CELEX: 62008CJ0565
Неизпълнение на задължения от държава членка
Членове 43 ЕО и 49 ЕО
Адвокати
Задължение за спазване на задължителни максимални тарифи за възнагражденията
Препятствие за достъпа до пазара
Липса

С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като e предвидила разпоредби, които налагат
на адвокатите задължението да спазват максимални тарифи, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове
43 ЕО и 49 ЕО.

Национална правна уредба
В Италия адвокатската професията е уредена с Кралски декрет-закон № 1578 за регламентиране на професиите на avvocato e procuratore
legale (regio decreto legge № 1578 — ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore legale) от 27 ноември 1933 г.
(GURI № 281 от 5 декември 1933 г., стр. 5521), преобразуван в закон след изменение със Закон № 36 от 22 януари 1934 г. (GURI
№ 24 от 30 януари 1934 г.), с неговите последващи изменения (наричан по-нататък „Кралският декрет-закон“). Съгласно членове
52—55 от Кралския декрет-закон към министъра на правосъдието се създава Consiglio nazionale forense (Национален адвокатски
съвет, наричан по-нататък „CNF“), съставен от адвокати, избрани от своите колеги, като от района на всеки апелативен съд се
излъчва по един представител.
Член 57 от Кралския декрет-закон предвижда, че критериите, които се използват за определяне на дължимите на адвокатите възнаграждения
и обезщетения по граждански и наказателни дела и за извънсъдебна дейност, се определят на всеки две години след обсъждане
от CNF. След това тези критерии трябва да бъдат одобрени от министъра на правосъдието въз основа на становище на Comitato
interministeriale dei prezzi (Междуведомственият комитет по цените) след допитване до Consiglio di Stato (Държавен съвет).
Съгласно член 58 от Кралския декрет-закон установените в член 57 от него критерии се определят в зависимост от материалния
интерес на спора и от степента на сезираната съдебна инстанция, а по отношение на наказателните производства — и в зависимост
от тяхната продължителност. За всяко действие или поредица от действия се определят максимален и минимален размер на възнагражденията.
В извънсъдебната област следва да се взема предвид значимостта на случая.
Член 60 от Кралския декрет-закон предвижда, че определянето на възнагражденията се извършва от съдебния орган въз основа на
посочените критерии, като се отчитат сложността и броят на разглежданите въпроси. Тази сума трябва да бъде определена в предварително
установените максимална и минимална граници. В особено значими случаи обаче, като се има предвид особеният характер на споровете,
и когато присъщата на престацията стойност оправдава това, съдията може да превиши максималния размер. И обратно, той може,
когато работата по делото се окаже лека, да определя възнаграждения под минималната граница. В тези два случая решението на
съдията трябва да бъде мотивирано.
Съгласно член 61, параграф 1 от Кралския декрет-закон възнагражденията, изисквани от адвокатите от техните клиенти както в
съдебната, така и в извънсъдебната област, в случаите, в които няма изрично споразумение, се определят въз основа на установените
в член 57 критерии, като се имат предвид сложността и броят на разглежданите въпроси. Съгласно параграф 2 от същия член тези
възнаграждения могат да бъдат по-високи от определените в тежест на страната, осъдена да заплати съдебните разноски, ако особеният
характер на спора или стойността на престацията оправдават това.
Член 24 от Закон № 794 относно адвокатските възнаграждения за правни услуги в гражданскоправната област (legge n. 794 — onorari
di avvocato per prestazioni giudiziali in materia civile) от 13 юни 1942 г. (GURI № 172 от 23 юли 1942 г.) предвижда, че не
са възможни дерогации от минималните възнаграждения, определени за адвокатските услуги, под страх от нищожност на всяко дерогиращо
споразумение.
Член 13 от Закон № 31 за свободното предоставяне на услуги от адвокати, граждани на други държави — членки на Европейската
общност (legge № 31 — libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri Stati membri della Comunità
europea) от 9 февруари 1982 г. (GURI № 42 от 12 февруари 1982 г., стр. 1030), който транспонира Директива 77/249/ЕИО на Съвета
от 22 март 1977 година относно улесняване на ефективното упражняване от адвокатите на свободата на предоставяне на услуги
(ОВ L 78, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 46), разширява задължението за спазване
на действащите професионални тарифи и по отношение на адвокатите от други държави членки, извършващи съдебни и извънсъдебни
дейности в Италия.
Правата и възнагражденията на адвокатите са уредени последователно от няколко министерски декрета, последните три от които
са Декрет № 392 от 24 ноември 1990 г., Декрет № 585 от 5 октомври 1994 г. и Декрет № 127 от 8 април 2004 г.
В съответствие с решението на CNF, приложено към Министерски декрет № 127 от 8 април 2004 г. (GURI № 115 от 18 май 2004 г.,
наричано по-нататък „решението на CNF“), приложимите към адвокатските възнаграждения тарифи са разпределени в три глави, а
именно глава I относно съдебните услуги както в гражданската и административната, така и в данъчната област, глава II относно
съдебните услуги в наказателноправната област и глава III относно извънсъдебните услуги.
Член 4, параграф 1 от решението на CNF забранява всяка дерогация от определените в глава I възнаграждения и такси за адвокатските
услуги.
Що се отнася до глава II, член 1, параграфи 1 и 2 от посоченото решение предвижда, че при определянето на посочените в таблицата
възнаграждения трябва да се държи сметка за естеството, сложността и тежестта на делото, за повдигнатите обвинения и доказателствата
за тях, за броя и значимостта на разглежданите въпроси и за тяхното имуществено отражение, за продължителността на производството
и на делото, за стойността на извършената услуга, за броя на адвокатите, които са работили по делото и са споделяли отговорността
за защитата, за постигнатия резултат, с оглед и на гражданскоправните последици, както и на финансовото положение на клиента.
За делата, изискващи особено усилие, поради сложността на фактическата обстановка или на разглежданите правни въпроси, възнагражденията
могат да достигнат четирикратния размер на установените максимални възнаграждения.
Що се отнася до глава III, член 1, параграф 3 от решението на CNF гласи, че по делата, които са с особена значимост, сложност
или трудност, максималният размер на възнагражденията може да бъде увеличен до два пъти, а този на възнагражденията по дела
с изключителна значимост — до четири пъти, въз основа на становище на съвета на компетентната адвокатска колегия. Член 9 от
това решение уточнява, че когато по свързани с делото причини има явно несъответствие, въз основа на становище на съвета на
компетентната адвокатска колегия, между услугата и предвидените в таблицата възнаграждения, максималният размер може да бъде
увеличен над предвиденото в член 1, параграф 3 от посоченото решение, а минималният може да бъде намален.
Декрет-закон № 223 от 4 юли 2006 г. (GURI № 153 от 4 юли 2006 г.), преобразуван в закон със Закон № 248 от 4 август 2006 г.
(GURI № 186 от 11 август 2006 г. наричан по-нататък „декретът „Bersani“), изменя разпоредбите относно адвокатските възнаграждения.
Член 2 от него, озаглавен „Неотложни разпоредби за защитата на конкуренцията в сектора на професионалните услуги“, предвижда
в параграфи 1 и 2 следното:
„1.      Съгласно общностните принципи за свободна конкуренция и за свободното движение на хора и услуги и с цел да се гарантира на
потребителите на услуги реална възможност за избор при упражняване на техните права и възможност за сравняване на предлаганите
услуги на пазара, се отменят, считано от датата на влизане в сила на настоящия декрет, законовите и подзаконовите разпоредби,
които по отношение на свободните професии и интелектуалните дейности предвиждат:
a)      задължителни фиксирани или минимални тарифи и следователно забрана за договорно установяване на възнагражденията в зависимост
от постигането на преследваните цели;
[…]
2.      Това не засяга разпоредбите, свързани с […] евентуални предварително общо установени за защита на потребителите на услуги
максимални тарифи. Съдът пристъпва към определяне на съдебните разноски и възнагражденията, в случаите на съдебно определяне
и правна помощ, въз основа на таблицата за възнагражденията“.
Съгласно член 2233 от италианския Граждански кодекс (codice civile) обикновено ако възнаграждението по договор за предоставяне
на услуги не е договорено между страните и не може да бъде определено съгласно действащите тарифи или съществуващите практики,
то се определя от съда след изслушване на становището на професионалното сдружение, в което членува предоставящият услугата.
Във всеки случай размерът на възнаграждението трябва да бъде съобразен със значимостта на работата и с достойнството на професията.
Всяко сключено между адвокатите или правоспособните стажанти и техните клиенти споразумение, което определя професионалните
възнаграждения, е нищожно, ако не е съставено в писмена форма.

Досъдебна процедура
С официално уведомително писмо от 13 юли 2005 г. Комисията обръща вниманието на италианските власти върху евентуалната несъвместимост
на някои от свързаните с извънсъдебните дейности на адвокатите национални разпоредби с член 49 ЕО. Италианските власти отговарят
с писмо от 19 септември 2005 г.
След това Комисията допълва на два пъти направения в официалното уведомително писмо анализ. В първото допълнително официално
уведомително писмо от 23 декември 2005 г. Комисията определя като несъвместими с членове 43 ЕО и 49 ЕО италианските разпоредби,
които установяват задължението за спазване на задължителни тарифи за съдебните и извънсъдебните дейности на адвокатите.
Италианската република отговаря с писма от 9 март, от 10 юли и 17 октомври 2006 г., като уведомява Комисията за новата италианска
правна уредба, приложима в областта на адвокатските възнаграждения, а именно декретът „Bersani“.
С второ допълнително официално уведомително писмо от 23 март 2007 г. Комисията, като взема предвид тази нова правна уредба,
допълва своето становище. Италианската република отговаря с писмо от 21 май 2007 г.
След това с писмо от 3 август 2007 г. Комисията иска от италианските власти информация във връзка със способите за възстановяване
на направените от адвокатите съдебни разноски. Италианската република отговаря с писмо от 28 септември 2007 г.
Неудовлетворена от този отговор, на 4 април 2008 г. Комисията изпраща на Италианската република мотивирано становище, като
изтъква, че националните разпоредби, които налагат на адвокатите задължението да спазват максимални тарифи, са несъвместими
с членове 43 ЕО и 49 ЕО. Това задължение произтичало от разпоредбите на членове 57 и 58 от Кралския декрет-закон, от член 24
от Закон № 794 от 13 юни 1942 г., от член 13 от закон № 31 от 9 февруари 1982 г., от релевантните разпоредби на Министерски
декрети № 392 от 24 ноември 1990 г., № 585 от 5 октомври 1994 г. и № 127 от 8 април 2004 г., както и от разпоредбите на декрета
„Bersani“ (наричани по-нататък общо „спорните разпоредби“). Тя приканва тази държава членка в двумесечен срок от получаването
на становището да приеме необходимите мерки за съобразяване с него. Италианската република отговаря с писмо от 9 октомври
2008 г.
Тъй като счита, че Италианската република не е прекратила нарушението, в което е упреквана, Комисията решава да предяви настоящия
иск.

По иска
Доводи на страните
Със своя иск Комисията упреква Италианската република, че в нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО е предвидила разпоредби, които
налагат на адвокатите задължението при определяне на своите възнаграждения да спазват максималните тарифи.
Според Комисията посоченото задължение произтича от декрета „Bersani“, който, като отменя фиксираните или минималните тарифи,
приложими към адвокатските възнаграждения, изрично запазва задължението за спазване на максималните тарифи в името на защитата
на потребителите. Това тълкуване се потвърждавало и в официалните документи на CNF, на съвета на адвокатската колегия на Торино,
както и на Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (органът, гарант на конкуренцията и пазара).
Обстоятелството, че със същия този декрет била отменена забраната за договаряне на възнагражденията в зависимост от постигането
на преследваните цели, наречено „pacte de quota litis“, не можело да опровергае извода, че спазването на тези максимални тарифи
продължава да бъде задължително във всички случаи, в които не е сключен такъв договор. Всъщност в хода на досъдебната процедура
италианските власти в нито един момент не отричат задължителния характер на тези максимални тарифи.
Комисията подчертава също така, че изключенията, предвидени от максималните тарифи, приложими към адвокатските възнаграждения,
не изключват, а напротив, потвърждават, че като правило се прилагат максималните тарифи за възнагражденията.
Комисията поддържа, че спорните разпоредби имат за последица възпирането на адвокатите, установени в други държави членки,
да се установяват в Италия или временно да предоставят своите услуги на нейна територия и следователно съставляват ограничения
на свободата на установяване по смисъла на член 43 ЕО, както и на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49
ЕО.
Всъщност тя приема, че една задължителна максимална тарифа, която се прилага независимо от качеството на услугата, на необходимата
за нейното извършване работа и на направените за нейното изпълнение разходи, може да лиши от привлекателност италианския пазар
на правни услуги за установените в други държави членки лица, упражняващи тази професия.
Според Комисията тези ограничения произтичат, първо, от наложеното на адвокатите задължение да изчисляват своите възнаграждения
на базата на изключително сложна таблица, което води до допълнителни разходи, по-конкретно за установените извън Италия адвокати.
Ако дотогава тези адвокати използвали друга система за изчисляване на своите възнаграждения, те щели да бъдат задължени да
я изоставят, за да се приспособят към италианската система.
Второ, съществуването на максимални тарифи, приложими към адвокатските възнаграждения, било пречка за коректното заплащане
на услугите на адвокатите, установени в държави членки, различни от Италианската република, като възпирало някои адвокати,
работещи срещу по-високи от фиксираните със спорните разпоредби възнаграждения, да предлагат временно своите услуги в Италия
или да се установят в тази държава членка. Всъщност според Комисията максималният марж на печалбата се определя независимо
от качеството на предлаганата услуга, от опита на адвоката, от неговата специализация, от времето, което той посвещава на
делото, от икономическото положение на неговия клиент и освен това от евентуалното задължение за адвоката да пътува на дълги
разстояния.
Комисията счита, на трето място, че италианската система за определяне на тарифите нарушава свободата на договаряне на адвоката,
като не му позволява да прави специални предложения ad hoc в определени ситуации и/или на конкретни клиенти. Спорните разпоредби
следователно можели да доведат до загуба на конкурентоспособност за установените в други държави членки адвокати, тъй като
те ги лишавали от ефикасни техники за навлизане на италианския юридически пазар. Поради това Комисията е на мнение, че спорните
разпоредби съставляват пречка за достъпа до италианския пазар на правни услуги за установените в други държави членки адвокати.
В главното си искане Италианската република не оспорва съществуването в италианския правен ред на посочените максимални тарифи,
а техния задължителен характер, като поддържа, че съществуват многобройни дерогации за превишаване на тези граници — или по
желание на адвокатите и техните клиенти, или в резултат на намесата на съда.
Според тази държава членка основният критерий, който позволява да се определят адвокатските възнаграждения, се съдържа, по
силата на член 2233 от италианския Граждански кодекс, в сключения между адвоката и неговия клиент договор, докато приложимите
към адвокатските възнаграждения тарифи са само субсидиарен критерий, използваем при липса на възнаграждение, свободно определено
от страните, при упражняването на тяхната свобода на договаряне.
Нещо повече, възнагражденията, изчислявани на почасова основа, били изрично предвидени в глава III, точка 10 от решението
на CNF като алтернативен метод за определяне на възнагражденията в извънсъдебната област.
Също така, в резултат на приемането на декрета „Bersani“ забраната да се сключва споразумение между клиент и адвокат, в което
да се предвижда възнаграждение в зависимост от изхода на спора, била окончателно отменена в италианския правен ред.
Що се отнася до дерогациите от максималните тарифи, приложими към адвокатските възнаграждения, Италианската република подчертава,
че по всички дела с определена значимост, сложност или особена трудност поради разглежданите правни въпроси, адвокатите и
техните клиенти могат да се договорят, без да бъде необходимо каквото и да било становище на съвета на компетентната адвокатска
колегия, че възнаграждението ще бъде до два пъти по-високо от максималните размери в тези тарифи или пък, в наказателноправната
област, до четири пъти по-високо от тези максимални размери.
И обратно, предварителното становище на съвета на компетентната адвокатска колегия се изисквало както в гражданскоправната
област, така и в извънсъдебната област, когато делата са с изключителна значимост, за да се увеличи възнаграждението до четири
пъти по-висок от предвидения максимален размер, и когато се окаже, че е налице явна диспропорция между професионалната услуга
и възнагражденията, предвидени в приложимите към тези възнаграждения тарифи, с цел да се увеличат и посочените възнаграждения
над тези максимални размери.
При условията на евентуалност Италианската република поддържа, че спорните разпоредби не съдържат никаква мярка, която да
ограничава свободата на установяване или свободното предоставяне на услуги, и че твърденията за нарушение на Комисията не
са основателни.
Всъщност, когато става дума за допълнителни разходи, съществуването на двойна правна уредба, а именно правната уредба на държавата
членка по произход и правната уредба на приемащата държавата членка, само по себе си не можело да представлява основание,
което да позволява да се твърди, че спорните разпоредби са ограничителни, щом като действащите професионални норми в приемащата
държава членка са приложими и по отношение на адвокатите от други държави членки по силата на Директива 77/249 и на Директива
98/5/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 1998 година относно улесняване на постоянното упражняване на адвокатската
професия в държава членка, различна от държавата, в която е придобита квалификацията (ОВ L 77, стр. 36; Специално издание
на български език, глава 6, том 3, стр. 24), независимо от приложимите правила в държавата членка по произход.
Що се отнася до твърдяното намаляване на маржовете на печалбата, спорните разпоредби предвиждали подробно пълното възстановяване
на всички командировъчни разходи срещу оправдателни документи и освен това предвиждали изплащане на обезщетение за изгубените
заради пътуването работни часове. Тези разходи се прибавяли към правата, възнагражденията и общите разходи на адвокатите и
били възстановявани, съгласно принципа за недопускане на дискриминация, както на установените в Италия адвокати, които трябва
да пътуват на националната територия, така и на установените в други държави членки адвокати, които трябва да пътуват в Италия.
Съображения на Съда
Най-напред следва да се отбележи, че видно от съвкупността на спорните разпоредби, максималните тарифи, приложими към адвокатските
възнаграждения, доколкото са предвидени в законов текст, съставляват правно задължителни норми.
Дори и да се предположи, че адвокатите и техните клиенти на практика са свободни чрез договор да се споразумеят за възнаграждението
на адвокатите на почасова основа или в зависимост от изхода на спора, както изтъква Италианската република, максималните тарифи
продължават да бъдат задължителни в хипотезата, в която не съществува споразумение между адвокатите и клиентите.
Комисията обаче основателно приема, че съществуването на дерогации, които позволяват при определени условия да се превишат
максималните граници на размера на възнагражденията, като те могат да достигнат двоен или четворен, или дори по-голям размер,
потвърждава, че като общо правило се прилагат максималните тарифи за възнагражденията.
Поради това доводът на Италианската република, че в нейния правен ред не съществува никакво задължение за адвокатите да спазват
максималните тарифи при определянето на техните възнаграждения, не може да бъде уважен.
Що се отнася, по-нататък, до съществуването на ограниченията на свободата на установяване, както и на свободното предоставяне
на услуги, посочени съответно в членове 43 ЕО и 49 ЕО, от постоянната съдебна практика е видно, че такива ограничения се състоят
от мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тези свободи (вж. в този смисъл
Решение от 15 януари 2002 г. по дело Комисия/Италия, C‑439/99, Recueil, стр. I‑305, точка 22, Решение от 5 октомври 2006 г.
по дело CaixaBank France, C‑442/02, Recueil, стр. I‑8961, точка 11, Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori
Commercialisti, C‑451/03, Recueil, стр. I‑2941, точка 31 и Решение от 4 декември 2008 г. по дело Jobra, C‑330/07, Сборник,
стр. I‑9099, точка 19).
По-конкретно, понятието за ограничения обхваща приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика,
засягат достъпа до пазара на стопанските субекти от други държави членки (вж. по-специално Решение по дело CaixaBank France,
посочено по-горе, точка 12 и Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C‑518/06, Сборник, стр. I‑3491, точка 64).
В конкретния случай е установено, че спорните разпоредби се прилагат без разлика към всички адвокати, които извършват услуги
на италианска територия.
Независимо от това Комисията смята, че тези разпоредби съставляват ограничение по смисъла на посочените по-горе членове, доколкото
могат да наложат на адвокатите, установени в държави членки, различни от Италианската република, и предоставящи услуги в тази
държава членка, да понасят допълнителни разходи, породени от прилагането на италианската система на възнагражденията, както
и да намалят маржовете на печалбата си и следователно да претърпят загуба на конкурентоспособност.
В това отношение следва да се припомни най-напред, че по смисъла на Договора за ЕО правна уредба на държава членка не може
да съставлява ограничение единствено поради обстоятелството че други държави членки прилагат правила, които не са толкова
строги или са икономически по-изгодни за установените на тяхна територия лица, предоставящи сходни услуги (вж. в този смисъл
Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 63 и цитираната съдебна практика).
Следователно съществуването на ограничение по смисъла на Договора не би могло да бъде изведено единствено от обстоятелството,
че адвокатите, установени в държави членки, различни от Италианската република, трябва при определяне на своите възнаграждения
за предоставяните в Италия услуги да се приспособят към приложимите в тази държава членка норми.
В замяна на това обаче такова ограничение съществува по-конкретно ако посочените адвокати са лишени от възможността да навлизат
на пазара на приемащата държава членка при нормални и ефикасни условия на конкуренция (вж. в този смисъл Решение по дело CaixaBank
France, посочено по-горе, точки 13 и 14, Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др., C‑94/04 и C‑202/04, Recueil,
стр. I‑11421, точка 59 и Решение от 11 март 2010 г. по дело Attanasio Group, C‑384/08, все още непубликувано в Сборника, точка 45).
Налага се обаче изводът, че Комисията не доказва, че спорните разпоредби имат такава цел или такъв резултат.
Всъщност тя не успява да докаже, че разглежданият режим е уреден по начин, който нарушава достъпа, при нормални и ефикасни
условия на конкуренция, до съответния италиански пазар на услуги. В това отношение следва да се отбележи, че италианският
режим на възнагражденията се характеризира с гъвкавост, която изглежда позволява правилното определяне на възнаграждението
за всеки тип извършвана от адвокатите услуга. Така например е възможно възнагражденията да се увеличават до два пъти спрямо
максималните служебно приложими тарифи по делата, които са с особена значимост, сложност или трудност, или до четири пъти
спрямо посочените тарифи за онези дела, които имат изключително значение, или дори над този размер в случаите на явна диспропорция,
с оглед на обстоятелствата по делото, между адвокатските услуги и предвидените максимални тарифи. Също така в редица ситуации
е допустимо адвокатите да сключат изрично споразумение със своя клиент за определяне на размера на възнаграждението.
След като не се установява, че спорните разпоредби възпрепятстват достъпа на адвокатите от други държави членки до съответния
италиански пазар, доводите на Комисията за установяване на ограничение по смисъла на членове 43 ЕО и 49 ЕО не могат да бъдат
уважени.
Следователно искът трябва да се отхвърли като неоснователен.

По съдебните разноски
По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски,
ако е направено такова искане. Тъй като Италианската република не е направила искане Комисията да бъде осъдена да заплати
съдебните разноски, следва всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отхвърля иска.
2)
Европейската комисия и Италианската република понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
*
Език на производството: италиански.