CELEX: 62013CJ0113
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Služby zdravotnej dopravy
Vnútroštátny predpis, ktorý vyhradzuje činnosti zdravotnej dopravy pre verejné zdravotné zariadenia prednostne združeniam dobrovoľníkov spĺňajúcim právne a registračné povinnosti
Súlad s právom Únie
Verejné zákazky
Články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ
Smernica 2004/18/ES
Zmiešané služby uvedené tak v prílohe II A, ako aj v prílohe II B smernice 2004/18
Článok 1 ods. 2 písm. a) a d)
Pojem ,verejné zákazky na služby‘
Peňažné plnenie
Protiplnenie spočívajúce v náhrade vynaložených nákladov

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ, 105 ZFEÚ a 106 ZFEÚ.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu v odvolacom konaní medzi Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ (ďalej len „ASL n. 5“), orgánom miestnej správy v oblasti zdravotníctva, Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria (národné združenie verejnej pomoci – regionálny výbor pre Ligúriu) a Regione Liguria na jednej strane a San Lorenzo Soc. coop. sociale a Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus, družstvami vykonávajúcimi činnosť v odvetví zdravotnej dopravy na strane druhej, v súvislosti s rôznymi rozhodnutiami týkajúcimi sa organizácie súrnej a pohotovostnej zdravotnej dopravy na regionálnej a miestnej úrovni.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132), zmenená a doplnená nariadením Komisie (ES) č. 1177/2009 z 30. novembra 2009 (
Ú. v. EÚ L 314, s. 64
) obsahuje vo svojom článku 1 ods. 2 a 5 tieto definície:
„2.
a)
‚Verejné zákazky‘ sú zmluvy s peňažným plnením, uzavreté písomne medzi jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi a jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi, ktorých predmetom je vykonanie prác, dodávka výrobkov alebo poskytnutie služieb v zmysle tejto smernice.
…
d)
‚Verejné zákazky na služby‘ sú iné verejné zákazky ako verejné zákazky na práce alebo na dodávku tovaru, ktorých predmetom je poskytnutie služieb uvedených v prílohe II.
…
…
5.   ‚Rámcová dohoda‘ je dohoda medzi jedným alebo viacerými verejnými obstarávateľmi a jedným alebo viacerými hospodárskymi subjektmi, ktorej cieľom je stanoviť podmienky upravujúce zákazky, ktoré sa budú zadávať počas daného obdobia, najmä pokiaľ ide o cenu a prípadne aj o predpokladané množstvo.“
Uplatniteľnosť smernice 2004/18 na zadávanie verejných zákaziek na služby podlieha rôznym podmienkam, najmä pokiaľ ide o hodnotu týchto zákaziek a povahu predmetných služieb.
Na jednej strane v súlade s článkom 7 písm. b) prvou a treťou zarážkou smernice 2004/18 sa táto smernica vzťahuje najmä na verejné zákazky na služby, ktorých hodnota (bez dane z pridanej hodnoty) je najmenej 193000 eur a ktorých predmetom sú služby uvedené v prílohe II A tejto smernice, ktoré sú zadávané inými verejnými obstarávateľmi, ako sú ústredné orgány štátnej správy uvedené v prílohe IV, alebo ktorých predmetom sú služby uvedené v prílohe II B uvedenej smernice. Podľa článku 9 ods. 9 tejto smernice sa pri rámcových dohodách vychádza z najvyššej predpokladanej hodnoty všetkých zákaziek predpokladaných počas celej doby platnosti predmetnej rámcovej dohody. Článok 9 ods. 8 písm. b) bod ii) rovnakej smernice však spresňuje, že v prípade zákaziek na služby bez pevne stanovenej doby sa vychádza z mesačnej hodnoty takejto zákazky vynásobenej 48.
Na druhej strane v zmysle článkov 20 a 21 smernice 2004/18 sa zákazky, ktorých predmetom sú služby uvedené v prílohe II A tejto smernice, zadávajú v súlade s článkami 23 až 55 tejto smernice a na zákazky, ktorých predmetom sú služby uvedené v prílohe II B uvedenej smernice, sa vzťahuje len článok 23 a článok 35 ods. 4 tejto smernice. Podľa článku 22 smernice 2004/18 sa zákazky, ktorých predmetom sú služby uvedené v týchto dvoch prílohách zadávajú v súlade s článkami 23 až 55 tejto smernice, ak je hodnota služieb uvedených v prílohe II A vyššia ako hodnota služieb uvedených v prílohe II B, v ostatných prípadoch sa zákazky zadávajú len v súlade s článkom 23 a článkom 35 ods. 4 uvedenej smernice.
V prílohe II A smernice 2004/18 sú pod kategóriou číslo 2 uvedené služby pozemnej dopravy, vrátane služieb pancierových automobilov a kuriérskych služieb, okrem prepravy poštových zásielok. V prílohe II B tejto smernice sú pod kategóriou č. 25 uvedené zdravotnícke a sociálne služby.
Podľa článku 10 písm. h) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18 (
Ú. v. EÚ L 94, s. 65
) sa smernica 2014/24 nevzťahuje najmä na verejné zákazky na poskytnutie služieb, ktorých predmetom je pohotovostná zdravotná doprava. Z odôvodnenia 28 tejto smernice vyplýva, že zavedením tohto vylúčenia chcel normotvorca Európskej únie zohľadniť osobitnú povahu neziskových organizácií alebo združení. Smernica 2014/24 sa však na konanie vo veci samej nevzťahuje, keďže z jej článku 91 vyplýva, že smernica 2004/18 sa uplatňuje až do 18. apríla 2016, kedy nadobudne účinnosť jej zrušenie.
Talianske právo
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že Talianska republika zakotvila do svojej ústavy zásadu dobrovoľníctva občanov. Článok 118 posledný odsek ústavy stanovuje, že občania sa samostatne alebo v združení zúčastňujú na činnostiach všeobecného záujmu, a to s podporou orgánov verejnej moci a na základe zásady subsidiarity.
Túto účasť v oblasti zdravotníctva upravuje zákon č. 833, ktorým sa zriaďuje národná zdravotná služba (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) z 23. decembra 1978 (riadna príloha GURI č. 360 z 28. decembra 1978). Článok 45 tohto zákona uznáva úlohu združení dobrovoľníkov a neziskových inštitúcií, ktoré majú za cieľ prispievať k napĺňaniu inštitucionálnych cieľov národnej zdravotnej služby. Tento príspevok sa má realizovať na základe zmlúv uzatvorených v súlade s programom a právnymi predpismi, ktoré boli prijaté na regionálnej úrovni.
Dobrovoľnícky charakter takejto účasti je na národnej úrovni vymedzený rámcovým zákonom č. 266 o dobrovoľníckych organizáciách (legge n. 266 – Legge‑quadro sul volontariato) z 11. augusta 1991 (GURI č. 196 z 22. augusta 1991, ďalej len „zákon č. 266/1991“). Článok 1 tohto zákona stanovuje zásadu dobrovoľníckej činnosti takto:
„Talianska republika uznáva sociálnu hodnotu a úlohu dobrovoľníckej činnosti ako výraz formy solidarity a plurality, ktoré podnecujú rozvoj so zachovaním autonómie a podporujú priamy príspevok k napĺňaniu cieľov sociálneho, občianskeho a kultúrneho charakteru, ktoré sú stanovené štátom, regiónmi, autonómnymi provinciami Trento a Bolzano a miestnymi spoločenstvami.“
Článok 2 tohto zákona definuje dobrovoľnícku činnosť ako každú činnosť „poskytovanú osobne, iniciatívne a bezodplatne, prostredníctvom organizácie, ktorej je dobrovoľník členom, ktorá je neziskového charakteru, aj nepriamo, a výlučne v záujme solidarity“. Neziskový charakter je konkretizovaný zákazom pre dobrovoľníka poberať akúkoľvek odmenu okrem náhrady skutočne vynaložených nákladov v súvislosti s vykonávanou činnosťou a ktoré mu môže nahradiť organizácia, ktorej je členom, a to v ňou stanovenom rozsahu. Rovnakým článkom sa stanovuje nezlučiteľnosť postavenia dobrovoľníka s akýmkoľvek pracovnoprávnym vzťahom, vo vzťahu podriadenosti alebo formou nezávislého výkonu, a s akýmkoľvek vzťahom majetkovej povahy medzi dobrovoľníkom a organizáciou, ktorej je členom.
Podľa článku 3 uvedeného zákona je dobrovoľnícka organizácia každá organizácia založená na účely výkonu dobrovoľníckej činnosti s využitím, v rozhodujúcej a prevažujúcej miere, osobného, dobrovoľného a bezodplatného plnenia vlastných členov s tým, že rovnakým článkom sa takejto organizácii umožňuje využívať zamestnancov a samostatne zárobkovo činné osoby len v rozsahu potrebnom na jej riadnu prevádzku alebo pre potreby kvalifikovanej alebo špecializovanej činnosti.
Článok 5 zákona č. 266/1991 stanovuje, že dobrovoľnícke organizácie môžu hospodáriť len s prostriedkami pochádzajúcimi z členských príspevkov, príspevkov od súkromných osôb alebo inštitúcií, darov alebo odkazov, náhrad na základe zmlúv a z príjmov z obchodnej alebo okrajovej výrobnej činnosti. Príjmy z obchodnej alebo okrajovej výrobnej činnosti sú predmetom vyhlášky ministerstva financií a ministerstva rodiny a sociálnej solidarity upravujúcej kritériá pre identifikáciu obchodnej a okrajovej výrobnej činnosti vykonávanej dobrovoľníckymi organizáciami (Criteri per l’individuazione delle attività commerciali e produttive marginali svolte dalle organizzazioni di volontariato) z 25. mája 1995 (GURI č. 134 z 10. júna 1995, s. 28). Táto vyhláška vymenúva tieto činnosti a spresňuje, že na jednej strane nemôžu viesť k využívaniu profesionálne organizovaných prostriedkov s cieľom zabezpečiť ich konkurencieschopnosť na trhu (ako reklama, svetelné znaky a značky, komerčné prevádzkové priestory, ochranné známky) a na druhej strane, že výnosy plynúce zo zmlúv s orgánmi verejnej moci nie sú takýmito príjmami.
Napokon článok 7 zákona č. 266/1991 stanovuje, že takéto zmluvy je možné uzatvoriť len so združeniami zapísanými v registri dobrovoľníckych organizácií. Predmetom týchto zmlúv musí byť činnosť združení, pokiaľ ide o plnenie, kontinuitu činnosti, rešpektovanie práv a dôstojnosti konečných užívateľov, ďalej úprava podmienok náhrady vynaložených nákladov, ako aj poistenie, náklady ktorého znáša orgán verejnej moci.
Toto vymedzenie je spresnené a na úrovni regiónu Ligúria vykonané regionálnym zákonom č. 15 o dobrovoľníctve (legge regionale n. 15 – Disciplina del volontariato) z 28. mája 1992, ako aj regionálnym zákonom č. 41 o reorganizácii regionálnej zdravotnej služby (legge n. 41 – Riordino del Servizio Sanitario Regionale) zo 7. decembra 2006, zmeneným a doplneným regionálnym zákonom č. 57 z 25. novembra 2009 (ďalej len „RZ č. 41/2006“). Tento regionálny zákon upravuje účasť združení dobrovoľníkov na realizácii cieľov regionálnej zdravotnej služby.
V zmysle článku 75 ods. 1 RZ č. 41/2006 región Ligúria „uznáva hodnotu a úlohu dobrovoľníckej činnosti a podporuje jej príspevok k dosiahnutiu cieľov zdravotnej služby definovaných v rámci regionálneho programovania“. Odseky 2 a 3 tohto článku spresňujú, že tento príspevok sa vykonáva formou zmlúv uzatvorených so zdravotníckymi agentúrami v súlade s opatreniami regionálneho výkonného orgánu, s prihliadnutím na požiadavky konzistentnosti a jednotnosti, najmä pokiaľ ide o uzatvorenie rámcových dohôd. Podľa článku 75a uvedeného regionálneho zákona združenia dobrovoľníkov, ktoré sledujú ciele regionálnej zdravotnej služby, musia byť zapísané do registra dobrovoľníkov v zmysle regionálneho zákona č. 15 z 28. mája 1992.
Článok 75b RZ č. 41/2006 týkajúci sa zdravotnej dopravy stanovuje:
„1.   Poskytovanie služieb zdravotnej dopravy je činnosť všeobecného záujmu, na ktorú sa vzťahujú zásady univerzality, solidarity, hospodárnosti a vhodnosti.
2.   Služby zdravotnej dopravy podľa odseku 1 sa poskytujú prostredníctvom samostatných zdravotníckych agentúr a iných verejných alebo podobných poskytovateľov s využitím ich vlastných zdrojov a personálu. Ak to nie je možné, poskytovaním služieb zdravotnej dopravy sa poveria iné fyzické alebo právnické osoby spĺňajúce podmienky [stanovené rôznymi národnými alebo regionálnymi zákonmi upravujúcimi dobrovoľníctvo, systém zdravotnej pohotovosti a zdravotnú dopravu], [ktoré] na účely poskytovania predmetných služieb [disponujú] vlastným vybavením a personálom, a to v súlade s nasledujúcimi zásadami:
a)
poskytovaním služieb zdravotnej dopravy v mene regionálnej zdravotníckej služby sa prednostne poveria dobrovoľnícke organizácie, Croce Rossa Italiana a iné oprávnené inštitúcie alebo orgány verejnej moci tak, aby bolo pri poskytovaní týchto služieb verejného záujmu zabezpečené vyrovnané hospodárenie. Vzťahy s Croce Rossa Italiana a dobrovoľníckymi organizáciami budú upravené zmluvami v súlade s článkom 45 zákona č. 833 z 23. decembra 1978 (o zriadení národnej zdravotnej služby);…
b)
poskytovaním služieb zdravotnej dopravy možno poveriť fyzické alebo právnické osoby iné ako tie, ktoré sú uvedené v písmene a), len na základe právnych predpisov upravujúcich zadávanie verejných zákaziek na služby a dodávku tovaru.
3.   Predmetom zmlúv a protokolov uvedených v odseku 2 písm. a) môže byť len nárok združení dobrovoľníkov, Croce Rossa Italiana a iných inštitúcií alebo oprávnených verejných subjektov na náhradu skutočne vynaložených nákladov, a to podľa kritérií stanovených regionálnou radou na základe zásad hospodárnosti a účelnosti a tiež zásady, v zmysle ktorej sa neposkytuje náhrada nad rámec vynaložených nákladov.
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Rozhodnutím č. 283 z 9. februára 2010 Regione Liguria schválil regionálnu rámcovú dohodu s ANPAS, Consorzio italiano pubbliche assistenze (CIPAS) a Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria, organizáciami predstavujúcimi združenia dobrovoľníkov, o úprave vzťahov medzi zdravotníckymi agentúrami a nemocnicami na jednej strane a združeniami dobrovoľníkov, ako aj Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria na druhej strane (ďalej len „regionálna rámcová dohoda“), a to na základe článku 75b ods. 2 písm. a) RZ č. 41/2006.
Rozhodnutím č. 940 z 22. decembra 2010 ASL n. 5 vykonal túto rámcovú dohodu tým, že uzatvoril zmluvy o súrnej a pohotovostnej zdravotnej doprave so združeniami dobrovoľníkov pridruženými k ANPAS a s Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria (ďalej len „sporné zmluvy“).
San Lorenzo Soc. coop. sociale a Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus podali okrem iného vo veci rozhodnutí uvedených v predchádzajúcich dvoch bodoch tohto rozsudku žalobu.
Táto žaloba bola v prvom rade založená na nezlučiteľnosti článku 75b ods. 2 písm. a) RZ č. 41/2006 s právom Únie, konkrétne so slobodami usadiť sa a poskytovať služby, ako aj so zásadami rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie v časti, v ktorej je zdravotná doprava prednostne vyhradená združeniam dobrovoľníkov a Croce Rossa Italiana, ako aj iným inštitúciám alebo oprávneným verejným subjektom, čo predstavuje diskrimináciu organizácií činných v tejto oblasti, ktoré nevykonávajú dobrovoľnícku činnosť.
Tieto spoločnosti subsidiárne spochybňovali skutočnosť, že platby uvedené v týchto rozhodnutiach, ktorými sa v tomto zmysle riadia sporné zmluvy, sú len jednoduchou náhradou nákladov združení dobrovoľníkov vynaložených na nimi vykonávanú zdravotnú dopravu.
Giunta regionale della Liguria (výkonný orgán regiónu Ligúria) zatiaľ prijal rozhodnutie č. 861 z 15. júla 2011 týkajúce sa účtovníctva, ktoré majú združenia dobrovoľníkov predkladať v zmysle regionálnej rámcovej dohody. Toto rozhodnutie obmedzuje náhrady vyplácané dobrovoľníckym organizáciám, ktoré majú poskytovať plnenie v zmysle zmlúv uzatvorených na základe regionálnej rámcovej dohody, a to na priame náklady dopravy poskytovanej združením a nepriame náklady a všeobecné výdavky, ktoré sa zohľadňujú v pomere celkovej sumy uvedených priamych nákladov k celkovej sume priamych nákladov súvisiacich so všetkými činnosťami tohto združenia.
Vnútroštátny súd prvého stupňa uvedenej žalobe vyhovel na základe subsidiárnej argumentácie, ktorá bola predložená na jej podporu. Rozhodol, že regionálna rámcová dohoda predpokladá viac ako len jednoduchú náhradu skutočne vynaložených nákladov, keďže berie do úvahy aj nepriame a prevádzkové náklady. Preto je nevyhnutné dodržiavať zásady zakotvené v Zmluve o FEÚ.
Consiglio di Stato (Štátna rada), ktorá rozhoduje o odvolaní podanom proti rozsudku prvostupňového súdu, sa v prvom rade pýta, či orgán verejnej moci, ktorý chce zadať výkon určitých služieb tretím osobám, môže v zmysle článkov 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ, 105 ZFEÚ a 106 ZFEÚ prednostne osloviť dobrovoľnícke organizácie, s vylúčením subjektov, ktorých cieľom je dosahovanie zisku.
Poznamenáva, že podľa judikatúry Súdneho dvora nie sú z pojmu hospodársky subjekt vylúčené subjekty, ktorých hlavným cieľom nie je dosahovanie zisku alebo dokonca ani neziskové subjekty, ktoré môžu súťažiť s podnikmi o verejné zákazky, a to s odkazom na rozsudky Komisia/Taliansko (C‑119/06,
EU:C:2007:729
) a CoNISMa (C‑305/08,
EU:C:2009:807
). To vylučuje možnosť orgánov verejnej moci zadávať výkon určitých služieb združeniam dobrovoľníkov, s vylúčením podnikov, ktorých cieľom je dosahovanie zisku, ako sa to v Taliansku stalo tradíciou. Takýto systém by zvýhodňoval uvedené združenia, keďže by mali dvojitú možnosť poskytovať služby týmto orgánom, a to na jednej strane v rámci ich tradičnej výsady a na druhej strane v rámci verejného obstarávania.
Platilo by to o to viac vtedy, ak by združenia dobrovoľníkov mohli využívať zmluvy, podľa ktorých majú nárok na finančné prostriedky, vďaka ktorým môžu predkladať v rámci verejného obstarávania atraktívne ponuky, čo by prichádzalo do úvahy vtedy, keď by mohli získať náhradu určitých nepriamych nákladov v súvislosti s výkonmi poskytovanými v podmienkach bez akejkoľvek konkurencie podnikov, ktorých cieľom je dosahovanie zisku. Poskytovanie takejto náhrady by predstavovalo štátnu pomoc.
Vnútroštátny súd to považuje za problematiku, ktorú označuje ako „hospodárska súťaž medzi nerovnorodými subjektmi“ a ktorou sa Súdny dvor doposiaľ ešte celkom nezaoberal.
V druhom rade pre prípad, že by sa orgány verejnej moci mohli obracať na združenia dobrovoľníkov bez toho, aby išlo o porušenie Zmluvy, Consiglio di Stato sa pýta na bezodplatnú povahu sporných zmlúv, keďže výkon činnosti v zmysle týchto zmlúv zakladá nárok na náhradu nasledujúcich nákladov:
—
nepriamych nákladov a všeobecných výdavkov zmluvných dobrovoľníckych organizácií súvisiacich s predmetnou činnosťou (náklady za spotrebu, poplatky, platby spoluvlastníkov, poistenie, prevádzkové náklady) vypočítaných podľa pomeru celkovej sumy priamych nákladov tejto organizácie na túto činnosť k celkovej sume priamych nákladov súvisiacich so všetkými činnosťami tejto organizácie a
—
priamych nákladov zodpovedajúcich dlhodobým výdavkom, akými sú mzdy zamestnancov, ktoré musia zmluvné dobrovoľnícke organizácie znášať za každých okolností.
Za týchto podmienok Consiglio di Stato rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Bránia články 49 ZFEÚ, 56 ZFEÚ, 105 ZFEÚ a 106 ZFEÚ vnútroštátnemu predpisu, ktorý stanovuje, že zdravotná doprava sa [príslušnými orgánmi verejnej moci] prednostne zadáva združeniam dobrovoľníkov, Croce Rossa Italiana a iným inštitúciám alebo oprávneným verejným orgánom, aj keď sa tak deje na základe zmlúv, podľa ktorých sa hradia výlučne skutočne vynaložené náklady?
2.
Bráni právo Únie v oblasti verejného obstarávania – v prejednávanej veci, keďže ide o vylúčené zmluvy [zo smernice 2004/18], všeobecné zásady voľnej hospodárskej súťaže, zákaz diskriminácie, transparentnosti, proporcionality – vnútroštátnemu predpisu, ktorý umožňuje priame zadanie [predmetnej verejnej zákazky na] služby zdravotnej dopravy, pričom [regionálna] rámcová dohoda, ktorú treba kvalifikovať ako odplatnú, stanovuje náhradu aj stálych a dlhodobých nákladov?“
O prejudiciálnych otázkach
Vnútroštátny súd sa svojimi dvoma otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či sa majú predpisy práva Únie v oblasti verejného obstarávania a pravidlá hospodárskej súťaže Zmluvy vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá stanovuje, že miestne orgány musia poveriť poskytovaním súrnej a pohotovostnej zdravotnej dopravy prednostne a priamym zadaním, bez akejkoľvek formy zverejnenia, zmluvné dobrovoľnícke organizácie, ktoré za poskytovanie týchto služieb dostanú len náhradu skutočne vynaložených nákladov na tento účel, ako aj náhradu časti stálych a dlhodobých nákladov.
Pokiaľ ide o výklad predpisov práva Únie v oblasti verejného obstarávania, na úvod treba pripomenúť, že smernica 2004/18 sa uplatňuje na verejné zákazky na služby, ktoré článok 1 ods. 2 písm. d) tejto smernice definuje ako iné verejné zákazky ako verejné zákazky na práce alebo na dodávku tovaru, ktorých predmetom je poskytnutie služieb uvedených v prílohe II uvedenej smernice.
Táto príloha je rozdelená na dve časti, a to A a B. Služby súrnej a pohotovostnej zdravotnej dopravy patria do kategórie 2 uvedenej v prílohe II A smernice 2004/18, pokiaľ ide o dopravný aspekt týchto služieb, a aj do kategórie 25 uvedenej v prílohe II B tejto smernice, pokiaľ ide o ich zdravotnícky aspekt [pozri, pokiaľ ide o zodpovedajúce kategórie, prílohy I A a I B smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (
Ú. v. ES L 209, s. 1
; Mim. vyd. 06/001, s. 322), rozsudok Tögel, C‑76/97,
EU:C:1998:432
, bod 39].
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že relevantné regionálne pravidlá v prvom rade vykonáva regionálna rámcová dohoda uzatvorená s organizáciami zastupujúcimi združenia dobrovoľníkov, ktorá stanovuje podrobné pravidlá zmlúv uzatváraných medzi územnými orgánmi verejného zdravotníctva a týmito združeniami, a tieto osobitné zmluvy.
Takáto rámcová dohoda predstavuje rámcovú dohodu v zmysle článku 1 ods. 5 smernice 2004/18, a preto vo všeobecnosti spadá pod pojem verejná zákazka (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Taliansko,
EU:C:2007:729
, body 43 a 44) a okolnosť, že sa uzatvára v prospech neziskových subjektov, túto kvalifikáciu nevylučuje (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Taliansko,
EU:C:2007:729
, bod 41).
Treba tiež uviesť, že skutočnosť, že uvedená rámcová dohoda a osobitné zmluvy uzatvorené na jej základe upravujú, pokiaľ ide o finančné prevody v prospech združení dobrovoľníkov, len náhradu nákladov, nie je rozhodujúca. Zmluva sa nemôže vyhnúť pojmu verejná zákazka len z toho dôvodu, že dohodnutá odplata sa obmedzuje na náhradu nákladov vynaložených na poskytnutie dohodnutej služby (rozsudok Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a i., C‑159/11,
EU:C:2012:817
, bod 29). V súlade s tým, čo uviedol generálny advokát v bode 27 svojich návrhov preto nie je podstatné, či sa náhrada nákladov týchto združení zo strany orgánov verejnej moci týka len nákladov priamo súvisiacich s poskytovaním predmetných služieb, alebo sa vzťahuje aj na časť všeobecných výdavkov.
Preto treba konštatovať, že rámcová dohoda, akou je regionálna rámcová dohoda, a zmluvy uzatvorené na jej základe v zásade spadajú do rozsahu pôsobnosti smernice 2004/18.
V tejto súvislosti z rozhodnutia vnútroštátneho súdu a najmä z druhej prejudiciálnej otázky vyplýva, že vnútroštátny súd vychádza z toho, že smernica 2004/18 sa neuplatňuje na regionálnu rámcovú dohodu, ani na zmluvy uzatvorené na jej základe, ale že sa uplatňujú len zásady Zmluvy spolu so súvisiacou povinnosťou transparentnosti.
Treba však pripomenúť, že zmiešaná povaha služieb, o aké ide v konaní vo veci samej a ktoré spadajú do prílohy II A aj II B smernice 2004/18, znamená, že sa uplatní článok 22 tejto smernice. Podľa tohto článku verejné zákazky, prípadne rámcové dohody, ktorých hodnota je vyššia ako prahová hodnota stanovená v článku 7 uvedenej smernice a ktoré sa týkajú takýchto služieb, sa zadávajú podľa súboru procesných pravidiel stanovených v článkoch 23 až 55 rovnakej smernice, ak je hodnota dopravných služieb uvedených v prílohe II A vyššia ako hodnota zdravotníckych služieb uvedených v prílohe II B.
Ak je hodnota služieb uvedených v prílohe II B vyššia ako hodnota služieb uvedených v prílohe II A, zákazka sa zadáva len v súlade s článkom 23 a článkom 35 ods. 4 smernice 2004/18. Naopak, ostatné pravidlá týkajúce sa koordinácie postupov stanovených smernicou 2004/18, najmä pravidlá týkajúce sa povinnosti vytvorenia súťažného prostredia zverejnením predchádzajúceho oznámenia a pravidlá o kritériách pre zadanie zákazky, sa na tieto zákazky nevzťahujú (rozsudky Komisia/Írsko, C‑507/03,
EU:C:2007:676
, bod 24, a Komisia/Írsko, C‑226/09,
EU:C:2010:697
, bod 27).
Normotvorca Únie vychádzal z predpokladu, že zákazky na služby uvedené v prílohe II B smernice 2004/18 vzhľadom na ich osobitnú povahu
a

priori
nemajú cezhraničný význam, ktorý by dostatočne odôvodňoval, aby sa ich zadanie uskutočnilo prostredníctvom zadávacieho konania umožňujúceho podnikom z iných členských štátov dozvedieť sa o oznámení o vyhlásení zadávacieho konania a podať ponuku (pozri rozsudky Komisia/Írsko,
EU:C:2010:697
, bod 25, ako aj Strong Segurança, C‑95/10,
EU:C:2011:161
, bod 35 a citovanú judikatúru).
Z bodov 40 a 41 tohto rozsudku teda vyplýva, že za predpokladu, že hodnota regionálnej rámcovej dohody je vyššia ako prahová hodnota stanovená v článku 7 smernice 2004/18, uplatní sa buď súbor procesných pravidiel tejto smernice, alebo len pravidlá stanovené v článku 23 a článku 35 ods. 4 uvedenej smernice, a to podľa toho, či je alebo nie je hodnota dopravných služieb vyššia ako hodnota zdravotníckych služieb. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či táto dohoda prevyšuje prahovú hodnotu uplatnenia, a stanoviť hodnotu dopravných služieb a zdravotníckych služieb.
Ak by bola hodnota regionálnej rámcovej dohody vyššia ako prahová hodnota stanovená v článku 7 a hodnota dopravných služieb vyššia ako hodnota zdravotníckych služieb, treba konštatovať, že smernica 2004/18 bráni pravidlám, o aké ide v konaní vo veci samej, podľa ktorých miestne orgány poverujú poskytovaním služieb súrnej a pohotovostnej zdravotnej dopravy prednostne a priamym zadaním, bez akejkoľvek formy zverejnenia, zmluvné dobrovoľnícke organizácie.
Naopak v prípade, ak by vnútroštátny súd konštatoval, že uvedená prahová hodnota sa buď nedosiahla, alebo že hodnota zdravotníckych služieb je vyššia ako hodnota dopravných služieb, uplatnili by sa len všeobecné zásady transparentnosti a rovnosti zaobchádzania vyplývajúce z článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ, a to nad rámec článku 23 a článku 35 ods. 4 smernice 2004/18 (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Írsko,
EU:C:2007:676
, bod 26 a citovanú judikatúru, ako aj Strong Segurança,
EU:C:2011:161
, bod 35).
Aby sa však tieto zásady mohli v oblasti verejného obstarávania uplatniť na činnosti v situácii, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát, je nevyhnutné, aby zákazka, o akú ide v konaní vo veci samej, predstavovala nepochybný cezhraničný záujem (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Írsko,
EU:C:2007:676
, bod 29; Komisia/Taliansko, C‑412/04,
EU:C:2008:102
, body 66 a 81; SECAP a Santorso, C‑147/06 a C‑148/06,
EU:C:2008:277
, bod 21; Serrantoni a Consorzio stabile edili, C‑376/08,
EU:C:2009:808
, bod 24, ako aj Komisia/Írsko,
EU:C:2010:697
, bod 31).
Vnútroštátny súd však neuviedol potrebné skutočnosti, na základe ktorých by Súdny dvor mohol overiť, či v konaní vo veci samej existuje nepochybný cezhraničný záujem. Ako vyplýva z článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, v znení, ktoré nadobudlo účinnosť 1. novembra 2012, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania by mal mať Súdny dvor možnosť oboznámiť sa so zhrnutím skutkového stavu, z ktorého prejudiciálne otázky vychádzajú, ako aj so súvislosťou najmä medzi týmto skutkovým stavom a prejudiciálnymi otázkami. Zistiť potrebné skutočnosti, na základe ktorých je možné overiť existenciu nepochybného cezhraničného záujmu, ako aj vo všeobecnosti uskutočniť všetky zistenia prináležiace vnútroštátnemu súdu a od ktorých závisí uplatňovanie aktu sekundárneho alebo primárneho práva Únie, treba pred predložením veci Súdnemu dvoru.
Z dôvodu ducha spolupráce, ktorý existuje vo vzťahoch medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom v rámci prejudiciálneho konania, absencia takýchto predchádzajúcich zistení vnútroštátneho súdu týkajúcich sa prípadného nepochybného cezhraničného záujmu nemá za následok neprípustnosť návrhu, ak sa napriek týmto nedostatkom Súdny dvor s prihliadnutím na skutočnosti uvedené v spise domnieva, že vnútroštátnemu súdu môže poskytnúť užitočnú odpoveď. Platí to najmä v prípade, že rozhodnutie vnútroštátneho súdu obsahuje dostatok relevantných skutočností na to, aby bolo možné posúdiť prípadnú existenciu takéhoto záujmu. Odpoveď poskytnutá Súdnym dvorom sa však uplatní len za predpokladu, že vnútroštátny súd na základe podrobného preskúmania všetkých relevantných skutkových okolností týkajúcich sa veci samej zistí, že vo veci samej existuje nepochybný cezhraničný záujem (pozri rozsudky SECAP a Santorso,
EU:C:2008:277
, bod 34, ako aj Serrantoni a Consorzio stabile edili,
EU:C:2009:808
, bod 25).
Pokiaľ ide o objektívne kritériá, na základe ktorých je možné stanoviť existenciu cezhraničného záujmu, Súdny dvor už rozhodol, že takýmito kritériami by mohli byť najmä pomerne vysoká hodnota dotknutej zákazky v spojení s miestom výkonu prác alebo dokonca technické vlastnosti zákazky (pozri rozsudky SECAP a Santorso,
EU:C:2008:277
, bod 31, ako aj Belgacom, C‑221/12,
EU:C:2013:736
, bod 29). Vnútroštátny súd môže v rámci svojho celkového posudzovania existencie nepochybného cezhraničného záujmu zobrať do úvahy aj existenciu sťažností hospodárskych subjektov so sídlom v iných členských štátoch, ak je overené, že sú skutočné, a nie len fiktívne. Pokiaľ ide konkrétne o zdravotnú dopravu, Súdny dvor v rámci konania o žalobe o nesplnenie povinnosti rozhodol, že na preukázanie nepochybného cezhraničného záujmu nepostačovalo len preukázanie skutočnosti, že viacero hospodárskych subjektov so sídlom v iných členských štátoch podalo sťažnosti na Európsku komisiu a že predmetné zákazky mali významnú hospodársku hodnotu (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko, C‑160/08,
EU:C:2010:230
, body 18, 27 a nasl., 54 a 123).
Treba konštatovať, že v takomto prípade by sa všeobecné zásady transparentnosti a rovnosti zaobchádzania vyplývajúce z článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ mohli na rámcovú dohodu, akou je regionálna rámcová dohoda a na zmluvy uzatvorené na základe takejto rámcovej dohody, uplatňovať.
Cieľom práva Únie v oblasti verejného obstarávania, pokiaľ ide najmä o verejné zákazky na služby, je zabezpečenie voľného pohybu služieb a otvorenie sa nenarušenej a čo najširšej hospodárskej súťaži v členských štátoch (pozri rozsudok Bayerischer Rundfunk a i., C‑337/06,
EU:C:2007:786
, bod 39 a citovanú judikatúru).
Treba teda konštatovať, že výsledok systému zmlúv stanoveného v článku 75b RZ č. 41/2006 je v rozpore s jeho cieľmi. Pravidlo, podľa ktorého sa príslušné orgány verejnej moci priamym zadaním obracajú prednostne na zmluvné dobrovoľnícke organizácie s cieľom uspokojiť potreby v danej oblasti, vylučuje subjekty bez dobročinného účelu z podstatnej časti predmetného trhu. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora uzavretie zmluvy s podnikom usadeným v členskom štáte verejného obstarávateľa bez akejkoľvek transparentnosti predstavuje rozdiel v zaobchádzaní na ujmu podnikov usadených v iných členských štátoch, ktoré by mohli mať o túto zmluvu záujem. Taký rozdiel v zaobchádzaní, ktorý vylúčením všetkých podnikov nachádzajúcich sa v inom členskom štáte spôsobuje hlavne týmto podnikom ujmu, predstavuje, pokiaľ nie je odôvodnený objektívnymi okolnosťami, nepriamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ktorá je podľa článkov 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ zakázaná (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Írsko,
EU:C:2007:676
, body 30 a 31; Komisia/Taliansko,
EU:C:2007:729
, bod 64, ako aj Komisia/Taliansko,
EU:C:2008:102
, bod 66).
Treba však konštatovať, že podľa článku 75b ods. 1 a článku 75b ods. 2 písm. a) RZ č. 41/2006 je organizácia služby zdravotnej dopravy, o akú ide v konaní vo veci samej, založená na zásadách univerzality, solidarity, hospodárnosti a vhodnosti, pričom prednostné poverenie zmluvných dobrovoľníckych organizácií má predovšetkým za cieľ zabezpečiť, aby bolo pri poskytovaní tejto služby verejného záujmu zabezpečené vyrovnané hospodárenie. Pokiaľ ide o úpravu účasti dobrovoľníckych organizácií na poskytovaní služby verejného záujmu a odvolanie sa na zásadu solidarity, článok 75b sa opiera o ustanovenia ústavy a iných právnych predpisov týkajúce sa dobrovoľníctva občanov, ktoré sú uvedené v bodoch 9 až 11 tohto rozsudku.
Právo Únie takéto ciele zohľadňuje.
Po prvé v tejto súvislosti treba zdôrazniť, že právo Únie nemá vplyv na právomoc členských štátov upraviť svoje systémy ochrany verejného zdravia a sociálneho zabezpečenia (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Sodemare a i., C‑70/95,
EU:C:1997:301
, bod 27 a citovanú judikatúru, ako aj Blanco Pérez a Chao Gómez, C‑570/07 a C‑571/07,
EU:C:2010:300
, bod 43 a citovanú judikatúru).
Je zrejmé, že členské štáty nemôžu pri výkone tejto právomoci prijať alebo zachovávať nedôvodné obmedzenia výkonu základných slobôd v oblasti poskytovania zdravotnej starostlivosti. V každom prípade sa pri posudzovaní dodržiavania tohto zákazu musí zohľadniť skutočnosť, že zdravie a život osôb zaujímajú prvé miesto medzi Zmluvou chránenými hodnotami a záujmami a že členským štátom prináleží v medziach ich voľnej úvahy rozhodnúť o úrovni, na ktorej chcú zaistiť ochranu verejného zdravia, ako aj o spôsobe, akým sa má táto úroveň dosiahnuť (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Komisia/Nemecko, C‑141/07,
EU:C:2008:492
, body 46 a 51 a citovanú judikatúru, ako aj Blanco Pérez a Chao Gómez,
EU:C:2010:300
, body 43, 44, 68 a 90 a citovanú judikatúru).
Okrem toho nielen samotné riziko závažného ohrozenia finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia môže predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý je spôsobilý odôvodniť obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ale aj cieľ zachovania vyváženého zdravotného a nemocničného systému prístupného všetkým z dôvodov verejného zdravia môže takisto patriť medzi výnimky z dôvodov verejného zdravia, pokiaľ taký cieľ prispieva k dosiahnutiu vysokej úrovne ochrany zdravia (pozri v tomto zmysle rozsudok Stamatelaki, C‑444/05,
EU:C:2007:231
, body 30 a 31, ako aj citovanú judikatúru). To sa týka aj opatrení, ktoré na jednej strane sledujú všeobecný cieľ zabezpečiť na území dotknutého členského štátu dostatočný a stály prístup k vyváženému rozsahu zdravotnej starostlivosti vysokej kvality a na druhej strane pomáhajú pri napĺňaní úsilia kontrolovať náklady a vyhnúť sa v rámci možností akémukoľvek plytvaniu finančnými, technickými a ľudskými zdrojmi (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Nemecko,
EU:C:2008:492
, bod 61).
Po druhé treba pripomenúť, že v bode 32 rozsudku Sodemare a i. (
EU:C:1997:301
) Súdny dvor rozhodol, že členský štát môže v rámci svojej právomoci upraviť svoj systém sociálneho zabezpečenia stanoviť, že systém sociálnej pomoci pre starších ľudí, ktorým je vzhľadom na ich stav potrebné poskytovať zdravotnícke služby, si nevyhnutne vyžaduje na dosiahnutie svojich cieľov, v tomto prípade dodržiavanie výlučne sociálneho účelu tohto systému, aby boli súkromní prevádzkovatelia pripustení do tohto systému ako poskytovatelia služieb sociálnej pomoci len pod podmienkou, že činnosť nevykonávajú na účely dosahovania zisku.
V dôsledku toho členský štát môže v rámci voľnej úvahy, ktorou disponuje na určenie úrovne ochrany verejného zdravia a úpravu svojho systému sociálneho zabezpečenia, rozhodnúť, že poverenie združení dobrovoľníkov zodpovedá sociálnemu účelu služby pohotovostnej zdravotnej dopravy a že svojou povahou môže prispieť ku kontrole nákladov súvisiacich s touto službou.
Treba však uviesť, že systém organizácie služby pohotovostnej zdravotnej dopravy, o aký ide v konaní vo veci samej a ktorý pre príslušné orgány znamená, že prednostne poverujú združenia dobrovoľníkov, musí účelne prispievať k naplneniu sociálneho účelu, ako aj cieľov solidarity a rozpočtovej efektívnosti, na ktorých je tento systém založený.
V tejto súvislosti je nevyhnutné, aby v tomto rámci zapojené združenia dobrovoľníkov nemali iné ciele ako tie, ktoré sú uvedené v predchádzajúcom bode tohto rozsudku, aby v dôsledku poskytovania týchto služieb nedosahovali zisk, a to bez ohľadu na náhradu variabilných, stálych a dlhodobých nákladov vynaložených na ich poskytovanie a aby z ich činnosti nedosahovali zisk ani ich členovia. Ak je však prípustné využiť pracovníkov, bez ktorých by tieto združenia boli takmer celkom zbavené možnosti účinne vykonávať činnosti vo viacerých oblastiach, ktoré pripúšťajú prirodzené uplatnenie zásady solidarity, tak činnosť uvedených združení musí byť v prísnom súlade s požiadavkami vnútroštátnych predpisov, ktoré sa na ne vzťahujú.
Vzhľadom na všeobecnú zásadu práva Únie zákaz zneužitia práva (pozri analogicky rozsudok 3M Italia, C‑417/10,
EU:C:2012:184
, bod 33) nemožno uplatnenie týchto právnych predpisov rozšíriť tak, aby sa vzťahovali aj na zneužívajúce praktiky združení dobrovoľníkov alebo dokonca ich členov. Činnosť združení dobrovoľníkov môžu vykonávať pracovníci len v rozsahu nevyhnutnom na ich riadne fungovanie. Pokiaľ ide o náhradu nákladov, malo by sa dohliadnuť na to, aby sa pod zámienkou dobrovoľníckej činnosti nevykonávala žiadna zisková činnosť, a to ani nepriamym spôsobom, a aby sa dobrovoľníkovi nahradili výlučne len skutočne vynaložené náklady v súvislosti s poskytovanou činnosťou, a to v rámci medzí, ktoré si samotné združenia vopred stanovili.
Vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť všetky potrebné skutočnosti s cieľom overiť, či systém organizácie služby pohotovostnej zdravotnej dopravy, o aký ide v konaní vo veci samej, na ktorý sa vzťahujú uplatniteľné právne predpisy a ktorý sa vykonáva regionálnou rámcovou dohodou a osobitnými zmluvami uzatvorenými na jej základe, účinne prispieva k naplneniu sociálneho účelu, ako aj cieľov solidarity a rozpočtovej efektívnosti, na ktorých je tento systém založený.
Pokiaľ ide o výklad pravidiel Zmluvy v oblasti hospodárskej súťaže, zo záverov týkajúcich sa výkladu práva Únie v oblasti verejných zákaziek vyplýva, že nie je potrebné preskúmať právnu úpravu, o akú ide v konaní vo veci samej, z hľadiska uvedených pravidiel hospodárskej súťaže.
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba odpovedať na položené otázky tak, že články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v konaní vo veci samej, podľa ktorej sa poskytovaním služieb súrnej a pohotovostnej zdravotnej dopravy musia poveriť prednostne a priamym zadaním, bez akejkoľvek formy zverejnenia, zmluvné dobrovoľnícke organizácie, pokiaľ právny a zmluvný rámec, v ktorom sa vykonáva činnosť týchto organizácií, účinne prispieva k naplneniu sociálneho účelu, ako aj cieľov solidarity a rozpočtovej efektívnosti, na ktorých je táto právna úprava založená.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:

Články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide v konaní vo veci samej, podľa ktorej sa poskytovaním služieb súrnej a pohotovostnej zdravotnej dopravy musia poveriť prednostne a priamym zadaním, bez akejkoľvek formy zverejnenia, zmluvné dobrovoľnícke organizácie, pokiaľ právny a zmluvný rámec, v ktorom sa vykonáva činnosť týchto organizácií, účinne prispieva k naplneniu sociálneho účelu, ako aj cieľov solidarity a rozpočtovej efektívnosti, na ktorých je táto právna úprava založená.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.