CELEX: 62013CJ0184
Eelotsusetaotlus
Autoveod
Asjassepuutuvaid ettevõtjaid esindava ühenduse määratavad minimaalsed tegevuskulud
Ettevõtjate ühendus
Konkurentsipiirang
Üldise huvi eesmärk
Liiklusohutus
Proportsionaalsus

Eelotsusetaotlused puudutavad ELTL artiklite 49, 56, 96 ja 101 ning ELL artikli 4 lõike 3 tõlgendamist.
Taotlused esitati vaidlustes, mille vastaspoolteks on kohtuasjas C‑184/13: API – Anonima Petroli Italiana SpA jt ning Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (infrastruktuuride ja transpordiministeerium) ja Ministero dello Sviluppo economico (majandusarengu ministeerium), kohtuasjas C‑185/13: ANCC-Coop – Associazione Nazionale Cooperative di Consumatori jt ning Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dello Sviluppo economico, Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica (autoveo- ja logistikanõukogu, edaspidi „Consulta”), Osservatorio sulle attività di autotrasporto (edaspidi „seirekeskus”) ja Autorità garante della concorrenza e del mercato, kohtuasjas C‑186/13: Air Liquide Italia SpA jt ning Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ja Ministero dello Sviluppo economico, kohtuasjas C‑187/13: Confetra – Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica jt ning Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Osservatorio sulle Attività di Trasporto et au Ministero dello Sviluppo economico, kohtuasjades C‑194/13, C‑195/13 ja C‑208/13: vastavalt Esso Italiana Srl, Confindustria – Confederazione generale dell’industria italiana jt ja Autorità garante della concorrenza e del mercato ning Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ja Ministero dello Sviluppo economico, ning mis puudutavad rendi või tasu eest toimuvate kauba autovedude sektoris minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramise meetmeid.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4058/89 liikmesriikidevahelise kaupade autoveo hindade kindlaksmääramise kohta (
EÜT L 390, lk 1
; ELT eriväljaanne 07/01, lk 286) artiklites 1 ja 2 on sätestatud, et rendi või tasu eest toimuva liikmesriikidevahelise kaupade autoveo hinna lepivad veolepingu pooled vabalt kokku. Selle määruse kolmandas põhjenduses on märgitud, et „kaupade autoveo hindade vaba kindlaksmääramine sobib erinevatest tariifisüsteemidest kõige paremini nõukogu otsuse kohase vaba transpordituru loomise ja siseturu eesmärkide jaoks ning vajaduse jaoks saada kogu ühenduses ühtlaselt kohaldatav tariifisüsteem”.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. oktoobri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1072/2009 rahvusvahelisele autoveoturule juurdepääsu käsitlevate ühiseeskirjade kohta (
ELT L 300, lk 72
) 4. põhjenduses märgitakse, et „[ü]hise transpordipoliitika kehtestamine eeldab, et kõrvaldatakse kõik veoteenuseid osutavale isikule kehtestatud piirangud, mis põhinevad tema kodakondsusel või asjaolul, et ta on asutatud mõnes muus liikmesriigis kui selles, kus teenuseid kavatsetakse osutada”. Nimetatud määruse 6. põhjenduses sätestatakse, et „Euroopa ühtse turu järkjärguline väljakujundamine peaks tooma kaasa liikmesriikide siseriiklikele turgudele juurdepääsu piirangute kaotamise. Siiski tuleks arvesse võtta kontrollide tõhusust ja töölevõtutingimuste arengut asjaomasel kutsealal ning eeskirjade ühtlustamist, muu hulgas jõustamise ja maanteekasutusmaksude ning sotsiaal- ja ohutusealase õigusloome valdkonnas”.
Määruse nr 1072/2009 artikli 8 lõikes 1 sätestatakse, et „[r]endi või tasu eest veoste vedajal, kellel on ühenduse tegevusluba ja kelle juhil, kui ta on kolmanda riigi kodanik, on juhitunnistus, on käesolevas peatükis sätestatud tingimustel õigus teha kabotaažvedusid”.
Sama määruse artikli 9 lõikes 1 märgitakse:
„Kui ühenduse õigusaktides ei ole sätestatud teisiti, peavad kabotaažveod olema kooskõlas vastuvõtvas liikmesriigis kehtivate õigus- ja haldusnormidega, mis käsitlevad järgmisi valdkondi:
a)
veolepingut reguleerivad tingimused;
[...]”.
Liidu õiguses on palju liiklusohutust reguleerivaid akte. Nii määrab nõukogu 20. detsembri 1985. aasta määrus (EMÜ) nr 3820/85 teatavate autovedusid käsitlevate sotsiaal- õigusnormide ühtlustamise kohta (
EÜT L 370, lk 1
; ELT eriväljaanne 05/01, lk 319) artiklites 6 ja 7 autojuhtidele ette sõiduaegade ja puhkepauside ühtsed eeskirjad. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/15/EÜ autovedude alase liikuva tegevusega hõivatud isikute tööaja korralduse kohta (
EÜT L 80, lk 35
; ELT eriväljaanne 05/04, lk 224) artiklid 4‐7 näevad ette miinimumnõuded maksimaalsele iganädalasele tööajale, vaheaegadele, puhkeajale ja öötööle. Nõukogu 20. detsembri 1985. aasta määruse (EMÜ) nr 3821/85 autovedudel kasutatavate sõidumeerikute kohta (
EÜT L 370, lk 8
; ELT eriväljaanne 07/01, lk 227), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrusega nr 561/2006 (
ELT L 102, lk 1
), artiklid 13–16 näevad ette tööandjate ja autojuhtide kohustused seoses sõidumeerikute ja salvestuslehtede kasutamisega. Samuti on olulisi maanteeohutuse turvalisuse tagamise ühtseid eeskirju sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta direktiivis 2006/126/EÜ, juhilubade kohta (
ELT L 403, lk 18
) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. septembri 2007. aasta direktiivis 2007/46/EÜ, millega kehtestatakse raamistik mootorsõidukite ja nende haagiste ning selliste sõidukite jaoks mõeldud süsteemide, osade ja eraldi seadmestike kinnituse kohta (raamdirektiiv) (
ELT L 263, lk 1
).
Itaalia õigus
Lisaks erinevatele liiklusalastele aktidele, muu hulgas liikluseeskirjadele, määrati 1. märtsi 2005. aasta seaduses nr 32 reisijate ja asjade autovedude valdkonna õigusaktide muutmise delegeerimine valitsusele (
GURI
nr 57, 10.3.2005, lk 5) kindlaks autoveos tehtavate ümberkorralduste peamised põhimõtted ja kriteeriumid. Selle seaduse eesmärk oli muu hulgas ette näha reguleeritud liberaliseerimine ja asendada 6. juuni 1974. aasta seadusest nr 298 tulenev varem kehtinud kohustuslik tariifivahemiku süsteem autoveoteenuste vabalt läbiräägitava hinna süsteemiga. Delegeerimise peamiste põhimõtete ja kriteeriumide hulgas oli ka õigusnormide kooskõlla viimine liidu õigusnormidega, arvestades avatud ja konkureerivat turgu, ettevõtjatevahelise konkurentsi kaitset, maanteeliiklusohutuse tagamist ning sotsiaalkindlustust.
Eespool viidatud volitusnormi kohaldades võttis Itaalia valitsus nende muudatuste rakendamiseks erinevaid dekreetseadusi.
21. novembri 2005. aasta dekreetseadusega nr 284 anti Consultale õigus tegeleda ettepanekute tegemise, uurimis-, seire ja poliitiliste võimude nõustamisega autovedude ja logistika valdkonnas valitsuse poliitika ja strateegiate kindlaksmääramisel. Consultasse kuuluvad riigiasutuste, autovedajate kutseliitude, käsundiandjate liitude ja riigi enamusosalusega ettevõtjate ja/või üksuste esindajad. Põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kuulus sellesse 102 põhi- ja asendusliiget, kes jagunesid järgmiselt:
—
60 liiget esindasid autovedajate kutseliite ja käsundiandjate liite;
—
36 liiget esindasid riigiasutusi; ja
—
6 liiget esindasid riigi enamusosalusega ettevõtjaid ja/või üksuseid.
21. novembri 2005. aasta dekreetseadusega nr 284 asutati Consulta organina seirekeskus, mis täidab muu hulgas liiklusohutuse ja sotsiaalkindlustuse sätetest kinnipidamise üle järelevalve teostamise ülesannet ja ajakohastab praktikat ja tava, mida kohaldatakse suuliselt sõlmitud kaupade autoveolepingutele. Selle dekreedi artikli 6 lõike 1 punkti g kohaselt koosneb seirekeskus kümnest liikmest, kelle valib Consulta president Consulta nende liikmete seast, kellel on statistika- ja majandusalased eriteadmised. Ajal, mil algatati põhikohtuasi, kuulus seirekeskusse kümme liiget, millest kaheksa esindasid autovedajate ja käsuandjate liite ning kaks esindasid riigiasutusi.
21. novembri 2005. aasta dekreetseadusega nr 286, millega rakendatakse reguleeritud liberaliseerimist, sätestab artikli 4 lõikes 1, et autovedude eest võetav tasu määratakse kindlaks kaupade autoveolepingu poolte vabade läbirääkimiste tulemusena ja samuti tagab selle artikli lõige 2 liiklusohutuse, sätestades, et tühised on „veolepingu tingimused, milles lepitakse kokku teenuste osutamise korras ja täitmise tingimustes, mis on vastuolus liiklusohutuse normidega”. Mis puudutab suulisi lepinguid ‐ mis võivad tekitada rohkem kahju nõrgas positsioonis olevale lepingu poolele ‐, siis kitsendas see dekreetseadus lepinguvabaduse põhimõtet, sätestades, et kohaldatakse seirekeskuse määratletavat tegevusvaldkonna praktikat ja tava.
25. juuni 2008. aasta dekreetseaduse nr 112 artiklis 83a vähendati 21. novembri 2005. aasta dekreetseadusega nr 286 kehtestatud hindade liberaliseerimise ulatust, sätestades suuliste lepingute kohta, et tasu, mida käsundiandja peab maksma, ei tohi olla väiksem kui minimaalsed tegevuskulud, mis paluti kindlaks määrata seirekeskusel.
Need miinimumkulud sisaldavad:
—
igakuiselt määratav kütuse keskmine kulu läbitud kilomeetri kohta eri tüüpi sõidukitele, ja
—
protsendina osa autoveoettevõtja nendest tegevuskuludest, mida ta kannab kolmanda isiku arvel ja mille moodustab kütuskulu.
25. juuni 2008. aasta dekreetseaduse nr 112 artiklis 83a kehtestatud regulatsioonis tehti olulisi muudatusi, mille tulemusel ei eristatud enam kirjalikke ja suulisi lepinguid, lubades seirekeskusel kindlaks määrata ka esimeste hinnad, viidates sellega seoses vajadusele tagada ohutusnõuete järgimine.
25. juuni 2008. aasta dekreetseaduse nr 112 artikkel 83a põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikkel 83a”), pealkirjaga „Liiklusohutuse tagamine ja rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveo turu korrakohane toimimine”, sätestab:
„1.   21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 286 artiklis 9 märgitud seirekeskus määrab kohase küsitluse alusel, võttes arvesse igal kuul majandusarengu ministeeriumi tehtavaid vaatlusi autokütuse keskmise hinna kohta, igakuiselt kindlaks kütuse keskmise kulu läbitud kilomeetri kohta eri tüüpi sõidukitele, ja selle mõju.
2.   Olenevalt sõiduki tüübist määrab seirekeskus kindlaks juuni ja detsembri 15. päevaks protsendina osa autoveoettevõtja rendi või tasu eest osutatava teenusega seotud tegevuskuludest, mille moodustab kütusekulu.
3.   Käesoleva artikli lõigete 4‐11 eesmärk on reguleerida vedaja kantud kütusekulude eest käsundiandjate poolt makstava tasu kohandamise mehhanisme ning neid kontrollitakse sõltuvalt nende mõjust turule üheaastase tähtaja möödudes alates nende jõustumisest.
4.   Selleks et tagada liiklusohutus ja rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveo turu korrakohane toimimine, peab veolepingus, mis on sõlmitud kirjalikult 21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 286 artikli 6 tähenduses, olema vedajale makstavast summast võimalik välja lugeda vähemalt minimaalne tegevuskulu, mis tagab igal juhul seaduses ette nähtud ohutusnõuete järgmise. See miinimumkulu määratletakse tegevusvaldkonna vabatahtlikes kokkulepetes, mis sõlmitakse artiklis 16 märgitud Consultas esindatud vedajate liitude ja käsundiandjate liitude vahel. Nendes kokkulepetes võidakse ka ette näha tagatud kestuse või mahuga kaupade autoveolepingud, milles võidakse teha erand käesoleva lõike, artikli 7 lõigete 3 ja 7a, 21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 286 ja võlgnevuste suhtes hagi esitamist reguleerivatest sätetest.
4a.   Kui lõikes 4 ette nähtud vabatahtlikke kokkuleppeid ei sõlmita üheksa kuu jooksul alates käesoleva sätte jõustumisest, määrab 21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 284 artikli 6 lõike 1 punktis g märgitud seirekeskus minimaalsed kulud, nagu on ette nähtud lõikes 4. Esimese perioodi lõppedes, kui seirekeskus ei ole täiendava 30 päeva jooksul vastu võtnud minimaalse hinna arvutusi, kohaldatakse lõikeid 6 ja 7 ka kirjalikele veolepingutele ainult tasu kindlaksmääramise osas.
4b.   Kui arves märgitud tasu on väiksem lõigetes 4 või 4a sätestatust, aegub vedaja vahe tasumise nõue käsundiandja vastu ühe aasta jooksul alates veoteenuse osutamise lõppemisest, välja arvatud juhul, kui lõike 4 tähenduses tegevusvaldkonna vabatahtlike kokkulepete alusel sõlmitud kollektiivlepingutest ei tulene teisiti.
4c.   Erandina lõigetes 4 ja 4a sätestatust lepivad pooled sõltumatute läbirääkimise käigus kokku tasus, mida makstakse vedajale 21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 284 artikli 6 tähenduses kirjaliku lepingu alusel osutatud veoteenuse eest, kui eespool nimetatud teenust osutatakse mitte rohkem kui 100 kilomeetrit päevas, välja arvatud juhul, kui lõike 4 tähenduses tegevusvaldkonna vabatahtlike kokkulepete alusel sõlmitud kollektiivlepingutest ei tulene teisiti.
4d.   Lepingu sõlmimisel on vedaja kohustatud käsundiandjale esitama sotsiaalkindlustusasutuste väljastatud tõendi, mis ei ole vanem kui kolm kuud ja milles on märgitud, et ettevõtja on nõuetekohaselt tasunud sotisaalkindlustusmaksed.
5.   Kui veoteenuselepingut tuleb täita kauem kui 30 päeva, kohandatakse tasu osa, mis vastab vedaja poolt lepinguliste teenuste osutamiseks kantud kütusekulule, nagu see on märgitud lepingus või arvetes, mis on väljastatud vedaja poolt osutatud teenuste eest esimese kuu jooksul selle lepingu kehtima hakkamisest, vastavalt muutustele, mis toimusid lõike 1 kohaselt määratletud autokütuse hinnas, kui see muutus ületab 2% baasväärtusest, millest lähtuti lepingu sõlmimise või viimase kohandamise hetkel.
6.   Kui kaupade autoveo lepingut ei sõlmitud kirjalikult, vastavalt 21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 284 artiklile 6, peab vedaja väljastatud arvest olema – ainult õiguslikel ja halduslikel eesmärkidel ‐ võimalik välja lugeda käsuandaja poolt tasumisele kuuluv tasu osa, mis vastab vedaja poolt lepinguliste teenuste osutamiseks kantud kütusekulule. See summa peab vastama tulemusele, mis saadakse lõike 1 tähenduses veoteenuse osutamiseks kasutatava sõiduki klassi suhtes kindlaks määratud veoteenuse osutamisele eelnenud kalendrikuu kilomeetrikulu korrutamisel arves osutatud teenusele vastavate kilomeetrite arvuga.
7.   Vedajale tasumisele kuuluva tasu osa, mis erineb lõikes 6 märgitust, peab vastama – välja arvatud käsundiandja poolt kütusekulu eest võlgnetav summa – selle sama tasu osale, mis on vähemalt võrdne tasuga, millele viidatakse kui kuludele, mis vastavad muudele kuludele kui lõikes 2 ette nähtud kütusekulud.
8.   Kui vedajale tasumisele kuuluva tasu osa, mis erineb lõikes 6 märgitust, on väiksem lõikes 7 märgitust, võib vedaja nõuda käsundiandjalt vahe tasumist. Kui kaupade autoveo lepingut ei sõlmitud kirjalikult, aegub vedaja nõue viie aasta jooksul alates veoteenuse osutamise lõppemisest. Kui veoleping on sõlmitud kirjalikult, aegub vedaja nõue ühe aasta jooksul vastavalt tsiviilseadustiku artiklile 2951.
9.   Kui käsundiandja ei teosta makset 15 päeva jooksul, võib vedaja esitada nendele järgneva 15 päeva jooksul – kaotades vastasel juhul selle õiguse – maksekäsu kiirmenetluse taotluse pädevale kohtule asjakohase nõude esitamisega vastavalt tsiviilkohtumenetluse seadustiku artiklile 638, esitades dokumendid, mis puudutavad tema kandmist rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveoga tegelevate vedajate registrisse, veoteenuse osutamiseks kasutatud sõiduki passi, arve, milles on märgitud veoteenuse eest tasumisele kuuluv tasu, dokumendid näidatud summa tasumise kohta ja arvutused, mille abil on kindlaks tehtud vedajale tasumisele kuuluv täiendav tasu vastavalt lõigetele 7 ja 8. Olles kontrollinud, et dokumentides ei esine puudusi ja et esitatud arvutused on õiged, kohustab kohtunik käsundiandajal põhjendatud kohtuotsusega tsiviilkohtumenetluse seadustiku artikli 641 tähenduses tasuda viivitamata vedajale võlgnetav summa, lubades otsuse ajutist täitmist tsiviilkohtumenetluse seadustiku artikli 642 tähenduses ning määrates tähtaja, mille jooksul võib esitada hagi selle seadustiku IV jaotise I osa I peatüki sätete tähenduses.
[...]
14.   Ilma et see mõjutaks 6. juuni 1974. aasta seaduse nr 298 artiklis 26 ja selle hilisemates muudatustes, ning 21. novembri 2005. aasta dekreetseaduse nr 286 artiklis 7 ette nähtud karistusi, mida võidakse määrata, toob lõigetes 6, 7, 8 ja 9 ette nähtud normide rikkumine kaasa kaupade ja teenuste riigihangetes osalemise välistamise kuni kuueks kuuks, ning seaduses ette nähtud igat liiki maksusoodustuste, toetuste ja reservide välistamise kuni üheks aastaks.
15.   Lõikes 14 kehtestatud karistusi kohaldab pädev ametiasutus.
16.   Lõikes 14 kehtestatud karistusi ei kohaldata, kui pooled on sõlminud veolepingu, mis vastab vabatahtlikule kokkuleppele, mille on sõlminud enamus Consultas esindatud autovedajate kutseliitudest ja veoteenuse kasutajatest selleks, et luua õiguslik raamistik veoteenuse osutamise korraldusele konkreetses tegevusvaldkonnas.
[...]”.
Alates 12. septembrist 2012 anti seirekeskuse ülesanded seaduse alusel üle infrastruktuuride ja transpordiministeeriumi ühele teenistusele.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kuna ei olnud sõlmitud muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a lõigetes 4 ja 4a sätestatud vabatahtlikke kokkuleppeid, kehtestas seirekeskus 21. novembril 2011 rea tabeleid, milles olid määratud rendi või tasu eest autoveoga tegelevate ettevõtjate minimaalsed tegevuskulud. Neid tabeleid korrati infrastruktuuride ja transpordiministeeriumi peadirektori 22. novembri 2011. aasta dekreedis.
Eespool nimetatud tabelite kuluartiklid on arvutatud välja viiele sõidukite tüübile nende kogu suurima täismassi alusel, määratledes aasta keskmise läbisõidu ja autokütuse keskmise kulu kilomeetri kohta. Kulud hõlmavad ka sadulvedukite, poolhaagiste, hoolduse, kehtiva kollektiivlepinguga hõlmatud töötajatest autojuhtide töö, kindlustuse ülevaatuste, vinjettide, kummide, kütuse, kiirteemaksude ja töökorralduse kulusid. Nii mainib Euroopa Komisjon näiteks, et sõidukite puhul, mille täismass ei ületa 3,5 tonni ja mille läbisõit on vahemikus 101‐150 kilomeetrit, on muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a lõiget 2 kohaldades saadud tegevuskulud 0,999 eurot kilomeetri kohta, samas kui minimaalsed tegevuskulud selle dekreedi artikli 83a lõigete 4 ja 4a kohaselt on 0,909 eurot kilomeetri kohta ning kütusekulu 0,122 eurot kilomeetri kohta.
Seirekeskus määras kindlaks ka tegevuskulude perioodilise kohandamise meetodi ning sellest tulenevalt autoveo hinnad. See organ kohandas esimese kindlaksmääramise raames kehtestatud väärtusi, võttes 14. ja 21. detsembril 2011 vastu akti pealkirjaga „Rendi või tasu eest toimuvate kauba autovedudega tegelevate ettevõtjate tegevuskulude ja ohutusnõuetest kinnipidamise tagavate minimaalsete tegevuskulude perioodiline avaldamine”.
Põhikohtuasjades on tegemist rea tühistamishagidega, nii põhinõuete kui nende täiendustega, mis on esitatud Tribunale amministrativo regionale per il Laziole aktide peale, millega seirekeskus kehtestas miinimumkulud muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a tähenduses.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kehtestavad Itaalia õigusnormid minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramise reguleeritud süsteemi, mis piirab lepinguvabadust ja ühe lepingu olulise osa kindlaksmääramise vabadust, kuigi see toimub ohutusnõuete tagamiseks.
Vajadus kaitsta liiklusohutust kajastub liidu õiguses, kuid eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikliga 83a loodud tasakaal vastanduvate väärtuste vahel on kooskõlas liidu õigusega.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kohtuasjades C‑184/13‐C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 ja C‑208/13 sõnastatud identselt:
„1.
Kas konkurentsivabaduse, ettevõtjate vaba liikumise, asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kaitsega (mida käsitlevad Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõige 3, ELTL artikkel 101 ja ELTL artiklid 49, 56 ja 96) on kooskõlas – ja mis määral – liidu liikmesriigi õigusnormid, mis näevad autovedude valdkonnas ette minimaalsed tegevuskulud, millest tuleneb ühe teenustasu moodustava teguri ja seega lepinguhinna kehtestamine ametiasutuse poolt?
2.
Kas ja mis tingimustel on eespool viidatud piirangud õigustatavad avaliku huvi, nimelt liiklusohutuse kaitse vajadusega ja kas minimaalsete tegevuskulude kehtestamist, nagu see on sätestatud muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikliga 83a, saab selle eesmärgi perspektiivist põhjendada?
3.
Kas eelnimetatud eesmärgil võib juhul, kui seadusandlikul tasandil on kriteeriumid eelnevalt kindlaks määramata, jätta minimaalsed tegevuskulud asjassepuutuvate ettevõtjate kutseliitude vabatahtlike kokkulepete määrata ja teise võimalusena asutuste otsustada, mille koosseisu eripäraks on selle valdkonna eraettevõtjate esindusisikute suur osakaal?”
Euroopa Kohtu presidendi 14. mai 2013. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑184/13‐C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 ja C‑208/13 kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks.
Eelotsuse küsimused
Nende küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artiklit 101, koosmõjus ELL artikli 4 lõikega 3, ning ELTL artikleid 49, 56 ja 96 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid, nagu on arutluse all põhikohtuasjas, mille kohaselt ei tohi rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveo teenuse hind olla väiksem kui minimaalsed tegevuskulud, mille määrab kindlaks organ, mis koosneb peamiselt asjassepuutuvate ettevõtjate esindajatest.
Kõigepealt tuleb täpsustada, et põhikohtuasjas käsitletavates liikmesriigi õigusnormides sätestatakse, et minimaalsed tegevuskulud määratakse eelkõige tegevusvaldkonna vabatahtlike kokkulepetega vedajate ja käsundiandjate kutseliitude vahel ja nende kokkulepete puudumisel alles teise võimalusena seirekeskuse poolt, ning kui viimane seda ei tee, siis otse infrastruktuuride ja transpordiministeeriumi poolt. Ajavahemikul 2011. aasta novembrist kuni 2012. aasta augustini, mis on põhikohtuasjas käsitletav periood, oli minimaalsed tegevuskulud kindlaks määranud seirekeskus.
Liidu õigus konkurentsi valdkonnas
Tuleb meenutada, et kuigi on tõsi, nagu nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast, et ELTL artikkel 101 käsitleb üksnes ettevõtjate käitumist, mitte liikmesriikide seadusandlikke või haldusmeetmeid, siis koosmõjus ELL artikli 4 lõikega 3, mis loob Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahel koostöökohustuse, paneb nimetatud artikkel liikmesriikidele siiski kohustuse hoiduda võtmast või jõus hoidmast meetmeid, kaasa arvatud seadusandlikke või haldusmeetmeid, mis võiksid välistada ettevõtjatele kohaldatavate konkurentsieeskirjade kasuliku mõju (vt kohtuotsused Cipolla jt, C‑94/04 ja C‑202/04,
EU:C:2006:758
, punkt 46, ning Sbarigia, C‑393/08,
EU:C:2010:388
, punkt 31).
Euroopa Kohus on pidanud ELTL artikli 101, koosmõjus EL artikli 4 lõikega 3, rikkumiseks seda, kui liikmesriik nõuab või soodustab ELTL artikliga 101 vastuolus olevate keelatud kokkulepete sõlmimist või tugevdab nende mõju või kui ta võtab oma õigusnormidelt nende riikliku iseloomu sel teel, et delegeerib eraõiguslikele ettevõtjatele vastutuse majandushuve puudutavate otsuste tegemiseks (vt kohtuotsused Centro Servizi Spediporto, C‑96/94,
EU:C:1995:308
, punkt 21; Arduino, C‑35/99,
EU:C:2002:97
, punkt 35, ja Cipolla jt,
EU:C:2006:758
, punkt 47).
Täpsemalt, kohtuotsuses Centro Servizi Spediporto (
EU:C:1995:308
), milles käsitleti sarnast küsimust seoses sel ajal kehtinud Itaalia õigusnormidega, millega kehtestati kohustuslik alam- ja ülempiiriga hinnavahemike süsteem, otsustas Euroopa Kohus esiteks, et kui riigi õigusnormidega sätestatakse, et kaupade autoveo hinnad kiidab heaks ja jõustab avaliku võimu kandaja teatava komitee ettepanekul, mis koosneb enamjaolt avaliku võimu esindajatest ja milles huvitatud ettevõtjate esindajad on vähemuses ning mis peab oma ettepanekus järgima teatud avalik-õiguslikke kriteeriume, siis ei saa nende hindade kindlaksmääramist pidada keelatud kokkuleppeks eraõiguslike ettevõtjate vahel, mille avaliku võimu kandja on peale surunud või mida ta on soodustanud või mille mõju ta on tugevdanud, ning teiseks, et avaliku võimu kandja ei ole delegeerinud oma pädevust eraõiguslikele ettevõtjatele, kui ta võtab enne ettepaneku heakskiitmist arvesse teiste avalik-õiguslike ja eraõiguslike üksuste tähelepanekuid, määrates lausa ise kindlaks hinnad.
Kohtuotsuses Librandi (C‑38/97,
EU:C:1998:454
) täpsustas Euroopa Kohus, et neid kaalutlusi ei sea kahtluse alla see, et ettevõtjate esindajad ei ole komitees enam vähemuses, tingimusel et hinnad määratakse kindlaks seaduses määratletud avalikke huve väljendavaid kriteeriume järgides ja et avaliku võimu kandja ei delegeeri talle antud õigusi eraõiguslikele ettevõtjatele, kui ta võtab enne ettepaneku heakskiitmist arvesse teiste avalik-õiguslike ja eraõiguslike üksuste tähelepanekuid, määrates lausa ise kindlaks hinnad.
Mis puudutab esiteks küsimust, kas põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid lubavad järeldada, et eraõiguslikud ettevõtjad on sõlminud keelatud kokkuleppe, siis tuleb märkida, et komitee, kes põhikohtuasjas kehtestas minimaalsed tegevuskulud, st seirekeskus, koosneb peamiselt vedajate ja käsundiandjate kutseliitude esindajatest. Nimelt esindasid põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kümnest seirekeskuse liikmest, kelle valis Consulta president, kaheksa liiget vedajate ja käsundiandjate kutseliite, arvestades ka, et nende liikmete nimetamise dekreedis on märgitud, et nad nimetatakse nende liitude või ettevõtjate „esindajatena”, millesse nad kuuluvad.
Lisaks võetakse seirekeskuse otsused vastu tema liikmete enamushäältega, ilma et riigi esindajal oleks vetoõigus või suurema mõjuvõimuga hääl, mis võimaldaks tasakaalustada avaliku ja erasektori jõuvahekorra, erinevalt olukorrast, mis esines kohtuotsustes Reiff (C‑185/91,
EU:C:1993:886
, punkt 22), Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (C‑153/93,
EU:C:1994:240
, punkt 21), Centro Servizi Spediporto (
EU:C:1995:308
, punkt 27) ja Librandi (
EU:C:1998:454
, punkt 35).
Niisuguse kutseorganisatsiooni kehtestatud hind võib siiski olla avalik-õiguslikku laadi, muu hulgas juhul, kui selle organisatsiooni liikmed on asjassepuutuvatest ettevõtjatest sõltumatud eksperdid ja kui nad on seaduse alusel kohustatud kindlaks määrama hinnad nii, et arvesse võetaks mitte ainult neid määranud tegevussektori ettevõtjate või ettevõtjate ühenduste huve, vaid ka üldist huvi ja teiste tegevusvaldkondade ettevõtjate või selle teenuse kasutajate huve (vt selle kohta kohtuotsused Reiff,
EU:C:1993:886
, punktid 17‐19 ja 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft,
EU:C:1994:240
, punktid 16‐18 ja 23; DIP jt, C‑140/94‐C‑142/94,
EU:C:1995:330
, punktid 18 ja 19; komisjon
vs
. Itaalia, C‑35/96,
EU:C:1998:303
, punkt 44, ja Arduino,
EU:C:2002:97
, punkt 37).
Eelotsusetaotluses esitatud andmetest nähtub aga, et Consulta ja seirekeskuse asutamise aluseks olnud liikmesriigi õigusnormides ei ole sätestatud juhtpõhimõtteid, millele vastavalt need organid peavad tegutsema, ega sisaldu ühtegi sätet, mis takistaks kutseliitude esindajatel tegutsemast ainult oma ärihuvidest lähtudes.
Lisaks, liikmesriigi õigusnormide kohta, mille alusel loodi minimaalsete tegevuskulude süsteem ja anti nende kulude kehtestamise pädevus seirekeskusele, tuleb märkida, et on tõsi, et muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a lõige 4 esiteks viitab liiklusohutuse kaitse eesmärgile ja rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveo turu korrakohasele toimimisele, ja teiseks näeb ette, et need minimaalsed tegevuskulud peavad igal juhul tagama seaduses ette nähtud ohutusnõuete järgimise.
Kuid põhikohtuasjas vaidluse all olevad õigusnormid piirduvad üldsõnalise viitega liiklusohutuse kaitsele ja jätavad ka seirekeskuse liikmetele väga laia kaalutlusruumi ja sõltumatuse minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramisel nende kutseliitude huvides, kes nad määras. Nii märgib komisjon selle kohta, et seirekeskuse ühest koosoleku protokollist nähtub, et kui selle liikmed ei jõudnud üksmeelele minimaalsete tegevuskulude kohaldamise ulatuse küsimuses, väljendas üks neist oma vastumeelsust selle kutseliidu huvide tõttu, mida ta esindas, mitte avalike huvide tõttu.
Neid asjaolusid arvestades ei sisalda põhikohtuasjas arutatavad liikmesriigi õigusnormid ei menetluskorda ega materiaalõiguslikke aegumistähtaegu, mis võiksid tagada, et seirekeskus tegutseb minimaalseid tegevuskulusid kehtestades avaliku võimu kandja käepikendusena üldistes huvides.
Teiseks, küsimuses, kas avaliku võimu kandja on delegeerinud oma hindade kindlaksmääramise pädevuse eraõiguslikele ettevõtjatele, tuleb märkida, et muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a lõigetes 1, 2 ja 4a on ainult sätestatud, et seirekeskus „määrab kindlaks” eri liiki kulud vastavalt põhikohtuasjas viidatud erinevatele liikmesriigi õigusnormidele. Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et avaliku võimu esindajad ei teosta mingit kontrolli seirekeskuse nende hinnangute üle, mis puudutavad minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramise kriteeriume või kindlaks määratud väärtust.
Samuti ei nähtu, et muude avalik-õiguslike organite või ühendustega tuleks konsulteerida enne nende kulude dekreediga kehtestamist ja jõustamist.
Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et arvestades esiteks seirekeskuse koosseisu ja toimimise viisi ning teiseks seda, et puuduvad nii seaduses kindlaks määratud avalikku huvi väljendavad piisavalt täpsed kriteeriumid, mis tagaksid, et vedajate ja käsundiandjate esindajad tegutsevad tõesti üldisest avalikust huvist lähtudes, mis on seaduse eesmärk, kui ka riigi tõhus kontroll ja lõplik otsustusõigus, tuleb seirekeskust pidada ettevõtjate ühenduseks ELTL artikli 101 tähenduses, kui ta võtab vastu niisuguseid autoveo minimaalseid tegevuskulusid kindlaks määravaid otsuseid, nagu käsitletakse põhikohtuasjas.
Edasi selleks, et liidu konkurentsiõiguse normid kohalduksid põhikohtuasjas käsitletavale regulatsioonile, mis muudab seirekeskuse kehtestatud minimaalsed tegevuskulud kohustuslikuks, peab olema võimalik, et see piirab konkurentsi siseturul.
Selle kohta tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletavate liikmesriigi õigusnormidega kohustuslikuks muudetud minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramine, mis takistab ettevõtjatel kehtestada nendest kuludest madalamaid hindu, on vaadeldav kohustuslike miinimumhindade horisontaalse kindlaksmääramisega.
Mis puudutab ühendusesisese kaubavahetuse kahjustamise ulatust, siis piisab, kui meenutada, et liikmesriigi kogu territooriumi hõlmav kokkulepe on juba oma laadilt selline, et see aitab kaasa siseriiklike turgude lõhestatusele, takistades nii majanduslikku põimumist, mis on EL toimimise lepingu eesmärk (vt kohtuotsused komisjon
vs
. Itaalia,
EU:C:1998:303
, punkt 48, ja Manfredi jt, C‑295/04‐C‑298/04,
EU:C:2006:461
, punkt 45).
Arvestades eespool esitatud kaalutlusi tuleb asuda seisukohale, et niisuguste liikmesriigi õigusnormidega nagu need, mida käsitletakse põhikohtuasjas, kohustuslikuks muudetud kaupade autoveo minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramine võib piirata konkurentsi siseturul.
Lõpuks tuleb siiski ka mainida, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, mis muudavad kohustuslikuks ettevõtjate ühenduse otsuse, mille eesmärk või tagajärg on piirata konkurentsi või poolte või neist ühe tegutsemisvabadust, ei pruugi tingimata kuuluda ELTL artikli 101 lõike 1, koosmõjus ELL artikli 4 lõikega 3, kohaldamisalasse.
Nimelt, selle sätte kohaldamiseks teatud asjale tuleb esiteks arvestada üldise kontekstiga, milles kõnealune ettevõtjate ühenduse otsus tehti või milles see otsus mõju avaldab, ja eelkõige tuleb arvestada selle otsuse eesmärkidega. Edasi tuleb uurida, kas sellest tulenev konkurentsi piirav mõju on lahutamatult seotud nimetatud eesmärkide saavutamisega (vt kohtuotsused Wouters jt, C‑309/99,
EU:C:2002:98
, punkt 97, ja Consiglio nazionale dei geologi ja Autorità garante della concorrenza e del mercato, C‑136/12,
EU:C:2013:489
, punkt 53).
Selles kontekstis on oluline kontrollida, kas põhikohtuasjas vaidlusaluste normidega seatud piirangud piirduvad sellega, mis on vajalik õiguspäraste eesmärkide täitmise tagamiseks (vt selle kohta kohtuotsused Meca-Medina ja Majcen
vs
. komisjon, C‑519/04 P,
EU:C:2006:492
, punkt 47, ja Consiglio nazionale dei geologi ja Autorità garante della concorrenza e del mercato,
EU:C:2013:489
, punkt 54).
Kuid ilma, et tuleks uurida küsimust, kas käesoleva kohtuotsuse punktides 47 ja 48 viidatud kohtupraktikat kohaldatakse liikmesriigi õigusnormidele, millega nähakse ette horisontaalne hinnakokkulepe, piisab, kui märkida, et põhikohtuasjas käsitletavaid õigusnorme ei saa igal juhul põhjendada mõne õigusliku eesmärgiga.
Vastavalt muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a lõikele 4 määratakse minimaalsed tegevuskulud kindlaks eelkõige liiklusohutuse kaitseks.
Kuigi ei ole välistatud, et liiklusohutus võib olla õiguspärane eesmärk, ei ole minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramine siiski otseselt ega kaudselt sobiv meede selle eesmärgi saavutamiseks.
Selle kohta tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid piirduvad üldise viitega liiklusohutuse kaitsele, toomata välja mis tahes seost minimaalsete tegevuskulude ja liiklusohutuse tugevdamise vahel.
Lisaks on siseriiklikud õigusnormid konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt (vt kohtuotsused Hartlauer, C‑169/07,
EU:C:2009:141
, punkt 55, ja Attanasio Group, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, punkt 51).
Selle kohta tuleb märkida, et kui „minimaalne kulu” muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a tähenduses esindab objektiivselt määratletud minimaalset summat, alla mille ei ole võimalik täita liiklusohutuse kaitse alastest õigusnormidest tulenevaid kohustusi, siis näevad põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid siiski ette erandid. Nii määratakse muudetud dekreetseaduse nr 112/2008 artikli 83a lõike 4c kohaselt tasu kindlaks poolte vabade läbirääkimiste tulemusena, kui veoteenust osutatakse mitte rohkem kui 100 kilomeetrit päevas. Samuti näeb selle artikli lõige 16 ette võimaluse seirekeskuse määratud miinimumkuludest erandi tegemiseks tegevusvaldkonna kollektiivlepingute alusel.
Igal juhul lähevad asjassepuutuvad meetmed kaugemale sellest, mis on vajalik. Esiteks ei võimalda need vedajal tõendada, et kuigi ta pakub hindu, mis on madalamad kehtestatud miinimumhindadest, täidab ta igati ohutusalaseid nõudeid (vt selle kohta 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus Outokumpu, C‑213/96,
EU:C:1998:155
, punkt 39, ja 13. detsembri 2005. aasta kohtuotsus Marks & Spencer, C‑446/03,
EU:C:2005:763
, punktid 54‐56).
Teiseks eksisteerib palju reegleid, sealhulgas käesoleva kohtuotsuse punktis 7 mainitud liidu õigusega kehtestatuid, mille esemeks on spetsiifiliselt liiklusohutus ning mis on palju tõhusamad ja vähem piiravamad meetmed, näiteks liidu normid, mis puudutavad miinimumnõudeid maksimaalsele iganädalasele tööajale, vaheaegadele, puhkeajale, öötööle ja sõidukite tehnilisele kontrollile. Nende reeglite range järgimine võib tõhusalt tagada piisava liiklusohutuse taseme.
Sellest tuleneb, et minimaalsete tegevuskulude kindlaksmääramist ei saa põhjendada õiguspärase eesmärgiga.
Kõigist eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et esitatud küsimustele tuleb vastata, et ELTL artiklit 101, koosmõjus ELL artikli 4 lõikega 3, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid nagu need, mida käsitletakse põhikohtuasjas, mille alusel ei tohi rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveo teenuse hind olla madalam kui minimaalsed tegevuskulud, mille määrab kindlaks organ, mis koosneb peamiselt asjassepuutuvate ettevõtjate esindajatest.
Liikumisvabaduse põhimõtted ja transpordipoliitika
Arvestades eespool esitatud vastust puudub vajadus tõlgendada ELTL artikleid 49, 56 ja 96.
Kohtukulud
Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

ELTL artiklit 101, koosmõjus ELL artikli 4 lõikega 3, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid nagu need, mida käsitletakse põhikohtuasjas, mille alusel ei tohi rendi või tasu eest toimuva kaupade autoveo teenuse hind olla madalam kui minimaalsed tegevuskulud, mille määrab kindlaks organ, mis koosneb peamiselt asjassepuutuvate ettevõtjate esindajatest.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.