CELEX: 62010CJ0567
Direktiva 2001/42/ES
Presoja vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje
Pojem načrtov in programov, ,ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi‘
Uporaba te direktive za postopek celotne ali delne razveljavitve načrta rabe zemljišč

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2(a) Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157).
Predlog je bil vložen v okviru spora med Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL in Atelier de Recherche et d’Action Urbaines ASBL, nepridobitnimi združenji po belgijskem pravu, in regijo Bruselj – glavno mesto glede zahteve za razglasitev ničnosti nekaterih določb uredbe z dne 14. maja 2009 o spremembi uredbe z dne 13. maja 2004 o ratifikaciji code bruxellois de l’aménagement du territoire (bruseljski zakonik o prostorskem načrtovanju) (
Moniteur belge
z dne 27. maja 2009, str. 38913, v nadaljevanju: uredba iz leta 2009).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2001/42
Cilji Direktive 2001/42 so razvidni zlasti iz njenega člena 1, ki določa:
„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“
Načrti in programi so v členu 2(a) Direktive 2001/42 opredeljeni tako:
„V tej direktivi:
(a)
‚načrti in programi‘ pomenijo načrte in programe, vključno s tistimi, ki jih sofinancira Evropska Skupnost, ter vse njihove spremembe:
—
ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in
—
ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi;“
Člen 3 Direktive 2001/42, ki opredeljuje njeno področje uporabe, določa:
„1.   Okoljska presoja v skladu s členi 4 do 9 se izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2 do 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
2.   Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe:
(a)
ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi 85/337/EGS; ali
(b)
pri katerih je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno s členom 6 ali 7 Direktive 92/43/EGS.
3.   Pri načrtih in programih iz odstavka 2, ki določajo rabo majhnih območij na lokalni ravni, ter pri manjših spremembah načrtov in programov iz odstavka 2 je okoljska presoja potrebna le, kadar države članice ugotovijo, da bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
4.   Države članice ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti in programi, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov in ki niso načrti in programi iz odstavka 2, znatno vplivali na okolje.
5.   Države članice s preučevanjem vsakega primera posebej, z določanjem vrst načrtov in programov ali s kombinacijo obeh načinov ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti ali programi iz odstavkov 3 in 4 znatno vplivali na okolje. Zato države članice v vseh primerih upoštevajo ustrezna merila iz Priloge II za zagotovitev, da so načrti in programi z verjetnimi znatnimi vplivi na okolje zajeti s to direktivo.
[...]“
Člen 5(1) Direktive 2001/42 določa:
„Kadar je na podlagi člena 3(1) zahtevana okoljska presoja, se pripravi okoljsko poročilo, v katerem so opredeljeni, opisani in ovrednoteni verjetni znatni vplivi izvajanja načrta ali programa na okolje in primerne druge možnosti, ki upoštevajo cilje in območje uporabe načrta ali programa. Informacije, ki jih je treba predložiti v ta namen, so določene v Prilogi I.“
V Prilogi I k tej direktivi so navedene „Informacije iz člena 5(1)“ za pripravo okoljskega poročila:
„Informacije, ki jih je treba predložiti po členu 5(1) ob upoštevanju člena 5(2) in (3), so naslednje:
[…]
(b)
pomembni vidiki trenutnega stanja okolja in verjeten razvoj stanja okolja, če se načrt ali program ne bi izvedel;
[...]“
Nacionalno pravo
Člen 13 bruseljskega zakonika o prostorskem načrtovanju, kakor je bil spremenjen z uredbo iz leta 2009 (v nadaljevanju: CoBAT) in ki navaja različne kategorije predvidenih načrtov v regiji Bruselj – glavno mesto, določa:
„Razvoj in prostorsko načrtovanje regije […] se izvaja na podlagi naslednjih načrtov:
1.
regionalni razvojni načrt;
2.
regionalni načrt rabe zemljišča;
3.
občinski razvojni načrti;
4.
posebni načrt rabe zemljišča [v nadaljevanju: PNRZ].“
V zvezi s sprejemanjem PNRZ člen 40 CoBAT določa:
„Vsaka občina v regiji ali na lastno pobudo ali v roku, ki ji ga določi vlada, sprejme [PNRZ]“.
V zvezi z razveljavitvijo teh načrtov člen 58 CoBAT določa:
„Občinski svet lahko ali na lastno pobudo ali na zahtevo, podano v skladu z določbami člena 51, odloči, da se razveljavi [PNRZ] za celotno območje ali le za njegov del.
Vlada lahko pod pogoji iz člena 54 z obrazloženim odlokom odloči, da se [PNRZ] v celoti ali delno razveljavi.
V tem primeru vlada občinski svet pozove, naj opravi postopek v skladu s tem oddelkom in določi roke, v katerih ji mora ta v odobritev predložiti sklep o razveljavitvi [PNRZ], izvesti javno razgrnitev in predložiti popoln spis, da se sklep o razveljavitvi odobri v skladu s členom 61.
Če občinski svet poziv vlade zavrne ali ne upošteva rokov, lahko vlada namesto njega razveljavi [PNRZ] po postopku, določenem v tem oddelku.“
Poleg tega člen 59 CoBAT določa:
„Občinski svet sprejme osnutek sklepa o razveljavitvi [PNRZ] skupaj z načrtom upoštevnega območja, če gre za delno razveljavitev, in poročilom, v katerem utemelji, zakaj je odločil, da se zadevni načrt razveljavi, ne pa spremeni, ter v zvezi s tem izvede javno razgrnitev. V primeru iz člena 58, zadnji odstavek, zgoraj navedeno poročilo sestavi vlada.
Ta se v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določi vlada, napove z oglasi in mnenjem, objavljenim v
Moniteur belge
ter vsaj treh časopisih v francoščini in treh časopisih v nizozemščini, ki se distribuirajo v regiji.
Javna razgrnitev traja trideset dni. Ugovori in stališča se v tem roku predložijo kolegiju župana in njegovih pomočnikov ter so priloženi zapisniku o koncu razgrnitve. Tega sestavi kolegij župana in njegovih pomočnikov v petnajstih dneh po izteku roka za izvedbo javne razgrnitve.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, so tožeče stranke v postopku v glavni stvari v tožbi za razglasitev ničnosti nekaterih določb uredbe iz leta 2009 pri Cour constitutionnelle navajale le en tožbeni razlog, ki se nanaša na neskladnost členov 58 in 59 CoBAT z Direktivo 2001/42, ker v primeru celotne ali delne razveljavitve PNRZ ne določajo priprave okoljskega poročila.
V zvezi s postopkom razveljavitve tožeče stranke v postopku v glavni stvari pred nacionalnim sodiščem navajajo, da je treba Direktivo 2001/42, čeprav se njen člen 2(a) formalno nanaša le na sprejemanje in spreminjanje načrtov za rabo zemljišč, da bi ohranili njen polni učinek, razlagati tako, da se uporablja tudi za razveljavitev teh načrtov. V zadevnem primeru naj bi razveljavitev PNRZ spremenila postopek izdaje gradbenih dovoljenj in spremenila okvir za soglasja, ki se izdajo za prihodnje projekte.
Poleg tega tožeče stranke v postopku v glavni stvari navajajo, da so „načrti in programi“ v smislu člena 2(a) te direktive načeloma načrti in programi, ki jih predvidevajo nacionalni zakonski ali drugi predpisi, in ne le tisti, ki morajo biti obvezno sprejeti na podlagi teh določb. Menijo, da ne bi bilo skladno s ciljem in polnim učinkom Direktive 2001/42, če bi s področja uporabe te direktive izključili akte o razveljavitvi, ki so bili, čeprav fakultativno, sprejeti.
Po mnenju regije Bruselj – glavno mesto pa načrt rabe zemljišč po njegovi razveljavitvi ne določa več pravnega okvira za soglasja za izvedbo projektov na zadevnem območju. Zlasti PNRZ naj po njegovi razveljavitvi ne bi bilo mogoče več opredeliti za načrt, ki je pripravljen za prostorsko načrtovanje v smislu Direktive 2001/42. Poleg tega naj se ta direktiva v skladu z njenim členom 2(a) ne bi uporabljala za akte o razveljavitvi, ki so načeloma fakultativni.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da se določbe o postopku priprave PNRZ, ki predvidevajo javno razgrnitev, posvetovanje z različnimi organi in izdelavo okoljskega poročila, za postopek razveljavitve teh načrtov ne uporabljajo.
Ob ugotovitvi, da se člen 2(a) Direktive 2001/42 ne nanaša na razveljavitev načrtov, pa predložitveno sodišče poudarja, da iz člena 3(2)(a) te direktive vendarle izhaja, da je treba okoljsko presojo izvesti ne samo za nacionalne akte, ki določajo pravila prostorskega načrtovanja, temveč tudi za akte, ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov. Zato naj bi moral tudi za akt vlade regije Bruselj – glavno mesto, ki spada v sklop prostorskih načrtov, veljati tak postopek, kadar je edini namen akta razveljavitev načrtov.
Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da iz pripravljalnega gradiva za Direktivo 2001/42 izhaja, da njen člen 2(a), druga alinea, določa, da se ta direktiva uporablja le za načrte in programe, ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi. V obravnavanem primeru naj bi bilo videti, da člen 40 CoBAT zahteva, da se PNRZ sprejme za vsako občino iz regije Bruselj – glavno mesto. Vendar pa naj bi imele stranke v postopku v glavni stvari glede tega različna stališča. Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da lahko v nekaterih primerih občinski organ zavrne pripravo PNRZ.
Zaradi navedenih različnih stališč glede razlage Direktive 2001/42 je Cour constitutionnelle prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba opredelitev ‚načrtov in programov‘ iz člena 2(a) Direktive 2001/42 razlagati tako, da je s področja uporabe te direktive izključen postopek celotne ali delne razveljavitve načrta, kakršen je postopek razveljavitve [PNRZ], določen s členi od 58 do 63 [CoBAT]?
2.
Ali je treba izraz ‚zahtevani‘ iz člena2(a) iste direktive razumeti, kot da se z njim iz opredelitve ‚načrtov in programov‘ izključijo načrti, ki so sicer določeni z zakonskimi predpisi, vendar njihovo sprejetje ni obvezno, kakršni so [PNRZ] iz člena 40 [CoBAT]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
Najprej je treba navesti, da je glavni namen Direktive 2001/42 – kot je to razvidno iz njenega člena 1 – ta, da se glede načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, ob njihovi pripravi in pred njihovim sprejetjem opravi okoljska presoja (sodba z dne 17. junija 2010 v združenih zadevah Terre wallonne in Inter-Environnement Wallonie,
C-105/09 in C-110/09, ZOdl., str. I-5611
, točka 32).
Kadar Direktiva 2001/42 zahteva, da se opravi okoljska presoja, ta direktiva določa tudi minimalna pravila glede priprave poročila o vplivih na okolje, izvedbe postopka posvetovanja, upoštevanja rezultatov okoljske presoje in predložitve informacij o odločitvi, ki je bila sprejeta po opravljeni presoji (zgoraj navedena sodba Terre wallonne in Inter-Environnement Wallonie, točka 33).
Člen 2 Direktive 2001/42, ki opredeljuje pojme, ki se uporabljajo v tej direktivi, določa, da se ta direktiva uporablja za programe in načrte, ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi in ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku, in za vse njihove spremembe.
Predložitveno sodišče je Sodišče zaprosilo za razlago člena 2(a) te direktive glede pojma akta o razveljavitvi (prvo vprašanje) in glede načrtov in programov, „ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“ (drugo vprašanje).
Drugo vprašanje
V drugem vprašanju, ki ga je treba preučiti najprej, ker se nanaša na sam pojem načrtov in programov, predložitveno sodišče sprašuje Sodišče, ali je treba pogoj iz člena 2(a) Direktive 2001/42, v skladu s katerim so načrti in programi, na katere se nanaša ta določba, „ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“, razlagati tako, da se uporablja za načrte in programe, kakršni so načrti rabe zemljišč iz postopka v glavni stvari, ki so določeni z nacionalno zakonodajo, vendar ni obvezno, da jih sprejme pristojni organ.
Po mnenju tožečih strank v postopku v glavni stvari bi le dobesedna razlaga te določbe, ki bi s področja uporabe Direktive 2001/42 izključila načrte in programe, ki so določeni le z zakonskimi in drugimi predpisi, povzročila dvojno nevarnost, in sicer da se za načrte rabe zemljišč, ki imajo običajno velik vpliv na zadevno območje, ne bi uporabljal postopek presoje in da glede na različnost besedil nacionalnih pravnih pravil na tem področju ne bi bilo mogoče zagotoviti enotne uporabe te direktive v različnih pravnih redih držav članic.
Belgijska in češka vlada ter vlada Združenega kraljestva menijo, nasprotno, da izhaja ne samo iz besedila člena 2(a) Direktive 2001/42, temveč tudi iz pripravljalnega gradiva za to direktivo, da zakonodajalec Unije ni želel, da bi postopek presoje vplivov na okolje, določen s to direktivo, veljal za upravne akte in akte zakonodajalca, ki niso določeni s pravnimi pravili.
Evropska komisija meni, da je merilo „zahtevanosti“ v smislu omenjenega člena 2(a) izpolnjeno, če ima organ na podlagi pravnih predpisov obveznost, da pripravi ali sprejme načrt ali program.
A priori
je tako za načrte, ki jih mora sprejeti regija Bruselj – glavno mesto.
Ugotoviti je treba, da ni mogoče sprejeti razlage, na podlagi katere bi bili s področja uporabe Direktive 2001/42 izključeni vsi načrti in programi – med drugim tisti, ki se nanašajo na rabo zemljišč –, katerih sprejetje je v različnih nacionalnih pravnih redih urejeno s pravnimi pravili, le zaradi tega, ker tako sprejetje ni vedno obvezno.
Razlaga člena 2(a) Direktive 2001/42, ki jo navajajo omenjene vlade, bi namreč precej omejila obseg v tej direktivi določenega nadzora nad vplivi načrtov in programov na okolje, ki se nanašajo na prostorsko načrtovanje v državah članicah.
Zato bi taka razlaga člena 2(a) Direktive 2001/42, ker bi precej omejila področje uporabe te direktive, deloma posegla v polni učinek te direktive glede na njen cilj, ki je zagotavljanje visoke ravni varstva okolja (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2011 v zadevi Valčiukienė in drugi,
C-295/10, ZOdl., str. I-8819
, točka 42). Ta razlaga bi bila torej v nasprotju s ciljem te direktive, ki je vzpostavitev postopka nadzora za akte, za katere je verjetno, da bodo imeli znatne vplive na okolje, in ki določajo merila in podrobna pravila za določitev rabe zemljišč in se običajno nanašajo na več projektov, pri izvedbi katerih je treba upoštevati pravila in postopke, ki so določeni s temi akti.
Iz tega izhaja, da je treba za načrte in programe, katerih sprejetje je urejeno z nacionalnimi zakonskimi ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za njihovo sprejetje, in postopek njihove priprave, šteti, da „so zahtevani“ v smislu Direktive 2001/42 in za njeno uporabo, in je zato treba presoditi njihov vpliv na okolje pod pogoji, ki jih določa ta direktiva.
Iz navedenega je razvidno, da je treba na drugo vprašanje odgovoriti tako, da je treba pojem načrtov in programov, „ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“ iz člena 2(a) Direktive 2001/42, razlagati tako, da se nanaša tudi na posebne načrte rabe zemljišč, kakršni so tisti, ki jih urejajo nacionalni predpisi v postopku v glavni stvari.
Prvo vprašanje
Cour constitutionnelle s prvim vprašanjem sprašuje, ali je treba pri celotni ali delni razveljavitvi načrta ali programa, ki spada na področje uporabe Direktive 2001/42, izvesti okoljsko presojo v smislu člena 3 te direktive.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari in Komisija trdijo, da ima razveljavitev načrta rabe zemljišč vsebinske in pravne učinke, tako da jo je treba šteti za spremembo tega plana, za katero se uporablja Direktiva 2001/42.
Belgijska in češka vlada pa menita, da se ta direktiva ne uporablja za razveljavitve načrtov, prvič, ker se nanaša le na akte o spremembah, in drugič, ker razveljavitev ne pomeni nikakršne določitve pravnega okvira za izvedbo prihodnjih projektov rabe zemljišč. Vlada Združenega kraljestva temu stališču pritrjuje le v delu, v katerem se nanaša na akte o celotni razveljavitvi.
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da se Direktiva 2001/42, kot je ugotovilo že predložitveno sodišče, neposredno ne sklicuje na akte o razveljavitvi načrtov in programov, temveč le na akte o njihovih spremembah.
Vendar je treba ob upoštevanju cilja Direktive 2001/42, ki je zagotavljanje visoke ravni varstva okolja, določbe, ki opredeljujejo področje uporabe te direktive, zlasti pa tiste, ki opredeljujejo akte, predvidene s to direktivo, razlagati široko.
V zvezi s tem ni izključeno, da je verjetno, da bo celotna ali delna razveljavitev načrta ali programa znatno vplivala na okolje, ker lahko spremeni predvideno načrtovanje na zadevnih območjih.
Tako lahko akt o razveljavitvi znatno vpliva na okolje, ker tak akt, kot sta navedla Komisija in generalna pravobranilka v točkah 40 in 41 sklepnih predlogov, nujno pomeni spremembo referenčnega pravnega okvira in zato spreminja vplive na okolje, ki so se, če je bilo to potrebno, presojali po postopku iz Direktive 2001/42.
V zvezi s tem je treba spomniti, da morajo države članice pri izdelavi okoljskega poročila iz člena 5(1) te direktive v smislu Priloge I(b) k tej direktivi med drugim upoštevati informacije o „pomembnih vidikih trenutnega stanja okolja in verjeten razvoj stanja okolja, če se načrt ali program ne bi izvedel“. Ker bi lahko razveljavitev načrta ali programa spremenila stanje okolja, ki se je presojalo ob sprejemanju akta, ki ga je treba razveljaviti, je treba to stanje okolja upoštevati zaradi nadzora morebitnih poznejših vplivov na okolje.
Iz tega izhaja, da bi bilo, ob upoštevanju značilnosti in učinkov aktov o razveljavitvi tega načrta ali programa, v nasprotju s cilji zakonodajalca Unije in bi se deloma poseglo v polni učinek Direktive 2001/42, če bi se za te akte štelo, da so izključeni s področja uporabe te direktive.
Poudariti pa je treba, da to načeloma ni tako, če razveljavljeni akt spada v hierarhijo aktov prostorskega načrtovanja, ker ti akti dovolj natančno določajo pravila o rabi zemljišč, ker so bili že sami predmet presoje vplivov na okolje in ker se lahko razumno šteje, da so bili interesi, ki jih Direktiva 2001/42 varuje, v tem okviru zadostno upoštevani.
Iz navedenega je razvidno, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(a) Direktive 2001/42 razlagati tako, da postopek celotne ali delne razveljavitve načrta rabe zemljišč, kot je določen v členih od 58 do 63 CoBAT, načeloma spada na področje uporabe te direktive, tako da zanj veljajo pravila o presoji vplivov na okolje, določena s to direktivo.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov
je Sodišče (četrti senat)
razsodilo:

1.
Pojem načrtov in programov, „ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“ iz člena 2(a) Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje, je treba razlagati tako, da se nanaša tudi na posebne načrte rabe zemljišč, kakršni so tisti, ki jih urejajo nacionalni predpisi v postopku v glavni stvari.

2.
Člen 2(a) Direktive 2001/42 je treba razlagati tako, da postopek celotne ali delne razveljavitve načrta rabe zemljišč, kot je določen v členih od 58 do 63 bruseljskega zakonika o prostorskem načrtovanju, kakor je bil spremenjen z uredbo z dne 14. maja 2009, načeloma spada na področje uporabe te direktive, tako da zanj veljajo pravila o presoji vplivov na okolje, določena s to direktivo.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.