CELEX: 62012TJ0296
Proteção dos consumidores
Regulamento (UE) n.° 432/2012
Alegações de saúde relativas a alimentos
Recurso de anulação
Ato regulamentar que não comporta medidas de execução
Afetação direta
Admissibilidade
Violação dos artigos 13.° e 28.° do Regulamento (CE) n.° 1924/2006
Princípio da boa administração
Não discriminação
Critérios de avaliação errados
Regulamento n.° 1924/2006
Exceção de ilegalidade
Direito de ser ouvido
Segurança jurídica
Período transitório irrazoável
Lista de alegações em suspenso

Antecedentes do litígio
As recorrentes, The Health Food Manufacturers’ Association, Quest Vitamins Ltd, Natures Aid Ltd, Natuur‑& gezondheidsProducten Nederland e New Care Supplements BV, têm sede no Reino Unido e nos Países Baixos e são, por um lado, empresas que produzem e comercializam suplementos alimentares e alimentos dietéticos no mercado europeu e, por outro lado, associações profissionais que representam os interesses das empresas que se dedicam a esse tipo de atividade. Estas últimas recorrem quotidianamente a alegações de saúde na rotulagem dos seus produtos e na publicidade dos mesmos.
Na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.
o
1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos (
JO L 404, p. 9
), as recorrentes submeteram alegações de saúde às autoridades dos respetivos Estados‑Membros com vista ao procedimento de autorização previsto no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, desse regulamento. Em seguida, a Comissão das Comunidades Europeias recebeu um total de cerca de 44000 alegações de saúde da parte dos Estados‑Membros, nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, do referido regulamento. Com base nestas alegações de saúde, a Comissão elaborou uma lista consolidada destinada a evitar duplicações e repetições, bem como um sistema de codificação, publicado na Internet, para garantir, segundo a Comissão, um tratamento coerente das listas nacionais e a identificação das referidas alegações através da utilização de números «ID».
Em 24 de julho de 2008, a Comissão apresentou formalmente à Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) um pedido de parecer científico em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 (a seguir «pedido de parecer científico»). Nessa ocasião, a Comissão transmitiu à EFSA uma primeira parte da lista consolidada. As restantes partes desta lista foram transmitidas em novembro e dezembro de 2008, após consulta dos Estados‑Membros e, posteriormente, através de uma adenda, em março de 2010, o que elevou para 4637 o número final de alegações de saúde a analisar.
Entre outubro de 2009 e julho de 2011, a EFSA procedeu à avaliação científica das alegações de saúde transmitidas pela Comissão.
Em 16 de maio de 2012, ao abrigo do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento (CE) n.
o
1924/2006, a Comissão adotou o Regulamento (UE) n.
o
432/2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças (
JO L 136, p. 1
). Neste regulamento, a Comissão autorizou uma lista parcial de 222 alegações de saúde, correspondentes a 497 entradas na lista consolidada, relativamente às quais a EFSA tinha chegado à conclusão, em substância, de que os dados apresentados permitiam estabelecer uma relação de causa e efeito entre uma categoria de alimentos, um alimento ou um dos seus constituintes e o efeito alegado (a seguir «lista de alegações permitidas»). As referidas alegações, bem como outras alegações que foram rejeitadas, foram igualmente inscritas no registo da União relativo a alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, criado pela Comissão nos termos do artigo 20.
o
, n.
o
2, alíneas c) e d), do Regulamento n.
o
1924/2006. Por outro lado, a Comissão previu que o Regulamento n.
o
432/2012 seria aplicável seis meses após a sua data de entrada em vigor, ou seja, a partir de 14 de dezembro de 2012, de forma a permitir às empresas do setor alimentar adaptar‑se a essas disposições, nomeadamente à proibição, prevista no artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006, de alegações de saúde cuja avaliação pela EFSA tenha sido concluída e sobre as quais a Comissão se tenha pronunciado.
No mesmo dia, a Comissão identificou uma lista de mais de 2000 alegações cuja avaliação pela EFSA não fora concluída ou sobre as quais a própria Comissão ainda não se pronunciara, tendo publicado essa lista no seu sítio Web (a seguir «lista de alegações em suspenso»). Segundo a Comissão, essas alegações de saúde, relativas, nomeadamente, aos efeitos de substâncias vegetais ou à base de plantas, designadas «substâncias botânicas», permaneciam em suspenso, pelo que podiam continuar a ser utilizadas em conformidade com o regime transitório previsto no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de julho de 2012, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de setembro de 2012, a República Checa pediu ao Tribunal que admitisse a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de setembro de 2012, o Conselho da União Europeia pediu ao Tribunal que admitisse a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de setembro de 2012, o Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC) pediu ao Tribunal que admitisse a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de setembro de 2012, a FederSalus, a Medestea biotech SpA e a Naturando Srl pediram ao Tribunal que admitisse as respetivas intervenções em apoio dos pedidos das recorrentes.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de outubro de 2012, o Parlamento Europeu pediu ao Tribunal que admitisse a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de outubro de 2012, a República Francesa pediu ao Tribunal que admitisse a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
Por cartas apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de outubro de 2012, as recorrentes pediram que, em conformidade com o artigo 116.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, certos dados confidenciais fossem excluídos da comunicação dos anexos da petição às intervenientes, no caso de estas serem admitidas a intervir no litígio. Para efeitos dessa comunicação, as recorrentes apresentaram uma versão não confidencial do articulado em causa.
Por despachos de 16 de janeiro de 2013, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral deferiu os pedidos de intervenção da República Checa, do Conselho, do Parlamento, da República Francesa e do BEUC, em apoio dos pedidos da Comissão, bem como da FederSalus, da Medestea biotech e da Naturando, em apoio dos pedidos das recorrentes. Por outro lado, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral reservou para final a decisão quanto à procedência do pedido de tratamento confidencial e limitou provisoriamente a comunicação das peças processuais às referidas partes a uma versão não confidencial, aguardando eventuais observações sobre o pedido de tratamento confidencial.
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de fevereiro de 2013, o BEUC emitiu objeções ao pedido de tratamento confidencial formulado pelas recorrentes.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de abril de 2013, a República Checa informou o Tribunal de que desistia da sua intervenção em apoio da Comissão.
Por despacho de 5 de julho de 2013, o pedido de intervenção da República Checa no presente processo foi cancelado no registo.
Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz relator foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.
Por impedimento do presidente da Oitava Secção, o presidente do Tribunal Geral designou, segundo a ordem prevista no artigo 6.
o
do Regulamento de Processo, um primeiro juiz para o substituir e, em aplicação do artigo 32.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, um segundo juiz para completar a Secção.
Em 22 de abril de 2014, as recorrentes apresentaram na Secretaria do Tribunal Geral, como novo oferecimento de prova em apoio dos seus argumentos, um boletim do Ministério da Saúde do Reino Unido, datado de 16 de abril de 2014.
Por decisão do presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral de 5 de maio de 2014, o boletim em questão foi junto aos autos e foi dado um prazo às outras partes para se pronunciarem. Estas apresentaram as suas observações no prazo fixado.
Por despacho de 4 de setembro de 2014, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral deferiu o pedido de tratamento confidencial apresentado pelas recorrentes e reservou para final a decisão quanto às despesas.
Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu dar início à fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, por um lado, convidou as recorrentes a fornecer‑lhe a lista das alegações de saúde que lhes diziam respeito e a indicar, de forma precisa, o estatuto das referidas alegações, isto é, se as mesmas tinham sido autorizadas, rejeitadas ou colocadas em suspenso na sequência da adoção do Regulamento n.
o
432/2012. Por outro lado, o Tribunal pediu às partes que especificassem se consideravam que o Regulamento n.
o
432/2012 constituía um ato regulamentar que dizia diretamente respeito às recorrentes e que não necessitava de medidas de execução, na aceção da terceira hipótese prevista no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE. As partes deram cumprimento a esse pedido no prazo fixado.
Na audiência de 22 de outubro de 2014, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal.
As recorrentes, apoiadas por FederSalus, Medestea biotech e Naturando, pedem que o Tribunal Geral se digne:
—
anular o Regulamento n.
o
432/2012;
—
anular a decisão da Comissão que adota a lista de alegações em suspenso;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão, apoiada pelo Conselho, pelo Parlamento, pela República Francesa e pelo BEUC, pede que o Tribunal Geral se digne:
—
julgar o recurso improcedente;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
A título preliminar, importa antes de mais observar que, na medida em que, no âmbito do seu primeiro pedido, as recorrentes pedem que o Tribunal anule o Regulamento n.
o
432/2012, resulta da petição que esse pedido de anulação se baseia, em parte, na ilegalidade do ato que serviu de fundamento ao referido regulamento. Nestas circunstâncias, há que considerar que o pedido visa igualmente, a título incidental e com fundamento no artigo 277.
o
TFUE, que seja declarada, em apoio dos pedidos de anulação, a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006. Além disso, as recorrentes pedem a anulação da pretensa decisão da Comissão que adota a lista de alegações em suspenso. Importa analisar estes três pedidos separadamente.
1.
Quanto ao pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012
Quanto à admissibilidade
Sem suscitar formalmente uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.
o
do Regulamento de Processo, a Comissão, apoiada pelo Conselho, pelo Parlamento, pela República Francesa e pelo BEUC, sustenta que o pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012 é inadmissível. Em especial, alega que, mesmo que se considere que o Regulamento n.
o
432/2012 é um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, as recorrentes não demonstraram que o referido regulamento lhes dizia diretamente respeito.
As recorrentes contestam os argumentos da Comissão quanto à inadmissibilidade do recurso. Em primeiro lugar, alegam que o Regulamento n.
o
432/2012 é um ato regulamentar, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, que não necessita de medidas de execução. Em seguida, sustentam que, em conformidade com a jurisprudência, esse regulamento lhes diz diretamente respeito, uma vez que, por um lado, produz efeitos diretos na sua situação jurídica e, por outro lado, não deixa nenhum poder de apreciação aos destinatários encarregados da sua execução.
Nos termos do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos desse artigo, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
No caso em apreço, é ponto assente que o Regulamento n.
o
432/2012 não foi dirigido às recorrentes, que não são, portanto, destinatárias desse ato. Nestas condições, por força do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, as recorrentes só podem interpor recurso de anulação desse ato se este constituir um ato regulamentar que lhes diga diretamente respeito e não necessite de medidas de execução, ou se lhes disser direta e individualmente respeito.
Assim, em primeiro lugar, há que verificar se o Regulamento n.
o
432/2012 constitui um ato regulamentar, na aceção da terceira hipótese prevista no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Segundo a jurisprudência, o conceito de «ato regulamentar» deve ser entendido no sentido de que se refere a atos de alcance geral, com exceção dos atos legislativos (acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, Colet.,
EU:C:2013:625
, n.
o
60).
No caso em apreço, por um lado, o Regulamento n.
o
432/2012 tem como base jurídica o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, que confere à Comissão o poder de adotar, segundo o procedimento previsto no artigo 25.
o
, n.
o
3, do referido regulamento, uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. O artigo 25.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 remete, por sua vez, para o artigo 5.
o
‑A da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (
JO L 184, p. 23
), que é reservado à adoção de medidas que tenham por objeto alterar elementos não essenciais de um ato de base adotado segundo o procedimento de codecisão. Daqui resulta que o Regulamento n.
o
432/2012 foi adotado pela Comissão no exercício de competências de execução, no âmbito do procedimento de regulamentação com controlo e, por conseguinte, não constitui um ato legislativo na aceção da jurisprudência resultante do acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, n.
o
34
supra
(
EU:C:2013:625
).
Por outro lado, uma vez que o Regulamento n.
o
432/2012, lido em conjugação com o artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006, é aplicável a todas as empresas do setor alimentar que utilizem alegações de saúde relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, há que concluir que o referido regulamento tem alcance geral, na medida em que se aplica a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos vinculativos para uma categoria de pessoas prevista de modo geral e abstrato [v., neste sentido, acórdão de 25 de outubro de 2011, Microban International e Microban (Europe)/Comissão, T‑262/10, Colet.,
EU:T:2011:623
, n.
o
23].
Assim, o Regulamento n.
o
432/2012 constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Em segundo lugar, no que diz respeito ao conceito de «afetação direta», já foi declarado que este requisito exige, em primeiro lugar, que a medida em causa produza efeitos diretos na situação jurídica do recorrente e, em segundo lugar, que não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários dessa medida encarregados da sua execução, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação em causa, sem aplicação de outras regras intermédias (v., acórdãos de 5 de maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C‑386/96 P, Colet.,
EU:C:1998:193
, n.
o
43, e de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/Comissão, C‑445/07 P e C‑455/07 P, Colet.,
EU:C:2009:529
, n.
o
45).
No caso em apreço, importa salientar, em primeiro lugar, que os efeitos decorrentes do Regulamento n.
o
432/2012 consistem, por um lado, em autorizar, por força do seu artigo 1.
o
, um total de 222 alegações de saúde relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. Além disso, como consta dos considerandos 12 e 13 do Regulamento n.
o
432/2012, este tem como efeito a proibição, por força da sua aplicação conjugada com o artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006, de algumas alegações do mesmo género, cuja avaliação e verificação à luz do artigo 13.
o
, n.
o
3, do referido regulamento, respetivamente, pela EFSA e pela Comissão, estejam terminadas, tendo‑se concluído, em substância, que as mesmas não estavam cientificamente fundamentadas ou não respeitavam as exigências gerais ou específicas previstas pelo referido regulamento.
Daqui resulta que, uma vez que as recorrentes contestam a legalidade do Regulamento n.
o
432/2012, cabe‑lhes identificar, para demonstrar que são diretamente afetadas, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, as alegações abrangidas pelo referido regulamento que prejudicam a sua situação jurídica. Mais concretamente, na medida em que, como resulta, em substância, dos seus articulados, as alegações de saúde permitidas não são objeto do seu recurso, uma vez que a sua anulação não teria qualquer interesse para as recorrentes, estas têm de demonstrar que, quando interpuseram recurso no Tribunal Geral, utilizavam, nas comunicações de caráter comercial relativas aos seus produtos, alegações proibidas na sequência da adoção do Regulamento n.
o
432/2012.
No caso em apreço, em resposta ao pedido que lhes foi dirigido no âmbito das medidas de organização do processo, as recorrentes, nomeadamente as segunda, terceira e quinta recorrentes, na qualidade de produtoras de alimentos, forneceram ao Tribunal Geral a lista das alegações de saúde que lhes diziam respeito, indicando, de forma precisa, o estatuto das referidas alegações, em especial se estas foram rejeitadas na sequência da adoção do Regulamento n.
o
432/2012. Além disso, apresentaram uma declaração assinada pelos respetivos diretores que confirma, nomeadamente, que as referidas alegações eram utilizadas à data da interposição do recurso, ou seja, em 2 de julho de 2014. Na medida em que estes documentos comprovam que as recorrentes utilizavam, na comercialização dos seus produtos, alegações de saúde rejeitadas pelo Regulamento n.
o
432/2012, há que concluir que este é suscetível de produzir efeitos na sua situação jurídica.
Em seguida, há que afastar a alegação da Comissão, formulada tanto nas suas respostas às medidas de organização do processo como na audiência, de que os documentos apresentados pelas recorrentes não têm força probatória. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a atividade do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral rege‑se pelo princípio da livre apreciação das provas e que o único critério para apreciar o valor das provas produzidas reside na sua credibilidade. Além disso, para apreciar o valor probatório de um documento, é necessário verificar a verosimilhança da informação nele contida e ter em conta, nomeadamente, a origem do documento, as circunstâncias da sua elaboração e o seu destinatário, e interrogar‑se se, pelo seu conteúdo, esse documento se afigura razoável e fidedigno (v., neste sentido, acórdão de 27 de setembro de 2012, Shell Petroleum e o./Comissão, T‑343/06, Colet.,
EU:T:2012:478
, n.
o
161 e jurisprudência referida). Ora, no caso em apreço, em primeiro lugar, os documentos apresentados pelas recorrentes são declarações assinadas pelos respetivos diretores, que devem ter capacidade para fornecer indicações precisas quanto às informações pedidas, em segundo lugar, foram apresentados a pedido expresso do Tribunal Geral e, em terceiro lugar, foram apresentados através do advogado que representa as recorrentes no processo, o qual, como colaborador da justiça e por força das obrigações deontológicas que sobre ele recaem, tem o dever de assegurar a autenticidade e a veracidade dos referidos documentos. Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que a credibilidade desses documentos está suficientemente demonstrada. Além disso, embora a Comissão conteste, de forma geral, a veracidade dessas declarações, não apresenta nenhum indício de que as informações precisas contidas na lista transmitida pelas recorrentes no âmbito das medidas de organização do processo sejam falsas.
Por outro lado, no que diz respeito às primeira e quarta recorrentes, que, segundo a Comissão, na qualidade de associações de produtores de suplementos alimentares, não têm qualidade para agir no presente processo, basta salientar que, na medida em que as recorrentes interpuseram um único e o mesmo recurso, que foi julgado admissível relativamente às segunda, terceira e quinta recorrentes, não é necessário, por razões de economia processual, analisar a admissibilidade do recurso no que respeita às primeira e quarta recorrentes (v., neste sentido, acórdão de 29 de novembro de 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10,
EU:T:2012:635
, n.
o
19 e jurisprudência referida).
Por último, importa observar que o Regulamento n.
o
432/2012 não deixa nenhum poder de apreciação aos seus destinatários, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
38
supra
, uma vez que a autorização prevista no referido regulamento tem claramente um caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação em causa, sem aplicação de outras regras intermédias. A este respeito, basta salientar que, nos termos do artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
432/2012, este é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros.
Daqui resulta que há que considerar que o Regulamento n.
o
432/2012 diz diretamente respeito às recorrentes.
Em terceiro lugar, no que diz respeito à questão de saber se o Regulamento n.
o
432/2012 necessita ou não de medidas de execução, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, há que recordar, em primeiro lugar, que, segundo a jurisprudência, o conceito de «atos regulamentares […] que não necessitam de medidas de execução» deve ser interpretado à luz do objetivo desta disposição, que consiste, como resulta da sua génese, em evitar que um particular seja obrigado a violar as regras de direito para poder aceder ao juiz (acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão, C‑274/12 P, Colet.,
EU:C:2013:852
, n.
o
27).
Para determinar se um ato regulamentar necessita de medidas de execução, há que considerar a posição da pessoa que invoca o direito de recurso ao abrigo da terceira hipótese prevista no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE. Por conseguinte, não é relevante saber se o ato em causa necessita de medidas de execução em relação a terceiros (acórdão Telefónica/Comissão, n.
o
46
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
o
30).
Para verificar se o ato recorrido necessita de medidas de execução, há que tomar exclusivamente como referência o objeto do recurso e, caso um recorrente peça apenas a anulação parcial de um ato, devem ser tidas em conta, sendo caso disso, apenas as medidas de execução de que essa parte do ato eventualmente necessite (acórdão Telefónica/Comissão, n.
o
46
supra
,
EU:C:2013:852
, n.
o
31).
No caso em apreço, basta salientar que o Regulamento n.
o
432/2012 se aplica, por definição, de forma automática às recorrentes e que a sua aplicação não necessita de qualquer tipo de medida por parte das autoridades públicas nacionais ou europeias.
Daqui resulta que o Regulamento n.
o
432/2012 não necessita de medidas de execução, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Consequentemente, na medida em que o Regulamento n.
o
432/2012 constitui um ato regulamentar que diz diretamente respeito às recorrentes e que não necessita de medidas de execução, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve ser julgada improcedente, sem que seja necessário analisar a eventual afetação individual das recorrentes.
Quanto ao mérito
Em apoio do seu pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012, as recorrentes invocam dois fundamentos. O primeiro diz respeito à falta de base legal e à violação dos princípios da segurança jurídica, da boa administração e da não discriminação na adoção da decisão de dividir o procedimento de autorização das alegações de saúde em várias fases. O segundo fundamento diz respeito à violação dos princípios da boa administração e da segurança jurídica, bem como à violação do dever de colaboração com as autoridades alimentares nacionais e do dever de fundamentação da decisão de não incluir um grande número de alegações de saúde na lista de alegações permitidas.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à falta de base legal e à violação dos princípios da segurança jurídica, da boa administração e da não discriminação na adoção da decisão de dividir o procedimento de autorização das alegações de saúde em várias fases
O primeiro fundamento divide‑se em duas partes.
¾ Quanto à primeira parte, relativa à falta de base legal e à violação do princípio da segurança jurídica
Na primeira parte do primeiro fundamento, as recorrentes apresentam três alegações.
A primeira alegação é relativa ao facto de a medida prevista no Regulamento n.
o
432/2012, que consiste na divisão do procedimento de autorização das alegações de saúde em várias fases, carecer de base legal, uma vez que o artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 prevê apenas a adoção de uma única lista definitiva de autorização para todas as alegações de saúde previstas nos seus n.
os
1 a 3, pelo que não permite proceder à elaboração da referida lista de forma parcial e gradual, como a Comissão fez. As recorrentes observam, por outro lado, que a Comissão não respeitou o prazo previsto no Regulamento n.
o
1924/2006 para a adoção da lista de alegações permitidas.
A segunda alegação é relativa ao facto de o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006 não conferir à Comissão a competência necessária para prever medidas transitórias complementares para as alegações que a referida instituição decidiu colocar em suspenso.
A terceira alegação é relativa à violação do princípio da segurança jurídica, na medida em que não é possível identificar com clareza e precisão as alegações que, segundo a Comissão, permanecem em suspenso, nomeadamente em relação às alegações que foram rejeitadas.
A Comissão, apoiada nomeadamente pela República Francesa e pelo BEUC, contesta os argumentos das recorrentes, que assentam, em sua opinião, numa interpretação errada das disposições em causa. Acrescenta igualmente que a decisão de dividir o procedimento de autorização em várias fases se justificava pelas circunstâncias do caso concreto.
Em primeiro lugar, no que diz respeito à alegação relativa à pretensa falta de base legal que autorizou a divisão do procedimento de autorização das alegações de saúde em várias fases, há que salientar, a título preliminar, que o legislador da União confiou à Comissão, através do artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, a incumbência de aprovar, na União, uma lista harmonizada de alegações de saúde permitidas que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. Em especial, segundo o referido artigo, a lista deve conter alegações de saúde que, além de pertencerem a uma das três categorias indicadas no seu n.
o
1, assentem em provas científicas geralmente aceites e possam ser bem compreendidas pelo consumidor médio. Por outro lado, resulta, em substância, do artigo 13.
o
, n.
os
2 e 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 que a lista de alegações permitidas deve ser adotada pela Comissão, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 25.
o
, n.
o
3, do referido regulamento, na sequência, por um lado, do fornecimento pelos Estados‑Membros das listas de alegações de saúde utilizadas nos respetivos mercados e, por outro lado, da consulta da EFSA, o mais tardar até 31 de janeiro de 2010.
Ora, há que assinalar que a redação do artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 não especifica se a lista de alegações permitidas deve ser adotada de uma só vez, como afirmam as recorrentes, ou se, pelo contrário, essa lista pode ser adotada em várias fases, permitindo assim à Comissão adiar a autorização de alegações de saúde cuja avaliação, pela EFSA ou pela própria Comissão, não esteja concluída. Por conseguinte, há que analisar se a Comissão cometeu um erro ao considerar que a referida disposição lhe permitia proceder gradualmente à adoção da lista de alegações permitidas.
O Tribunal recorda que, segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não apenas os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (v., acórdão de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, Colet.,
EU:C:2005:362
, n.
o
41 e jurisprudência referida).
Dado que as interpretações literal e histórica de um regulamento, em especial de uma das suas disposições, não permitem apreciar o seu alcance exato, a regulamentação em causa deve ser interpretada com base tanto na respetiva finalidade como na sistemática geral [v., acórdão de 10 de outubro de 2012, Gem‑Year e Jinn‑Well Auto‑Parts (Zhejiang)/Conselho, T‑172/09,
EU:T:2012:532
, n.
o
106 e jurisprudência referida].
Por outro lado, o dispositivo de um ato é indissociável da sua fundamentação, de modo que deve ser interpretado, se necessário, tendo em conta os motivos que levaram à sua adoção (v., acórdão de 11 de setembro de 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Conselho, T‑443/11, Colet.,
EU:T:2014:774
, n.
o
118 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que observar que, como resulta dos seus considerandos 1 e 2, bem como do seu artigo 1.
o
, o Regulamento n.
o
1924/2006 tem como objetivo eliminar os obstáculos ao comércio na União que resultam das diferenças entre as disposições nacionais relativas às comunicações de caráter comercial das alegações utilizadas na rotulagem e na publicidade dos alimentos, assegurando ao mesmo tempo um nível elevado de proteção dos consumidores e facilitando a sua escolha através da colocação no mercado de produtos seguros e devidamente rotulados. Mais concretamente, segundo o considerando 14 do referido regulamento, é necessário assegurar que as substâncias alvo de uma alegação tenham provado possuir um efeito nutricional ou fisiológico benéfico. Além disso, o considerando 23 do Regulamento n.
o
1924/2006 indica que as alegações de saúde só deverão ser autorizadas na União depois de uma avaliação científica do mais elevado nível possível, a qual deve ser efetuada pela EFSA.
Ora, em primeiro lugar, à luz dos objetivos mencionados no n.
o
64
supra
, há que interpretar o artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 no sentido de que apenas impõe à Comissão uma obrigação de resultado, que consiste em adotar, após consulta da EFSA, a lista de alegações permitidas com base nas listas nacionais fornecidas pelos Estados‑Membros. Com efeito, nada na redação desse artigo ou nos considerandos do Regulamento n.
o
1924/2006 sugere que o legislador da União tenha decidido privar a Comissão da faculdade de proceder de forma gradual à adoção da referida lista e, em especial, de a completar à medida que as avaliações técnicas sejam concluídas pela EFSA e que as condições estabelecidas no referido regulamento sejam verificadas pela própria Comissão. Pelo contrário, na medida em que o artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 não especifica as modalidades segundo as quais a Comissão deve cumprir a sua missão, esta disposição submete à livre apreciação desta instituição a determinação, no respeito pelos princípios fixados pelo Regulamento n.
o
1924/2006 e pelo direito da União, do ritmo a que deve ser realizada a adoção da lista de alegações permitidas. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, para poder prosseguir de forma eficaz os objetivos que lhe foram fixados, e tendo em conta, como no caso em apreço, as avaliações técnicas complexas que deve efetuar, deve ser reconhecido à Comissão um amplo poder de apreciação (v., neste sentido, acórdãos de 9 de setembro de 2008, Bayer CropScience e o./Comissão, T‑75/06, Colet.,
EU:T:2008:317
, n.
os
81 e 82, e de 19 de janeiro de 2012, Xeda International e Pace International/Comissão, T‑71/10,
EU:T:2012:18
, n.
o
69).
Em segundo lugar, a interpretação que antecede é igualmente corroborada, como salienta nomeadamente a República Francesa, pelo facto de, como decorre do artigo 13.
o
, n.
os
4 e 5, do Regulamento n.
o
1924/2006, o legislador ter previsto a possibilidade de alterar a lista de alegações permitidas quer com base em provas científicas geralmente aceites, quer com base em novas provas científicas. Por conseguinte, há que considerar que o legislador não se opôs a que essa lista fosse completada de forma gradual e, consequentemente, ao facto de a mesma ter caráter progressivo, tendo em conta os dados científicos disponíveis.
Por último, embora as recorrentes aleguem que o considerando 26 do Regulamento n.
o
1924/2006 faz referência a «uma» lista de alegações de saúde permitidas e que o artigo 28.
o
, n.
o
5, do mesmo regulamento refere igualmente «a» lista de alegações de saúde permitidas, há que reconhecer que esta circunstância não afeta a possibilidade de adotar essa lista de forma gradual. De facto, há que salientar, à semelhança do que faz a Comissão, que a abordagem baseada na adoção da lista de alegações permitidas em várias fases não conduz à adoção de várias listas, como afirmam as recorrentes, mas à adoção de uma única lista gradualmente completada.
Daqui resulta que a redação do Regulamento n.
o
1924/2006, em especial do seu artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, não pode ser interpretada no sentido de que proíbe a Comissão de adotar a lista de alegações permitidas em várias fases.
Consequentemente, há que concluir que a Comissão não cometeu um erro ao considerar que a disposição em causa lhe permitia proceder gradualmente à adoção da lista de alegações permitidas.
A conclusão que antecede não pode ser posta em causa pelos outros argumentos invocados pelas recorrentes no âmbito desta primeira alegação.
Em primeiro lugar, embora seja verdade, como observam as recorrentes, que, nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, a Comissão devia ter adotado a lista completa de alegações permitidas o mais tardar até 31 de janeiro de 2010 e que a referida lista foi adotada apenas parcialmente pelo Regulamento n.
o
432/2012, em 16 de maio de 2012, há que recordar a jurisprudência segundo a qual, na falta de uma disposição que preveja, expressa ou tacitamente, as consequências da ultrapassagem de um prazo processual como o do caso em apreço, essa ultrapassagem do prazo só implica a anulação total ou parcial do ato cujo procedimento de aprovação inclui o referido prazo se se demonstrar que, sem essa irregularidade, o ato poderia ter tido um conteúdo diferente (v., acórdão de 30 de abril de 2014, Hagenmeyer e Hahn/Comissão, T‑17/12, Colet.,
EU:T:2014:234
, n.
o
160 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, as recorrentes, além de observarem que a Comissão ultrapassou o referido prazo, não apresentam, no âmbito da presente alegação, nenhum argumento que permita concluir que o Regulamento n.
o
432/2012 teria tido um conteúdo diferente se tivesse sido adotado antes de 31 de janeiro de 2010. Consequentemente, o Regulamento n.
o
432/2012 não pode ser anulado apenas porque foi adotado fora do prazo estabelecido no artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006.
Em segundo lugar, na medida em que a alegação das recorrentes deva ser entendida no sentido de que visa que se declare que a decisão de dividir o procedimento de autorização, em todo o caso, não se justificava, há que começar por recordar que, tendo em conta o amplo poder de apreciação que é reconhecido a esta instituição pela jurisprudência referida no n.
o
65
supra
, o controlo pelo juiz da União da correção das apreciações efetuadas pela Comissão num domínio complexo limita‑se, nomeadamente, a analisar se o exercício pelas instituições da União das respetivas competências não está viciado por erro manifesto, se não se verificou um desvio de poder ou ainda se aquelas não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação [acórdãos de 9 de setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o., C‑236/01, Colet.,
EU:C:2003:431
, n.
o
135, e de 15 de outubro de 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Colet.,
EU:C:2009:635
, n.
o
47].
Ora, no caso em apreço, há que assinalar que a Comissão podia legitimamente considerar que a decisão de dividir o procedimento de autorização das alegações de saúde e de adiar a avaliação de algumas das referidas alegações era necessária para realizar melhor os diferentes objetivos do Regulamento n.
o
1924/2006, tendo em conta, nomeadamente, as especiais dificuldades surgidas durante o referido procedimento, mesmo que tal significasse, como sustentam as recorrentes, uma alteração em relação à orientação inicial.
De facto, há que salientar que várias circunstâncias, nomeadamente o número, superior a 44 000, de alegações de saúde constantes das listas nacionais transmitidas pelos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006, a falta de informações precisas por parte de alguns dos referidos Estados nessa transmissão e a necessidade de elaborar uma lista consolidada e um sistema de codificação para garantir a identificação das alegações a analisar, obrigaram a Comissão a adotar uma abordagem alternativa, destinada a preservar, em especial, o equilíbrio entre os objetivos de clarificação do mercado e de proteção do consumidor. A este respeito, há que observar, à semelhança do que faz a Comissão, que uma decisão que consistisse em aguardar pela conclusão da avaliação de todas as alegações de saúde fornecidas pelos Estados‑Membros antes de proceder à adoção da lista de alegações permitidas teria atrasado ainda mais a realização dos objetivos do Regulamento n.
o
1924/2006.
Além disso, quanto ao argumento das recorrentes de que não era necessário atuar com urgência, em especial à luz das disposições gerais previstas em matéria de rotulagem, nomeadamente na Diretiva 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios (
JO L 109, p. 29
), há que salientar que a referida diretiva tem como objetivo apenas proibir, de forma geral, a utilização de informações que induzam em erro o comprador ou que atribuam propriedades medicinais aos alimentos. Em contrapartida, como resulta do considerando 3 do Regulamento n.
o
1924/2006, este e, consequentemente, o Regulamento n.
o
432/2012, deverão complementar os princípios gerais estabelecidos na Diretiva 2000/13/CE e definir disposições específicas referentes à utilização das alegações de saúde relativas aos alimentos a fornecer como tais ao consumidor.
Daqui resulta que não se verificou um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão na decisão de dividir o procedimento de autorização das alegações de saúde em várias fases.
Por conseguinte, a primeira alegação deve ser rejeitada.
Em segundo lugar, no que diz respeito à alegação relativa à violação das medidas transitórias previstas no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006, há que observar desde já que, como resulta dos considerandos 10 e 11 do Regulamento n.
o
432/2012, a Comissão explicou efetivamente que as alegações que permaneciam em suspenso, nomeadamente devido à falta de avaliação científica pela EFSA ou à existência de outros fatores legítimos que impediam a Comissão de se pronunciar nessa fase sobre a sua autorização, podiam continuar a ser utilizadas em conformidade com as medidas transitórias previstas nos artigos acima mencionados.
A este respeito, há que salientar que, no seu acórdão de 10 de abril de 2014, Ehrmann (C‑609/12, Colet.,
EU:C:2014:252
), o Tribunal indicou que o artigo 28.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 prevê medidas que, como enuncia o seu considerando 35, têm por objetivo permitir que as empresas do setor alimentar se adaptem aos requisitos do referido regulamento. Quanto às alegações de saúde, essas medidas transitórias estão previstas no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do referido regulamento (acórdão Ehrmann, já referido,
EU:C:2014:252
, n.
o
31).
Assim, por um lado, em conformidade com o artigo 28.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
1924/2006, as alegações de saúde referidas no artigo 13.
o
, n.
o
1, alínea a), deste regulamento podem ser feitas a partir da data de entrada em vigor do referido regulamento e até à adoção da lista referida no artigo 13.
o
, n.
o
3, do mesmo regulamento, sob a responsabilidade dos operadores das empresas do setor alimentar, desde que sejam conformes com o referido regulamento e com as disposições nacionais que lhes são aplicáveis, sem prejuízo da adoção das medidas de salvaguarda previstas no artigo 24.
o
desse regulamento. Assim, resulta do teor do artigo 28.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
1924/2006 que um operador de uma empresa do setor alimentar pode, sob a sua responsabilidade e nas condições definidas, utilizar alegações de saúde durante o período compreendido entre a entrada em vigor desse regulamento e a adoção da lista referida no artigo 13.
o
do mesmo regulamento (acórdão Ehrmann, n.
o
80
supra
,
EU:C:2014:252
, n.
os
32 e 33).
Por outro lado, quanto às alegações de saúde referidas, nomeadamente, no artigo 13.
o
, n.
o
1, alíneas b) e c), do Regulamento n.
o
1924/2006, as mesmas são objeto da medida transitória prevista no artigo 28.
o
, n.
o
6, do referido regulamento. Esta disposição refere‑se a alegações de saúde que tenham sido utilizadas em conformidade com as disposições nacionais antes da entrada em vigor do Regulamento n.
o
1924/2006, ou seja, antes de 19 de janeiro de 2007 (v., neste sentido, acórdão Ehrmann, n.
o
80
supra
,
EU:C:2014:252
, n.
os
34 e 35), e permite que as referidas alegações sejam utilizadas, sendo caso disso, durante seis meses durante um período de seis meses depois de ter sido tomada uma decisão em conformidade com os procedimentos previstos na referida disposição.
Resulta do teor do artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006 que a aplicação das medidas transitórias está prevista para as alegações de saúde que estejam em fase de avaliação e em relação às quais não tenha sido adotada nenhuma decisão pela Comissão. Nestas circunstâncias, independentemente da sua classificação numa das três categorias previstas no artigo 13.
o
, n.
o
1, desse regulamento, nada impede que as alegações que permaneçam em suspenso, enquanto se aguarda a sua avaliação pela EFSA ou a sua análise pela Comissão, possam beneficiar das medidas transitórias previstas no referido regulamento.
Daqui resulta que, contrariamente ao que alegam as recorrentes, a Comissão não estabeleceu medidas transitórias complementares não previstas no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006 nem violou o referido artigo ao especificar que as alegações de saúde que permaneciam em suspenso podiam continuar a ser utilizadas.
Por conseguinte, a segunda alegação deve ser rejeitada.
Em terceiro lugar, no que respeita à alegação relativa à violação do princípio da segurança jurídica, há que recordar, a título preliminar, que a jurisprudência constante exige que as regras jurídicas sejam claras e precisas e que as suas consequências sejam previsíveis (v., acórdão de 15 de setembro de 2005, Irlanda/Comissão, C‑199/03, Colet.,
EU:C:2005:548
, n.
o
69 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, embora as recorrentes afirmem que as alegações que permanecem em suspenso não podem ser facilmente identificadas pelos operadores do mercado, que não conseguem distinguir entre as alegações que ainda podem ser utilizadas em conformidade com o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006, nomeadamente as que foram rejeitadas, há que observar que os considerandos 4 e 11 do Regulamento n.
o
432/2012 remetem para os sítios Internet respetivos da EFSA e da Comissão, nos quais são colocadas à disposição do público, por um lado, a lista consolidada que identifica todos os códigos ID das alegações de saúde transmitidas pelos Estados‑Membros nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006 e, por outro lado, a lista que enumera os códigos ID relativos às alegações de saúde que permanecem em suspenso, bem como a lista de códigos ID relativos às alegações de saúde que foram rejeitadas. Neste contexto, há que concluir que a identificação das alegações de saúde em avaliação e que permanecem em suspenso resulta da consulta da lista consolidada à luz dos códigos ID fornecidos pela Comissão. Se é verdade que teria sido preferível a Comissão adotar, no que diz respeito tanto às alegações em suspenso como às alegações rejeitadas, uma lista com um formato semelhante ao da lista de alegações permitidas, anexo ao Regulamento n.
o
432/2012, a fim de facilitar às partes interessadas a identificação, o facto de a Comissão ter, neste caso, procedido de forma diferente não é suficiente para fundamentar a alegação das recorrentes relativa à falta de clareza ou de precisão nesta matéria.
Além disso, as recorrentes comunicaram ao Tribunal, como novo oferecimento de prova em apoio do seu argumento de que a lista de alegações em suspenso não é clara, um boletim do Ministério da Saúde do Reino Unido datado de 16 de abril de 2014, o qual realça que as autoridades desse Estado‑Membro consideraram que a pesquisa na lista de alegações em suspenso era uma «tarefa difícil».
Contudo, a este respeito, basta observar, em primeiro lugar, que o facto de as autoridades do Reino Unido considerarem que a pesquisa das alegações de saúde em suspenso acarreta alguma dificuldade não é, em si, suficiente para acusar a Comissão de falta de precisão ou de clareza, na medida em que, como resulta do n.
o
87
supra
, as alegações em suspenso podem ser encontradas consultando os documentos colocados à disposição do público pela Comissão e pela EFSA. Em segundo lugar, embora o boletim do Ministério da Saúde do Reino Unido de 16 de abril de 2014 oriente igualmente os leitores para um quadro de alegações em suspenso, elaborado pelo referido ministério, que apresenta uma versão mais simples da lista das referidas alegações, a decisão das autoridades nacionais de propor um instrumento de ajuda aos produtores de alimentos não pode ser considerada reveladora de um vício do Regulamento n.
o
432/2012 suscetível de conduzir à anulação deste, sendo antes um mecanismo de ajuda que as referidas autoridades decidiram, por iniciativa própria, adotar no âmbito das suas competências. Por último, uma vez que as recorrentes sustentam, tendo em conta o referido boletim, que a falta de clareza da lista de alegações em suspenso pode igualmente inferir‑se da falta de especificações quanto à língua na qual as referidas alegações podem ser utilizadas, há que observar, à semelhança do que faz a Comissão, que tal argumento não foi suscitado pelas recorrentes nos seus articulados, mas sim na comunicação do novo oferecimento de prova, pelo que deve ser considerado improcedente por ser extemporâneo.
Daqui resulta que as recorrentes não conseguiram demonstrar uma violação do princípio da segurança jurídica pela Comissão no que diz respeito à identificação das alegações em suspenso.
Por conseguinte, a terceira alegação deve ser rejeitada.
Atendendo às considerações que precedem, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
¾ Quanto à segunda parte, relativa à violação dos princípios da boa administração e da não discriminação
Na segunda parte do primeiro fundamento, as recorrentes apresentam duas alegações.
A primeira alegação é relativa ao facto de a decisão de dividir o procedimento de autorização em várias fases violar o princípio da boa administração, como consagrado no artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Em especial, as recorrentes acusam a Comissão de não ter informado e consultado as várias partes interessadas nesta decisão e de não a ter fundamentado de forma suficiente.
A segunda alegação é relativa à violação do princípio da igualdade e da não discriminação, decorrente do facto de certos operadores do setor alimentar poderem, durante o período transitório concedido às alegações de saúde que permanecem em suspenso, prosseguir as conversações com os Estados‑Membros e, por conseguinte, beneficiar de possibilidades acrescidas de obter a autorização das alegações que lhes dizem respeito.
A Comissão, apoiada, nomeadamente, pela República Francesa e pelo BEUC, contesta os argumentos das recorrentes.
Em primeiro lugar, quanto à alegação relativa à violação do princípio da boa administração, há que recordar que, nos termos do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais, o direito a uma boa administração compreende, nomeadamente, o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente.
A este respeito, o Tribunal indicou que o direito a uma boa administração, como resulta da referida disposição, não visa os procedimentos de elaboração de atos de alcance geral (acórdão de 17 de março de 2011, AJD Tuna, C‑221/09, Colet.,
EU:C:2011:153
, n.
o
49). De facto, o direito de ser ouvido num procedimento administrativo que vise uma determinada pessoa não pode ser transposto para o contexto de um procedimento de adoção de medidas gerais (v., neste sentido, por analogia, acórdão de 11 de dezembro de 1996, Atlanta e o./CE, T‑521/93, Colet.,
EU:T:1996:184
, n.
os
70 e 71, confirmado em recurso pelo acórdão de 14 de outubro de 1999, Atlanta/Comunidade Europeia, C‑104/97 P, Colet.,
EU:C:1999:498
, n.
os
31 a 40).
No caso em apreço, uma vez que, no n.
o
36
supra
, o Tribunal concluiu que o Regulamento n.
o
432/2012 constitui uma medida de alcance geral, basta salientar que o artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais não é aplicável.
Por outro lado, e em todo o caso, há que salientar que o artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006, enquanto base jurídica para a adoção do Regulamento n.
o
432/2012, não prevê que a Comissão seja obrigada a consultar os produtores do setor e as outras partes interessadas no âmbito do procedimento de adoção da lista de alegações permitidas. De facto, resulta do artigo 13.
o
, n.
o
2, do referido regulamento que apenas os Estados‑Membros podem fornecer à Comissão as listas nacionais de alegações de saúde que servem de base à elaboração da lista de alegações permitidas. Nestas circunstâncias, as recorrentes não podem invocar em seu proveito a violação pela Comissão de qualquer direito de ser consultadas, baseado no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006, quanto à decisão de adotar a lista de alegações permitidas em várias fases.
Em seguida, a argumentação das recorrentes, caso se entenda que visa alegar falta de transparência por parte da Comissão, há que observar que tal acusação não encontra apoio nos factos do caso concreto.
De facto, em primeiro lugar, através de um comunicado de imprensa publicado em 14 de julho de 2009, a Comissão informou as partes interessadas, incluindo os produtores do setor alimentar, de que, tendo em conta, nomeadamente, as dificuldades e as circunstâncias descritas no n.
o
75
supra
, pretendia adotar a lista de alegações permitidas de forma gradual. Em segundo lugar, em resposta a uma carta na qual certas associações de fabricantes de produtos dietéticos e botânicos da União, das quais fazem parte as recorrentes, pediam a reavaliação dessa decisão, a Comissão reiterou, por carta de 11 de novembro de 2009, a sua intenção de elaborar progressivamente a lista de alegações permitidas. Em terceiro lugar, em 27 de setembro de 2010 e 28 de julho de 2011, a Comissão anunciou, através de dois comunicados de imprensa, a revisão do processo de adoção da lista de alegações permitidas em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, explicando que as alegações de saúde relativas a substâncias que não as designadas substâncias «botânicas» seriam abordadas num primeiro momento, enquanto as alegações relativas às substâncias botânicas seriam analisadas num segundo momento.
Daqui resulta que a decisão de adotar a lista de alegações permitidas em várias fases foi tomada de forma transparente pela Comissão, nomeadamente em relação aos produtores do setor.
Por último, no que respeita à acusação das recorrentes relativa à violação do dever de fundamentação, há que recordar que, nos termos do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, os atos jurídicos adotados pelas instituições da União são fundamentados.
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve revelar de forma clara e inequívoca a argumentação da instituição autora do ato, de maneira a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto (v., neste sentido, acórdão de 5 de março de 2009, França/Conselho, C‑479/07,
EU:C:2009:131
, n.
o
49 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, em primeiro lugar, o Tribunal observa que resulta do comunicado de imprensa publicado em 27 de setembro de 2010, referido no n.
o
102
supra
, que a Comissão explicou que tinha convidado a EFSA a suspender provisoriamente a avaliação das alegações de saúde relativas às substâncias botânicas e a concentrar‑se, em contrapartida, na avaliação de todas as outras alegações, na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006, a fim de poder concluir a análise destas o mais rapidamente possível. A Comissão indicou igualmente que pretendia assim acelerar o procedimento para a elaboração da lista de alegações permitidas, mantendo a possibilidade de analisar e apreciar com cuidado as particularidades das alegações relativas a substâncias botânicas e, em especial, as potenciais tensões entre o Regulamento n.
o
1924/2006 e a Diretiva 2004/24/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, que altera, em relação aos medicamentos tradicionais à base de plantas, a Diretiva 2001/83/CE que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (
JO L 136, p. 85
).
Em segundo lugar, no considerando 10 do Regulamento n.
o
432/2012, a Comissão reafirmou que, durante o procedimento de autorização previsto no artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, um certo número de alegações transmitidas para avaliação, relativas aos efeitos de substâncias vegetais ou à base de plantas, não tinham sido objeto de avaliação científica definitiva pela EFSA. Além disso, segundo esse considerando, existiam certas alegações de saúde que requeriam uma avaliação mais aprofundada antes de a própria Comissão poder pronunciar‑se sobre a sua inclusão ou não na lista de alegações permitidas, ou que, tendo sido já avaliadas, a Comissão não podia ainda pronunciar‑se sobre as mesmas devido a outros fatores legítimos.
Em terceiro lugar, no considerando 11 do Regulamento n.
o
432/2012, a Comissão referiu, como foi analisado nos n.
os
79 a 84
supra
, que as alegações de saúde que permaneciam em suspenso podiam continuar a ser utilizadas em conformidade com o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento (CE) n.
o
1924/2006, pelo que o regime transitório do referido regulamento continuava a ser aplicável às alegações que aguardam avaliação.
Daqui resulta que a Comissão apresentou de forma clara a argumentação seguida na sua decisão de adotar a lista de alegações permitidas por fases, permitindo assim aos interessados conhecer quer as razões que sustentavam a referida decisão quer as consequências daí decorrentes.
Por outro lado, uma vez que as recorrentes acusam, em substância, a Comissão de não ter especificado, de forma ainda mais pormenorizada, as razões que justificavam a decisão de adiar a avaliação das alegações em suspenso, nomeadamente das alegações relativas às substâncias botânicas, basta recordar que o alcance do dever de fundamentação depende da natureza do ato em causa. Em especial, no que diz respeito a atos de alcance geral, como o Regulamento n.
o
432/2012, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que esse ato se propõe alcançar. A este respeito, o Tribunal tem declarado reiteradamente que seria excessivo exigir a fundamentação específica das diferentes opções técnicas efetuadas se o ato impugnado evidenciar, em substância, o objetivo prosseguido pela instituição (acórdãos de 22 de novembro de 2001, Países Baixos/Conselho, C‑301/97, Colet.,
EU:C:2001:621
, n.
o
188, e de 21 de julho de 2011, Etimine, C‑15/10, Colet.,
EU:C:2011:504
, n.
o
115).
Assim, a Comissão respeitou o dever de fundamentação que lhe incumbia por força do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE.
Por conseguinte, a primeira alegação deve ser rejeitada.
Em segundo lugar, quanto à alegação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o referido princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (v., acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e o., C‑127/07, Colet.,
EU:C:2008:728
, n.
o
23 e jurisprudência referida).
As recorrentes sustentam, em substância, que certos operadores do setor alimentar podem, durante o período transitório aplicável às alegações em suspenso, levar a cabo conversações complementares com os Estados‑Membros e a Comissão e assim beneficiar de possibilidades acrescidas de obter a sua autorização.
Contudo, este argumento não pode proceder. De facto, além de ter caráter geral, este argumento consiste em alegar, em substância, que a Comissão pode dar um tratamento privilegiado às empresas abrangidas pelas alegações em suspenso.
Ora, as recorrentes não explicam em que medida os produtores abrangidos pelas alegações em suspenso podem beneficiar de uma decisão mais favorável da Comissão graças à intervenção dos Estados‑Membros.
Além disso, como foi referido no n.
o
100
supra
, a Comissão não está obrigada a consultar os produtores do setor em causa ou as outras partes interessadas no âmbito do procedimento de adoção da lista de alegações permitidas, pelo que o tratamento privilegiado por parte dessa instituição não pode, em todo o caso, ser verificado.
Por conseguinte, a segunda alegação deve ser rejeitada.
Atendendo às considerações que precedem, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada, bem como o primeiro fundamento na sua totalidade.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da boa administração, do princípio da segurança jurídica, bem como do dever de colaboração com as autoridades alimentares nacionais e do dever de fundamentação da decisão de não inclusão de um grande número de alegações de saúde na lista das alegações permitidas
O segundo fundamento divide‑se em três partes.
¾ Quanto à primeira parte, relativa à aplicação de critérios errados na elaboração da lista de alegações permitidas
Na primeira parte do segundo fundamento, as recorrentes apresentam duas alegações.
A primeira alegação é relativa ao facto de o pedido de parecer científico, dirigido à EFSA pela Comissão para avaliação das alegações de saúde previstas no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006, ser inadequado por ser excessivamente exigente. Em especial, as recorrentes consideram que o artigo 13.
o
, n.
o
3, do referido regulamento não exige, da parte da EFSA, pareceres científicos exaustivos e conclusivos, mas apenas uma consulta. Sublinham, além disso, que esta disposição exige um tipo diferente de avaliação, nomeadamente em relação aos procedimentos específicos e mais vinculativos destinados a aprovar as alegações de saúde nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
5, e do artigo 14.
o
do mesmo regulamento.
A segunda alegação é relativa ao facto de, mesmo admitindo que a análise efetuada ao abrigo do artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006 possa ser uma análise completa, baseada em provas científicas geralmente aceites, os critérios aplicados às provas científicas pela Comissão e pela EFSA estarem errados.
A Comissão, apoiada pela República Francesa e pelo BEUC, contesta os argumentos das recorrentes.
Quanto à primeira alegação, há que salientar, a título preliminar, que, como afirma a República Francesa, a argumentação das recorrentes visa demonstrar que o nível de justificação científica exigido para a autorização das alegações de saúde, por força do artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006, devia ser inferior ao exigido pela Comissão no pedido de parecer científico e, em especial, menos rigoroso do que o aplicável à autorização das alegações de saúde previstas no artigo 13.
o
, n.
o
5, e no artigo 14.
o
do referido regulamento.
A este respeito, o Tribunal observa, antes de mais, que, segundo o considerando 17 do Regulamento n.
o
1924/2006, a justificação científica deverá ser o aspeto principal a ter em conta na utilização de alegações nutricionais e de saúde e os operadores das empresas do setor alimentar que utilizem alegações deverão justificá‑las. Uma alegação deveria ser cientificamente justificada, tendo em conta a totalidade dos dados científicos disponíveis e ponderando os elementos de prova. Por outro lado, o considerando 23 do mesmo regulamento prevê que as alegações de saúde só deverão ser autorizadas para utilização na União depois de uma avaliação científica do mais elevado nível possível. A fim de assegurar uma avaliação científica harmonizada destas alegações, conviria que a referida avaliação fosse efetuada pela EFSA.
Em seguida, o artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, sob a epígrafe «Condições gerais», prevê, em substância, que a utilização de alegações de saúde só é permitida na União se, entre outras condições, tiver sido demonstrado por provas científicas geralmente aceites, em primeiro lugar, que a substância objeto de alegação tem o efeito benéfico alegado, em segundo lugar, que a substância objeto de alegação está contida no produto final numa quantidade que produza o efeito benéfico alegado ou está ausente e, em terceiro lugar, que a quantidade de produto suscetível de ser consumida fornece uma quantidade significativa da substância objeto de alegação que permite produzir o efeito alegado.
Por último, nos termos do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, sob a epígrafe «Fundamento científico das alegações», as alegações de saúde devem ser baseadas e fundamentadas em provas científicas geralmente aceites. Por outro lado, os operadores das empresas do setor alimentar que façam alegações de saúde devem justificar a sua utilização.
Resulta da leitura conjugada das disposições referidas
supra
que o Regulamento n.
o
1924/2006 exige, por um lado, que apenas as alegações de saúde cientificamente fundamentadas possam ser utilizadas na União e, por outro lado, que essas alegações só possam ser autorizadas após uma avaliação científica harmonizada pela EFSA do mais elevado nível possível. Esta consideração é igualmente aplicável, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, ao procedimento de autorização previsto no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006, no âmbito do qual a Comissão não pode pedir à EFSA uma avaliação científica menos exigente em relação às alegações previstas no artigo 13.
o
, n.
o
5, ou no artigo 14.
o
desse regulamento. A este respeito, há que observar, à semelhança da Comissão, que nenhuma das disposições referidas
supra
impõe condições diferentes, quanto à avaliação científica a efetuar, entre as alegações de saúde consoante a disposição que lhes é aplicável.
Por outro lado, há que recordar que, segundo a jurisprudência, a realização de uma avaliação científica dos riscos tão exaustiva quanto possível com base em pareceres científicos assentes nos princípios da excelência, da transparência e da independência, constitui uma garantia processual importante a fim de assegurar a objetividade científica das medidas e evitar a adoção de medidas arbitrárias (v., neste sentido, acórdãos de 11 de setembro de 2002, Pfizer Animal Health/Conselho, T‑13/99, Colet.,
EU:T:2002:209
, n.
o
172, e de 9 de setembro de 2011, França/Comissão, T‑257/07, Colet.,
EU:T:2011:444
, n.
o
89).
Por último, há que rejeitar o argumento das recorrentes de que o artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006 deve ser interpretado no sentido de que prevê a aplicação de uma presunção geral a favor das alegações de saúde que existem no mercado, as quais se deve considerar que assentam em provas científicas geralmente aceites. Com efeito, há que considerar que, como salienta a República Francesa, a aplicação de uma presunção geral nos termos expostos pelas recorrentes seria contrária ao artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, o qual assenta na constatação, recordada no considerando 14 do referido regulamento, de que uma grande variedade de alegações presentes no mercado não estava cientificamente fundamentada.
Daqui resulta que a Comissão não violou o artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 na definição do pedido de parecer científico dirigido à EFSA para a avaliação das alegações de saúde.
Por conseguinte, a primeira alegação deve ser rejeitada.
Quanto à segunda alegação, as recorrentes sustentam, em substância, que os critérios de avaliação aplicados pela Comissão e pela EFSA às provas científicas, como resultam, nomeadamente, do pedido de parecer científico, estavam errados.
Assim, em primeiro lugar, alegam que a exigência de que o efeito benéfico da ingestão alimentar dos alimentos objeto de alegações de saúde seja «significativo» vai além do critério geral constante do artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, segundo o qual «um» efeito fisiológico benéfico é suficiente.
A este respeito, há que começar por observar, que, ainda que, como salientam as recorrentes, a Comissão tenha estabelecido, no âmbito do pedido de parecer, que o efeito benéfico alegado deve ser significativo, esta instituição definiu esta exigência no sentido de que deve ser demonstrado, de forma satisfatória, que o referido efeito afeta de maneira benéfica funções fisiológicas identificadas para que seja relevante para a saúde. Ora, tal exigência constitui uma condição que pode ser deduzida do artigo 5.
o
, n.
o
1, alíneas b) e d), do Regulamento n.
o
1924/2006. De facto, como foi recordado no n.
o
127
supra
, esta disposição estabelece como condições para a autorização das alegações de saúde que, por um lado, a substância objeto de alegação esteja ausente ou presente em quantidade significativa para produzir o efeito alegado e, por outro lado, que a quantidade de produto suscetível de ser consumida forneça uma quantidade significativa para produzir esse efeito. A exigência do efeito benéfico significativo, como é referida no pedido de parecer científico, apresenta‑se, por conseguinte, como uma garantia para que os consumidores não sejam induzidos em erro quando comprem alimentos em relação aos quais se alegue que contêm substâncias que produzem tal efeito. Nestas circunstâncias, não pode considerar‑se que o pedido de parecer científico vai além das condições gerais de utilização previstas no Regulamento n.
o
1924/2006.
Em segundo lugar, as recorrentes criticam o pedido de parecer científico dirigido à EFSA pela Comissão, por sobrestimar o papel da relação de causa e efeito.
Contudo, esta crítica não pode ser acolhida. De facto, a obrigação de demonstrar a existência de uma relação de causa e efeito entre o alimento ao qual a alegação diz respeito e o efeito alegado decorre do próprio Regulamento n.
o
1924/2006. Assim, basta salientar que, no artigo 2.
o
, n.
o
2, ponto 5), do Regulamento n.
o
1924/2006, as alegações de saúde são definidas como qualquer alegação que declare, sugira ou implique a existência de uma relação entre uma categoria de alimentos, um alimento ou um dos seus constituintes e a saúde. Por conseguinte, há que observar que, para determinar se uma alegação de saúde é justificada segundo o referido regulamento, é necessário verificar a existência de uma relação de causa e efeito entre o alimento e as funções especificamente referidas.
Em terceiro lugar, as recorrentes sustentam que o mandato atribui uma importância excessiva à caracterização dos alimentos.
Ora, como afirma a Comissão, a caracterização do alimento ao qual a alegação diz respeito é um aspeto essencial da avaliação. A este respeito, há que considerar que só com base na caracterização precisa do alimento ou de um dos seus constituintes objeto de uma alegação é que a EFSA pode determinar se o fundamento científico da alegação é pertinente. Assim, a caracterização do alimento ao qual a alegação respeita garante que esta apenas será utilizada para alimentos cuja influência sobre uma função específica do organismo tenha sido demonstrada.
Em quarto lugar, as recorrentes afirmam que a condição imposta pelo artigo 13.
o
, n.
o
1, alínea ii), do Regulamento n.
o
1924/2006, de que as alegações de saúde sejam «bem compreendidas pelo consumidor médio», não foi corretamente verificada pela Comissão, na medida em que esta autorizou alegações redigidas numa linguagem científica complexa. Todavia, basta salientar a este propósito que esta crítica visa apenas a lista de alegações permitidas, a qual está excluída, como as recorrentes referem reiteradamente nos seus articulados, do objeto do seu pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012. Nestas circunstâncias, há que julgar o argumento das recorrentes inoperante.
Daqui resulta que as recorrentes não conseguiram demonstrar que os critérios de avaliação aplicados pela Comissão e pela EFSA na avaliação das alegações de saúde estavam errados.
Atendendo às considerações que precedem, a segunda alegação das recorrentes deve ser rejeitada, bem como a primeira parte do segundo fundamento.
¾ Quanto à segunda parte, relativa à violação dos princípios da boa administração e da segurança jurídica
Na segunda parte do segundo fundamento, as recorrentes apresentam duas alegações.
A primeira alegação é relativa ao facto de a análise das alegações de saúde efetuada pela EFSA ter violado o princípio da segurança jurídica, uma vez que, por um lado, os critérios a aplicar na referida análise não foram especificados de forma pormenorizada por diretrizes no momento da elaboração das listas nacionais de alegações de saúde nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006 mas sim no momento em que o procedimento de avaliação já tinha sido iniciado e, por outro lado, a EFSA adotou pareceres científicos incoerentes e contraditórios.
A segunda alegação é relativa à violação do princípio da boa administração, na medida em que o procedimento de avaliação não garante que todos os dados fornecidos pelas partes interessadas foram analisados pela EFSA e que, além disso, os pareceres da EFSA foram tornados públicos sem que as partes interessadas pudessem formular observações.
A Comissão, apoiada, nomeadamente, pela República Francesa e pelo BEUC, contesta os argumentos das recorrentes.
Em primeiro lugar, no que diz respeito à alegação relativa à violação do princípio da segurança jurídica e, em especial, ao argumento das recorrentes de que o procedimento de autorização em causa não estava adaptado, uma vez que faltavam disposições específicas relativas à avaliação científica levada a cabo pela EFSA, há que começar por salientar que o capítulo III do Regulamento (CE) n.
o
178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (
JO L 31, p. 1
), regula em pormenor o método de trabalho e o funcionamento da EFSA.
Em segundo lugar, há que salientar que, contrariamente ao que alegam as recorrentes, nem o Regulamento n.
o
1924/2006 nem o Regulamento n.
o
178/2002 contêm qualquer obrigação de a Comissão ou a EFSA fornecerem, antes do início do procedimento de avaliação previsto no artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, diretrizes científicas específicas relativas à forma como a EFSA pretende avaliar os pedidos de autorização de alegações. A circunstância de, como salientam as recorrentes, a EFSA ter posteriormente adotado tais diretrizes, em 11 de novembro de 2009 e em 25 de março de 2011, à luz da experiência que adquirira nas primeiras avaliações efetuadas, não permite demonstrar a existência de uma violação da segurança jurídica. Pelo contrário, como afirma a Comissão, há que considerar que a adoção das referidas diretrizes contribui para reforçar a referida segurança jurídica, nomeadamente em relação às partes interessadas.
Por último, na medida em que as recorrentes acusam a Comissão de não ter especificado, na elaboração das listas nacionais de alegações de saúde, que estas estão submetidas ao mesmo nível de exigência de prova científica que as alegações previstas no artigo 13.
o
, n.
o
5, e no artigo 14.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, como resulta das diretrizes adotadas posteriormente pela EFSA, há que observar que esta alegação não encontra apoio nos factos do caso concreto.
De facto, há que salientar, à semelhança do que faz a Comissão, que a questão relativa à prova científica das alegações abrangidas pelos artigos 13.° e 14.° do Regulamento n.
o
1924/2006 tinha sido abordada num documento adotado em 14 de dezembro de 2007 pela Comissão, disponível no seu sítio Internet com o título «Guidance on the implementation of regulation n.
o
1924/2006 on nutrition and health claims made on foods — Conclusions of the standing committee on the food chain and animal health» (Orientações relativas à execução do Regulamento n.
o
1924/2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos — Conclusões do Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal). Em especial, resulta expressamente do ponto III.2.3 do referido documento, intitulado «Efeitos da classificação no artigo 13.
o
ou no artigo 14.
o
», que a classificação das alegações no âmbito destas disposições não tinha quaisquer efeitos no nível de fundamentação científica exigida para a sua autorização.
Daqui resulta que as recorrentes não demonstraram que o procedimento na EFSA violou o princípio da segurança jurídica no que respeita aos critérios de avaliação científica.
Por conseguinte, a primeira alegação deve ser rejeitada.
Em segundo lugar, no que respeita à alegação relativa à violação do princípio da boa administração, na medida em que este princípio remete para o direito de ser ouvido, há que recordar que, em conformidade com o teor do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.
o
98
supra
, tal princípio não é aplicável na adoção de atos de alcance geral.
No caso em apreço, basta salientar novamente que, uma vez que, no n.
o
36
supra
, o Tribunal Geral concluiu que o Regulamento n.
o
432/2012 constitui uma medida de alcance geral, o artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais não é aplicável.
Por conseguinte, atendendo às considerações que precedem, a segunda alegação das recorrentes deve ser rejeitada, bem como a segunda parte do segundo fundamento.
¾ Quanto à terceira parte, relativa à violação do dever de colaboração com as autoridades nacionais e ao dever de fundamentação
Na terceira parte do segundo fundamento, por um lado, as recorrentes sustentam que o dever de colaboração com as autoridades alimentares nacionais, como resulta do artigo 30.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
178/2002, foi violado na medida em que a EFSA não procedeu a uma análise pormenorizada das análises efetuadas anteriormente por organismos nacionais sobre alegações de saúde constantes das listas elaboradas ao abrigo do artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006. Por outro lado, alegam que, mesmo admitindo que tenha havido conversações com as autoridades nacionais, o dever de fundamentação também não foi respeitado no caso em apreço, uma vez que o conteúdo e o alcance das referidas conversações não foram incluídos nos considerandos do Regulamento n.
o
432/2012.
A Comissão, apoiada nomeadamente pela República Francesa, contesta os argumentos das recorrentes.
A título preliminar, há que salientar que o artigo 30.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
178/2002, sob a epígrafe «Pareceres científicos divergentes», dispõe, em substância, que a EFSA está obrigada a fazer prova de vigilância de modo a identificar rapidamente as potenciais fontes de divergência entre os seus pareceres científicos e os pareceres científicos emitidos por outros organismos que realizem tarefas idênticas. Por outro lado, o n.
o
4 do mesmo artigo especifica que, sempre que seja identificada uma divergência significativa em relação a questões científicas e o organismo em questão seja um organismo de um Estado‑Membro, a EFSA e o organismo nacional são obrigados a cooperar com vista a resolver a divergência ou a preparar um documento conjunto que clarifique as questões científicas contenciosas e identifique as incertezas relevantes nos dados. Esse documento é facultado ao público.
Ora, resulta do sistema instituído pelo Regulamento n.
o
178/2002, nomeadamente do artigo 30.
o
do referido regulamento, que, no que respeita às regras que regulam o procedimento de adoção de pareceres científicos, este regulamento é supletivo relativamente ao Regulamento n.
o
1924/2006, não devendo ser aplicado quando uma regulamentação da União, como este último regulamento, contenha disposições específicas para a autorização de alegações de saúde (v., por analogia, acórdão de 9 de junho de 2005, HLH Warenvertrieb e Orthica, C‑211/03, C‑299/03 e C‑316/03 a C‑318/03, Colet.,
EU:C:2005:370
, n.
os
38 e 39).
No caso em apreço, na medida em que o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 prevê expressamente que a EFSA tem a faculdade de efetuar a avaliação científica harmonizada das listas de alegações submetidas pelos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
2, do referido regulamento, há que considerar, à semelhança da Comissão e da República Francesa, que o artigo 30.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
178/2002 não se aplica no presente processo, pelo que a EFSA não estava obrigada a iniciar conversações com as autoridades nacionais nem a tornar públicos, no âmbito das avaliações efetuadas, os documentos juntos por ocasião das referidas conversações.
Por outro lado, relativamente ao argumento das recorrentes de que a existência de divergências entre a EFSA e as agências alimentares nacionais a respeito de certas alegações de saúde é manifesta à luz dos pareceres enumerados nos anexos da sua petição, basta recordar que, segundo jurisprudência constante, para garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário, para que uma ação seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito em que assenta resultem, pelo menos sumariamente, mas de uma maneira coerente e compreensível, do texto da própria petição. A este respeito, embora o corpo da petição possa ser sustentado e completado, em pontos específicos, por remissões para passagens de documentos a ela juntos, uma remissão global para outros escritos, ainda que anexos à petição, não pode suprir a inexistência dos elementos essenciais da argumentação jurídica, que, por força das disposições recordadas
supra
, devem figurar na própria petição (v., neste sentido, acórdão de 14 de dezembro de 2005, General Electric/Comissão, T‑210/01, Colet.,
EU:T:2005:456
, n.
o
592). Por conseguinte, há que julgar este argumento inadmissível.
Daqui resulta que, na avaliação das alegações de saúde submetidas à EFSA, o artigo 30.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
178/2002 e o dever de fundamentação não foram violados.
Atendendo às considerações que precedem, a terceira parte do segundo fundamento deve ser rejeitada, bem como o segundo fundamento na totalidade.
Por conseguinte, o pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012 deve ser rejeitado.
2.
Quanto ao pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006
Quanto à admissibilidade
A Comissão e o Conselho consideram que o pedido suscitado a título incidental pelas recorrentes, destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006 em virtude do artigo 277.
o
TFUE, é inadmissível porque o próprio recurso no processo principal contra o Regulamento n.
o
432/2012 não é admissível. Por outro lado, sublinham que, em todo o caso, o alcance de uma exceção de ilegalidade deve, em conformidade com jurisprudência constante, ser limitado ao que é indispensável para a solução do litígio.
As recorrentes contestam estes argumentos.
Nos termos do artigo 277.
o
TFUE, mesmo depois de decorrido o prazo previsto no artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE, qualquer parte pode, num litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, recorrer aos meios previstos no artigo 263.
o
, segundo parágrafo, para invocar no Tribunal de Justiça da União Europeia a inaplicabilidade desse ato.
Segundo jurisprudência constante, a possibilidade oferecida pelo artigo 277.
o
TFUE de invocar a ilegalidade de um ato de alcance geral não constitui um direito de ação autónomo e só pode ser exercida por via incidental, pelo que a inadmissibilidade da ação principal acarreta a da exceção de ilegalidade (v., neste sentido, despacho de 17 de junho de 2008, Dow AgroSciences/EFSA, T‑397/06,
EU:T:2008:208
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Uma exceção de ilegalidade deduzida de modo incidental ao abrigo do artigo 277.
o
TFUE, em caso de contestação a título principal da legalidade de outro ato, só é admissível se existir uma conexão entre o ato controvertido e a norma cuja pretensa ilegalidade é arguida. Na medida em que o artigo 277.
o
TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de caráter geral em apoio de qualquer tipo de recurso, o alcance de uma exceção de ilegalidade deve ser limitado ao que é indispensável para a solução do litígio. Daqui resulta que o ato de caráter geral cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, à situação que é objeto do recurso (v., neste sentido, acórdão de 20 de novembro de 2007, Ianniello/Comissão, T‑308/04, ColetFP,
EU:T:2007:347
, n.
o
33 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, em primeiro lugar, o Tribunal salienta que, na medida em que o recurso das recorrentes é dirigido, a título principal, contra o Regulamento n.
o
432/2012 e, de modo incidental, contra o Regulamento n.
o
1924/2006, a admissibilidade do pedido formulado com fundamento no artigo 277.
o
TFUE depende, como resulta da jurisprudência referida no n.
o
169
supra
, da admissibilidade do recurso destinado a obter a anulação do Regulamento n.
o
432/2012. À luz da conclusão formulada no n.
o
51
supra
relativamente à admissibilidade do pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012, há que declarar a exceção de ilegalidade admissível.
Em segundo lugar, na medida em que o Regulamento n.
o
1924/2006, nomeadamente o seu artigo 13.
o
, n.
o
3, constitui a base sobre a qual o Regulamento n.
o
432/2012 foi adotado, pode concluir‑se que existe uma conexão suficientemente estreita entre os dois atos na aceção da jurisprudência referida no n.
o
170
supra
. A este respeito, há que considerar que a existência de tal conexão pode deduzir‑se, designadamente, do facto de o ato impugnado no processo principal assentar essencialmente numa disposição do ato cuja legalidade é contestada (v., neste sentido, acórdãos de 25 de outubro de 2006, Carius/Comissão, T‑173/04, ColetFP,
EU:T:2006:333
, n.
o
46, e Ianniello/Comissão, n.
o
170
supra
,
EU:T:2007:347
, n.
o
33; v., neste sentido, por analogia, acórdão de 4 de março de 1998, De Abreu/Tribunal de Justiça, T‑146/96, ColetFP,
EU:T:1998:50
, n.
os
25 e 29).
Daqui resulta que os argumentos da Comissão e do Conselho no sentido de que a exceção de ilegalidade suscitada pelas recorrentes em relação ao Regulamento n.
o
1924/2006 seja declarada inadmissível devem ser rejeitados.
Por outro lado, há que salientar que as recorrentes se limitam a contestar a legalidade do artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 e dos períodos transitórios estabelecidos no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do mesmo regulamento. Nestas circunstâncias, à luz da jurisprudência referida no n.
o
170
supra
, só as referidas disposições podem ser objeto de uma exceção de ilegalidade em virtude do artigo 277.
o
TFUE. Consequentemente, o Tribunal limitará a sua análise no âmbito do presente pedido a essas disposições.
Quanto ao mérito
As recorrentes invocam dois fundamentos em apoio do pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006, relativos à violação do direito de ser ouvido e à violação do princípio da segurança jurídica.
Quanto ao primeiro fundamento invocado em apoio do pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006, relativo à violação do direito de ser ouvido
As recorrentes alegam que o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 viola o seu direito de ser ouvidas, consagrado no artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Em especial, consideram que, à semelhança do artigo 13.
o
, n.
o
5, e do artigo 14.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, o procedimento de autorização de alegações de saúde referido no artigo 13.
o
, n.
o
3, do referido regulamento devia ter permitido que os operadores do setor alimentar apresentassem observações, nomeadamente na EFSA, sobre as alegações que lhes dizem respeito. As recorrentes citam o acórdão de 17 de setembro de 1998, Primex Produkte Import‑Export e o./Comissão (T‑50/96, Colet.,
EU:T:1998:223
, n.
os
58 a 61), que concluiu, em substância, que deve ser dada às partes diretamente afetadas por uma medida pública a oportunidade de ser ouvidas no momento da sua adoção, mesmo na falta de regulamentação específica nessa matéria.
A Comissão, apoiada pelo Conselho, pelo BEUC, pelo Parlamento e pela República Francesa, contesta estes argumentos.
Antes de mais, no que respeita ao argumento relativo à violação do direito a uma boa administração, basta recordar que, como resulta do n.
o
97
supra
, o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais compreende, nomeadamente, o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente. Ora, no caso em apreço, na medida em que o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 conduz, como se referiu no n.
o
36
supra
, à adoção de uma medida de alcance geral, os argumentos que visam que se declare uma violação do direito a ser ouvido, consagrado na referida disposição da Carta dos Direitos Fundamentais, não podem ser acolhidos.
Por outro lado, quanto ao argumento das recorrentes relativo ao facto de o artigo 13.
o
, n.
o
5, e o artigo 14.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 preverem um procedimento no âmbito do qual as empresas do setor são devidamente ouvidas, há que salientar, à semelhança do Parlamento e do Conselho, que o procedimento de autorização previsto nesses dois artigos é diferente do previsto no artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, na medida em que é desencadeado por pedidos de particulares, que podem, por conseguinte, formular observações sobre os pareceres da EFSA e obter uma decisão individual. Em contrapartida, o artigo 13.
o
, n.
os
1 e 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 diz respeito apenas a um procedimento de autorização desencadeado pelos Estados‑Membros, não prevendo, por isso, um direito de os particulares serem ouvidos.
Além disso, relativamente ao acórdão Primex Produkte Import‑Export e o./Comissão, n.
o
176
supra
(
EU:T:1998:223
), invocado pelas recorrentes, há que observar que, diversamente do presente processo, o referido acórdão dizia respeito a medidas administrativas individuais, adotadas no domínio dos direitos de importação de carne de bovino. De facto, foi apenas neste contexto que o Tribunal concluiu, como recordam as recorrentes, que o respeito pelos direitos de defesa em qualquer processo instaurado contra uma pessoa e suscetível de culminar num ato que a afete constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser assegurado mesmo não existindo qualquer regulamentação relativa ao procedimento (acórdão Primex Produkte Import‑Export e o./Comissão, n.
o
supra
,
EU:T:1998:223
, n.
o
59). Ora, na medida em que o Regulamento n.
o
432/2012 constitui um ato de alcance geral, a argumentação e as conclusões do referido acórdão não são pertinentes para o caso em apreço.
Em todo o caso, mesmo admitindo que as soluções retiradas desse acórdão do Tribunal Geral invocado pelas recorrentes pudessem ser transpostas para o caso em apreço, há que salientar que, como reconhecem as recorrentes na sua petição, a adoção do Regulamento n.
o
432/2012 foi precedida de uma fase de consulta pública, durante a qual as partes interessadas, incluindo as recorrentes, tiveram possibilidade de formular as suas observações. Por conseguinte, deve considerar‑se que o procedimento seguido pela Comissão está em consonância com as conclusões do Tribunal Geral no acórdão Primex Produkte Import‑Export e o./Comissão, n.
o
supra
(
EU:T:1998:223
). Acresce que, como salienta o Parlamento, no contexto do procedimento de adoção do regulamento previsto no artigo 25.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, as empresas do setor alimentar tiveram oportunidade de ser ouvidas no âmbito dos contactos regulares que a Comissão, o Parlamento e o Conselho, bem como as autoridades dos Estados‑Membros, mantiveram com os agentes envolvidos.
Daqui resulta que as recorrentes não podem utilmente alegar que o Regulamento n.
o
1924/2006, nomeadamente o seu artigo 13.
o
, n.
o
3, viola o direito a uma boa administração e, em especial, o direito de ser ouvido.
À luz das considerações que precedem, o primeiro fundamento invocado em apoio do pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006 deve ser rejeitado.
Quanto ao segundo fundamento invocado em apoio do pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006, relativo à violação do princípio da segurança jurídica
O segundo fundamento invocado pelas recorrentes em apoio do pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006 divide‑se em duas alegações.
Através da primeira alegação, as recorrentes sustentam que o Regulamento n.
o
1924/2006 viola o princípio da segurança jurídica na medida em que o seu artigo 28.
o
não prevê períodos de transição razoáveis para dar cumprimento às suas disposições. Em substância, criticam a obrigação de, após a entrada em vigor do Regulamento n.
o
432/2012, os alimentos que foram colocados legalmente no mercado antes de 2012 serem retirados da cadeia de distribuição.
Através da segunda alegação, as recorrentes sustentam que o alcance da análise exigida para autorizar as alegações de saúde nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 não foi definido de forma clara.
A Comissão, apoiada pelo Conselho, pelo BEUC, pelo Parlamento e pela República Francesa, contesta estas duas alegações.
A título preliminar, há que recordar que, segundo a jurisprudência referida no n.
o
86
supra
, o princípio da segurança jurídica exige que as regras de direito sejam claras e precisas e que as suas consequências sejam previsíveis.
No que toca, em primeiro lugar, à alegação relativa ao caráter irrazoavelmente curto do período transitório previsto no Regulamento n.
o
1924/2006, nomeadamente para dar cumprimento ao Regulamento n.
o
432/2012, há que observar que, embora as recorrentes acusem o Conselho e o Parlamento de ter previsto períodos transitórios de adaptação muito curtos, apenas apresentam, a este respeito, afirmações vagas e não alegam nos seus articulados que os referidos períodos transitórios lhes causaram incertezas devido à sua eventual falta de clareza.
Em todo o caso, quanto ao argumento de que os suplementos alimentares ou os alimentos dietéticos, que têm uma duração de conservação longa, de dois a três anos, deviam ter beneficiado de um período transitório mais longo, os seis meses concedidos pelo Regulamento n.
o
432/2012 parecem ser suficientes para adaptar a sua rotulagem, bem como a sua publicidade, não tendo as recorrentes sequer esclarecido, por exemplo, qual era, na sua opinião, o prazo razoável que a Comissão devia ter previsto no referido regulamento. A este respeito, há que recordar que o Regulamento n.
o
432/2012 não tinha como objetivo proibir a comercialização dos produtos das recorrentes enquanto tal, mas apenas retirar as alegações de saúde constantes da sua rotulagem que não estivessem em conformidade com o Regulamento n.
o
1924/2006.
Daqui resulta que o Regulamento n.
o
1924/2006 não viola o princípio da segurança jurídica no que diz respeito aos períodos transitórios previstos no seu artigo 28.
o
Por conseguinte, a primeira alegação não pode ser acolhida.
No que respeita, em segundo lugar, à alegação relativa à falta de clareza do Regulamento n.
o
1924/2006, há que salientar que o quadro jurídico aplicável às alegações de saúde por força do referido regulamento era claro e que as suas consequências eram previsíveis para as empresas do setor alimentar, não se verificando uma violação do princípio da segurança jurídica, na aceção da jurisprudência. De facto, por um lado, a leitura conjugada do artigo 10.
o
, n.
o
1, e do artigo 13.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 permitia compreender que as alegações de saúde estavam proibidas a menos que, em primeiro lugar, estivessem em conformidade com os requisitos gerais e as exigências específicas previstas no referido regulamento e, em segundo lugar, fossem autorizadas em conformidade com o referido regulamento. Por outro lado, o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006, relativo às medidas transitórias, permite utilizar as alegações de saúde até à adoção da lista de alegações permitidas, como é explicado nos n.
os
80 a 83
supra
.
As recorrentes sustentam, além disso, que o procedimento de consulta da EFSA não está pormenorizado no Regulamento n.
o
1924/2006 e que, em especial, os critérios científicos que esta autoridade deve aplicar na sua avaliação das alegações de saúde não estão aí especificados.
Contudo, a este propósito, há que observar que os critérios de avaliação científica a aplicar nos termos do Regulamento n.
o
1924/2006 não suscitam dúvidas à luz das disposições do referido regulamento. De facto, antes de mais, como já foi salientado nos n.
os
135 e138
supra
, o artigo 2.
o
, n.
o
2, ponto 5), do Regulamento n.
o
1924/2006 especifica que, para determinar se uma alegação de saúde está fundamentada, é necessário verificar a existência de uma relação de causa e efeito entre o alimento em causa e as funções especificamente previstas. Em seguida, o artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 prevê como condições para a autorização das alegações de saúde que, por um lado, a substância objeto da alegação esteja presente ou ausente em quantidade significativa para produzir o efeito alegado e, por outro lado, que a quantidade de produto suscetível de ser consumida forneça uma quantidade significativa para produzir esse efeito. Por último, nos termos do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006, lido à luz dos considerandos 17 e 23 do mesmo regulamento, referidos no n.
o
126
supra
, as alegações de saúde deviam basear‑se e ser fundamentadas em provas científicas geralmente aceites.
Daqui resulta que o argumento das recorrentes relativo à falta de uma disposição mais pormenorizada no que toca à aplicação pela EFSA dos critérios previstos no artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006 quando esta é consultada no âmbito do procedimento previsto no artigo 13.
o
, n.
o
3, do referido regulamento deve ser rejeitado.
Por conseguinte, a segunda alegação das recorrentes não pode proceder.
Atendendo às considerações que precedem, o segundo fundamento invocado em apoio do pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006 deve ser rejeitado, tal como o referido pedido na sua totalidade.
3.
Quanto ao pedido de anulação da lista de alegações em suspenso
A Comissão, apoiada, nomeadamente, pela República Francesa e pelo BEUC, alega que o pedido de anulação da lista que identifica as alegações em suspenso é inadmissível. Com efeito, segundo a Comissão, esta lista não pode ser objeto de um recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, uma vez que se trata apenas de um ato intermédio que não contém qualquer conteúdo regulamentar ou de decisão e, por conseguinte, não é suscetível de alterar a situação jurídica das recorrentes. Além disso, a Comissão afirma que, atendendo à petição inicial, não é possível identificar as alegações suscitadas pelas recorrentes em apoio do seu pedido quanto ao mérito.
As recorrentes contestam a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão. Consideram, em substância, que a lista de alegações em suspenso constitui um ato impugnável, uma vez que, entre outros efeitos jurídicos, submete as alegações em suspenso às medidas transitórias previstas no artigo 28.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006. Quanto ao mérito, as recorrentes alegam que a lista de alegações em suspenso é ilegal e deve ser anulada, «uma vez que a [sua] constituição […] não tem base legal e viola os princípios da segurança jurídica, da boa administração e da não discriminação», bem como «por fundamentos idênticos aos que são expostos no capítulo V da […] petição».
Segundo jurisprudência constante, constituem atos ou decisões suscetíveis de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos que afetem os interesses dos recorrentes, alterando de forma caracterizada a situação jurídica destes (acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Colet.,
EU:C:1981:264
, n.
o
9, de 31 de março de 1998, França e o./Comissão, C‑68/94 e C‑30/95, Colet.,
EU:C:1998:148
, n.
o
62, e de 4 de março de 1999, Assicurazioni Generali e Unicredito/Comissão, T‑87/96, Colet.,
EU:T:1999:37
, n.
o
37). Para determinar se um ato ou uma decisão produz efeitos desse tipo há que atender à sua substância (despacho de 13 de junho de 1991, Sunzest/Comissão, C‑50/90, Colet.,
EU:C:1991:253
, n.
o
12, e acórdão França e o./Comissão, já referido,
EU:C:1998:148
, n.
o
63).
Por outro lado, segundo jurisprudência igualmente constante, tratando‑se de atos ou decisões cuja elaboração se efetua em várias fases, só constituem, em princípio, atos impugnáveis as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no termo do processo, com exclusão das medidas interlocutórias cujo objetivo é preparar a decisão final (acórdão de 18 de dezembro de 1992, Cimenteries CBR e o./Comissão, T‑10/92 a T‑12/92 e T‑15/92, Colet.,
EU:T:1992:123
, n.
o
28).
No caso em apreço, há que de considerar que a lista de alegações em suspenso não constitui um ato impugnável. De facto, a adoção de uma lista cujo único objeto consiste em coligir as alegações de saúde que estão ainda em fase de avaliação e sobre as quais a Comissão não se pronunciou a título definitivo mais não é do que uma medida intermédia cujo objetivo é preparar a inclusão, ou, pelo contrário, a não inclusão de cada uma dessas alegações na lista de alegações permitidas, que, esta sim, constitui a decisão final.
Por outro lado, na medida em que, como sublinham as recorrentes, a Comissão indicou que as alegações em suspenso permaneciam submetidas às medidas transitórias previstas no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006, há que observar que esta referência é desprovida de qualquer elemento decisório, limitando‑se a recordar as consequências que decorrem do referido regulamento para as alegações que estão em fase de avaliação.
Daqui resulta que o pedido de anulação da lista de alegações em suspenso deve ser julgado inadmissível.
A título complementar, mesmo admitindo que a lista de alegações em suspenso pudesse ser considerada um ato impugnável, na aceção que lhe é dada pelas recorrentes, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, um recurso de anulação só é admissível na medida em que a parte recorrente tenha interesse em que o ato impugnado seja anulado. O interesse em agir do recorrente pressupõe que a anulação do ato possa, por si só, ter consequências jurídicas, que o recurso seja apto, através do seu resultado, a conceder um benefício à parte que o interpôs e que esta demonstre um interesse efetivo e atual na anulação do referido ato (v., acórdão de 19 de junho de 2009, Socratec/Comissão, T‑269/03,
EU:T:2009:211
, n.
o
36 e jurisprudência referida).
Segundo a jurisprudência, é ao recorrente que cabe fazer a prova do seu interesse em agir. Quando o interesse invocado por um recorrente se refere a uma situação jurídica futura, este deve provar que a ofensa desta situação é, desde já, certa. Assim, um recorrente não pode invocar situações futuras e incertas para demonstrar o seu interesse em pedir a anulação do ato impugnado (v., acórdão Hagenmeyer e Hahn/Comissão, n.
o
71
supra
,
EU:T:2014:234
, n.
o
39 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, o Tribunal observa que, como resulta dos considerandos 10 e 11 do Regulamento n.
o
432/2012, as alegações que permanecem em suspenso continuam a beneficiar do regime jurídico que lhes era aplicável antes da adoção do Regulamento n.
o
432/2012. Consequentemente, as empresas abrangidas por essas alegações podem continuar a utilizá‑las nas suas atividades de comercialização de alimentos em conformidade com o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006. Nestas circunstâncias, a anulação da lista de alegações em suspenso não traria nenhum benefício. Por outro lado, há que salientar que, questionadas sobre este assunto pelo Tribunal na audiência, as recorrentes não conseguiram justificar tal benefício.
Em todo o caso, há que recordar igualmente que, segundo jurisprudência constante, por força do artigo 44.
o
, n.
o
1, alínea c), do Regulamento de Processo, para que um pedido de anulação seja admissível, a petição inicial deve conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados, devendo esses elementos ser suficientemente claros e precisos para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal decidir sobre o recurso, eventualmente sem outras informações. A petição deve, por isso, explicitar em que consiste o fundamento em que se baseia o pedido, pelo que a sua simples enunciação abstrata não satisfaz as exigências do Regulamento de Processo. (v., neste sentido, acórdão de 27 de setembro de 2012, Nynäs Petroleum e Nynas Belgium/Comissão, T‑347/06, Colet.,
EU:T:2012:480
, n.
o
107).
No caso em apreço, há que considerar que a argumentação invocada em apoio do pedido de anulação apresentado pelas recorrentes, que se limita, por um lado, a afirmar que a lista de alegações em suspenso é ilegal e deve ser anulada, uma vez que a sua elaboração não tem base legal e viola os princípios da segurança jurídica, da boa administração e da não discriminação, e, por outro lado, a remeter para os fundamentos expostos no capítulo V da petição, é manifestamente insuficiente para permitir identificar, de forma precisa, as críticas que as recorrentes dirigem à Comissão na qualidade de autora da referida lista.
Consequentemente, os pedidos das recorrentes no sentido de que a lista de alegações em suspenso seja anulada devem ser declarados inadmissíveis.
À luz das considerações que precedem, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso em apreço, tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.
Em conformidade com o artigo 87.
o
, n.
o
4, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo suportam as respetivas despesas e o Tribunal pode determinar que um interveniente suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, a República Francesa, o Conselho, o Parlamento, o BEUC, a FederSalus, a Medestea biotech e a Naturando suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A The Health Food Manufacturers’ Association, a Quest Vitamins Ltd, a Natures Aid Ltd, Natuur‑& gezondheidsProducten Nederland e a New Care Supplements BV são condenadas a suportar as suas próprias despesas e as despesas da Comissão Europeia.

3)
A República Francesa, o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia, o Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC), a FederSalus, a Medestea biotech SpA e a Naturando Srl suportarão as suas próprias despesas.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de junho de 2015.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.