CELEX: 62011CJ0515
Acesso do público às informações sobre ambiente
Diretiva 2003/4/CE
Poder de os Estados-Membros excluírem do conceito de ‘autoridade pública’ previsto nesta diretiva os órgãos que atuam no exercício de competências legislativas
Limites

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (
JO L 41, p. 26
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Deutsche Umwelthilfe eV à Bundesrepublik Deutschland, a respeito do seu pedido de acesso a informações que estão na posse do Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Ministério Federal da Economia e das Tecnologias) no âmbito da correspondência trocada entre este ministério e representantes da indústria automóvel alemã, por ocasião da concertação que antecedeu a adoção de uma regulamentação relativa à etiquetagem em matéria de consumo energético.
Quadro jurídico
Convenção de Aarhus
A Convenção sobre acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (
JO L 124, p. 1
, a seguir «Convenção de Aarhus»), define, no seu artigo 2.
o
, ponto 2, a expressão «autoridade pública», da seguinte forma:
«a)
Um governo a nível nacional, regional ou outro;
[…]
Esta definição não inclui organismos ou instituições que atuem na qualidade de órgãos jurisdicionais ou legislativos.»
O artigo 4.
o
da Convenção de Aarhus prevê que, sob um certo número de reservas e de condições, cada parte deve assegurar que, em resposta a um pedido de informação ambiental, as autoridades públicas coloquem à disposição do público tal informação, em conformidade com o disposto na legislação nacional.
O artigo 8.
o
da Convenção de Aarhus, intitulado «Participação do público durante a preparação de regulamentos de execução e/ou de instrumentos normativos juridicamente vinculativos diretamente aplicáveis», estipula:
«Cada parte deve envidar todos os esforços para promover a participação efetiva do público numa fase apropriada e enquanto as opções se encontrarem em aberto, durante a preparação, pelas autoridades públicas, de regulamentos de execução e de outras regras juridicamente vinculativas diretamente aplicáveis que possam ter um efeito significativo no ambiente. […]
[…]»
Direito da União
A Declaração da Comunidade Europeia sobre certas disposições específicas ao abrigo da Diretiva 2003/4, que figura no anexo da Decisão 2005/370, enuncia:
«No que respeita ao artigo 9.
o
da Convenção de Aarhus, a Comunidade Europeia convida as partes na convenção a tomar nota do [ponto] 2 do artigo 2.
o
e do artigo 6.
o
da Diretiva [2003/4]. Essas disposições concedem aos Estados-Membros da [União] Europeia a possibilidade de, em casos excecionais e sob condições estritamente especificadas, excluir certas instituições ou órgãos das normas relativas aos processos de recurso respeitantes a decisões sobre pedidos de informação.
[…]»
Os considerandos 1, 5, 11 e 16 da Diretiva 2003/4 preveem:
«(1)
Um maior acesso do público às informações sobre ambiente e a sua divulgação contribuem para uma maior sensibilização dos cidadãos em matéria de ambiente, para uma livre troca de opiniões, para uma participação mais efetiva do público no processo de decisão em matéria de ambiente e, eventualmente, para um ambiente melhor.
[…]
(5)
[…] As disposições da legislação comunitária devem ser compatíveis com [a Convenção de Aarhus], tendo em vista a sua conclusão pela Comunidade Europeia.
[…]
(11)
Para ter em conta o princípio consagrado no artigo 6.
o
do Tratado, de que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da Comunidade, a definição de autoridades públicas deve ser tornada extensiva ao governo ou a outras entidades da administração pública, a nível nacional, regional ou local, com ou sem responsabilidades em matéria de ambiente. Essa definição deverá igualmente abranger outras pessoas ou organismos que desempenhem funções administrativas públicas relacionadas com o ambiente, nos termos da legislação nacional, bem como outras pessoas ou organismos que atuem sob o seu controlo e que tenham responsabilidades ou exerçam funções públicas relacionadas com o ambiente.
[…]
(16)
O direito à informação significa que a divulgação de informação deve ser uma regra geral e que as autoridades públicas devem poder recusar um pedido de informações sobre ambiente em casos específicos e claramente definidos. […]»
O artigo 2.
o
, ponto 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/4 define o conceito de «autoridade pública» da seguinte forma:
«‘Autoridade pública’:
a)
O Governo ou outros órgãos da Administração Pública nacional, regional ou local, incluindo órgãos consultivos;
[…]»
O artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 dispõe:
«Os Estados-Membros podem prever que esta definição não inclua órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa. […]»
Direito alemão
O § 80 da Lei Fundamental para a República Federal da Alemanha (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) dispõe:
«(1)   O Governo federal, um Ministro federal ou os Governos dos
Länder
podem ser autorizados pela lei a adotar regulamentos. Esta lei deve determinar o conteúdo, o objetivo e o âmbito da autorização concedida. O regulamento deve mencionar o seu fundamento jurídico. Se uma lei previr que uma autorização pode ser subdelegada, é necessário um regulamento para a delegação da autorização.
(2)   Estão sujeitos à autorização do Bundesrat, salvo disposição em contrário da lei federal, os regulamentos do Governo federal ou de um Ministro federal […] que sejam adotados ao abrigo das leis federais sujeitas à aprovação do Bundesrat ou cuja execução é assegurada pelos
Länder
através de delegação da Federação ou a título de competência própria.
(3)   O Bundesrat pode apresentar ao Governo federal propostas para a adoção dos regulamentos para os quais é exigida a sua aprovação.
(4)   Quando os Governos dos
Länder
sejam autorizados por uma lei federal, ou nos termos das leis federais, a adotar regulamentos, os
Länder
podem igualmente aprovar uma lei.»
A Lei relativa às informações em matéria de ambiente (Umweltinformationsgesetz) de 22 de dezembro de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 3704), que transpôs para o direito alemão a Diretiva 2003/4, prevê, no seu § 2, n.
o
1:
«Os órgãos da Administração Pública obrigados a prestar informações são:
1.   O Governo e os outros órgãos da Administração Pública […] Não fazem parte das Administrações Públicas obrigadas a prestar informações
a)
as autoridades federais supremas, na medida em que atuem no âmbito do processo legislativo ou quando adotem regulamentos […]»
A Lei relativa à etiquetagem em matéria de consumo energético (Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz) de 30 de janeiro de 2002 (BGBl. 2002 I, p. 570), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, atribui, no seu § 1, ao Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, competência para adotar atos regulamentares, nos seguintes termos:
«(1)   Para reduzir o consumo de energia e de outros recursos importantes, para reduzir as emissões de CO
e para informar o consumidor a este respeito, o Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie pode, por via regulamentar e com o acordo do Bundesrat:
1.
tornar obrigatórias, para os equipamentos e os componentes de equipamentos, bem como para os veículos automóveis, a comunicação de informações sobre o consumo de energia e de outros recursos importantes e sobre as emissões de CO
, e a comunicação de informações complementares (etiquetagem);
2.
fixar níveis autorizados para o consumo de energia dos aparelhos (níveis de consumo);
[…]
(3)   As disposições regulamentares referidas nos n.
os
1 e 2 podem aplicar-se, em especial:
1.
aos tipos de aparelhos e de veículos em causa;
[…]
3.
relativamente aos veículos automóveis: ao conteúdo e à forma de etiquetagem, tais como:
[…]
4.
às normas e aos processos de medição aplicáveis;
5.
à designação e aos poderes das Administrações e das autoridades competentes;
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A Deutsche Umwelthilfe eV é uma associação de proteção do ambiente e dos consumidores.
Por decisão de 27 de outubro de 2010, o Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie indeferiu o pedido desta associação destinado a obter a transmissão de informações contidas em correspondência trocada entre este Ministério e representantes da indústria automóvel alemã, por ocasião da concertação que antecedeu a adoção de uma regulamentação relativa à etiquetagem em matéria de consumo energético. A este respeito, este Ministério invocou a disposição da Lei relativa às informações em matéria de ambiente de 22 de dezembro de 2004, que isenta as autoridades públicas da obrigação de prestar informações sobre ambiente, quando a intervenção dessas autoridades ocorra no âmbito da elaboração de um regulamento.
Tendo-lhe sido submetido um recurso de anulação desta decisão de indeferimento, o órgão jurisdicional de reenvio questiona a compatibilidade desta lei com a Diretiva 2003/4 e pergunta, em especial, se o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, desta diretiva, na parte em que se refere às autoridades públicas que atuam no exercício de competências legislativas, pode ser aplicado às autoridades públicas, quando procedem à elaboração e à adoção de um regulamento como aquele que está em causa no processo principal.
O órgão jurisdicional de reenvio questiona-se sobre a questão de saber, se for caso disso, se esta exceção poderá ainda ser implementada depois de terminado o processo de elaboração do ato em causa.
Nestas condições, o Verwaltungsgericht Berlin decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 2.
o
, [ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4] ser interpretado no sentido de que os órgãos e instituições atuam igualmente no exercício de competências legislativas quando as suas atividades respeitam à adoção de disposições normativas pelo Executivo, ao abrigo de uma habilitação concedida por lei do Parlamento?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão[,] esses órgãos e instituições estão excluídos do conceito de ‘autoridade pública’ de forma permanente ou apenas até à data da conclusão do procedimento de adoção das disposições normativas?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 deve ser interpretado no sentido de que a faculdade conferida por esta disposição aos Estados-Membros, de não considerarem como autoridades públicas, obrigadas a conceder acesso às informações sobre ambiente que detenham, os «órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa», pode abranger Ministérios quando estes elaborem e adotem disposições normativas ao abrigo de uma autorização legislativa.
A título preliminar, há que recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que esta disposição pode ser aplicada a Ministérios na medida em que estes participem no processo legislativo propriamente dito. Contudo, o Tribunal não se pronunciou sobre a questão de saber se esta mesma disposição também se pode aplicar aos Ministérios quando estes participem num processo suscetível de conduzir à adoção de uma norma hierarquicamente inferior a uma lei (acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau, C-204/09, n.
os
34 e 51).
A este respeito, há que precisar que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se é o que sucede com as normas que estão em causa no processo principal.
Para determinar se o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 também se refere aos Ministérios quando estes participem num processo suscetível de conduzir à adoção de uma norma hierarquicamente inferior a uma lei, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, decorre tanto das exigências da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados-Membros para determinar o seu sentido e alcance devem, em princípio, ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, que deve ser procurada tendo em conta o contexto desta disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa (v. acórdão Flachglas Torgau, já referido, n.
o
37).
Por outro lado, o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4, que permite aos Estados-Membros derrogarem o regime geral nela previsto, não pode ser interpretado de forma a alargar os seus efeitos para além do necessário para assegurar a proteção dos interesses que visa garantir, devendo o alcance das derrogações previstas neste artigo ser determinado tendo em conta as finalidades desta diretiva (acórdão Flachglas Torgau, já referido, n.
o
38).
A este respeito, resulta do n.
o
43 do acórdão Flachglas Torgau, acima referido, que a exceção prevista no artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 tem por objetivo permitir que os Estados-Membros fixem as regras próprias para assegurar o bom desenrolar do processo de adoção das leis, tendo em conta que, nos diferentes Estados-Membros, a informação dos cidadãos está, em princípio, suficientemente garantida no quadro do processo legislativo.
O Tribunal de Justiça também precisou que, atendendo às diferenças suscetíveis de existir entre os processos legislativos dos Estados-Membros, uma interpretação funcional do conceito de «órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa» justifica-se pela necessidade de assegurar uma aplicação uniforme da Diretiva 2003/4 nestes Estados (acórdão Flachglas Torgau, já referido, n.
o
50).
O Tribunal de Justiça deduziu, assim, que há que optar por uma interpretação funcional do artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4, segundo a qual a faculdade prevista nesta disposição pode ser aplicada aos Ministérios na medida em que estes participem no processo legislativo (acórdão Flachglas Torgau, já referido, n.
o
51).
Contudo, as razões que presidiram à adoção, pelo Tribunal de Justiça, de tal interpretação não podem
a priori
justificar uma interpretação extensiva da expressão «competência […] legislativa», segundo a qual o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 abrange todos os processos que permitem a elaboração de normas gerais e abstratas, incluindo de normas hierarquicamente inferiores a uma lei.
Com efeito, enquanto a questão colocada no âmbito do acórdão Flachglas Torgau, acima referido, tinha por objeto a determinação dos órgãos e das instituições que atuem no âmbito de um processo cuja natureza legislativa não era posta em causa, o processo principal tem precisamente por objeto a questão distinta de saber se o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 abrange eventualmente outros processos.
Por conseguinte, há que constatar que tanto a redação do artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 como o objetivo prosseguido pela Convenção de Aarhus e por esta diretiva, de garantir o direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas e assegurar que a informação seja de forma oficiosa progressivamente disponibilizada e divulgada ao público (acórdão Flachglas Torgau, já referido, n.
o
39), conduzem a efetuar uma interpretação restritiva segundo a qual apenas os processos suscetíveis de conduzir à adoção de uma lei ou de uma norma hierarquicamente equivalente são abrangidos pelo artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4.
Com efeito, é a especificidade do processo legislativo e as suas características próprias que justificam o regime especial dos atos adotados no exercício de competências legislativas à luz do direito à informação, conforme este se encontra previsto tanto na Convenção de Aarhus como na Diretiva 2003/4.
Daqui decorre que a natureza do ato em causa, em especial a circunstância de se tratar de um ato de alcance geral, não é, por si só, suscetível de isentar o órgão que adota esse ato das obrigações de informação decorrentes desta diretiva.
À luz dos objetivos desta última, só o bom desenrolar do processo de adoção das leis e as características próprias do processo legislativo que, em princípio, assegura de forma suficiente a informação do público justificam que os órgãos que exercem a competência legislativa ou que nela participam fiquem isentos das obrigações de informação impostas por esse processo.
Esta interpretação é corroborada pela redação e pela sistemática da Convenção de Aarhus, à luz da qual há que interpretar a Diretiva 2003/4 (v., por analogia, acórdão de 12 de maio de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen,
C-115/09, Colet., p. I-3673
, n.
o
41).
Com efeito, esta Convenção distingue o regime dos atos legislativos do regime dos atos regulamentares. Deste modo, ao passo que o artigo 2.
o
, ponto 2, segunda frase, desta Convenção permite que os Estados partes recusem o acesso aos documentos que estejam na posse das autoridades públicas que atuem na qualidade de «órgãos […] legislativos», o artigo 8.
o
desta impõe-lhes, em contrapartida, que promovam a participação efetiva do público durante a «preparação de regulamentos de execução».
Esta limitação da faculdade de derrogação prevista no artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 aplica-se, no entanto, sem prejuízo da possibilidade de a instituição ou de o órgão em causa recusar transmitir informações sobre ambiente, por outros motivos, e, em especial, invocar, se for caso disso, uma das exceções previstas no artigo 4.
o
desta diretiva.
Na falta de precisões, no direito da União, sobre o que se deve entender por lei ou por norma hierarquicamente equivalente para efeitos da aplicação do artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4, há igualmente que acrescentar que esta apreciação depende do direito dos Estados-Membros, sob reserva de não pôr em causa o efeito útil desta diretiva.
Por conseguinte, há que responder à primeira questão que o artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 deve ser interpretado no sentido de que a faculdade conferida por esta disposição aos Estados-Membros, de não considerarem como autoridades públicas, obrigadas a conceder acesso às informações sobre ambiente que detenham, os «órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa», não pode abranger Ministérios quando estes elaborem e adotem disposições normativas que sejam hierarquicamente inferiores a uma lei.
Quanto à segunda questão
Atendendo à resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda questão.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

O artigo 2.
o
, ponto 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que a faculdade conferida por esta disposição aos Estados-Membros, de não considerarem como autoridades públicas, obrigadas a conceder acesso às informações sobre ambiente que detenham, os «órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa», não pode abranger Ministérios quando estes elaborem e adotem disposições normativas que sejam hierarquicamente inferiores a uma lei.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.