CELEX: 62013CJ0369
Rinvio pregiudiziale
Precursori di droghe
Controllo del commercio tra gli Stati membri
Regolamento (CE) n. 273/2004
Controllo del commercio tra l’Unione europea e i paesi terzi
Regolamento (CE) n. 111/2005
Nozione di “sostanza classificata”
Sostanza “alfa-fenilacetoacetonitrile” (APAAN)
Sostanza classificata “1-fenil-2-propanone” (BMC)

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 2, lettere a), b), d) ed f), del regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, relativo ai precursori di droghe (
GU L 47, pag. 1
), e dell’articolo 2, lettere a) ed f), del regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi (
GU 2005, L 22, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito dei procedimenti penali avviati contro i sigg.ri Gielen, Geerings, F.A.C. Pruijmboom e A.A. Pruijmboom per fatti relativi a importazioni e/o a esportazioni all’interno del territorio doganale europeo di una sostanza denominata «alfa-fenilacetoacetonitrile» (in prosieguo: l’«APAAN»), senza disporre della licenza richiesta a tal fine, e, in subordine, per aver detenuto e immesso in commercio, sempre in assenza di licenza, la medesima sostanza.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Per evitare la diversione di sostanze frequentemente utilizzate verso la fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope, il legislatore dell’Unione ha adottato misure di sorveglianza e di controllo comprendenti uno strumento interno costituito dal regolamento n. 273/2004 e uno strumento esterno rappresentato dal regolamento n. 111/2005.
Il regolamento n. 273/2004
I considerando 13 e 17 del regolamento n. 273/2004 enunciano quanto segue:
«(13)
Numerose altre sostanze, molte delle quali commercializzate legalmente in grandi quantità, sono state identificate come precursori per la fabbricazione illecita di droghe sintetiche e sostanze psicotrope. Sottoporre tali sostanze agli stessi rigorosi controlli elencati nell’allegato ostacolerebbe inutilmente il commercio, poiché ciò implica il rilascio di licenze e la compilazione di documenti per tutte le transazioni. Occorre perciò a livello comunitario un meccanismo più flessibile che consenta alle autorità competenti degli Stati membri di essere informate di tali transazioni.
(…)
(17)
Poiché gli obiettivi del presente regolamento, vale a dire controllo armonizzato del commercio dei precursori di droghe e la prevenzione della loro diversione verso la fabbricazione illecita di droghe sintetiche e sostanze psicotrope, non possono essere perseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, e pertanto, per la natura internazionale e dinamica di tale commercio, possono essere meglio realizzati a livello comunitario, la Comunità può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo».
L’articolo 2, lettere a), b), d) ed f), del medesimo regolamento dispone quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:
a)
“sostanze classificate”: tutte le sostanze elencate nell’allegato I, comprese miscele e prodotti naturali contenenti tali sostanze. Sono esclusi medicinali come definiti dalla direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano [(
GU L 311, pag. 67
)], preparati farmaceutici, miscele, prodotti naturali e altri preparati contenenti sostanze classificate, composti in modo tale da non potere essere facilmente utilizzati o estratti con mezzi di facile applicazione o economici;
b)
“sostanze non classificate”: tutte le sostanze non elencate nell’allegato I ma di cui è noto l’uso nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope;
(…)
d)
“operatore”: una persona fisica o giuridica che operi nell’immissione sul mercato di sostanze classificate;
(…)
f)
“licenze speciali”: la licenza rilasciata ad un particolare tipo di operatore;
(…)».
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di detto regolamento, «[l]’immissione sul mercato o il possesso di sostanze classificate di cui alla categoria 1 dell’allegato I sono vincolati al possesso da parte dell’operatore di una licenza rilasciata dalle autorità competenti».
L’articolo 9 dello stesso regolamento così dispone:
«1.   Per agevolare la cooperazione tra autorità competenti degli Stati membri, operatori e industria chimica, in particolare per quanto concerne le sostanze non classificate, la Commissione elabora e aggiorna orientamenti intesi ad assistere l’industria chimica, conformemente alla procedura di cui all’articolo 15, paragrafo 2.
2.   Tali orientamenti forniscono tra l’altro:
a)
informazioni relative ai mezzi utilizzabili per individuare e segnalare le operazioni sospette;
b)
un elenco regolarmente aggiornato delle sostanze non classificate, in modo da consentire all’industria di sorvegliare spontaneamente il commercio di tali sostanze;
c)
altre informazioni che si possano considerare utili.
(…)».
L’allegato I al regolamento n. 273/2004 contiene l’elenco delle «sostanze classificate», ai sensi dell’articolo 2, lettera a), del regolamento n. 273/2004, tra le quali figura, nella categoria 1, il «1-fenil-2-propanone» (in prosieguo: il «BMC»). Per contro, l’APAAN non è ivi contemplato.
Il regolamento n. 111/2005
La nozione di «sostanza classificata», definita all’articolo 2, lettera a), del regolamento n. 111/2005, è sostanzialmente identica a quella contenuta nell’articolo 2, lettera a), del regolamento n. 273/2004. Anche l’allegato al regolamento n. 111/2005, cui rinvia l’articolo 2, lettera a), di quest’ultimo, è sostanzialmente identico all’allegato I al regolamento n. 273/2004.
L’articolo 2, lettera f), del regolamento n. 111/2005 definisce la nozione di «operatore» quale «una persona fisica o giuridica che operi nell’ambito dell’importazione o dell’esportazione di sostanze classificate o svolga attività intermedie ad esse relative, comprese le persone la cui attività autonoma consiste nel fare dichiarazioni in dogana per i clienti sia a titolo principale, sia a titolo accessorio rispetto ad un’altra attività».
L’articolo 6, paragrafo 1, di tale regolamento così recita:
«Gli operatori stabiliti nella Comunità, eccetto gli spedizionieri doganali e i vettori che agiscono unicamente in tale qualità, che esercitano attività di importazione, esportazione o intermedie riguardanti una delle sostanze classificate figuranti nella categoria 1 dell’allegato, devono essere titolari di una licenza. Detta licenza deve essere rilasciata dall’autorità competente dello Stato membro in cui l’operatore è stabilito.
(…)».
L’articolo 10 di detto regolamento così dispone:
«1.   Per agevolare la cooperazione tra le autorità competenti degli Stati membri, gli operatori stabiliti nella Comunità e l’industria chimica, in particolare per quanto riguarda le sostanze non classificate, la Commissione, in consultazione con gli Stati membri, elabora e tiene aggiornate linee direttrici.
2.   Tali linee direttrici forniscono, in particolare:
a)
informazioni relative ai mezzi utilizzabili per individuare e segnalare le operazioni sospette;
b)
un elenco regolarmente aggiornato delle sostanze non classificate, in modo da consentire all’industria di sorvegliare spontaneamente il commercio di tali sostanze.
(…)».
I regolamenti (UE) n. 1258/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013 (
GU L 330, pag. 21
), e (UE) n. 1259/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013 (
GU L 330, pag. 30
), hanno modificato, rispettivamente, i regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005. Oltre a modificare la definizione della nozione di «sostanza classificata» ai sensi di questi due regolamenti, hanno inserito l’APAAN nell’elenco delle «sostanze classificate» contenute nell’allegato I al regolamento n. 273/2004 e nell’allegato al regolamento n. 111/2005. Tuttavia, poiché i regolamenti nn. 1258/2013 e 1259/2013 sono entrati in vigore solo il 30 dicembre 2013, essi non sono applicabili al procedimento principale.
Il diritto neerlandese
Ai regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 è stata data attuazione con la legge sulla prevenzione dell’abuso di sostanze chimiche (Wet Voorkoming Misbruik Chemicaliën; in prosieguo: la «WVMC»).
L’articolo 2, lettera a), della WVMC dispone quanto segue:
«È vietato agire in violazione delle condizioni fissate da o in forza:
a.
degli articoli 3, paragrafi 2 e 3, e 8 del regolamento n. 273/2004 e degli articoli 6, paragrafo 1, 8, paragrafo 1, 9, 12, paragrafo 1, e 20 del regolamento n. 111/2005 (…)».
La violazione intenzionale di tale disposizione costituisce un reato economico sanzionato con una pena detentiva fino ad un massimo di sei anni.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
I sigg.ri Gielen, Geerings, F.A.C. Pruijmboom e A.A. Pruijmboom venivano perseguiti, in base all’articolo 2 della WVMC, per fatti relativi a importazioni e/o esportazioni dell’APAAN all’interno del territorio doganale europeo, sostanza che le autorità neerlandesi considerano «sostanza classificata» ricompresa nella categoria 1 dell’allegato al regolamento n. 111/2005. In subordine, e sullo stesso fondamento normativo, veniva altresì loro contestato di aver posseduto e immesso in commercio, senza licenza, la medesima sostanza considerata ricompresa nella categoria 1 dell’allegato I al regolamento n. 273/2004.
Il 2 gennaio 2013 l’Openbaar Ministerie (pubblico ministero) rinviava a giudizio gli imputati, attualmente in regime di «detenzione provvisoria sospesa», dinanzi al giudice del rinvio.
Nell’ambito di tale procedimento, il Rechtbank Oost-Brabant ’s-Hertogenbosch rilevava che l’APAAN non figura esplicitamente nell’elenco delle «sostanze classificate» previste dalla categoria 1 dell’allegato I al regolamento n. 273/2004 e da quella dell’allegato al regolamento n. 111/2005. Pertanto, in applicazione, segnatamente, del principio di legalità, le operazioni relative a tale sostanza non dovrebbero essere perseguibili ex articolo 2, lettera a), della WVMC.
Tuttavia, e nonostante una prassi giurisprudenziale contraria, detto giudice non esclude che tale sostanza possa essere cionondimeno qualificata come «sostanza classificata» ai sensi degli articoli 2, lettera a), dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005, tenuto conto del fatto, da un lato, che l’APAAN può essere facilmente trasformato in BMC – sostanza classificata rientrante nella categoria 1 dei pertinenti allegati a detti regolamenti – e, dall’altro, che da questa trasformazione possono essere tratti importanti vantaggi economici.
Anche ammesso che l’APAAN debba essere qualificato come «sostanza classificata» a norma degli articoli 2, lettera a), di detti regolamenti, il giudice del rinvio si interroga altresì sulla portata della nozione di «operatore», definita agli articoli 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004, e 2, lettera f), del regolamento n. 111/2005.
Il Rechtbank Oost-Brabant ‘s-Hertogenbosch ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
a)
Se la sostanza chimica [APAAN] possa essere assimilata al [BMC]. Questo Rechtbank chiede, segnatamente, di precisare se il termine neerlandese “bevatten” (contenenti), e, rispettivamente, i termini inglese “containing” e francese “contenant”, debbano essere interpretati nel senso che il BMC debba essere già di per sé presente nell’APAAN.
b)
In caso di risposta negativa alla questione sub a):
Se l’APAAN deb ba o meno essere considerato quale “stoffen (...), die zodanig zijn vermengd dat genoemde stoffen niet gemakkelijk of met economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd” o una “substance that is compounded in such a way that it cannot be easily used or extracted by readily applicable or economically viable means” ovvero “une autre préparation contenant des substances classifiées qui sont composées de manière telle que ces substances ne peuvent pas être facilement utilisées ni extraites par des moyens aisés à mettre en œuvre ou économiquement viables”. Dall’allegato 3 emerge che, a parere delle forze di polizia, si tratta di un processo di trasformazione relativamente poco complesso, se non addirittura facile da attuare.
c)
Se, ai fini della risposta alla questione sub 1, lett.b), con riguardo, segnatamente, alla locuzione: “economische rendabele middelen [mezzi economici]/economically viable means/économiquement viable”, rilevi il fatto che la trasformazione dell’APAAN in BMC consenta manifestamente – ancorché illegalmente – di realizzare guadagni considerevoli, potendosi trasformare l’APAAN in BMC e/o anfetamina e/o con il commercio (illegale) del BMC ottenuto dall’APAAN.
2)
La nozione di “operatore” viene definita all’articolo 2, lettera d), del regolamento n. 273/2004 e all’articolo 2, lettera f), del regolamento n. 111/2005. Nella risposta alla questione che segue questo Rechtbank chiede [alla Corte] di muovere dall’assunto che si tratti di una sostanza classificata ai sensi dell’articolo 2, lettera a), o di una sostanza a questa assimilata, ai sensi dell’allegato I “sostanze classificate ai sensi dell’articolo 2, lettera a)”, del regolamento.
Se nella nozione di “operatore” rientri anche una persona fisica che, eventualmente insieme ad altra persona (giuridica o fisica) (o ad altre persone giuridiche o fisiche), detenga (intenzionalmente) senza licenza una “sostanza classificata”, senza che si configurino ulteriori circostanze sospette».
Con la domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice del rinvio ha presentato domanda di applicazione del procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 105 del regolamento di procedura della Corte.
Tuttavia, in assenza di urgenza, la domanda è stata respinta con ordinanza del presidente della Corte Gielen e a. (C‑369/13,
EU:C:2013:708
).
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se gli articoli 2, lettera a), dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 debbano essere interpretati nel senso che la qualifica come «sostanza classificata», in base a tali disposizioni, non si applichi a una sostanza, come l’APAAN, non contemplata nell’allegato I al regolamento n. 273/2004 o nell’allegato al regolamento n. 111/2005, ma che possa essere trasformata, con mezzi di facile applicazione o economicamente contenuti, ai sensi dei medesimi regolamenti, in una sostanza prevista dagli allegati medesimi.
In limine occorre ricordare che la nozione di «sostanza classificata» è definita agli articoli 2, lettera a), dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 nel senso di ogni sostanza elencata negli allegati pertinenti a questi regolamenti, comprese miscele e prodotti naturali contenenti tali sostanze, restando esclusi i medicinali quali definiti nella direttiva 2001/83, i preparati farmaceutici, le miscele, i prodotti naturali e gli altri preparati contenenti sostanze classificate, composti in modo tale da non poter essere facilmente utilizzati o estratti con mezzi di facile applicazione o economicamente contenuti.
Dal tenore di dette disposizioni emerge che l’elenco delle sostanze che figurano nei pertinenti allegati ai regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 è esaustivo e che, pertanto, solo le sostanze espressamente contenute nell’elenco contemplato negli allegati stessi possono dar luogo alla qualificazione come «sostanze classificate», a norma dei regolamenti medesimi, ad esclusione di ogni sostanza equiparata a una sostanza classificata.
Questa interpretazione restrittiva è avvalorata, da un lato, dalla circostanza che i regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 non contengono alcuna indicazione da cui possa desumersi che il legislatore dell’Unione abbia inteso affermare una siffatta nozione di sostanza equiparata e, dall’altro, dal considerando 13 del regolamento n. 273/2004, in cui il legislatore dell’Unione sottolinea che il fatto di sottoporre tutte le sostanze precursori di droghe sintetiche o di sostanze psicotrope agli stessi rigorosi controlli applicabili alle sostanze dell’allegato I al regolamento n. 273/2004 costituirebbe un inutile ostacolo al commercio.
Dal significato comune del termine «contenente» utilizzato dalla definizione di «sostanza classificata» risulta altresì che, laddove si tratti di preparati farmaceutici, miscele, prodotti naturali o altri preparati, la qualifica di prodotti del genere come «sostanza classificata» richiede che una sostanza ricompresa nei pertinenti allegati ai menzionati regolamenti sia di per sé contenuta in questi ultimi, vale a dire che figuri tra i loro componenti.
Nel caso di specie è pacifico, da un lato, che l’APAAN non figuri nell’elenco delle sostanze classificate ai sensi degli articoli 2, lettera a), dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005, elencate negli allegati pertinenti dei medesimi, nel testo applicabile al procedimento principale e, dall’altro, che il BMC non è, di per sé, composto dall’APAAN.
A quest’ultimo proposito, dalla decisione di rinvio, confermata, sotto tale aspetto, dalle osservazioni di tutti gli interessati che hanno depositato osservazioni nel presente procedimento, risulta che la fabbricazione del BMC a partire dall’APAAN non avviene con un’operazione di estrazione, bensì mediante idrolisi dell’APAAN, la quale presuppone una trasformazione di quest’ultima.
Orbene, come risulta dal punto 29 supra, non può essere qualificato come «sostanza classificata» ai sensi dell’articolo 2, lettera a), dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 un prodotto che non contenga, di per sé, alcuna sostanza che figura nell’allegato I al regolamento n. 273/2004 e nell’allegato al regolamento n. 111/2005, ma dal quale si ottenga una sostanza del genere mediante un’operazione di trasformazione.
Di conseguenza, in mancanza di un esplicito riferimento all’APAAN negli allegati pertinenti dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005, questa sostanza non può essere qualificata come «sostanza classificata» ai sensi degli articoli 2, lettera a), dei medesimi regolamenti o come sostanza equiparata a una sostanza del genere.
A tal proposito, e tenuto conto dell’assenza di BMC stesso tale nella composizione dell’APAAN, è irrilevante il fatto, rilevato dal giudice del rinvio, che l’operazione di trasformazione dell’APAAN in BMC sia semplice ed economicamente contenuta.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dalle finalità perseguite con i regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005, come risulta dal considerando 13 del primo regolamento, o dalla natura dinamica del commercio di droghe, cui fa riferimento il considerando 17 del regolamento medesimo, come sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi.
Sebbene detti regolamenti abbiano lo scopo di combattere la diversione di sostanze correntemente utilizzate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope attuando un sistema di controllo del commercio delle sostanze medesime che preveda sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, resta cionondimeno il fatto che l’obiettivo repressivo di detti regolamenti non può avere rilevanza né sulla definizione della nozione di «sostanza classificata» né sull’eventuale qualifica della sostanza interessata come sostanza classificata in base a tale definizione (v., per analogia, sentenza D. e G., C‑358/13 e C‑181/14,
EU:C:2014:2060
, punto 49).
Ciò vale, a maggior ragione, in considerazione del fatto che il legislatore dell’Unione, agli articoli 9 del regolamento n. 273/2004 e 10 del regolamento n. 111/2005, ha previsto un meccanismo di cooperazione tra gli Stati membri, gli operatori e l’industria chimica al fine di controllare la circolazione delle «sostanze non classificate», definite agli articoli 2, lettera b), di detti regolamenti al pari di tutte le sostanze che, sebbene non contemplate nei pertinenti allegati a detti regolamenti, siano note come sostanze utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope.
Sulla base delle suesposte considerazioni, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che gli articoli 2, lettera a), dei regolamenti nn. 273/2004 e 111/2005 devono essere interpretati nel senso che la qualificazione come «sostanza classificata» a norma di tali disposizioni non si applica ad una sostanza, quale l’APAAN, non contemplata nell’allegato I al regolamento n. 273/2004 o nell’allegato al regolamento n. 111/2005, anche ammesso che essa possa essere facilmente trasformata in una sostanza prevista negli allegati stessi con mezzi di facile applicazione o economicamente contenuti ai sensi dei regolamenti medesimi.
Sulla seconda questione
Tenuto conto della risposta alla prima questione, non occorre rispondere alla seconda.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

Gli articoli 2, lettera a), dei regolamenti (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, relativo ai precursori di droghe, e (CE) n. 111/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi, devono essere interpretati nel senso che la qualificazione come «sostanza classificata» a norma di tali disposizioni non si applica ad una sostanza, quale l’alfa-fenilacetoacetonitrile, non contemplata nell’allegato I al regolamento n. 273/2004 o nell’allegato al regolamento n. 111/2005, anche ammesso che essa possa essere facilmente trasformata in una sostanza prevista negli allegati stessi con mezzi di facile applicazione o economicamente contenuti ai sensi dei regolamenti medesimi.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.