CELEX: 62011CJ0658
Annullationssøgsmål
afgørelse 2011/640/FUSP
hjemmelsgrundlag
fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)
artikel 37 TEU
international aftale, der udelukkende vedrører FUSP
artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF
forpligtelse til straks og fuldt ud at underrette Parlamentet
artikel 218, stk. 10, TEUF
opretholdelse af virkninger

Med dette søgsmål har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om for det første annullation af Rådets afgørelse 2011/640/FUSP af 12. juli 2011 om undertegnelse og indgåelse af en aftale mellem Den Europæiske Union og Republikken Mauritius om betingelserne for overførsel af mistænkte pirater og tilknyttede, beslaglagte genstande fra den EU-ledede flådestyrke til Republikken Mauritius og om forholdene for de mistænkte pirater efter overførsel (
EUT L 254, s. 1
, herefter henholdsvis »den anfægtede afgørelse« og »aftalen mellem EU og Mauritius«) og for det andet opretholdelsen af denne afgørelses virkninger.
Retsforskrifter
EU-traktatens afsnit V indeholder kapitel 2 med overskriften »Særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«, hvortil hører artikel 36 TEU, der bestemmer:
»Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik hører regelmæssigt Europa-Parlamentet om de vigtigste aspekter og grundlæggende valg i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik og underretter det om udviklingen i disse politikker. Den højtstående repræsentant påser, at der tages behørigt hensyn til Europa-Parlamentets synspunkter. De særlige repræsentanter kan inddrages i underretningen af Europa-Parlamentet.
Europa-Parlamentet kan stille spørgsmål eller rette henstillinger til Rådet og den højtstående repræsentant. Det drøfter to gange om året de fremskridt, der er gjort med iværksættelsen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.«
Artikel 37 TEU i samme kapitel er affattet således:
»Unionen kan indgå aftaler med en eller flere stater eller internationale organisationer på de områder, der hører under dette kapitel.«
Artikel 218 TEUF har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af de særlige bestemmelser i artikel 207 forhandles og indgås aftaler mellem Unionen og tredjelande eller internationale organisationer efter nedenstående procedure.
2.   Rådet godkender indledningen af forhandlinger, vedtager forhandlingsdirektiver, bemyndiger undertegnelse og indgår aftalerne.
3.   Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, når aftalen udelukkende eller hovedsagelig vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik [herefter »FUSP«], forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og, afhængigt af emnet for den påtænkte aftale, om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation.
[...]
5.   Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse af aftalen samt eventuelt om midlertidig anvendelse heraf inden ikrafttrædelsen.
6.   Rådet vedtager på forslag af forhandleren en afgørelse om indgåelse af aftalen.
Medmindre aftalen udelukkende vedrører [FUSP], vedtager Rådet afgørelsen om indgåelse af aftalen:
a)
efter godkendelse fra Europa-Parlamentet i følgende tilfælde:
[...]
v)
aftaler, som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure eller, når der kræves godkendelse af Europa-Parlamentet, den særlige lovgivningsprocedure finder anvendelse.
[...]
b)
efter høring af Europa-Parlamentet i de øvrige tilfælde [...]
[...]
10.   Europa-Parlamentet skal straks underrettes fuldt ud i alle faser af proceduren.
[...]«
Rådets fælles aktion 2008/851/FUSP af 10. november 2008 om Den Europæiske Unions militæroperation med henblik på at bidrage til at afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed og væbnede røverier ud for Somalias kyster (
EUT L 301, s. 33
), som ændret ved Rådets afgørelse 2010/766/FUSP af 7. december 2010 (
EUT L 327, s. 49
, herefter »den fælles aktion 2008/851«), er baseret på artikel 14, artikel 25, stk. 3, og artikel 28, stk. 3, EU.
Den fælles aktions artikel 1 med titlen »Mission« bestemmer i stk. 1:
»Den Europæiske Union [...] gennemfører en militæroperation (i det følgende benævnt »Atalanta«) til støtte for De Forenede Nationers (FN) Sikkerhedsråds resolution 1814 (2008), 1816 (2008) og 1838 (2008) i overensstemmelse med de foranstaltninger, det i tilfælde af piratvirksomhed er tilladt at træffe i henhold til artikel 100 og flere følgende bestemmelser i De Forenede Nationers havretskonvention undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (herefter benævnt »FN’s havretskonvention«), og navnlig gennem aftaler indgået med tredjestater med henblik på at bidrage til at:
—
beskytte de fartøjer fra [Verdensfødevareprogrammet], der transporterer fødevarehjælp til Somalias fordrevne befolkningsgrupper, i overensstemmelse med mandatet i FN’s Sikkerhedsråds resolution 1814 (2008)
—
beskytte sårbare fartøjer, der befinder sig ud for Somalias kyster, samt afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed og væbnede røverier ud for Somalias kyster, i overensstemmelse med mandatet i FN’s Sikkerhedsråds resolution 1816 (2008).«
Den fælles aktions artikel 2, der har overskriften »Mandat«, bestemmer:
»Atalanta, på de betingelser, der er fastsat i gældende international ret, navnlig FN’s havretskonvention, og i FN’s Sikkerhedsråds resolution 1814 (2008), 1816 (2008) og 1838 (2008), samt inden for rammerne af den disponible kapacitet:
[...]
e)
kan, med henblik på de kompetente staters eventuelle foretagelse af retsforfølgning på de i artikel 12 fastsatte betingelser, pågribe, tilbageholde og overføre personer, der som omhandlet i artikel 101 og 103 i De Forenede Nationers havretskonvention mistænkes for at have til hensigt at begå, for at begå eller for at have begået piratvirksomhed eller væbnede røverier i de områder, hvor den er til stede, og opbringe fartøjer tilhørende personer, der begår piratvirksomhed eller væbnede røverier, eller fartøjer, der er fanget som følge af piratvirksomhed eller væbnede røverier, og som er i personers, der begår piratvirksomhed eller væbnede røverier, besiddelse, samt beslaglægge ejendom om bord.
[...]«
Artikel 10 i den fælles aktion 2008/851 med overskriften »Tredjestaters deltagelse« har følgende ordlyd:
»1.   Uden at dette anfægter [Unionens] selvstændige beslutningstagning og fælles institutionelle ramme, og i overensstemmelse med de relevante retningslinjer fra Det Europæiske Råd, kan tredjestater opfordres til at deltage i operationen.
[...]
3.   Detaljerede bestemmelser vedrørende tredjestaters deltagelse fastlægges i aftaler, der indgås efter proceduren i [artikel 37 TEU]. Hvis [Unionen] og en tredjestat har indgået en rammeaftale om denne tredjestats deltagelse i [Unionens] krisestyringsoperationer, finder bestemmelserne i en sådan aftale anvendelse i forbindelse med denne operation.
[...]
6.   Betingelserne for overførsel af pågrebne og tilbageholdte personer til en tredjestat, der deltager i operationen, med henblik på denne stats udøvelse af domstolskompetencen fastlægges ved indgåelsen eller gennemførelsen af de i stk. 3 omhandlede aftaler vedrørende tredjestaters deltagelse.«
Artikel 12 i denne fælles aktion med overskriften »Overførsel af pågrebne og tilbageholdte personer med henblik på udøvelse af domstolskompetencen« har følgende ordlyd:
»1.   På grundlag af Somalias samtykke til, at medlemsstater eller tredjestater udøver deres domstolskompetence, på den ene side og artikel 105 i FN’s havretskonvention på den anden side, overføres personer, der som omhandlet i artikel 101 og 103 i De Forenede Nationers havretskonvention mistænkes for at have til hensigt at begå, for at begå eller for at have begået piratvirksomhed eller væbnede røverier, og som pågribes og tilbageholdes med henblik på foretagelse af retsforfølgning, i Somalias territorialfarvande eller indre farvande eller på åbent hav, samt de genstande, der er anvendt til at udføre disse handlinger, til:
—
de kompetente myndigheder i den medlemsstat eller i den tredjestat, som deltager i operationen, hvis flag det fartøj, der har foretaget pågribelsen, fører, eller
—
hvis denne stat ikke kan eller ikke ønsker at udøve sin domstolskompetence, til en medlemsstat eller enhver tredjestat, der ønsker at udøve sin domstolskompetence i forhold til de ovennævnte personer eller genstande.
2.   Ingen af de i stk. 1 nævnte personer kan overføres til en tredjestat, medmindre betingelserne for en sådan overførsel er aftalt med den pågældende tredjestat under iagttagelse af gældende international ret, navnlig de internationale menneskerettigheder, særligt for at sikre, at ingen underkastes dødsstraf, tortur eller anden form for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling.«
Artikel 2 i aftalen mellem EU og Mauritius, som har overskriften »Definitioner«, har følgende ordlyd:
»I denne aftale forstås ved:
a)
»EU-ledet flådestyrke (EUNAVFOR)«: EU’s militære hovedkvarter og de nationale kontingenter, der bidrager til EU-operationen Atalanta, deres fartøjer, fly og aktiver.
[...]«
I samme aftales artikel 1 med overskriften »Mål« bestemmes følgende:
»Denne aftale fastlægger betingelserne og de nærmere bestemmelser for:
a)
overførsel af personer, der mistænkes for at have forsøgt at begå, for at begå eller for at have begået piratvirksomhed inden for EUNAVFOR-operationens område […], og som tilbageholdes af EUNAVFOR
b)
overførsel af tilknyttede genstande, som EUNAVFOR har beslaglagt, til [Republikken] Mauritius og
c)
for behandling af overførte personer.«
I artikel 3 i aftalen mellem EU og Mauritius er opstillet de generelle principper, der ligger til grund for retningslinjerne og betingelserne for overførsel til Republikken Mauritius af personer, som EUNAVFOR har tilbageholdt i forbindelse med piratvirksomhed og tilknyttede genstande, som denne har beslaglagt. Aftalen fastsætter endvidere i artikel 4 regler for behandling, retsforfølgning og domstolsprøvelse af overførte personer, og artikel 5 indeholder et forbud mod dødsstraf til de overførte personer. Samme aftale fastsætter i artikel 6 foranstaltninger vedrørende dokumenter for overførsel af de nævnte personer, bl.a. vedrørende registre og indberetninger, og fastsætter i artikel 7, stk. 1 og 2, at EUNAVFOR inden for rammerne af sine midler og sin kapacitet yder enhver bistand til Republikken Mauritius med henblik på efterforskning og retsforfølgning af overførte personer. Artikel 7, stk. 3, i aftalen mellem EU og Mauritius fastsætter i denne forbindelse mulighed for, at parterne i denne aftale kan udarbejde gennemførelsesbestemmelser om økonomisk, teknisk og anden form for bistand for at muliggøre overførsel, tilbageholdelse, efterforskning, retsforfølgning og domstolsprøvelse af overførte personer. Endelig fastsætter den nævnte aftale i artikel 10 og 11 regler vedrørende gennemførelsesbestemmelser og ikrafttræden.
Sagens baggrund og den anfægtede afgørelse
Den 22. marts 2010 gav Rådet Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik bemyndigelse til at indlede forhandlinger med henblik på indgåelse af aftaler om overførsel af personer mellem Den Europæiske Union og visse tredjestater, herunder Republikken Mauritius.
Ved skrivelse af samme dag informerede Rådet Parlamentet om afgørelsen.
Som følge af de nævnte forhandlinger vedtog Rådet den 12. juli 2011 på grundlag af artikel 37 TEU og artikel 218, stk. 5 og 6, TEUF den anfægtede afgørelse, hvormed Rådet godkendte undertegnelsen af aftalen mellem EU og Mauritius. Denne afgørelse blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 30. september 2011.
Aftalen mellem EU og Mauritius blev undertegnet den 14. juli 2011 og anvendt midlertidigt siden da.
Rådet informerede ved skrivelse af 17. oktober 2011 Parlamentet om vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Parternes påstande og sagen for Domstolen
Parlamentet har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelse annulleres, at denne afgørelses virkninger opretholdes, indtil en ny afgørelse er vedtaget, og at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet har for Domstolen principalt nedlagt påstand om delvis afvisning, frifindelse i øvrigt, og om, at Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger. Subsidiært har Rådet nedlagt påstand om, at såfremt Domstolen annullerer den anfægtede afgørelse, opretholdes dens virkninger, indtil en ny afgørelse er vedtaget.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 5. juni 2012 fik Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Sverige samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 20. november 2012 fik Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets påstande under retsforhandlingernes mundtlige del.
Om søgsmålet
Til støtte for søgsmålet har Parlamentet fremført to anbringender om tilsidesættelse af henholdsvis artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF og artikel 218, stk. 10, TEUF.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF
Parternes argumenter
Med det første anbringende har Parlamentet gjort gældende, at Rådet fejlagtigt antog, at den anfægtede afgørelse vedrørte en aftale, der »udelukkende« vedrørte FUSP som omhandlet i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, første sætningsled, TEUF, og at denne afgørelse derfor kunne vedtages uden inddragelse af Parlamentet.
Parlamentet, der i denne henseende støttes af Kommissionen, har indledningsvis gjort gældende, at artikel 218, stk. 6, TEUF fastsætter en generel regel om, at der forud for indgåelsen af en international aftale med Rådet skal ske henholdsvis godkendelse fra eller høring af Parlamentet. Det er kun undtagelsesvis, at den nævnte artikel 218, stk. 6, andet afsnit, første sætningsled, giver Rådet beføjelse til at indgå en sådan aftale uden at inddrage Parlamentet, »når aftalen udelukkende vedrører [FUSP]«. Denne bestemmelse, der således har karakter af et undtagelsestilfælde, skal fortolkes indskrænkende, således at når en aftale ikke udelukkende vedrører FUSP, men ligeledes andre EU-politikker, skal Parlamentet inddrages i proceduren for indgåelse af denne aftale.
I det foreliggende tilfælde vedrører aftalen mellem EU og Mauritius, henset til sit formål og sit indhold, ikke udelukkende FUSP, men ligeledes retligt samarbejde i straffesager, politisamarbejde og udviklingssamarbejde.
Hvad indledningsvis angår retligt samarbejde i straffesager indeholder denne aftale for det første flere bestemmelser, bl.a. artikel 3-7, der tilsigter at lette samarbejdet mellem Unionen og myndighederne i Republikken Mauritius vedrørende både straffesager, herunder anerkendelsen af bevismidler, personers rettigheder og visse specifikke elementer i disse sager, og fuldbyrdelse af retsafgørelser som omhandlet i artikel 82, stk. 1, litra d), og stk. 2, litra a) og b), TEUF. For det andet har denne aftale ligeledes til formål, bl.a. i artikel 7, stk. 3, at støtte uddannelsen af dommere og anklagere samt andet personale i retsvæsenet som omhandlet i artikel 82, stk. 1, litra c), TEUF. Ifølge Parlamentet udelukker den omstændighed, at artikel 11, stk. 5, i aftalen mellem EU og Mauritius fastsætter, at de opgaver, der udføres af EUNAVFOR i henhold til denne aftale, i det væsentlige kan gennemføres af administrative myndigheder, i øvrigt den militære karakter af disse opgaver. Kommissionen har i denne forbindelse tilføjet, at formålet med og indholdet af aftalen mellem EU og Mauritius begrundede, at artikel 82 TEUF blev valgt som hjemmelgrundlag for den anfægtede afgørelse.
Hvad dernæst angår politisamarbejdet vedrører de aktiviteter, der er omhandlet i artikel 6 og 7 i aftalen mellem EU og Mauritius, bl.a. »indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af […] oplysninger« som omhandlet i artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF og er omfattet af de aktiviteter, der sædvanligvis udføres af politiet som omhandlet i artikel 87, stk. 1, TEUF.
Endelig vedrører denne aftale udviklingssamarbejde, idet artikel 7 og artikel 10, stk. 2, litra f), fastsætter, at der ydes bistand til Republikken Mauritius, der er et udviklingsland som omhandlet i artikel 208 TEUF. Denne bistand ydes i forbindelse med »revision af lovgivningen, uddannelse af efterforskere og anklagere, undersøgelsesprocedurer og retslige procedurer, og navnlig af ordningerne for opbevaring og udlevering af beviser og appelprocedurer«.
Parlamentet og Kommissionen har konkluderet, at eftersom den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse på disse arbejdsområder i Unionen, skulle den anfægtede afgørelse have været baseret på artikel 218, stk. 6, andet afsnit, litra a), nr. v), TEUF og dermed været vedtaget efter godkendelse fra Parlamentet.
Rådet, der støttes af samtlige de intervenerende medlemsstater, har i det væsentlige svaret, at den anfægtede afgørelse med rette er baseret på artikel 37 TEU og artikel 218, stk. 5 og 6, TEUF, eftersom aftalen mellem EU og Mauritius ifølge sit formål og indhold udelukkende vedrører FUSP.
Denne aftale gennemfører således for det første den fælles aktion 2008/851 og bl.a. dennes artikel 12, hvis formål er at styrke den internationale sikkerhed inden for EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, hvilket i øvrigt bekræftes af den fælles aktions artikel 2, der definerer opgaver i forbindelse med Atalanta. Den nævnte politik er imidlertid i overensstemmelse med artikel 42, stk. 1, TEU en integrerende del af FUSP.
Denne aftales indhold og specifikt den omstændighed, at mistænkte pirater overføres ved Atalanta til myndighederne i Republikken Mauritius med henblik på retsforfølgning, gør det for det andet ikke muligt at udlede, at handlingerne i henhold til Atalanta udgør politisamarbejde eller retligt samarbejde som omhandlet i tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten. Selv om visse opgaver i forbindelse med Atalanta således kan have egenskaber, der bringer dem tættere på politiarbejde, er de styrker, der deployeres, ikke generelt tildelt politimæssige eller retlige beføjelser ved deres respektive nationale lovgivninger.
Rådet har tilføjet, at aftalen mellem EU og Mauritius, navnlig dens artikel 4-6 og 8, indeholder foranstaltninger, der har til formål, at Republikken Mauritius fremmer retsstatsforholdene og respekten for menneskerettighederne. Ifølge artikel 21, stk. 2, litra b), TEU er fremme af menneskerettighederne i tredjestater imidlertid et formål, der henhører under FUSP.
Rådet har ligeledes præciseret, at hverken formålet med eller indholdet af den nævnte aftale giver mulighed for at fastslå, at denne vedrører området for frihed, sikkerhed og retfærdighed eller udviklingssamarbejde.
Det fremgår således for det første bl.a. af artikel 82 TEUF og 87 TEUF, at alle foranstaltninger vedrørende området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, uafhængig af deres eventuelle eksterne dimension, skal træffes med det formål at fremme frihed, sikkerhed og retfærdighed inden for Unionen. I det foreliggende tilfælde vedrører aftalen mellem EU og Mauritius imidlertid hovedsageligt de foranstaltninger, der træffes med henblik på styrkelse af den internationale sikkerhed ud for Somalias kyster og dermed uden for Unionen.
Domstolen har for det andet allerede anerkendt, at en foranstaltning ikke er omfattet af udviklingssamarbejdet, når den har som overordnet målsætning at gennemføre FUSP, selv om den bidrager til den økonomiske og sociale udvikling i udviklingslande (dom Kommissionen mod Rådet, C-91/05,
EU:C:2008:288
, præmis 72). Den bistand, der ydes til Republikken Mauritius, vedrører i det foreliggende tilfælde overførsler som omhandlet i aftalen mellem EU og Mauritius og sidstnævntes kapacitet til at anvende aftalen i overensstemmelse med folkeretten om menneskerettigheder. En sådan bistand har ikke til formål at bidrage til Republikken Mauritius’ udvikling og udgør derfor ikke en udviklingsforanstaltning.
Parlamentet har heroverfor indledningsvis gjort gældende, at der i artikel 218, stk. 3, TEUF sondres mellem aftaler, der »udelukkende« vedrører FUSP, og aftaler, der »hovedsageligt« vedrører FUSP. Artikel 218, stk. 6, tillader dermed kun Rådet at indgå aftaler uden Parlamentets deltagelse, når disse aftaler »udelukkende« vedrører FUSP. Når disse aftaler derimod kun »hovedsageligt« vedrører FUSP og indeholder accessoriske foranstaltninger, der ligeledes vedrører andre politikker, kan Rådet ikke indgå dem uden først at have inddraget Parlamentet.
Parlamentet har dernæst gjort gældende, at den omstændighed, at den anfægtede afgørelse gennemfører den fælles aktion 2008/851, og at denne er omfattet af FUSP, er ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at den anfægtede afgørelse ligeledes er omfattet af denne politik. Den fælles aktion 2008/851 og den anfægtede afgørelse har således forskellige anvendelsesområder og formål, idet Atalanta er en militæroperation, der er omfattet af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der vedrører tilfangetagelsen af mistænkte pirater, mens de opgaver, der er overdraget til Unionens repræsentanter og EUNAVFOR i medfør af aftalen mellem EU og Mauritius, for så vidt de bl.a. fastsætter den eventuelle senere overførsel af mistænkte og den efterfølgende retsforfølgelse, ikke er af militær art og strækker sig ud over formålet med Atalanta.
Rådet og de intervenerende medlemsstater har i det væsentlige gjort gældende, at spørgsmålet, om en aftale »udelukkende« vedrører FUSP som omhandlet i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF, alene skal afgøres på grundlag af denne aftales materielle hjemmelgrundlag. En aftale, som den i hovedsagen omhandlede, der kun er baseret på artikel 37, TEU vedrører imidlertid »udelukkende« FUSP.
Ifølge Rådet rejser sondringen mellem udtrykkene »hovedsageligt« og »udelukkende« i artikel 218, stk. 3 og 6, TEUF ikke tvivl om denne fremgangsmåde. Artikel 218, stk. 3, der henviser til aftaler, der »hovedsageligt« og »udelukkende« vedrører FUSP, har således til formål at præcisere den myndighed, der har beføjelse til at forelægge henstillinger for Rådet i forbindelse med forhandlingsproceduren for disse aftaler, mens samme artikels stk. 6, der henviser til de aftaler, der »udelukkende« vedrører FUSP, vedrører indgåelse af sådanne aftaler.
Den Tjekkiske Republik har tilføjet, at artikel 218, stk. 6, TEUF er baseret på parallelitet mellem Parlamentets beføjelser internt og dets beføjelser eksternt. Denne bestemmelse har dermed til formål at sikre, at Parlamentet har samme rolle både ved vedtagelsen af en afgørelse om indgåelse af en aftale og ved vedtagelsen af en intern retsakt. I denne forbindelse har Den Tjekkiske Republik, idet den understreger, at den pågældende bestemmelse er af proceduremæssig karakter, anført, at det ikke er procedurerne, der definerer retsgrundlaget for en retsakt, men retsgrundlaget for en retsakt, som afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne.
Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien har understreget, at den fortolkning af artikel 218, stk. 6, andet afsnit, TEUF, som Parlamentet slår til lyd for, for det første påvirker den institutionelle ligevægt, der blev indført med traktaterne, og som tildeler Parlamentet en strengt begrænset rolle i gennemførelsen af FUSP, hvilket bl.a. fremgår af artikel 36 TEU. For det andet er en sådan fortolkning, der begrænser anvendelsesområdet for procedurerne for FUSP, til fordel for de procedurer, der er fastsat i EUF-traktaten, i strid med artikel 40 TEU. Denne sikrer således, at beføjelserne i henhold til EUF-traktaten ikke griber ind i beføjelserne i henhold til FUSP. Den nævnte fortolkning tildeler desuden Parlamentet en vetoret på området for FUSP i modsætning til det valg, som ophavsmændene til Lissabontraktaten har truffet, om at give Parlamentet en mere begrænset rolle i forbindelse med Unionens tiltag inden for rammerne af FUSP.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes indledningsvis, at ifølge fast retspraksis skal valget af retsgrundlag for en fællesskabsretsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Hvis en gennemgang af en foranstaltning viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller af disse led kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal foranstaltningen have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Hvis en foranstaltning derimod samtidig forfølger flere formål, eller har flere led, som uløseligt hænger sammen, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet, således at forskellige bestemmelser i traktaten finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning undtagelsesvis bygge på de dertil svarende forskellige retsgrundlag (jf. i denne retning dom Parlamentet mod Rådet, C-130/10,
EU:C:2012:472
, præmis 42-44).
Med henblik på at afgrænse rækkevidden af det første anbringende bemærkes, at Parlamentet ved dette anbringende, hvilket det i øvrigt har bekræftet under retsmødet, imidlertid ikke har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse burde have været baseret på et andet materielt hjemmelgrundlag end artikel 37 TEU, idet Parlamentet udtrykkeligt anerkender, at denne afgørelse og aftalen mellem EU og Mauritius forfølger et formål, der henhører under FUSP.
Parlamentet har desuden anerkendt, at på trods af at den nævnte afgørelse og den nævnte aftale også forfølger formål, der henhører under andre EU-politikker end FUSP, er disse formål accessoriske i forhold til de formål, der henhører under FUSP, og at eftersom sidstnævnte formål dermed kunne betragtes som det fremherskende formål med henblik på fastlæggelsen af den anfægtede afgørelses hjemmelsgrundlag, kunne denne gyldigt udelukkende baseres på artikel 37 TEU med udelukkelse af ethvert andet materielt hjemmelgrundlag.
Parlamentet har derimod gjort gældende, at den omstændighed, at den anfægtede afgørelse og aftalen mellem EU og Mauritius forfølger – om så blot accessorisk – andre formål end dem, der henhører under FUSP, er tilstrækkelig til at udelukke, at den nævnte afgørelse udelukkende henhører under FUSP som omhandlet i artikel 218, stk. 6, TEUF.
En sådan fortolkning af denne bestemmelse kan ikke tiltrædes.
Rådet vedtager ganske vist i overensstemmelse med ordlyden i artikel 218, stk. 6, TEUF en afgørelse om indgåelse af en international aftale efter godkendelse eller høring fra Parlamentet, »medmindre aftalen udelukkende vedrører [FUSP]«.
En sådan formulering gør det imidlertid ikke i sig selv muligt at opnå en entydig fortolkning af denne bestemmelse.
Hvad navnlig angår afgørelsen om at indgå en aftale, der forfølger et primært formål, der henhører under FUSP, giver den nævnte formulering hverken mulighed for at fastslå, som Rådet har hævdet, at en sådan afgørelse kan anses for »udelukkende [at] vedrøre [FUSP]« alene af den grund, at den er baseret på et materielt hjemmelgrundlag, der henhører under FUSP, med udelukkelse af ethvert andet hjemmelsgrundlag, eller som Parlamentet har anført, at den nævnte afgørelse skal anses for ligeledes at vedrøre andre områder af EU-retten på grund af sine andre sekundære formål end det primære, der henhører under FUSP.
Under disse omstændigheder skal det bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til dens formål og sammenhæng (jf. i denne forbindelse domme Klarenberg, C-466/07,
EU:C:2009:85
, præmis 37, og Koushkaki, C-84/12,
EU:C:2013:862
, præmis 34).
Hvad angår formålene med artikel 218 TEUF bemærkes, at denne artikel efter Lissabontraktatens ikrafttræden nu for at opfylde kravene om klarhed, sammenhæng og rationalisering fastsætter en ensartet og almengyldig procedure vedrørende forhandling og indgåelse af internationale aftaler, som Unionen har beføjelse til at indgå inden for sine arbejdsområder, herunder FUSP, undtagen når traktaterne foreskriver særlige procedurer.
Denne procedure skal imidlertid netop på grund af sin generelle karakter tage hensyn til de særlige karakteristika, som traktaterne fastsætter for hvert af Unionens arbejdsområder, bl.a. for så vidt angår institutionernes beføjelser.
Det bemærkes i denne forbindelse, at artikel 218, stk. 6, TEUF med henblik på at tage hensyn til disse særlige karakteristika indeholder tre forskellige procedurer for indgåelsen af internationale aftaler, idet hver procedure fastsætter en forskellig rolle for Parlamentet. Denne institution skal således give sin godkendelse af indgåelsen af aftalen eller blot høres i denne forbindelse eller udelukkes fra processen med aftalens indgåelse med forbehold af dets ret til straks at blive underrettet i fuldt omfang i alle procedurens faser i overensstemmelse med artikel 218, stk. 10, TEUF.
Således som det kan udledes af bl.a. artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, har denne sondring til formål eksternt at afspejle den gældende fordeling af beføjelserne mellem institutionerne internt. Lissabontraktaten har således for det første stillet krav om, at Parlamentet skal godkende indgåelsen af en international aftale netop hvad angår de aftaler, som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure som fastlagt i artikel 294 TEUF finder anvendelse internt, eller den særlige lovgivningsprocedure, men kun når denne kræver godkendelse af Parlamentet. For det andet er denne institutions godkendelse af indgåelsen af en sådan aftale kun udelukket, når denne udelukkende vedrører FUSP, hvor Lissabontraktaten har tildelt Parlamentet en begrænset rolle (jf. i denne retning dom Parlamentet mod Rådet,
EU:C:2012:472
, præmis 82).
Som generaladvokaten i det væsentlige har fremhævet i punkt 30-32 i forslaget til afgørelse, etableres der med artikel 218, stk. 6, TEUF således en symmetri mellem proceduren for vedtagelse af EU-foranstaltninger internt og proceduren for vedtagelse af internationale aftaler med henblik på at sikre, at Parlamentet og Rådet i forhold til et givent område har de samme beføjelser på en måde, der er institutionelt afbalanceret som fastsat i traktaterne.
Det er under disse omstændigheder netop med henblik på at sikre, at denne symmetri rent faktisk er overholdt, at den regel, som er fastslået i Domstolens retspraksis, hvorefter det er det materielle hjemmelsgrundlag for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af sidstnævnte (jf. dom Parlamentet mod Rådet,
EU:C:2012:472
, præmis 80), ikke kun gælder for procedurerne for vedtagelse af en intern retsakt, men ligeledes for de procedurer, der gælder for vedtagelsen af internationale aftaler.
I forbindelse med proceduren for vedtagelsen af en international aftale i overensstemmelse med artikel 218 TEUF bemærkes, at det følgelig er det materielle hjemmelsgrundlag for afgørelsen vedrørende indgåelse af denne aftale, der afgør, hvilke type procedure der gælder i henhold til artikel 218, stk. 6, TEUF.
Særligt er det, når en afgørelse om indgåelse af den pågældende aftale gyldigt udelukkende er baseret på et materielt hjemmelsgrundlag, der henhører under FUSP, den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 6, andet afsnit, første sætningsled, TEUF, der finder anvendelse.
En sådan fortolkning er så meget desto mere berettiget, når der henses til kravene til retssikkerheden. Ved forankringen af det proceduremæssige hjemmelsgrundlag i det materielle hjemmelsgrundlag for en retsakt giver denne fortolkning således mulighed for at afgøre, hvilken procedure der skal finde anvendelse, på grundlag af objektive kriterier, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, som nævnt i nærværende doms præmis 43. Det sikrer endvidere sammenhængen i valget af en retsakts hjemmelsgrundlag. Den fortolkning, som Parlamentet slår til lyd for, medfører derimod en vis usikkerhed og inkonsekvens i dette valg, for så vidt som den kan fastsætte anvendelse af forskellige procedurer på EU-retlige retsakter, der er baseret på ét og samme hjemmelsgrundlag.
Hvad angår den sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, giver denne desuden ikke mulighed for at begrunde en anderledes fortolkning. Under hensyn til formålene med artikel 218 TEUF kan den af Parlamentet påberåbte omstændighed om, at artikel 218, stk. 3, TEUF henviser til aftaler, der »udelukkende eller hovedsageligt« vedrører FUSP, mens samme artikels stk. 6 kun indeholder en henvisning til aftaler, der »udelukkende« vedrører FUSP, navnlig ikke danne grundlag for Parlamentets fortolkning af sidstnævnte bestemmelse. Disse to bestemmelser vedrører desuden forskellige situationer. Mens artikel 218, stk. 3, TEUF har til formål at præcisere den myndighed, der har beføjelse til at forelægge henstillinger for Rådet i forbindelse med forhandlingsproceduren for disse aftaler, og således indgår i en fase forud for indgåelsen af en international aftale, vedrører artikel 218, stk. 6, Rådets afgørelse om at indgå sådanne aftaler.
Under disse omstændigheder kunne den anfægtede afgørelse vedtages uden hverken godkendelse eller høring fra Parlamentet.
Det følger heraf, at det første anbringende er ugrundet.
Det andet anbringende om tilsidesættelsen af artikel 218, stk. 10, TEUF
Parternes argumenter
Ved det andet anbringende har Parlamentet gjort gældende, at Rådet har tilsidesat artikel 218, stk. 10, TEUF, der finder anvendelse på alle aftaler, der indgås af Unionen, herunder aftaler, der henhører under FUSP, ved ikke »straks« og »fuldt ud« at underrette det om alle faser af forhandlingen og indgåelsen af aftalen mellem EU og Mauritius.
Parlamentet er navnlig ikke blevet underrettet straks, idet Rådet først tilsendte det teksten til den anfægtede afgørelse og aftalen mellem EU og Mauritius den 17. oktober 2011, dvs. mere end tre måneder efter vedtagelsen af denne afgørelse og undertegnelsen af den nævnte aftale, der fandt sted henholdsvis den 12. juli og den 14. juli 2011, samt 17 dage efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Rådet, hvis argumenter i det væsentlige støttes af Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige, har principalt gjort gældende, at det andet anbringende ikke kan antages til realitetsbehandling. Da den anfægtede afgørelse udelukkende henhører under FUSP, har Domstolen, henset til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF, således ikke kompetence til at tage stilling til dens lovlighed.
Subsidiært har Rådet gjort gældende, at dette anbringende er ugrundet, idet Parlamentet rent faktisk er blevet behørigt underrettet. Den frist, inden for hvilken Parlamentet er blevet underrettet om den anfægtede afgørelse, selv om den er lidt længere end sædvanlig praksis, er rimelig, idet der også skal tages hensyn til sommerferien.
Hvad angår Domstolens kompetence har Parlamentet anført, at artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU kun udelukker denne for så vidt angår de særlige bestemmelser vedrørende FUSP i EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, og ikke for så vidt angår artikel 218, stk. 10, TEUF, der er påberåbt tilsidesat ved det andet anbringende.
Domstolens bemærkninger
Hvad indledningsvis angår spørgsmålet om Domstolens kompetence til at behandle det andet anbringende bemærkes, at det – som Rådet har gjort gældende – følger af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF, at Domstolen principielt ikke har kompetence med hensyn til bestemmelserne vedrørende FUSP og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser.
Den nævnte artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF indfører imidlertid en undtagelse fra reglen om den generelle kompetence, som artikel 19 TEU tildeler Domstolen, for at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, og de skal følgelig fortolkes indskrænkende.
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at selv om den anfægtede afgørelse er vedtaget på grundlag af et enkelt materielt hjemmelsgrundlag, der henhører under FUSP, nemlig artikel 37 TEU, følger det af præamblen til denne afgørelse, at det proceduremæssige hjemmelsgrundlag er artikel 218, stk. 5 og 6, TEUF, der regulerer proceduren for undertegnelse og indgåelse af internationale aftaler.
Proceduren i artikel 218 TEUF er, således som det er blevet præciseret i nærværende doms præmis 52, imidlertid almengyldig og finder derfor principielt anvendelse på alle internationale aftaler, som forhandles og indgås af Unionen inden for dens arbejdsområder, herunder FUSP, der i modsætning til andre områder ikke er underlagt en særlig procedure.
Under disse omstændigheder kan det ikke gøres gældende, at rækkevidden af den undtagelsesvise begrænsning af Domstolens kompetence i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU og artikel 275 TEUF udstrækker sig til at udelukke, at Domstolen er kompetent til at fortolke og anvende en bestemmelse som artikel 218 TEUF, der ikke henhører under FUSP, selv om den fastlægger den procedure, på grundlag af hvilken en retsakt, der henhører under FUSP, er vedtaget.
Domstolen har dermed kompetence til at behandle det andet anbringende.
Hvad dernæst angår rigtigheden af dette anbringende bemærkes, at artikel 218, stk. 10, TEUF bestemmer, at Parlamentet »straks skal underrettes fuldt ud i alle faser af proceduren« vedrørende forhandling og indgåelse af internationale aftaler som fastsat i denne artikel.
Imidlertid må det konstateres, at Parlamentet i det foreliggende tilfælde ikke er blevet underrettet straks og fuldt ud i alle faser af proceduren vedrørende forhandling og indgåelse af aftalen mellem EU og Mauritius.
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at Rådet efter at have meddelt Parlamentet om, at det ville indlede forhandlinger, således først underrettede Parlamentet om vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og undertegnelsen af den nævnte aftale tre måneder senere og 17 dage efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Det følger heraf, at Rådet har tilsidesat artikel 218, stk. 10, TEUF.
Denne konklusion kan ændres ikke af Rådets argument om, at den anfægtede afgørelse under alle omstændigheder var blevet offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
, således at Parlamentet havde kunnet få kendskab til den. En sådan offentliggørelse er således fastsat i artikel 297 TEUF og svarer til de betingelser for offentliggørelse, som EU-retsakt er underlagt for at kunne træde i kraft, mens det oplysningskrav, der følger af artikel 218, stk. 10, TEUF, er fastsat for at sikre, at Parlamentet er sat i stand til at udøve demokratisk kontrol med Unionens eksterne aktioner og mere specifikt at sikre, at dets beføjelser iagttages netop som følge af valget af hjemmelsgrundlaget for en afgørelse vedrørende indgåelse af en aftale.
Hvad endelig angår konsekvenserne af tilsidesættelsen af artikel 218, stk. 10, TEUF for den anfægtede afgørelses gyldighed, må det konstateres, at procedurereglen i denne bestemmelse udgør en væsentlig formel regel som omhandlet i artikel 263, andet afsnit, TEUF, hvis tilsidesættelse medfører, at den retsakt, der er behæftet med den, er ugyldig.
Denne regel er således udtryk for de demokratiske principper, som Unionen er baseret på. Domstolen har allerede fastslået, at Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen på EU-plan navnlig afspejler et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter befolkningerne deltager i udøvelsen af magten gennem en repræsentativ forsamling (jf. i denne retning domme Roquette Frères mod Rådet, 138/79,
EU:C:1980:249
, præmis 33, og Parlamentet mod Rådet,
EU:C:2012:472
, præmis 81).
I lyset heraf har Lissabontraktaten endda på det systematiske plan forøget betydningen af den nævnte regel ved at indsætte den i en selvstændig bestemmelse, der finder anvendelse på alle de forskellige former for procedurer, der er fastsat i artikel 218 TEUF.
Som det er bemærket i nærværende doms præmis 55, er den rolle, som Lissabontraktaten har tildelt Parlamentet med hensyn til FUSP, ganske vist fortsat begrænset.
Det kan imidlertid ikke udledes af denne konstatering, at Parlamentet, skønt det er udelukket fra proceduren vedrørende forhandling og indgåelse af en aftale, der udelukkende vedrører FUSP, ikke råder over nogen rettigheder med hensyn til denne politik i Unionen.
Det er tværtimod netop med dette formål for øje, at oplysningskravet i artikel 218, stk. 10, TEUF finder anvendelse på alle procedurer for vedtagelsen af en international aftale, herunder aftaler, der udelukkende vedrører FUSP.
For så vidt som Parlamentet ikke straks bliver underrettet fuldt ud i alle faser af proceduren i overensstemmelse med artikel 218, stk. 10, TEUF, herunder proceduren forud for indgåelsen af aftalen, kan det imidlertid ikke udøve den ret til indsigt, som traktaterne har tildelt det med hensyn til FUSP, og i givet fald gøre sit synspunkt gældende navnlig hvad angår det korrekte hjemmelsgrundlag, som den pågældende retsakter er baseret på. Tilsidesættelsen af dette oplysningskrav skader under disse omstændigheder betingelserne for Parlamentets udførelse af dets funktioner på området for FUSP og udgør følgelig en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift.
Under disse omstændigheder er det andet anbringende begrundet, og den anfægtede afgørelse skal følgelig annulleres.
Opretholdelsen af den anfægtede afgørelses virkninger
Både Parlamentet og Rådet samt størstedelen af de intervenerende medlemsstater har nedlagt påstand om, at såfremt den anfægtede afgørelse annulleres, opretholdes denne afgørelses virkninger, indtil en ny afgørelse er vedtaget.
Det fremgår af artikel 264, andet afsnit, TEUF, at Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
Det må imidlertid anerkendes, at annullationen af den anfægtede afgørelse, uden at dens virkninger opretholdes, kan forsinke forløbet for de operationer, der udføres på grundlag af aftalen mellem EU og Mauritius og navnlig den fulde virkning af retsforfølgningerne og domstolsprøvelserne af de mistænkte pirater, der er blevet pågrebet ved EUNAVFOR.
Domstolen må følgelig udøve den beføjelse, som artikel 264, andet afsnit, TEUF tildeler den, og opretholde virkningerne af den anfægtede afgørelse, der annulleres ved nærværende dom.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge samme reglements artikel 138, stk. 3, bærer hver part imidlertid sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
Rådet og Parlamentet har hver tabt sagen delvist og bør derfor pålægges at bære hver deres egne omkostninger.
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Rådets afgørelse 2011/640/FUSP af 12. juli 2011 om undertegnelse og indgåelse af en aftale mellem Den Europæiske Union og Republikken Mauritius om betingelserne for overførsel af mistænkte pirater og tilknyttede, beslaglagte genstande fra den EU-ledede flådestyrke til Republikken Mauritius og om forholdene for de mistænkte pirater efter overførsel annulleres.

2)
Virkningerne af afgørelse 2011/640 opretholdes.

3)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger.

4)
Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Sverige samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.