CELEX: 62012CJ0233
Transfert des droits à pension acquis dans un État membre
Articles 45 TFUE et 48 TFUE
Réglementation nationale ne prévoyant pas le droit de transférer à une organisation internationale ayant son siège dans un autre État membre le capital représentant les cotisations de retraite versées à un organisme de sécurité sociale national
Règle de totalisation

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 20 TFUE, 45 TFUE, 48 TFUE et 145 TFUE à 147 TFUE ainsi que de l’article 15 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Gardella, travaillant à l’Office européen des brevets (OEB), à Munich (Allemagne), à l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Institut national de prévoyance sociale) au sujet du refus de l’INPS de transférer au régime de sécurité sociale de l’OEB le capital représentant les droits à pension qu’il a acquis durant ses périodes d’emploi en Italie.
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
L’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, établi par le règlement (CEE, Euratom, CECA) n
o
259/68 du Conseil, du 29 février 1968, fixant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés, et instituant des mesures particulières temporairement applicables aux fonctionnaires de la Commission (
JO 1968, L 56, p. 1
), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n
o
723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004 (
JO L 124, p. 1
, ci-après le «statut»), énonce:
«Le fonctionnaire qui entre au service des Communautés après avoir
—
cessé ses activités auprès d’une administration, d’une organisation nationale ou internationale,
ou
—
exercé une activité salariée ou non salariée,
a la faculté, entre le moment de sa titularisation et le moment où il obtient le droit à une pension d’ancienneté au sens de l’article 77 du statut, de faire verser aux Communautés le capital, actualisé jusqu’à la date du transfert effectif, représentant les droits à pension qu’il a acquis au titre des activités visées ci-dessus.
En pareil cas, l’institution où le fonctionnaire est en service détermine, par voie de dispositions générales d’exécution, compte tenu du traitement de base, de l’âge et du taux de change à la date d’introduction de la demande de transfert, le nombre d’annuités qu’elle prend en compte d’après le régime de pension communautaire au titre de la période de service antérieur sur la base du capital transféré, déduction faite du montant qui représente la revalorisation du capital entre la date de la demande de transfert et celle du transfert effectif.
De cette faculté le fonctionnaire ne pourra faire usage qu’une seule fois par État membre et par fonds de pension.»
Le règlement (CE) n
o
883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (
JO L 166, p. 1
), qui a succédé au règlement (CEE) n
o
1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CE) n
o
118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (
JO 1997, L 28, p. 1
), tel que modifié par le règlement (CE) n
o
1992/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006 (
JO L 392, p. 1
, ci-après le «règlement n
o
1408/71»), contient les dispositions relatives à la coordination des systèmes de sécurité sociale dans l’Union européenne.
L’article 2 du règlement n
o
883/2004, intitulé «Champ d’application personnel», dispose à son paragraphe 1:
«Le présent règlement s’applique aux ressortissants de l’un des États membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un État membre qui sont ou ont été soumis à la législation d’un ou de plusieurs États membres, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants.»
L’article 3 du même règlement, intitulé «Champ d’application matériel», prévoit à son paragraphe 1:
«Le présent règlement s’applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
[...]
d)
les prestations de vieillesse;
[...]»
Aux termes de l’article 6 du règlement n
o
883/2004, intitulé «Totalisation des périodes»:
«À moins que le présent règlement n’en dispose autrement, l’institution compétente d’un État membre dont la législation subordonne:
—
l’acquisition, le maintien, la durée ou le recouvrement du droit aux prestations,
—
l’admission au bénéfice d’une législation,
—
l’accès à l’assurance obligatoire, facultative continuée ou volontaire, ou la dispense de ladite assurance
à l’accomplissement de périodes d’assurance, d’emploi, d’activité non salariée ou de résidence tient compte, dans la mesure nécessaire, des périodes d’assurance, d’emploi, d’activité non salariée ou de résidence accomplies sous la législation de tout autre État membre, comme s’il s’agissait de périodes accomplies sous la législation qu’elle applique.»
L’article 52 dudit règlement, intitulé «Liquidation des prestations», dispose à son paragraphe 1:
«L’institution compétente calcule le montant de la prestation due:
a)
en vertu de la législation qu’elle applique, uniquement lorsque les conditions requises pour le droit aux prestations sont remplies en vertu du seul droit national (prestation indépendante);
b)
en calculant un montant théorique et ensuite un montant effectif (prestation au prorata), de la manière suivante:
i)
le montant théorique de la prestation est égal à la prestation à laquelle l’intéressé pourrait prétendre si toutes les périodes d’assurance et/ou de résidence accomplies sous les législations des autres États membres avaient été accomplies sous la législation qu’elle applique à la date de la liquidation de la prestation. Si, selon cette législation, le montant de la prestation est indépendant de la durée des périodes accomplies, ce montant est considéré comme le montant théorique;
ii)
l’institution compétente établit ensuite le montant effectif de la prestation sur la base du montant théorique, au prorata de la durée des périodes accomplies avant la réalisation du risque sous la législation qu’elle applique, par rapport à la durée totale des périodes accomplies avant la réalisation du risque sous les législations de tous les États membres concernés.»
La réglementation pertinente de l’OEB
L’OEB est une organisation internationale créée par la convention sur la délivrance de brevets européens, signée à Munich le 5 octobre 1973, ayant son siège dans cette ville.
L’OEB dispose de son propre régime de pension, distinct des régimes de pension des États membres et de celui de l’Union.
En vertu de l’article 12 du règlement de l’Office européen des brevets relatif aux pensions, adopté par son conseil d’administration sur la base de l’article 33 de ladite convention, le personnel de l’OEB peut bénéficier du transfert du capital représentant les droits acquis précédemment auprès d’autres régimes de retraite, pour autant que les régimes en question le permettent. Lorsque c’est le cas, l’OEB détermine, selon ses propres règles, le nombre d’annuités acquises au titre du régime d’origine qui peuvent être reconnues au bénéfice de la personne concernée et, en conséquence, la pension de retraite qui lui revient.
Il ressort de la décision de renvoi que le règlement de l’Office européen des brevets relatif aux pensions ne prévoit pas, en revanche, la totalisation des périodes de cotisation, c’est-à-dire la possibilité de cumuler les annuités acquises auprès de l’OEB avec les droits acquis dans le cadre d’autres régimes de retraite.
La réglementation italienne
La décision de renvoi fait apparaître que, en Italie, le transfert, ou le regroupement, des droits à pension, tel que prévu par la loi n
o
29 relative au regroupement des périodes d’affiliation des travailleurs à des fins de prévoyance (legge n. 29 – Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali), du 7 février 1979 (GURI n
o
40, du 9 février 1979), et ses modifications ultérieures, est réservé aux salariés du secteur public ou du secteur privé qui sont ou ont été affiliés à des formes obligatoires de prévoyance auprès d’institutions, de fonds et de régimes de prévoyance nationaux. Le transfert a lieu à titre onéreux et est à charge de l’intéressé.
La juridiction de renvoi expose également que, en vertu du statut, les fonctionnaires et les agents de l’Union ainsi que, en vertu d’accords particuliers, les agents de l’Institut universitaire européen et ceux de la Banque européenne d’investissement peuvent bénéficier de ce mécanisme de transfert du capital représentant les droits à pension acquis précédemment sur le territoire de la République italienne.
En revanche, les agents de l’OEB en sont exclus, car il n’existe pas de convention entre l’OEB et la République italienne autorisant le transfert vers cette organisation internationale du capital représentant les droits à pension acquis par les travailleurs affiliés auparavant à l’INPS.
Quant à la totalisation des périodes de cotisation, il résulte des informations fournies par la juridiction de renvoi que ce mécanisme, en vertu du règlement n
o
883/2004, fonctionne, en principe, en faveur de tous les travailleurs salariés et indépendants et des professions libérales. Il ne s’applique cependant pas aux employés de l’OEB, qui, en tant qu’agents d’une organisation internationale, ne peuvent pas être considérés, selon les termes de l’article 2 du règlement n
o
883/2004, comme étant «soumis à la législation d’un ou de plusieurs États membres».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
M. Gardella est ressortissant italien et travaille à l’OEB depuis le 1
er
mai 2002.
Avant d’occuper ce poste, il a travaillé en Italie du 21 décembre 1992 au 30 avril 2002. Ses cotisations hebdomadaires s’élevaient à concurrence de 485 cotisations, soit l’équivalent de 9 années et 17 semaines.
M. Gardella a demandé, le 15 septembre 2008, à l’INPS de transférer au régime de sécurité sociale de l’OEB le capital représentant les droits à pension qu’il avait acquis au cours de cette période.
L’INPS a rejeté cette demande en invoquant l’inexistence, en Italie, de dispositions permettant le transfert demandé.
Le requérant au principal a donc formé un recours contre la décision de rejet de l’INPS devant le Tribunale di La Spezia.
Ladite juridiction a estimé que l’absence, dans l’ordre juridique italien, de règles permettant le transfert à l’OEB du capital représentant les droits à pension acquis antérieurement en Italie, combinée à l’absence, dans le règlement de l’Office européen des brevets relatif aux pensions, de dispositions permettant de procéder à la totalisation des périodes de cotisation accomplies avant le recrutement, semble constituer une entrave à la libre circulation des travailleurs dans l’Union. En effet, la perspective de ne pas être en mesure de faire valoir, aux fins de la pension, des cotisations versées et des annuités acquises avant leur entrée en service à l’OEB dissuaderait les travailleurs ayant acquis des droits à pension en Italie d’accepter les offres d’emploi de l’OEB. Cette situation constituerait une violation manifeste des droits conférés aux citoyens de l’Union par les articles 20 TFUE, 45 TFUE et 48 TFUE et serait également incompatible avec les articles 145 TFUE à 147 TFUE ainsi qu’avec l’article 15 de la Charte.
À la lumière de ces considérations, le Tribunale di La Spezia a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
Les articles 20 [TFUE], 45 [TFUE], 48 [TFUE] et 145 [TFUE] à 147 TFUE et l’article 15 de la Charte [...] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une législation nationale ou à une pratique administrative nationale qui ne permettent pas à un travailleur d’un État membre de transférer au régime de pension d’une organisation internationale établie sur le territoire d’un autre État membre [...], où il travaille et est assuré, les droits à pension qu’il a acquis dans le régime de prévoyance de son État, où il était assuré précédemment?
2)
En fonction notamment de la réponse à la première question, le transfert des droits à pension doit-il être rendu possible même en l’absence d’un accord spécifique entre l’État membre d’origine du travailleur ou son institution de pension, d’une part, et l’organisation internationale, d’autre part?»
Sur les questions préjudicielles
Par ses questions préjudicielles, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 20 TFUE, 45 TFUE, 48 TFUE et 145 TFUE à 147 TFUE ainsi que l’article 15 de la Charte doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre qui ne permet pas à ses ressortissants, employés dans une organisation internationale, telle que l’OEB, établie sur le territoire d’un autre État membre, de transférer au régime de prévoyance de cette organisation le capital représentant les droits à pension qu’ils ont acquis précédemment sur le territoire de leur État membre d’origine, en l’absence d’une convention internationale entre cet État membre et ladite organisation internationale prévoyant la possibilité d’un tel transfert.
Il est de jurisprudence constante qu’un ressortissant de l’Union, indépendamment de son lieu de résidence et de sa nationalité, qui fait usage du droit à la libre circulation des travailleurs et qui a exercé une activité professionnelle dans un État membre autre que celui dont il est originaire, relève du champ d’application de l’article 45 TFUE. Un ressortissant de l’Union travaillant dans un État membre autre que son État d’origine et qui a accepté un emploi dans une organisation internationale relève également de l’application de cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2006, Öberg,
C-185/04, Rec. p. I-1453
, points 11 et 12 ainsi que jurisprudence citée).
En effet, il ne perd pas sa qualité de travailleur au sens de l’article 45 TFUE du fait qu’il occupe un emploi auprès d’une organisation internationale (voir, en ce sens, arrêt du 15 mars 1989, Echternach et Moritz,
389/87 et 390/87, Rec. p. 723
, point 11).
Il s’ensuit que la situation de M. Gardella relève du champ d’application de l’article 45 TFUE.
En examinant la question de savoir si l’absence du droit de M. Gardella de transférer le capital représentant ses droits à pension vers le régime de pension de l’OEB peut constituer une entrave à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union, il convient, à titre liminaire, de constater que la faculté accordée, en vertu du statut , aux fonctionnaires et aux autres agents des institutions de l’Union de transférer au régime de pension de l’Union le capital représentant les droits à pension acquis au titre des activités antérieures ne saurait être étendue aux fonctionnaires de l’OEB ni aux relations entre un État membre et une organisation internationale telle que l’OEB.
En effet, l’OEB n’est pas une institution ou un organe de l’Union auquel ledit statut s’applique.
Tandis que ce même statut est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tous les États membres, le règlement de l’Office européen des brevets relatif aux pensions, n’étant pas un acte juridique de l’Union, ne saurait produire, en vertu du droit de l’Union, de tels effets dans les États membres. En outre, ce dernier règlement pose explicitement comme condition au transfert du capital représentant les droits à pension la permission de l’organisme qui gère le régime de pension auquel le fonctionnaire en cause était affilié.
Par ailleurs, l’OEB est une organisation internationale régie par le droit international.
Ainsi, la situation de M. Gardella doit être appréciée en la comparant à celle des citoyens qui font usage du droit à la libre circulation à l’intérieur de l’Union en exerçant des activités salariées auprès d’employeurs qui ne sont pas des institutions de l’Union ni des organisations internationales, tel l’OEB, et à celle des citoyens exerçant des activités non salariées. De telles activités constituent de loin la plus large proportion pour lesquelles les citoyens font usage de ce droit.
Or, il convient de constater que, en ce qui concerne la coordination des systèmes de sécurité sociale entre les États membres, ni le traité FUE ni les règlements n
os
1408/71 et 883/2004 n’ont prévu ni ne prévoient de règles concernant le transfert du capital représentant les droits à pension déjà acquis, mais sont fondés sur le principe de la totalisation des périodes, comme cela ressort de l’article 48 TFUE tel que mis en œuvre par lesdits règlements.
Il convient de relever que l’article 48 TFUE, que le requérant au principal invoque devant la juridiction de renvoi au soutien de sa demande et auquel les questions posées se réfèrent également, prévoit que le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne adoptent, dans le domaine de la sécurité sociale, «les mesures nécessaires pour l’établissement de la libre circulation des travailleurs» en instituant notamment un système permettant d’assurer aux travailleurs migrants la «totalisation [...] de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales». Un tel système de totalisation de périodes a été mis en place par le règlement n
o
1408/71, puis par le règlement n
o
883/2004.
Ainsi, il ne ressort pas de l’article 45 TFUE, lu à la lumière de l’article 48 TFUE, l’obligation, pour un État membre, de prévoir la faculté pour un fonctionnaire d’une organisation internationale, telle que l’OEB, de transférer le capital représentant ses droits à pension acquis préalablement vers le régime de pension de cette organisation internationale ni l’obligation de conclure une convention internationale à cet effet.
Par conséquent, l’absence d’une telle faculté pour les fonctionnaires d’une organisation internationale, telle que l’OEB, ne peut pas être considérée comme une entrave à la libre circulation des travailleurs, au sens de l’article 45 TFUE.
En ce qui concerne les autres articles du traité et de la Charte figurant dans les questions posées, il convient de faire les constatations suivantes.
Selon une jurisprudence constante, l’article 20 TFUE, qui énonce de manière générale le droit pour tout citoyen de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, trouve une expression spécifique dans l’article 45 TFUE en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs (voir arrêt du 1
er
octobre 2009, Leyman,
C-3/08, Rec. p. I-9085
, point 20 et jurisprudence citée).
En ce qui concerne l’article 15, paragraphe 2, de la Charte, il convient de rappeler l’article 52, paragraphe 2, de celle-ci, qui dispose que les droits reconnus par la Charte qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et limites définis par ceux-ci. Tel est le cas de l’article 15, paragraphe 2, de la Charte qui reprend, notamment, ainsi que le confirment les explications afférentes à cette disposition, la libre circulation des travailleurs garantie par l’article 45 TFUE.
Les articles 145 TFUE à 147 TFUE établissent les objectifs et les mesures générales de la politique de l’emploi de l’Union. Le droit réclamé par le requérant au principal ou l’obligation d’un État membre d’assurer un tel droit ne peuvent pas être déduits de telles dispositions.
Par conséquent, pour répondre aux questions posées, l’analyse des articles 45 TFUE et 48 TFUE est suffisante.
Le requérant au principal allègue que, en cas de rejet de sa demande devant la juridiction de renvoi, il risque de perdre ses droits à pension acquis, car, d’une part, l’OEB n’applique pas le mécanisme de la totalisation et, d’autre part, en Italie, ses périodes d’emploi ou de cotisations peuvent ne pas atteindre la période minimale exigée par la législation nationale pour ouvrir un droit à pension.
L’INPS conteste cette allégation, mais, lors de l’audience, il n’a pu exclure une telle éventualité.
Il est vrai que l’article 48 TFUE prévoit l’instauration d’un système permettant d’assurer aux travailleurs migrants la totalisation des périodes «prises en considération par les différentes législations nationales» et que l’article 18 du règlement n
o
1408/71, comme, par la suite, l’article 6 du règlement n
o
883/2004, dispose que doivent être totalisées les périodes «accomplies sous la législation de tout autre État membre», dispositions qui ne comprennent pas les périodes afférentes à un emploi auprès de l’OEB.
Néanmoins, dans le cas où le mécanisme de transfert du capital représentant les droits à pension acquis préalablement dans un État membre vers le régime de pension d’un nouvel employeur dans un autre État membre ne peut s’appliquer, priver un travailleur du droit à la totalisation des périodes accomplies sous la législation de plusieurs États membres, droit dont bénéficient, en général, en cas d’emploi, tous les travailleurs auprès de tous les employeurs dans un État membre, sauf les organisations internationales, telles que l’OEB, constituerait, en principe, une entrave à la libre circulation des travailleurs, au sens de l’article 45 TFUE.
En effet, une telle réglementation a pour conséquence que des personnes, ayant exercé leur droit à la libre circulation, dont les périodes d’emploi ou de cotisations n’atteignent pas la période minimale exigée par la législation nationale pour ouvrir un droit à pension, risquent de perdre la possibilité de bénéficier d’une prestation de vieillesse à laquelle elles auraient eu droit si elles n’avaient pas accepté un emploi, dans un autre État membre, auprès d’une organisation internationale et est, dès lors, susceptible d’entraver l’exercice du droit à la libre circulation. Il appartient à la juridiction nationale de déterminer si la réglementation italienne concernant la prestation de vieillesse produit ou non un tel effet.
Lors de l’audience, l’INPS n’a pas avancé de raisons d’intérêt général pouvant justifier une telle restriction à la libre circulation.
Par conséquent, un travailleur comme M. Gardella, ayant atteint l’âge de la retraite, doit pouvoir, pour ouvrir un droit à pension de vieillesse, demander la totalisation de ses périodes d’emploi en Italie avec celles afférentes à un emploi auprès de l’OEB.
Sur la base de ce qui précède, il convient de répondre aux questions posées que les articles 45 TFUE et 48 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre qui ne permet pas à ses ressortissants, employés dans une organisation internationale, telle que l’OEB, établie sur le territoire d’un autre État membre, de transférer au régime de prévoyance de cette organisation le capital représentant les droits à pension qu’ils ont acquis précédemment sur le territoire de leur État membre d’origine, en l’absence d’un arrangement entre cet État membre et ladite organisation internationale prévoyant la possibilité d’un tel transfert. En revanche, dans le cas où le mécanisme de transfert du capital représentant les droits à pension acquis préalablement dans un État membre vers le régime de pension d’un nouvel employeur dans un autre État membre ne peut s’appliquer, l’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui ne permet pas de prendre en compte les périodes d’emploi qu’un ressortissant de l’Union a accomplies auprès d’une organisation internationale, telle que l’OEB, établie sur le territoire d’un autre État membre aux fins de l’ouverture d’un droit à une pension de vieillesse.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:

Les articles 45 TFUE et 48 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre qui ne permet pas à ses ressortissants, employés dans une organisation internationale, telle que l’Office européen des brevets, établie sur le territoire d’un autre État membre, de transférer au régime de prévoyance de cette organisation le capital représentant les droits à pension qu’ils ont acquis précédemment sur le territoire de leur État membre d’origine, en l’absence d’un arrangement entre cet État membre et ladite organisation internationale prévoyant la possibilité d’un tel transfert.

Dans le cas où le mécanisme de transfert du capital représentant les droits à pension acquis préalablement dans un État membre vers le régime de pension d’un nouvel employeur dans un autre État membre ne peut s’appliquer, l’article 45 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui ne permet pas de prendre en compte les périodes d’emploi qu’un ressortissant de l’Union européenne a accomplies auprès d’une organisation internationale, telle que l’Office européen des brevets, établie sur le territoire d’un autre État membre aux fins de l’ouverture d’un droit à une pension de vieillesse.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’italien.