, paragrafo 2, e 21.
Al riguardo, non ci si deve limitare ad una lettura isolata della prima parte dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005, secondo la quale tale regolamento si applica ai trasporti di animali all’interno dell’Unione. In particolare, la seconda parte di tale disposizione, riguardante i controlli specifici delle partite che entrano nel territorio doganale dell’Unione o che ne escono, prende in considerazione la dimensione esterna a tale territorio che tali trasporti possono presentare. In tale contesto il regolamento n. 1/2005 fornisce, al suo articolo 2, lettera i), una definizione dell’espressione «punto d’uscita», che riguarda il luogo in cui gli animali escono dal territorio dell’Unione.
Inoltre, anche le altre disposizioni citate al punto 37 della presente sentenza contemplano trasporti di animali in partenza dal territorio dell’Unione e diretti verso paesi terzi. In particolare, gli obblighi che gli articoli 5, paragrafo 4, e 8, paragrafo 2, di tale regolamento impongono agli organizzatori, ai trasportatori e ai detentori di animali si riferiscono esplicitamente non soltanto ai viaggi di lunga durata tra Stati membri, ma anche a quelli diretti verso Stati terzi.
Ciò può dirsi anche dei controlli che devono essere effettuati dall’autorità competente in forza degli articoli 14, paragrafo 1, 15, paragrafo 2, e 21, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005. In particolare, l’articolo 14 di tale regolamento, relativo ai «[c]ontrolli e altre misure relative ai giornali di viaggio da adottarsi ad opera dell’autorità competente prima di lunghi viaggi», si applica, ai sensi del suo stesso paragrafo 1, ai «lunghi viaggi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi».
Nelle sue osservazioni sottoposte alla Corte, la Commissione europea ha ritenuto, basandosi segnatamente sull’articolo 21, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005, che tale regolamento assoggetti siffatti trasporti, per quanto riguarda la parte di essi che si svolge all’esterno dell’Unione, a un controllo specifico che riguarda soltanto taluni requisiti fondamentali di detto regolamento, cioè quelli che derivano dal suo articolo 3.
Al riguardo, va anzitutto osservato che i trasporti in partenza dal territorio dell’Unione e diretti verso paesi terzi non rientrano nei trasporti per i quali l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2005 prevede esplicitamente che sono applicabili soltanto gli articoli 3 e 27 dello stesso.
Inoltre, anche se è vero che l’articolo 21, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005 prevede un controllo specifico nell’ambito del quale le autorità competenti sono incaricate di verificare, segnatamente, un certo numero di requisiti specifici derivanti da tale regolamento, ciò non toglie che tale disposizione obbliga le autorità suddette a verificare, oltre a ciò, «che gli animali siano trasportati conformemente [a detto] regolamento», senza limitare la portata di tale controllo all’osservanza di talune sue disposizioni.
Riguardo, più in particolare, all’autorizzazione che va ottenuta presso l’autorità competente del luogo di partenza, si deve osservare che i termini dell’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), ii), e lettera b), del regolamento n. 1/2005, il quale attiene espressamente ai trasporti di animali in partenza dal territorio dell’Unione e diretti verso paesi terzi, si riferiscono alla conformità con tale regolamento. Al riguardo non è prevista alcuna distinzione tra i trasporti all’interno dell’Unione e quelli diretti verso Stati terzi.
Nella stessa ottica, neppure le disposizioni riguardanti gli obblighi essenziali da rispettare in occasione di un lungo viaggio, che compaiono agli articoli 5, paragrafo 4, 6, paragrafi 3 e 4, e 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2005, fanno distinzione a seconda che si tratti di un trasporto di animali che si svolge all’interno dell’Unione o di un trasporto diretto verso uno Stato terzo. L’articolo 5, paragrafo 4, di tale regolamento prevede, infatti, che gli organizzatori e i trasportatori, nel caso di «lunghi viaggi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi», sono soggetti agli obblighi relativi al giornale di viaggio. Lo stesso vale per gli obblighi di controllo e di documentazione relativamente al giornale di viaggio che l’articolo 8, paragrafo 2, di detto regolamento impone ai detentori di animali in caso di viaggio di lunga durata.
Riguardo, infine, all’obbligo dei trasportatori, derivante dall’articolo 6, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 1/2005, di trasportare gli animali in conformità alle specifiche tecniche che compaiono nell’allegato I di tale regolamento e di affidare l’accudimento degli animali a personale specializzato secondo le pertinenti disposizioni degli allegati I e II di detto regolamento, va constatato che tali disposizioni si riferiscono in via generale ai trasporti di animali e non operano alcuna distinzione in funzione del luogo di destinazione.
Così, al suo articolo 14, il regolamento n. 1/2005 non assoggetta i trasporti di animali in partenza dal territorio dell’Unione e diretti verso paesi terzi a un particolare regime di autorizzazione, che sia distinto da quello applicabile ai trasporti che si svolgono all’interno dell’Unione.
Inoltre, occorre ricordare che la controversia principale consiste nello stabilire se tutte le indicazioni previste all’allegato II di tale regolamento, in particolare quelle relative alla durata dei periodi di viaggio e di riposo, debbano comparire nel giornale di viaggio sottoposto all’autorità competente del luogo di partenza per quanto riguarda quella parte del lungo viaggio, di cui trattasi nel procedimento principale, che deve svolgersi sul territorio di paesi terzi.
In primo luogo, è necessario osservare che l’articolo 5 di detto regolamento, dedicato alla pianificazione dei trasporti, prevede al suo paragrafo 4 che un giornale di viaggio deve essere redatto in conformità alle disposizioni di cui all’allegato II di siffatto regolamento per qualsiasi lungo viaggio degli animali di cui trattasi, anche se diretto verso paesi terzi. A tale scopo, il punto 3, lettera b), di tale allegato obbliga l’organizzatore del lungo viaggio a trasmettere all’autorità competente del luogo di partenza una copia debitamente compilata della sezione 1 del giornale di viaggio, relativa alla pianificazione del viaggio.
Le indicazioni che compaiono alla suddetta sezione 1, relative, in particolare, ai punti di riposo, di trasferimento o di uscita previsti (rubrica 6), devono, come risulta dalla definizione legale del termine «viaggio» di cui all’articolo 2, lettera j), del regolamento n. 1/2005, coprire l’intera operazione di trasporto prevista, dal luogo di partenza fino al luogo di destinazione. Pertanto, in caso di lungo viaggio diretto verso un paese terzo, il giornale di viaggio deve contenere tali indicazioni sia per la parte di detto viaggio che si svolge nel territorio dell’Unione sia per quella che si svolge nel territorio di paesi terzi.
Riguardo, in secondo luogo, ai requisiti che tali indicazioni devono soddisfare, dall’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), ii), del regolamento n. 1/2005 risulta che l’autorità competente del luogo di partenza è chiamata a verificare se il trasporto possa essere considerato conforme a tale regolamento. Con riferimento alla durata prevista dei periodi di viaggio e di riposo, la pianificazione del viaggio risultante dal giornale di viaggio deve quindi mostrare che il trasporto previsto rispetterà, in particolare, le specifiche tecniche relative agli intervalli di abbeveraggio, di alimentazione e alla durata dei periodi di viaggio e di riposo precisate nell’allegato I, capo V, di detto regolamento, che il trasportatore è tenuto a rispettare in forza dell’articolo 6, paragrafo 3, dello stesso regolamento.
Al riguardo, occorre rilevare che il giornale di viaggio è soggetto, secondo i termini dell’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), ii), del regolamento n. 1/2005, a «controlli adeguati» da parte dell’autorità competente del luogo di partenza. Tali controlli vengono effettuati anteriormente alla realizzazione del lungo viaggio in partenza dal territorio dell’Unione e diretto verso un paese terzo, e hanno ad oggetto soltanto la questione se il giornale di viaggio presentato dall’organizzatore sia «realistico» e «indichi» la conformità del trasporto a tale regolamento. Nell’ambito del suo controllo ex ante, detta autorità dispone quindi di un certo margine di discrezionalità che le consente di tenere conto in modo adeguato delle incertezze che comporta un viaggio di lunga durata, del quale una parte si svolgerà sul territorio di paesi terzi.
Orbene, come la Commissione ha indicato in udienza dinanzi alla Corte, la prassi relativa alla concessione delle restituzioni all’esportazione sulla base del regolamento (UE) n. 817/2010 della Commissione, del 16 settembre 2010, recante modalità d’applicazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda le norme in materia di benessere degli animali vivi della specie bovina durante il trasporto ai fini della concessione di restituzioni all’esportazione (
GU L 245, pag. 16
), che implica un controllo ex post dei requisiti relativi agli intervalli di abbeveraggio, di alimentazione e alle durate di viaggio e di riposo derivanti dal regolamento n. 1/2005, non ha rivelato che i trasporti di animali in partenza dall’Unione e diretti verso paesi terzi incontrino difficoltà di sistema quanto al rispetto di tali requisiti sul territorio degli Stati terzi. In particolare, per quanto riguarda la situazione sul territorio della Federazione russa, la Commissione non avrebbe notizia di una normativa di tale Stato terzo o di prassi amministrative delle autorità competenti di quest’ultimo che vietino lo scarico degli animali nei punti di riposo e di trasferimento sul territorio suddetto.
Tuttavia, nell’ipotesi in cui il diritto o le prassi amministrative di un paese terzo che deve essere attraversato ostino in modo verificabile e definitivo a che determinate specifiche tecniche di tale regolamento siano integralmente rispettate, l’autorità competente del luogo di partenza è parimenti abilitata, nel contesto del suo margine discrezionale, ad accettare una pianificazione realistica di un trasporto che, considerate segnatamente l’allestimento dei mezzi di trasporto e le modalità previste per lo svolgimento del viaggio, permetta di pensare che il trasporto programmato assicurerà il benessere degli animali a un livello equivalente a tali specifiche tecniche.
Tale autorità ha, comunque, il diritto, in forza dell’articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1/2005, di esigere, in particolare, una modifica della pianificazione del trasporto in parola che garantisca che quest’ultimo attraverserà un numero sufficiente di punti di riposo e di trasferimento da permettere di ritenere che tale trasporto rispetterà detti requisiti relativi agli intervalli di abbeveraggio, di alimentazione e alla durata dei periodi di viaggio e di riposo.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni presentate dichiarando che l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2005 deve essere interpretato nel senso che, affinché il trasporto che comporta un lungo viaggio degli animali di cui trattasi, che ha inizio nel territorio dell’Unione e prosegue fuori di tale territorio possa essere autorizzato dall’autorità competente del luogo di partenza, l’organizzatore del viaggio deve presentare un giornale di viaggio che, alla luce delle modalità previste per lo svolgimento di tale viaggio, sia realistico e consenta di ritenere che le disposizioni del predetto regolamento saranno rispettate, anche nella parte del viaggio che si svolgerà nel territorio di paesi terzi, potendo detta autorità, se così non fosse, esigere che tali modalità di svolgimento siano modificate in modo tale da garantire il rispetto delle disposizioni suddette per l’intero viaggio.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

L’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, sulla protezione degli animali durante il trasporto e le operazioni correlate che modifica le direttive 64/432/CEE e 93/119/CE e il regolamento (CE) n. 1255/97, deve essere interpretato nel senso che, affinché il trasporto che comporta un lungo viaggio di equidi domestici diversi dagli equidi registrati e di animali domestici delle specie bovina, ovina, caprina e suina, che ha inizio nel territorio dell’Unione europea e prosegue fuori di tale territorio, possa essere autorizzato dall’autorità competente del luogo di partenza, l’organizzatore del viaggio deve presentare un giornale di viaggio che, alla luce delle modalità previste per lo svolgimento di tale viaggio, sia realistico e consenta di ritenere che le disposizioni del predetto regolamento saranno rispettate, anche nella parte del viaggio che si svolgerà nel territorio di paesi terzi, potendo detta autorità, se così non fosse, esigere che tali modalità di svolgimento siano modificate in modo tale da garantire il rispetto delle disposizioni suddette per l’intero viaggio.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.