CELEX: 62012CJ0604
Direttiva 2004/83/CE
Norme minime sulle condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato o di beneficiario della protezione sussidiaria
Direttiva 2005/85/CE
Norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato
Norma procedurale nazionale che subordina l’esame di una domanda di protezione sussidiaria al previo rigetto di una domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato
Ammissibilità
Autonomia procedurale degli Stati membri
Principio di effettività
Diritto a una buona amministrazione
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Articolo 41
Imparzialità e celerità della procedura

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (
GU L 304, pag. 12
, e rettifica in
GU 2005, L 204, pag. 24
), e dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. N., cittadino pachistano, e il Minister for Justice, Equality and Law Reform (Ministero della Giustizia, delle Pari opportunità e delle Riforme legislative; in prosieguo: il «Minister»), l’Irlanda e l’Attorney General, in merito al rifiuto del Minister di esaminare la domanda del ricorrente volta a beneficiare dello status di protezione sussidiaria in assenza di una previa domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La direttiva 2004/83
I considerando 5, 6 e 24 della direttiva 2004/83 prevedono quanto segue:
«(5)
Le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere precisano che lo status di rifugiato deve essere completato da misure relative a forme sussidiarie di protezione che offrano uno status appropriato a chiunque abbia bisogno di protezione internazionale.
(6)
Lo scopo principale della presente direttiva è quello, da una parte, di assicurare che gli Stati membri applichino criteri comuni per identificare le persone che hanno effettivamente bisogno di protezione internazionale e, dall’altra, di assicurare che un livello minimo di prestazioni sia disponibile per tali persone in tutti gli Stati membri.
(...)
(24)
Inoltre occorre stabilire le norme minime per la definizione e gli elementi essenziali della protezione sussidiaria. La protezione sussidiaria dovrebbe avere carattere complementare e supplementare rispetto alla protezione dei rifugiati sancito dalla [convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951,
Raccolta dei Trattati delle Nazioni Unite
, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954), entrata in vigore il 22 aprile 1954, (in prosieguo: la “convenzione di Ginevra”)]».
Ai sensi dell’articolo 2, lettere a), c), e) e f), di detta direttiva, si intende per:
«a)
“protezione internazionale”: lo status di rifugiato e di protezione sussidiaria quale definito alle lettere d) e f);
(...)
c)
“rifugiato”: cittadino di un paese terzo il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza ad un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese, oppure apolide che si trova fuori dal paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno, e al quale non si applica l’articolo 12;
(...)
e)
“persona ammissibile alla protezione sussidiaria”: cittadino di un paese terzo (...) che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine (...), correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15 (...)
f)
“status di protezione sussidiaria”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un cittadino di un paese terzo o di un apolide quale persona ammissibile alla protezione sussidiaria».
Nel capitolo V, intitolato «Requisiti per poter beneficiare della protezione sussidiaria», l’articolo 15, lettera c), della direttiva 2004/83, dispone, al titolo «Danno grave», che si deve considerare tale:
«c)
la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale».
L’articolo 18 della direttiva 2004/83 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri riconoscono lo status di protezione sussidiaria a un cittadino di un paese terzo o a un apolide ammissibile a beneficiare della protezione sussidiaria in conformità dei capi II e V».
La direttiva 2005/85/CE
La direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1
o
dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (
GU L 326, pag. 13
, e – rettifica –
GU 2006, L 236, pag. 36
), dispone al suo articolo 3, paragrafi 3 e 4, quanto segue:
«3.   Qualora gli Stati membri utilizzino o avviino un procedimento in cui le domande di asilo sono esaminate sia quali domande a norma della convenzione di Ginevra sia quali domande concernenti altri tipi di protezione internazionale a seconda delle circostanze definite dall’articolo 15 della direttiva 2004/83/CE, essi applicano la presente direttiva nel corso dell’intero procedimento.
4.   Gli Stati membri possono inoltre decidere di applicare la presente direttiva nei procedimenti di esame di domande intese ad ottenere qualsiasi forma di protezione internazionale».
In forza dell’articolo 23, paragrafo 4, di tale direttiva, gli Stati membri hanno la possibilità di accelerare la procedura d’esame relativa alle condizioni fissate per il riconoscimento dello status di rifugiato quando, in particolare, il richiedente chiaramente non può essere considerato tale.
Il diritto irlandese
In Irlanda occorre distinguere, ai fini del riconoscimento di una protezione internazionale, tra due tipi di domande, vale a dire:
—
la domanda di asilo e, in caso di decisione negativa su questa,
—
la domanda di protezione sussidiaria.
In detto Stato membro ciascuna di tali domande è oggetto di una procedura specifica: l’una si svolge successivamente all’altra.
Le disposizioni che disciplinano il trattamento di domande di asilo sono contenute essenzialmente nella legge del 1996 sui rifugiati (Refugee Act 1996), nella versione in vigore all’epoca dei fatti di cui al procedimento principale.
L’articolo 3 della legge del 1999 sull’immigrazione (Immigration Act 1999) ha conferito al Minister il potere di emanare decreti di espulsione nei confronti di persone e in particolare, ai sensi del paragrafo 2, lettera f), del citato articolo 3, nei confronti di «una persona la cui domanda di asilo è stata respinta dal [Minister]».
Le disposizioni che disciplinano le domande di protezione sussidiaria sono contenute nel regolamento del 2006 relativo alle Comunità europee (condizioni che consentono di beneficiare di una protezione) [European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument n. 518/2006)] avente ad oggetto, in particolare, la trasposizione della direttiva 2004/83 (in prosieguo: il «regolamento del 2006»).
L’articolo 3 del regolamento del 2006 stabilisce quanto segue:
«(1)   (...) il presente regolamento si applica alle decisioni seguenti (...):
(...)
c)
La notifica di un’intenzione di emanare un decreto di espulsione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della [legge del 1999 sull’immigrazione] nei riguardi di una persona a cui si applica lo stesso articolo 3, paragrafo 2, lettera f) (...)
(…)».
L’articolo 4 di tale regolamento stabilisce:
«(1) (a)   La notifica di un’intenzione di cui all’articolo 3, paragrafo 3, della [legge del 1999 sull’immigrazione] include un avviso secondo il quale se una persona a cui si applica l’articolo 3, paragrafo 2, lettera f), di detta legge ritiene di avere diritto alla protezione sussidiaria, la persona di cui trattasi, oltre a sottoporre osservazioni ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, lettera b), della legge, può presentare una domanda di protezione sussidiaria al [Minister] entro il termine di 15 giorni di cui alla notifica.
(...)
(2)   Il Minister non è tenuto ad esaminare una domanda di protezione sussidiaria proveniente da una persona diversa da quella cui si applica l’articolo 3, paragrafo 2, lettera f), della [legge del 1999 sull’immigrazione] o presentata in una forma diversa da quella menzionata al paragrafo 1, lettera b)».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
Il sig. N. è un cittadino pakistano entrato nel territorio irlandese nel corso del 2003 con un visto rilasciato per motivi di studio.
In seguito al matrimonio contratto con una cittadina irlandese gli è stato concesso il permesso di soggiorno in Irlanda sino al 31 dicembre 2005.
Il 23 febbraio 2006 il Minister ha informato il sig. N., da un lato, che il suo permesso di soggiorno non sarebbe stato rinnovato, essendo cessata la coabitazione con la moglie, e, d’altro lato, della sua intenzione di disporne l’espulsione, in forza dei poteri conferitigli dalla legge.
Il 16 giugno 2009, senza aver previamente presentato una domanda di asilo, il sig. N. ha chiesto al Minister di esaminare la sua domanda di protezione sussidiaria, facendo valere principalmente che, senza temere di essere perseguitato, egli non intendeva ritornare nel suo paese di origine in ragione del rischio di subirvi un «danno grave» ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2004/83.
Il 23 giugno 2009 il Minister ha informato il sig. N. di non poter procedere all’esame della sua domanda di protezione sussidiaria, indicandogli che la possibilità di presentare una domanda volta a beneficiare dello status di protezione sussidiaria era condizionata, secondo il diritto irlandese, al rigetto di una domanda volta a beneficiare dello status di rifugiato.
In seguito a nuove iniziative del sig. N. volte all’esame della sua domanda di protezione sussidiaria, il Minister, con lettera del 27 luglio 2009, ha ribadito la ragione del suo rifiuto di considerare tale domanda.
Il 12 ottobre 2009 il sig. N. ha presentato innanzi alla High Court un ricorso di annullamento avverso la decisione del Minister, ritenendo che le disposizioni nazionali che traspongono la direttiva 2004/83 debbano concedergli il diritto di presentare una domanda «autonoma» di protezione sussidiaria.
In seguito al rigetto di tale ricorso di annullamento, il sig. N. ha proposto appello dinanzi alla Supreme Court.
Alla luce di tali considerazioni la Supreme Court ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se la direttiva [2004/83], interpretata alla luce del principio di buona amministrazione nel diritto dell’Unione europea e, segnatamente, ai sensi dell’articolo 41 della Carta (...), consenta ad uno Stato membro di disporre nella sua normativa che una domanda di riconoscimento dello status di protezione sussidiaria possa essere presa in considerazione unicamente se il richiedente ha chiesto lo status di rifugiato, ai sensi del diritto nazionale, e tale status gli è stato negato».
Sulla questione pregiudiziale
Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2004/83 e il diritto a una buona amministrazione debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi al procedimento principale, caratterizzata dall’esistenza di due procedure separate e successive ai fini dell’esame, rispettivamente, della domanda di asilo e della domanda di protezione sussidiaria, che subordina l’esame della domanda di protezione sussidiaria al previo rigetto della domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato.
Si deve innanzitutto ricordare che la direttiva 2004/83 nell’ambito del concetto di «protezione internazionale» disciplina due regimi distinti di protezione, ossia, da un lato, lo status di rifugiato e, dall’altro, quello della protezione sussidiaria.
A tale riguardo occorre rilevare che, come risulta dai considerando 3, 16 e 17 della direttiva 2004/83, la convenzione di Ginevra costituisce la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati e che le disposizioni di tale direttiva sono state adottate al fine di aiutare le autorità competenti degli Stati membri ad applicare detta convenzione basandosi su nozioni e criteri comuni (sentenza X e a., da C‑199/12 a C‑201/12,
EU:C:2013:720
, punto 39, nonché giurisprudenza citata).
L’interpretazione delle disposizioni di detta direttiva deve pertanto essere effettuata alla luce dell’impianto sistematico e della finalità di quest’ultima, nel rispetto della citata convenzione e degli altri trattati pertinenti di cui all’articolo 78, paragrafo 1, TFUE (sentenza Abed El Karem El Kott e a., C‑364/11,
EU:C:2012:826
, punto 43, nonché giurisprudenza citata).
Si deve rilevare in proposito che il dettato dell’articolo 2, lettera e), della direttiva 2004/83 definisce la persona ammissibile alla protezione sussidiaria come il cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato.
L’uso del termine «sussidiaria» nonché il dettato di tale articolo indicano che lo status di protezione sussidiaria si rivolge ai cittadini di paesi terzi che non soddisfano le condizioni richieste per beneficiare dello status di rifugiato.
Del resto, emerge dai considerando 5, 6 e 24 della direttiva 2004/83 che i criteri minimi per il riconoscimento della protezione sussidiaria devono consentire di completare la protezione dei rifugiati sancita dalla convenzione di Ginevra, identificando le persone che hanno effettivamente bisogno di protezione internazionale e offrendo loro uno status appropriato (sentenza Diakité, C‑285/12,
EU:C:2014:39
, punto 33).
Da tali elementi si desume che la protezione sussidiaria prevista dalla direttiva 2004/83 costituisce un complemento alla protezione dei rifugiati sancita dalla convenzione di Ginevra.
Una siffatta interpretazione è, peraltro, conforme agli obiettivi fissati dall’articolo 78, paragrafo 2, lettere a) e b), TFUE, secondo il quale il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea adottano misure relative a un sistema europeo comune d’asilo, che comporta, in particolare, «uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di paesi terzi che, pur senza il beneficio dell’asilo europeo, necessitano di protezione internazionale».
Inoltre, come osservato dall’avvocato generale ai paragrafi 46 e 49 delle sue conclusioni, poiché il richiedente una protezione internazionale non è sempre in grado di stabilire quale tipo di protezione si rapporti alla sua domanda e che, inoltre, lo status di rifugiato offre una protezione più ampia rispetto a quella conferita dalla protezione sussidiaria, spetta, in linea di principio, all’autorità competente stabilire lo status più appropriato alla situazione di detto richiedente.
Da tali considerazioni deriva che una domanda di protezione sussidiaria non deve, in principio, essere esaminata prima che l’autorità competente sia giunta alla conclusione che il richiedente una protezione internazionale non soddisfa le condizioni che giustificano il riconoscimento dello status di rifugiato.
Ne deriva che la direttiva 2004/83 non osta ad una normativa nazionale che prevede l’esame delle condizioni relative al riconoscimento dello status di rifugiato prima di quello delle condizioni relative alla protezione sussidiaria.
Tuttavia, si deve ancora verificare se altre norme del diritto dell’Unione ostino a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che istituisce due procedure separate ai fini dell’esame, rispettivamente, della domanda di asilo e della domanda di protezione sussidiaria, normativa in base alla quale quest’ultima può essere presentata solo in seguito al rigetto della prima.
A tale riguardo si deve ricordare che la direttiva 2004/83 non contempla norme procedurali applicabili all’esame di una domanda di protezione internazionale. È la direttiva 2005/85 che stabilisce norme minime per le procedure di esame delle domande e precisa i diritti dei richiedenti l’asilo.
Tuttavia, la direttiva 2005/85 non si applica alle domande di protezione sussidiaria, salvo il caso in cui uno Stato membro istituisca una procedura unica nell’ambito della quale esamina una domanda alla luce delle due forme di protezione internazionale, vale a dire quella relativa allo status di rifugiato e quella attinente alla protezione sussidiaria (sentenza M., C‑277/11,
EU:C:2012:744
, punto 79).
Come risulta dal punto 37 della presente sentenza non è questa, tuttavia, la situazione in Irlanda.
Pertanto, in mancanza di norme fissate dal diritto dell’Unione concernenti le modalità procedurali relative all’esame di una domanda di protezione sussidiaria, gli Stati membri restano competenti, conformemente al principio dell’autonomia procedurale, per disciplinare tali modalità, garantendo nel contempo il rispetto dei diritti fondamentali e la piena effettività delle disposizioni del diritto dell’Unione relative alla protezione sussidiaria (v., in tal senso, sentenza VEBIC, C‑439/08,
EU:C:2010:739
, punto 64).
Ne consegue che una norma procedurale nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che subordina l’esame di una domanda di protezione sussidiaria al previo rigetto di una domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato, deve garantire ai richiedenti una protezione sussidiaria un accesso effettivo ai diritti loro conferiti dalla direttiva 2004/83.
A tale riguardo, come risulta dalle considerazioni di cui ai punti da 29 a 35 della presente sentenza, il mero fatto che una domanda di protezione sussidiaria sia esaminata solo in seguito a una decisione di rigetto dello status di rifugiato non è, in linea di principio, atto a compromettere l’accesso effettivo dei richiedenti una protezione sussidiaria ai diritti loro conferiti dalla direttiva 2004/83.
Tuttavia, una normativa come quella in esame nel procedimento principale implica che un cittadino di un paese terzo che intende beneficiare unicamente della protezione sussidiaria si trova necessariamente dinanzi a due tappe procedurali distinte, ove tale sdoppiamento della procedura di riconoscimento della protezione internazionale rischia di allungare la durata di detta procedura e, quindi, di ritardare la valutazione della domanda di protezione sussidiaria.
Orbene, l’effettività dell’accesso allo status conferito dalla protezione sussidiaria necessita, da un lato, che la domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato e la domanda di protezione sussidiaria possano essere presentate contemporaneamente, e dall’altro, che l’esame della domanda di protezione sussidiaria avvenga entro un termine ragionevole, circostanze queste che spetta al giudice del rinvio accertare.
A tale proposito occorre prendere in considerazione sia la durata dell’esame della domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato, conclusosi con il rigetto della stessa, sia quella dell’esame della domanda di protezione sussidiaria.
Si deve inoltre rilevare che, qualora un cittadino di uno Stato terzo presenti una domanda di protezione internazionale dalla quale non risulti alcun elemento che consenta di appurare che questi abbia il timore fondato di essere perseguitato, spetta all’autorità competente accertare quanto prima se si tratti di una persona alla quale non può essere riconosciuto lo status di rifugiato, affinché si possa procedere in tempo utile all’esame della domanda di protezione sussidiaria.
Le autorità incaricate dell’esame delle domande di protezione internazionale hanno, in particolare, la possibilità di accelerare la procedura d’esame relativa alle condizioni fissate per il riconoscimento dello status di rifugiato quando, conformemente all’articolo 23, paragrafo 4, della direttiva 2005/85, il richiedente chiaramente non può essere considerato «rifugiato» ai sensi dell’articolo 2, lettera c), della direttiva 2004/83.
Per quanto riguarda il diritto a una buona amministrazione, sancito all’articolo 41 della Carta, si deve ricordare che esso riflette un principio generale di diritto dell’Unione.
Pertanto, poiché nella causa di cui al procedimento principale uno Stato membro applica il diritto dell’Unione, le esigenze che derivano dal diritto a una buona amministrazione, in particolare, il diritto di ogni individuo a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale e entro un termine ragionevole, trovano applicazione nell’ambito di una procedura volta al riconoscimento della protezione sussidiaria, come quella in esame nel procedimento principale, condotta dall’autorità nazionale competente.
Si deve, pertanto, verificare se il diritto a una buona amministrazione osti a che uno Stato membro preveda nel suo diritto nazionale una modalità procedurale secondo la quale la domanda di protezione sussidiaria deve essere oggetto di una procedura distinta facente necessariamente seguito al rigetto di una domanda di asilo.
Per quanto attiene più precisamente all’esigenza di imparzialità, essa include, in particolare, l’imparzialità oggettiva, nel senso che l’autorità nazionale è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio di un eventuale pregiudizio (v., per analogia, sentenza Ziegler/Commissione, C‑439/11 P,
EU:C:2013:513
, punto 155).
Occorre subito rilevare che, in circostanze quali quelle di cui al procedimento principale, il fatto che l’autorità nazionale, prima di iniziare l’esame di una domanda di protezione sussidiaria, informi il richiedente tale protezione dell’intenzione di adottare un provvedimento di espulsione non può, in quanto tale, comportare un difetto di imparzialità oggettiva di tale autorità.
Infatti, è pacifico che tale intenzione dell’autorità competente è motivata dalla constatazione secondo la quale il cittadino di uno Stato terzo non soddisfa le condizioni richieste per il riconoscimento dello status di rifugiato. Tale constatazione non implica, quindi, che l’autorità competente abbia già assunto una posizione sulla questione se tale cittadino soddisfi i requisiti per il riconoscimento della protezione sussidiaria.
Pertanto, la norma procedurale in esame nel procedimento principale non è in contrasto con l’esigenza di imparzialità che deriva dal diritto a una buona amministrazione.
D’altronde, tale diritto garantisce sia le esigenze imposte dal principio di effettività, richiamate ai punti 41 e 42 della presente sentenza, sia che la durata dell’intera procedura di esame della domanda di protezione internazionale non ecceda un termine ragionevole, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre risolvere la questione sollevata dichiarando che la direttiva 2004/83 nonché il principio di effettività e il diritto a una buona amministrazione non ostano ad una norma procedurale nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che subordina l’esame di una domanda di protezione sussidiaria al previo rigetto di una domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato, a condizione che, da un lato, la domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato e la domanda di protezione sussidiaria possano essere presentate contemporaneamente e che, dall’altro, tale norma procedurale nazionale non comporti che l’esame della domanda di protezione sussidiaria avvenga in un termine irragionevole, circostanza questa che spetta al giudice del rinvio accertare.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

La direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, così come il principio di effettività e il diritto a una buona amministrazione non ostano ad una norma procedurale nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che subordina l’esame di una domanda di protezione sussidiaria al previo rigetto di una domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato, a condizione che, da un lato, la domanda volta al riconoscimento dello status di rifugiato e la domanda di protezione sussidiaria possano essere presentate contemporaneamente e che, dall’altro, tale norma procedurale nazionale non comporti che l’esame della domanda di protezione sussidiaria avvenga in un termine irragionevole, circostanza questa che spetta al giudice del rinvio accertare.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.