CELEX: 62012CJ0604
Directiva 2004/83/CE
Normas mínimas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria
Directiva 2005/85/CE
Normas mínimas relativas al procedimiento de concesión y retirada del estatuto de refugiado en los Estados miembros
Norma de procedimiento nacional que supedita el examen de una solicitud de protección subsidiaria a la denegación previa de una solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado
Procedencia
Autonomía procesal de los Estados miembros
Principio de efectividad
Derecho a una buena administración
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículo 41
Imparcialidad y celeridad del procedimiento

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (
DO L 304, p. 12
), así como del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Dicha petición se suscitó en el marco de un litigio entre el Sr. N., nacional pakistaní, por un lado, y el Minister for Justice, Equality and Law Reform (en lo sucesivo, «Minister») e Irlanda y el Attorney General, por otro lado, en relación con la negativa del Minister a examinar la solicitud de protección subsidiaria del demandante a falta de una previa solicitud del estatuto de refugiado.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2004/83
A tenor de los considerandos 5, 6 y 24 de la Directiva 2004/83:
«(5)
Las Conclusiones de Tampere establecen, asimismo, que las normas relativas al estatuto de refugiado deben completarse con medidas sobre formas subsidiarias de protección, que ofrezcan un estatuto apropiado a cualquier persona necesitada de tal protección.
(6)
El principal objetivo de la presente Directiva es, por una parte, asegurar que los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de personas auténticamente necesitadas de protección internacional y, por otra parte, asegurar que un nivel mínimo de beneficios esté disponible para dichas personas en todos los Estados miembros.
[…]
(24)
Deben fijarse igualmente normas mínimas sobre la definición y el contenido del estatuto de protección subsidiaria. La protección subsidiaria debe ser complementaria y adicional a la protección de refugiados consagrada en la [Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n
o
2545 (1954)], que entró en vigor el 22 de abril de 1954 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»)].»
Con arreglo al artículo 2, letras a), c), e) y f), de dicha Directiva, se entiende por:
«a)
“protección internacional”: el estatuto de refugiado y de protección subsidiaria definidos en las letras d) y f);
[…]
c)
“refugiado”: nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él, y al que no se aplica el artículo 12;
[…]
e)
“persona con derecho a protección subsidiaria”: nacional de un tercer país […] que no reúne los requisitos para ser refugiado, pero respecto del cual se den motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen […], se enfrentaría a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves definidos en el artículo 15 […]
f)
“estatuto de protección subsidiaria”: el reconocimiento por un Estado miembro de un nacional de un tercer país o de un apátrida como persona con derecho a protección subsidiaria».
En el capítulo V, titulado «Requisitos para obtener protección subsidiaria», el artículo 15, letra c), de la Directiva, titulado «Daños graves», establece que éstos son:
«las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno.»
El artículo 18 de la Directiva 89/552 dispone:
«Los Estados miembros concederán el estatuto de protección subsidiaria a los nacionales de terceros países o apátridas que puedan obtener la protección subsidiaria con arreglo a los capítulos II y V.»
Directiva 2005/85/CE
La Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (
DO L 326, p. 13
, y corrección de errores
DO 2006, L 236, p. 35
), dispone en su artículo 3, apartados 3 y 4:
«3.   Cuando los Estados miembros utilicen o introduzcan un procedimiento según el cual las solicitudes de asilo se examinen con arreglo a la Convención de Ginebra y también como solicitudes de otro tipo de protección internacional otorgado en las circunstancias definidas en el artículo 15 de la Directiva 2004/83/CE, aplicarán la presente Directiva en todo el procedimiento.
4.   Además, los demás Estados miembros podrán decidir aplicar la presente Directiva en los procedimientos relativos a cualquier tipo de solicitudes de protección internacional.»
En virtud del artículo 23, apartado 4, de esta Directiva, los Estados miembros podrán acelerar el procedimiento de examen relativo a los requisitos para la obtención del estatuto de refugiado, en particular, cuando el solicitante no cumpla manifiestamente los requisitos de la condición de refugiado.
Derecho irlandés
En Irlanda, a efectos de la obtención de protección internacional, hay que distinguir entre dos tipos de solicitudes, a saber:
—
la solicitud de asilo y, en caso de decisión denegatoria al respecto,
—
la solicitud de protección subsidiaria.
En dicho Estado miembro, ambas solicitudes son objeto de procedimientos específicos que se tramitan sucesivamente.
Las disposiciones que regulan la tramitación de las solicitudes de asilo figuran esencialmente en la Ley de 1996 sobre los refugiados (Refugee Act 1996), en su versión vigente en el momento de los hechos del litigio principal.
El artículo 3 de la Ley de inmigración de 1999 (Immigration Act 1999) confirió al Minister la competencia de dictar resoluciones de expulsión y, en particular, con arreglo al apartado 2, letra f), de dicho artículo 3, dirigidas contra «las personas cuya solicitud de asilo haya sido rechazada por el [Minister]».
Las disposiciones que rigen la tramitación de las solicitudes de protección subsidiaria figuran en el Decreto de 2006 relativo a las Comunidades Europeas (requisitos del derecho de protección) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument n
o
518/2006)], que tiene por objeto, en particular, la transposición de la Directiva 2004/83 (en lo sucesivo, «Decreto de 2006»).
El artículo 3 del Decreto de 2006 establece:
«(1)   […] El presente Decreto se aplicará a las siguientes resoluciones […]:
[…]
c)
la notificación de la intención de dictar una orden de expulsión con arreglo al artículo 3, apartado 3, de [la Ley de inmigración de 1999] contra una persona referida en el apartado 2, letra f), de dicho artículo […]
[…]»
El artículo 4 de este Decreto establece:
«(1)(a)   La notificación de la propuesta a que se refiere el artículo 3, apartado 3, de [la Ley de inmigración de 1999] incluirá una declaración según la cual, cuando una persona referida en el artículo 3, apartado 2, letra f), de dicha Ley considere que tiene derecho a protección subsidiaria, esa persona, además de las observaciones a que se refiere el artículo 3, apartado 3, letra b), de la citada Ley, podrá presentar una solicitud de protección subsidiaria al [Minister] en el plazo de 15 días señalado en la notificación.
[…]
(2)   El [Minister] no estará obligado a examinar una solicitud de protección subsidiaria de personas distintas de las contempladas en el artículo 3, apartado 2, letra f), de [la Ley de inmigración de 1999] o si la solicitud se ha realizado mediante un formulario distinto del referido en el apartado 1, letra b).»
Litigio principal y cuestión prejudicial
El Sr. N. es un nacional pakistaní que entró en el territorio irlandés en el año 2003, provisto de un visado de estudios.
Tras contraer matrimonio con una nacional irlandesa, obtuvo una autorización para residir en Irlanda hasta el 31 de diciembre de 2005.
El 23 de febrero de 2006, el Minister informó al Sr. N., por un lado, de la no renovación de su permiso de residencia debido al cese de la convivencia con su esposa y, por otro lado, de su intención de ordenar su expulsión, tal como le autorizaba la ley.
El 16 de junio de 2009, sin haber formulado previamente una solicitud de asilo, el Sr. N. solicitó al Minister el examen de su solicitud de protección subsidiaria, aduciendo principalmente que, aunque no temía ser perseguido, temía retornar a su país de origen debido al riesgo de sufrir en él «daños graves» en el sentido del artículo 15 de la Directiva 2004/83.
El 23 de junio de 2009, el Minister informó al Sr. N. de la imposibilidad de examinar su solicitud de protección subsidiaria, indicándole que, según el Derecho irlandés, la posibilidad de presentar una solicitud para la obtención de la protección subsidiaria estaba supeditada a la denegación de una solicitud del estatuto de refugiado.
A raíz de nuevas instancias del Sr. N. pidiendo el examen de su solicitud de protección subsidiaria, el Minister, mediante escrito de 27 de julio de 2009, reiteró el motivo de su negativa a examinar dicha solicitud.
El 12 de octubre de 2009, el Sr. N. interpuso un recurso de anulación ante la High Court contra la resolución del Minister, considerando que la normativa nacional que transponía la Directiva 2004/83 debía reconocerle el derecho a presentar una solicitud «autónoma» de protección subsidiaria.
Tras la desestimación del recurso de anulación, el Sr. N. recurrió en casación ante la Supreme Court.
En este contexto, la Supreme Court decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Permite la Directiva 2004/83 […], interpretada con arreglo al principio de buena administración del Derecho de la Unión Europea, tal como se establece, en particular, en el artículo 41 de la Carta […], que un Estado miembro disponga en su legislación que sólo se podrá examinar una solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria si el solicitante ha solicitado la concesión del estatuto de refugiado con arreglo a la legislación nacional y éste le ha sido denegado?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2004/83, así como el derecho a una buena administración, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, caracterizada por la existencia de dos procedimientos separados y sucesivos a efectos del examen, respectivamente, de la solicitud de asilo y de la solicitud de protección subsidiaria, que supedita el examen de la solicitud de protección subsidiaria a la previa denegación de la solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado.
Es preciso recordar primeramente que la Directiva 2004/83, en el marco del concepto de «protección internacional», regula dos regímenes distintos de protección: por un lado, el estatuto de refugiado y, por otro lado, el de la protección subsidiaria.
A este respecto, procede señalar que, tal como se desprende de los considerandos 3, 16 y 17 de la Directiva 2004/83, la Convención de Ginebra constituye la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de los refugiados y las disposiciones de esta Directiva fueron adoptadas para guiar a las autoridades competentes de los Estados miembros en la aplicación de la citada Convención, sobre la base de conceptos y criterios comunes (sentencia X y otros, C‑199/12 a C‑201/12,
EU:C:2013:720
, apartado 39 y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, la interpretación de las disposiciones de dicha Directiva debe efectuarse a la luz de la estructura general y de la finalidad de ésta, con observancia de la Convención de Ginebra y otros tratados pertinentes mencionados en el artículo 78 TFUE, apartado 1 (sentencia Abed El Karem El Kott y otros, C‑364/11,
EU:C:2012:826
, apartado 43, así como jurisprudencia citada).
A este respecto, debe señalarse que el tenor literal del artículo 2, letra e), de la Directiva 2004/83 define a la persona que puede acogerse a la protección subsidiaria como nacional de un tercer país o apátrida que no reúne los requisitos para ser refugiado.
El empleo del término «subsidiaria», así como el tenor de dicho artículo indican que el estatuto de protección subsidiaria se dirige a los nacionales de terceros países que no reúnen los requisitos para beneficiarse del estatuto de refugiado.
Además, de los considerandos 5, 6 y 24 de la Directiva 2004/83 se desprende que los criterios mínimos para la concesión de la protección subsidiaria deben permitir completar la protección de los refugiados consagrada en la Convención de Ginebra, identificando a las personas realmente necesitadas de protección internacional y ofreciéndoles un estatuto apropiado (sentencia Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, apartado 33).
De estas consideraciones se desprende que la protección subsidiaria prevista por la Directiva 2004/83 constituye un complemento de la protección de los refugiados consagrada por la Convención de Ginebra.
Esta interpretación es igualmente conforme con los objetivos fijados por el artículo 78 TFUE, apartado 2, letras a) y b), según el cual el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptarán medidas relativas a un sistema europeo común de asilo que incluya, entre otros, «un estatuto uniforme de protección subsidiaria para los nacionales de terceros países que, sin obtener el asilo europeo, necesiten protección internacional».
Además, como señaló el Abogado General en los puntos 46 y 49 de sus conclusiones, dado que el solicitante de una protección internacional no está necesariamente en condiciones de evaluar a qué tipo de protección corresponde su solicitud y que, asimismo, el estatuto de refugiado ofrece una protección más amplia que el de la protección subsidiaria, incumbe en principio a la autoridad competente determinar el estatuto más apropiado para la situación del solicitante.
De estas consideraciones resulta que una solicitud de protección subsidiaria no debe, en principio, ser examinada antes de que la autoridad competente haya concluido que el solicitante de protección internacional no cumple los requisitos que justifican la concesión del estatuto de refugiado.
De ello se sigue que la Directiva 2004/83 no se opone a una normativa nacional que prevé el examen de los requisitos relativos a la concesión del estatuto de refugiado antes del de los requisitos relativos a la protección subsidiaria.
No obstante, aún ha de examinarse si otras normas del Derecho de la Unión se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que establece dos procedimientos separados a efectos del examen, respectivamente, de la solicitud de asilo y de la solicitud de protección subsidiaria, de modo que la segunda sólo puede presentarse tras la denegación de la primera.
A este respecto, debe recordarse que la Directiva 2004/83 no contiene normas de procedimiento aplicables al examen de una solicitud de protección internacional. La Directiva 2005/85 es la que establece normas mínimas relativas a los procedimientos de examen de las solicitudes y precisa los derechos de los solicitantes de asilo.
No obstante, la Directiva 2005/85 no es aplicable a las solicitudes de protección subsidiaria, salvo cuando los Estados miembros establezcan un procedimiento único en el que examinen las solicitudes en relación con ambas formas de protección internacional, a saber, la relativa al estatuto de refugiado y la relativa a la protección subsidiaria (sentencia M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, apartado 79).
Sin embargo, tal como resulta del apartado 37 de la presente sentencia, esta no es la situación en Irlanda.
Por lo tanto, ante la inexistencia de normas establecidas por el Derecho de la Unión respecto a las modalidades procedimentales relativas al examen de una solicitud de protección subsidiaria, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para regular estas modalidades, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la protección subsidiaria (véase, en este sentido, la sentencia VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, apartado 64).
De ello se sigue que una norma de procedimiento nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita el examen de una solicitud de protección subsidiaria a la previa denegación de una solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado, debe garantizar un acceso efectivo de las personas que requieren una protección subsidiaria a los derechos que les confiere la Directiva 2004/83.
A este respecto, tal como se desprende de las consideraciones que figuran en los apartados 29 a 35 de la presente sentencia, el mero hecho de que una solicitud de protección subsidiaria sólo sea examinada tras una decisión denegatoria del estatuto de refugiado no menoscaba, en principio, el acceso efectivo de los solicitantes de protección subsidiaria a los derechos que les confiere la Directiva 2004/83.
No obstante, una normativa como la controvertida en el litigio principal implica que un nacional de un tercer país que desee acogerse únicamente a la protección subsidiaria habrá de afrontar necesariamente dos etapas procesales distintas, de modo que este desdoblamiento del procedimiento de concesión de la protección internacional entraña el riesgo de prolongar la duración del procedimiento y, por tanto, de retrasar la apreciación de la solicitud de protección subsidiaria.
Pues bien, la efectividad del acceso al estatuto de protección subsidiaria requiere, por un lado, que la solicitud dirigida a la obtención del estatuto de refugiado y la solicitud de protección subsidiaria puedan presentarse simultáneamente y, por otro lado, que el examen de la solicitud de protección subsidiaria se realice al cabo de un plazo razonable, circunstancia que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
A este respecto, procede tener en cuenta tanto la duración del examen de la solicitud dirigida a la obtención del estatuto de refugiado que concluyó con su denegación, como el examen de la solicitud de protección subsidiaria.
Asimismo, cabe señalar que, cuando un nacional de un tercer Estado presenta una solicitud de protección internacional de la que no se desprende ningún elemento que permita considerar que tiene fundados temores a ser perseguido, corresponde a la autoridad competente declarar a la mayor brevedad que se trata de una persona que no puede acogerse al estatuto de refugiado, con objeto de que pueda efectuarse en tiempo útil el examen de la solicitud de protección subsidiaria.
Las autoridades encargadas del examen de las solicitudes de protección internacional tienen en particular la posibilidad de acelerar el procedimiento de examen relativo a los requisitos establecidos para la obtención del estatuto de refugiado, conforme al artículo 23, apartado 4, de la Directiva 2005/85, cuando el solicitante no cumpla manifiestamente los requisitos de la condición de «refugiado» en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2004/83.
En lo que atañe al derecho a una buena administración, recogido en el artículo 41 de la Carta, es preciso recordar que tal derecho refleja un principio general del Derecho de la Unión.
Así, en la medida en que, en el asunto principal, un Estado miembro pone en práctica el Derecho de la Unión, las exigencias derivadas del derecho a una buena administración, en particular el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados imparcialmente y dentro de un plazo razonable, son aplicables en el marco de un procedimiento de concesión de la protección subsidiaria, como el controvertido en el litigio principal, tramitado por la autoridad nacional competente.
Por consiguiente, es preciso comprobar si el derecho a una buena administración se opone a que un Estado miembro prevea en su Derecho nacional una modalidad procedimental según la cual la solicitud de protección subsidiaria ha de ser objeto de un procedimiento distinto necesariamente posterior a la denegación de una solicitud de asilo.
En lo que atañe más concretamente a la exigencia de imparcialidad, ésta comprende, en particular, la imparcialidad objetiva, en el sentido de que la autoridad nacional debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima de un eventual prejuicio (véase, por analogía, la sentencia Ziegler/Comisión, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, apartado 155).
Es preciso señalar inmediatamente que, en circunstancias como las del litigio principal, el hecho de que la autoridad nacional, antes de proceder al examen de una solicitud de protección subsidiaria, informe al solicitante de esta protección de su intención de adoptar una resolución de expulsión no implica en cuanto tal una falta de imparcialidad objetiva de dicha autoridad.
En efecto, ha de estimarse que esta intención de la autoridad competente está motivada por la apreciación de que el nacional de un tercer país no reúne los requisitos para que se le conceda el estatuto de refugiado. Tal apreciación no implica, por tanto, que la autoridad competente haya adoptado ya una postura sobre la cuestión de si dicho nacional cumple los requisitos para que se le conceda la protección subsidiaria.
Por consiguiente, la norma procedimental controvertida en el litigio principal no contraviene la exigencia de imparcialidad derivada del derecho a una buena administración.
En cambio, este derecho garantiza, al igual que las exigencias impuestas por el principio de efectividad evocadas en los apartados 41 y 42 de la presente sentencia, que la duración de la totalidad del procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional no exceda de un plazo razonable, circunstancia que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión planteada que la Directiva 2004/83, así como el principio de efectividad y el derecho a una buena administración, no se oponen a una norma de procedimiento nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita el examen de una solicitud de protección subsidiaria a la previa denegación de una solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado, siempre que, por un lado, la solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado y la solicitud de protección subsidiaria puedan presentarse simultáneamente y, por otro lado, esta norma de procedimiento nacional no lleve a que el examen de la solicitud de protección subsidiaria se realice en un plazo irrazonable, circunstancia que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

La Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, así como el principio de efectividad y el derecho a una buena administración, no se oponen a una norma de procedimiento nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita el examen de una solicitud de protección subsidiaria a la previa denegación de una solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado, siempre que, por un lado, la solicitud dirigida a obtener el estatuto de refugiado y la solicitud de protección subsidiaria puedan presentarse simultáneamente y, por otro lado, esta norma de procedimiento nacional no lleve a que el examen de la solicitud de protección subsidiaria se realice en un plazo irrazonable, circunstancia que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

Firmas
(
*1
)   Lengua de procedimiento: inglés.