CELEX: 62007TJ0262
Agricultura
Organización común de mercados
Medidas que deben adoptarse con motivo de la adhesión de nuevos Estados miembros
Acta de adhesión de 2003
Determinación de los excedentes de productos agrícolas distintos del azúcar y las consecuencias financieras de su eliminación
Objetivo perseguido por una disposición de Derecho primario
Decisión 2007/361/CE

Antecedentes del litigio
En el contexto del ciclo de ampliación de la Unión Europea que llevó a la adhesión, el 1 de mayo de 2004, de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca (en lo sucesivo, «nuevos Estados miembros») a la Unión (en lo sucesivo, «adhesión»), la Unión y los nuevos Estados miembros iniciaron negociaciones sobre varias cuestiones, agrupadas en capítulos objeto de negociación. La negociación en el marco del capítulo relativo a la agricultura trató especialmente la situación jurídica de las existencias de productos agrícolas que se encuentren en libre circulación que sobrepasen la cantidad que puede considerarse existencias normales de enlace (en lo sucesivo, «excedentes») que existían en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión.
Esta cuestión está regulada, en virtud del artículo 22 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de los nuevos Estados miembros y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (
DO 2003, L 236, p. 39
; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), por el número 4 del anexo IV del Acta de adhesión (
DO 2003, L 236, p. 798
), a tenor del cual:
«[…]
2.   Los nuevos Estados miembros deberán sufragar la eliminación de las existencias de productos [agrícolas], tanto privadas como públicas, que se encuentren en libre circulación en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión y que sobrepasen la cantidad que puede considerarse existencias normales de enlace.
La noción de existencias normales de enlace será definida para cada producto en función de los criterios y objetivos propios de cada organización común de mercados.
[…]
4.   La Comisión ejecutará y aplicará las medidas expuestas en los puntos anteriores […]»
El 4 de mayo de 2007, la Comisión de las Comunidades Europeas adoptó, sobre la base del anexo IV, número 4, apartado 4, del Acta de adhesión, la Decisión 2007/361/CE, sobre la determinación de los excedentes de productos agrícolas distintos del azúcar y las consecuencias financieras de su eliminación en relación con la adhesión de los nuevos Estados miembros (
DO L 138, p. 14
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En los considerandos 11 y 12 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó:
«El método más apropiado para calcular las consecuencias financieras de los excedentes, habida cuenta del objetivo del anexo IV, [número] 4, apartado 2, del Acta de adhesión, debe consistir en una evaluación del coste de su eliminación en cada sector en cuestión. En aquellos casos en que los productos recibieron restituciones por exportación en el año posterior a la adhesión, es preciso establecer las consecuencias financieras a partir de la diferencia entre el nivel de precios interno y externo, según lo reflejado por la restitución media por exportación durante el período de 12 meses inmediatamente posterior a la adhesión.
En el caso de los productos no sujetos a restituciones por exportación […], para adoptar un enfoque equivalente, resulta apropiado tomar como base las diferencias de precios entre los precios medios internos y externos. Teniendo en cuenta la naturaleza temporal de las consecuencias financieras derivadas del establecimiento de excedentes de diversos productos agrícolas en algunos nuevos Estados miembros, estos deben abonar los importes correspondientes al presupuesto comunitario. Es necesario fijar la fecha en la que deben realizarse estos pagos.»
La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene la siguiente redacción:
«
Artículo 1
En el anexo figuran las cantidades de productos agrícolas en libre circulación en los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión que sobrepasan las cantidades que pueden considerarse existencias normales de enlace a 1 de mayo de 2004, y los importes que deben abonar los nuevos Estados miembros como consecuencia de los gastos derivados de la eliminación de dichas cantidades.
Artículo 2
1.   Los importes que figuran en el anexo se considerarán ingresos del presupuesto comunitario.
2.   Los Estados miembros podrán abonar los importes establecidos en el anexo al presupuesto comunitario en cuatro plazos iguales. El primer plazo se abonará antes del último día del segundo mes siguiente al mes en que la presente Decisión sea notificada al nuevo Estado miembro en cuestión. Los plazos posteriores se abonarán antes del 31 de mayo de 2008, 31 de mayo de 2009 y 31 de mayo de 2010, respectivamente.
Artículo 3
Los destinatarios de la presente Decisión serán la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca.»
Las cantidades y los importes a que se refiere el artículo 1 de la Decisión impugnada relativos a los nueve nuevos Estados miembros mencionados en el artículo 3 de dicha Decisión se fijaron en su anexo. Por lo que respecta a la República de Lituania, tales cantidades e importes se determinaron del modo siguiente:
Grupo de productos
Cantidades en toneladas
Importes en miles de euros
Leche
2.804
2.971
Frutas
Arroz
Total

3.181
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 13 de julio de 2007, la República de Lituania interpuso, en virtud del artículo 230 CE, un recurso de anulación de la Decisión impugnada.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, los días 24 y 29 de octubre de 2007, respectivamente, la República Eslovaca y la República de Polonia solicitaron intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la República de Lituania, lo cual se acordó mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de 18 de enero de 2008.
Los días 29 de febrero y 6 de marzo de 2008, la República de Polonia y la República Eslovaca presentaron, respectivamente, un escrito de formalización de la intervención. El 20 de junio de 2008, la República de Lituania presentó sus observaciones sobre dichos escritos. Los días 2 y 23 de julio de 2008, la Comisión presentó, respectivamente, sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención de la República Eslovaca y de la República de Polonia.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la que, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
El 10 de marzo de 2011, el Tribunal formuló por escrito varias preguntas a las partes, las cuales cumplimentaron este requerimiento dentro del plazo señalado.
Oído el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral.
En la vista celebrada el 13 de abril de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
La República de Lituania, apoyada por la República de Polonia y por la República Eslovaca, solicita al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada o, subsidiariamente, anule la Decisión impugnada en la medida en que afecta a la República de Lituania.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República de Lituania.
Fundamentos jurídicos
Las alegaciones de la República de Lituania pueden agruparse, en esencia, en siete motivos, basados, en primer lugar, en la incompetencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada y en la infracción del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, en segundo lugar, en la utilización de una base jurídica errónea y en la superación del plazo previsto en el artículo 41 del Acta de adhesión, en tercer lugar, en la vulneración del principio de seguridad jurídica, en cuarto lugar, en la vulneración del principio de no discriminación, en quinto lugar, en la vulneración de los principios de transparencia y de buena administración, en sexto lugar, en una motivación insuficiente y, en séptimo lugar, en la existencia de errores manifiestos de apreciación.
En su primer motivo, la República de Lituania sostiene, en esencia, que el anexo IV, número 4, apartado 4, del Acta de adhesión, base jurídica de la Decisión impugnada, no confiere a la Comisión la facultad de imponer a los nuevos Estados miembros el abono al presupuesto comunitario de los importes financieros previstos en dicha Decisión.
Como se recordó en el apartado 2
supra
, el anexo IV, número 4, apartado 4, del Acta de adhesión establece que la Comisión ejecutará y aplicará el anexo IV, número 4, apartado 2, de la citada Acta. Por tanto, dichas disposiciones encomiendan a la Comisión instaurar un sistema que garantice que los excedentes que existan en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión se eliminen a cargo de estos Estados miembros.
La República de Lituania no discute como tal la facultad de la Comisión de actuar para aplicar el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, pero estima contrario a esta disposición el método elegido por la Comisión a tal fin.
Según la República de Lituania, la disposición en cuestión establece sobre todo una obligación a cargo de los nuevos Estados miembros de sufragar la eliminación de los excedentes. Señala que las competencias de ejecución se confirieron a la Comisión con dicho fin. Consisten, en particular, en la facultad de definir el concepto de «existencias normales de enlace», el método de cálculo de las existencias y los métodos de vigilancia de la eliminación. Ahora bien, considera que los importes financieros a que se refiere la Decisión impugnada no pueden imponerse en el ejercicio de estas competencias de ejecución y tienen un carácter sancionador dado que no compensan un perjuicio causado a la Comunidad o a sus operadores. Afirma que, en cualquier caso, la Comisión no aportó prueba alguna de la existencia de un perjuicio. Deduce que el carácter sancionador es particularmente evidente por lo que respecta a los productos agrícolas no sujetos a restituciones por exportación.
La República de Polonia y la República Eslovaca suscriben las alegaciones de la República de Lituania. Añaden que el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión establece la obligación de eliminación «física» de los excedentes.
La Comisión alega que en el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión no se precisa la forma en que deben eliminarse los excedentes. Estima que, en consecuencia, dicha disposición es compatible con cualquier forma de eliminación previsible, incluida la mera absorción de los excedentes por el mercado. Ahora bien, según señala, tal absorción provocaría efectos económicos ciertos, mas no cuantificables, que deben considerarse el coste de la eliminación de los excedentes. Sostiene que el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión debe interpretarse así en el sentido de que la Comisión debe calcular este coste de manera razonable y garantizar que lo sufraguen los nuevos Estados miembros a través del abono de un importe financiero al presupuesto comunitario.
Por consiguiente, procede observar que la posición de la demandante en el presente asunto difiere en lo esencial de la de la Comisión sobre la cuestión de qué actuaciones podría llevar a cabo la Comisión para aplicar el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
Para examinar la argumentación de las partes sobre la compatibilidad de la Decisión impugnada con el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, deben exponerse, con carácter preliminar, las diversas medidas adoptadas por la Comisión antes de la adopción de la Decisión impugnada relativas a los excedentes existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión.
Observaciones preliminares sobre las medidas adoptadas por la Comisión antes de la adopción de la Decisión impugnada
El artículo 2, apartado 3, del Tratado entre el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Estados miembros de la Unión Europea) y los nuevos Estados miembros relativo a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea (
DO L 236, p. 17
; en lo sucesivo, «Tratado de adhesión»), firmado en Atenas el 16 de abril de 2003, establece que las instituciones de la Unión podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas en el artículo 41 y en el anexo IV del Acta de adhesión. El artículo 41, párrafo primero, de la citada Acta dispone que las medidas transitorias necesarias para facilitar la transición del régimen actualmente vigente en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común (PAC) en las condiciones establecidas en dicha Acta podrán adoptarse por la Comisión durante un período de tres años a partir de la fecha de adhesión, quedando su aplicación limitada a ese período.
El 10 de noviembre de 2003, la Comisión adoptó, sobre la base del artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión y del artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión, el Reglamento (CE) n
o
1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de los nuevos Estados miembros (
DO L 293, p. 3
).
Del primer considerando de dicho Reglamento resulta que debían adoptarse medidas transitorias con el fin de evitar el riesgo de desviación del tráfico comercial que puede afectar a la organización común de mercados agrícolas debido a la adhesión. Se indica en el tercer considerando del citado Reglamento que dichas desviaciones suelen referirse a productos trasladados artificialmente con vistas a la ampliación y que no forman parte de las existencias normales del Estado afectado, pero los excedentes almacenados también pueden proceder de la producción nacional. Finalmente, se precisa que, por consiguiente, es preciso gravar de manera disuasoria los excedentes situados en los nuevos Estados miembros.
El artículo 4 del Reglamento n
o
1972/2003, en su versión modificada, en último lugar, por el Reglamento (CE) n
o
735/2004 de la Comisión, de 20 de abril de 2004 (
DO L 114, p. 13
), establece un sistema de imposición de las existencias de excedentes despachados a libre práctica de determinados productos agrícolas existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros el día de la adhesión. El apartado 1 de dicho artículo indica que, no obstante lo dispuesto en el número 4 del anexo IV del Acta de adhesión, y siempre que no exista legislación más estricta aplicable a escala nacional, los nuevos Estados miembros aplicarán gravámenes a los titulares de tales existencias. El artículo 4, apartado 3, del Reglamento n
o
1972/2003, en su versión modificada, establece el importe del gravamen en cuestión y dispone que los ingresos deberán imputarse al presupuesto nacional del nuevo Estado miembro. Por último, el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento contiene una lista, diferente para cada nuevo Estado miembro, de los productos agrícolas a los que se aplica el gravamen.
En virtud de las medidas establecidas por el Reglamento n
o
1972/2003, los titulares de excedentes de varios productos agrícolas distintos del azúcar en los nuevos Estados miembros estaban informados, por tanto, de que debían estar sujetos, tras la adhesión, a un gravamen proporcional al volumen de sus excedentes.
A pesar de que el objeto directo de las medidas establecidas en el Reglamento n
o
1972/2003 no es la eliminación de los excedentes prevista en el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, existe una relación, como sostiene la República de Lituania, entre esas medidas y la citada disposición. En efecto, la imposición del gravamen en cuestión hace menos gravosa la obligación de eliminar los excedentes a que se refiere el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión. Por una parte, la existencia del gravamen podía disuadir a los operadores de los nuevos Estados miembros de constituir excedentes, lo que debía, en principio, reducir las cantidades que tuvieran que eliminarse finalmente tras la adhesión. Por otra parte, los fondos generados por el gravamen podían dotar a los citados Estados miembros de ingresos adicionales y, por tanto, disminuir el coste efectivo de su obligación de sufragar los gastos de eliminación de los excedentes.
El 14 de enero de 2004, la Comisión adoptó, también sobre la base del artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión y del artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión, el Reglamento (CE) n
o
60/2004, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar con motivo de la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea (
DO L 9, p. 8
).
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n
o
651/2005 de la Comisión, de 28 de abril de 2005 (
DO L 108, p. 3
), dispone que no más tarde del 31 de mayo de 2005, la Comisión determinará las cantidades de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa que a 1 de mayo de 2004 rebasaran las cantidades consideradas existencias de enlace normales existentes en el territorio de cada nuevo Estado miembro (en lo sucesivo, «excedentes de azúcar»). Esta disposición establece también la manera en que la Comisión debe determinar dicho excedente.
El artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, en su versión modificada, dispone que cada nuevo Estado miembro interesado garantizará la eliminación del mercado, sin intervención comunitaria, de una cantidad de azúcar o isoglucosa igual a su excedente de azúcar. La eliminación puede realizarse, no más tarde del 30 de noviembre de 2005, mediante su exportación sin restituciones desde la Comunidad, mediante su uso en el sector de los combustibles, o mediante su desnaturalización.
A tenor del apartado 3 del mismo artículo, cada nuevo Estado miembro deberá disponer a 1 de mayo de 2004 de un sistema de identificación de las existencias excedentes de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa o fructosa, producidas por los principales agentes económicos interesados que debe utilizar para obligar a dichos agentes económicos a eliminar del mercado, a sus expensas, una cantidad de azúcar o isoglucosa equivalente a sus excedentes. Dichos agentes deberán probar esa eliminación. En caso contrario, el nuevo Estado miembro debe obligar a esos agentes a pagar una contribución financiera proporcional a la cantidad no eliminada que se imputará a su presupuesto nacional.
El artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, en su versión modificada, dispone que, no más tarde del 31 de marzo de 2006, los nuevos Estados miembros presentarán a la Comisión la prueba de la eliminación de sus excedentes de azúcar. El apartado 2 del mismo artículo dispone que a cada nuevo Estado miembro afectado se le reclamará un importe proporcional a la parte de su excedente de azúcar de la que no se haya presentado la prueba de eliminación en el plazo fijado. Dicho importe se imputará al presupuesto comunitario y se tendrá en cuenta en el cálculo de las cotizaciones por producción correspondientes a la campaña de comercialización 2004/2005.
El 31 de mayo de 2005, la Comisión realizó el cálculo del excedente de azúcar de cada nuevo Estado miembro adoptando el Reglamento (CE) n
o
832/2005, relativo a la determinación de las cantidades excedentes de azúcar, isoglucosa y fructosa para los nuevos Estados miembros (
DO L 138, p. 3
). El artículo 1 del citado Reglamento fijó la cantidad de azúcar que debe eliminarse del mercado comunitario para cada uno de los cinco nuevos Estados miembros para los que finalmente se ha comprobado la existencia de un excedente de azúcar.
Con arreglo a las medidas previstas por los Reglamentos n
os
60/2004 y 832/2005, estos cinco nuevos Estados miembros debían, por tanto, velar por que su excedente de azúcar fuese retirado del mercado o, en caso contrario, abonar un importe financiero al presupuesto comunitario que, en su caso, se tendría en cuenta en el cálculo de determinadas cotizaciones que deben pagar los productores de la Unión.
Sobre la compatibilidad del mecanismo de
«eliminación
» previsto por la Decisión impugnada con el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión
Sobre el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión
Procede examinar la argumentación formulada por las partes para responder a la cuestión de si el método de eliminación previsto en la Decisión impugnada es conforme con el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión teniendo en cuenta el contexto general de las disposiciones y medidas adoptadas para la gestión de los excedentes en el marco de la adhesión, expuestos anteriormente.
De las posturas de las partes, resumidas en los apartados 19 a 22
supra
, resulta que éstas divergen en particular por lo que respecta al significado que debe darse al término «eliminación» utilizado en el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
En la medida en que no existe en la materia ninguna definición de Derecho de la Unión de lo que debe entenderse por «eliminación», procede determinar el significado y del alcance de dicho término considerando el contexto general en el que se utilizan y de conformidad con su sentido habitual en el lenguaje corriente (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión,
349/85, Rec. p. 169
, apartado 9; de 27 de enero de 2000, DIR International Film y otros/Comisión,
C-164/98 P, Rec. p. I-447
, apartado 26, y de 4 de mayo de 2006, Massachusetts Institute of Technology,
C-431/04, Rec. p. I-4089
, apartado 17). Ahora bien, por lo que respecta a los productos agrícolas, procede considerar que, en el lenguaje corriente, el término «eliminación», utilizado en el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, tiene el sentido de «destruido» o de «apartado del mercado».
Por otro lado, los productos agrícolas en libre circulación existentes en el territorio de los Estados miembros normalmente son absorbidos por el mercado. Por ello, la precisión del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión según la cual los excedentes deben eliminarse no puede entenderse en el sentido de que se refiera a la absorción de los excedentes por el mercado. Si los autores del Acta de adhesión hubieran querido imponer una obligación a los nuevos Estados miembros de abonar al presupuesto comunitario un importe financiero destinado a compensar el coste de dicha absorción, habrían indicado que los citados Estados miembros debían abonar al presupuesto comunitario un importe financiero calculado en función del volumen de sus excedentes.
A este respecto, procede además señalar que la Comisión no ha identificado trabajos preparatorios o documentos que puedan indicar que, al adoptar el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, la voluntad de los autores de la citada Acta fuera permitir a la Comisión aplicar un sistema en virtud del cual la obligación de eliminar los excedentes a que se refiere éste pudiera entenderse como una mera obligación de abonar al presupuesto comunitario un importe financiero calculado en función del volumen de dichos excedentes.
En cuanto a la finalidad del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, el Tribunal declaró que se trata, en particular, de evitar, en lo que respecta al azúcar, las perturbaciones en el funcionamiento de los mecanismos previstos por la organización común del mercado del azúcar y, en concreto, las perturbaciones que repercutan en la fijación de los precios, y estén provocadas por la acumulación de cantidades anormales de azúcar en los nuevos Estados miembros antes de su adhesión a la Unión (véase la sentencia del Tribunal de 2 de octubre de 2009, Estonia/Comisión,
T-324/05, Rec. p. II-3681
, apartado 119). Por tanto, procede considerar que el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión tiene esa misma finalidad,
mutatis mutandis
, en lo que atañe a los productos agrícolas distintos del azúcar.
A este respecto, procede señalar que, como afirma la Comisión, la comercialización en el mercado interior de cualquier excedente de un producto agrícola existente en el territorio de un nuevo Estado miembro en la fecha de la adhesión puede repercutir en el precio de ese producto tras la adhesión. En efecto, en la medida en que, en condiciones normales, un aumento de la oferta de un producto implica, si su demanda permanece estable, una disminución de su precio, el precio percibido por los productores de la Unión tras la adhesión será necesariamente más bajo que el precio que éstos habrían percibido si el excedente en cuestión no se hubiera comercializado.
El hecho de que esta perturbación de los mecanismos de formación de los precios se haya producido no implica sin embargo que el precio de los productos agrícolas para los que se ha comprobado la existencia de excedentes en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión sea, tras el 1 de mayo de 2004, inferior a los precios aplicados antes de la citada fecha. Incluso podría ser superior. El nivel de los precios posterior a la fecha de la adhesión será simplemente más bajo que el nivel que habría podido alcanzar, como alega acertadamente la Comisión. Las alegaciones de la República de Lituania y de las partes coadyuvantes, apoyadas por informes elaborados por determinadas instituciones europeas, cuyo objeto es demostrar que la llegada al mercado interior de los excedentes en cuestión y su eventual comercialización no provocaron ni caídas de precios ni perturbaciones en los mercados agrícolas, carecen, en consecuencia, de pertinencia.
Pues bien, como indica legítimamente la Comisión, los autores del Acta de adhesión no podían ignorar que los excedentes existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión podían perturbar los mecanismos de formación de los precios a partir del 1 de mayo de 2004, dado que el Acta de adhesión no prevé ningún mecanismo que pueda garantizar que todos los excedentes se eliminarían completamente a más tardar el 30 de abril de 2004 y que el anexo IV, número 4, apartado 2, de la citada Acta indica que los excedentes son productos «en libre circulación» a partir de dicha fecha, lo que implica que los citados productos pueden comercializarse inmediatamente. Para preservar la eficacia del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, procede, por tanto, considerar que el objetivo de dicha disposición no es solamente evitar las perturbaciones provocadas por la comercialización de los excedentes en el mercado interior, sino, también, corregir sus efectos.
Del análisis del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, realizado anteriormente a la luz del contexto de esta disposición así como de su tenor y de su finalidad, se desprende que las medidas que la Comisión debe aplicar en virtud del apartado 4 de ese mismo número permiten asegurar bien la prevención de las perturbaciones provocadas por la comercialización de dichos excedentes en el mercado interior, bien la compensación de los efectos económicos de dichas perturbaciones y que, con arreglo a ese sistema, los excedentes existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros a 1 de mayo de 2004 deben ser retirados, en principio, del mercado, a sus expensas, en particular, mediante la exportación de los excedentes fuera del mercado interior o por la destrucción de dichos excedentes.
Por último, es preciso considerar, por una parte, que el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión no indica, contrariamente a lo que sostiene la República de Lituania, que los nuevos Estados miembros estén obligados a eliminar ellos mismos los excedentes y, por otra parte, que la Comisión, cuando ejerce las competencias que el Acta de adhesión le confiere en materia de PAC para la ejecución de las normas establecidas por la citada Acta, pueda hacer uso de una amplia facultad discrecional, de tal forma que sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida (véase la sentencia del Tribunal de 2 de octubre de 2009, Chipre/Comisión, T-300/05 y T-316/05, no publicada en la Recopilación, apartado 100). Por tanto, no puede excluirse un sistema en virtud del cual, por una parte, la destrucción o la exportación fuera del mercado interior de los excedentes existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión se garantice por la Comunidad y, por otra parte, el coste de dichas operaciones se repercuta a continuación a los nuevos Estados miembros sea también compatible con el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
Sobre la Decisión impugnada
Debe observarse que el sistema de eliminación de los excedentes de productos agrícolas distintos del azúcar previsto por la Decisión impugnada no se basa en la destrucción o la exportación fuera del mercado interior de dichos excedentes. Se trata de un sistema mediante el que los excedentes pueden integrarse definitivamente en dicho mercado a partir del 1 de mayo de 2004. La obligación de los nuevos Estados miembros de sufragar los gastos de eliminación de dichos excedentes se traduce en una mera obligación de abonar al presupuesto comunitario un importe financiero calculado en función del volumen de los excedentes de cada producto agrícola de que se trate. Según la Decisión impugnada, ese importe financiero se calcula, para cada producto por el que se hubieran concedido restituciones por exportación en el año posterior a la adhesión, multiplicando la cantidad de excedentes comprobada por la restitución media por exportación durante dicho año. En el caso de los productos no sujetos a tales restituciones, este importe financiero debe calcularse multiplicando la cantidad de excedentes comprobada por la diferencia entre el precio medio del producto en cuestión en el mercado internacional y el precio medio de dicho producto en el mercado interior (véase el apartado 4
supra
).
Los importes financieros previstos por la Decisión impugnada reflejan, por tanto, el coste que debería haberse cargado en el presupuesto comunitario si la Comunidad hubiera financiado la exportación fuera del mercado interior de los excedentes comprobados. Pues bien, la Decisión impugnada no prevé tal exportación. No indica que los excedentes fueron exportados con financiación comunitaria cuyo coste deberían sufragar los nuevos Estados miembros. De los autos del presente asunto no resulta que dichas exportaciones tuvieran lugar o que se adoptaran otras medidas de eliminación de los excedentes ni que se hayan financiado a través del presupuesto comunitario. Por último, en sus respuestas a las preguntas escritas del Tribunal, la Comisión no pudo precisar si la comercialización en el mercado interior de los excedentes en cuestión provocó pérdidas o gastos directos para el presupuesto comunitario que puedan considerarse gastos de eliminación de los citados excedentes.
Por ello, los importes financieros a que se refiere la Decisión impugnada no pueden considerarse la contrapartida ni la asunción del coste de determinadas operaciones de eliminación realizadas por la Comunidad. Se trata de una mera obligación de pago que se hace recaer sobre los nuevos Estados miembros en beneficio de la Comunidad.
Pues bien, aun cuando la Comisión, como se observó anteriormente, ostenta una amplia facultad discrecional en la aplicación del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, no puede imponer una mera obligación de pago a cargo de los nuevos Estados miembros en beneficio de la Comunidad, en virtud de dicha disposición, sin que pueda considerarse que esa obligación de pago constituye una contribución financiera para cubrir los gastos de eliminación del mercado interior de los excedentes.
No obstante, la Comisión alega esencialmente que la medida prevista por la Decisión impugnada es la única que puede garantizar la realización del objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, de modo que, a su juicio, el Tribunal debe considerar que dicha disposición y la Decisión impugnada son compatibles. La Comisión formula, en este sentido, tres alegaciones.
La primera alegación formulada por la Comisión es que dado que los excedentes existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión fueron absorbidos instantáneamente por el mercado interior el 1 de mayo de 2004 y posiblemente fueron comercializados, incluso consumidos, existe una imposibilidad práctica de eliminarlos del mercado interior, mediante destrucción o exportación no subvencionada, después de dicha fecha.
Esta alegación se basa esencialmente en la premisa de que los productos considerados excedentes en un nuevo Estado miembro a 1 de mayo de 2004 eran los mimos productos que debían eliminarse a expensas de aquel en virtud del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión. Ello presupone que existe una «identidad» entre los productos que forman parte de las existencias consideradas excedentes a 1 de mayo de 2004 y los que forman parte de las existencias que deben eliminarse en virtud del anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
No obstante, las existencias que deben eliminarse en virtud de dicha disposición, por sobrepasar la cantidad que puede considerarse existencias normales de enlace, no están compuestas por determinados productos identificables desde la adhesión. En efecto, es imposible distinguir entre las existencias de un producto agrícola, del que se ha comprobado que se dan excedentes, las existencias o las partes de existencias excedentarias de aquellas que no lo son. Por ello, procede considerar que el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión obliga a eliminar una cantidad de productos agrícolas equivalente a aquella cuyo carácter excedentario se ha comprobado y no determinadas unidades identificables de dichos productos. Carece de relevancia, a ese respecto, que esa cantidad equivalente haya sido comprada o producida antes o después de la adhesión.
La propia Comisión ha establecido, por lo que respecta a los excedentes de azúcar existentes en la fecha de la adhesión en el territorio de los nuevos Estados miembros, un sistema de eliminación del mercado interior, mediante destrucción o exportación no subvencionada, de dichos excedentes basada no en la eliminación del azúcar considerado excedente a 1 de mayo de 2004, sino en la eliminación de una cantidad de azúcar equivalente, incluso comprada o producida después de esta fecha (véase, en este sentido, la sentencia Estonia/Comisión, citada en el apartado 43
supra
, apartados 168 a 171).
En efecto, como se indicó en los apartados 32 y 33
supra
, el artículo 6, apartados 1 y 2, del Reglamento n
o
60/2004 dispone que la Comisión determinará los excedentes de azúcar existentes en el territorio de cada nuevo Estado miembro a 1 de mayo de 2004 e impondrá a los nuevos Estados miembros un plazo para garantizar, sin intervención comunitaria, la eliminación del mercado de una cantidad de azúcar «igual» a esos excedentes, mediante exportación sin restituciones, uso en el sector de los combustibles o desnaturalización.
Del mismo modo, a tenor del apartado 3 del mismo artículo, cada nuevo Estado miembro debía disponer a 1 de mayo de 2004 de un sistema de identificación de los excedentes de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa o fructosa, producidos por los principales agentes económicos interesados que debe utilizar para obligar a dichos agentes económicos a eliminar del mercado, a sus expensas, una cantidad de azúcar o isoglucosa equivalente a sus existencias excedentarias.
Por consiguiente, procede considerar que el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión establece un sistema de eliminación del mercado interior de los productos agrícolas distintos del azúcar, a pesar de que los excedentes de dichos productos existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros a 1 de mayo de 2004 hubieran podido ser absorbidos por el mercado interior inmediatamente después de dicha fecha.
La primera alegación formulada por la Comisión con el fin de demostrar que la medida prevista por la Decisión impugnada es la única que puede garantizar la consecución del objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión debe, por tanto, considerarse infundada.
La segunda alegación formulada a tal fin por la Comisión es que la organización de un sistema de eliminación del mercado interior, mediante destrucción o exportación no subvencionada, de los excedentes de los productos distintos del azúcar sería excesivamente onerosa y difícilmente realizable, en la medida en que, por una parte, se trata de una operación puntual que requiere que se establezcan mecanismos complejos de inventario, de seguimiento y de control de las existencias existentes y, por otra parte, el número de productores es demasiado elevado para permitir en la práctica la identificación de dichos excedentes. Considera que estas características son diferentes de las existentes en el mercado del azúcar. Manifiesta que en este mercado, muy concentrado y regulado, el número de productores es limitado y existen mecanismos permanentes de control de las cantidades de azúcar producidas en cada campaña de comercialización, así como mecanismos de eliminación física de las cantidades producidas por encima de las cuotas autorizadas con arreglo a los instrumentos de regulación del citado mercado.
A este respecto, procede considerar que el carácter oneroso de una medida que debe adoptarse con arreglo a una disposición de Derecho primario, como el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, no puede llevar a concluir que la citada medida no puede garantizar la consecución del objetivo perseguido por dicha disposición y menos aún a concluir que ésta debe interpretarse en el sentido que prevé la adopción de una medida diferente.
Es cierto que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta adecuado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrece una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker,
C-33/08, Rec. p. I-5035
, apartado 31, y la jurisprudencia citada). Por tanto, si dos medidas diferentes podían alcanzar el objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, la Comisión debía adoptar la medida menos onerosa. No obstante, dicha medida debe ser, en todo caso, compatible con la propia disposición.
En cuanto a la imposibilidad práctica de organizar un sistema de eliminación del mercado interior de los excedentes de productos distintos del azúcar, el único elemento que invoca la Comisión es la fragmentación de los mercados de los productos agrícolas distintos del azúcar desde el punto de vista de los operadores. Ahora bien, nada indica que, a pesar de dicha fragmentación, la Comisión no hubiera podido garantizar la eliminación del mercado interior de los excedentes de dichos productos existentes a 1 de mayo de 2004 en el territorio de los nuevos Estados miembros estableciendo un sistema en virtud del cual el Estado miembro afectado pueda cumplir su obligación de eliminación obteniendo una cantidad equivalente a la del excedente, para eliminarla mediante su destrucción o exportación no subvencionada. Esta cantidad podría adquirirse, en su caso, al precio de mercado comunitario a operadores comerciales situados en el Estado miembro en cuestión o a otros operadores comunitarios (véase, a este respecto, la sentencia Estonia/Comisión, citada en el apartado 43
supra
, apartado 178).
De igual modo, procede observar que los nuevos Estados miembros debían realizar, con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n
o
1972/2003, en su versión modificada, un inventario de existencias de productos agrícolas distintos del azúcar existentes en su territorio a 1 de mayo de 2004 y, a excepción de las cantidades que se encuentran en las existencias públicas a que se refiere el artículo 5 del mismo Reglamento, notificar a la Comisión la cantidad de productos que componen los excedentes a más tardar el 31 de octubre de 2004. La Comisión no explica por qué dicho inventario, cuya realización consideró posible al adoptar el Reglamento n
o
1972/2003, no habría podido permitir a los nuevos Estados miembros garantizar la eliminación de una parte sustancial de los excedentes en posesión de sus operadores.
Por tanto, debe desestimarse la segunda alegación formulada por la Comisión con el fin de demostrar que la medida prevista por la Decisión impugnada es la única que podía garantizar la consecución del objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
La tercera alegación formulada por la Comisión con ese mismo fin es que, al adoptar la Decisión impugnada, los excedentes existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros ya habían sido absorbidos por el mercado interior y que, por tanto, desde hacía mucho tiempo habían afectado a los mecanismos de formación de los precios de los productos agrícolas. La Comisión sostiene en consecuencia que, tras la adhesión, sólo podía exigir a los nuevos Estados miembros que pagasen una compensación equivalente al perjuicio causado.
Mediante esta alegación, la Comisión sostiene en realidad que un sistema de eliminación del mercado interior de los excedentes, mediante destrucción o exportación no subvencionada, no permite alcanzar el objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, definido en los apartados 43 a 46
supra
, y que la medida prevista por la Decisión impugnada puede en cambio alcanzar dicho objetivo.
Pues bien, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la eliminación de los excedentes, mediante destrucción o exportación no subvencionada fuera del mercado interior, contribuye a corregir las perturbaciones económicas ligadas a la existencia de excedentes en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión incluso después de que haya tenido lugar la comercialización de los excedentes en el mercado. En efecto, la eliminación de los excedentes puede provocar un aumento de la demanda en el mercado interno de los productos agrícolas de que se trate y, por tanto, compensar, en todo o en parte, el efecto negativo de la existencia de los excedentes sobre la estabilidad de los mercados afectados (véase, respecto al mercado del azúcar, la sentencia Estonia/Comisión, citada en el apartado 43
supra
, apartado 178; véase también, respecto a otros productos agrícolas, las conclusiones del Abogado General Mischo presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 2002, Weidacher,
C-179/00, Rec. pp. I-501
y ss., especialmente p. I-505, apartado 55).
En consecuencia, la aplicación, tras la adhesión, de un sistema de eliminación del mercado interior de los excedentes, mediante destrucción o exportación no subvencionada, existentes en el territorio de los nuevos Estados miembros a 1 de mayo de 2004 puede alcanzar el objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión, contrariamente a lo que señala la Comisión.
Es cierto que no puede excluirse que el mero pago de un importe financiero por parte de los nuevos Estados miembros pueda también corregir, en determinadas circunstancias, las perturbaciones de los mecanismos de formación de los precios provocadas por la acumulación de existencias anormales en el territorio de dichos Estados miembros antes la adhesión y, por tanto, garantizar la realización del objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión. El pago de dicho importe podría, en efecto, compensar la pérdida económica sufrida por los operadores que hubieran tenido que soportar precios más bajos que los que se habrían alcanzado de otro modo. Ese pago podría financiar también medidas de estabilización de los mercados afectados.
No obstante, por una parte, el mero abono al presupuesto comunitario de los importes financieros a que se refiere la Decisión impugnada no es adecuado para garantizar una compensación a los operadores que hayan sufrido los efectos económicos de la comercialización de los excedentes y no puede tener la menor incidencia en el nivel de los precios de los productos agrícolas tras la adhesión.
Por otra parte, incluso si, como sostiene la Comisión, los costes asociados a los mecanismos de estabilización de los mercados agrícolas se financian necesariamente con cargo al presupuesto comunitario, no existe ninguna relación automática, y aún menos directa, entre la creación de una contribución adicional de los nuevos Estados miembros al presupuesto comunitario y el establecimiento de nuevos mecanismos de estabilización o el reforzamiento de los mecanismos existentes.
Por último, es cierto que no puede excluirse que la existencia de una obligación para los nuevos Estados miembros de abonar un importe financiero al presupuesto comunitario pueda considerarse un mecanismo complementario, en el marco de un sistema de eliminación física de los excedentes, indispensable para garantizar que los sobrecostes necesarios para hacer frente a eventuales perturbaciones de los mercados agrícolas que se derivan de la existencia de excedentes cuya eliminación del mercado interior no ha sido realizada de conformidad con las normas previstas por dicho sistema no sean soportadas por el presupuesto o por los productores comunitarios, sino por los Estados miembros afectados (véase, en este sentido, la sentencia Estonia/Comisión, apartado 43
supra
, apartado 180).
Tal mecanismo complementario ha sido previsto por la Comisión por lo que respecta al azúcar al adoptar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, en su versión modificada, a tenor del cual, en caso de que los nuevos Estados miembros no pudieran presentar pruebas a la Comisión de la eliminación del excedente de azúcar comprobado por ésta, debían abonar al presupuesto comunitario un importe financiero que se habría tenido en cuenta para el cálculo de las cotizaciones por producción correspondientes a la campaña de comercialización 2004/2005.
No obstante, los importes financieros a que se refiere la Decisión impugnada no constituyen tal mecanismo complementario. Bien al contrario, la obligación de abonar dichos importes financieros sustituye la eliminación del mercado interior de los excedentes en cuestión y constituye el único mecanismo de «eliminación» previsto por la Decisión impugnada. De igual modo, como se indicó previamente, esta obligación no conlleva en sí misma ningún beneficio directo para los productores comunitarios.
En consecuencia, procede concluir que debe considerarse infundada la tercera alegación alegada por la Comisión para demostrar que la medida prevista por la Decisión impugnada es la única que puede garantizar la consecución del objetivo perseguido por el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
De todo lo anterior resulta que el pago de un importe financiero al presupuesto comunitario impuesto a los nuevos Estados miembros por la Decisión impugnada no es compatible con el anexo IV, número 4, apartado 2, del Acta de adhesión. Por consiguiente, dicha medida no podía adoptarse sobre la base del anexo IV, número 4, apartado 4, de la citada Acta. En cuanto se basa en la infracción de estas disposiciones, debe por ende estimarse el primer motivo.
En consecuencia, procede anular la Decisión impugnada, de conformidad con la pretensión principal de la República de Lituania, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por ésta.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la República de Lituania.
Conforme al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan en el proceso soportarán sus propias costas. Por consiguiente, la República Eslovaca y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Anular la Decisión 2007/361/CE de la Comisión, de 4 de mayo de 2007, sobre la determinación de los excedentes de productos agrícolas distintos del azúcar y las consecuencias financieras de su eliminación en relación con la adhesión de la República Checa, de Estonia, de Chipre, de Letonia, de Lituania, de Hungría, de Malta, de Polonia, de Eslovenia y de Eslovaquia.

2)
Condenar a la Comisión Europea a cargar además de con sus propias costas con las causadas por la República de Lituania.

3)
La República Eslovaca y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.

Truchot
Martins Ribeiro
Kanninen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de marzo de 2012.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: lituano.